DERECHO AGRARIO. El Desarrollo Rural: Del fracaso estatal a la nueva PAC

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EL DESARROLLO RURAL DEL FRACASO ESTATAL A LA NUEVA PAC

ASIGNATURA: DERECHO AGRARIOPROFESOR: AGUSTÍN VIGURI PEREAALUMNO: JAIME ANTONIO RAMIA PEÑA

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LICENCIATURA EN DERECHO (PLAN 2002)

ÍNDICE

El Desarrollo Rural

1. Introducción (Página 3)2. Referencia al Derecho Estatal (3-5)3. Normativa comunitaria vigente (5-6)4. Alternativas planteadas por la Comisión (6-8)5. Esquema de la Propuesta Comunitaria (8)6. Beneficiarios, condicionalidad y penalizaciones (8-11)7. Misión, objetivos y prioridades (11)8. Medidas relevantes para cada prioridad (11-13)9. Medidas Comunes a las prioridades (15-16)

La nueva PAC

1.1 Introducción (16-17)1.2 Aspectos jurídicos del régimen de ayudas que se propone por la Comisión (17-19)1.3 Incidencia sobre el Derecho Agrario Interno (19-20) 1.4 Consecuencias de un nuevo reparto sobre la base de un viejo esquema (20-21)1.5 Margen de maniobra de los Estados miembros (21-22)1.6 El llamado <<greening>> y el desarrollo sostenible del medio rural (22-23)

2. Estudio de la propuesta sobre pago para prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente

2.1 Fundamento (23-24)2.2 Obligatoriedad (24)2.3 Carácter no contractual (24-25)2.4 Estudio de las prácticas beneficiosas para el clima y el medio ambiente (25-26)2.5 Conclusiones (26-27)

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EL DESARROLLO RURAL

1. INTRODUCCIÓN

La Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural (LDS), aún en vigor, todavía no ha llegado a ponerse en práctica dentro de la sociedad y es por ello, por lo que necesita ser objeto de una gran revisión, para de esta forma llegar a conocer cuales han sido las causas de su fracaso y con ello poder adaptarla a nueva reforma de la Política Agrícola Común (PAC). Esta reforma se ha iniciado a partir de la Comunicación de la Comisión sobre La PAC en el horizonte 2020, al objeto de que sea objeto de discusión en el Parlamento Europeo y el Consejo dentro del periodo 2014-2020.

Muchas han sido las opciones planteadas en la Comunicación, pero finalmente la reforma se concretó, en octubre de 2011, en la Propuesta de Reglamento (UE) referente a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y además, entre otras la Propuesta de Reglamento (UE) que establece las normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de ayuda incluidos en el marco de la PAC y la referida al Reglamento (UE) sobre la financiación, gestión y seguimiento de la PAC.

Aún cuando nos vamos a centrar en la primera Propuesta, las dos últimas son relevantes también para nosotros ya que inciden en parte en la aplicación del futuro régimen comunitario de desarrollo rural, dado que contienen las definiciones de actividad agraria, agricultor y explotación agrícola, así como los requisitos de asesoramiento y condicionalidad, respectivamente.

Por eso, antes de entrar en el análisis de la reciente Propuesta, conviene que nos detengamos, siquiera brevemente, en nuestro Derecho estatal, que hace tránsito entre la pasada legislatura y la actual, en la que se han elaborado las nuevas normas sobre el pago único fijadas por el Real Decreto 202/2012, de 23 de enero, sobre la aplicación a partir de 2012 de los pagos directos de condicionalidad que han de cumplir los beneficiarios de las ayudas de desarrollo estatal.

2. REFERENCIA AL DERECHO ESTATAL

Desde su promulgación, la LDS muestra un sistema de actuaciones muy enrevesado que conlleva un desequilibrio entre las competencias del Ministerio y las Comunidades Autónomas y más conociendo que en cada una de ellas existen orientaciones políticas de signo diferente. La LDS se ha modificado con el fin de dar cabida al agricultor a tiempo parcial por la Ley 10/2009, de 20 de octubre, a la vez que crea los órganos consultivos necesarios para que extienda sus efectos; pero la realidad es que no ha llegado a aplicarse en su totalidad y es muy probable que se acabe derogando y sustituyendo por normas reguladoras de la nueva PAC, aun cuando no sean completamente disonantes con sus directrices de fondo.

Podríamos señalar que las posibles causas de este fracaso son las tres siguientes:

a) los numerosos instrumentos de planificación y aplicación.

b) la lentitud de las actuaciones administrativas.

c)el protagonismo conferido en exclusiva a los distintos órganos de la Administración, con olvido

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de la iniciativa económica de los particulares.

Cabe recordar también que la LDS establece los siguientes instrumentos de actuación:

1)el Programa de Desarrollo Sostenible, que ha de ser elaborado por el Ministerio y aprobado por Real Decreto.

2) los Convenios o Protocolos a celebrar entre el Ministerio y las Comunidades Autónomas para aplicar el Programa.

3) las Directrices Estratégicas Territoriales de Ordenación Rural establecidas por cada Comunidad.

4) los Planes autonómicos de las zonas rurales o comarcas de desarrollo rural.

5) el contrato territorial de las zonas rurales, que está llamado a concretar las medidas aplicables a las explotaciones situadas en las distintas comarcas de actuación.

Por otro lado, a todo ello hay que añadir la disparidad de signo político para entender la lentitud del proceso de negociación que se ha llevado a cabo en los últimos años con el resultado tan negativo que conocemos. El Gobierno ha tardado casi tres años en aprobar el I Programa de Desarrollo Rural Sostenible para el período 2010-2014 por el Real Decreto 725/2010 de 4 de junio, con los correspondientes informes previos del Consejo para el Medio Rural y la Mesa de Asociaciones de Desarrollo Rural, regidos por el Real Decreto 865/2008, de 23 de mayo, y solo ha regulado tardíamente al final de la legislatura el contrato territorial por el Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, que lo concibe atinadamente como un instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural, dentro o fuera de los planes de zona, y por eso no ha habido realmente tiempo para aplicarlo.

Además, el Programa marca un mapa de 105 zonas a revitalizar, 84 intermedias y 30 periurbanas, que constituyen un total de 219 zonas de actuación, afectando a casi 10 millones de personas y extendiéndose a cerca de 340 mil kilómetros cuadrados, nada menos que las tres quintas del territorio peninsular, zonas que precisan otros tantos Planes de desarrollo rural al objeto de articular las medidas contempladas para cada una de ellas. Asimismo, el Ministerio ha ido suscribiendo los Convenios o Protocolos con las Comunidades Autónomas, como el protocolo general suscrito con Castilla y León, por ejemplo, que se aprobó por Resolución de 20 de enero de 2011. Pero es palpable que ello no ha permitido disponer del tiempo suficiente para elaborar los Planes comarcales correspondientes a las diferentes zonas de actuación, y menos todavía para concretar las medidas previstas por el Programa y aplicadas por el respectivo Plan, dada la falta de regulación estatal del contrato territorial, hasta hace poco, con la importante salvedad del contrato global de explotación en Cataluña, omisión que se ha suplido en parte mediante la llamada solicitud única de ayudas que se introdujo con carácter general por el Real Decreto 202/2012 (art.84).

Finalmente, también puede explicar este fracaso la falta de iniciativa privada en la aplicación de las medidas de desarrollo rural. Como es sabido, el Reglamento (UE) 1698/2005 del Consejo relativo a la ayuda al desarrollo rural con cargo al FEADER, contempla el enfoque LEADER para las actuaciones públicas en este ámbito a través de la economía mixta impulsada por los grupos de acción local del que la LDS se ha apartado sin justificación expresa, limitándose a consagrar solo las actuaciones de los distintos niveles administrativos, incluidos los ayuntamientos y demás

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entidades locales. De modo que el complejo entramado de actuaciones públicas, se ha levantado en el aire y no ha podido aterrizar, puesto que falta el partner empresarial para aplicar las medidas sobre el terreno de las explotaciones.

Así, pues, junto a la complejidad de las actuaciones y la lentitud de las Administraciones, se ha unido la falta de estímulo económico a los particulares. Este conjunto de causas puede dar cuenta del fracaso de la LDS que, tras cuatro años de vigencia, sigue siendo letra muerta, sin ninguna virtualidad práctica, hasta la reciente regulación del contrato territorial. Ante esta falta de realismo, cabe sospechar también que acaso ha habido falta de voluntad política para aplicarla debido a la contención presupuestaria que ha impuesto la crisis financiera cuyo origen se remonta a la quiebra del Banco Lehman Brothers, a mediados de 2007, precisamente el año de entrada en vigor de la LDS.

3. NORMATIVA COMUNITARIA VIGENTE.

Ante todo, apuntemos lo esencial del régimen establecido por el mencionado Reglamento (UE) 1698/2005, que está aún en vigor y se basa en la idea de la multifuncionalidad de la agricultura, acogida ya por el anterior Reglamento (UE) 1257/1997. De acuerdo con esta idea, las medidas encaminadas al desarrollo rural se articulan en torno a cuatro ejes, siendo los tres primeros de carácter sustantivo, mientras que el cuarto es de índole operativa o instrumental.

En efecto, el eje 1 tiene por objeto aumentar la competitividad de la agricultura, la ganadería y la silvicultura mediante la ayuda a la reestructuración, el desarrollo y la innovación, y comprende las clásicas medidas estructurales que consisten en inversiones en las explotaciones para favorecer la producción, la transformación y la comercialización, junto a las medidas dirigidas a facilitar la primera instalación de los agricultores jóvenes y el abandono de la actividad agraria.

Por otra parte, el eje 2 pretende mejorar el medio ambiente y el medio rural a través de ayudas a la gestión de las tierras agrícolas y forestales, en especial las enclavadas en zonas de montaña o con dificultades naturales, así como indemnizar a los agricultores por las exigencias impuestas por la red Natura 2000, las medidas agroambientales, el bienestar de los animales y las inversiones no productivas, aparte de la lucha contra el cambio climático y la agricultura ecológica.

Además, el eje 3 aspira a mejorar la calidad de vida de las zonas rurales y la diversificación de la actividad agraria hacia el turismo, la artesanía, las energías renovables y el ocio, ala que se añade la formación de agentes económicos.

En fin, el eje 4 es de carácter instrumental porque consiste en un método para alcanzar los objetivos de los otros ejes a través del programa LEADDR, que propicia el despliegue de los factores endógenos de cada zona para la creación de empleo y la diversificación, y ello por la iniciativa privada asociada a las entidades locales que se canaliza a través de los grupos de acción local; por eso decíamos que este programa propicia una verdadera economía mixta.

Poco más tarde, estos ejes se han completado por el Reglamento (UE) 74/2009, con nuevas prioridades de un marcado acento ambientalista. Junto al cambio climático y las energías renovables, son ahora prioritarias la gestión del agua y la biodiversidad, además de las correspondientes innovaciones tecnológicas. En este sentido, las directrices comunitarias establecidas por la Comisión de una economía mundial de baja emisión de carbono, a lo que puede contribuir la agricultura tanto por aportar materia prima para la producción de bioenergía como por ayudar a capturar el carbono y reducir las emisiones de gases con efecto invernadero. Así en otros

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aspectos, el eje 1 debe permitir la adquisición de maquinaria que ahorre energía y el eje 2 debe favorecer la biodiversidad mediante el mantenimiento de los pastos y la agricultura extensiva, mientras que los ejes 3 y 4 de facilitar los proyectos para producir energías renovables y la especialización de los agricultores en la producción de bioenergías.

Tal es, en suma, el Derecho comunitario vigente. Entre nosotros, es de notar que, aunque la LDS prescinde de los ejes, estos han reaparecido en el I Programa estatal publicado en 2010, que establece los cinco siguientes: 1) Actividad económica y empleo; 2) iInfraestructuras y equipamientos básicos; 3) Servicios y bienestar social; 4) Medio Ambiente; 5) Actuaciones no territoriales, tales como fomentar la participación de la mujer en actividades económicas, en especial mediante microcréditos, y protegerla en las situaciones de riesgo.4. ALTERNATIVAS PLANTEADAS POR LA COMISIÓN

En esta ocasión, la reforma de la PAC ha estado precedida de importantes debates sobre su futuro, lo mismo en la opinión pública en general que en el seno de la Comisión y del Parlamento Europeo. Sin entrar en los detalles, existe un amplio consenso en mantener la financiación comunitaria de la PAC desdoblada en los dos pilares, en tanto que hay inquietud por el hecho de que los pagos desacoplados acentúen el abandono de cultivos, lo que se une al envejecimiento de la población y la despoblación de las zonas rurales, con la grave consecuencia de provocar, por un lado, el deterioro ambiental y, por otro, la volatibilidad de los precios en los mercados de futuros.

Por eso, además de otras ideas básicas, se ha resaltado el interés social de remunerar apropiadamente a los agricultores por medio de contratos de servicios por los bienes públicos o colectivos que proveen al conjunto de la sociedad, sobre todo en lo que concierne a la conservación del paisaje agrícola, la biodiversidad ganadera, la protección del agua y el suelo, la calidad del aire y la estabilidad del clima, y en particular, los bienes públicos llamados de segunda generación, tales como el medio ambiente, el manejo de la tierra o el bienestar de los animales.

Es en este contexto en el que se enmarcan las opciones de política legislativa planteadas por la Comisión en su Comunicación publicada a finales de 2010. En el momento actual, hay nuevos retos relacionados tanto con la producción de alimentos, como con la calidad, la variedad y el valor de los mismos, junto a la conservación del empleo en las zonas rurales. De este modo, la PAC debe mantener sus dos pilares, orientándose el primero, que se concreta principalmente en los pagos directos, a ser más ecológico y estar mejor distribuido, y el segundo, hacia un desarrollo rural más competitivo, innovador, capaz de hacer frente al camio climático y protector del medio ambiente a través de la gestión sostenible de los recursos naturales; y por eso, se dice, debe seguir siendo cofinanciado por los Estados.

Para la Comisión, la PAC puede contribuir así al crecimiento inteligente, por mejorar la competitividad y el aprovechamiento de los recursos, la crecimiento sostenible, dado que las nuevas tecnologías permiten una gestión duradera de los recursos, y al crecimiento inclusivo, ya que favorece los mercados y los empleos locales. De aquí que sus objetivos sean lograr una producción alimentaria variable y de calidad, una gestión sostenible de los recursos naturales y mitigar el cambio climático así como un desarrollo territorial equilibrado.

Por consiguiente, el desarrollo rural debe propender hacia la competitividad de la agricultura, los productos de calidad, las cadenas de distribución local, así como a la gestión sostenible de los recursos naturales y al crecimiento equilibrado de las zonas rurales, destacando los instrumentos de gestión del riesgo creado por la volatilidad de los precios, siempre que sean compatibles con la caja verde de la Organización Mundial del Comercio.

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Como se puede advertir, pocas son las novedades que aparecen hasta aquí, con la doble salvedad de la puesta en valor de los mercados locales, por un lado y, por otro, la supresión de la producción de las bionenergías. Con todo, hay que resaltar la importancia del planteamiento abierto que ofrece la Comisión a tres alternativas diferentes.

De forma sucinta, la primera opción es muy conservadora ya que consiste en mantener los pagos directos con una mejor distribución interterritorial, consolidar los instrumentos de mercado y consolidar las medidas de desarrollo rural que conocemos. La segunda opción es más innovadora, dado que los pagos directos se descomponen en un derecho básico, otro añadido a la condicionalidad, otro específico en las zonas con dificultades y otro acoplado a determinadas producciones, junto a un régimen especial para las pequeñas explotaciones y un tope máximo de ayudas para las más grandes; esta opción sugiere simplificar los instrumentos de mercado y orientar el desarrollo rural hacia el medio ambiente, el cambio climático, la innovación, las iniciativas locales y los instrumentos <<verdes>> de estabilización del riesgo. Por fin, la última opción gradual de los pagos directos y a la vez sustituirlos por la remuneración de los servicios ambientales y la compensación de desventajas naturales, suprimiendo las medidas de mercado, salvo en caso de crisis graves, con un desarrollo rural centrado principalmente en el medio ambiente y el cambio climático.

Según iremos viendo, resulta evidente que la Comisión se ha inclinado claramente a favor de la segunda opción en la Propuesta de Reglamento de ayudas al desarrollo rural, pues, como se explica además en su preámbulo, ha acogido la hipótesis de integración no solo porque comporta una fuerte ecologización – neologismo utilizado por la Comisión- de los pagos directos, sino por ser la más equilibrada para alinear la PAC con los objetivos estratégicos de la Unión Europea.

5. ESQUEMA DE LA PROPUESTA COMUNITARIOA

Con todo, la Propuesta se aparta formalmente del Reglamento precedente y no se articula en torno a los ejes. Tras un amplio catálogo de definiciones, la Propuesta establece la misión genérica del desarrollo rural, fija los tres objetivos antes apuntados, marca media docena de prioridades y consagra un panoplia de veinte medidas, en su mayoría con con carácter preferente para cada prioridad, en tanto que otras son comunes a todas las prioridades. Esto se complementa con las definiciones y los requisitos de asesoramiento y condicionalidad que figuran en las otras Propuestas de octubre de 2011, tanto sobre los pagos directos como sobre los requisitos de carácter horizontal.

6. BENEFICIARIOS CONDICIONALIDAD Y PENALIZACIONES

Como es habitual en la normativa comunitaria, acaso por influjo del Common Law, la Propuesa en estudio comienza con una larga lista de definiciones, si bien casi todas carecen de un significado técnico, habida cuenta que utilizan el lenguaje llano, de manera que se comprenden sin necesidad de explicación alguna. No obstante, cierta singularidad ofrece el concepto de beneficiario, no tanto por lo que dice sino más bien por lo que omite, con lo importante consecuencia de que se trata de una noción notablemente amplia.

En efecto, de acuerdo con la Propuesta, puede ser destinatario de las ayudas al desarrollo rural una persona física o jurídica, o cualquier organismo, tanto público como privado encargado de llevar a cabo operaciones o que recibe ayudas (art. 2.e), mientras que operación es un proyecto, contrato o intervención seleccionada con arreglo a los criterios previsto por el programa de desarrollo rural y ejecutado por uno o varios beneficiarios, siempre que permita alcanzar una o varias prioridades de

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desarrollo rural (art.2.d), en tanto las medidas son un conjunto de operaciones que contribuyen a una o varias prioridades dentro de la Unión (art. 2.c).

Ante todo llama la atención la índole circular o tautológica de estas nociones, puesto que definen con lo definido, en términos tales que beneficiario es quien recibe beneficios o ayudas, las operaciones son las realizadas por cualquier beneficiario a cambio de ayudas y las medidas consisten en una o varias operaciones por las que el beneficiario recibe a su vez las correspondientes ayudas.

Dejando esto aparte, cabe entender que el beneficiario es el sujeto que realiza operaciones programadas y que percibe por ello las ayudas que corresponden a las medidas ejecutadas, siempre de conformidad con las previsiones contempladas en el respectivo programa. Apuntemos que, a parte del marco estratégico comunitario, la Propuesta prevé un marco nacional y deben existi, en todo caso, los programas regionales de desarrollo rural que fijan las prioridades y las medidas idóneas para alcanzarlas. Además, se establece que dentro de cada programa puede haber subprogramas temáticos para resolver problemas específicos dirigidos a los agricultores jóvenes, las pequeñas explotaciones, las zonas de montaña y las cadenas de distribución cortas, en cuyo caso las medidas tienen un incremento de la décima parte de las ayudas contempladas con carácter indicativo en el Anexo III (art.8).

Por otra parte, estas nociones son relevantes por cuanto no exigen de manera expresa especiales requisitos de actividad, de profesionalidad o de titularidad de las explotaciones agrícolas, que se requieren, en cambio, en materia de pagos directos. En término generales, recordemos que, de acuerdo con el futuro Reglamento sobre esta clase de pago, se mantienen las definiciones habituales en las regulaciones anteriores, con la excepción de la nueva figura del agricultor activo.

No debe sorprendernos, en consecuencia, que la actividad agraria comprenda no solo la cría o el cultivo de productos agrarios, incluyendo la cosecha, el ordeño, y el mantenimiento d ellos animales, sino también la conservación de la superficie agrícola para pastos o cultivos, sin actuaciones preparatorias o con las mínimas establecidas por cada Estado miembro (art.4c). Obviamente que los productos agrícolas son los que figuran en el Anexo I el Tratado, nás el algodón (art.4.d) y la superficie agrícola es la dedicada al cultivo, pastos permanentes y cultivos permanentes( art.4.e); mientras las tierras de cultivo incluyen las destinadas a barbecho y las retiradas de la producción (art.4.f) los cultivos son permanentes si no están sometidos a rotación en cinco años, excluidos los pastos e incluidos los viveros y árboles de cultivo corto (art.4.g).

Asimismo, conforme al Reglamento de pagos directos, agricultor es la persona física o jurídica, o grupos de ellas, que ejerza una actividad agraria y ostente una explotación situada en el territorio comunitario (art.4.a), en tanto la explotación es el conjunto de unidades – de terrenos o animales – utilizadas en actividades agrarias, administradas por el agricultor- a cualquier título- y situadas dentro de un Estado miembro (art. 4.b). Con todo, para merecer pagos directos, el agricultor debe ser activo, en el preciso y esotérico sentido de haber recibido en dicho concepto más de 5000 Euros el año anterior y que tales pagos sean inferiores al 5 por 100 de sus ingresos totales, incluidas las actividades no agrícolas (art.9). Lo que insistimos vale solo para los pagos directos, pero no se requiere en el ámbito del desarrollo rural, con la doble salvedad del joven agricultor y de los requisitos de gestión y condicionalidad incluidos en el sistema de asesoramiento de las explotaciones.

En efecto, al agricultor joven, como lo indica su denominación, la Propuesta de desarrollo rural le exige cierto nivel de profesionalidad agraria, puesto que al momento de presentar la solicitud de

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ayuda para su primera instalación debe tener menos de cuarenta años de edad, poseer capacitación y competencia profesionales adecuadas, y en fin ser titular de la explotación (art.2.u). Incluso puede ser joven agricultor una persona jurídica, cuyos miembros tienen un período de gracia para obtener la capacitación profesional, en caso que lo requieran, en las condiciones que determine la Comisión por expresa delegación del futuro Reglamento comunitario (art.3.2). Es de señalar que la titularidad del agricultor joven puede ser en ambos casos de cualquier derecho real o personal que comporte la facultad de uso y disfrute de la explotación, incluida la cotitularidad de la misma, así como la titularidad compartida entre cónyuges o convivientes debidamente inscritos en el Registro autonómico de explotaciones sujetas al régimen de titularidad compartida.

Por otra parte, de acuerdo con el Reglamento horizontal, muchas de las ayudas al desarrollo rural exigen el asesoramiento de las explotaciones, tales como las inversiones fijas, la restauración de los desastres naturales, la reforestación, los sistemas agroforestales, los ecosistemas forestales, la mitigación del cambio climático o la agricultura ecológica, entre otras que figuran en el Anexo. Según el mencionado Reglamento, el asesoramiento comprende no solo los requisitos comunitarios sobre gestión y buenas condiciones agrícolas y medioambientales de la tierra, así como los requisitos mínimos para mitigar el cambio climático, sino también los previstos por la legislación nacional (art.12).

Consecuentemente, de un lado, el asesoramiento incluye la condicionalidad en lo que concierne al medio ambiente, el cambio climático y las buenas condiciones agrícolas, la salud pública y sanidad animal y vegetal, así como el bienestar animal, que se rigen por las normas comunitarias señaladas en el Anexo III (art. 93). De otro lado, los requisitos mínimos destinados a mitigar el cambio climático, o la adaptación al mismo, la biodiversidad, la protección de las aguas, la notificación al mismo, la biodiversidad, la protección de las aguas, la notificación de enfermedades animales y vegetales, y la innovación son los que se consagran en el Anexo I del citado Reglamento (art.12.c). Por fin, los requisitos estatales se rigen por el Real Decreto 483/2009, de 3 de abril y se refieren tanto a la gestión de las explotaciones (Anexo I) como a las buenas condiciones agrarias y medioambientales (Anexo II), a las que se añaden por el Real Decreto 202/2012 las normas para garantizar la protección y la gestión del agua: protección del uso contra la contaminación y las escorrentía, y gestión de su uso; en concreto, se trata de las franjas de protección en las márgenes de los cursos de agua y la autorización para el uso del agua de riego.

Esto significa que, aunque no lo diga la norma comunitaria expresamente, el beneficiario de las ayudas al desarrollo rural debe ejercer una actividad agraria y ostentar a cualquier título una explotación en la que debe llevar a cabo las operaciones previstas por el respectivo programa ya que, de no ser así, no estaría en condiciones de cumplir los requisitos de asesoramiento que acabamos de señalar.

Así, pues, solo por excepción el destinatario de las ayudas puede no ser un empresario agrícola como sucede, por ejemplo, en el turismo rural o en las cadenas de distribución cortas, aunque lo habitual es que se trate de actividades agrarias complementarias; pero, por regla general ha de ser un agricultor, aun cuando no se considere activo, sin que sea bastante la mera localización geográfica en el ámbito rural.

Recordemos que, según la LDS, el medio rural comprende las zonas a revitalizar, las zonas intermedias o semiurbanas y las zonas periurbanas. Las primera son aquellas de población escasa, marcada actividad agraria, bajos niveles de renta y relativamente aisladas, mientras que las segundas son también poco pobladas, con empleo diversificado, niveles de renta medios y sujetas al influjo de áreas urbanas, en tanto las últimas se caracterizan por una población creciente, ocupada

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en el sector servicios, con rentas altas y situadas en el entorno de las grandes ciudades (art.9.1). Asimismo, son prioritarias las zonas a revitalizar, las integradas en la red Natura 2.000 y los municipios pequeños, esto es, los de menos de 5.000 habitantes, situados en las zonas semiurbanas y periurbanas (art.9.2). En cualquier caso, se considera medio rural el espacio geográfico formado por la agregación de municipios con población inferior a 30.000 habitantes y una densidad de municipios con población inferior a 30.000 habitantes y una densidad inferior a 100 habitantes por kilómetro cuadrado (art.3.a), cualquiera que sea su destino o utilización.

En el mismo sentido, el nuevo Reglamento horizontal impone a los Estados el deber de definir los requisitos mínimos de las buenas condiciones agrícolas y medioambientales para toda la superficie agrícola, incluida la que no se utilice en la producción, atendiendo a las condiciones edafológicas y climáticas, los sistemas de explotación existentes, la utilización de las tierras, la rotación de los cultivos, las prácticas de explotación agraria y las estructuras de explotación, siempre que estén contemplados en las normas mínimas del Anexo II (art.94).

Finalmente, previene el Reglamento horizontal que el incumplimiento de la condicionalidad se sanciones con una penalización pecuniaria, cuando sea el resultado de una acción u omisión imputable al agricultor,esté relacionado con su actividad agraria y afecte a la superficie de su explotación (art.92), si bien están exentos los pequeños agricultores y los que se ocupan de conservar los recursos genéticos al margen de los compromisos agroambientales y climáticos (art.92) o también los incumplimientos que comporten una pena inferior a los 100 euros (art. 97.3). Es responsable el beneficiario que presentó la solicitud de ayuda en el correspondiente año civil y, en caso de transmisión de todo o parte de la explotación a un tercero, lo mismo el transmitente que el adquirente según sea el imputado por el incumplimiento (art.97.1 y 2).

La penalización consiste en la reducción o en la supresión de la ayuda según la gravedad, alcalnce, persistencia o reiteración del incumplimiento; en caso de negligencia, la reducción no puede superar el 5 por 100 de la ayuda recibida y si hay reincidencia se amplía hasya el 15 por 100, salvo que el incumplimiento se considere leve, en cuyo caso no procede la reducción, siempre que no entrañe riesgos directos para la salud humana o la sanidad animal. En caso de dolo o incumplimiento deliberado la reducción no puede ser inferior al 20 por 100, si bien alcanza a la exclusión total de uno o varios regímenes de ayuda y durante uno o varios años civiles (art.99).

Entre nosotros, el Real Decreto 486/2009 considera, además, que son leves los incumplimientos que no repercuten fuera de la explotación, o cuya duración es inferior a un año i, en fin, cuando el infractor adopta las medidas correctoras antes del primer semestre del año siguiente, en tanto que si la situación incorrecta persiste la reducción se limita al 1 por 100 de la ayuda (art.8.3).

7. MISIÓN, OBJETIVOS Y PRIORIDADES

La Propuesta sobre el desarrollo rural consagra por primera vez la misión del FEADER, misión que consiste en complementar los demás instrumentos de la PAC, en concreto los pagos directos y las medidas de mercado, debiendo coordinarse con las actuaciones de la política de cohesión y de pesca. En particular, debe contribuir a que el sector agrícola sea más equilibrado desde la óptica territorial y medioambiental, más respetuoso con el clima, más resistente a los cambios climáticos y más innovador (art.3). De este modo, se sostiene que el desarrollo rural no solo se encuadra en los objetivos estratégicos de la Unión, sino que concuerda con los objetivos generales de cohesión económica y social establecidos en el Tratado (Cdo.2).

Lo que es cierto, pero lo anterior pone de relieve que no estamos ante una política comunitaria

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autónoma, sino ante una nueva versión de las viejas políticas de acompañamiento, con el añadido más bien retórico del cambio climático, puesto que la mayor parte del gasto público en la actualidad se concentra en la competividad y la diversificación. Buena prueba de ello es que el desarrollo rural debe contribuir decisivamente al sector agrario, lo que no deja de ser un tanto restrictivo y en cierto modo paradójico; restrictivo porque el desarrollo rural así concebido sigue al servicio de la economía agraria y paradójico porque al mismo tiempo debe alcanzar el equilibrio territorial y medioambiental. Esto no siempre será compatible con el crecimiento de la agricultura y la ganadería, a la vez que parece que no se procura ahora combatir directamente el cambio climático sino que, no sin cierta resignación, se recomienda tan solo el empleo de técnicas agronómica adaptadas y resistentes a las cambiantes condiciones climáticas.

De aquí que los objetivos del desarrollo rural sean tres, a saber:

a) la competividad de la agricultura

b) la gestión sostenible de los recursos naturales, junto a la acción por el clima.

c) el desarrollo territorial equilibrado de las zonas rurales (art.4).

Aunque sean muy generales y abstractos, estos objetivos requieren algún comentario por cuanto enlazan con los nuevos retos de la PAC identificados por la Comisión.

Dada la dependencia del desarrollo rural al sector agrario, se comprende bien que el primer objetivo sea la competividad, aun cuando sea claro que no está necesariamente ligada a la seguridad alimentaria, sino más bien con la rentabilidad de las explotaciones. Asimismo, la gestión sostenible de los recursos naturales no está compromentida directamente con la protección del medio ambiente, sino que pretende ante todo evitar que los recursos se agoten o se utilicen de forma ineficiente; más que sostenible, la gestión de los recursos naturales es aquí ahorradora y, por tanto, duradera. Y la acción por el clima se traduce, como vimos, en la adaptación al cambio climático. En fin, el equilibrio interterritorial es necesario, sobretodo en la Unión ampliada, por las grandes disparidades existentes, pero hay que reconocer que se limita a asegurar un reparto más equitativo de los fondos comunitarios y permitir que se concentren en las zonas más deprimidas, sin establecer ni propender a unos niveles mínimos de equiparación, lo que constituye la acertada finalidad perseguida por el nuevo Fondo <<multifondos>>.

Estos objetivos, en suma, no son muy distintos de los cuatro ejes que están en vigor, ni tampoco son demasiado ambiciosos desde el punto de vista de la conservación del medio ambiente, lo mismo que se aprecia en las prioridades para alcanzar el crecimiento inteligente, sostenible, sostenible e integrador.

En efecto, de acuerdo con la Propuesta, tenemos seis prioridades para el desarrollo rural:

A) En primer lugar, se pretende favorecer la transferencia de conocimientos al sector agrario, orientándose a la promoción del capital humano y las redes inteligentes en Internet, la innovación y la investigación básica, así como los nexos entre la investigación y el desarrollo, por un lado, y por el otro, el aprendizaje permanente y la formación profesional.

B) A continuación, la competividad y la viabilidad de las explotaciones se debe alcanzar mediante la reestructuración de las explotaciones se debe alcanzar mediante la reestructuración de las explotaciones con graves problemas, en especial, aquellas que adolecen de un débil grado de

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participación en el mercado, la falta de acceso al mismo o la necesidad de diversificación, además de facilitar el relevo generacional, que se concreta solamente en la ayuda para la primera instalación de los jóvenes agricultores.

C) Seguidamente, la cadena alimentaria y la gestión de los riesgos se deben encaminar a la integración de los agricultores en los diversos regímenes de calidad alimentaria, la promoción de los mercados locales, los circuitos cortos de suministro y la agrupación de los productores en organizaciones interprofesionales, a la par que se debe apoyar la gestión de los riesgos en las explotaciones.

D) Además, hay que realzar los ecosistemas dependientes de la agricultura y los montes, concentrándose en la biodiversidad y los paisajes, la absorción del carbono y la gestión del agua y del suelo.

E) Igualmente, se ha de promocionar la eficiencia en el uso de los recursos y la transición hacia una economía baja en carbono, incrementando la eficiencia en materia de agua, energía,almacenaje de energías renovables y la producción bioenergías a partir de la biomasa, además de la reducción de las emisiones de óxido de carbono y de metano.

F) La sexta y última prioridad es la inclusión social y consiste en la creación de puestos de trabajo y el desarrollo local de las zonas rurales y el acceso a las tecnologías de la información y de la comunicación.

Finalmente, todas las prioridades deben contribuir a ciertos objetivos, que se consideran transversales y que son la innovación, el medio ambiente, la atenuación del cambio climático y la adaptación a éste.

8. MEDIDAS RELEVANTES PARA CADA PRIORIDAD

Como hemos adelantado, la Propuesta contiene un catálogo que abarca una veintena de medidas específicas para la consecución de una o varias prioridades; y a l propio tiempo propone una lista indicativa de las medidas de singular relevancia para cada prioridad (art.4), que se enuncian en el Anexo V, a la que nos ceñimos en la presente exposición.

En efecto, para la prioridad 1, relativa a la transferencia de conocimientos a la agricultura, son relevantes las medidas conducentes a facilitar dicha transferencia y determinadas inversiones en tecnologías forestales a realizar en los bosques. En cuanto a las primeras, la ayuda se dirige a la formación profesional y la adquisición de competencias, al margen de la formación normal de la enseñanza secundaria o superior, y se concede al prestador de los servicios de formación, junto a los gastos de los participantes, incluso los derivados de la sustitución de los mismos en sus explotaciones. Además, cabe la ayuda para actuaciones de demostración, información, talleres de orientación y visitas profesionales a las explotaciones, sin que se prevean límites a su importe máximo (art.15).

Por lo que atañe a los bosques, se trata de inversiones en nuevas tecnologías forestales y en la transformación y comercialización de productos forestales, que puede concederse a los propietarios de bosques privados, a los municipios y a las pequeñas y medianas empresas, siempre que incrementen el valor económico de los mismos y consistan en maquinaria y en prácticas de explotación que sean respetuosas del suelo y los recursos naturales, cuyo importe alcanza alrededor de la mitad de la inversión, con aumentos para las zonas deprimidas (art.27).

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Para la prioridad 2, que concierne a la competitividad y a la viabilidad de las explotaciones, se contemplan también dos tipos de medidas preferentes, que son las relativas a la calidad de los productos y la compensación por zonas con limitaciones específicas. La primera se puede otorgar a los agricultores que se incorporen por primera vez a regímenes de calidad de los productos agrícolas, algodón y alimentos recogidos por la normativa comunitaria; o se acojan a regímenes reconocidos por los Estados, siempre que dichos regímenes garanticen las características específicas del producto, los métodos empleados para su obtención y superen los parámetros comerciales en materia sanitaria, bienestar de los animales o medioambiental, y que además esté abiertos a todos los productores, se sometan a pliegos vinculantes verificados por entidades públicas o privadas debidamente autorizadas y cumplan con las reglas de transparencia y trazabilidad; o se adhieran, por último, a regímenes voluntarios de certificación acordes con las mejores prácticas establecidas por los propios agricultores, así como sus organizaciones empresariales, profesionales o cooperativas. La ayuda consiste en un incentivo anual durante cinco años, cuyo importe máximo se fija en el Anexo I (art. 17).Por su parte, la compensación por zonas con limitaciones específicas tiene por objeto tanto los costes adicionales como las rentas no percibidas – lo que recuerda el daño emergente y el lucro cesante de la indemnización de daños y perjuicios- por llevar a cabo su actividad económica en dichas zonas, por un importe que oscila entre un tope mínimo y un tope máximo por hectárea que aparece en el nexo I (art.32); son los Estados los que deben delimitar las zonas de montaña y las zonas con limitaciones naturales o específicas que se detallan en el Anexo II (art.33).

Notablemente más numerosas son, en cambio, las medidas desplegadas par ala prioridad 3, que atañe a la organización de la cadena alimentaria y la gestión de riesgos en la agricultura. En primer lugar, existe una ayuda para las inversiones orientadas a la prevención o la recuperación de los terrenos agrícolas afectados por desastres naturales, a favor de agricultores o agrupaciones de agricultores, incluso entidades públicas, cuyo importe máximo viene marcado por el Anexo I, siempre que el desastre esté oficialmente reconocido en cuanto tal, o la enfermedad o plaga destruya más de un tercio del potencial agrícola correspondiente (art 19). Asimismo, es semejante la ayuda para prevenir y reparar los daños causados a los bosques por incendios forestales, desastres naturales y catástrofes (art.25).

Por otra parte, se contempla una ayuda de cuantía importante para la constitución de agrupaciones de productores agrícolas y silvicultores con el fin de adaptar la producción al mercado, realizar la comercialización conjunta a través centrales de venta y el abastecimiento de mayoristas, establecer normas sobre información y mejorar las competencias empresariales, la organización y los procesos innovadores. La ayuda se confiere a la agrupación oficialmente reconocida y constituida solo por pequeños y medianos empresarios, por un importe decreciente durante un máximo de cinco años (art. 28).

A continuación, se consagra la ayuda a favor de los agricultores que suscriban compromisos para el bienestar de los animales, siempre que sean más exigentes que los requisitos mínimos de gestión y condicionalidad; la ayuda pretende compensar lo mismo los costes adicionales que las rentas no percibidas, así como la quinta parte de los costes de transacción (art. 34), esto es, los derivados de la negociación que no estén ligados a la ejecución del compromiso contraído con la Administración (art.2.1).

Por último, aparece aquí un ayuda novedosa encaminada a la gestión de los riesgos mediante los seguros de daños, los pagos a entidades de ayuda mutua, tales como asociaciones, cooperativas o secciones de las mismas, y el llamado instrumento de estabilización de las rentas de los agricultores

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cuando experimente una acusada disminución, siempre que la cuantía de esta ayuda no sea excesiva, incluyendo los seguros privados y las subvenciones destinadas a la adaptación a la globalización (art.37).

Ante todo, la ayuda consiste en el pago hasta más de la mitad de la prima del seguro de años que contrate el agricultor para cubrir las pérdidas causadas por adversidades climáticas, enfermedades animales o vegetales, o infecciones y plagas, que hayan destruido más de un tercio de la producción media del agricultor en el trienio anterior, sin que la indemnización pueda superar el coste de sustitución de los bienes dañados (art.38).

Por otra parte, en lugar de la ayuda anterior, cabe una subvención de casi un tercio del valor de las aportaciones hechas por el agricultor a la entidad de ayuda mutua, oficialmente reconocida y sujeta a un régimen legal de transparencia; esta subvención consiste en los costes administrativos, de forma decreciente por un máximo de tres años, dejando fuera la aportación del capital inicial, y además los importes pagados por la mutualidad a sus asociados para compensar los daños ya descritos (art.39).Finalmente, el instrumento de estabilización consiste asimismo en una ayuda de importe semejante a las entidades de ayuda mutua que compensen la pérdida de más del tercio de la renta anual media del agricultor en el trienio o quinquenio anterior, excluyendo los valores más alto y más bajo e incluyendo las ayudas públicas, salvo los costes de los insumos; limitada la ayuda al importe de dicha compensación, la cuantía de esta última no puede superar las dos terceras partes de las rentas no percibidas por el beneficiario (art.40).

Por lo que respecta a las prioridades 4 y 5, la Propuesta estima que son preferentes media docena de medidas encaminadas a la protección de los ecosistemas y al apoyo de la economía hipocarbónica. En concreto, se trata, ante todo, de las inversiones en el desarrollo de zonas forestales y la mejora de la viabilidad de los bosques, previa presentación de un plan de gestión forestal (art.22); estas ayudas se conceden a propietarios y arrendatarios privados, así como a los municipios y a sus asociaciones, para cubrir los costes de establecimiento y una prima anual por hectárea durante un máximo de diez años, siendo subvencionables las tierras agrícolas y las no agrícolas, siempre que se planten especies adaptadas al medio ambiente y el clima (art.23); por otra parte, el establecimiento de sistemas agroforestales, en los que coexisten la explotación forestal y la agricultura extensiva, merece una ayuda que abarca los costes de establecimiento y una prima anual por hectárea hasta un máximo de tres años (art.25); por último, se apoyan las inversiones destinadas a incrementar la capacidad de adaptación y el valor medioambiental de los ecosistemas forestales a largo plazo (art.26).

Además, se comprenden aquí las ayudas por compromisos agroambientales y climáticos, entre cinco y siete años, que compensan tanto los costes adicionales como las rentas no percibidas debido a las exigencias mayores que los requisitos mínimos de la condicionalidad (art. 29), lo mismo que las que propician la agricultura ecológica (art.30), las previstas en el ámbito del programa Natura 2000 y en la Directiva Marco del Agua (art. 31), así como los servicios silvoambientales y climáticos, además de la conservación de los bosques (art. 32), que exigen compromisos cuyo régimen es sustancialmente igual que el de los agroambientales y climáticos que acabamos de reseñar.

Finalmente, la prioridad 6, que atañe a la inclusión social, se debe atender preferentemente a través del programa LEADER, en cuyo régimen que no entramos aquí, y la ayuda prevista para establecer los servicios básicos y la renovación de las poblaciones en las zonas rurales conforme a planes de desarrollo municipales, las inversiones en pequeñas infraestructuras, en especial para las energías

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renovables y la banda ancha pasiva, las actividades recreativas, culturales y turísticas, la rehabilitación del patrimonio cultural y natural, los paisajes rurales y la transformación de edificios e instalaciones para mejorar sus condiciones medioambientales (art.21). Lo que llama aquí la atención es que haya desaparecido la discriminación positiva a favor de la mujer, que asoma tímidamente y sin concretar, en cambio, en la Propuesta sobre el Fondo <<multifondos>> (art.7).

9. MEDIDAS COMUNES A LAS PRIORIDADES

Aparte de la iniciativa LEADER, se trata de las ayudas previstas para el asesoramiento de los agricultores, ciertas inversiones en las explotaciones, la creación de empresas y la cooperación de pequeños agricultores con finalidades diversas.

Sabemos que el asesoramiento es uno de los requisitos legales, junto a la condicionalidad, para percibir tanto pagos directos como las ayudas al desarrollo rural. La Propuesta que estamos analizando incluye una ayuda específica para los prestadores de los servicios de asesoramiento, gestión y sustitución destinados a las explotaciones agrícolas y forestales con el fin de que los empresarios, en especial los pequeños y medianos, puedan aprovechar estos servicios apra mejorar sus resultados económicos y medioambientales, su capacidad de adaptación y el rendimiento de las inversiones. El beneficiario, aparte de estar sometido a un proceso de formación continua, debe demostrar experiencia y fiabilidad, se ha de seleccionar mediante un procedimiento de concurso objetivo y abierto a entidades lo mismo públicas que privadas y está obligado a guardar la debida confidencialidad.

En particular, para el nuevo Reglamento, el asesoramiento comprende, al menos, una de las prioridades del desarrollo rural, así como los requisitos de gestión y condicionalidad, las prácticas agrícolas que benefician el clima y el medio ambiente, las que atenúan o permiten adaptarse al cambio climático, la biodiversidad y la protección del agua y del suelo, la notificación de enfermedades y la innovación, además del desarrollo sostenible de la actividad económica de las pequeñas explotaciones y las normas concernientes a la seguridad laboral. La ayuda, en fin, es de importe decreciente, está sujeta a límites máximos y puede durar hasta cinco años (art.17).

Por otra parte, existe una ayuda para facilitar las inversiones materiales e inmateriales en el activo físico de las explotaciones que mejoren su rendimiento global, incidan en la transformación y comercialización de los productos agrícolas mencionados en el Anexo I del Tratado, aunque su resultado no figure en él – esto es, aunque no sea un producto agrícola- o consistan en infraestructuras para el acceso a la explotación la mejora de las tierras, el suministro de energía o la gestión del agua, o se trate de inversiones contempladas en los compromisos agroambientales y silvoambientales. La ayuda debe favorecer la competitividad y la viabilidad de las explotaciones, está sujeta a los máximos señalados en el Anexo I de la Propuesta estudiada, que se pueden aumentar hasta casi el importe total de la inversión (90 por 100) en el caso de los agricultores jóvenes, las inversiones colectivas, las que abarcan más de una medida de desarrollo rural y las que se aplican en zonas con limitaciones, o las comprendidas en operaciones subvencionadas por la Sociedad Europea de Innovación en materia de productividad y sostenibilidad agrícolas (art.18).

Además, se prevé una ayuda para la creación de empresas por agricultores jóvenes de importe decreciente, abonada en tramos hasta cinco años y conforme a un plan de explotación; asimismo, par ala iniciación de actividades no agrícolas en las zonas rurales a favor de los miembros de la unidad familiar que se diversifiquen hacia actividades no agrarias, pudiendo ser personas físicas o jurídicas, o agrupaciones de las mismas, salvo los trabajadores agrícolas dependientes, de las que al menos una persona física ejerza la actividad agraria al momento de presentar la solicitud; o bien,

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por último, para los pagos anuales de los pequeños agricultores, que abandonen el cultivo y cedan con carácter permanente su explotación y los derechos de pago directo en su totalidad, en cuyo caso la ayuda alcanza un quinto más del importe del último pago anual recibido por el beneficiario (art.20).

Finalmente, se apoya la cooperación en la cadena agroalimentaria y el sector forestal, incluyendo las organizaciones interprofesionales, la creación de grupos y redes , así como la formación de grupos operativos de la Asociación Europea de Innovación. Esta cooperación puede consistir en proyectos piloto, cuyo resultados se divulguen, la iniciación en el desarrollo de nuevos productos, las prácticas, los procesos y la tecnologías aplicadas a los sectores agrícolas, alimentario y forestal; asimismo, pueden otorgarse a pequeños agentes para realizar trabajos en común y compartir instalaciones, o formar plataformas logísticas que impulsen las cadenas de distribución cortas y los mercados locales, así como la promoción de unas y de otros, las actuaciones conjuntas para atenuar el cambio climático o la realización de proyectos medioambientales o de planes de gestión forestal y la producción de biomasa destinada a la elaboración de alimentos, producción de energía y otros procesos industriales, junto a iniciativas de asociación público-privadas distintas de los grupos enmarcados en la iniciativa LEADER para alcanzar una o varias prioridades de desarrollo rual. La ayuda debe cubrir los costes de elaboración, animación, funsionamiento y promoción, así como los costes directos de los respectivos planes o proyectos y dura hasta un màximo de siete años, puediendo combinarse con ayudas provenientes de otros fondos comunitarios (art.36).

Tras este apretado resumen, hay que añadir que todas las medidas previstas por la Propuesta están sometidas al régimen que la Comisión determine en su día por delegación expresa del Reglamento comunitario (art.41).

LA NUEVA PAC

1.1 INTRODUCCIÓN

A continuación vamos a analizar los posibles efectos de la reforma de la PAC que la Comisión ha propuesto para este año. El reglamento vigente sobre régimen de pago único, Reglamento CE 73/2009 de 19 de Enero, tan sólo se ha aplicado en dos años agrícolas y sus previsiones de desacoplamiento de algunos pagos directos están aplicándose ahora cuando ya se está trabajando desde 2010 en esta reforma.

Esto merece alguna reflexión porque la PAC desde 1992 en que se operó su primera gran reforma, no ha conocido la paz, primero con la Agenda 2000,luego con la revisión a medio plazo del año 2003 que introdujo el pago único disociado de la producción, luego con chequeo médico del año 2009 que culminó la disociación de las ayudas, y ahora con la gran reforma que nos ocupa.

Son demasiados los cambios acelerados y profundos, los que se imponen al cultivador del Derecho Agrario y también al cultivador de la Economía agraria. Porque no cabe duda de que tan vertiginoso ritmo de cambios, puede llegar a despistar al titular de explotaciones agrarias, y le somete a un grado de incertidumbre tal vez excesivo, además de poder esterilizar algunos de sus esfuerzos empresariales, de lo que es ejemplo patente la inversión en adquisición de cuotas.

Sin embargo tal vez sea este el precio que tiene que pagar el sector por la ayuda que recibe y por lo

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que hasta ahora ha conseguido salvar con cierta dignidad unas condiciones de creciente dificultad. Son muchas las distorsiones que perjudican al sector, algunas han sido denunciadas por la censura de cuentas europea, otras muchas gozan de cierta nebulosa protector, otras son deliberadamente mantenidas y defendidas por su efecto social compensatorio de los fallos del sistema de pensiones si escuchamos a destacados miembros de la asesoría de la Comisión. Todas o casi todas las distorsiones son hijas de la llamada disociación de las ayudas y la producción que en 2012 alcanzó su culminación.

La disociación a su vez es hija de los acuerdos de la OMC (Organización Mundial del Comercio) del año 1994, y parece que llegó para quedarse, y reinar sobre la PAC, pero tal vez no deba ser demasiado conformista con las distorsiones. Los sindicatos agrarios españoles han defendido la permanencia de un concepto, el de agricultor a título principal, indefendible en un continente en el que predomina la agricultura a tiempo parcial, y tal vez no se han percatado a tiempo de que su problema principal era el envejecimiento de los titulares de explotaciones y la deficiencia del sistema de pensiones, que ahora sirve para justificar que no se destinen las ayudas en su totalidad a los <<activos>>, un concepto que habría de ser más fácil de perfilar y que es compatible con la agricultura a tiempo parcial.

1.2 ASPECTOS JURÍDICOS DEL RÉGIMEN DE AYUDAS QUE SE PROPONE LA COMISIÓN.

Recordemos para empezar que el régimen de pago único por explotación sucedió en 2003 (Reglamento CEE 1785/2003) al régimen de ayudas por superficies y cabeza de ganado implantado por el Reglamento CE número 1756/92, y que la reforma del año 2009 tan sólo profundizó todavía más en la disociación o desacoplamiento de las ayudas respecto de las producciones. Pues bien, aquel esquema básicamente se mantiene en la propuesta: hay un pago único por explotación, ahora llamado pago básico, que se condiciona al cumplimiento de los requisitos legales de gestión y buenas prácticas medioambientales (condicionalidad) en las hectáreas elegibles que se aportarán por el titular para justificar el cobro de la ayuda directa. Este derecho es transmisible con o sin tierra, y con o sin retención de modo que lo que hasta hoy impone el Reglamento CE 73/2009, en el futuro será impuesto por dos de entre los siete los nuevos reglamentos del Consejo y el Parlamento europeos que ahora se proponen para la futura PAC.No hay pues, modificación alguna de calado en el esquema jurídico sobre el que tendremos que operar en el futuro, pero bajo esta aparente continuidad, se modifican datos trascendentales para el cálculo del montante económico de la ayuda. Y es que hasta ahora la disociación aunque formalmente completa, mantenía un importante vínculo con el pasado toda vez que los derechos de pago único tienen un contenido económico que trae causa de la comarcalización de los rendimientos o regionalización productiva que hubo de hacerse para determinar los pagos por superficie y por cabeza de ganado en el año 1993, y que se mantienen en lo esencial, con algunos pequeños retoques.

En esta base de cálculo la que se pretende en el futuro próximo alterar, para hacer más igualitaria la percepción, tal y como interesa a los Estados de la vieja Europa del Este, y en principio está justificada la propuesta por dos razones:

1ª) Porque el reparto actual es muy desigual sin razones objetivas entre los Estados miembros e incluso dentro de algunos de ellos, entre regiones, como acontece en España.

2ª) Porque la disociación entre ayudas y producción sólo puede considerarse completa si la ayuda no se concede con referencia a producciones, aunque sean producciones históricas y más bien

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teóricas como las establecidas en la regionalización de la PAC de 1993.

Sin duda estas razones latentes durante mucho tiempo, habían de terminar por aflorar, sobre todo por causa de la ampliación de la Unión Europea, y era muy previsible que el ascenso en las instituciones europeas de políticos procedentes de los antiguamente llamados PECOS (Polonía, Hungría, República Checa, Eslovaquia, Estonia, Letonia,Lituania y Eslovenia), terminase por situar a uno de ellos al frente de la PAC, momento a partir del cual sería inevitable la revisión del reparto de los fondos entre los territorios europeos.

Así las cosas la propuesta que nos ocupa establece una ayuda (que se ha llamado periodísticamente de <<tarifa plana>>), que consiste en fijar la asignación de cada Estado miembro para un <<pago de base>> para que éste la reparta dividiendo su montante entre las hectáreas elegibles o admisibles que presenten los agricultores en el plazo que a tal efecto se abrirá este año 2014.

A tal reparto podrán concurrir con las hectáreas elegibles/admisibles de que dispongan, todos aquellos agricultores que hubiesen activado al menos un derecho de pago único correspondiente al año 2011. He aquí como se pretende conjurar el peligro de que el cambio de sistema en los pagos directos, una vez conocido en sus líneas esenciales, desencadene una lucha sin cuartel por las hectáreas elegibles de la que resulte una presión peligrosa para la estabilidad de los contratos agrarios.

Y ciertamente esta previsión cierra el paso a la presión que sobre los arrendatarios cuyos contratos venzan entre 2011 y primeros meses del año 2014, podrían ejercer los arrendadores carentes de derechos de pago único, aunque no cierra el paso a que los arrendadores que a su vez hayan sido titulares de derechos de pago único proceden a recuperar para sí todas las superficies posibles.

Así pues los derechos que se atribuyen serán nuevos pero habrán de atribuirse, según se prevé, a quienes en 2011 activaron al menos un derecho, lo que desde luego no es una ruptura total con el pasado, sino una entrega de nuevos derechos, en principio, a los titulares de los viejos derechos, con la finalidad estabilizadora que se ha indicado que no abarca todas las situaciones arrendaticias.

Por otra parte el Reino de España cuenta, según Eurostat con apróximadamente 23.000.000 de Hectáreas de SAU (Superficie Agrológicamente Útil) , aunque en el último ejercicio sólo se percibieron ayudas directas basadas en aproximadamente 16.000.000 de Hectáreas. La diferencia es tan notable, que si se presentasen en 2014 7.000.000 de Ha. Más el montante medio por hectárea disminuiría de manera alarmante (en una tercera parte aproximadamente) y ni siquiera los territorios con derechos medios de menor montante económico en la actualidad se verían beneficiados.

Sólo una definición restrictiva de la hectárea admisible podría impedir que se activen derechos con hectáreas de superficies carentes de toda vocación agrícola. Actualmente son los textos comunitarios los que definen la hectárea elegible, pero parece que en la propuesta esa la definición de <<hectárea admisible>> (art. 25.2 de la propuesta COM 2011/625 final) resulta bastante modificada incluyendo superficies catalogadas conforme a la Directiva 92/43/CEE, a la Directiva 2000/60/CE y a la directiva 2099/147/C y reforestadas o retiradas del cultivo al amparo de los sucesivos regímenes de desarrollo rural, y lo que es más grave, <<cualquier superficie que haya dado derecho a pagos en el año 2008>>, lo que denota muy escasa voluntad de contemplar con realismo las superficies agrarias actualmente merecedoras de tal nombre por ser productivas.

Otro aspecto muy destacado en los medios de comunicación de la propuesta de la Comisión ha sido el relativo a la nueva definición de <<agricultor activo>> que habrá de contener el Reglamento

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relativo a los pagos directos. Se trata de una definición tendente a excluir a algunos de los actuales perceptores para cumplir las exigencias puestas de relieve en un informe de Cuentas sobre el régimen de pago único preexistente. Tal definición de <<agricultor>> se ha incorporado en el artículo 9 de la propuesta, que ha variado sensiblemente desde los primeros borradores conocidos.

La definición, que podría tener cierta sustancia jurídica si respondiese al enunciado, ha terminado por no tener valor jurídico alguno, y ademas un valor económico muy limitado. Tal juicio negativo se puede justificar simplemente al comprobar que el apartado 2 excluye de tal exigencia los perceptores de menos de 5.000 euros (muy numerosos), y lo que es todavía más grave, que la definición no contempla directamente otra exigencia de actividad agraria que la <<mínima establecida por los Estados miembros>>.

Si a ello se añade que el porcentaje de renta agraria que se exige es del 5% de los ingresos <<obtenidos de actividades no agrícolas>> y se refiere no a la producción sino <<al importe anual de pagos directos>>, el resultado es una verdadera burla a la lógica y al propio encabezamiento del precepto proyectado, que parece definir más al agricultor <<inactivo>> por jubilación o cese total o parcial de la actividad, que al agricultor activo realmente.

Semejante definición rebaja todavía más las expectativas de que los pagos directos sean un aspecto de <<política agrícola>>, por que más bien los convierte en un reparto arbitrario del presupuesto, o en un reparto guiado por criterios alejados de la política agrícola y más próximo a la política social, o lo que es peor aún, a la política a secas, en busca del menor rechazo posible de los afectados.

Desde luego, es una definición que justifica la utilización de <<hectáreas admisibles>> absolutamente improductivas y que dudosamente pueden ser objeto de <<actividad mínima>> con el sólo fin de mantener cobros de pagos directos generados por una actividad agraria pretérita.

Una cosa es permitir la compatibilidad de los pagos directos con las pensiones de jubilación de quienes mantiene actividad por pequeña que sea, y otra muy distinta, prescindir por completo de cualquier referencia a la actividad agraria precisamente en la definición de <<agricultor activo>>.

Es un verdadero despropósito y un cinismo insoportable que el Diario Oficial de la UE llegue a publicar una definición de tales características. En todo caso una decepción casi insufrible para los agraristas, y un pródromo para la deslegitimación progresiva del artículo del artículo 39 de TFUE y de toda la PAC.

1.3 INCIDENCIA SOBRE EL DERECHO AGRARIO INTERNO

La desaparición de las cuotas (láctea y azucarera) y de los derechos de plantación de viñedo, y previstos en las reformas de tales OCMs convierte en disquisiciones propias de erudición histórica buena parte de nuestros esfuerzos del pasado reciente. Los <<derechos de producción>> que regulan nuestras leyes arrendaticias (ART. 3 LAR: ``Los derechos de producción agrícolas y otros derechos inherentes a las fincas o las explotaciones integrarán el contenido del contrato, tanto en los arrendamientos de fincas como en los de explotaciones ´´), pasarán al desván de la historia del Derecho, y no formarán un capítulo memorable de tal historia.

Se nos dirá que era previsible semejante evolución tras el Tratado de la OMC, y no faltará la razón a quien así argumente. Pero que los contratos agrarios sirvan para mantener una actividad agraria aparente con vistas al mantenimiento y activación de los derechos al pago único, es algo que constituye un insulto a la razón. Una cosa es que la jubilación forzosa del arrendatario no suponga

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su muerte civil, (consecuencia que ya había desechado la jurisprudencia civil española) y su pérdida de las tierras que le permitían ganar el sustento, y otra muy diferente que los contratos agrarios puedan convertirse en el cauce jurídico de dos modos de vivir contrapuestos: el de quienes desarrollan una actividad agraria digna de tal nombre por una parte, y el de quien los emplea lisa y llanamente para obtener un pago directo que tiene que ser po lo menos el 5% de sus ingresos no agrarios, salvo que sea un importe de 5.000 euros o inferior.

Esto nada tiene que ver con lo verdaderamente agrario, basta para ello imaginar un <<activo agrario>> con derecho a una pensión máxima por su vida profesional extra-agraria, y que además continúa cobrando el pago único disociado de la producción sin actividad agraria alguna, salvo la llamada <<actividad mínima>> sobre las hectáreas admisibles a definir por cada Estado miembro. No es lícito ampararse en la escasez tacaña de las pensiones de jubilación de los autónomos de la agricultura para justificar una definición cuyos beneficiarios no son necesariamente empresarios autónomos del régimen agrario de la seguridad española.

Y el retroceso en la comunitarización del Derecho agrario interno no es más que un aspecto más de fúnebres presagios para la PAC y para el derecho que la acompañaba. Tampoco parece que la justificación del Derecho Agrario interno pueda pervivir mucho tiempo en el mundo e la globalización. Pero eso ya es otra cuestión que nos alejaría del objeto de este trabajo.

1.4 CONSECUENCIAS DE UN NUEVO REPARTO SOBRE LA BASE DE UN VIEJO ESQUEMA.

Pronto van a transcurrir veinte años desde la reforma introducida en la PAC bajo la égida Comisario MacSharry, pero la impronta de aquella parece que va a resultar indeleble. Y ello no tanto por mantenerse el sistema de pagos directos a los titulares de explotaciones agrícolas, sino porque perviven también las líneas maestras de aquel sistema, y hasta se puede detectar una continuidad en el elenco de los perceptores.

En efecto, quienes cultivaban o eran ganaderos en el año 1993, son, con escasas nuevas incorporaciones, quienes comenzaron a percibir el pago único parcialmente desacoplado en 2003 y lo percibieron totalmente desacoplado en 2012. Son, en un principio, los únicos que están legitimados personalmente para el futuro régimen de pago único porque así lo establece el artículo 21.2 : <<Los agricultores que en 2011 activaron al menos un derecho de pago en virtud del régimen de pago único...recibirán derechos de pago el primer año de aplicación del régimen de pago básico>>.

Por si esto fuera poco, hay también continuidad en la admisibilidad de las superficies, ya que es admisible cualquier <<superficie que haya dado derechos a pagos en el año 2008...>>. La continuidad es total salvo en el importe en dinero del derecho de pago único que es en rigor el único aspecto sustancial que se reforma. En este punto la equiparación dentro de cada Estado o región en el <<2019 a más tardar>> (artículo 22.5 de la propuesta), permite una cierta flexibilidad transitoria, y convierte la opción que se concede a los Estados, en una opción clave para el futuro sistema.

En efecto la opción abre un abanico muy amplio de posibilidades, ya que el fundamento <<objetivo>> del reparto territorial, puede ser verdaderamente objetivo, o meramente administrativo. Es decir, permite el más absoluto objetivo, o meramente administrativo. Es decir, permite el más absoluto arbitrio al Estado miembro, y no pocos piensan que el Reino de España podría buscar la más continuista de las opciones manteniendo la comarcalización productiva del año 1993.

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Este ``cambiémoslo todo para que nada se cambie´´, va a ser sin duda el lema de los titulares de explotaciones más beneficiados por aquella comarcalización, o por las ayudas acopladas en las OCM más beneficiosas que se disociaron en 2009 y años sucesivos.

Desde luego la opción regionalizada, que siempre existió como posibilidad en el Derecho de la Unión Europea, y que nunca ha sido adoptada en España, es ahora una tentación muy fuerte par amantener en lo posible el status quo de los pagos directos, ahora bien, la <<objetividad>> de cualquier solución regionalizada no está tan absoluto garantizada, como no lo estuvo tampoco en la regionalización productiva originaria. Sólo lo estaría si se buscasen datos individualizados por explotación, que ya existían entonces (agroseguros, OCM's con cuota) y fueron apartados lamentablemente, en aras de la comodidad administrativa, y por qué no decirlo, también del clientelismo político.

Esperemos que el acierto guíe la opción en la que el continuismo por un reparto a nivel estatal como hasta ahora se ha hechos, resultaría más conforme con el espíritu igualitario que alienta la reforma, ya que si se comarcaliza el reparto, la convergencia del año 2019 puede resultar burlada para siempre, y conservadas las diferencias, tal vez sin una justificación realmente <<objetiva>>. Ese escenario puede desencadenar una conflictividad jurídica y social de dimensiones alarmantes.

La opción de dividir sin más el montante disponible cada año entre las hectáreas admisibles, hace tabla rasa del viejo marco de reparto, y genera una tendencia a aflorar mayor superficie admisible en los territorios que tenían una más alta media de ayuda directa por hectárea, para intentar mantener su nivel de ayudas, lo que sin duda distorsionaría la realidad agraria hasta extremos increíbles.

Encontrar la solución más apropiada a este dilema es un reto de proporciones gigantescas que ha de abordar un Gobierno que concentra la mayor cuota de poder de nuestra historia reciente, y demuestra al mismo tiempo una lamentable pérdida de claridad y calidad en las normas que rigen la PAC.

1.5 MARGEN DE MANIOBRA DE LOS ESTADOS MIEMBROS

De lo anteriormente expuesto se deduce que la <<fidelidad>> al espíritu igualitario de la propuesta puede resultar muy matizada, en primer lugar por la transcendental opción que permite el artículo 20.1 de la propuesta.

Pero no es esta la única opción que compete a los Estados miembros en la propuesta, sino que hay otras que pueden revestir gran importancia. Ka historia de la disocación de los apgos directos ofrece un buen ejemplo, en el caso español, ya que se defendió en la reforma de la PAC de <<medio plazo>> del año 2003, el acomplamiento parcial transitorio que no estaba en la propuesta, y acabó permitiéndose. El argumento del posible efecto pernicioso para laa actividad agraria de la disociación completa, fue tenido en cuenate en aquella ocasión y no sería muy ajeno a la situación que ahora se plantea.

Por otra parte ya en el artículo 22.2 de la propuesta se abre esa posibilidad, puesto que se permite a los Estados que apliquen el régimen de pago único del Reglamento CE número 73/2009 <<limitar el cálculo del valor unitario de los derechos de pago previsto en el apartado 1 a una de cantidad correspondiente como mínimo al 40% del límite máximo nacional o regional, fijado en virtud de los artículos 19 y 20 tras la aplicación de la reducción lineal prevista en el artículo 23 apartado 1>>.

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El apartado 3 del artículo 22 continúa habilitanto a los Estados que hagan uso de esta facultad, para <<utilizar la parte del límite máximo que reste tras la aplicación de dicho apartado para aumentar el valor de los derechos de pago que poseen los agricultores en virtud del régimen de pago básico calculado de conformidad con el apartado 2 sea inferior al valor total de los derechos de pago, incluidos los especiales que posea al 31 de Diciembre de 2013. A tal fin, el valor unitario nacional o regional de cada uno de los derechos de pago del agricultor de que se trate se aumentará en una parte de la diferencia entre el valor total de los derechos de pago en virtud del régimen de pago básico calculado conforme al apartado2, y el valor total de los derechos de pago, incluidos los especiales, que ese agricultor detentara el 31 de Diciembre de 2013en virtud del régimen de pago único con arreglo al Reglamento CE número 73/2009).

El apartado 4 permite a los Estados miembros tener también en cuenta los pagos percibidos por el agricultor en virtud del artículo 68 del Reglamento CE número 73/2009, que son pagos excepcionalmente asociados a producciones, que podría llegar a ser hasta del 10% del límite máximo nacional.

En fin como se ve, son muchas las posibilidades que asisten a los Estados miembros de corregir el choque que el cambio pueda suponer para las economías de los agricultores a los que afecta más negativamente. En todo caso esta variabilidad haría difícilmente predecible el resultado en términos económicos para cualquier explotación europea, pero muy especialmente para las situadas en España.

1.6 EL LLAMADO <<GREENING Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL MEDIO RURAL>>

La conclusión provisional que puede extraerse de lo que antecede, es que hay aspectos de muy difícil explicación y altamente criticables en la propuesta, y en las justificaciones que más o menos oficialmente se ofrecen.

Lo más criticable es sin duda alguna la tan cacareada definición de agricultor activo que supone un verdadero engaño por las razones que se han indicado, y que denota que hay más preocupación de justificar políticamente el reparto de un presupuesto, que de considerar una verdadera política agrícola.

Otros aspectos como el llamado caping o reducción progresiva y limitación del pago (art.11 de la propuesta), tienen también escasa justificación en política agrícola y sólo un deseo de presentar un aseado aspecto social más aparente que real, explica que incurra en tamaña contradicción interna.

No ocurre lo mismo con el contenido del Capítulo 2 del Título III de la Propuesta, el llamado greening, porque las exigencias a que se condiciona este 30% del pago directo, adicional al pago de base, se justifican por razones agronómicas y medioambientales, aunque ciertamente puedan afectar negativamente a la rentabilidad de las explotaciones intensivas. Es sin duda este aspecto de la propuesta el que puede resultar más interesante en orden a constituir un nuevo hito en la relación entre el pago directo y el desarrollo sostenible del medio rural, de modo que se debe centrar en él la atención.De entrada, hay que recordar como ya se ha anticipado que aunque formalmente la regulación de la condicionalidad de los pagos no aparece como un presupuesto del futuro pago único, lo que sin duda obedece a que ya no será la principal legitimación social del nuevo régimen, tal condicionalidad se mantiene como un aspecto más del seguimiento y del control del conjunto del

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sistema, en una propuesta de Reglamento formalmente separada.

Parece, pues, que es el nuevo greening o verdecimiento la figura llamada a sumir esa función legitimadora de la PAC, ahora solo de una parte del pago único a percibir por el agricultor, con ese rango de verdadero presupuesto del derecho a percibir el 30% del pago único, que en el caso español si se mantienen las cifras que contiene el Anexo 2, que contemplan un límite máximo nacional cercano a los 5.000 millones de Euros anuales, nos sitúa en la nada despreciable cifra de 1.450 millones anuales de Euros aproximadamente.

Estamos sin duda ante el aspecto más novedoso de la propuesta, al que se dedica el capítulo 2 del Título III de la misma (art. 29 a 33), y ante el aspecto que más directamente relacionaría el futuro régimen de los pagos directos con la sostenibilidad.

Así, el considerado número 26 nos dice: <<Uno d ellos objetivos de la nueva PAC es la mejora del comportamiento medioambiental. A través de un componente de ``ecologización´´ obligatorio de los pagos directos que apoyará prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente , aplicable en toda la Unión. A tal fin los Estados miembros deben dedicar una parte de sus límites máximos nacionales de los pagos directos para conceder un pago anual como suplemento del pago básico para prácticas obligatorias que deben seguir los agricultores para abordar, prioritariamente los objetivos de la política climática y medio ambiental. Estas prácticas deben adoptar la forma de actuaciones simples, generalizadas, no contractuales y anuales que vayan más allá de la condicionalidad y estén relacionadas con la agricultura, tales como la diversificación de cultivos, el mantenimiento de pastos permanentes y las superficies de interés ecológico. El carácter obigatorio de esas prácticas también debe concernir a los agricultores cuyas explotaciones estén total o parcialmente situadas en zonas de la Red Natura 2000, en la medida en que estas prácticas sean compatibles con los objetivos de ambas Directivas. Los agricultores que cumplan las condiciones establecidas en el Reglamento CE número 834/2007 de 28 de Junio deben beneficiarse del complemento ``ecologización´´ sin necesidad de satisfacer ninguna obligación>>.

Queda, pues, claro, el carácter central de esta parte de la propuesta en orden a la legitimación del conjunto de las ayudas, lo que nos sitúa en la necesidad de realizar un estudio lo más profundo posible de los aspectos jurídicos de la materia que nos ocupa.

2. ESTUDIO DE LA PROPUESTA SOBRE PAGO PARA PRÁCTICAS AGRÍCOLAS BENEFICIOSAS PARA EL CLIMA Y EL MEDIO AMBIENTE.

2.1 FUNDAMENTO

El fundamento de las reglas que se pretenden establecer es sin duda el aspecto menos relacionado con el Derecho de toda la materia que nos ocupa. Y es que el fundamento más novedoso es una doctrina surgida de la observación científica sobre el cambio climático, que no ha dejado en ningún momento de ser controvertida y que ha resultado ocasión de algunas notorias falsificaciones de datos poco favorables para el prestigio de la ciencia.

Sea cual sea el grado de fiabilidad de las premisas científicas del llamado cambio climático, y de lo que resulta todavía más aventurado de establecer, que es su relación de causa a efecto con la actividad agraria humana, es sin duda este el fundamento nuevo, que se suma al medioambiental, de las nuevas medidas. C abe preguntarse si las razones medioambientales que en muchos casos

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coinciden con las puramente agrarias, no habrían sido suficientes para fundamentar la nueva medida y alcanzar este plus de legitimación que se busca mediante la aportación de bienes públicos para la PAC, por que sin duda resulta menos arriesgado que endosar teorías que pueden ser refutadas en un breve plazo.

Lo cierto es que las prácticas que se imponen son prácticas muy deseables desde el punto de vista de las explotaciones agrarias, o al menos de buena parte de ellas y no sólo por su adecuación al desarrollo sostenible desde el punto de vista ambiental, sino también desde el punto de vista de la rentabilidad a largo plazo de la actividad agraria.

Y es que, por lo que atañe al punto de vista jurídico, no se hace precisa una especial fundamentación de las competencias del Consejo y del Parlamento Europeo para establecer una regulación como la que se propone.

2.2 OBLIGATORIEDAD

Más problemas plantea el examen de la obligatoriedad de las prácticas que se trata de imponer tal y como se indica el considerando número 26 de la propuesta que más arriba se reprodujo.

Desde luego, en primer lugar hay que comenzar por afirmar que no se puede entender tal obligatoriedad de un modo muy radical puesto que no es un presupuesto del pago básico, ni de otros componentes de las ayudas directas, sino exclusivamente del 30% ecológico, de modo que su obligatoriedad ha de ser matizada en buena medida.

Pero es que además se contempla la exención de tal obligatoriedad para los agricultores que satisfagan los requisitos que contempla el Reglamento CE número 834/2007 relativo a la agricultura biológica, excepción ésta perfectamente entendible dentro de los presupuestos que inspiran la regulación propuesta.

Y lo que resulta todavía más llamativo es que el Régimen para los pequeños agricultores, que regula el Título V de la propuesta, exime a quienes en el participen <<de las prácticas agrícolas establecidas en el capítulo 2 del Título III>>, lo que puede suponer un elevado porcentaje de los perceptores de pagos directos.

De tal modo la obligatoriedad de que tratamos ha de ser muy matizada: sólo afecta al 30% de límite nacional, están exentos los pequeños agricultores, y están exentos los que se dedican a la producción biológica, todo lo cual puede afectar sensiblemente a la eficacia de la regulación para el logro de sus fines.

2.3 CARÁCTER NO CONTRACTUAL

Menciona el considerando 26 de modo un tanto enigmático el carácter no contractual de las prácticas que regula el Capítulo 2 del Título III de la propuesta de Reglamento. Si lo que se quiere expresar es que no tiene que haber una aceptación expresa de las obligaciones por quien desee percibir el 30% adicional previsto, y que no tiene por qué ser contenido de un contrato territorial de explotación, tal vez no había hecho falta decirlo.

Pero, en rigor, sí que se trata de una técnica contractual de administración, como lo fue en su día la retirada <<obligatoria>> de cultivos en los años siguientes a la implantación de los pagos directos compensatorios creados por el Reglamento CE número 1765/1992 del Consejo de 30 de Junio

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conocidos como retirada de tierras, set aside o gel de terres, que tuvo como precedente el contrato de retirada de tierras del cultivo previsto en el Reglamento CE número 1760/1987 de 15 de Junio.En suma, no es contractual en la medida de que no es contenido de un pacto expreso entre administraciones y agricultores, pero sí que es una alta técnica contractual de administración puesto que atribuye un pago adicional a quien asume y cumple determinadas obligaciones.

2.4 ESTUDIO DE LAS PRÁCTICAS BENEFICIOSAS PARA EL CLIMA Y EL MEDIO AMBIENTE.

El artículo 29.1 de la propuesta bajo la rúbrica <<Normas Generales>>, describe así tres prácticas beneficiosas para el clima y el medio ambiente:

a) Tener tres cultivos diferentes en sus tierras de labor cuando la tierra cultivable del agricultor cubra más de tres hectáreas y no se utilice completamente para la producción de pasto (de siembra o natural), se deje completamente en barbecho o se dedique en su totalidad a cultivos bajo agua durante una parte importante del año.

b) Mantener las praderas permanentes existentes en su explotación.

c) Contar con superficies de interés ecológico en superficie agraria.

Las prácticas beneficiosas para el clima y el medio ambiente que permiten acceder al cobro del 30% de la ayuda son, pues, tres: la diversificación de cultivos, los pastos permanentes y la superficie de interés ecológico.

Salta a la vista que se trata de prácticas a las que se pueden adaptar con más facilidad y provecho ecológico (público) y económico (privado) algunas explotaciones, lo que justifica la exclusión de las tierras completamente dedicadas a pastos, barbecho o cultivos bajo el agua.

La dificultad extrema la encontramos en explotaciones con producciones intensivas y muy reducidas en tamaño, para las que la alternativa de cultivos, junto con la superficie de interés ecológico puede hacer peligrar la rentabilidad de la explotación (si bien se tratará por lo general de casos en los que se puede acudir al régimen de pequeño agricultor de los art. 47 y siguientes de la propuesta), o en explotaciones, por ejemplo, sólo oliveras o dedicadas a otros cultivos leñosos u permanentes, en los que la alternancia y diversificación puede ser muy difícil.

También pueden ver comprometida su rentabilidad las explotaciones dedicadas enteramente a regadío. En general puede decirse que a mayor extensión y menor intensificación, la adopción de tales prácticas será más fácil y más provechosa para las finalidades públicas que persigue, e incluso para la propia sostenibilidad de la explotación.

Llama la atención, a lo largo de toda la propuesta, pero muy especialmente en este apartado, la escasa atención prestada a la actividad ganadera, de la que sólo se trata en relación con las posibles ayudas asociadas en el artículo 38.1.2º que menciona la leche y los productos lácteos, la carne de ovino y caprino y la carne de vacuno entre los sectores y producciones a los que los Estados miembros pueden beneficiarse con ayudas asociadas (entre un 5 y un 10% del límite máximo nacional o regional). De nuevo hay que indicar que las explotaciones ganaderas pueden tener grandes dificultades para cumplir con las mencionadas prácticas.

Entrando en el estudio pormenorizado de las mencionadas prácticas agrícolas beneficiosas, la

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primera, la diversificación de cultivos se desarrolla en el artículo 30, el cual excluye de tal práctica las explotaciones totalmente afectadas a pasto (de siembra o natural), al barbecho o a cultivos bajo agua durante una parte importante del año, consistiendo en los demás casos la diversifiación en llevar a cabo tres cultivos, de los que el que más superficie ocupe no puede sobrepasar el 70%, y ninguno de los otros dos cultivos debe ocupar menos del 5%.

Esta práctica, junto con otras análogas, se sigue, con muy buenos resultados en muchas explotaciones de secano de las regiones de clima continental, o en las que combinan secano y regadío, y suele tratarse de una rotación de cultivos que en su mayor parte se dedica al cereal, precedido por leguminosas que incorporan nitrógeno de la atmósfera, y permiten reducir el abonado nitrogenado, o por oleaginosas de raíz pivotante que mejoran la estructura del suelo y aprovechan el abonado al que no le alcanzan las raíces de los otros cultivos que integran la rotación.

Si la rotación abarca también cultivos de regadío, se incorpora además al suelo grandes cantidades de materia orgánica que mejoras notablemente la tierra. Las oleaginosas, además, son plantas de alto porte que tienen un ciclo vegetativo bastante diferente del de los cereales y muy propicio para la protección de la cría de las aves silvestres, por lo que los beneficios medioambientales de la diversificación son muchos y muy variados e importantes.

Ahora bien, como ya se ha indicado hay también explotaciones a las que resulta difícil por presentar inconvenientes a veces insuperables una diversificación de tres o más cultivos en la proporción adecuada, lo que explica que haya ciertos temores a su implantación obligatoria.

La medida relativa al mantenimiento de pastos permanentes que establece el artículo 31 de la propuesta de Reglamento, es una medida que afecta tan sólo a las explotaciones que tengas pastos permanentes declarados en las solicitudes del año 2014, lo que ciertamente la convierte en una medida de cierto impacto medioambiental favorable, pero que afecta como práctica obligatoria a un número menor de explotaciones.

Por último, la tercera práctica obligatoria , es la que contempla, el articulo 32 bajo la rúbrica <<Superficie de interés ecológico>>, y que consiste en que los agricultores dediquen al menos el 7% de su superficie, descontados los pastos permanentes, a superficies de interés ecológico, tales como tierras en barbecho, bancales, elementos paisajísticos, franjas de protección y zonas forestadas a las que hace referencia el artículo 25.2.b.ii.

Esta práctica será siempre acumulativa con la diversificación, y ocasionalmente con el mantenimiento de pastos permanente, u también resulta más útil, los fines que persigue, al tiempo que más fácil de adoptar, en las explotaciones mejor dimensionadas y estructuradas.

En todo caso ha sido una medida que bajo el nombre de <<barbecho ecológico>>, recuerda la retirada de tierras del cultivo que imponía el Reglamento CE número 1765/1992 del Consejo que instauró por primera vez los pagos directos (entonces compensatorios del descenso de los precios de intervención), y ha sido una propuesta mal recibida en numerosos países y señaladamente en Alemania.

3. CONCLUSIONES

A la vista de lo expuesto se puede concluir en el sentido de que la imbricación entre el desarrollo

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sostenible de medio rural y la PAC en su vertiente de pagos directos, no hará sino intensificarse a partir de 2014, profundizando el viraje hacia lo medioambiental que se ha venido señalando desde hace tiempo, y que tiene su reflejo en el Derecho español.

No otros significado hay que conceder al greening de que se ha tratado en el apartado anterior. Pero de nuevo hay que lamentar que ese rumbo no se concilie con la conservación de una verdadera política agrícola.

No obstante las críticas y los temores suscitados por las obligaciones que se imponen en la propuesta a los agricultores que pretendan cobrar ese 30% adicional, lo cierto es que las explotaciones de cierta dimensión, no encontrarán dificultad alguna en cumplir tales obligaciones. Es más, puede decirse que de hecho la mayor parte de las explotaciones vienen aplicando la diversificación de cultivos de modo espontáneo, desde hace ya tiempo y por su propio interés, y aunque se pueda ejemplificar casos extremos, lo cierto es que las explotaciones con viñedo o con olivo o con otros frutales, salvo en territorios muy entregados al monocultivo, disponen por lo general de superficies en las que dar cumplimiento a esas exigencias.

Se trata de una normativa que en principio es mucho menos exigente que la condicionalidad del pago único, tal y como se ha interpretado en algunas comunidades autónomas españolas y en algunos territorios de otros Estados miembros regionalizados como es el caso de Gran Bretaña, donde surgió el conflicto resuelto por la Sentencia de TJUE, C-428/07 de 16 de Julio de 2009, y que no tiene por qué resultar en absoluto conflictiva. Al igual que la condicionalidad de los pagos directos, es un verdadero instrumento de política agrícola, aunque muy orientada hacia cuestiones medioambientales.

Sería deseable que toda la normativa que hoy se propone para la futura PAC tuviese ese mismo nivel de verdadera política agrícola, cosa que lamentablemente no ocurre, y que esa política agrícola se coordinase tan perfectamente con fines medioambientales como es el caso de las prácticas <<obligatorias>> que nos ocupan. No cabe en este caso contraponer lo agrícola a lo medioambiental por que se ha buscado unas prácticas en las que confluyen lo uno y lo otro con toda naturalidad, y sin las estridencia y aristas que pueden detectarse en algunos desarrollos de la condicionalidad de los pagos directos, y que se han moderado y limado mediante la prudencia de los aplicadores más que de los redactores de los desarrollos de la condicionalidad de los pagos directos.

Los objetivos de la propuesta se pueden cumplir con beneficio para el mundo rural y para los bienes públicos que genera la actividad agraria. Los medios tal vez pecan más de tímidos que de ambiciosos, pero son fragmentarios, tienen lagunas y no siempre son coherentes. Ojalá que el nuevo procedimiento de codecisión rinda buenos frutos en el perfeccionamiento de la propuesta.

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