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POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SECTOR MEDIO

AMBIENTE

Introducción

Durante los últimos años hemos aprendido que no es posible ignorar el

creciente impacto de las actividades humanas hacia el medio ambiente.

El riesgo que corremos al sobrecargar la capacidad de la tierra para absorber

desperdicios contaminantes del aire y del agua, lluvia acida, desechos

sólidos, desperdicios tóxicos. Como resultado, las consideraciones

ambientales han pasado a ocupar un lugar importante en las

estrategias y políticas de desarrollo en todos los países.

Buscar el crecimiento económico primero, para luego añadir medidas que

mitiguen su impacto negativo sobre el medio ambiente no es eficaz ni

eficiente, particularmente desde el punto de vista de la relación entre

el costo de las medidas paliativas y sus resultados.

Una concepción más adecuada del desarrollo debe llevar hacia medidas que

promueven en forma simultánea el crecimiento económico, la reducción de

la pobreza y mejoras en el medio ambiente, es decir el desarrollo sostenible.

Sin embargo es muy probable que se vaya reduciendo el espacio para este

tipo de medidas con las cuales se satisfacen varios objetivos a la vez y en las

que salen ganando todos.

En tal sentido, en base al proceso de integración de los aspectos sociales,

ambientales y económicos de las políticas públicas y la satisfacción de las

necesidades de las actuales y futuras generaciones, la Política Nacional del

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Ambiente es un instrumento de cumplimiento obligatorio, que orienta las

actividades públicas y privadas.

CAPÍTULO I

Conceptos generales

POLÍTICAS PÚBLICAS

1.1 ¿QUE SE ENTIENDE POR POLITICAS PUBLICAS?

La política puede significar la realización de una acción específica ante

una situación social deseada en materia ambiental, por ejemplo. Sin

embargo, el diseño y desarrollo de las políticas obedece a las

correlaciones de poder de los diversos actores sociales y al dilema

de realizar planificación intelectual, tecnocrática o política con

interacción social y participación ciudadana.

Las políticas públicas, por lo tanto, se reconocen como un proceso de

aprendizaje colectivo para aumentar la capacidad de resolver problemas

e influyen de manera decisoria en la formulación y legitimación de la

agenda pública a través de un proceso de inter-locución y comunicación

democrática entre sociedad y gobierno.

Asimismo, las políticas públicas son un conjunto de acciones y

decisiones encaminadas a solucionar problemas propios de las

comunidades. En el diseño e implementación de las políticas públicas

pueden intervenir conjuntamente la sociedad civil, las entidades

privadas y las instancias gubernamentales en sus distintos niveles. Las

políticas públicas intentan solucionar problemas de diferentes tipos:

económicos, sociales, de infraestructura, ambientales, entre otros. Las

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políticas públicas pueden estar orientadas a toda la población –en este

caso se habla de políticas universales– o dirigirse a solucionar algún

problema de un grupo específico –en este caso se habla de políticas

focalizadas–.

En síntesis las Políticas Públicas son Procesos Decisionales en contextos

complejos y de múltiples actores que definen los fines y la estrategia

de la intervención estatal.

CAPÍTULO II

POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SECTOR MEDIO AMBIENTE

2.1 CONCEPTO.-

Un aspecto fundamental debe integrar y jerarquizar factores que redunden

en una gestión capaz de provocar un cambio de signo en los procesos

ambientales deteriorados: la forma en que se generan las políticas

ambientales públicas derivadas de la aplicación de la legislación vigente y

de los programas de gobierno. Hasta ahora no se ha reconocido debidamente

la importancia de este factor para impulsar la incorporación del tema

ambiental. Como sabemos las políticas son el conjunto de objetivos,

principios, criterios y orientaciones generales para la protección del

ambiente de una sociedad particular. En este sentido, constituyen las

visiones estratégicas, las visiones comunes y compartidas de corto, mediano

y largo plazo, orientadas a garantizar la sustentabilidad del desarrollo. Las

políticas se expresan en documentos o declaraciones provenientes de

autoridades nacionales (el Presidente de la República y el Congreso),

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sectoriales (los ministerios y las instituciones autónomas) o específicamente

ambientales (Ministerio del Ambiente).

Algunas veces, una política puede tener efectos en forma inmediata y

directa, pero generalmente necesita de un instrumento que actúe por medio

de una estructura organizativa y un conjunto de mecanismos operativos. En

otras palabras, esas políticas se ponen en marcha mediante una amplia

variedad de instrumentos y planes.

La adopción de políticas ambientales y la gestión que en el campo público o

privado se desarrolla prevé evitar conflictos ambientales y mejorar la calidad

de los productos, los procesos y, en general, el estándar de vida colectivo.

Se dice que las políticas ambientales determinan la orientación de un sujeto

público o privado para la sustentabilidad de su desarrollo en su triple

dimensión: social, económica y ecológica. Dada la estrecha interrelación

entre desarrollo y ambiente, la pertinencia de lo ambiental en toda actividad

pública y privada, y la complejidad de sus articulaciones con los aspectos

sociales, culturales, económicos y geográficos, la definición de las políticas

ambientales debieran ser tan complejas como su naturaleza. Sin embargo,

es imprescindible que una política sea simple de expresar y para ello, debe

ser capaz de: 1) convertir el crecimiento económico en desarrollo sustentable

a través de un equilibrio entre el desarrollo socioeconómico, utilización de

recursos naturales y conservación del ambiente; y 2) generar el cambio

mediante lineamientos de política, con principios de gestión e instrumentos

aplicados por los sectores tanto público como privado.

Por lo tanto la política pública en sector ambiental es el conjunto de los

esfuerzos políticos para conservar las bases naturales de la vida humana y

conseguir un desarrollo sostenible. Desde los años 70, con

la conciencia ambiental creciente, se ha convertido en un sector político

autónomo cada vez más importante tanto a nivel regional y nacional como

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internacional. En los gobiernos de muchos países hay un ministerio

encargado de temas ambientales y a nivel de empresa empresas la política

ambiental es un requisito de los sistemas de gestión medioambiental

certificados (como ISO 14001).

2.2 BASE LEGAL.-

La Constitución Política del Perú reconoce que la persona es el fin supremo

de la sociedad y del Estado y privilegia el derecho fundamental a gozar de

un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida. Del mismo

modo, los artículos 66° al 69°, disponen que el Estado deba determinar la

Política Nacional del Ambiente, y que los recursos naturales, renovables y

no renovables, sean patrimonio de la Nación. Precisa que el Estado está

obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y las áreas

naturales protegidas, en el territorio nacional, así como el desarrollo

sostenible de la Amazonía.

El Ministerio del Ambiente es el ente rector del Sector Ambiente y

la autoridad competente para formular la Políticas Publicas en el Sector

Medio Ambiente aplicable a los tres niveles de gobierno, conforme a lo

dispuesto en el Decreto Legislativo Nº 1013 que aprueba la Ley de

creación, organización y funciones de este organismo.

La Política Nacional del Ambiente se estructura en base a la Ley

Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N° 29158, que por su jerarquía y su

promulgación posterior a la Ley General del Ambiente, Ley Nº 28611.

Teniendo en cuenta que las políticas de Estado deben integrar las

política ambientales con las demás políticas públicas, la Política

Nacional del Ambiente se elabora en concordancia con lo dispuesto en

la Ley General del Ambiente y otras normas, tales como la Ley Nº 27783,

Ley de Bases de la Descentralización; Ley Nº 27867, Ley Orgánica de

Gobiernos Regionales; Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades,

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la Ley Nº 26821, Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de

los Recursos Naturales; así como con los tratados internacionales

suscritos por el país.

En tal sentido, en base al proceso de integración de los aspectos sociales,

ambientales y económicos de las políticas públicas y la satisfacción de

las necesidades de las actuales y futuras generaciones, la Política

Nacional del Ambiente es un instrumento de cumplimiento obligatorio,

que orienta las actividades públicas y privadas. Asimismo, esta política

sirve de base para la formulación del Plan Nacional de Acción Ambiental,

la Agenda Nacional de Acción Ambiental y otros instrumentos de gestión

pública ambiental en el marco del Sistema Nacional de Gestión

Ambiental. La Política Nacional del Ambiente considera los lineamientos

de las políticas públicas establecidos por la Ley N° 29158, Ley Orgánica

del Poder Ejecutivo y las disposiciones de la Ley N° 28611, Ley General

del Ambiente. Define los objetivos prioritarios, lineamientos, contenidos

principales y estándares nacionales de obligatorio cumplimiento.

Conforma la política general de gobierno en materia ambiental, la cual

enmarca las políticas sectoriales, regionales y locales.

2.3 PRINCIPIOS DE GESTIÓN DE LA POLITICAS PÚBLICAS EN EL

SECTOR MEDIO AMBIENTE.-

Estos principios son aquellos que orientan el recorrido específico que

debemos efectuar en el proceso de toma de decisiones. Entre ellos se

podría destacar los siguientes:

1) Obligatoriedad en el cumplimiento de las políticas ambientales

preestablecidas y de las normas que se dicten para alcanzar sus

objetivos;

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2) Articulación en el ejercicio de las funciones públicas de acuerdo con el

carácter transectorial de la gestión ambiental;

3) Descentralización y desconcentración de capacidades y funciones;

4) Simplificación administrativa, a n de unificar, reducir y simplificar los

procedimientos y trámites administrativos en materia ambiental y

garantizar que ellos no tengan que ser iniciados ante más de una

dependencia pública;

5) Coherencia, orientada a eliminar y evitar superposiciones, duplicidades y

vacíos en el ejercicio de las competencias ambientales;

6) Transparencia de los procedimientos y trámites administrativos.

7) Participación y concertación, a fin de promover la integración de las

organizaciones representativas del sector privado y la sociedad civil en la

toma de decisiones ambientales;

8) Priorización de mecanismos alternativos para la resolución de conflictos;

9) Prevención en la gestión ambiental;

10) Complementariedad entre los instrumentos de incentivo y sanción,

con privilegio de la eficiencia, la prevención, la adopción de buenas

prácticas ambientales y el mejoramiento continuo del desempeño

ambiental;

11) Valorización e internalización de costos ambientales;

12) Permanencia, continuidad y transparencia de las acciones de

fiscalización;

13) Generación de instrumentos que garanticen, en plenitud, el derecho de

información; y, finalmente,

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14) Integración ambiental, con el objetivo de buscar la complementariedad

entre desarrollo y medio ambiente, y procurar que la variable ambiental

esté involucrada en los planes y políticas de desarrollo.

2.4 PRINCIPIOS DE LA POLITICA AMBIENTAL.-

Los principios de la política ambiental se sustentan en los contenidos en

la ley general del ambiente y adicionalmente en los siguientes principios.

Transectorialidad: el carácter transectorial de la gestión implica que

la actuación de las autoridades públicas

con competencias ambientales debe ser coordinadas y procesadas a

nivel nacional, sectorial, regional y local, con el objetivo de asegurar

las acciones de acciones integradas, para optimizar sus resultados.

Análisis costo - beneficio: las acciones públicas deben considerar

el análisis entre los recursos a invertir y los retornos

Competitividad: las acciones públicas en matera ambiental deben

contribuir a mejor la competitividad del país en el marco del desarrollo

socioeconómico y la protección del interés público.

Gestión por resultados: las acciones públicas deben a una gestión

por resultados e incluir mecanismos de incentivo y sanción para

asegurar el adecuado cumplimiento de los resultados esperados.

Seguridad jurídica: las acciones públicas deben sustentarse en

normas y criterios claros, coherentes y consisten en el tiempo, a fin

de asegurar la productividad, confianza y gradualismo de la gestión

pública en material ambiental.

Mejora continua: la sostenibilidad ambiental es un objetivo de largo

plazo que debe alcanzarse a través de esfuerzos progresivos,

dinámicos, y permanentes, que mejoras incrementales.

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Cooperación pública y privada: debe propinarse la conjunción de

esfuerzos entre las acciones públicas y las del sector privado,

incluyendo a la sociedad civil, a fin de consolidar objetivos comunes y

compartir responsabilidades en la gestión ambiental.

2.5 TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTALES

A decir de Nicolo Gligo, experto principal en Medio Ambiente de la

Comisión Económica para América Latina y el Caribe, las políticas

ambientales públicas pueden ser de dos tipos: explícitas o implícitas.

2.5.1.- POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTALES EXPLÍCITAS

Esta categoría se refiere a las políticas que se originan en los

organismos centrales ambientales de la administración pública:

los ministerios del Ambiente o las comisiones o consejos

ambientales. Se califican como explícitas porque son aquellas

que están formuladas y publicadas en documentos oficiales,

aprobados o expedidos formalmente por algún organismo

estatal y que tienen como objetivo la protección ambiental. En

la práctica se les denomina políticas nacionales y subnacionales

sobre ambiente o sobre recursos particulares como el agua, los

bosques o el aire. Algunos elementos de la política ambiental

explícita se encuentran consagrados en la Constitución y la ley,

o en los decretos y resoluciones normativas y administrativas

que emanan del poder ejecutivo, para desarrollarlas o

reglamentarlas, y con frecuencia se reiteran en los documentos

referidos como política.

2.5.2.- POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTALES IMPLICITAS

Las políticas implícitas son aquellas decisiones que se toman en

otros ámbitos de la política pública o en los sectores

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productivos, y que influyen en la transformación del medio

ambiente.

Existen políticas ambientales implícitas que surgen de los

ministerios o del poder central y que se relacionan, casi todas,

con el crecimiento económico, pero su trascendencia no ha sido

debidamente analizada. Las políticas de crecimiento económico

y las políticas sociales son las que tienen un mayor peso relativo

en los países y, como suelen privilegiar el corto sobre el largo

plazo, generan políticas ambientales implícitas de signo

negativo. Al respecto, el Banco Mundial señala que se debe

reconocer la naturaleza inter-disciplinaria de los temas

ambientales y mejorar el entendimiento sobre los vínculos entre

las políticas que refieren a ese campo y las económicas. Sin

embargo, rara vez se toma en cuenta el efecto de las políticas

económicas de amplio espectro (por ejemplo, de la política fiscal,

de la referida a la promoción de la privatización, de las políticas

sectoriales, de la vinculada con el precio de los combustibles o

de las relacionadas con leyes de promoción de inversión) en la

formulación de políticas ambientales.

En general, las políticas ambientales implícitas, insertas o

difuminadas en las políticas económicas, son las siguientes:

1) Políticas macroeconómicas: En tanto repercuten en la

situación ambiental al mantener o extender una modalidad de

desarrollo abiertamente perjudicial para el ambiente. Dentro de

las políticas macroeconómicas, existen tres políticas que, desde

una perspectiva global, los países buscan profundizar:

(a) políticas de fomento a las exportaciones,

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(b) política de captación de inversiones extranjeras y

(c) política de fomento de la ocupación del espacio

territorial.

2) Políticas económicas sectoriales: Estas políticas generan

políticas ambientales de la mayor importancia. Dentro de estas

destacan:

(a) políticas de desarrollo industrial,

(b) políticas de desarrollo energético,

(c) políticas agrícolas,

(d) políticas de reforestación y explotación forestal,

(e) políticas de obras públicas,

(f) políticas de desarrollo científico y tecnológico, y

(g) políticas de desarrollo urbano.

Entre las políticas ambientales implícitas deben recibir especial

atención las contenidas en las políticas de apertura económica y en

los acuerdos comerciales que han surgido en la región como respuesta

al proceso de globalización de la economía. Entre estos últimos

pueden citarse los acuerdos comerciales alcanzados en el Mercado

Común del Sur (Mercosur), así como los Tratados de Libre Comercio

alcanzados entre Peru y China; México, Estados Unidos y Canadá;

Estados Unidos y Perú; Perú y Canadá, entre otros.

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2.6 TIPOS DE INSTRUMENTO DE POLÍTICA AMBIENTAL

Un instrumento de política puede ser una regulación compleja que

comprenda uno o más de los siguientes elementos:

1) Un instrumento legal, que incorpora la política o componentes de

ella en una ley, norma o decreto. Los acuerdos formales y los contratos

con el Estado también pueden ser clasificados en esta categoría. Debe

precisarse que un dispositivo legal constituye la operativización de

una política y va más allá de ella, estableciendo obligaciones,

derechos, recompensas y sanciones asociadas a su cumplimiento.

2) Una estructura organizativa a cargo de la implementación de

la política. Este ámbito puede comprender los siguientes aspectos:

(a) Una o más instituciones. Una política puede ser puesta en

práctica mediante una o más instituciones existentes, o una entidad

nueva fundada para ese efecto. Esto puede ser visto como el hardware

de una estructura organizativa.

(b) Los procedimientos, metodologías, criterios de decisión y los

programas que abarcan a una o más instituciones. Estos son de

naturaleza administrativa y técnica, y especifican los pasos que se

deben seguir para procesar o combinar información pertinente con el

propósito de aplicar la política. Pueden ser considerados como el

software de una estructura organizativa.

A menudo, las políticas ambientales son ejecutadas mediante

estructuras organizativas que ya existen para otras áreas de política.

3) Un conjunto de mecanismos operativos, que son los medios por los

cuales la estructura organizativa ejecuta las decisiones diarias y

busca lograr el objetivo previamente definido en las variables de la

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política que quiere influir. Operativización de un instrumento de

política: supervisión y cumplimiento.

A partir de la intervención de los actores que accionan los

instrumentos de política, estos pueden mostrar dinámicas y

características cambiantes. En la práctica, un instrumento de política

no se mantiene inamovible, sino que sufre modificaciones o se

reemplaza por otro. En este proceso de crecimiento, maduración y

decadencia, los agentes encargados de operarlo, que pueden ser

llamados los «ejecutores de política» o «tomadores de decisión»

(decision makers), juegan un rol muy importante. La operativización

de un instrumento de política empieza cuando se establecen los

dispositivos legales, estructuras organizativas y los mecanismos

operativos necesarios para su funcionamiento. La implementación de

una política con frecuencia implica modificaciones. Estas pueden

suponer cambios legales, adaptación de organizaciones, redefinición

de procedimientos operativos y, en general, un proceso de mutación

del instrumento para ajustarlo a los objetivos propuestos. Estos

procesos de cambio suceden mediante la intervención de los

responsables de la operativización del instrumento: los «ejecutores de

política» o «tomadores de decisión». En esencia, el «ejecutor de política»

o «tomador de decisión» es parte del mecanismo operativo del

instrumento de política, en tanto actúa dentro de un marco dado por

los dispositivos legales y estructuras organizativas, y se encarga de la

gestión permanente del instrumento de política. Este hecho no implica

que el ejecutor de política sea incapaz de modificar los marcos legales

y organizativos dentro de los cuales opera. El «ejecutor de política» o «

tomador de decisión» emerge, entonces, como el actor principal, cuya

función es mantener el instrumento funcionando conforme a los

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criterios originales establecidos en la política, introduciendo las

modificaciones necesarias en su estructura.

En síntesis, los instrumentos de política deben permitir la

implementación progresiva de las visiones estratégicas que se

definan y expresen en políticas.

Sin embargo, a pesar de que el impacto de las variables ambientales

en las políticas de desarrollo nacionales es un tema explorado en

abundancia, se sabe mucho menos sobre los procedimientos para

formular y ejecutar políticas ambientales. En el caso del Perú, el

Acuerdo Nacional ha esbozado de manera genérica la política de

institucionalidad de la gestión ambiental optimizando la coordinación

entre la sociedad civil, la autoridad ambiental nacional, las sectoriales

y los niveles de gestión descentralizada, en el marco de un sistema

nacional de gestión ambiental».

2.7 CARACTERÍSTICAS DE LOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA

AMBIENTAL

La decisión de emplear un determinado instrumento en la ejecución

de políticas ambientales depende de la evaluación de algunas de sus

características:

(1) El alcance de un instrumento se refiere al rango afectado de

actividades o a los tipos de decisiones técnicas en las que pueda

influir. El alcance también puede referirse al tamaño y volumen de las

funciones y actividades afectadas.

(2) La cobertura de un instrumento se define como el número absoluto

o la proporción de unidades productivas, instancias de gobierno u

organizaciones de investigación a las cuales puede afectar. Este

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concepto se puede extender para considerar las consecuencias e

implicancias de la aplicación de la política.

(3) La equidad de un instrumento significa que debe buscarse el

mismo impacto sobre todas las unidades que tienen características

similares. Sin embargo, puede haber situaciones específicas en las

cuales el instrumento no puede aplicarse con igualdad a todos los

casos con características similares.

(4) La eficiencia de un instrumento es la relación entre el esfuerzo

(administrativo, financiero y técnico) desplegado y los efectos que

resultan de su uso. El esfuerzo puede incluir consideraciones de

carácter cuantitativo como el costo de su aplicación o de carácter

cualitativo como la experiencia requerida para operativizarlo.

(5) La efectividad se refiere a la probabilidad de obtener el resultado

deseado. La medición de efectividad puede resultar difícil, pues los

instrumentos de política no operan de un modo simple. Por ello, debe

tomarse en cuenta el efecto del instrumento, no solo sobre las

actividades para las cuales fue específicamente diseñado sino,

también, sobre otras variables como la efectividad de otros

instrumentos (complementariedad).

(6) La precaución.

2.7 CARACTERÍSTICAS DE LA LEGISLACIÓN PERUANA EN MATERIA

DE GESTIÓN DEL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES

Para comprender la problemática que afecta la normativa sobre

gestión del ambiente y los recursos naturales en el Perú debemos

considerar, al menos, cuatro puntos de conflicto en la legislación:

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(1) Existen severas contradicciones en los textos legales, tanto en la

propia Constitución como entre esta y las normas sectoriales, y entre

estas mismas. Así mismo, existen contradicciones entre los

enunciados productivos y los de conservación y uso sostenible de los

recursos naturales.

(2) Un segundo problema es la abundancia de legislación formulada

sin técnica legislativa, en tanto que las leyes no siempre incorporan

todas las disposiciones necesarias. Por ello, se recurre a legislar

mediante el reglamento con el objeto de suplir tales vacíos y, en

muchos casos, contradecir o frenar la aplicación de la ley, a pesar de

que el sentido del reglamento es el de ordenar y facilitar la

implementación de las normas legales.

(3) Un tercer problema se constata en las contradicciones entre las

políticas de gestión del ambiente y los recursos naturales, y el fomento

del crecimiento económico.

(4) Un cuarto factor que afecta el cumplimiento de la legislación es la

debilidad institucional y operativa para la implementación de las leyes

por parte de las instancias estatales, debido a la carencia de recursos

humanos y físicos.

2.8 GESTIÓN DEL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES: LA

INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL

Un ministerio del Ambiente: ¿cuál es el modelo más adecuado? El

problema de las insuficiencias de la gestión ambiental no está

vinculado a los presuntos defectos de los modelos que se han se-guido

para organizar el correspondiente sistema administrativo. La verdad

es que no existe ningún modelo que sea apropiado para todos los

casos. Hay, sin embargo, algunas experiencias: por ejemplo, son

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notorias las dificultades que, en la práctica, han encontrado los

modelos que se basan en la concentración defunciones, como quiera

que dicha concentración se lleve a cabo: mediante el reforzamiento de

una estructura jurídico-administrativa preexistente o mediante la

creación de una estructura jurídico administrativa especial. En efecto,

en ambos casos ha sido común la generación de un complicado

proceso de transferencia de funciones, que ha ido acompañada de una

cierta pérdida de las propiedades que estas funciones tenían en su

sector original. Asimismo, son notorios los problemas que han tenido

las instancias de coordinación que han sido creadas sin facultades

decisorias: por lo general, estas funciones han terminado ejerciéndose

en el vacío. Por otro lado, el hecho de que los organismos tradicionales

de la Administración Pública que ejercen el control de ciertos recursos

naturales y de otros componentes ambientales, así como de algunas

actividades que tienen incidencia en el medio ambiente, hayan

seguido a cargo de esas funciones ha implicado muchas veces que

nada haya cambiado.

EJES ESTRATÉGICOS DE LA GESTIÓN AMBIENTAL

Cuatro aspectos que definen la incorporación plena y gradual de la

dimensión ambiental en las políticas públicas:

Eje 1: Estado Soberano y garante de derechos

1. Reducir los conflictos socio-ambientales.

2. Elevar el nivel de cultura y ciudadanía ambiental.

3. Fortalecer el ejercicio de la función fiscalizadora ambiental.

Eje 2: Mejora de la calidad de vida con un ambiente sano

1. Reducir la contaminación de los recursos hídricos en cuencas

y en zonas marino costeras.

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2. Reducir la contaminación del aire.

3. Prevenir y detener la degradación y contaminación del suelo.

4. Incrementar el conocimiento sobre la disponibilidad del recurso

hídrico.

5. Reducir la contaminación sonora.

Eje 3: Compatibilizando el aprovechamiento armonioso de los

recursos naturales

1. Reducir la vulnerabilidad de la población por riesgos de

desastres con el ordenamiento territorial.

2. Mantener los servicios ecosistémicos de las Áreas Naturales.

Eje 4: Patrimonio Natural Saludable

1. Elevar la capacidad de adaptación al cambio climático.

2. Reducir la deforestación y degradación de los bosques.

3. Reducir la emisión de los Gases de Efecto Invernadero (GEI).

4. Conservar y poner en valor la diversidad

biológica, especialmente las especies amenazadas.

5. Preservar la diversidad genética cultivada (en los agro

ecosistemas) y silvestre.

6. Preservar la integridad de los ecosistemas frágiles.

2.9 LA GESTIÓN AMBIENTAL EN SÍ

Es un proceso permanente y continuo, constituido por el conjunto

estructurado de:

(1) principios (definidos en el artículo 5° de la ley 28245),

(2) normas técnicas

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(3) procesos y

(4) actividades.

Este proceso está orientado a administrar los intereses, expectativas

y recursos relacionados con los objetivos de la política ambiental y

alcanzar así:

(1) una mejor calidad de vida,

(2) el desarrollo integral de la población,

(3) el desarrollo de las actividades económicas y

(4) la conservación del patrimonio ambiental y natural del país.

INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL: LA URGENCIA DE DEFINIR

POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTALES

La definición de políticas públicas ambientales puede contribuir a la

construcción de una visión común y compartida de objetivos entre los

actores clave que sustentan los procesos de desarrollo en los ámbitos

regional y local: el Estado, la población local (incluyen-do sus

instituciones representativas) y el sector privado.

Desde un análisis de prospectiva social y regional, el Ministerio del

Ambiente (institución que se constituye en la autoridad nacional

ambiental) debería asumir, como tarea inicial y urgente, la definición

de políticas públicas ambientales explícitas para su aplicación en los

sistemas territoriales en los siguientes temas:

(1) sistema de incentivos y promoción para la internalización de costos

ambientales (instrumentos económicos y fiscales ambientales);

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(2) sistema nacional de contabilidad ambiental (que incluye la

valorización económica total (VET) y los servicios ambientales);

(3) sistema de fiscalización técnico-legal y supervisión ética de las

actividades económicas con incidencia en la variable ambiental y socio

ambiental (implementación del ombuds-man para las actividades

extractivas);

(4) estrategia de asociación en participación entre la inversión privada

y la población local para la distribución de beneficios durante la etapa

de explotación de las inversiones en actividades extractivas;

(5) sistema para la implementación integral de la responsabilidad

social corporativa (RSC);

(6) sistemas regionales de conservación de la agro biodiversidad y

definición de políticas claras frente a los organismos genéticamente

modificados (OGM);

(7) descentralización efectiva de la gestión ambiental; y, finalmente,

(8) ordenamiento, sistematización y difusión de información clave:

acceso a la información pública.

ENTIDADES DE FINANCIAMIENTO:

1. FONDO DE PROMOCIÓN DE LAS ÁREAS NATURALES

PROTEGIDAS DEL PERÚ

El Profonanpe es una entidad presidida por el Ministerio del

Ambiente. Creada el 29 de diciembre de 1992 para apoyar la

conservación y manejo de áreas protegidas, se ha consolidado como

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herramienta financiera para la conservación de la diversidad

biológica, gracias a su funcionamiento y al trabajo realizado con

instituciones involucradas en la gestión de áreas protegidas. Gracias

a esta labor de coordinación, se han realizado sinergias y se ha

orientado los esfuerzos a la visión de conservar la diversidad

biológica.

2. FONDO NACIONAL DEL AMBIENTE

El Fonam fue creado por el Congreso y tiene el objetivo de promover

proyectos y actividades al mejoramiento de calidad ambiental, el uso

sostenible de recursos naturales y el fortalecimiento de la gestión

ambiental. Presidido por el Ministerio del Ambiente, el FONAM es

reconocido por WB-CF (Negocio de Carbono del Banco Mundial) como

punto de actividades de identificación y manejo de proyectos para que

sean presentados al Mecanismo de Desarrollo Limpio para obtención

de Certificados de Emisiones Reducidas de efecto invernadero.

ORGANISMOS ADSCRITOS AL MEDIO AMBIENTE:

Son los siguientes:

SENAMHI

El Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú -

SENAMHI es un organismo público especializado fundado en 1969.

Al crearse el Ministerio del Ambiente, en mayo del 2008, pasó a ser

un organismo adscrito del sector. Brinda servicios públicos,

asesoría, estudios e investigaciones.

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IGP

El Instituto Geofísico del Perú (IGP) fue creado con la finalidad de

estudiar todos los fenómenos relacionados con la estructura,

condiciones físicas e historia evolutiva de la Tierra: terremotos,

tsunamis, erupciones volcánicas, inundaciones, sequías, huaycos

y deslizamientos de tierra.

IIAP

El Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana - IIAP es

una institución de investigación científica y tecnológica para el

desarrollo, especializada en el uso sostenible de la diversidad

biológica en la región amazónica.

OEFA

El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA se

creó en el 2008 como un organismo técnico especializado, adscrito

al Ministerio del Ambiente. Es el ente rector del Sistema Nacional

de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA) en el Perú.

SERNANP

El Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado -

Sernanp es un organismo público adscrito al Ministerio del

Ambiente desde mayo del 2008. Tiene la misión de asegurar la

conservación de las Áreas Naturales Protegidas del país, su

diversidad biológica y el mantenimiento de sus servicios

ambientales.

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SENACE

El Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las

Inversiones Sostenibles - SENACE es un organismo público

especializado, adscrito al Ministerio del Ambiente, que estará a

cargo de la revisión y aprobación de los Estudios de Impacto

Ambiental detallados (EIA-d) de los proyectos de los proyectos de

inversión pública, privada o de capital mixto, de alcance nacional

que contemplen actividades, construcciones, obras y otras

actividades comerciales y de servicios que puedan causar

impactos ambientales significativos.

LEGISLACIÓN AMBIENTAL:

COMPETENCIAS: Se asume la defensa jurídica del Ministerio del Ambiente

(MINAM) y de sus organismos adscritos:

Servicio Nacional de Áreas Protegidas (Sernanp): El Servicio

Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – Sernanp es

un organismo público adscrito al Ministerio del Ambiente desde mayo

del 2008. Tiene la misión de asegurar la conservación de las Áreas

Naturales Protegidas del país, su diversidad biológica y el

mantenimiento de sus servicios ambientales. Para conseguirlo, ha

desarrollado proyectos de cooperación internacional y convenios con

la sociedad civil e instituciones diversas. El Sernanp es el ente rector

del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado

(Sinanpe), y en su calidad de autoridad técnico-normativa realiza su

trabajo en coordinación con gobiernos regionales, locales y

propietarios de predios reconocidos como áreas de conservación

privada.

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La misión del Sernanp es conducir el Sistema de Áreas Naturales

Protegidas del Perú con una perspectiva ecosistémica, integral y

participativa, con la finalidad de gestionar sosteniblemente su

diversidad biológica y mantener los servicios ecosistémicos que

brindan beneficios a la sociedad.

Instituto Geofísico del Perú (IGP): El IGP tiene la capacidad de

servir a las necesidades del país en áreas tan importantes como:

Sismología, Vulcanología y el Estudio de El Niño. Nuestras

actividades principales son: la investigación científica, la

educación y la prestación de servicios en Geofísica Aplicada.

Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana (IIAP): El

Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana - IIAP. es una

institución de investigación científica y tecnológica para el

desarrollo, especializada en el uso sostenible de la diversidad

biológica en la región amazónica que realiza sus actividades en

forma descentralizada, promoviendo la participación de las

instituciones públicas, privadas y sociedad civil.

Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú

(Senamhi): Recopilar, centralizar y procesar la información de las

estaciones meteorológicas, hidrológicas, agrometeorológica y

ambientales.

Organizar, fomentar y dirigir estudios técnicos especializados en el

país, ejecutados por entidades nacionales o extranjeras.

Divulgar información técnica y científica.

Realizar y formular estudios de investigación, acorde con las

necesidades del país y la defensa nacional.

Participar en estudios científicos y proyectos del medio ambiente

atmosférico.

25

Organizar, operar y mantener la red de estaciones meteorológicas

e hidrológicas.

Desarrollar pronósticos meteorológicos y Vigilancia Atmosférica

Global (VAG - OMM)

Asesoramiento técnico a instituciones públicas y privadas en

apoyo al desarrollo socioeconómico.

Organizar y administrar el archivo nacional meteorológico,

hidrológico y ambiental (banco de datos).

Celebrar contratos y convenios de cooperación técnica con

entidades públicas y privadas a nivel nacional e internacional.

Expedir certificados de calibración y control de instrumental

meteorológico, hidrológico y ambiental.

Representar al Perú ante la Organización Meteorológica Mundial

(OMM)

A su vez, asume la defensa jurídica del Estado en cuanto a la comisión

de delitos ambientales a nivel nacional.

DELITOS AMBIENTALES

La impunidad para los que cometen delitos contra el ambiente y los

recursos naturales llegó a su fin con la Ley 292633 que modifica el

Título XIII del Código Penal peruano, que sanciona con penas mucho

más duras los delitos ambientales. Un ejemplo de la aplicación de la

modificatoria del Código Penal han sido las multas a Pluspetrol en

torno a las declaratorias de emergencia ambiental en cuencas de

Loreto, y la pena privativa de la libertad de 4 años sentenciada a tres

pescadores que usaron dinamita para extraer 200 kilos de especies

marinas en el ámbito de la Reserva Nacional Paracas, importante

reserva marino costera del país.

26

Precedentes como este dan cuenta de la efectividad de esta

modificatoria, un logro del Ministerio del Ambiente, capacitado para

ejercer adecuadamente las funciones de fiscalización y control del

cumplimiento de esta norma, ya que cuenta con jueces ambientales y

especialistas del Ministerio Público en todo el país. Estos pueden

imponer penas privativas de la libertad de tres años como mínimo y

diez años como máximo, dependiendo de la gravedad del delito.

Algunos de los delitos ambientales considerados en el Código Penal

son: delitos de contaminación del ambiente; el incumplimiento de las

normas relacionadas al manejo de residuos sólidos; el tráfico ilegal de

residuos peligrosos; el tráfico ilegal de especies de flora y fauna

silvestre protegida, de especies acuáticas, depredación de flora y

fauna silvestre; el tráfico ilegal de recursos genéticos; delitos contra

bosques o formaciones boscosas; el uso indebido de tierras agrícolas;

la alteración del ambiente o paisaje; entre otros de vital importancia

para la defensa de un ambiente sano y seguro para los peruanos.

27

PROBLEMA PRINCIPAL ENCONTRADO POR EL ORGANISMO DEL

MINISTERIO DEL AMBIENTE (MINAM)

EL TRATAMIENTO DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS: RELLENOS

SANITARIOS

PELIGROSA REALIDAD. Los peruanos generamos 15 mil

toneladas de basura diaria. Gran parte de ella va a parar a los 195

botaderos informales. Según el OEFA, municipios no tienen

adecuada gestión de residuos.

Según el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), los

residuos sólidos que generamos terminan, en su mayoría, en alguno de los

195 botaderos que existen a nivel nacional, espacios informales que ponen

en peligro la vida de miles de personas que viven a su alrededor, contaminan

nuestro entorno y no poseen los estándares ambientales pertinentes para el

manejo de los desechos.

El informe de 'Fiscalización Ambiental' presentado ayer por el OEFA

confirma la ausencia de una política adecuada para el manejo de los

desechos que se generan en todo el país, que según cifras oficiales llega a

15 mil toneladas diarias.

RELLENO SANITARIOS:

Un relleno sanitario es un lugar destinado a la disposición final de desechos

o basura, en el cual se toman múltiples medidas para reducir los problemas

generados por otro método de tratamiento de la basura como son los

tiraderos, dichas medidas son, por ejemplo, el estudio meticuloso de

28

impacto ambiental, económico y social desde la planeación y elección del

lugar hasta la vigilancia y estudio del lugar en toda la vida del vertedero.

Las mismas que tienen como destino 'autorizado' solo 10 rellenos sanitarios

(así se denomina a la infraestructura adecuada para disponer la basura).

Estos son:

RS Cajamarca 01,

RS Carhuaz 01 (en Ancash),

RS Independencia 01 (también en Ancash),

29

RS El Zapallal 01, RS de Huaycoloro 01, RS de Portillo Grande 01 y el

RS del Callao 01 (todos en Lima),

RS El treinta 01 en Loreto,

RS Manual Santa Cruz 01 y de Pampaya 01, ambos en Junín.

El estudio desarrollado en el lapso de dos años (2013-2014) evaluó el

cumplimiento de diferentes componentes relacionados al manejo de los

desechos. Entre ellos la formulación de planes integrales de gestión

ambiental de residuos sólidos, los programas de segregación (clasificación

de los elementos), la formalización de recicladores, el plan de cierre y

recuperación de botaderos, los instrumentos formales para brindar el

servicio de limpieza pública, entre otros.

RESULTADOS OBTENIDOS

Tras las supervisiones realizadas se concluyó que pese a que la Ley General

de Residuos Sólidos N° 27314 señala en el artículo 10° que las

municipalidades son las responsables del recojo de basura y demás

actividades convergentes, existen 76 municipalidades provinciales (38%)

que no tienen un plan de gestión ambiental. Además, el 58% de las

instituciones no posee un proyecto de segregación adecuado. Y solo el 3%

tiene un plan de cierre y recuperación de botaderos.

Si bien la data explica que el 100 % cuenta con los instrumentos formales

para brindar el servicio de limpieza pública, estos no les garantizan a los

pobladores una mejor calidad de vida.

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SISTEMAS DE GESTIÓN AMBIENTAL:

Estos son los siguientes:

SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN AMBIENTAL

La gestión ambiental es un proceso permanente y continuo. El Sistema

Nacional de Gestión Ambiental se crea con la finalidad de supervisar,

integrar y coordinar la aplicación de políticas destinadas a la protección del

ambiente.

SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL

El SEIA es un sistema único y coordinado de identificación, prevención,

supervisión y corrección anticipada de los impactos ambientales negativos.

Comprende las políticas, planes y programas de nivel nacional, regional y

local que generen implicancias ambientales significativas, así como los

proyectos de inversión pública o de capital mixto que podrían causar

impactos ambientales negativos significativos.

DIRECCIÓN GENERAL DE INVESTIGACIÓN E INFORMACIÓN

AMBIENTAL

La Dirección General de Investigación e Información Ambiental (DGIIA) tiene

como objetivo principal la gestión de conocimiento, ya que consideramos

que la misma sirve de base para el diseño y ejecución de políticas públicas

para la gestión ambiental, así como para el aprovechamiento sostenible de

los recursos naturales y el desarrollo sostenible del país.

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La DGIIA fue creada con la finalidad de consolidarse como la principal red

peruana de gestión de la información, tanto de análisis como de difusión y

almacenamiento. Los siguientes lineamientos definen nuestros objetivos:

Desarrollar e implementar mecanismos que permitan consolidar y

difundir la información sobre el estado del ambiente a nivel nacional.

Apoyar los procesos de gestión del conocimiento y de la calidad, a partir

de información novedosa e incorporación de prácticas innovadoras.

Contribuir con los procesos de toma de decisiones, haciéndolos más

acertados y eficientes.

Dotar de insumos clave a los planes, programas y proyectos, para que su

diseño y ejecución logre una mayor efectividad.

Las funciones de la DGIIA se organizan a través de los siguientes ejes de

acción:

Fortalecer la red de integración tecnológica e institucional que

comprende el Sistema Nacional de Información Ambiental.

Implementar estrategias y mecanismos para desarrollar investigaciones

ambientales de calidad a través de las principales universidades e

instituciones privadas y públicas de investigación del país y dar a conocer

el conocimiento generado. Por ello, se encarga de coordinar la Agenda de

Investigación Ambiental y la Red Peruana de Investigación

Ambiental.

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Institucionalizar la Red Peruana de Bibliotecas Ambientales y brindar

servicios y productos de información bibliográfica ambiental peruana,

peruanista y extranjera, a través de la Biblioteca Ambiental Nacional.

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CONCLUSIONES

En materia ambiental, la gestión de la información y el conocimiento es clave

para tener un mejor diseño e implementación de políticas públicas de

calidad. Sin embargo, en nuestro país no se ha conseguido aún una

sistematización exitosa de la información ambiental disponible.

Mientras que en los países desarrollados de Europa y en Estados Unidos la

información generada sobre la base de procesos de investigación rigurosos

se remontan al siglo XIX, en el Perú su historia es muy reciente, y las

soluciones, aún escasas. Sin embargo, se han hecho esfuerzos en algunos

programas estratégicos desarrollados bajo el marco del presupuesto por

resultados. Los aportes del mundo académico tampoco han consolidado una

respuesta clara a la gestión de la información y los problemas ambientales

del país. Este vacío restringe la eficiencia de las acciones y contribuye a que

la toma de decisiones no sea efectiva.

Los más altos niveles de decisión política deben contar con el respaldo de

información sólida, de preferencia construida sobre la base de

investigaciones científicas de calidad. Además, deben generarse las

condiciones adecuadas para que la información ambiental y las

investigaciones generadas por las instituciones sectoriales y la academia

respondan a necesidades ambientales concretas, y que a la vez tengan

verdadera influencia en la construcción de políticas públicas ambientales.

La Dirección General de Investigación e Información Ambiental fue creada

con el objetivo de superar esta situación.