Embed Size (px)
Citation preview
1
ProBogotá Región – Octubre de 2016
Posición de Probogotá Región sobre la propuesta de nuevo esquema de aseo de Bogotá
2
POSICIÓN DE PROBOGOTÁ REGIÓN SOBRE LA PROPUESTA DE NUEVO ESQUEMA DE ASEO
INTRODUCCIÓN: LA NECESIDAD DE UN ESQUEMA DE ASEO QUE MAXIMICE EL APROVECHAMIENTO, DISMINUYA LA DISPOSICIÓN FINAL EN RELLENO SANITARIO, OPTIMICE LOS PROCESOS DE RECOLECCIÓN, SELECCIÓN Y TRANSPORTE DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS E INTEGRE A LA POBLACIÓN RECICLADORA EN LA CADENA DEL NEGOCIO DE LAS BASURAS ........................................ 3 ANTECEDENTES DEL ACTUAL MODELO DE ASEO ..................................................................................... 4 Generalidades sobre el servicio público de aseo ........................................................................... 4 El rol de los recicladores en el esquema de aseo ........................................................................... 6 Separación en la fuente ............................................................................................................................. 7 Facturación del aprovechamiento ........................................................................................................ 7
EL PRÓXIMO MODELO DE ASEO PARA BOGOTÁ DEFINIDO EN EL PGIRS ............................................ 7 ANÁLISIS DE LOS PRE-‐PLIEGOS PARA LA PROXIMA LICITACIÓN DE ASEO ........................................... 9 CONCLUSIONES ............................................................................................................................................. 13
ANEXO 1. MANEJO DEL APROVECHAMIENTO DEL MATERIAL APROVECHABLE SECO PREVISTO EN EL PGIRS ............................................................................................................................................................ 15
ANEXO 2. IMPLEMENTACIÓN DEL PGIRS ............................................................................................ 20
3
INTRODUCCIÓN: LA NECESIDAD DE UN ESQUEMA DE ASEO QUE MAXIMICE EL APROVECHAMIENTO, DISMINUYA LA DISPOSICIÓN FINAL EN RELLENO SANITARIO, OPTIMICE LOS PROCESOS DE RECOLECCIÓN, SELECCIÓN Y TRANSPORTE DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS E INTEGRE A LA POBLACIÓN RECICLADORA EN LA CADENA DEL NEGOCIO DE LAS BASURAS A pesar de que la reducción de la producción de desechos y la optimización de su aprovechamiento han sido objetivos de las políticas públicas del Distrito Capital en materia de aseo, el servicio público de aseo sigue estando esencialmente orientado hacia la disposición en relleno sanitario, sin selección ni valorización suficiente de los residuos aprovechables. Según el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos –PGIRS-‐ de Bogotá, en la actualidad 6.300 ton/día de residuos que produce la ciudad ingresan al relleno sanitario de Doña Juana. Estos corresponden al 85,38% de los residuos generados, siendo la proporción de residuos aprovechados de 14,62%.
Además, la proporción de materiales potencialmente reciclables entrando al relleno Doña Juana es alarmantemente elevada y pone de manifiesto la insuficiencia de las políticas de aprovechamiento en Bogotá: más de 40% del peso de los residuos allí dispuestos corresponde a vidrio (2,3%), cartón (6,2%), papel (9,4%) y plástico (23,4%).
Sin duda esto tiene que ver con una organización aún muy incipiente de los diversos actores del aseo (recicladores, cooperativas de recicladores de 1er nivel, asociaciones de recicladores de segundo nivel, operadores de aseo y Distrito), a pesar de los esfuerzos llevados a cabo para mejorar las condiciones de trabajo de la población dedicada al reciclaje, cuya labor es hoy más reconocida y mejor remunerada. La Unidad Administrativa de Servicios Públicos –UAESP-‐ reconoce como principales deficiencias en la organización del aprovechamiento la ausencia de:
• un marco institucional claro y funcional, • un modelo financiero sostenible, • una organización de los procesos que optimice los costos de recolección y
transporte de los residuos, asegurando mejores economías de escala y menores impactos medio-‐amientales,
• cadenas de valor eficientes para muchos residuos aprovechables, • investigación, desarrollo e innovación tecnológica para el tratamiento de
materiales potencialmente aprovechables, • una cultura de aprovechamiento en todos los actores de la gestión integral de
residuos sólidos, razón por la cual no se han extendido prácticas como la separación en la fuente.
La gestión integral de residuos sólidos, hacia la cual el país y la ciudad de Bogotá se orientan, ésta última a través de su Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos -‐PGIRS-‐, le apuesta en adelante a:
4
-‐ el desarrollo de mejores prácticas para la disminución de la producción de residuos y para la separación en la fuente, tanto a nivel empresarial como a nivel residencial,
-‐ la maximización del aprovechamiento1 y la minimización del enterramiento, reincorporando materiales al ciclo productivo o empleándolos para la generación de energía, lo que reduce la demanda por materias primas vírgenes y los impactos de su extracción, al mismo tiempo que reduce la generación de gases efecto invernadero producidos en el relleno sanitario y disminuye las afectaciones sobre la salud pública y sobre los ecosistemas,
-‐ la obligatoria integración de los recicladores de oficio2 en la cadena de valor del negocio de las basuras.
ANTECEDENTES DEL ACTUAL MODELO DE ASEO
Generalidades sobre el servicio público de aseo Existen dos modalidades para la prestación del servicio de aseo:
• la libre competencia, en la cual las empresas de aseo compiten por los usuarios, quienes tienen la libertad de elegir la oferta que más les convenga. Por defecto, los servicios públicos operan bajo el esquema de libre competencia.
• las Áreas de Servicio Exclusivo –ASEs-‐, en la cual las empresas de aseo compiten por el mercado, representado en zonas geográficas donde desempeñar su actividad. El municipio contrata la mejor oferta en cada zona. Para que la ciudad pueda concesionar el servicio de aseo a través de Areas de Servicio Exclusivo –ASEs-‐, la CRA debe verificar la existencia de motivos que justifiquen la inclusión de áreas de servicio exclusivo en los contratos, por ejemplo que éstas sean indispensables para asegurar la viabilidad financiera de la extensión de la cobertura a las personas de menores ingresos (res. 151 de 2001).
Históricamente, Bogotá ha privilegiado el sistema de ASEs, considerando : -‐ que el servicio de aseo, además de la recolección y transporte de residuos
sólidos y sus actividades complementarias, incluye actividades muy difíciles de gestionar en un esquema de libre competencia, como son el barrido y limpieza de las vías y áreas públicas, corte y poda de árboles y plantas en áreas públicas.
1 Según la Resolución 151 de 2001 de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico –CRA-‐, el aprovechamiento es el “proceso mediante el cual, a través de un manejo integral de los residuos sólidos, los materiales recuperados se reincorporan al ciclo económico y productivo en forma eficiente, por medio de la reutilización, el reciclaje, la incineración con fines de generación de energía, el compostaje o cualquier otra modalidad que conlleve beneficios sanitarios, ambientales o económicos”. La CRA cita algunos tipos de aprovechamiento que hoy en día no son implementados en la ciudad, dejando la puerta abierta a una diversificación de las prácticas. 2 El Decreto 596 de 2016 define el reciclador de oficio como la “persona natural que realiza de manera habitual las actividades de recuperación, recolección y transporte de residuos sólidos para su posterior reincorporación en el ciclo económico como materia prima; que deriva el sustento propio y familiar de esta actividad” .
5
-‐ que la prestación del componente de recolección y transporte de residuos sólidos requiere continuidad y total cobertura de la ciudad (incluída la localidad de Sumapaz, históricamente excluída del servicio de aseo), a la vez que involucra la existencia de economías de escala para ofrecer mejores tarifas; condiciones que solo pueden lograrse con pocos operadores en el mercado.
El último proceso licitatorio por áreas de servicio exclusivo, se surtió en el año 2003, cuando el Distrito concesionó el servicio de aseo a las siguientes empresas:
-‐ ciudad limpia, S.A. E.S.P. -‐ Atesa S.A. E.S.P. -‐ Aseo Capital S.A. E.S.P. -‐ Lime S.A. E.S.P.
La vigencia de estos contratos era de 7 años, pero al cabo de varias prórrogas y sin haber llevado a feliz término un proceso licitatorio (ver subcapítulo siguiente), el Distrito expidió el Decreto 564 de 2012, estableciendo un “esquema transitorio” de operación, para entregar el servicio de aseo a la Empresa Aguas de Bogotá S.A. E.S.P., (Filial de la Empresa de acueducto, alcantarillado y aseo EAB-‐ESP), en un 52% del territorio, y repartiendo el 48% restante entre los antiguos concesionarios, sin que las áreas de servicio exclusivo hubieran sido previamente avalados por la CRA. De modo que hoy tenemos una operación en Areas de Servicio Exclusivo, pero esta no se enmarca en la Ley 142 de 1994, razón por la cual la Superintendencia de Industria y Comercio, a través de la resolución 53788 de 2014, además de sancionar al Distrito con significativas multas, ordenó readecuar la prestación del servicio a un esquema que se adecuara a la Ley, en un plazo no mayor a seis (6) meses. Aunque la Corte Constitucional suspendió dicho plazo a través del Auto 089 de 2015, para que la adecuación del esquema no afectara el programa de inclusión de la población recicladora que se llevaba a cabo por parte del Distrito, éste empezó a correr de nuevo a partir del Auto 587 de diciembre 2015 de la misma Corte, reanudando el termino establecido por la Superintendencia de Industria y Comercio hasta el pasado primero (01) de julio. Hoy se hace pues urgente un nuevo proceso licitatorio, razón por la cual la UAESP ha iniciado su trámite conforme a la ley:
-‐ radicó ante la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento básico –CRA-‐ el pasado 20 de junio de 2016 una exposición de motivos para la inclusión de cláusulas de áreas de servicio exclusivo en la próxima licitación de aseo. Si la CRA decide favorablemente, Bogotá podrá concesionar la prestación del servicio en ASEs, en cada una de las cuales una única empresa de servicios públicos se encargará del servicio de aseo, por un período máximo de 8 años (artículo 40, ley 142/94).
-‐ publicó los pre-‐pliegos para la licitación de aseo el día 20 de junio de 2016, y planea publicar los pliegos definitivos el día 19 de octubre, para una adjudicación de contratos el 27 de diciembre.
6
El rol de los recicladores en el esquema de aseo Existen 21.951 recicladores censados, de los cuales el 31% hacen parte de una organización o asociación legalmente constituida3. En el año 2003, la Asociación de Recicladores de Bogotá (ARB) interpuso una acción de tutela ante la Corte Constitucional, alegando que la licitación pública, llevada a cabo en el año 2002, por parte de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP), con la que se pretendía entregar en concesión los servicios de recolección, transporte y disposición de los residuos, establecía condiciones financieras y técnicas que excluían de hecho a los recicladores del proceso licitatorio. Dicha tutela fue seleccionada por la Corte constitucional, y resuelta mediante la Sentencia T-‐724 de 2003, que ordenó al Distrito Capital “incluir acciones afirmativas en futuros procesos licitatorios relacionados con la prestación del servicio de aseo”, constituyéndose en precedente para una extensa línea jurisprudencial en relación con los derechos de la población recicladora dentro de la cual resaltamos:
-‐ la sentencia T-‐291 de 2009, que determinó –en el marco de la licitación de aseo para la ciudad de Cali-‐ que se adopte como criterio de puntuación la inclusión de recicladores que los diferentes licitantes presenten, no sólo como empleados temporales o permanentes, sino especialmente cuando favorezcan formas asociativas que aseguren la continuidad de la calidad de empresarios de la basura que tienen los recicladores informales de botadero y de calle;
-‐ el Auto 275 de 2011, que en el marco del proceso licitatorio del servicio de
aseo para la ciudad de Bogotá iniciado en 2011, precisó que en futuros procesos licitatorios la UAESP deberá garantizar alternativas a través de las cuales los recicladores participen de manera real y material en la prestación del servicio público de aseo en sus componentes complementarios de reciclaje, transformación y aprovechamiento, haciendo énfasis que cualquier medida en la cual se establezca la entrega de utilidades o remuneraciones a asociaciones de recicladores que en la práctica no prestan ninguno de los servicios complementarios de aseo o en la que se reciban beneficios inconsultos que no remuneran el trabajo de los recicladores, sería rechazada por la Sala. El punto central de este Auto gira pues en el trabajo que los recicladores llevan a cabo, precisando que la acción afirmativa debe buscar ayudarles a salir de la situación de discriminación incentivando su trabajo y teniéndolos como empresarios no sólo individualmente, sino a través de las organizaciones que han consolidado.
Entre tanto la CRA emitió el nuevo marco tarifario del servicio de aseo a través de la Resolución 720 de 2014, la cual estableció la remuneración de la actividad de aprovechamiento, vigente desde el pasado 01 de abril de 2016.
3 Según el borrador de actualización del PGIRS, en curso de elaboración por la administración Peñalosa. El documento no menciona cuántas organizaciones son.
7
Por último, el decreto 596 del 2016 expedido por el Ministerio de Vivienda estableció la hoja de ruta para implementar los fallos de la Corte, cuyos puntos fundamentales son que:
-‐ los recicladores deben formalizarse en un plazo máximo de 5 años. Para ello, deben registrarse ante la Superintendencia de Servicios Públicos, obtener un RUPS –Registro Único de Prestadores de Servicios-‐ y reportar toda la información de su funcionamiento al SUI -‐Sistema único de información – de dicha institución,
-‐ las organizaciones prestadoras del servicio de aprovechamiento deben redactar contratos de condiciones uniformes, para garantizar una calidad y frecuencia homogéneos y, en base a estos, tramitar quejas o reclamos de los usuarios. Enseguida, deben adherir a un programa de fortalecimiento empresarial y finalmente, publicar mapas de sus rutas.
Separación en la fuente En el ámbito nacional, la obligatoriedad de la separación en la fuente y la presentación separada de los residuos a la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento solo fue establecida mediante el decreto 596 de 2016 del Ministerio de Vivienda. Sin embargo en Bogotá, el Decreto 564 de 2012 obliga -‐desde el 18 de diciembre de 2012-‐ a todo usuario del servicio público domiciliario de aseo a presentar los residuos para su recolección de manera separada; en bolsas negras, el material ordinario no reciclable y en bolsas blancas, el material reciclable, cuya lista detallada fue establecida a través de la Resolución 799 de 2012. Cabe anotar, además, que desde 1979, el Código Sanitario Nacional (ley 9 de 1979) en su Artículo 23 indica que la separación y clasificación de las basuras no se puede efectuar en las vías públicas. A pesar de estas normas y hasta el día de hoy, la separación de los desechos aprovechables en Bogotá se lleva a cabo mayoritariamente en las vías públicas, además de que no se practica suficientemente la separación en la fuente. En ninguno de los casos se aplica el comparendo ambiental, que es la sanción prevista por la ley.
Facturación del aprovechamiento Hoy en día la UAESP paga directamente a los recicladores en función del peso del material aprovechado. Sin embargo el Decreto 596 de 2016 del Ministerio de Vivienda establece que sean los operadores del servicio de recolección y transporte de residuos no aprovechables quienes facturen de manera integral el servicio público de aseo, incluyendo el servicio de aprovechamiento. La CRA fijó, mediante resolución 720 de 2015, los precios techo que los prestadores del servicio de aseo pueden cobrar, en el marco de una libertad de precios regulada.
EL PRÓXIMO MODELO DE ASEO PARA BOGOTÁ DEFINIDO EN EL PGIRS
8
En el ámbito distrital, el documento que define la política pública en material de gestión de residuos, estableciendo metas y plazos para su logro, es el Plan de Gestión de Residuos Sólidos -‐PGIRS-‐ adoptado mediante Decreto 548 de 2015, para los siguientes doce años a partir de su entrada en vigencia. Tal y como lo define este instrumento de planeación distrital, su objetivo es “delinear la política de gestión integral de residuos, soportado en el concepto de desarrollo sostenible, en la maximización del aprovechamiento y en la dignificación de la población recicladora de oficio”. Con una meta de aprovechamiento de 2.718 ton/día de materiales secos, orgánicos y residuos de construcción y demolición –RCD-‐, el PGIRS busca durante los próximos 12 años establecer un modelo que adecúe el esquema operativo del servicio público de aseo a la lógica de la gestión integral, para lo cual define la necesidad de dotar a la ciudad de:
-‐ la infraestructura, equipamientos y mobiliario necesarios para un tratamiento diferenciado por tipo de residuo, con las siguientes metas:
o Antes de 3 años, construcción y dotación de un parque tecnológico de aprovechamiento,
o Antes de 4 años, construcción de 42 Centros de Servicio Público de Aprovechamiento –CSPA-‐, e instalación de puntos ecológicos, puntos verdes y contenedores, y planeación e implementación progresiva de rutas de recolección selectiva, transporte y transferencia de residuos aprovechables secos -‐a cargo de las Organizaciones de Recicladores Habilitadas -‐ORHA-‐, orgánicos y residuos de construcción y demolición –RCD-‐ , en el área urbana y rural (dependiendo de su viabilidad),
o A más tardar en 8 años deben estar operando los 42 CSPA a cargo de las–ORHA-‐, donde se desarrollarán los procesos de recepción del material proveniente de la ruta de recolección selectiva de aprovechables, clasificación, pesaje público, alistamiento y comercialización,
o Antes de 10 años, puesta en funcionamiento de los centros de manejo de Residuos Orgánicos Putrescibles –ROP-‐ provenientes de plazas de mercado, corte de césped y poda de árboles.
-‐ un sistema integrado de información que le permita al Distrito hacer
seguimiento y control a cada proceso a partir de información veraz y oportuna, junto con una coordinación interinstitucional para su gerencia,
-‐ un esquema financiero que haga viable su operación para cada tipo de residuo, incluyendo la del material aprovechable seco que estará a cargo de organizaciones de recicladores de oficio, las cuales deberán ser fortalecidas hasta convertirse en prestadoras del servicio de aseo en cumplimiento de los criterios de calidad y cobertura característicos de los contratos de condiciones uniformes. Para lograrlo, la UAESP se plantea el fortalecimiento empresarial del 100% de las organizaciones de recicladores antes de 2023, siendo la línea base para el año 2016 de 12%.
Es importante resaltar sobre este último punto, que aunque la ciudad no ha estudiado ni definido tal esquema financiero, el PGIRS sí dejó definido que el material potencialmente aprovechable seco producido por el 100% de los usuarios
9
domiciliarios sea gestionado durante los próximos 12 años por la población recicladora de oficio de manera exclusiva, a cambio de lo cual deberá reconocerse la retribución tarifaria al conjunto de recicladores identificados en un Registro Único de Recicladores de Oficio –RURO-‐ y, de manera gradual, a las Organizaciones debidamente constituidas. Así, el PGIRS se plantea como un instrumento que “transforma efectivamente las condiciones materiales de los recicladores de oficio, superando la marginación histórica de la que han sido objeto”, pero en ningún momento ha demostrado que el modelo de gestión del aprovechamiento descrito (Ver Anexo 1. Manejo del aprovechamiento del material aprovechable seco) asegure para la ciudad la prestación de un servicio público en condiciones económica y operativamente óptimas.
Se limita el PGIRS a indicar que tal esquema requerirá:
-‐ articular la labor de otros actores, como la academia y la industria, con el fin de tecnificar los procesos de valorización de materiales y de darles salida en el mercado como insumos.
-‐ promover una cultura del aprovechamiento que involucre activamente a la ciudadanía, haciéndola consciente de su responsabilidad en la consecución de un ambiente saludable y de unas condiciones habitacionales dignas para todos.
ANÁLISIS DE LOS PRE-‐PLIEGOS PARA LA PROXIMA LICITACIÓN DE ASEO
Como dicho anteriormente, hoy se encuentra en curso un proceso licitatorio para la concesión del servicio público de aseo en Bogotá, según el calendario siguiente:
-‐ publicación de los pre-‐pliegos, el pasado 19 de junio de 2016, para observaciones hasta el 18 de octubre de 2016;
-‐ respuesta a las observaciones, apertura de la licitación y publicación del pliego de condiciones definitivo el 19 de octubre de 2016;
-‐ Fecha límite para presentar ofertas el 30 de noviembre de 2016; -‐ Adjudicación del contrato el 27 de diciembre de 2016; -‐ Acta de inicio el 1º de febrero de 2017.
Según los términos de referencia anunciados en los pre-‐pliegos publicados el pasado 20 de junio de 2016 para la próxima licitación de aseo, las actividades a concesionar comprenden:
-‐ la recolección, transporte y transferencia de residuos orgánicos; -‐ la recolección, transporte de desechos especiales (excluídos los desechos
hospitalarios y peligrosos); -‐ el despapele, barrido y limpieza de vías y áreas públicas; -‐ el corte de césped y la poda de árboles de vías y áreas públicas; -‐ el lavado de áreas públicas.
Conforme a las disposiciones del PGIRS, los términos de referencia no contemplan exclusividad para las actividades de recolección y transporte del material aprovechable que sea presentado en forma separada por los generadores, ni tampoco para las actividades de aprovechamiento. De hecho, son explícitos en prohibir “que los
10
concesionarios de aseo realicen actividades de recolección y transporte del material aprovechable”.
El aprovechamiento, aunque estará en manos de la población recicladora, será responsabilidad de la UAESP, quien “promoverá la conformación de esquemas empresariales constituidos por las organizaciones de recicladores, acorde con lo mandado en la Ley 142 de 1994, buscando la articulación del reciclaje y el aprovechamiento en general, con el servicio público de aseo y con la regulación vigente”, además de proveer la infraestructura para el aprovechamiento de que trata el PGIRS4, financiar los vehículos necesarios para el transporte del material aprovechable seco y otras acciones afirmativas en dirección de la población recicladora.
Parece entonces que la próxima licitación de aseo prolonga las deficiencias del esquema actual en el sentido de :
-‐ eximir a los concesionarios de aseo de toda contribución a la optimización del aprovechamiento para disminuir los desechos dispuestos en relleno sanitario;
-‐ dejar las inversiones necesarias para que la recolección, transporte, selección y densificación del material aprovechable seco se realice eficientemente en cabeza de la UAESP5, cuando el Distrito de ninguna manera entiende participar del negocio de su comercialización.
En cuanto a las novedades en el nuevo modelo de aseo a concesionar a través de la próxima licitación, podemos destacar:
-‐ que el Distrito ha solicitado a la CRA la autorización de cinco Areas de Servicio Exclusivo como sigue:
o Area 1: Usaquén y Chapinero o Area 2: SantaFé, Candelaria, San cristóbal, Usme, Antonio Nariño y
Sumapaz o Area 3: Bosa, Ciudad Bolívar, Tunjuelito, Rafael Uribe Uribe o Area 4: Fontibón, Teusaquillo, Kennedy, Puente Aranda y Mártires o Area 5: Suba, Engativá y Barrios Unidos
4 La relación entre la UAESP y las asociaciones de recicladores está definida por contratos de corresponsabilidad que atribuyen a la UAESP, entre otras, las siguientes responsabilidades:
-‐ La UAESP pagará el costo del arriendo de las instalaciones del Centro de Servicio Público de Reciclaje y el costo de los servicios de vigilancia y aseo, durante la vigencia del presente Acuerdo de Corresponsabilidad. Estos costos deberán ser incorporados dentro del presupuesto anual de inversiones de la UAESP.
-‐ La UAESP dotará progresivamente el Centro de Servicios Público de Reciclaje en equipamiento para la selección, pesaje, clasificación, alistamiento y embalaje del MPR.
5 El Esquema de Metas a cumplir para la inclusión de la población recicladora en la gestión pública de los residuos sólidos, tal y como diseñado por la UAESP, estableció como Meta: “2. Reorganizar el servicio público de aseo reorientado hacia el aprovechamiento, de manera tal que los recicladores de oficio participen como prestadores del mismo en óptimas condiciones, a través de empresas, centros de acopio y parques de reciclaje autorizados. El Distrito dotará la infraestructura básica para este fin.”
11
La UAESP ha dispuesto que los proponentes estarán obligados a presentar oferta para todas y cada una de las ASEs, pero el máximo de ASEs que podrán ser adjudicadas a un solo proponente será de una.
-‐ que se ha definido como criterios de participación en la licitación la experiencia como operador o prestador del servicio público de aseo de mínimo 8 años consecutivos durante los últimos 15 años y la experiencia como operador o prestador del componente de recolección, barrido y limpieza de residuos sólidos durante los últimos 15 años, por un lapso de mínimo 5 años consecutivos en 1 solo contrato de una misma ciudad, condiciones que excluyen a Aguas de Bogotá del proceso licitatorio.
En cuanto al alcance del contrato se refiere es importante señalar que a pesar de que las metas del PGIRS establecían como tareas del año 2016 realizar los inventarios, estudios y demás análisis que permitieran definirlos (Ver Anexo 2-‐ Implementación del PGIRS), demasiados parámetros técnicos han sido dejados a discrecionalidad del prestador. Por ejemplo:
-‐ Para la recolección de los residuos sólidos (exceptuada la bolsa blanca previamente seleccionada en la fuente), los pre-‐pliegos mencionan una frecuencia mínima de 3 veces por semana para sectores residenciales y 2 veces al día para sectores industriales, comerciales, turísticos y de alta afluencia de público. Será el prestador quien defina las macro y microrutas, su frecuencia y la hora de inicio y finalización de las rutas de recolección establecidas. No hay límite de hora, pero se indica que cuando se desarrolle entre las 9 pm y las 6 am deberán tomarse medidas especiales para mitigar el ruido en la recolección y la compactación, sin decir cuales. Se exige que mínimo 50% de las microrrutas de recolección domiciliaria residencial se realicen en jornada nocturna.
-‐ Para el transporte de los residuos sólidos, se indica que el transporte hasta la disposición final deberá efectuarse en vehículos compactadores de mínimo 14 yardas cúbicas y que para ello se podrán definir lugares de trasbordo desde vehículos más pequeños, que no estén en vías principales ni en zonas de hospitales, guarderías, bibliotecas, sanatorios y hogares geriátricos. Estos serán nuevos (0 kilómetros) en mínimo 75% y el 25% adicional no podrá superar los 50.000 kilómetros. Sin embargo los requerimientos son contradictorios en cuanto a la tecnología de la flota: se exige, a la vez, que la totalidad de la flota emplee un combustible con la mínima generación de PM10 disponible en Colombia, que el 100% de la flota vehicular use combustible EUROV o su equivalente en el mercado nacional de combustibles y que los vehículos que funcionen con ACPM obtengan una certificación de emisión de opacidad en condición de aceleración libre conforme a lo dispuesto en la resolución 0910 de 2008 o las demás que le hayan derogado. Por último, y aunque el PGIRS de Bogotá establece que en el año 2016 la UAESP debería realizar un estudio de oportunidad de estaciones de transferencia para el manejo de los residuos sólidos domiciliarios, el reglamento técnico de la licitación requiere que los prestadores del servicio de aseo evalúen la conveniencia de utilizar dichas estaciones, durante el desarrollo del objeto de la concesión, y sin plazo.
12
-‐ En cuanto al barrido de vías y áreas públicas, se exige únicamente que el 40%
sea por medio mecánico, incluyendo en esta modalidad las vías principales y en los carriles de TransMilenio (que adicionalmente serán barridos en horario nocturno). No se demuestra que este 40% sea un parámetro suficiente ni se especifica nada en relación con el barrido manual.
-‐ En cuanto al lavado de puentes vehiculares y peatonales, andenes, plazas,
plazoletas, parques, zonas alrededor de monumentos y áreas duras, se exige que se lleven a cabo “donde el estado de suciedad requiera limpieza por este método” Y cuando sea solicitado por la UAESP y/o la interventoría. Además:
o diariamente los puntos sanitarios en un área de 10 m2 o una vez al mes los puntos donde están las cestas, en un área de 3 m2, y
los puentes peatonales. No existen pues criterios suficientes para evaluar el costo de dicha prestación.
-‐ Para la recolección de los residuos de las cestas públicas y la sustitución de sus bolsas, no se define ni el número de cestas, ni su localización, ni un mínimo de cestas por habitante/m2 o ratio equivalente.
-‐ En cuanto al despapele se presenta como una actividad que sustituye el barrido
de áreas verdes y no pavimentadas, sin que se indique quién va a limpiar estas últimas en adelante. Además, aunque se indica que el concesionario deberá adelantar el desmonte y/o remoción de publicidad no autorizada en muros pertenecientes al espacio público, columnas y bases de los puentes vehiculares y peatonales y en postes de la energía, el Reglamento Técnico de los pre-‐pliegos precisa que la responsabilidad del operador se limitará al desmonte de los avisos cuya remoción y limpieza sus anunciantes deseen contratar con el operador, previo acuerdo sobre el costo del servicio entre el anunciante y el prestador del servicio de aseo. Para la remoción de la publicidad ilegal, no se prevé ni frecuencia ni otro parámetro de calidad del servicio que garantice la limpieza de la ciudad. De modo que se estaría remplazando el barrido de las zonas verdes y no pavimentadas por un servicio que en realidad no se está exigiendo.
-‐ Se prevé la recolección y transporte de los escombros domiciliarios de menos de
2 m2 o 2 toneladas –previo aviso del usuario-‐ así como también de los escombros ilegales o clandestinos, estos últimos sin distinción de peso o volumen. Para la recolección de más de 2 m2 o 2 toneladas, el usuario y el prestador del servicio pactarán una tarifa. Para el desarrollo de esta actividad, los pre-‐pliegos indican que “La UAESP no aceptará la disposición final de escombros en Doña Juana”, pero no se indica a qué lugar deberán transportarse.
Esto significa que los parámetros más importantes -‐porque de ellos depende que la ciudad esté más o menos limpia (frecuencia y disponibilidad del servicio), que el servicio de aseo se preste de manera más o menos invasiva del espacio (horarios del servicio, macro y microrrutas, trasbordos, etc…) y con mayores o menores impactos ambientales (características de la flota vehicular)-‐ serán definidos por cada uno de
13
los proponentes, lo cual necesariamente generará propuestas con efectos en la calidad del aseo de la ciudad muy disímiles. Sin embargo, la calidad de la propuesta técnica no existe como criterio de evaluación de las propuestas y, de hecho, si existiera sería imposible compararlas.
CONCLUSIONES
A la luz de los pre-‐pliegos de la licitación de concesión del aseo en Bogotá, parece necesario:
-‐ como mínimo corregir las carencias de los términos de referencia para la contratación del esquema de aseo. Como mencionado anteriormente, los pre-‐pliegos de la próxima licitación no contemplan las características técnicas de la propuesta en los criterios de la atribución del contrato. Sería entonces deseable que en la mayor cantidad posible de variables no se deje la especificación técnica al criterio del contratista, para lo cual la UAESP debe llevar a cabo las metas que se impuso en el PGIRS para el año 2016 y producir los insumos necesarios para la próxima licitación del aseo. Sólo de esa manera, las propuestas económicas –que representan 70% del puntaje final-‐ serán comparables. De lo contrario, resulta apremiante la inclusión de la calidad de la propuesta técnica como criterio de evaluación de las propuestas.
-‐ Además, incluir metas de aprovechamiento en el contrato de concesión del aseo. La desconexión total entre el servicio de recolección y transporte de los residuos no aprovechables y el servicio de aprovechamiento, que prolonga la situación actual, sugiere que los porcentajes de aprovechamiento podrían no cambiar radicalmente. Y si se admite que hoy más de 40% del peso de los residuos dispuestos en el relleno corresponden a vidrio (2,3%), cartón (6,2%), papel (9,4%) y plástico (23,4%), que los recicladores están dejando de aprovechar, no tiene presentación alguna que la nueva licitación de aseo se satisfaga de una gestión exclusiva del aprovechamiento por parte de las organizaciones de recicladores, sin incentivo alguno para que los operadores del aseo lo maximicen. Si los operadores de aseo son responsables del pago del servicio de aprovechamiento a los recicladores, lo mínimo es que este pago se condicione a la disminución de la disposición de residuos aprovechables en el relleno, condición que tendría que ser verificada por la UAESP.
Por otro lado, la implementación del PGIRS puede necesitar evoluciones normativas del POT, a revisarse próximamente, para lo cual la UAESP debería estar formulando normas de uso del suelo relacionadas con el manejo de desechos, y en particular :
-‐ en lo que se refiere a la localización y el área mínima de los locales de almacenamiento de los desechos en los inmuebles de propiedad horizontal, conjuntos residenciales y en general para todos los equipamientos, de modo que
14
se asegure su accesibilidad y la posibilidad del almacenamiento de los desechos seleccionados en la fuente;
-‐ en el perímetro de Ciudad lagos de Torca, 1800 ha a diseñar desde ceros, los
lineamientos para la operación de un sistema de aseo ejemplar, que incluya por ejemplo la contenerización de los desechos en distintos puntos de las vías y la implementación de puntos limpios;
-‐ en lo que se refiere a la localización de todos los establecimientos y predios necesarios a la construcción de infraestructura para el aprovechamiento o la disposición o incineración final de los desechos, de modo que se asegure la utilidad pública de los predios y se reserven para tal fin.
15
ANEXO 1. MANEJO DEL APROVECHAMIENTO DEL MATERIAL APROVECHABLE
SECO PREVISTO EN EL PGIRS
Este documento recoge las principales disposiciones del PGIRS relativas al manejo del aprovechamiento del material reciclable, definido a través de los siguientes procesos:
Recolección La recolección del material aprovechable será independiente de la del resto de los residuos, para lo cual se hará indispensable una evolución sustancial en las prácticas:
-‐ por parte de los usuarios del servicio de aseo y aprovechamiento, a quienes se debe imponer la separación en la fuente de los desechos,
-‐ por parte de los recicladores de oficio, quienes deben pasar de la actividad privada de recolector de material para su posterior venta a la de prestador de un servicio público.
Mientras se dan estos cambios culturales, el PGIRS prevé un periodo transitorio para la normalización del servicio, mediante el cual deberemos pasar de la recolección tradicional, que es la preselección del material potencialmente aprovechable en calle en ausencia de separación en la fuente, a la recolección de bolsa blanca con material reciclable, puerta a puerta, por el reciclador prestador del servicio. Concretamente, y para efectos del establecimiento de microrutas de aprovechamiento, el modelo transitorio prevé que pasemos progresivamente de microrutas tradicionales, en las que el reciclador hace una recolección tradicional en todo su recorrido, a :
-‐ Microrutas de transición; en las que el reciclador realizará recolección tradicional y selectiva en su recorrido,
-‐ Microrutas normalizadas; en las que solo se realizará recolección de bolsa blanca.
Para la construcción de rutas se prevé un proceso de cartografía social, basado en tres actividades :
-‐ Mapeo de la ruta actual, con ayuda de un GPS y caracterizando: o El número de usuarios que hay en la ruta y los que se atienden, por
categoría (residencial, pequeño comercio, edificio, multifamiliar), o El tipo de equipo para transporte y su volumen de carga, o El peso promedio que se maneja en esa ruta, o El tiempo de atención de la ruta actual, o Días y frecuencia de atención, o Definición del área de mayor volumen de recolección.
-‐ Taller de construcción participativa, con el resultado del mapeo y definiendo:
o Una microruta inicial de cobertura intensiva, partiendo del área de mayor volumen de producción que muestre el ruteo,
16
o El potencial de material aprovechable, con base en los usuarios atendidos y nuevos de la microruta inicial,
o El proceso de sensibilización para los usuarios del área de cobertura intensiva.
-‐ Puesta en marcha de la fase preoperativa, en tres etapas: o sensibilización de los usuarios, o revisión de resultados con base en las siguientes 10 recolecciones para
entender si se tiene el crecimiento esperado, y o realización de los ajustes operativos que se estime convenientes y
eventual redefinición del área de cobertura intensiva.
La meta es que cada dos meses se inicie el proceso de construcción de 10 rutas para llegar a un total de 366 rutas. El sistema estaría en pleno funcionamiento en un poco más de seis años. Estas microrutas podrán ser atendidas con vehículos de tracción humana, de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2.3.2.2.2.8.79. del Decreto 1077 de 2015, hasta cuando se llegue a tener las microrutas normalizadas, momento a partir del cual la recolección del material se hará en vehículos motorizados.
Transporte del material a los Centros de Servicio Público de Aprovechamiento -‐CSPA-‐ El reciclador podrá llevar el material aprovechable recolectado directamente al CSPA cuando la microruta se encuentre dentro de un radio máximo de 2 kilómetros alrededor de cada CSPA y mientras ésta sea realizada en un vehículo de tracción humana. De lo contrario, deberán contituirse rutas de recepción de microrutas de recolección, cuyo transporte deberá realizarse en vehículos con carrocería de estacas con capacidad de 4 toneladas, dotados con una plataforma hidráulica para facilitar su cargue y descargue, y cuyas características –aunque podrán ser modificadas por las organizaciones de acuerdo con la definición de su modelo operativo particular-‐ según el PGIRS deberán cumplir con las siguientes especificaciones técnicas: Motor
• 4 cilindros en línea • combustible diesel • aspiración turbo con intercooler • requisito ambiental Euro IV • 6 cambios adelante
Dimensiones
• Altura 2.220 mm • Distancia entre ejes 3.430 • Capacidad de carga 4.000 kg
Características generales
• Numero de ejes 2
17
• Número de llantas 6 • Sistema de rastreo satelital
Carrocería
• Vigas y puentes en lámina CR. • Piso, marco y parales laterales en lámina alfajor. • Embarandado en madera abarco de rio, las 2 primeras tablas tupidas, de 17 cm y
de 8 cm. • Compuertas traseras desmontables. • Amarrado al chasis mediante grapas • Soldadura de alta resistencia y durabilidad. • Juego de varillas lisas • Carpa en lona plástica con la imagen corporativa del programa “Basura Cero” • Pintura tintilla y laca color madera
Plataforma hidráulica
• Bomba y cilindro pre-‐ensamblados para facilitar y agilizar la instalación. • Interruptor sellado para mayor durabilidad, fácil instalación y protegerlo del
ambiente. Interruptor térmico de 150 Amp. Para protección del motor. • Extensión reforzada para uso pesado, de larga duración. • Sistema de retención de la rampa para proteger el pistón y prevenir el descenso
de la plataforma mientras está en viaje. La precisión de las características aquí recogidas del PGIRS contrasta con la evidente indefinición las rutas, y por lo tanto de la cantidad de vehículos necesarios para la realización de este proceso. También sorprende la tecnología escogida, ambientalente muy discutible.
Proceso de pesaje público Los vehículos de recepción de las microrutas realizadas con vehículos de tracción humana estarán equipados con una balanza insertada en la plataforma de cargue y descargue que llevará todos los periféricos exigidos por la oficina de TIC para asegurar el proceso de identificación de recicladores y el material aportado por cada uno de ellos. Estos son:
-‐ Báscula Clase 3 o superior -‐ Plataforma de pesada de 1.5 x 1.5 m. con indicador digital. -‐ Cuatro celdas de carga con caja sumatoria en acero inoxidable. -‐ Protección IP 68. -‐ Capacidades 1000 Kg. -‐ División de escala 200 gr. -‐ Precisión FS de 0.03% a 0.05% -‐ Portátil con Procesador mínimo 3 Ghz , 4 núcleos de última generación Mínimo 8
Gb de RAM. 4 puertos USB, 2 puertos RS-‐232 Conectividad Wireless, LAM, Teclado en español 3 años de garantía, Licencia Windows 8 pro, Disco duro 1 Tera, Conexiones VGA, HDMI Pantalla 14’
18
-‐ Impresora Tipo pos térmica Tipo de papel térmico Corte automático, Vida del cabezal mínimo 150 km. (70’000.000 de líneas) que pueda imprimir código de barras Interface USB 2.0 Emulación ESC/POS compatible
-‐ Software para control de recibo y despacho de mercancías con Identificación de operario del sistema con código /documento de identidad (Quien recibe, despacha) e Información adicional (Zona, localidad, etc.), Identificación de usuario, Listado de productos, Precio por unidad/kilo/etc.
Así, el reciclador llegará al vehículo con punto de pesaje y dispondrá el material recolectado de manera tradicional, ya preseleccionado en cartón y papel, PET, soplado, plástico, aluminio y otros. El software pesará cada unidad entregada, lo asignará a cada usuario, almacenará la información en una base de datos seguray se imprimirá etiqueta con copia en la cual se incluye toda la información pertinente a la transacción. Al llegar el vehículo al Centro de Servicio Público de Aprovechamiento –CSPA-‐, será nuevamente pesado para verificar que llegó con todo el material recibido. En la bodega del CSPA será además pesado el material aportado por los recicladores de oficio que presten el servicio en la ronda definida de 2 kilómetros de la bodega, los recicladores habitantes de calle y los recicladores independientes. Existirá para éstos un área de alistamiento en caso que requieran realizar un ajuste al material preseleccionado, pero su permanencia en esta área debe ser menor a 5 minutos para que la operación fluya. El CSPA contará con dos tipos de básculas:
-‐ Básculas camioneras, para el pesaje de camiones la cuales será de dos clases, básculas de dos ejes y básculas de mesa y sus características son:
o Clase III o Capacidad Máxima 30t o División de escala 5kg o Escala de verificación 10kg o Unidad kg o Estructura totalmente metálica, desmontable o Pintura de alta resistencia Anticorrosiva o Indicador Conexión Directa a un PC,( incluye software de o Monitoreo y PC portátil con estuche de transporte) o Sensores de carga QS doble punto de 20t con esfera auto centrante o Caja de Empalme Acero Inox o Comunicación USB para comunicación a PC o Alimentación 110 VAC o Temperatura de operación 0 ~ 60 °C o Peso 300 Kg
-‐ Básculas industriales digitales, para el pesa del material a granel y del material
procesado en la ECA. Sus características son: o Capacidad 1 t (1000 Kg) o Acero pintado, con pintura electrostática de alta resistencia o Con indicador de peso en acero inoxidable o Rampas de acceso (2) en pintura electrostática, lamina tipo alfajor. o Interface a computador
19
o Impresora de etiquetas con copia
Clasificación y Aprovechamiento En la Estación de Clasificación y Aprovechamiento –ECA-‐ de cada CSPA se realizarán 3 subprocesos:
-‐ Preselección de la bolsa blanca: en una línea semiautomática con 4 puestos de trabajo (Cartón y papel; pet y botellas de plástico; Plásticos; el resto de materiales aprovechables), se seleccionará el material aprovechable y se desechará el material de rechazo en un contenedor de desechos que será dispuesto por el operador de aseo o recogido por el cliente comercial que lo compre. El material seleccionado será pesado por tipo de producto y el sistema totalizará el peso neto de material de cada organización para generar un indicador de “porcentaje de rendimiento”. Los registros estadísticos de dicho indicador serán analizados por el área de supervisión y aquellas rutas que tengan porcentajes de rechazo mayores al 15% serán programadas para realizar aforos e identificar la(s) microruta(s) que generan desviación, programar planes de socialización al grupo de usuarios respectivo o iniciar el procedimiento para ejecutar el comparendo ambiental.
-‐ Densificación del Material Potencialmente Aprovechable –MPA-‐, para su comercialización en el mercado mayorista, bodegaje externo, o para ir a procesos de valor agregado.
-‐ Almacenamiento y despacho del material densificado:se almacenarán separadamente :
o 1) el vidrio, o 2) el material plástico compactado, o 3) el papel y el cartón, y o 4) los demás materiales.
En función de las órdenes de despacho, se desapilará el material, se pesará y se despachará en camión.
20
ANEXO 2. IMPLEMENTACIÓN DEL PGIRS
En cuanto a la implementación de estos procesos, recogemos aquí únicamente las metas programadas en el primer año de vigencia del PGIRS, que consideramos insumos necesarios para la definición –entre otras-‐ de los términos de referencia de la próxima licitación de aseo:
-‐ Levantamiento y construcción de un banco de información del servicio público de aseo y sus actividades complementarias para el área urbana y rural del distrito, para su diagnóstico y seguimiento que incluya, mínimamente:
o identificación de prestadores y/o operadores del servicio público de aseo en el Distrito y sus respectivas áreas de operación,
o cobertura y frecuencia de recolección de aprovechables y no aprovechables,
o cantidad de residuos por actividad del servicio público de aseo, incluyendo cantidad de material aprovechado,
o cantidad de residuos no gestionados por el servicio público de aseo (RCD y especiales)
o cobertura de barrido, o inventario de infraestructura afecta al servicio (centros de acopio, CSPA,
estaciones de transferencia, etc.), o inventario de malla vial, o catastro de usuarios de aprovechamiento, o catastro de árboles y áreas verdes del distrito, o inventario de puentes peatonales y áreas públicas objeto de lavado, o seguimiento a la gestión de la infraestructura pública para la GIRS, o identificación de puntos críticos;
-‐ Estudio de necesidades de Estaciones de Transferencia para la gestión de
residuos ordinarios; -‐ Definición de lineamientos técnicos para el almacenamiento y presentación de
los residuos por parte de los usuarios, diferenciados por tipo de generador y por tipo de residuo (aprovechables secos y orgánicos, no aprovechables, Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos -‐RAEE-‐ , Residuos Peligrosos –RESPEL-‐, especiales y RCD);
-‐ Estudio de necesidades que determine la cantidad, características y alternativas
de financiación de los vehículos requeridos para transportar residuos aprovechables secos a cargo de las ORHA, bajo el criterio de tecnologías limpias;
-‐ Estudio e implementación de estrategias de aprovechamiento del material
resultante de las actividades de barrido, limpieza y lavado de áreas públicas;
-‐ Reformulación del Plan Distrital de Silvicultura y Jardinería Urbana orientándolo hacia el aprovechamiento, donde se establecerán los requerimientos exigidos para la prestación del servicio de poda de árboles y corte de césped;
21
-‐ Reglamento Técnico para las actividades de poda de árboles y corte de césped orientadas al aprovechamiento;
-‐ Lineamientos operativos de las infraestructuras afecta al Sistema Público de
Aprovechamiento –SPA-‐;
-‐ Análisis de viabilidad de las tecnologías de aprovechamiento de residuos;
-‐ Diagnóstico de Viabilidad técnica, jurídica y ambiental de predios para la disposición final de residuos, de acuerdo al estudio presentado por la empresa de Energía de Bogotá u otros estudios que se presenten;
-‐ Diseño de un plan de financiación pública y que contemple los costos no
incluidos en la resolución tarifaria vigente, para el aprovechamiento de MPA seco y ROP, el plan de inclusión de la población recicladora de oficio, las Sentencias y Autos proferidos por la Corte Constitucional.
De estas metas la administración Peñalosa parece haber cumplido solo con parte del levantamiento de información sobre el servicio de aseo. Mientras tanto, en su proyecto de actualización del PGIRS, a agregado nuevas metas dentro de las cuales destacamos las siguientes por considerarlas igualmente insumos para la próxima licitación de aseo, aunque su plazo de ejecución esté previsto en 2 años:
-‐ Documento técnico donde se establezca el stock de vías y áreas públicas a barrer, donde se especifiquen las frecuencias optimas en áreas de afluencia de público, y aquellas áreas susceptible de implementación de barrido mecánico;
-‐ Documento georreferenciado con la ubicación de las cestas instaladas en vías y
área pública, y ubicación óptima de nuevas cestas;
-‐ Estudio para la identificación de los predios social, ambiental, económica y jurídicamente viables para la ubicación del Nuevo relleno sanitario (municipios aledaños a Bogotá) elaborado y terminado. Este estudio es relevante, ya que en teoría el nuevo relleno entrará en funcionamiento antes de que el contrato de aseo se venza, por lo tanto es posible que su ubicación dé origen a un otrosí u otra modificación del contrato de operación del esquema de aseo;
-‐ Estudios de viabilidad de alternativas tecnológicas a la disposición final de los residuos no aprovechables, seguidos de estudios de ingeniería de detalle, con miras a una implementación a “largo plazo” (sin definir). De entrar en funcionamiento durante la duración del contrato, la alterniva tecnológica escogida podría incidir en los volúmenes recolectados y transportados hasta el relleno sanitario.
