18/06/2014

Informe Proyecto de Ley Boletín 7550-06 Establece el Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil y crea la Agencia Nacional de Protección Civil

Cristóbal Mena Amigo Consultor en Gestión del Riesgo de Desastres

Cristóbal Mena Amigo Consultor en Gestión del Riesgo de Desastres

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Informe Proyecto de Ley Boletín

7550-06

Establece el Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil y crea la Agencia

Nacional de Protección Civil

El presente informe pretende analizar el proyecto de ley que establece el

Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil y crea la Agencia

Nacional de Protección Civil a la luz de los objetivos y prioridades de

acción que establece el Marco de Acción de Hyogo, al que Chile suscribió

en el año 2005 en la Conferencia Mundial para la Reducción de Desastres

organizada por las Naciones Unidas.

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Marco de Acción de Hyogo

El Marco de Acción de Hyogo (World Conference on Disaster Reduction, 2005)

nace como culminación del proceso iniciado en 1990, donde la Organización de

Naciones Unidas declaró el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres

Naturales y creó la Secretaría para la Estrategia Internacional para la Reducción de

Desastres (UNISDR). Actualmente 168 países participan de las Conferencias

Mundiales para la Reducción de Desastres, incluido Chile.

El resultado esperado de este marco de acción es reducir sustancialmente las

pérdidas de vidas y bienes sociales, económicos y medioambientales en comunidades

y Estados frente a desastres.

Para esto se han establecido tres objetivos estratégicos:

1. La integración de la reducción del riesgo de desastres en las políticas y la

planificación del desarrollo sostenible.

2. El desarrollo y fortalecimiento de las instituciones, mecanismos y

capacidades para aumentar la resiliencia ante las amenazas.

3. La incorporación sistemática de los enfoques de la reducción del riesgo en la

implementación de programas de preparación, atención y recuperación de

emergencias.

Y cinco prioridades de acción:

1. Garantizar que la Reducción del Riesgo de Desastres sea una prioridad

nacional y local con una sólida base institucional para su aplicación.

2. Identificar, evaluar y monitorear los riesgos de desastres y mejorar las alertas

tempranas.

3. Utilizar el conocimiento, la innovación y la educación para crear una cultura de

seguridad y resiliencia a todo nivel.

4. Reducir los factores de riesgo subyacentes.

5. Fortalecer la preparación en caso de desastres a fin de asegurar una respuesta

eficaz a todo nivel.

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Proyecto de Ley

Consta de ocho títulos. Los títulos I, II y IV serán analizados a continuación.

Título I Del Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil Este título crea el Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil, nombre

que ya presenta un problema pues emplea terminología desactualizada y con un

enfoque netamente orientado a la fase de respuesta, excluyendo la Reducción del

Riesgo de Desastres en el sistema.

Al buscar la definición de protección civil, esta aparece en la Terminología sobre

Reducción de Riesgo de Desastres de UNISDR (Estrategia Internacional para la

Reducción de Desastres de las Naciones Unidas, 2009) relacionada directamente a los

servicios de emergencias “Los servicios de emergencia incluyen agencias tales como las

autoridades de protección civil” (Estrategia Internacional para la Reducción de

Desastres de las Naciones Unidas, 2009). Por otro lado, al consultar en la Organización

Internacional de Protección Civil, se llega a una definición que la comprende como un

sistema para proteger y dar asistencia ante cualquier desastre o emergencia

(International Civil Defense Organization, 2014).

Desde una perspectiva económica, diversos estudios han llegado a la conclusión

que por cada dólar americano invertido en reducción de riesgo se ahorra entre cinco a

diez dólares en pérdidas económicas por desastres. Ejemplo de lo anterior, es la

campaña #ActúaYA del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

(Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2014), siendo uno de sus ejes

esta inversión en reducción del riesgo.

Al compararse en la región, hay países que ya han adoptado esta visión. Ecuador

ha desarrollado una Secretaría de Gestión de Riesgos, cuya jefatura tiene rango de

Ministro y posee diversas subsecretarías, obteniendo un enfoque transversal en el

gobierno respecto a la reducción y gestión del riesgo de desastres.

Por otro lado, este título tiene un enfoque netamente emergencista, un ejemplo

de lo anterior es que el sistema está diseñado para prevenir y reaccionar ante

emergencias. Los terremotos, por poner un ejemplo, no son prevenibles pero si se

puede reducir su riesgo y daños. Ese debiera ser el enfoque del sistema, reducir el

riesgo no prepararse para la emergencia solamente, lo que transforma al sistema actual

en uno netamente reactivo.

Finalmente, las definiciones propuestas en el Art. 2° no responden a la

terminología utilizada en el sistema internacional por lo que se sugiere una revisión de

ellas.

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Sugerencias:

1. Art. 1°, primer inciso: modificar el nombre del sistema a “Sistema Nacional

para la Gestión del Riesgo”

2. Art. 1°, primer inciso: cambiar el objetivo del sistema a “…para reducir y

gestionar el riesgo frente a eventos de origen y magnitud

variables”.

3. Art 1°, segundo inciso: el ciclo descrito se llama “Ciclo de la Gestión del

Riesgo” y sus fases son mitigación, preparación, respuesta y recuperación.

4. Art 2°, segundo inciso: revisar y corregir definiciones acorde a la terminología

internacional actual (Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres

de las Naciones Unidas, 2009).

Título II De la Agencia Nacional de Protección Civil Si bien es destacable el dar un mayor rango a la reducción del riesgo de desastres

creando una agencia para este fin –a la que se le debe cambiar el nombre por cierto- la

experiencia comparada no sólo en otras regiones sino también en la nuestra, revela que

se debe crear una institucionalidad más robusta para generar un real impacto en las

políticas públicas destinadas a reducir el riesgo de desastres.

Es relevante asegurar un presupuesto importante para esta agencia, recordando

siempre la proporción 1:7, se invierte 1 en prevención y se ahorra 7 en daños. Por otro

lado, es necesario proveer una dotación que sea capaz de diseñar, implementar,

ejecutar y evaluar todas las funciones que el Art. 4° del proyecto contempla.

En vista de lo anterior, el proyecto de ley no hace más que cambiar el nombre

de ONEMI en la práctica, pues no robustece ni divide funciones sino que las aglutina

en una nueva organización, la Agencia Nacional de Protección Civil.

Para entender de mejor manera lo expuesto, presentaré brevemente un caso

regional, la Secretaría de Gestión de Riesgos de Ecuador.

La Secretaría de Gestión de Riesgos de Ecuador tiene como misión “Liderar el

Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos para garantizar la protección

de personas y colectividades de los efectos negativos de desastres de origen natural o

antrópico…” (Secretaría de Gestión de Riesgos, 2014) y se compone de un secretaría

nacional y una subsecretaría acorde al organigrama (Fig. 2.1). Esta estructura asegura

una correcta descentralización y desconcentración de funciones, asegurando de mejor

manera que los objetivos planteados se cumplan.

El ejemplo anterior es una muestra de cómo debiese estar estructurado nuestro

sistema de gestión de riesgo y dada nuestra historia legislativa en materia de gestión

de riesgos, después cada evento natural –particularmente, terremotos- de alto

impacto, nuestra legislación ha sufrido cambios. Es entonces una ventana de

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oportunidad y por sobre todo una responsabilidad, el considerar los efectos que

generaron el terremoto del 27 de febrero de 2010 y los últimos eventos de este año para

introducir reformas profundas y sustentables a nuestra institucionalidad en materia de

gestión de riesgos.

Fig. 2.1

Sugerencias:

1. Título II: Crear una subsecretaría de gestión de riesgos, dentro de la cual esté

ONEMI y otras oficinas destinadas a cubrir las fases de la gestión del riesgo y

las prioridades del Marco de Acción de Hyogo.

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2. Art. 3°, segundo inciso: modificar a “…ejecutar las acciones destinadas a

reducir y gestionar el riesgo de desastres”

3. Art. 4°, numeral a): modificar a “…y entrenamiento en gestión del riesgo

de desastres”.

4. Art. 4°, numeral b): modificar a “…orientadas a la reducción del riesgo de

desastres”.

5. Art. 4°, numeral c): modificar a “…en materias de reducción del riesgo de

desastres”.

6. Art. 4°, numeral k): eliminar.

7. Art. 5°, numeral b): modificar a “…implementación de acciones orientadas

a la reducción del riesgo de desastres”.

8. Art. 5°, numeral d): modificar a “…internacionales sobre reducción y

gestión del riesgo de desastres, protección civil, administración y

manejo de emergencias o similares”.

9. Art. 5°, numeral e): modificar a “…internacionales para la reducción y

gestión del riesgo de desastres, protección civil, administración y

manejo de emergencias o similares”.

10. Art. 9°, segundo inciso: modificar “…materias propias de la reducción y

gestión del riesgo de desastres”.

Título IV De la Protección Civil y la Prevención de Emergencias Se sostienen las mismas observaciones del Título I, la terminología no es actual

ni acorde a los estándares internacionales.

Respecto al Consejo Nacional de Protección Civil, junto con modificar su

nombre, se debiera ampliar su rol no sólo a la elaboración de la Estrategia Nacional

para la Reducción de Riesgo de Desastres sino también de la Política Nacional para la

Reducción del Riesgo de Desastres –nuevamente se cambia protección civil por

reducción de riesgos- sino también a su evaluación y actualización. Además,

considerando que este consejo tiene un rol técnico de aceptar la creación de una

Subsecretaría de Gestión del Riesgo sería lógico que fuera presidido por el

Subsecretario de Gestión del Riesgo.

Sobre los Comités de Protección Civil, estos debieran ser llamados Comités

Regionales para la Gestión del Riesgo y tener un rol no sólo consultivo como establece

el actual proyecto de ley. Estos comités tienen que tener la obligación no sólo de

elaborar la Estrategia y Política Regional –alineada por cierto con la nacional- para la

Reducción del Riesgo del Desastres, sino también de evaluarla y actualizarla; así como

de enfocar su trabajo en las dos primeras fases del Ciclo de la Gestión del Riesgo,

mitigación y preparación.

Hay un tema que no está tratado en la profundidad que hoy se exige hoy en

materia de descentralización. La gran mayoría de los enfoques actuales en gestión del

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riesgo y modernización del Estado indican la relevancia de local, pues el tomar

decisiones y definir cursos de acción desde este nivel permite generar políticas públicas

orientadas y contextualizadas a la realidad particular de cada zona. En vista de lo

anterior, es necesario obligar la participación de los municipios en los Comités

Regionales para la Gestión del Riesgo y tiene que ser mandatoria la conformación de

los Comités Comunales para la Gestión del Riesgo, lo que implica una asignación

presupuestaria por parte del Estado para sostener esta nueva función.

Extraña que se hayan eliminado los Comités de Operaciones de Emergencia

Regionales y Comunales, es una buena medida que estén contemplados y que permitan

a los Intendentes y Alcaldes en cada caso, disponer de una configuración base, pero

que permita incluir a quienes estimen convenientes a la luz de la emergencia que se

estén viviendo.

La Estrategia Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres debiera

especificar claramente lo que busca en razón de los estándares internacionales. En este

sentido, debiera establecer los lineamientos y prioridades para ejecutar políticas y

fortalecer las capacidades de afrontamiento, con el fin de reducir el impacto adverso

de las amenazas y la posibilidad que ocurra un desastre. Además, debe contemplar

esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los

desastres, lo que incluye la reducción del grado de exposición a las amenazas, la

disminución de la vulnerabilidad de la población y la propiedad, una gestión sensata

de los suelos y del medio ambiente, y el mejoramiento de la preparación ante los

eventos adversos (Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las

Naciones Unidas, 2009). Los planes sectoriales que contempla el actual proyecto de

ley, debieran ser orientados por la Política Nacional para la Reducción del Riesgo de

Desastres, la que debiera guiar a la Estrategia.

El financiamiento está bien logrado en parte, se requiere cambiar su nombre a

Fondo Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres y explicitar dentro de sus

objetivos el financiamiento del nivel local.

Sugerencias:

1. Art. 15°, primer inciso: modificar el nombre del consejo a “Consejo Nacional

para la Reducción del Riesgo de Desastres”.

2. Art. 15°, primer inciso: modificar “…en la elaboración de la Política

Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres y la Estrategia

Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres”.

3. Art. 19°, primer inciso: modificar nombre de comités a “Comités

Regionales para la Gestión del Riesgo”.

4. Art. 19°, primer inciso: modificar nombre de estrategia a “Estrategia Regional

para la Reducción del Riesgo de Desastres”.

5. Art. 19°, segundo inciso: modificar a “…los municipios deberán integrar

dichos comités”.

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6. Art. 19°, tercer inciso: modificar a “…los municipios deberán conformar

Comités Comunales para la Gestión del Riesgo”.

7. Art 21°, primer inciso: modificar a “…dictará una Estrategia Nacional para

la Reducción del Riesgo de Desastres”.

8. Art 21°, segundo inciso: modificar a “Dicha Estrategia deberá establecer los

lineamientos y prioridades para ejecutar políticas y fortalecer las

capacidades de afrontamiento, con el fin de reducir el impacto

adverso de las amenazas y la posibilidad que ocurra un desastre.

Además, debe contemplar esfuerzos sistemáticos dirigidos al

análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres, lo

que incluye la reducción del grado de exposición a las amenazas,

la disminución de la vulnerabilidad de la población y la propiedad,

una gestión sensata de los suelos y del medio ambiente, y el

mejoramiento de la preparación ante los eventos adversos”.

9. Art 23: modificar a “Existirá un Fondo Nacional para la Reducción del

Riesgo de Desastres”

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Conclusiones

Se observa en los títulos revisados y en el proyecto de ley en general, un enfoque

emergencista, es decir, se pone el énfasis en la respuesta y no en evitarla o reducir los

daños que esta pudiera generar. El cambio de enfoque propuesto por el suscrito en el

presente informe, es producto que a nivel internacional “…el eje de análisis ha pasado

del desastre/emergencia (el daño y la pérdida) hacia el riesgo, que es la potencialidad

del daño y pérdida, y algo que se puede evitar” (Disaster Preparedness European

Comission´s Humanitarian aid and Civil Protection Directorate General, 2012).

Se espera que la ventana de oportunidad generada por los últimos desastres que

ha sufrido el país, logre crear un cambio institucional profundo, que modifique el

clásico enfoque reactivo que ha tenido nuestro país hacia uno orientado a la reducción

del riesgo de desastre. Es el deber de todos quienes tenemos alguna injerencia en la

creación de políticas públicas, el realizar cambios sustantivos a la gestión del riesgo con

el fin de crear una cultura de prevención en nuestro país.

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Bibliografía

Disaster Preparedness European Comission´s Humanitarian aid and Civil Protection

Directorate General. (2012). Análisis de riesgos de desastres en Chile 2012.

Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas.

(2009). Terminología sobre Reducción del Riesgo de Desastres . Ginebra.

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http://www.icdo.org

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Prepárate para el Futuro. Obtenido de

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Secretaría de Gestión de Riesgos. (Abril de 2014). Valores/Misión/Visión. Obtenido de

http://www.gestionderiesgos.gob.ec/la-secretaria/

World Conference on Disaster Reduction . (2005). Hyogo Framework for Action

2005-2015: Builiding the Resilience of Nation sand Communities to Disasters.