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SALIDA Nro.: 114117 Fecha: 21-11-2012JUAN GABRIEL URIBE :MINISTRO DE MBIEiTE JMINISTERIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENICALLE 37 NO.8-l0 - DESARROLLO SOS!ENIBLED.C. (BOGO!A)

e; • ~ • ~ • 21/11/2012 15:59Al Contestar cite este No.: 20121121496Origen:PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIONDestino,Subdireccion Planeación r SistemAnexos: fol:28

Bogotá, D.C,.[ t NCv' 2012111036-0DAN •

MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE211111201215:31:45 fOUOS:2BANEXOS:OAL CONTESTAR CITE: 4120-E1-57218TIPO DOCUMENTAL:SOUCITUDREMITE:PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIONDESTINATARIO,OFlCINA DE CONTROLlNTERNO DE AMBIENTE

DoctorJUAN GABRIEL URIBEMinistro de Ambiente y Desarrollo Sostenible

DoctorFERNANDO CARRILLOMinistro del Interior

SeñoresALCALDES MUNICIPALES Y DISTRITALES

SeñoresDIRECTORESCORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALESy DE DESARROLLO SOSTENIBLE

SeñoresDIRECTORESAUTORIDADES AMBIENTALES URBANAS

Ministerio del InteriorRepública de ColombiaTeléfono PBX:+(57)1 2427400

Radicado Externo: EXTM112-0040009

Fecha y hora de radicado: 21-nov-2012 15:13:05Cantidad de anexos: OFuncionario Radicador: Cárdenas Beltran, Jairo AlonsoÁrea destinataria: Despacho del Ministerio del InteriorFuncionario responsable: Monroy Cuellar, MaritlaContraseña para consulta vía web: 847C1968http://www.mininterior.gov.co

Ref.: COMPONENTE AMBIENTAL Y DE GESTION DEL RIESGO EN LOSPROCESOS DE MODIFICACION DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTOTERRITORIAL.

Respetados Señores:

En ejercicio de la función prevista consagrada en los articulos 277 y 278 de laConstitución Politica de Colombia y en el Decreto 262 de 2000, el suscrito ProcuradorDelegado para Asuntos Ambientales y Agrarios formula un respetuoso llamado a lasautoridades destinatarias de la presente comunicación para que promuevanorganizada mente la incorporación del componente ambiental y de gestión de riesgo enlos planes de ordenamiento territorial de los municipios, en los términos de suscompetencias.

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SALIDA Nro.: 114111 Fecha: 21-11-2012JUAN GABRIEL URIBE :MINISTRO DE AMBIENTEMINISTiRIO AMBIEHTK y DESARROLLO SOSrKJlCALLE 31 NO.8-40 - DESARROLLO SOSTENIBLED.C. (BOGOTA)

SECRETARIA DISTRITAL DE AtllllENTERadicacion: 2012ERI42023Al. RESPONDER el TE ESTE NUI'EROFecha: 2012-11-21 16:29Proceso: 2471035Folios: 28 Anexos: NoAsunto: COtWHEIfTE At1BIEHT~ y DE GESTION OEL RIESGO EN LOS PROCESOS OE MOOIFICAGIOrI DE LOS PLANES DE ORDEHAMIEHTO TERRITORIAJ_Des ti t1(): OFICINA DE CONTROL INTERNOOrisen: PRODJRA~JRIA GENERAl DE LANACIONTipo: Oficio Recibido

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En sede preventiva se pretende contribuir y apoyar el proceso que vienen adelantandolos alcaldes municipales y distritales para la incorporación de la variable ambiental y degestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial de los municipios, en lostérminos del "Plan Estratégico 2009 - 2012 Procurando orden y rectitud", encumplimiento de los objetivos misionales de la entidad, desde las perspectivasambiental y agraria, con sus líneas estratégicas especialmente: (i) incorporación de la

.variable ambiental en el proceso de actualización de los planes de ordenamientoterritorial; (ii) Funciones ambientales de las entidades territoriales; (iii) educaciónambiental; (iv) cambio climático. Proceso que cuenta con el acompañamiento de lasCorporaciones Autónomas Regionales- CAR, en los términos señalados en lasdisposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes.

1. El proceso de ordenamiento territorial.

Aunque la Ley 9' de 1989', señala RINCÓN CaRDaBA, constituye un antecedenteimportante en materia de organización de los centros urbanos, la expedición de laConstitución Politica de 1991, caracterizada por un amplio y definido contenidoambiental y por diversas manifestaciones de derechos fundamentales, puso de relievela insuficiencia de los instrumentos legales existentes para lograr una adecuadaordenación del territorio. Es en este contexto en el que se expide la Ley 388 de 19972,

en el que la planificación vuelve a ocupar un lugar preferente, pero esta ya no sólodebe tener en cuenta los usos del suelo en el área urbana sino que además debeincorporar objetivos, politicas, estrategias y disposiciones normativas que tengan encuenta el entorno regional, el desarrollo económico, social y cultural del municipio y laimperatividad de conservar valores históricos, artisticos y ambientales. La virtud de laLey 388, recuerda RINCÓN CaRDaBA, fue precisamente enlazar el crecimiento de laciudad con la exigencia de conservación de los recursos naturales y de labiodiversidad, sin dejar de lado aspectos económicos y de competitividad. De hecho,precisa el destacado autor, el concepto de ordenación del territorio desborda el espaciofisico urbano y se extiende al área rural, facilitando mecanismos de conexión y decomunicación entre estos dos componentes3.

De acuerdo a lo consagrado en el articulo 80 de la Constitución Política, "El Estadoplanificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar sudesarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución (... )".

1 Ley 9' de 1989: Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipai, compraventa yexpropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.2 Ley 388 de 1997: Por la cuai se modifica la Ley 9' de 1989, la Ley 2 de 1991 y se dictan otrasdisposiciones., JORGEiVÁN RINCÓN CÓRDOBA,Planes de ordenamiento territoria'- propiedad y medio ambiente,Derecho Urbanístico No. 6, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, febrero de 2012, págs. 20 y 21.

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J

Como lo dispone el articulo 311 de la Constitución Política de Colombia, al municipiocomo entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado lecorresponde prestar 105 servicios públicos que determina la ley, construir las obras quedemande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover laparticipación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplircon las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.

Con la expedición de la Ley 388 de 1997 se establecieron, entre otros, 105 mecanismospara promover el ordenamiento del territorio del municipio, el uso equitativo y racionaldel suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural, la prevenciónde desastres, asi como la ejecución de acciones urbanisticas eficientes.

El denominado Plan de Ordenamiento Territorial, que 105 municipios y distritos debenadoptar en aplicación de la Ley 388 de 19974, constituye el instrumento básico paradesarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal.

A través de 105 planes de ordenamiento del territorio, se impone no 5010 la obligaciónde que la expansión de la ciudad esté previamente delimitada, sino que además seincorpora el suelo de protección para preservar espacios naturales vitales y en generaldisminuir 105 impactos negativos de la actividad del hombre sobre la naturaleza. Comosi fuera poco, destaca RINCÓN CÓRDOBA, mediante la ordenación se consiguemejorar las condiciones estéticas y de salubridad de sectores marginados y lahabilitación de redes de servicios públicos, espacio público y equipamientoscolectivos'.

Dichos planes se definen como el conjunto de objetivos, directrices, políticas,estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar yadministrar el desarrollo fisico del territorio y la utilización del suelo. Para municipioscon una población superior a 100.000 habitantes el plan se denominará "Plan deOrdenamiento Territorial"; para municipios con población entre 30.000 y 100.000habitantes se denominarán "Planes Básicos de Ordenamiento Territorial"; y paramunicipios con población inferior a 30.000 habitantes, se denominarán "Esquemas deOrdenamiento Territorial".

En la elaboración y adopción de 105 planes y esquemas de ordenamiento territorial, 105municipios y distritos deberán tener en cuenta, como determinantes de superiorjerarquia, las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, 105recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales. Entre dichasdeterminantes se encuentran las normas y reglamentos expedidos por las entidadesdel Sistema Nacional Ambiental; las regulaciones sobre conservación, preservación,

4 Ley 507 de 1.999, modificaciones excepcionales de los POTo, Ob. Cit. Pág. 21.

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uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables; lasdisposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las áreas que integran elsistema de parques y las reservas forestales nacionales, entre otras.

Los Planes de Ordenamiento Territorial deben contar con 3 componentes: componentegeneral, componente urbano y componente rural.

El artículo 24 de la Ley 388 de 1997 señala que dentro del trámite de formulación delrespectivo proyecto de plan de ordenamiento, se deberá someter a consideración de laCorporación Autónoma Regional o autoridad ambiental para su aprobación, lo quetiene que ver con los asuntos exclusivamente ambientales de dicho proyecto, el cualsólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en estudios previos.

Para la citada Ley 388, los planes de ordenamiento terrítorial deberán definir lavigencia de sus diferentes contenidos; el contenido estructural del Plan tendrá unavigencia a largo plazo, con un mínimo de 3 períodos constitucionales de lasadministraciones locales. Dentro de los 6 meses anteriores al vencimiento de lavigencia del POT, las administraciones locales y distritales deberán iniciar el trámite deformulación del nuevo Plan o su revisión o ajuste. Las revisiones están sometidas almismo procedimiento de la aprobación y deben sustentarse en cambios significativos.

La Ley 1551 de 20126, que se ocupa de modernizar la organización y el funcionamientode los municipios, y que será motivo de análisis detallado más adelante, señala quecorresponde a los municipios formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial,reglamentando de manera especifica los usos del suelo en las áreas urbanas, deexpansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentosdefinidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios -UPRA-, para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Les corresponde,además, optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectorialesen armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.Los Planes de Ordenamiento Territorial, para la Ley 1551 de julio 06 de 2012, seránpresentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años, sinreferencia a período constitucional alguno.

2. Circular No. 023 de 13 de abril de 2010 del Despacho del ProcuradorGeneral de la Nación.

Para apoyar la eficaz incorporación de la variable ambiental en dichos planes deordenamiento del territorio, el Despacho del Procurador General de la Nación expidió,

6 Ley 1551 de 2012: Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento delos municipios.

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II

en sede preventiva, la Circular No. 023 del 13 de abril de 2010 proponiendo catorce(14) aspectos para ser tenidos en cuenta al momento de la elaboración, revisión yajuste de los planes de ordenamiento territorial.

Como quiera que un importante número de municipios están realizando actualmente elproceso de revisión y ajuste de su esquema de ordenamiento territorial, conviene tenerpresente y recordar, en primer lugar, las consideraciones ambientales que fueronincluidas en la citada Circular No. 023 del 13 de abril de 2010:

a. Conocimiento del territorio. Es fundamental que los Alcaldes, los ConcejosMunicipales y Distritales, las Corporaciones Autónomas Regionales y las deDesarrollo Sostenible y las Autoridades Ambientales Urbanas, al momento departicipar en el ámbito de sus competencias en el proceso de revisión de losPlanes y Esquemas de Ordenamiento Territorial, conozcan a plenitud elterritorio del municipio para poder proponer con responsabilidad las nuevasdirectrices que regirán el uso del suelo en el nuevo periodo constitucional.

b. Buscar el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. Elordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública quedebe propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, ladistribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y lapreservación del patrimonio cultural y natural del municipio.

c. Conservación y protección del medio ambiente y de los recursosnaturales. Deben tenerse en cuenta las normas expedidas por las autoridadesnacionales, regionales y locales en materia de conservación y protección delmedio ambiente y de los recursos naturales, aplicables en el territorio delmunicipio.

d. Prevención de amenazas y de riesgos naturales. Es necesario mejorar laseguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales y promoveruna cultura hacia la prevención del riesgo. Hay que redoblar esfuerzos en laprevención de desastres naturales, especialmente en materia de inundaciones,avalanchas, tsunami, derrumbes e incendios, mediante actividades orientadas aincorporar la prevención de desastres en los planes de ordenamiento territorial,mejoras en drenajes, sistemas de alerta y normas que prohiban el asentamientoinformal en zonas propensas a riesgos de desastres naturales, debe permitirse,también, prevenir y controlar incendios forestales y manejar áreas susceptiblesde ese tipo de afectaciones.

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e. Señalamiento y localización de infraestructuras básicas. Es importanteconsiderar el señalamiento y localización de las infraestructuras básicasrelativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas deabastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energia, sistemas dedisposición de residuos sólidos tales como rellenos sanitarios y rellenos deseguridad, plantas de sacrificio animal, plantas de tratamiento de aguasresiduales y adopción del COSO municipal, entre otros.

f. Establecimiento de áreas protegidas. Debe tenerse en cuenta y promoverse,a su vez, la existencia de áreas protegidas del orden nacional, regional y local,en sus diferentes categorias y de acuerdo a la vocación ecológica del municipio.Esto incluye considerar la presencia en el municipio de áreas del sistema deparques nacionales naturales, de reservas forestales nacionales, de distritos demanejo integrado, de zonas marinas y costeras, entre otras.

g. Zonificación del suelo del municipio. La revisión y actualización del esquemade ordenamiento del territorio es la oportunidad para establecer un sistematecnificado de zonificación de los suelos del municipio, con participación de lasautoridades ambientales, y que atienda la vocación adecuada para sudesarrollo sostenible. Hay que atender los procesos de cambio en el uso delsuelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racionalen armonía con la función social de la propiedad, a la cual le es inherente unafunción ecológica, buscando el desarrollo sostenible. Supone la decisión políticay técnica adecuada para promover el nuevo modelo de desarrollo que se deseapara el municipio, con base en las determinantes ambientales existentes.

h. Manejo de las cuencas hidrográficas. Es básico tener en cuenta la presenciade las cuencas hidrográficas que tiene la región, así como sus instrumentos deordenamiento y manejo, para promover su protección y conservación, deacuerdo con las normas y directrices que han expedido las autoridadesambientales correspondientes. La protección de las cuencas hidrográficas debeconsiderar y tener en cuenta aspectos relacionados con la reforestación, lalimpieza, el mantenimiento y los caudales ecológicos a considerar. Este temaincluye un aspecto de los POTs que tiene que ver con la determinación de lossistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua potable que serequieren en el municipio.

í. Defensa y preservación del patrimonio ecológico del municipio. Es funcióndel plan de ordenamiento territorial establecer mecanismos idóneos para lapreservación y defensa del patrimonio ecológico del municipio, esto es, susriquezas naturales, inclusive su estructura ecológica principal.

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j. Promoción de un nuevo modelo de espacios verdes para el municipio. Elproceso de revisión del nuevo modelo de ordenamiento del territorio permitedeterminar el nuevo esquema de espacios verdes abiertos para el municipio,asi como la creación de bosques urbanos plantados y la protección de losbosques nativos establecidos en la jurisdicción del municipio. Es la oportunidadpara determinar el potencial ecológico del municipio, por el conocimiento de susáreas estratégicas.

k. Garantizar el derecho constitucional a la vivienda y a los servicIospúblicos domiciliarios. Es función legal y constitucional del plan deordenamiento territorial garantizar que la utilización del suelo por parte de suspropietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacerefectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicosdomiciliarios. Esto supone la determinación de sitios adecuados para laubicación de vivienda de interés social, con amoblamiento e infraestructura quetengan la posibilidad de soportar las presiones en materia de servicios públicosde buena calidad. El componente rural del Plan de Ordenamiento Territorialincluye la expedición de normas para la parcelación de predios ruralesdestinados a vivienda campestre, las cuales deberán tener en cuenta lalegislación agraria y ambiental.

1. Promoción del modelo de planificación y de coordinación interestatal.Debe promoverse la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidadesterritoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridadesadministrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligacionesconstitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento delterritorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.Por esta razón, hay que articular y potenciar los vinculos entre el Plan deDesarrollo y el POT, y fortalecer el apoyo de la Corporación Autónoma Regional(CAR) a la administración municipal.

m. Formulación de estrategias para evitar la degradación de los suelos. ElPlan de Ordenamiento Territorial constituye una de las principales herramientaspara evitar la degradación de los suelos, en tanto que permite promover unaestrategia de estabilización y de recuperación de suelos de ladera, afectadospor erosión y contribuye, a su vez, a consolidar una estrategia de evaluación deáreas susceptibles a procesos de remoción en masa y a socavación de caucese implementación de obras de manejo y recuperación en zonas de alto riesgo.

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n. Adopción de un nuevo modelo de desarrollo para el municipio. El plan deordenamiento territorial permite adoptar un nuevo modelo de desarrollo para elmunicipio, esto es, un nuevo plan de redistribución de las áreas para desarrollary conservar, con un adecuado soporte ambiental. El componente general delPlan de Ordenamiento Territorial, por ejemplo, supone la adopción de unaspolíticas de largo plazo para la ocupación, el aprovechamiento y el manejo delsuelo y del conjunto de los recursos naturales. Y, el componente rural, por suparte, permite señalar las condiciones de protección, conservación ymejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal y minera.

Mediante la Circular No. 023 de 2010, el Despacho del Procurador General de laNación, en sede preventiva, exhortó a las autoridades responsables de formular y departicipar en el proceso de expedición de los Planes de Ordenamiento Territorial aincluir la variable ambiental en dichos esquemas de ordenamiento del territorio, conbase en las siguientes observaciones:

• Revisar e incorporar en el trámite de formulación de los POT, PBOT y EOT, loque tiene que ver especificamente con el dimensionamiento ambiental delcomponente general, del componente urbano y del componente rural.

• Revisar e incorporar en los POT, PBOT y EOT, las observaciones hechas porlas Corporaciones Autónomas Regionales o autoridades ambientales, asi comola aprobación final en relación con aspectos ambientales que a estascorresponde.

• Tener en cuenta en las revisiones y nuevas formulaciones de los POT, PBOT yEOT, las previsiones legales relacionadas con aspectos ambientales, en lostérminos y condiciones señalados en la Circular No. 023 de 2010.

Adicionalmente a las determinantes anteriores, debe ser prioritario para lasadministraciones municipales tener en cuenta el impulso y promoción del procesoeducativo y cultural en educación ambiental, especialmente la inclusión de ProyectosEducativos Ambientales - PRAES -, conforme a lo establecido en el Decreto 1743 de1994 y en la Directiva No. 007 de Octubre 21 de 2009, expedida por la ProcuraduriaGeneral de la Nación.

3. Nuevo marco juridico aplicable al ordenamiento territorial.

Es importante tener presente que con posterioridad a la expedición de la Circular No.023 del 13 de abril de 2010 por parte del Despacho del Procurador General de laNación, se ha expedido en el pais un nuevo marco normativo aplicable directa eindirectamente al ordenamiento territorial, y se han presentado circunstancias

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climáticas extremas como el fenómeno de la Niña y el fenómeno del Niño, quenecesariamente deben ser tenidas en cuenta al momento de actualizar el modelo deordenamiento territorial por parte de las autoridades competentes.

Algunas de dichas normas, son las siguientes:

A. Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014)'.

Como se advierte en el Capítulo I del Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014)"Prosperidad para todos", si bien el país enfrenta grandes retos como los de consolidarla seguridad, disminuir el desempleo, eliminar la pobreza y enfrentar los desafíos delcambio climático, es indiscutible que así como unas barreras se han ido superando,otras han venido apareciendo. Es el caso de la fuerte ola invernal que azotó a unaporción grande del terrítorio nacional desde el segundo semestre del 2010 Y que dejógraves consecuencias sobre la población y sobre las actividades económicas •.

En este marco de referencia, es necesario llamar la atención de las administracionesmunicipales para que tengan en cuenta que el cambio climático ha hecho presencia enel pais, y que dicho fenómeno ambiental asi como el riesgo por la ocurrencia dedesastres deben ser tenidos en cuenta responsablemente al momento de actualizar losplanes de ordenamíento del territorio en el país.

Se trata, recuerda el Plan Nacional de Desarrollo, de preparar al pais para que lasconsecuencias del cambio climático y el riesgo de desastres se puedan prevenir,mitigar o reducir, en los próximos años y para las próximas generaciones9.

Dentro de los llamados ejes transversales del Plan Nacional de Desarrollo, se insisteen un desarrollo institucional, en la adaptación al cambio climático, en la gestión deldesarrollo sostenible y en una sociedad para la cual la sostenibilidad ambiental sea unaprioridad y una práctica como elemento esencial del bienestar y como principio deequidad para con las generaciones futuras. Se insiste en un Estado que abogue por eldesarrollo sostenible, que anteceda y prepare a la sociedad para enfrentar lasconsecuencias del cambio climático.

Algunos de los principales aportes del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 enmateria de ordenamiento del territorio son los siguientes:

a. En materia de enfoque del desarrollo regional, señala que un plan de desarrolloparte de reconocer las diferencias regionales como marco de referencia para

17 El Plan Nacional de Desarrollo 2010 -2014 fue aprobado medianle la Ley 14S0 de 16 de junio de 201l.8 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO2010-2014 "Prosperidad para lodos". Tomo 1, Pág. 2l., Ob. Cil. Pág. 21.

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formular políticas públicas y programas acordes con las caracteristicas ycapacidades de cada región, teniendo en cuenta las particularidades de susdiversos grupos poblacionales. Desde el punto de vista de la diversidadregional, natural y medio ambiental, las particularidades geográficas, geológicasy 105variados climas determinan la ocurrencia de diferentes eventos naturalesque afectan la vida humana, el funcionamiento de la economia y el desarrolloregional. Recuerda que importantes zonas del pais están expuestas aerupciones volcánicas, terremotos, sequias, inundaciones, deslizamientos, etc.Los fenómenos naturales que afectan el desarrollo y amenazan lasustentabilidad tienden a ocurrir con mayor frecuencia e intensidad por efectodel cambio climático. Para lograr un desarrollo sustentable, recuerda el Plan deDesarrollo, es necesario articular 105 planes de ordenamiento y gestiónambiental y en general incorporar la planificación y gestión de desarrolloterritorial, de manera explícita e integral y con visión de largo plazo, previendo laatención del riesgo por fenómenos naturales, de manera que se reduzcan 105impactos de amenazas naturales y la magnitud de 105desastres '0.

b. Con relación al tema de lineamientos estratégicos diferenciados, se haceénfasis en planificación y ordenamiento del uso productivo del suelo a través dela implementación de estrategias de reconversión del uso del suelo paraaumentar la productividad regional y proteger y restaurar 105ecosistemas, conespecial atención al programa de desarrollo integral para La Mojana y deZonificación y Ordenación de la Reserva Forestal Sierra Nevada de SantaMarta ". Otro lineamiento estratégico diferenciado es la adopción de medidas demitigación o reducción del riesgo a 105efectos del cambio climático por aumentodel nivel del mar y erosión costera 12.

Así mismo, se insiste en una articulación subregional y regional de 105 planesde ordenamiento territorial municipal y en la incorporación de la gestión delriesgo natural en la planificación, para regular y orientar el aprovechamientosostenible de la ecorregión Macizo Colombiano, preservando su potencialhidrico, controlando las presiones extractivas y propiciando el desarrolloturístico, considerando 105derechos de 105pueblos índígenas13

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c. En el tema de Estrategia de Vivienda y de Ciudades Amables, el Plan Nacionalde Desarrollo plantea como uno de sus objetivos incorporar parámetros desostenibilidad ambiental, urbana y de gestión del riesgo en el desarrollo de las

10 Ob. Cit. Pág. 27.11 El Área de influencia de este lineamiento es Bolívar, Sucre, Córdoba, Antioquia, Magdalena y Cesar.Ob. Ci!. Pág. 41.12 El Área de influencia de este lineamiento es Atlántico, La Guajira, Magdalena, Bolívar, Córdoba, Sucre,San Andrés y Providencia. Ob. Cit. Pág. 41.13 El Área de influencia de este lineamiento es Cauca, Huila y Nariño. Ob. Cit. Pág. 41.

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ciudades, mediante el desarrollo de programas de renovación urbana,mejoramiento integral de barrios, sistemas de movilidad eficientes y manejoadecuado de residuos, asi como en la producción de insumos, la prestación delos servicios públicos domiciliarios y en la construcción de las edificaciones14.

Asi mismo, se trata de estructurar e implementar intervenciones integrales demovilidad y desarrollo urbano que se articulen con el ordenamiento territorial,apoyando y promocionando soluciones de transporte público masivo y nomotorizado, sostenibles en términos operacionales, ambientales y financieros,articulados con medidas de administración de la demanda y uso del suelo 15.

d. Para garantizar una mayor sostenibilidad de las ciudades, el Plan Nacional deDesarrollo se plantea textualmente continuar apoyando el ajuste a los Planes deOrdenamiento Territorial (POT), para la incorporación de la gestión del riesgo,los procesos de reasentamiento identificados para la atención de la poblaciónafectada por la ola invernal 2010/2011, asi como la ubicada en zonas de altoriesgo no mitigable y aplicar instrumentos de control urbano. Para dichosefectos, la Dirección General del Riesgo y el Ministerio (entendemos el deVivienda) priorizarán y brindarán apoyo y asistencia técnica a las entidadesterritoriales particularmente aquellas con revisión y ajuste del POTo Así mismo,el Plan Nacional de Desarrollo señala que con el apoyo de las agremiacionesde profesionales del sector y la academia, se formulará e implementará unaestrategia nacional para la definición y/o aplicación de instrumentos de controlurbano, a través de los cuales se prevenga o mitiguen los impactos generadospor el cambio c1imático'6.

e. En el mismo tema de la sostenibilidad de las ciudades, se plantea también queel gobierno debe expedir la Política Nacional de Espacio Público, mediante lacual se apoyará a las entidades territoriales en el fortalecimiento de sucapacidad institucional y administración para la planeación, gestión,financiación, información y sostenibilidad del espacio público; se generaráninstrumentos para regular su aprovechamiento económico; se promoveránestándares adecuados de accesibilidad para toda la población y se fortaleceráel control urbano17•

f. El capítulo VI del Plan de Desarrollo reconoce que considerando el aceleradocrecimiento proyectado para el cuatrienio, se espera que se generen presionesadicionales a las ya existentes sobre el ambiente, lo cual implicaria grandes

14 Ob. Cit. Pág. 303.15 Ob. Cit. Pág. 303.16 Ob. Cit. Pág. 304.17 Ob. Cit. Págs. 304 y 305.

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transformaciones en un corto periodo de tiempo. La gestión ambiental enfrentael reto de asegurar que este crecimiento cumpla con los parámetros desostenibilidad. Esto es, cambiar la tendencia de deterioro ambiental, de losprocesos inadecuados de ocupación y uso del territorio y adaptarse a lavariabilidad climática. Asi mismo, desarrollar estrategias de conservación, conla finalidad de proteger la diversidad biológica y la provisión de los serviciosecosistémicos que sustentan y contribuyen al bienestar de la sociedad18.

g. Se señala, además, que los procesos desordenados de urbanización que sehan generado en muchas regiones del pais han causado transformaciones delpaisaje, pérdida de biodiversidad, reducción del espacio público, disminución dela calidad del aire, afectación de la oferta y calidad del recurso hídrico,generación de residuos, pérdida y afectación de la disponibilidad del suelo yaumento de la vulnerabilidad19.

h. Según el Informe de Objetivos de Desarrollo del Milenio, citado en el PlanNacional de Desarrollo, existe un amplio reconocimiento sobre la relacióndirecta que existe entre el deterioro ambiental, el aumento de la pobreza20 y sucarga desproporcionada sobre los segmentos más vulnerables de la población.La degradación ambiental es un tema fundamental para el desarrollo decualquier país, se encuentra ligado de manera inseparable y es causa deproblemas asociados a la pobreza, el hambre, la inequidad de género y lasalud, entre otros2

'.

Para el Banco Mundial, se estima que la degradación ambiental en Colombiarepresenta pérdidas equivalentes al 3.7 % del PIB; cifra que contempla loscostos asociados con la contaminación atmosférica urbana e intradomiciliaria,los servicios deficientes de abastecimiento de agua, saneamiento e higiene, losdesastres y la degradación de los suelos y está asociada a un mayorincremento de las tasa de morbilidad y mortalidad, especialmente entre los máspobres22

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18 Ob. Cit. Págs. 562 y 563.19 Ob. Cit. Pág. 563.20 Informe de Objetivos de Desarrollo del Milenio. Tomado de PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014 "Prosperidad para todos". Tomo 11, Pág. 564.2121 Melnik et ál., 2005 en MAVDT 2009. Tomado de PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014"Prosperidad para todos". Tomo 11, Pág. 564.22 Banco Mundial, 2007:118. Tomado de PLAN NACIONAL DE DESARROLLO2010-2014 "Prosperidad paratodos". Tomo 11, Pág. 564.

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i. A pesar del esfuerzo hecho en los últimos quince años por incorporar ladimensión ambiental en el ordenamiento territorial del país, destaca el PlanNacional de Desarrollo, los resultados son aún incipientes, en razón a que noexisten las suficientes articulaciones, instrumentos y herramientas paravisibilizar y aplicar todos los determinantes ambientales en el ordenamientoterritorial y municipal y la planificación sectorial. Es el caso de la indefinición delímites de las zonas de ronda, humedales, páramos, la zonificación yordenamiento de las reservas de Ley 2a de 1959, la estructura ecológicaprincipal y la capacidad de carga por cuenca, las cuales una vez disponibles aescalas generales requerirán con urgencia mayor precisión y su incorporaciónen el ordenamiento y la planificación. Adicionalmente, puntualiza el capitulo VIdel Plan, no se han incorporado aún las variables por deterioro ambiental, porvariabilidad climática y por impactos previstos del cambio climático, en losescenarios prospectivos y en los determinantes de ordenamiento territorial delpais23.

j. En materia de gestión de riesgo de desastres, el Plan de Desarrollo proponemejorar la capacidad técnica de las entidades territoriales y de lasCorporaciones Autónomas Regionales, a través de la incorporación del riesgoen los planes de ordenamiento territorial POT, planes de ordenamiento ymanejo de cuencas hidrográficas, POMCA, planes de gestión ambientalregional, PGAR y reducción de riesgo por desabastecimiento de agua potable, através del Ministerio".

B. Documento Con pes No. 3700. Estrategia Institucional para la Articulaciónde Politicas y Acciones en materia de Cambio Climático en Colombia. 14 de juliode 2011.

Se trata de un documento de política que resalta la necesidad del pais de comprendery actuar frente a este fenómeno como una problemática de desarrollo económico ysocial. Busca generar espacios para que los sectores y los territorios integren dichaproblemática dentro de sus procesos de planificación, articular a todos los actores parahacer un uso adecuado de los recursos, disminuir la exposición y sensibilidad al riesgo,aumentar la capacidad de respuesta y preparar al pais para que se encamine hacia lasenda del desarrollo sostenible, generando competitividad y eficiencia. La estrategiareconoce la necesidad urgente de emprender medidas adecuadas de adaptación ymitigación y establece el marco dentro del cual se generarán25.

13Ob.Cit. Pág. 566.24 Ob.Cit. Pág. 597.25 Documento Conpes No. 3700. Estrategia Institucional para la Articulación de Políticas y Acciones en

materia de Cambio Climático en Colombia. 14 de julio de 2011. Págs. 6 y 7.

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Uno de los objetivos especificos del Documento Conpes es proponer un marco decoordinación por medio del cual los sectores, los territorios y las comunidadesentiendan el cambio climático como un tema de desarrollo económico y social y portanto, integren dicha problemática dentro de sus procesos de planificación e inversión.

Las cuatro estrategias que trabajó el Gobierno Nacional para atacar la problemática delcambio climático, y que quedaron plasmadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 "Prosperidad para lodos", son las siguientes:

a. Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático - PNACC.b. La Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono - ECDBC.c. La Estrategia Nacional para la Reducción de las Emisiones debidas a la

Deforestación y la Degradación Forestal en los Paises en Desarrollo y laFunción de la Conservación, la Gestión Sostenible de los Bosques y el Aumentode las Reservas Forestales de Carbono en los Países en Desarrollo -ENREDO.

d. La Estrategia de Protección Financiera ante Desastres.

En los términos del Con pes, es necesario crear un arreglo institucional que permita lainclusión de las variables de cambio climático en la toma de decisiones de lasautoridades, sectores y territorios con el fin de reducir la vulnerabilidad del pais ycontribuir a un escenario futuro de desarrollo económico sostenible.

Con el ánimo de reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEl), eldocumento recomienda cinco acciones, que tienen gran impacto en un modelo dedesarrollo del territorio, permeado por cambio climático: (i) disminución de ladeforestación; (ii) disminución de la degradación de los bosques naturales; (iii)conservación de reservas forestales de carbono; (iv) aumento de las reservasforestales de carbono y (v) manejo sostenible de los bosques.

C. Ley 1523 de 24 de abril de 2012. Por la cual se adopta la política nacionalde gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestióndel Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones.

La gestión del riesgo de desastres es un proceso social orientado a la formulación,ejecución, seguimiento y evaluación de polilicas, estrategias, planes, programas,regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y lareducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explicito decontribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollosostenible.

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Se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar lasostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar lacalídad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, estáintrinsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestiónambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectivaparticipación de la población (articulo 1°).

Algunos de los principales aportes que trae la Ley 1523 de 2012 para un eficienteproceso de ordenamiento del territorio, son los siguientes:

a. Principio de precaución. Dentro de los principios generales que orientan lagestión del riesgo sobresale el principio de precaución. Esto quiere decir quecuando exista la posibilidad de daños graves o irreversibles a las vidas, a losbienes y derechos de las personas, a las instituciones y a los ecosistemas comoresultado de la materialización del riesgo en desastre, las autoridades y losparticulares aplicarán el principio de precaución en virtud del cual la falta decerteza científica absoluta no será óbice para adoptar medidas encaminadas aprevenir o mitigar la situación de riesgo.

b. Principio de sostenibilidad ambiental. Otro de los principios que consagra la Ley1523 de 2012 es el de sostenibilidad ambiental. Señala que el desarrollo essostenible cuando satisface las necesidades del presente sin comprometer lacapacidad de los sistemas ambientales de satisfacer las necesidades futuras eimplica tener en cuenta la dimensión económica, social y ambiental deldesarrollo. El riesgo del desastre se deriva de procesos de uso y ocupacióninsostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursosnaturales y la protección del medio ambiente constituyen caracteristicasirreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo dedesastres.

c. Los Alcaldes y el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Elarticulo 14 de la Ley 1523 de 2012 señala que los alcaldes como jefes de laadministración local representan al Sistema en el Distrito y el municipio. Elalcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de laimplementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio,incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastresen el área de su jurisdicción.

El parágrafo del articulo, por su parte, señala que los alcaldes y laadministración deberán integrar en la planificación del desarrollo local, accionesestratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres,

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especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollomunicipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública.

d. Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional de Gestióndel Riesgo de Desastres. El articulo 31 de la Ley 1523 señala que lascorporaciones autónomas regionales o las de desarrollo sostenible, comointegrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funcionesestablecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997, o las que lasmodifiquen, apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambientalen todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgoy los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestiónambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo.

Su papel es complementario y subsidiario respecto de alcaldias ygobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgoque corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio.

e. Integración de la gestión del riesgo en la planificación territorial y de desarrollo.El articulo 39 de la Ley 1523 de 2012 dispone que los planes de ordenamientoterritorial, de manejo de cuencas hidrográficas y de planificación del desarrolloen los diferentes niveles de gobierno, deberán integrar el análisis del riesgo enel diagnóstico biofisico, económico y socioambiental y, considerar el riesgo dedesastres como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio,procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones deriesgo.

El parágrafo del articulo 39 señala que las entidades territoriales en un plazo nomayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la Ley, deberánrevisar y ajustar los planes de ordenamiento del territorio y de desarrollomunicipal y departamental que, estando vigentes, no hayan incluido en suproceso de formulación la gestión del riesgo.

f. Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación. El articulo 40 de la Ley1523 de 2012 señala que los distritos, áreas metropolitanas y municipios en unplazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la citadaley, deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y deordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro ysostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programasy proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principiosconsagrados en dicha ley.

En particular, continúa diciendo el articulo 40, incluirán las previsiones de la Ley9" de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que la sustituyan, tales comomecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento,

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•

delimitación y tratamiento en las zonas expuestas a amenaza derivada defenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales,incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformacióndel uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; laconstitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y lautilización de los instrumentos juridicos de adquisición y expropiación deinmuebles que sean necesarios para la reubicación de poblaciones en altoriesgo, entre otros.

g. Ordenamiento territorial y planificación del desarrollo. El articulo 41 de la Ley1523 de 2012 señala que los organismos de planificación nacionales,regionales, departamentales, distritales y municipales, seguirán lasorientaciones y directrices señalados en el plan de gestión del riesgo ycontemplarán las disposiciones y recomendaciones especificas sobre lamateria, en especial, en lo relativo a la incorporación efectiva del riesgo dedesastre como un determinante ambiental que debe ser considerado en losplanes de desarrollo y de ordenamiento territorial, de tal forma que se asegurenlas asignaciones y apropiaciones de fondos que sean indispensables para laejecución de los programas y proyectos prioritarios de gestión del riesgo dedesastres en cada unidad territorial.

D. Ley 1537 de 24 de junio de 2012. Por la cual se dictan normas tendientes afacilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictanotras disposiciones.

Se trata de un instrumento legislativo que tiene como objeto señalar las competencias,responsabilidades y funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y laconfluencia del sector privado en el desarrollo de los proyectos de vivienda de interéssocial y proyectos de vivienda de interés prioritario destinados a las familias demenores recursos, la promoción del desarrollo territorial, asi como incentivar el sistemaespecializado de financiación de vivienda.

Es importante recordar que uno de los elementos fundamentales del plan deordenamiento territorial, en los términos de los articulos 1°, 3°, 8°, 13, 16, 91 Y 92, entreotros, de la Ley 388 de 1997, lo constituye la incorporación del derecho constitucional ala vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, tal como se mencionó en la CircularNo. 023 de 13 de abril de 2010. En la circular se recordó que es función legal yconstitucional del plan de ordenamiento territorial garantizar que la utilización del suelopor parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permitahacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicosdomiciliarios. Esto supone, se insistió, en la determinación de sitios adecuados para laubicación de vivienda de interés social, con amoblamiento e infraestructura que tenganla posibilidad de soportar las presiones en materia de servicios públicos de buena

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calidad. El componente rural del Plan de Ordenamiento Territorial incluye la expediciónde normas para la parcelación de predios rurales destinados a vivienda campestre, lascuales deberán tener en cuenta la legislación agraria y ambiental.

Algunos de los principales aportes que hace la Ley 1537 de 2012 para un eficienteproceso de ordenamiento del territorio, son los siguientes:

a. Coordinación entre las entidades nacionales y territoriales. A propósito del temade la coordinación que debe existir entre las entidades nacionales y lasterritoriales, el ordinal j) del articulo 3° de la Ley 1537 señala que le correspondea los entes territoriales municipales y distritales tomar las decisiones quepromuevan la gestión, habilitación, e incorporación del suelo urbano en susterritorios que permitan el desarrollo de planes de vivienda prioritaria y social, ygarantizará el acceso de estos desarrollos a los servicios públicos, en armoniacon las disposiciones de la Ley 388 de 1997 y la Ley 142 de 1994, en locorrespondiente.

b. Informe de lotes. El articulo 45 de la Ley 1537 de 2012 señala que los alcaldesde los municipios y distritos enviarán al Ministerio de Vivienda, Ciudad yTerritorio un informe con el inventario de los predios de propiedad del municipio,distrito y departamento de propiedad privada, que según el plan deordenamiento territorial se localicen en suelo urbano y de expansión urbana yque se puedan destinar al desarrollo de programas de vivienda de interésprioritario. La misma obligación la tendrán los Gobernadores respecto a lospredios de propiedad del Departamento.

c. Destinación de suelo para VIS y VIP. El articulo 46 de la citada ley dispone quelos planes de ordenamiento territorial o los instrumentos que los desarrollen ocomplementen, de los municipios o distritos con población urbana superior a100.000 habitantes y municipios localizados en el área de influencia de losmunicipios y distritos con población urbana superior a 500.000 habitantes,conforme los criterios previstos en el parágrafo 1° del articulo 91 de la Ley 388de 1997, deberán determinar dichos porcentajes, calculados sobre el área útilresidencial del plan parcial o del proyecto urbanistico, tanto en el suelo deexpansión urbana como en suelo urbanizable en el perimetro urbano. Semenciona, también, que el porcentaje mínimo de suelo sobre área útilresidencial del plan parcial o del proyecto urbanistico en predios con tratamientode desarrollo en suelo urbano y de expansión urbana para VIP es del 20%.

d. Incorporación transitoria del suelo rural. suburbano y expansión urbana alperimetro urbano. El articulo 47 de la Ley 1537 señala que, con el fin degarantizar el desarrollo de programas de vivienda de interés social y prioritaria

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•

•

durante el período constitucional de las administraciones municipales ydistritales comprendido entre los años 2012 y 2016, Y por una sola vez, losmunicipios y distritos podrán, a iniciativa del alcalde, incorporar al perímetrourbano los predios localizados en suelo rural, suelo suburbano y suelo deexpansión urbana requeridos para el desarrollo y construcción de vivienda deinterés social y vivienda de interés prioritario, mediante el ajuste del Plan deOrdenamiento Territorial, que será sometido a aprobación directa del concejomunicipal o distrital, sin la realización previa de los trámites de concertación yconsulta previstos en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997.

Para lograr dicha incorporación, dice el artículo 47 de la Ley 1537 de 2012 quese deben cumplir las siguientes condiciones:

• Los predios deben tener conexión o disponibilidad inmediata de serviciospúblicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica yque tengan garantizada su conexión y articulación con los sistemas demovilidad existentes en el municipio o distrito.

• Los predios así incorporados al perímetro urbano quedarán sometidos alrégimen de construcción prioritaria de que trata el artículo 52 ysubsiguientes de la Ley 388 de 1997. Se aplicarán normas detratamiento urbanístico de desarrollo y no se requerirá de plan parcial nide otro instrumento de planificación complementaria para su habilitación.

• Los predios incorporados no podrán colindar ni estar ubicados al interiorde áreas de conservación y protección ambiental, tales como las áreasdel sistema nacional de áreas protegidas, áreas de reserva forestal,áreas de manejo especial y áreas de especial importancia ecosistémica,ni en áreas que hagan parte del suelo de protección, en los términos deque trata el artículo 35 de la Ley 388 de 1997, ni en otras áreas cuyodesarrollo se haya restringido en virtud de la concertación ambiental quefundamentó la adopción del plan de ordenamiento territorial vigente.

• Los predios incorporados quedarán sometidos al régimen de desarrollo yconstrucción prioritaria, de que tratan los artículos 52 y subsiguientes dela Ley 388 de 1997.

• Aquellos munícipios cuyas cabeceras municipales y centros pobladosrurales (corregimientos y veredas), que estén incluidos en una de lassiete (7) reservas forestales creadas por la Ley 2" de 1959, podránpresentar ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitudde sustracción rápida y expedita para los lotes que se destinen avivienda de interés social (VIS) y vivienda de interés prioritario (VIP),para lo cual se expedirá por parte del Ministerio las resolucionescorrespondientes.

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Además de los instrumentos previstos en la ley, continúa diciendo el articulo 47,a iniciativa del alcalde municipal o distrital, se podrá modificar el uso del suelode los predios localizados al interior del perímetro urbano de expansión urbana,que puedan ser destinados al desarrollo de proyectos de vivienda de interésprioritario, mediante el ajuste excepcional del Plan de Ordenamiento Territorial.Dicho ajuste se someterá a aprobación directa del concejo municipal o distrital,sin la realización previa de los trámites de concertación y consulta previstos enla Ley 388 de 1997, o mediante la expedición de decretos por parte de laautoridad municipal o distrital respectiva, cuando el Plan de OrdenamientoTerritorial contemple la autorización para el efecto. Estos predios quedaránsometidos al régimen de desarrollo y construcción prioritaria, de que trata elarticulo 52 y subsiguientes de la Ley 388 de 1997.

e. Concertaciones ambientales ante las Corporaciones Autónomas Regionales. Alrespecto, el artículo 49 de la Ley 1537 de 2012 señala que, sin perjuicio de lasreglas contenidas en las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997, en la etapa deconcertación de los asuntos ambientales para la adopción, ajuste o modificaciónde esquemas básicos de ordenamiento territorial, planes básicos deordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y planes parciales,las Corporaciones Autónomas Regionales o autoridades ambientalescorrespondientes, sólo podrán presentar observaciones de carácterexclusivamente ambiental en lo relacionado con el ordenamiento del territorio,las cuales deberán estar técnicamente sustentadas. Dichas observacionespodrán ser objetadas por las autoridades municipales. No hacen parte de losasuntos exclusivamente ambientales las normas urbanísticas, arquitectónicas oestructurales, ni los demás asuntos técnicos o jurídicos no ambientales. Durantela etapa de concertación, las Corporaciones Autónomas Regionales oautoridades ambientales correspondientes, no podrán desconocer los actosadministrativos previos que sustentan los trámites de concertación sometidos asu consideración.

E. Decreto Ley 0019 de 2012. Por el cual se dictan normas para suprimir oreformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en laAdministración Pública.

Este decreto antitrámites también se ocupa parcialmente de los planes deordenamiento territorial, en dos aspectos. En primer lugar, respecto de la incorporaciónde la gestión del riesgo en la revisíón de los planes de ordenamiento territorial y, ensegundo lugar, con relación al modo de resolver las inconsistencias entre lo señaladoen el acuerdo que adopta el plan de ordenamiento territorial y su cartografía oficial.

Los temas son los siguientes:

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a. Incorporación de la gestión del riesgo en la revlslon de los planes deordenamiento territorial. El artículo 189 del Decreto 019 de 2012 señala quecon el fin de promover medidas para la sostenibilidad ambiental del territorio,sólo procederá la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo del plande ordenamiento territorial o la expedición del nuevo plan de ordenamientoterritorial cuando se garantice la delimitación y zonificación de las áreas deamenaza y la delimitación y zonificación de las áreas con condiciones de riesgo,además de la determinación de las medidas específicas para su mitigación, lacual deberá incluirse en la cartografía correspondiente. El Gobierno Nacionalreglamentará las condiciones y escalas de detalle teniendo en cuenta ladenominación de los planes de ordenamíento territorial establecida en elartículo 9° de la Ley 388 de 1997.

b. Modo de resolver las inconsistencias entre lo señalado en el acuerdo gueadopta el plan de ordenamiento territorial y su cartografía oficial. El artículo 190del Decreto 019 de 2012 señala que cuando existan inconsistencias entre loseñalado en el acuerdo que adopta el plan de ordenamiento territorial y sucartografía oficial, prevalecerá lo establecido en el texto del acuerdo ycorresponderá al alcalde municipal o distrital, o la entidad delegada para elefecto, corregir las inconsistencias cartográficas, siempre que no impliquenmodificación al articulado del Plan de Ordenamiento Territorial.

En el acto administrativo que realice la precisión cartográfica se definirán, confundamento en las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial y susreglamentaciones, las normas urbanísticas aplicables al área objeto de laprecisión. Una vez expedido el acto administrativo, el mismo deberá serregistrado en todos los planos de la cartografía oficial del correspondiente plany sus instrumentos reglamentarios y complementarios. Esta norma también seráaplicable para precisar la cartografía oficial cuando los estudios de detallepermitan determinar con mayor exactitud las condiciones juridicas, físicas,geológicas y morfológicas de los terrenos.

F. Ley 1551 de 2012. Por la cual se dictan normas para modernizar laorganización y el funcionamiento de los municipios. Julio 06 de 2012.

Se trata de una herramienta legíslatíva que tíene por objeto modernizar la normatívarelacionada con el régimen municipal, dentro de la autonomía que reconoce a losmunicipios la Constitución y la ley, como instrumento de gestión para cumplir suscompetencias y funciones.

Para los efectos de apoyar el proceso de ordenamiento territorial, son varios losaportes que trae la Ley 1551 de 2012.

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a. Sostenibilidad. En materia de sostenibilidad, el artículo 4° de la citada ley (queadiciona el artículo 5° de la Ley 136 de 1994), señala que el munícipio, comoentidad territorial, en concurso con la Nación y el departamento, buscará lasadecuadas condiciones de vida de su población. Para ello adoptará accionestendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social, propiciandoel acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades ybeneficios de desarrollo, buscando reducir los desequilibrios, haciendo énfasisen lo rural y promover la conservación de la biodiversidad y los serviciosecosistémicos.

b. Planes de desarrollo municipal. En materia de funciones de los municipios, elnumeral 2° del artículo 3° dispone que les corresponde elaborar los planes dedesarrollo municipal, en concordancia con el plan de desarrollo departamental,los planes de vida de los territorios y resguardos indígenas, incorporando lasvisiones de las minorías étnicas, de las organizaciones comunales y de losgrupos de población vulnerables presentes en su territorio, teniendo en cuentalos criterios e instrumentos definidos por la Unidad de Planificación de TierrasRurales y Usos Agropecuarios - UPRA-, para el ordenamiento y uso eficientedel suelo rural, los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, y enarmonía con el Plan Nacional de Desarrollo, según lo disponga la ley orgánicade la materia.

c. Promover el desarrollo del territorio. El numeral 3° del articulo 3° de la Ley 1551de 2012 señala que corresponde a los municipios promover el desarrollo de suterritorio y construir las obras que demande el progreso municipal. Por loanterior, deben tenerse en cuenta los planes de vida de los pueblos ycomunidades indígenas, así como los planes de desarrollo comunal que tenganlos respectivos organismos de acción comunal.

d. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial. El numeral 9° delartículo 3° de la Ley 1551 dispone que corresponde a los municipios formular yadoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de maneraespecifica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, deacuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por laUPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Les corresponde,además, optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planessectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planesdepartamentales y metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento Territorialserán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12años.

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•

e. Manejo adecuado de los recursos naturales y del ambiente. El numeral 10° delcitado articulo 3° señala que corresponde, también, a los municipios velar por eladecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de conformidad conlo que dispongan la Constitución Política y la ley.

f. Cooperación fronteriza. El numeral 13 del articulo 3° señala que los municipiosfronterizos tienen la posibilidad de celebrar Convenios con entidadesterritoriales Iimitrofes del mismo nivel y de países vecinos, para el fomento de laconvivencia y la seguridad ciudadana, el desarrollo económico y comunitario, laprestación de servicios públicos y la preservación del ambiente.

4. Reflexiones finales.

La ordenación del territorio, recuerda RINCÓN CÓRDOBA, encuentra en los Planes deOrdenamiento Territorial, el mejor instrumento para precisar de forma detallada ladistribución de la población, la delimitación de espacios necesarios para vias públicas,redes de servicios públicos e infraestructuras indispensables para el crecimientoeconómico y social26•

Como se ha visto a lo largo del presente documento, durante los dos últimos años seha modificado sustancialmente el marco juridico aplicable al ordenamiento del territorio.Al margen de dichas modificaciones, es importante que las entidades destinatarias dela presente circular tengan en cuenta todas las determinantes ambientalesconsagradas en la normatividad vigente, algunas de las cuales están incluidas en estedocumento. Esto quiere decir que las herramientas aqui consignadas constituyenapenas un insumo pedagógico y de orientación para aquellos funcionarios que tienenla responsabilidad de planificar el ordenamiento territorial de los municipios.

Algunos de los principales aportes que ha traido ese nuevo marco normativo, son lossiguientes:

a. Debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que en la elaboración y adopción delos planes y esquemas de ordenamiento territorial, los municipios y distritosdeberán tener en cuenta, como determinantes de superior jerarquia, lasrelacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursosnaturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales. Entre dichasdeterminantes, se recuerda, se encuentran las normas y reglamentos expedidos

" JORGE IVÁN RINCÓN CÓRDOBA, Planes de ordenamiento territorial, propiedad y media ambiente,Derecho Urbanístico No. 6, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, febrero de 2012, págs. 63 y 64.

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por las entidades del Sistema Nacional Ambiental; las regulaciones sobreconservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursosnaturales renovables; las disposiciones que reglamentan el uso yfuncionamiento de las áreas que integran el sistema de parques y las reservasforestales nacionales, entre otras.

b. Como se mencionó a propósito de la expedición de la Circular N. 023 del 13 deabril de 2010, del Despacho del Procurador General de la Nación, en sedepreventiva se llamó la atención de las entidades territoriales y de lasautoridades ambientales para que al momento de la elaboración, revisión,ajuste o actualización de los modelos de ordenamiento territorial se tuvieran encuenta, entre otros, los siguientes aspectos:

o El conocimiento pleno del territorio.o Se trata de buscar el mejoramiento de la calidad de vida de los

habitantes.o Debe propenderse por un modelo para la conservación y protección del

medio ambiente y de los recursos naturales.o Deben redoblarse esfuerzos en materia de prevención de amenazas y

de riesgos naturales.o Es importante el señalamiento y localización de infraestructuras básicas.o Debe tenerse en cuenta la existencia de áreas protegidas del orden

nacional, regional y local, en terrenos del municipio.o Esta es la oportunidad para revisar y actualizar un sistema tecnificado de

zonificación del suelo del municipio.o Es fundamental tener en cuenta la presencia de las cuencas

hidrográficas que tiene la región.o Es función del plan de ordenamiento territorial establecer mecanismos

idóneos para la defensa y preservación del patrimonio ecológico delmunicipio.

o Se debe promover un nuevo modelo de espacios verdes para elmunicipio.

o También es función del plan de ordenamiento territorial garantizar elderecho constitucional a la vivienda y a los servicios públicosdomiciliarios.

o Debe promoverse un modelo de planificación y de coordinacióninterestatal.

o Así mismo, deben formularse estrategias para evitar la degradación delos suelos.

o y aprovechar la oportunidad para promover la adopción de un nuevomodelo de desarrollo para el municipio.

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"

.•.

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c. Como se ha venido insistiendo a lo largo de este documento, es necesariollamar la atención de las administraciones municipales para que tengan encuenta que el cambio climático ha hecho presencia en el país, y que dichofenómeno ambiental así como el riesgo por la ocurrencia de desastres debenser tenidos en cuenta responsablemente al momento de actualizar los planesde ordenamiento del territorio en el país. Se trata de preparar al pais para quelas consecuencias del cambio climático y el riesgo de desastres se puedanprevenir, mitigar o reducir, en los próximos años y para las próximasgeneraciones.

d. Para lograr un verdadero y eficaz modelo de desarrollo sostenible para losmunicipios y el pais en general, el Plan Nacional de Desarrollo recuerda que esnecesario articular los planes de ordenamiento y gestión ambiental e incorporarla planificación y la gestión de desarrollo territorial, de manera explícita eintegral y con visión de largo plazo, previendo la atención del riesgo porfenómenos naturales, de manera que se reduzcan los impactos de amenazasnaturales y la magnitud de los desastres.

e. Como ya se mencionó, en materia de gestión de riesgo de desastres, el Plan deDesarrollo propone mejorar la capacidad técnica de las entidades territoriales yde las Corporaciones Autónomas Regionales, a través de la incorporación delriesgo en los planes de ordenamiento territorial POT, planes de ordenamiento ymanejo de cuencas hidrográficas, POMCA, planes de gestión ambientalregional, PGAR y reducción de riesgo por desabastecimiento de agua potable, através del Ministerio.

f. Para el Documento Conpes No. 3700 del 14 de julio de 2011, es necesariopromover un marco de coordinación por medio del cual los sectores, losterritorios y las comunidades entiendan el cambio climático como un tema dedesarrollo económico y social y por tanto, integren dicha problemática dentro desus procesos de planificación e inversión. Es fundamental crear un arregloinstitucional que permita la inclusión de las variables de cambio climático en latoma de decisiones de las autoridades, sectores y territorios con el fin de reducirla vulnerabilidad del país y contribuir a un escenario futuro de desarrolloeconómico sostenible.

g. En los términos de la Ley 1532 de 24 de abril de 2012 (Por la cual se adopta lapolítica nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el SistemaNacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones),la gestión del riesgo de desastres es un proceso social orientado a laformulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias,

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planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y accionespermanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo dedesastres, con el propósito explicito de contribuir a la seguridad, el bienestar, lacalidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. Se constituye en unapolítica de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridadterritorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de laspoblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamenteasociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambientalterritorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participaciónde la población.

h. Debe tenerse presente que los alcaldes y la administración deberán integrar enla planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias enmateria de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de losplanes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demásinstrumentos de gestión pública.

i. Las corporaciones autónomas regionales o las de desarrollo sostenible, comointegrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funcionesestablecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997, o las que lasmodifiquen, tienen la función de apoyar a las entidades territoriales de sujurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento yla reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento decuencas, de gestíón ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. Supapel es complementario y subsidiario respecto de alcaldías y gobernaciones, yestará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que correspondena la sostenibilidad ambiental del territorio.

k. Se debe tener presente, también, que los planes de ordenamiento territorial, demanejo de cuencas hidrográficas y de planificación del desarrollo en losdiferentes niveles de gobierno, deberán integrar el análisis del ríesgo en eldiagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar el riesgo dedesastres como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio,procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones deriesgo. Las entidades territoriales en un plazo no mayor a un (1) año, posterior ala fecha en que se haya sancionado la Ley 1523 de 2012 (es decir, el 24 deabril de 2012), deberán revisar y ajustar los planes de ordenamiento delterritorio y de desarrollo municipal y departamental que, estando vigentes, nohayan incluido en su proceso de formulación la gestión del riesgo.

1. En el Decreto Ley 0019 de 2012 (Por el cual se dictan normas para suprimir oreformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en laAdministración Pública), se señala que con el fin de promover medidas para la

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•

.. ••

sostenibilidad ambiental del territorio, sólo procederá la reVISlon de loscontenidos de mediano y largo plazo del plan de ordenamiento territorial o laexpedición del nuevo plan de ordenamiento territorial cuando se garantice ladelimitación y zonificación de las áreas de amenaza y la delimitación yzonificación de las áreas con condiciones de riesgo, además de ladeterminación de las medidas especificas para su mitigación, la cual deberáincluirse en la cartografía correspondiente. El Gobierno Nacional reglamentarálas condiciones y escalas de detalle teniendo en cuenta la denominación de losplanes de ordenamiento territorial establecida en el artículo 9° de la Ley 388 de1997. Por otro lado, se dispone también en el mismo decreto que cuandoexistan inconsistencias entre lo señalado en el acuerdo que adopta el plan deordenamiento territorial y su cartografía oficial, prevalecerá lo establecido en eltexto del acuerdo y corresponderá al alcalde municipal o dístrital, o la entídaddelegada para el efecto, corregir las inconsistencias cartográficas, siempre queno impliquen modificación al articulado del Plan de Ordenamiento Territorial.

m. La Ley 1551 de 2012, por su parte, señala que corresponde a los municipiosfo'rmular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando demanera especifica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión yrurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentosdefinidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural.Les corresponde, además, optimizar los usos de las tierras disponibles ycoordinar los planes sectoriales en armonía con las politicas nacionales y losplanes departamentales y metropolitanos. Los Planes de OrdenamientoTerritorial serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distritalcada 12 años.

Como se puede analizar, el marco jurídico vigente para el ordenamiento territoríal enColombia es amplio y detallado. La Ley 9" de 1989, la Ley 99 de 1993, la Ley 388 de1997 y sus decretos reglamentarios, entre otros, marcaron la pauta por un amplioperíodo. Para los últimos años se valora el esfuerzo realizado por el Ejecutivo y por laRama Legislativa para dotar al país de herramientas legales y reglamentarías queatiendan la realidad ambiental del país, y que promuevan la incorporación dedeterminantes ambientales en el modelo de ordenamiento del territorio.

Es en este marco de referencia que se promueve la presente comunicacíón de carácterpreventivo, con el objetivo de apoyar a los alcaldes municipales y distritales y a lascorporaciones autónomas regionales, en ese ejercicio de incorporación de la variableambiental en los modelos de ordenamiento del territorio.

Hoy el marco normativo para el ejercicio de la función pública del ordenamiento delterritorío se ha enriquecido con el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 (Ley 1450 de2011), con el Documento Conpes No. 3700 del 14 de julio de 2011, con el Decreto Ley

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019 de 2012, con la Ley 1523 de 2012, con la Ley 1537 de 2012, y con la Ley 1551 de2012, sólo por mencionar algunas de las normas que tienen que ver con el proceso deactualización de los planes de ordenamiento del territorio en el pais.

En razón de lo anterior, se formula un llamado a los Alcaldes Municipales y Distritales,a los Concejos Municipales y Distritales, a las Corporaciones Autónomas Regionales yde Desarrollo Sostenible, asi como a las autoridades ambientales urbanas, para quepromuevan organizadamente la incorporación de la variable ambiental en los planes deordenamiento territorial de los municipios, en los términos de sus competencias, yconforme el marco normativo que es aplicable.

De acuerdo con lo establecido en el articulo 48 de la Ley 734 de 2002 (CódigoDisciplinario Único), se recuerda que constituye FALTA GRAVISIMA, sancionablehasta con la destitución del funcionario del respectivo cargo e inhabilidad general paraejercer cargos públicos hasta por 20 años, el incumplimiento de los deberesfuncionales del servidor público.

Atentamente,

¿::::.' .OSeAR DARI~A NAVAS

procurad~egadO

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SALIDA Nro.: 114111 Fecha: 21-11-2012JUAN GABRIEL UR1BE :MINISTRO DE AMBIERTEMINISTERIO AMBIENTE VIVIENDA DESAR TERRICALLE 37 N.B - 40 - DESARROLLO SOSTENIBLED.C. (BOGOTA)

SALIDA Nro.: 114111 Fecha: 21-11-2012FERNANDO CARRILLO :MINISTRO DEL INTERIOMINISTERIO DEL INTERIORCARRERA 8 NO. 12 B-31D.C. (BOGOTA)

SALIDA Nro.: 114111 Fecha: 21-11-2012ALFRED IGNACIO BALLESTEROS ALARCON :DIRECTOR GENERALCORPIlRACIOH AUTOHOMAREGIONAL CUHDIHWRCARRERA 7 N.36-45 - C.A.R.D.C. !BOGOTAl

SALIDA Nro.: 114111 Fecha: 21-11-2012JUAN ANTONIO HIETO ESCALAIITE : DIRECTOR DISTRITALALCALDIA MAYORDE BOGOTAAVENIDA CARACAS H.54-38 - SECRETARIA DEL MEOIO AMBIENTED.C. (BOGOTA)

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