TEMAS CENTRALES DE LA REFORMA EDUCATIVA EN AMÉRICA LATINA: DESCENTRALIZACIÓN, AUTONOMÍA

ESCOLAR Y EL PROYECTO EDUCATIVO INSTITUCIONAL

Piedad Caballero Prieto*

INTRODUCCIÓN

En América Latina la descentralización es una de las estrategias que han desper-tado gran interés para el cambio de los sistemas educativos frente a la crisis re-gistrada en la región. Crisis que, como comenta Viola Espínola (1994), se confi-guró en la década de los noventa, como consecuencia de la reducción del gasto público en educación, la caída de los indicadores de calidad de los sistemas educativos y la pérdida de la credibili-dad en la educación como vehículo de desarrollo. Lo anterior mostró en la des-centralización educativa una opción para mejorar los servicios y la calidad de la educación, la posibilidad de compar-tir el poder con los ciudadanos y de ace-lerar el ritmo del desarrollo nacional transfiriendo poder a los niveles de ad-ministración local y regional a través de la toma de decisiones educativas y la responsabilidad por sus decisiones.

He ahí el interés en el presente ar-tículo por el tema de la descentraliza-

ción, cuyas reflexiones y análisis están basados en resultados de investigaciones que hemos adelantado en el Instituto SER de Investigación1, en las cuales se ha abordado el tema, observando su desa-rrollo a nivel del departamento, del mu-nicipio y de la institución escolar, enfo-cados hacia el propósito de conocer los efectos de esta política educativa en di-chos ámbitos.

El análisis se enmarca en el contexto regional y se concluye señalando leccio-nes aprendidas y algunas recomenda-ciones.

1. EL CONTEXTO REGIONAL

La descentralización educativa en Amé-rica Latina significa un cambio de pa-radigma que busca responder a los re-querimientos y demandas de finales de siglo, relacionados con el vínculo entre desarrollo económico y la capacidad del recurso humano. De igual manera, se relacionan con la necesidad de promo-

* Directora del Área de Educación Instituto SER de Investigación. Directora del Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe, Preal, en Colombia.

1 a. "Los procesos de transformación de la gestión educativa en el marco de la descentralización". Proyecto regional en el que participaron Argentina, Brasil, Chile y Colombia", 1994-1996. b. "La autonomía escolar en el marco de la descentralización". Proyecto regional en el que participaron Argentina, Brasil, El Salvador, Perú y Colombia, bajo la coordinación de CIDE, en Chile.

Reforma educativa en América Latina • 61

ver nuevas formas de participación ciu-dadana en el marco de la existencia de mercados abiertos, que configuran, como lo expresa Viola Espínola (1995:3), un nuevo patrón de demandas sociales, po-líticas y económicas, que canalizan ha-cia la educación expectativas muy ambi-ciosas.

La descentralización está intrínseca-mente relacionada con la democracia, dadas las expectativas de participación y control social que genera, dimensiones, a su vez, percibidas como la fuente de mayor eficacia, mayor eficiencia, mejor calidad y mayores recursos para la edu-cación.

Significa crear las condiciones edu-cacionales, de capacitación, de gestión e incorporación del progreso científico-tecnológico que hagan posible la trans-formación de las estructuras productivas de la región, en un marco de progresiva equidad social, como lo plantea la Ce-pal-Unesco en 19922. Lo anterior, en tér-minos educativos, significa asegurar la prestación de un servicio educativo de calidad para que todos los estudiantes reciban una formación que los prepare para desempeñarse activa y eficiente-mente; que haya una distribución más homogénea de los saberes que circulan en la escuela, a fin de acortar la brecha que esto genera entre ricos y pobres, y para que desde el sector se promueva y oriente el cambio, ambiciosamente planteado en el documento de la Cepal-Unesco. Lo anterior supone la existencia de sistemas educativos abiertos y flexi-

bles, propios de un contexto descentra-lizado.

Estos desafíos, infortunadamente, son enfrentados en condiciones poco fa-vorables por las circunstancias econó-micas en que se encuentran los países de la región. La demanda por la educación se da en un momento en que éstos tie-nen grandes compromisos internos y con la deuda externa, lo que genera una lucha entre los sectores por acceder a los recursos. Pelea frente a la cual la educa-ción se encuentra mal posicionada. De otro lado, las medidas que se han esta-blecido delegan responsabilidades ha-cia las localidades y las familias, pero no han sido acompañadas de instrumentos necesarios para comprender y atender las diferencias entre capital cultural y económico, que la descentralización tiende a acrecentar. Finalmente, los con-tenidos educativos, en varios de los paí-ses, aún no han sido modificados para dar una educación adecuada a la diver-sidad de la población, ni han incorpora-do los avances tecnológicos que el nue-vo modelo de desarrollo exige.

La lógica de la descentralización

Otro tema que a nivel regional ha gene-rado interés frente al proceso ha sido el detectar las lógicas existentes detrás de los argumentos de la descentralización. Según J. Casassus (1995),

Los sectores ligados a medios internacio-nales y agendas de crédito tienden a en-fatizar la racionalidad económica detrás de las medidas de descentralización, los

2 Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad. Cepal-Unesco, 1992.

62 • Colombia Internacional 46

expertos latinoamericanos tienden a so-breinterpretar el interés de los gobiernos por los procesos de democratización y por facilitar la participación e integración de las bases sociales a los procesos educa-tivos3.

V. Espínola, señala cuatro raciona-lidades que vale la pena examinar en cada una de las experiencias nacionales. Estas son: la económica, la instrumental, la educativa y la política.

La económica está regida por la ne-cesidad de reducir el gasto público. En este contexto resultaban muy atractivas las alternativas de transferir parte de las responsabilidades financieras a los go-biernos locales, a las familias, al sector privado e incluso a agencias donantes internacionales. Por su parte, el argu-mento de la instrumental se centra en mejorar la eficiencia en el uso de los re-cursos disponibles en la provisión de un servicio educativo, para tratar de resol-ver el problema relacionado con el dete-rioro de los indicadores de calidad y de efectividad. La educativa tiene el objetivo de mejorar la calidad de la educación, vinculada fuertemente a los procesos pedagógicos internos, como preocupa-ción no sólo frente a la caída de los indi-cadores de calidad, sino a la creciente diferencia entre regiones, localidades, escuelas y la diversidad cultural en to-das estas instancias; aspectos que no es-taban siendo contemplados en los pro-cesos y metodologías pedagógicos. La

política se encuentra dentro de una lógi-ca de la participación que, a diferencia de la lógica de la calidad educativa, apa-rece en forma explícita en las políticas de descentralización en la mayoría de los países de la región. Este enfoque signifi-ca, para algunos, un fuerte impulso para mejorar los niveles de calidad de vida, las expectativas de movilidad social y para diferenciar las identidades locales. La descentralización y la democratiza-ción de las sociedades se observan muy relacionadas en estos países, e inspiran muchas de las reformas de los Estados que incluyen la del sistema educativo.

Creación de Preal

Este ámbito de reflexión dio inicio al Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina, Preal, bajo la coordinación del "Diálogo Interame-ricano", en Washington, y la "Corpora-ción de Investigaciones para el Desarro-llo", Cinde, cuyo propósito central es promover el diálogo público y abierto entre diferentes actores (partidos políti-cos, la Iglesia, los medios de comunica-ción, los sindicatos y los empresarios) que tradicionalmente no han participa-do en el debate sobre los temas educati-vos y menos en los relacionados con la política educacional y la reforma del sector. El diálogo busca contribuir a me-jorar la calidad y equidad de la edu-cación a través de varias alternativas4, y poner especial atención a los temas es-

3 En Viola Espínola, La construcción de lo local en los sistemas educativos descentralizados. Santiago de Chile, 1995.

4 A nivel de calidad, estas alternativas giran alrededor de cómo mejorar los estándares sobre rendi-miento académico, propender porque la población logre más años de escolaridad, más tiempo de

Reforma educativa en América Latina • 63

tratégicos para avanzar exitosamente en la reforma, entre ellos la descentrali-zación y la autonomía escolar, recomen-dados en el informe "El futuro está en juego", de la "Comisión Internacional sobre Educación, Equidad, Competitivi-dad" (1998).

Estudios regionales

En el estudio regional "La transforma-ción de los procesos de gestión en el marco de la descentralización", realiza-do en Argentina, Brasil, Chile y Colom-bia, se observó que existen distintos gra-dos de descentralización que obedecen a períodos históricos diferentes, refleja-dos en procesos de transferencia y dele-gación de funciones desde los niveles centrales hacia instancias del nivel local y de sectores de la sociedad, tales como centros académicos, ONG, grupos reli-giosos, empresas y familias. Las caracte-rísticas de los países federales, como Ar-gentina y Brasil, y los unitarios, como Chile y Colombia, marcan la diferencia en las modalidades de implementación de las políticas y en las formas a través de las cuales los gobiernos locales y la sociedad civil asumen las nuevas res-ponsabilidades delegadas. Pero, inde-pendientemente de las diferencias, que radican básicamente en las capacidades previas para asumir las nuevas funcio-nes, en la estructura específica de los sis-temas, en las condiciones normativas propias y en la apropiación cultural de

procesos de gestión más participativos, se encontró que este proceso ha promo-vido una mayor inequidad debida a la forma como se focalizan y asignan los recursos. La anterior conclusión se con-virtió en hipótesis de trabajo en estudios posteriores, tal como el "Programa de Investigación sobre Reformas Sociales en Educación y Salud en América Latina y el Caribe", en el cual el tema de la ine-quidad continúa siendo una gran preo-cupación en la región, pese a los avances observados en los campos pedagógico, administrativo y financiero, pues no se observa una propuesta real que resuel-va este problema, asociado íntimamente con la pobreza.

2. LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA GESTIÓN

EDUCATIVA EN COLOMBIA

Hacia 1995 se adelantaron en el país dos estudios sobre el tema, uno del Banco mundial y el Departamento Nacional de Planeación sobre "La capacidad de los gobiernos locales: más allá de la asis-tencia técnica", cuyos objetivos fueron determinar el nivel de desarrollo de la capacidad requerida para el buen de-sempeño de las nuevas competencias asignadas a los municipios desde 1988, e identificar la manera mediante la cual los municipios han desarrollado su ca-pacidad de desempeño. El segundo es-tudio del Instituto SER de Investigación, "Transformación de los procesos de ges-tión en el marco de la descentralización",

permanencia en la institución escolar, mejores procesos de formación inicial y de capacitación de los docentes y relaciones más cercanas entre la escuela y la comunidad. En términos de equidad, más disponibilidad de recursos para el sector, mejor distribución de estos recursos entre los niveles y asignación de más recursos por alumno, especialmente los del nivel de básica primaria.

64 • Colombia Internacional 46

fue realizado como parte del proyecto regional ya mencionado, cuyo propósi-to fue identificar modelos de gestión descentralizada en educación y analizar las articulaciones existentes entre el Es-tado y la sociedad civil, como alternati-vas para la solución solidaria de los pro-blemas de la educación y como opción para diseñar nuevas formas de gestión educativa.

De los hallazgos del estudio realiza-do en el Instituto SER de Investigación vale la pena resaltar la idea de que la descentralización, más que un marco normativo, es un proceso cultural, so-cial, político y económico, y que sus re-sultados deben verse de manera inte-gral en una perspectiva más de mediano y largo plazo.

Esta perspectiva demanda, en su im-plementación, poner atención, además de los aspectos técnicos y operativos propios del desarrollo de la norma, a la promoción y estímulo de procesos de orden cultural que contribuyan a modi-ficar las actitudes, a superar la renuencia al cambio, la indiferencia a participar ac-tivamente en la toma de decisiones y la burocratización de la administración; a tener una mayor precisión en las nor-mas y superar las contradicciones jurídi-cas; a aceptar que las nuevas reglas de juego modifican las relaciones de poder, lo que implica acciones y decisiones en beneficio del bien común en las cuales se reconozcan los intereses de las comu-nidades, en donde primen la coopera-ción y una ética civil que permitan am-pliar la solidaridad y desarrollar una mayor capacidad técnica y de gestión por parte de las entidades territoriales y del nivel central.

La descentralización, como todo proceso de cambio, tiene sus propios tiempos, dinámica y complejidad. Se construye paso a paso y el papel de las normas es abrir camino e inducir el pro-ceso. Una vez en marcha, lo que entra en juego son las iniciativas y potenciali-dades locales que enriquecen el proceso y le imprimen su propio carácter. Es na-tural que se presenten dificultades, las cuales, en lugar de perjudicar, enrique-cen. Lo que no pueden es convertirse en obstáculos, sino que deben verse como una oportunidad para estimular el desa-rrollo de iniciativas innovadoras y crea-tivas que muestren los talentos y las ha-bilidades locales.

Ventajas y desventajas de la descentralización

Ventajas

A la descentralización, en general, se le reconocen más ventajas que desventa-jas. Entre las primeras, desde el nivel te-rritorial, se destacan algunos aspectos relacionados con lo financiero, lo admi-nistrativo y lo político; a nivel de la ins-titución escolar, la autonomía, la cali-dad, la cobertura, la participación y el liderazgo.

A nivel de las entidades territoriales, en lo financiero, se mencionan la mayor disponibilidad de recursos a través de la utilización de los mecanismos de la cofi-nanciación, la posibilidad de realizar convenios con el sector privado y la obli-gatoriedad de utilizar un mayor porcen-taje de los recursos transferidos a inver-sión.

En lo administrativo, el mejoramien-to, más a nivel del municipio que del de-

Reforma educativa en América Latina • 65

partamento, de la capacidad de gestión, el incremento en los mecanismos de control, la disminución de los trámites y la agilización en los procesos de contra-tación; consecuencia del uso de criterios más técnicos y menos políticos, los cua-les permiten el desarrollo de acciones orientadas a mejorar la calidad de la edu-cación, mayor cobertura, mejor presta-ción del servicio educativo y promoción de las actividades de planeación.

En lo político, se reconoce que per-mite un acercamiento del Estado a la co-munidad, lo que posibilita un mayor co-nocimiento de la problemática local, aumenta el nivel de compromiso de las autoridades locales y genera conciencia sobre el papel protagónico que deben desempeñar en conjunto autoridades y comunidad en la solución de los proble-mas que los afectan. Otras ventajas son el fomento de la participación, el desa-rrollo de la autonomía y el incremento del bienestar personal (por ejemplo, la garantía de una estabilidad laboral y el desarrollo de actividades permanentes de capacitación).

Las ventajas que los actores consul-tados perciben del proceso podrían in-dicar la legitimidad, la aceptación y el conocimiento que se tiene sobre las po-sibilidades que brinda el promover el cambio y la transformación del nivel lo-cal a través de la descentralización.

En las instituciones, como aspectos positivos se destacan:

• Mayor autonomía de la institución en la medida en que se delega la competencia para definir políticas internas, orientar y desarrollar accio-nes a partir del Proyecto Educativo

Institucional, reorientar el currículo y, por ende, las metodologías en tor-no de prácticas docentes que permi-ten una participación más activa de los alumnos en su proceso de apren-dizaje, en su experiencia escolar, en la toma de decisiones y en la resolu-ción de los conflictos. Mejoramiento de la calidad, en la medida en que hay una mayor con-ciencia sobre la necesidad de dar res-puesta a las necesidades de los alum-nos y de la comunidad, al tener en cuenta el entorno socioeconómico y cultural para mejorar la calidad de vida de las personas, al promover la innovación para el logro de mejores procesos de aprendizaje y al orientar nuevas formas de capacitación de los docentes. Ampliación de la cobertura, vía me-joramiento de la calidad y de la capa-cidad de ampliar la oferta a quienes por una u otra razón no acceden o están fuera del sistema, como respues-ta a la necesidad de organizar la educación básica obligatoria de nue-ve años, lo que genera nuevas de-mandas. Mayor participación de los diferen-tes estamentos en la vida institucio-nal, no sólo en el ámbito de los meca-nismos creados para ella como el Gobierno Escolar, el personero estu-diantil y las diferentes asociaciones, sino en la construcción del PEÍ y en las acciones para su desarrollo, tales como la articulación con otras insti-tuciones u organizaciones, sin afec-tar su autonomía institucional. Liderazgo en muchas ocasiones del director, en la perspectiva de mejorar los procesos de gestión escolar. Éste

66 • Colombia Internacional 46

se refleja en la capacidad de resolver problemas y promover los mecanis-mos de participación orientados a la toma de decisiones y es ejercido den-tro y fuera de la institución educati-va. Internamente, ayuda a mejorar el clima organizacional a través de la forma como se toman las decisiones y se desarrollan procedimientos para implementar los programas, para so-lucionar conflictos y superar obstá-culos en el proceso. Externamente, se establecen contactos con otras or-ganizaciones o autoridades muni-cipales para conseguir apoyo finan-ciero, pedagógico y técnico y para recibir asesoría y orientación, a fin de mejorar los procesos institucionales.

• Se destaca el hecho de que se ha faci litado la adquisición de recursos físi cos, se ha permitido la ampliación de la planta de personal cuando se re quiere, y se ha mejorado la planta fí sica. Se valora la posibilidad de bus car solución a los problemas en una instancia más cercana, como lo es el municipio.

Desventajas

En el ámbito territorial, como desventa-jas, se señalan:

• El desfase entre el monto de los re cursos asignados y las responsabili dades cedidas; el incumplimiento en el envío de las transferencias por

parte de la nación; el hecho de que sólo los municipios mayores de 100.000 habitantes puedan gestionar directamente los recursos del situa-do fiscal y que los municipios no puedan utilizar los recursos de trans-ferencia de los ingresos corrientes de la nación para el cubrimiento de gas-tos de funcionamiento5, ya que un alto porcentaje de municipios histó-ricamente ha dependido del nivel central para ello. Se señalan otros obstáculos relaciona-dos con nombramientos clientelistas; la falta de asesoría, de asistencia técni-ca y de capacitación para entender las lógicas de la descentralización educa-tiva; el hecho de que se entreguen res-ponsabilidades sin que existan las con-diciones requeridas para asumirlas, pues reconocen la falta de capacidad técnica para responder adecuada-mente a las nuevas demandas. Falta de precisión en las responsabi-lidades asignadas a la nación, al de-partamento y al municipio, lo cual genera confusión en las relaciones entre los niveles; interferencia del departamento en el manejo de asun-tos propios del municipio y la pro-blemática creada frente a la adminis-tración del personal docente, por la existencia de criterios y regímenes distintos entre docentes nacionales, nacionalizados y municipales; ca-rencia de procesos evaluativos, en

5 Una sentencia de la Corte Constitucional prohibió que los recursos de transferencia a los municipios provenientes de los ingresos corrientes de la nación se pudieran utilizar para pago de gastos de funcionamiento. Inicialmente, de acuerdo con lo planteado por la Ley 60 de 1993, en los primeros años de la descentralización los municipios podían utilizar un porcentaje de dichos recursos para cubrir tales gastos.

Reforma educativa en América Latina • 67

parte por la ausencia de planes de desarrollo y por la costumbre de no rendir cuentas ante nadie. En los establecimientos educativos,

como desventajas, se expresan: • El no beneficiarse de manera directa

con la asignación de los recursos pre vistos para el sector a nivel local, pro ducto final de las transferencias de recursos del nivel central al departa mental, de éste al municipal, y del municipio a la institución escolar. Se cuestiona la asignación de responsa bilidades, sin recursos y sin apoyos técnicos y pedagógicos, lo que lleva a que el proceso se perciba como una estrategia financiera frente a la inca pacidad del Estado para resolver es tos problemas.

• La falta de infraestructura para aten der la demanda y ampliar la cobertura de la educación básica; la escasa ca pacitación y asesoría frente a las im plicaciones de la ley.

• Los docentes consideran que es una mayor exigencia laboral con la mis ma retribución salarial y poco estí mulo a la investigación. Se destaca la resistencia a los procesos evaluativos en general y la escasa participación de la comunidad educativa en ellos.

• Sin embargo, ven la descentralización como un proceso que va en camino y opinan que hay mucho por recorrer, sobre todo desde el punto de vista fi nanciero y presupuestal.

Los alcaldes, por su parte, plantean estrategias orientadas a beneficiar la gestión, tales como la reducción del gas-to y el incremento de los ingresos muni-cipales a través de acciones, como reducir la nómina y los gastos de funcionamien-

to, mejorar la planeación, racionalizar el gasto, capacitar a los funcionarios muni-cipales e introducir prácticas de geren-cia moderna, a fin de lograr un manejo más eficiente de los recursos. Dentro de las opciones para incrementar los ingre-sos contemplan el adoptar medidas ad-ministrativas y financieras, tales como mejorar el recaudo de impuestos, crear conciencia en la población sobre la im-portancia de pagarlos, sistematizar el área de las finanzas, ordenar y progra-mar los ingresos, reajustar tarifas de ser-vicios públicos, actualizar el catastro, disminuir la transferencia de los recur-sos al Concejo Municipal, crear sistemas de fiducia, hacer uso de los mecanismos de cofinanciación, pensar en estrategias, como reubicación de docentes y promo-ción de la veeduría ciudadana.

3. LOGROS EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

Los diferentes actores consultados per-ciben logros tanto en aspectos adminis-trativos como pedagógicos.

Logros administrativos

En lo administrativo, destacan aspectos relacionados con la planeación y la parti-cipación de la comunidad en la elabora-ción de los planes de desarrollo educati-vo. Los planes se basan en diagnósticos que buscan dar respuesta y solución a los problemas, lo que apunta a la toma de decisiones por iniciativa de la comu-nidad. Casi todos los municipios repor-taron haber formulado planes de desa-rrollo para el sector educativo. A través de la planeación se ha reconocido la problemática local, pero para la imple-

68 • Colombia Internacional 46

mentación de los proyectos consideran que aún existe exceso de trabas y de bu-rocracia en los organismos que definen la asignación de los recursos. Según los directores de los núcleos educativos, se organizan actividades a través de los planes y se establecen cronogramas de trabajo elaborados por diferentes comi-tés. En los establecimientos educativos, según los rectores, se realizan labores de planeación, diseño de políticas internas y planeación de los aspectos pedagógi-cos, con participación de la comunidad en algunos casos.

Se podría decir que a nivel local se está construyendo una nueva cultura de la planeación y de la participación. Esto podría indicar que con el proceso de descentralización se ha iniciado el desa-rrollo de la autonomía local, se ha incen-tivado la creatividad y la iniciativa de los municipios y se está superando el mo-delo de planeación rígida y orientada por el nivel central, la cual no respondía a las necesidades locales. Sin embargo, el proceso es afectado por la carencia de información; la poca que existe presenta vacíos e inconsistencias que impiden el análisis confiable y la toma de decisio-nes acertadas.

El aspecto más positivo en relación con la administración de la educación es el hecho de que los mandatarios muni-cipales están dando mayor relevancia a la educación. Para muchos de ellos, ésta se ha constituido como una prioridad dentro de su plan de gobierno.

Logros pedagógicos

En lo pedagógico, los logros destacados por los diferentes actores son:

Según los rectores, la apertura a la democratización de las instituciones educativas por la participación de la comunidad en la toma de decisiones y la vinculación de los padres de fa-milia en diversas actividades escola-res. Asimismo, la búsqueda del mejo-ramiento de la calidad del servicio y de la educación, gracias a la posibili-dad de ampliar la intensidad horaria, una mayor permanencia de los estu-diantes en el plantel, la profesionali-zación docente, el aumento de co-bertura en preescolar y en básica secundaria, la humanización de la educación a través del cambio de re-laciones entre los maestros, los alum-nos y los padres de familia y la preo-cupación de la institución por dar respuesta a las necesidades de la co-munidad; el impacto positivo en la gestión administrativa, reflejado en la búsqueda de recursos para el mejo-ramiento de las instalaciones educa-tivas, la adquisición de textos, ma-teriales y equipos. La Ley General de Educación es considerada como una invitación al cambio y un reto para las autoridades municipales y para la comunidad, en general. Para los docentes, significa un cambio de actitud y una mayor comprensión frente a las situaciones educativas y de aprendizaje de los alumnos, el de-sarrollo de iniciativas pedagógicas, algunas de las cuales se venían ade-lantando con anterioridad a la Ley General, entre las que se destacan la orientación de los procesos de apren-dizaje, la organización del tiempo en el aula, la aplicación de enfoques constructivistas, los cambios en las

Reforma educativa en América Latina • 69

prácticas pedagógicas, el desarrollo de metodologías participativas, el fo-mento a la investigación, el trabajo por proyectos, el desarrollo de pro-yectos comunitarios y de aula, las salidas pedagógicas, la integración de materias y la semestralización de áreas como matemáticas y español, y el apoyo a las iniciativas de orden na-cional como la educación ambiental, la educación sexual, la implementa-ción de la informática, la enseñanza de una lengua extranjera y los cam-bios en la evaluación del alumno.

lidad de la reorganización interna y, fi-nalmente, en el ámbito de lo pedagógi-co, la que invita a modificar la cultura institucional en aras de mejorar y cuali-ficar los procesos escolares y formativos para transformar la educación, la escue-la, la enseñanza y el aprendizaje, pers-pectiva en la que se ubica Colombia. De ahí que el foco de atención en el estudio "Autonomía escolar en el marco de la descentralización"6 se centrara en la ins-titución escolar y produjera las reflexio-nes que se describen para el caso colom-biano.

4. LA AUTONOMÍA ESCOLAR Y EL PROYECTO EDUCATIVO INSTITUCIONAL EN EL MARCO DE LA DESCENTRALIZACIÓN

La autonomía escolar es eje de la des-centralización y de la reforma educati-va, abordada de diferentes formas y sus avances han dependido de los desarro-llos de cada una de las instituciones.

Frente al concepto y práctica de la autonomía existe una gran diversidad de percepciones. En algunos casos, el énfasis recae en una autonomía finan-ciera interpretada en el hecho de que las instituciones asuman la responsabilidad de su subsistencia. Otra más es de orden político, representada en la búsqueda de la redistribución del poder, a fin de generar ambientes más democráticos para superar la verticalidad y burocrati-zación del sistema; una administrativa, visión desde la cual sólo se ve la posibi-

El caso colombiano

En el caso colombiano, pensar en los Proyectos Educativos Institucionales, PEÍ, es pensar la autonomía escolar, en la medida en que está relacionada con procesos de autorregulación y autoor-ganización para construir el PEÍ. Por esta razón, la preocupación consistió en in-dagar sobre lo relacionado con la cons-trucción del PEI, ejercicio a través del cual se repiensa la institución escolar y el sentido de la escuela para redefinir su razón de ser, su campo de acción y ejer-cer la autonomía.

Los hallazgos del estudio permiten señalar que cuando en una institución se dan las condiciones como las encon-tradas en las experiencias estudiadas, los procesos y los resultados pueden ser similares. De éstos vale la pena destacar algunos aspectos específicos que ilus-tran el proceso adelantado en el país y el

6 Piedad Caballero R, et al. "La autonomía escolar y el Proyecto Educativo Institucional en el marco de la descentralización". Instituto SER de Investigación. Santafé de Bogotá, D. C, 1998.

70 • Colombia Internacional 46

avance de la comunidad educativa en esta línea, en particular.

El PEI según los diferentes actores

El PEI es considerado, según la concep-tualización hecha por los diferentes ac-tores, como la oportunidad para mejo-rar la educación, la institución y los procesos pedagógicos y organizaciona-les; como promotor del cambio, de la participación, la reflexión y la acción, a partir de la definición de necesidades concretas detectadas en el análisis sobre los problemas existentes en la institución; como un proceso abierto a la comuni-dad que mejora las relaciones entre sus miembros, promueve la convivencia, los valores y proyecta la institución con visión de futuro. En síntesis: como la carta de navegación de la institución.

Efectos del PEI

Hay una coincidencia en el reconoci-miento entre directivos, docentes, alum-nos y padres de familia, especialmente los de aquellas instituciones donde el PEI

es un proceso, que los efectos más rele-vantes son: la participación, el cambio de actitud y el mejoramiento en el clima organizacional, en la calidad de la edu-cación y en el rendimiento académico. (Gráfica).

Factores asociados con el rendimiento académico

Los diferentes actores relacionan con el mejoramiento del rendimiento acadé-mico los aspectos que se mencionan a continuación, aunque no son coinciden-tes con los que técnicamente se denomi-nan "factores asociados al logro". En al-gunos aspectos, existen concordancias entre directivos, maestros, alumnos y padres; en otros, sólo se presentan en al-gunos de los actores y hay otros que úni-camente son mencionados por cada uno de los estamentos, que al parecer indi-can su preocupación central y específica y podrían reflejar lo que cada uno espe-raría de manera especial.

Para directivos, maestros, alumnos y padres de familia, entre los factores se

Reforma educativa en América Latina • 71

destacan: participación, nivel académi-co y actualización de los docentes. Para directivos, alumnos y padres: cambio de actitud y métodos de enseñanza más acti-vos e innovadores. Para maestros, alum-nos y padres: ambientes propicios para el aprendizaje. Para alumnos y padres: motivación, valores, confianza, discipli-na, buen trato, respeto, comprensión. Para maestros y alumnos: responsabili-dad. Para los directivos: nivel educativo de los padres, procesos de planeación, discusiones pedagógicas entre docentes, consejos y órganos de poder. Para los maestros: desarrollo del pensamiento, actitud positiva frente al estudio. Alum-nos: esfuerzo personal, maestros espe-cializados en las áreas, maestros con mentalidad abierta y flexible, conciencia de los efectos de un buen rendimiento, tener visión de futuro y promover la in-vestigación. Padres: buenas relaciones, comunicación fluida, explorar y valorar las ideas de los alumnos, compromiso y colaboración de la comunidad educati-va, exigencia frente al estudio, concien-cia sobre la importancia de la vida.

El PEI proceso

El PEÍ proceso es descrito por los diferen-tes actores

como algo no concluido, desbordado por una realidad cambiante. Permanente-mente actualizado de acuerdo con las necesidades del entorno. Con objetivos, propósitos y metas a largo plazo que se van evaluando e implican retroalimenta-ción. Da cuenta de las problemáticas planteadas en el diagnóstico y atiende los problemas según prioridades. En su desarrollo se produce un saber que trans-forma la realidad. Es dinámico e inacaba-

do; implica cambios orientados al mejo-ramiento de la calidad de la educación, busca la integración de la comunidad al-rededor de unos propósitos comunes, es un proceso investigativo que forma y promueve la participación y organiza el quehacer educativo. De acuerdo con el desarrollo, se realizan ajustes, modifica-ciones y adaptaciones que terminan siendo más relevantes que las metas pre-vistas. Dinamiza las acciones internas, es una construcción permanente de senti-dos alrededor de las necesidades de la comunidad. Se desarrolla paso a paso. No es una fórmula, ni un planeamiento que desconoce las necesidades y realida-des de la institución. Es un proceso de re-flexión, debate, análisis e investigación.

5. LECCIONES APRENDIDAS

En relación con la descentralización educativa, quizás las más significativas son las asociadas con el hecho de que deben cambiarse las prácticas tradicio-nales frente a la dirección, organización y gestión en la educación y aceptar las nuevas reglas de juego que modifican las relaciones de poder. Entender que, más que un marco normativo, la des-centralización es un proceso cultural que debe desarrollarse de manera inte-gral para apreciar resultados.

En el proceso de descentralización, lo más importante no es el modelo, sino el conocimiento de la realidad y el apro-vechamiento de las condiciones y capa-cidades existentes como el deseo de cambio para que el proceso sea valorado y avance eficiente y eficazmente.

Los instrumentos y mecanismos di-señados para llevar a cabo la descentra-lización deben reconocer la diversidad y los varios niveles de desarrollo de las

72 • Colombia Internacional 46

entidades territoriales. Es necesario co-nocer la realidad del sector y hacer que el país tome conciencia sobre la respon-sabilidad del Estado, de la sociedad y de la familia frente a la educación.

Entre las lecciones relacionadas con el PEÍ y la autonomía escolar se destacan:

• La importancia de la participación considerada motor para modificar la cultura escolar hacia la democratiza ción, como un dispositivo para mejo rar los procesos de organización, gestión, planificación y construcción del sentido de identidad y pertenen cia frente a la institución y a la comu nidad. Es una fuente de concientiza- ción sobre la realidad, que promueve un cambio en la forma de pensar y de actuar de los diferentes actores, y fomenta una actitud abierta y un de seo manifiesto de intervenir en los asuntos del plantel y el proceso for- mativo.

• El PEÍ proceso es una opción pedagó gica para transformar las prácticas culturales, pedagógicas e institucio nales y para construir un saber peda gógico sobre la escuela. Es evidente, en la experiencia colombiana, que el aspecto económico no ha sido el punto de partida en la propuesta del PEÍ. SÍ es, en cambio, una consecuen cia frente a la necesidad de realizar una mejor gestión y materializar los sueños y propuestas. El PEÍ proceso genera una dinámica de observación interna, externa y en relación con el contexto; promueve la creatividad, la curiosidad y la innovación, y entu siasma a los actores a representar su papel a cabalidad. Despierta un de seo de búsqueda colectiva por me-

jorar las condiciones personales e institucionales. Se supera la forma tradicional de ver la escuela como un establecimiento que cumple unas funciones y sigue las normas de ma-nera aerifica, sin sentido social ni productivo en lo personal y colecti-vo, supeditado a órdenes externas, en ocasiones contradictorias con su naturaleza.

• Existe conciencia sobre la importan cia de la planeación para poder iden tificar los problemas, detectar las ne cesidades, priorizar las acciones y proyectar programas a corto, media no y largo plazo para obtener resul tados no coyunturales, sino en la perspectiva de cambios y transfor maciones.

• Las instituciones han generado pro cesos internos muy valiosos, produc to más del aprovechamiento de la apertura ofrecida por las nuevas nor mas que por la existencia de procesos de capacitación. Se hace evidente el riesgo de un desgaste institucional ocasionado por la falta de horizontes conceptuales y metodológicos más claros, y/o por el desánimo que oca siona la falta de respuesta estatal a los compromisos adquiridos.

• La única diferencia entre institucio nes que presentan un alto grado de avance en los logros del PEÍ e institu ciones que muestran un estado muy incipiente de realización de esos lo gros estriba en la capacidad de ges tión para materializar los objetivos.

• Se reclama mayor autonomía por parte de los municipios y de las insti tuciones y mayor articulación y coor dinación entre los diferentes niveles y subniveles del sistema. Las institu-

Reforma educativa en América Latina • 73

ciones se sienten progresivamente con mayor capacidad y competencia para administrar y optimizar el ma-nejo y uso de los recursos económi-cos. No parece que exista una rela-ción directa entre la calidad del PEÍ y el contexto socioeconómico de la ins-titución educativa, de acuerdo con los casos estudiados. Parecen impor-tar más las características propias de cada establecimiento y la forma como el PEÍ es asumido por los diferentes actores. Dado que el PEÍ es un instrumento de cambio, su impacto ha llegado no so-lamente a la institución, sino que co-mienza a desbordarla para afectar y comprometer a la comunidad frente a la educación. Se considera que la autonomía es dé-bil, porque persiste el choque entre los intereses institucionales y las nor-mas. Las instituciones están afecta-das no sólo por la carencia de recur-sos económicos y humanos, sino por la falta de apropiación crítica de nor-mas y políticas por parte de las auto-ridades responsables de la educa-ción, de la asesoría a las instituciones escolares y, de igual manera, por la falta de herramientas para ejercer un control más directo sobre los docentes y la calidad de la educación. Además, porque el gobierno limita la ejecu-ción de los proyectos, al no atender sus necesidades, al no apoyar las de-cisiones tomadas en la institución y al seleccionar personal de acuerdo con sus propios criterios y no con los de la institución.

CONSIDERACIONES FINALES

La participación de los padres de familia es un elemento nuevo en la cultura es-colar. Se consideran actores clave en el proceso formativo y en el desarrollo de la educación, pero aún participan poco, pues no se les tiene en cuenta y no exis-ten mecanismos de convocatoria motivantes o estimulantes. Carecen de información sobre el proceso de la reforma, lo que se convierte en un problema crítico, dado el papel protagónico y central que representan en la perspectiva de generar nuevas demandas en la educación y la enseñanza.

Es evidente que las normas no son suficientes para transformar la realidad, pero son instrumentos orientadores del cambio; de ahí la importancia de que sean coherentes y clarificadoras, lo que implica una comprensión clara por par-te de los agentes educativos, para que sus interpretaciones y supervisión no se conviertan en obstáculos en la com-prensión, apropiación y aplicación por parte de la comunidad educativa.

El éxito del proceso, a nivel de la ins-titución escolar, obedece a que muchas de las situaciones planteadas en la Ley General se venían generando desde an-tes en la institución, pero que con la ela-boración del PEÍ se convirtieron en obje-to de reflexión y se hicieron explícitas.

Se ha mejorado la calidad de la edu-cación, aumentado la cobertura, dismi-nuido las tasas de repitencia y deserción e incrementado la inversión en educa-ción. Estos cambios podrían ser atribui-dos a la existencia de otras variables so-cioeconómicas y organizacionales. Pero

74 • Colombia Internacional 46

las instituciones aún no perciben un be-neficio directo, dado que estas acciones aún están mediadas por vicios clientelis-tas y decisiones que no consultan las ne-cesidades reales de éstas ni responden a criterios de equidad.

El PEÍ ha llevado a centrar la atención en lo organizativo, gerencial y operativo en la institución escolar, pero se ha des-cuidado lo académico y pedagógico, as-pectos a los que se debe poner especial atención, si se pretende mejorar la edu-cación, la enseñanza y el aprendizaje.

El PEÍ ha contribuido a valorar la im-portancia de la planeación y gestión entre los actores institucionales. No ha sucedido lo mismo en las administracio-nes territorial ni local, hecho que se constituye en un obstáculo y frustra los esfuerzos de las instituciones.

El proceso de la descentralización educativa podría verse afectado si la preocupación del Estado continúa gi-rando exclusivamente alrededor de la lógica instrumental y de lo fiscal y se abandona la preocupación, motivación y promoción de los aspectos culturales, políticos y pedagógicos del proceso.

La preocupación inicial en la nueva etapa de la descentralización, iniciada con la Constitución de 1991 y consolida-da con la Ley 60 de 1993, se orientó a la observación de la puesta en marcha del proceso y la valoración de las capacidades y condiciones de las entidades territo-riales. Actualmente ésta ha sido despla-zada y reducida al tema de la fórmula para la asignación de recursos y los cri-terios de focalización de los mismos. No se puede ignorar lo relevante del tema para resolver los problemas de la inequi-

dad. Pero la búsqueda de la igualdad de oportunidades tiene que ver con el co-nocimiento real sobre las condiciones y capacidades instaladas y posibles. Las exigencias frente a los resultados tienen que contemplar las condiciones de en-trada al proceso y no solamente los resul-tados. Se podría continuar avanzando, sin resolver el problema de la inequi-dad, con el consecuente incremento en la pobreza y la desigualdad entre las re-giones.

No se puede olvidar que el éxito de la reforma educativa depende más de consideraciones políticas que técnicas; que los acuerdos de poder compartido entre los niveles son más eficaces cuando las condiciones de la transferencia se ne-gocian en lugar de ser impuestas; y que la descentralización requiere líderes fuer-tes y capacitados con estabilidad laboral para llevar a cabo el plan diseñado.

BIBLIOGRAFÍA

Aldana V, Eduardo y Caballero, Piedad. La reforma educativa en Colombia. Desafíos y perspectivas. Santa Fe de Bogotá, D. C: Tercer Mundo Editores, julio de 1997.

Banco Mundial. "Colombia. Estudio sobre la capacidad de los gobiernos locales: más allá de la asistencia técnica". Informe No. 14085-CO. Documento del Banco Mun-dial, 19 de julio de 1995.

Caballero E, Piedad. "La reforma educativa y Ley General de Educación". En: Revista Educación y Cultura No. 33. Santa Fe de Bogotá, D. C, 1993.

---- . "Los procesos de gestión educativa en el marco de la descentralización". En: Re-vista Colombiana de Educación No. 33. San-ta Fe de Bogotá, D. C, 1996.

----- y Manrique, Hortensia. "Transforma ción en los procesos de gestión educativa

Reforma educativa en América Latina • 75

en el marco de la descentralización. El caso de Colombia", Informe final. Santa Fe de Bogotá, D. C: Instituto SER de In-vestigación, diciembre de 1995. -. "Los procesos de gestión educativa en el marco de la descentralización". En: Re-vista Colombiana de Educación, No. 33. San-ta Fe de Bogotá, D. C, 1996.

Casassus, J. "Descentralización y desconcen-tración de los sistemas educativos en América Latina: fundamentos y dimen-siones críticas". En: Boletín Proyecto Prin-cipal de Educación en América Latina y el Ca-ribe 22. Brasilia: Unesco, 1989.

CIDE, Espínola, Viola et al, "La construcción de lo local en los sistemas educativos descentralizados. Los casos de Argenti-na, Brasil, Chile y Colombia", Santiago de Chile, 1994.

---- , Espínola, Viola et al, Transformación en los procesos de gestión educativa en el marco de la descentralización. El caso de Chile. In-forme final, diciembre de 1995.

Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas. El saneamiento fis-cal, un compromiso de la sociedad. Descentra-lización, tema III. Santafé de Bogotá, D. C: Editoláser, S.A. República de Colom-bia-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 1997.

Duarte, Jesús. "Problemas del esquema ac-tual de asignación de recursos en educa-

ción y salud". En: Coyuntura Social No. 16, Fedesarrollo-Instituto SER de Investi-gación, mayo de 1997.

Frigerio Graciela y Tiramonti, Guillermina. Informe final, "Proyecto Transformacio-nes en los Procesos de Gestión Educacio-nal en el Marco de la Descentralización. Estudio de cuatro países (Argentina, Bra-sil, Chile, Colombia). El caso argentino. Aportes para pensar y resignificar la des-centralización educativa". Flacso, sep-tiembre de 1995.

Fundap/IESP, Vera Lucía, y otros. "Novos pa-droes de Gestáo Educacional no Contex-to da Reforma do Estado a Experiencia de Minas Gerais", Sao Paulo, outubro de 1995.

Gallo Loaiza, Rosa de Lima y Toledo Rome-ro, Alvaro. "Financiamiento, asignación y gestión descentralizada: retos de la po-lítica educativa". En: Educo, Vol. I; No. 1, agosto de 1998.

Vargas, Jorge Enrique y Sarmiento, Alfredo. "Descentralización de los servicios de educación y salud en Colombia". En Co-yuntura Social No. 16, Fedesarrollo-Insti-tuto SER de Investigación, mayo de 1997.

Wiesner Duran, Eduardo. "La asignación de recursos por capitación y la reforma del sector educativo en Colombia". En: Edu-co. Vol. I, No. 1, agosto de 1998.