TRABAJO DE FIN DE GRADO

TITULO: ANÁLISIS DEL CONTENIDO DE LA LEY ORGÁNICA 4/2015, DE 30 DE MARZO, DE

PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA.

AUTOR: ALEJANDRO LÓPEZ FEODIRECTOR: GERMÁN MANUEL TERUEL LOZANO

GRADO EN DERECHO

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES Y DE LA COMUNICACIÓN

A mi padre, sin cuyo ejemplode trabajo, esfuerzo y sacrifico

jamás hubiese alcanzado lo propuesto.

Resumen.

Hoy en día, en una sociedad globalizada como en la que vivimos, la protección y la

seguridad jurídica es un bien fundamental que debemos preservar para seguir

conviviendo en Estado de Derecho. La sociedad reclama la articulación de una

robusta, fundamentada y asesorada estructura legislativa, que permita garantizar el

ejercicio de derechos, y más si son fundamentales como algunos de los que trata

esta norma, pero también, obligaciones que permitan seguir con la cadena, para así

poder alcanzar la tan costosa libertad, pluralismo político, igualdad y justicia que se

propugna en la Constitución Española de 1978 (en adelante CE).

Obligación que el Gobierno de esta Nación tiene para con sus ciudadanos es

ejecutar las máximas garantías jurídicas propias de un Estado de Derecho y no solo

aprobarlas en las Cortes. El dilema se plantea cuando sectores de la sociedad

reclaman una mejora de la seguridad pública en detrimento de derechos que

parecían ya bastante regulados, y otros sectores alegan que es intolerable.

Este trabajo trata de investigar cual es el origen de la norma, su desarrollo e

implementación y posibles efectos en su aplicación.

Abstract.

Today, in a globalized society in which we live , protection and legal certainty is a

fundamental good that must be preserved to continue to live in the rule of law.

Society demands the articulation of a robust , informed and advised legislative

structure , which ensure to fulfill rights , and even more if issue is about fundamental

rights like in this case, but also obligations to allow to continue the chain , to achieve

freedom, politic pluralism , equality and justice advocated in the Spanish Constitution

of 1978.

Obligation that the Government of this nation has to its citizens is to run the

maximum own legal guarantees of the rule of law and not just approve them in

Parliament. The dilemma arises when sectors of society call for improved public

safety to the detriment of rights that seemed already well regulated , and other

sectors argue that it is intolerable.

This work is to investigate what is the origin of the rule, its development and

implantation and possible effects on it´s application.

SUMARIO

1. Metodología.

2. Introducción.2.1 Concepto de Seguridad Ciudadana.2.2 Orígenes del Derecho Administrativo Sancionador.2.3 Evolución del Derecho Administrativo Sancionador.

3. Análisis del contenido de la norma.3.1 Deber de garantizar la seguridad ciudadana.3.2 Potestad Sancionadora.3.3 Principios rectores.3.4 Órganos competentes.3.5 Colaboración Interadministrativa.3.6 Documentación e Identificación personal.3.7 Policía de Seguridad.3.8 Prevención y Represión.3.9 Régimen Sancionador.3.10 De la responsabilidad solidaria y subsidiaria.3.11 Personas jurídicas y Derecho Administrativo Sancionador.3.12 El mandato de tipificación.3.13 Prescripción de la infracción y de la sanción.3.14 Registro Central de Infractores.3.15 El principio de non bis in ídem.3.16 Caducidad.3.17 Presunción de inocencia y carga de la prueba.3.18 Cuestión de irretroactividad de las normas sancionadoras.

4. Problemas de constitucionalidad de la Ley.4.1 El derecho a la intimidad, al honor y a la dignidad.4.2 El derecho de reunión.4.3 El derecho de libertad de información.4.4 Expulsión del territorio nacional a extranjeros.

5. Conclusiones.

1. Metodología.

La metodología a seguir para este Trabajo de Fin de Grado será primero

encuadrar y analizar el articulado de la norma en general, para pasar después

a calificar los distintos supuestos de hecho que la norma recoge y agruparlos

según su naturaleza; leve, grave o muy grave así como las sanciones que se

prevén para caso en concreto, además de identificar los bienes jurídicos que

el legislador trata de salvaguardar. Resaltar en términos generales las

novedades y avances que esta nueva ley introduce con respecto de la que

sustituye, y por otro lado, las críticas que la misma recibe.

Una vez hayamos estudiado las normas anteriormente señaladas, nos

dispondremos a hacer una comparativa a modo general, que nos permita

conocer in situ cuales son las diferencias en materia de sanciones e

infracciones administrativas por falta de observancia de la Leyes a la

Protección de la Seguridad Ciudadana existentes en otros países y que nos

separan de nuestros vecinos europeos, además de destacar puntos que

causen controversia como es por ejemplo la criminalización de prendas de

vestir, los cacheos superficiales u otros especialmente interesantes.

A la misma vez, a través de la lectura de multitud de artículos doctrinales,

artículos de prensa y jurisprudencia, trataremos de encontrar el sentido o la

finalidad que el legislador pretendía dar a la redacción del texto, analizando

conjuntamente el contexto social, temporal, político y cultural desde que se

presenta el anteproyecto hasta que se aprueba el texto definitivo para

determinar el desarrollo de sus consecuencias en un Estado de Derecho, y de

alguna manera dejar clarividencias populistas a un lado. De igual modo,

descubrir dilemas éticos y morales que se planteen.

Por último, dejar constancia que refleje mi opinión personal con respecto del

tema, siempre con razones fundamentadas que contra argumenten otras

opciones, tratado siempre desde el máximo respeto y la diligencia que no solo

el tema requiere, sino la profesión de jurista, además redactar una conclusión

1

que contenga las principales ideas tratadas en el trabajo y que de por

finalizado el mismo.

2. Introducción.

El repertorio de infracciones de infracciones que contiene esta Ley es obra del

legislador, que luego se impone desde fuera a los operadores jurídicos. A los

juristas nos corresponde la ardua y titánica tarea de desenmarañar y aclarar

los textos legislativos, siempre en la medida de lo posible. El jurista, como tal,

también es ciudadano, y no hace falta escribir que, en su condición de

ciudadano puede tener y expresar ideas propias sobre la utilidad y el enfoque

que se le da a la política punitiva.

El objetivo de este trabajo de investigación es analizar en profundidad el

contenido de la Ley Orgánica 4/2015 de 30 de marzo, de Protección de la

Seguridad Ciudadana, comparándola de manera generalizada con su

antecesora, e intentar descifrar la intención del legislador al restringir de

manera sistemática derechos que parecían a priori consolidados y regulados

en nuestro sistema jurídico.

El tema ha sido escogido por resultar interesante, ya que regula derechos

fundamentales como el derecho de reunión. Es un tema de indudable

relevancia que un jurista debe conocer, no solo por la materia que regula y su

contenido material, si no por el contexto socio-temporal en el que la norma

entra en vigor.

Antes de entrar a analizar cualquier cuestión de fondo de la norma, del

contexto político-social en que entra en vigor o cualquier otra cuestión, es

necesario encuadrar el tema dentro de la multitud de ramas existentes en el

derecho. La Ley Orgánica 4/2015 de 30 de marzo, de Protección de la

Seguridad Ciudadana, (en adelante LO 4/2015) se sitúa dentro de lo que se

denomina Derecho Público puesto que esta norma regula una función

administrativa del Estado Español.

2

La nueva LO 4/2015 de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad

Ciudadana aprobada por los votos en exclusiva del Partido Popular, ha

entrado en vigor con un halo de polémica que pocas normas han conseguido

suscitar. Su carácter altamente restrictivo y prevencionista ha generado

protestas y un rechazo generalizado, no solo de otras formaciones políticas

sino de la judicatura y de la sociedad en general. Tanto es así, que todos los

grupos de la oposición se han comprometido a derogarla si llegan a obtener la

representación necesaria en las próximas elecciones generales del 26 junio

de 2016, teniendo la norma a priori, los días contados. La estrategia de la

oposición no acaba en esperar al resultado de las próximas elecciones, pues

la gran mayoría de formaciones políticas que conforman la oposición al

Gobierno presentaron un recurso de inconstitucionalidad que fue aprobado

por el Pleno del Tribunal Constitucional. Por otro lado, uno de los aspectos

positivos que la oposición no se ha encargado de resaltar, es el novedoso y

solicitado por la sociedad Registro Central de Infracciones contra la Seguridad

Ciudadana que permite registrar las infracciones cometidas y que de ésta

manera los órganos sancionadores pueden apreciar reincidencia cuando ésta

exista y castigar con mayor severidad.

Por el carácter restrictivo que esta norma ha adquirido en comparación con su

antecesora, la Ley Orgánica 1/1992, ha generado una polémica comparable

con la norma reguladora de las tasas judiciales, abriendo un debate en la

opinión pública en un tiempo en el que las brechas sociales son palpables.

Por el contenido que regula la norma se puede calificar como sensible, y la

restricción de derechos fundamentales merece todas las garantías que

nuestro sistema jurídico pone a disposición de la sociedad para defenderlos.

El anteproyecto de la Ley, presentado por el Ministerio del Interior, Don Jorge

Fernández Díaz en las Cortes Generales en 2013, fue duramente criticada por

la oposición, por la judicatura e incluso organizaciones no gubernamentales.

Se la llegó a denominar la “Segunda Ley Corcuera” en referencia al Ministro

del Interior José Luis Corcuera en España entre 1988 y 1993, conocido como

el artífice de llamada “ley de la patada en la puerta”. El Gobierno, desde el

primer momento, declaró que atendería recomendaciones y salvedades que

3

jueces y fiscales además de otros órganos alegaran, y así hicieron.

Recibieron informes no vinculantes emitidos por Consejo General del Poder

Judicial (en adelante CGPJ), Consejo Fiscal y Consejo de Estado para

elaborar el proyecto definitivo, acallando muchas críticas y presentando un

texto más leve y suavizado.

Para entender mejor la normativa objeto del análisis es importante hacer una

reflexión. Se hace patente la necesidad de resaltar que la entrada en vigor de

la LO 4/2015 no tendría razón de ser sin la preceptiva modificación paralela y

simultanea del Código Penal (en adelante CP), puesto que muchos de los

delitos y faltas que antes se recogían en el CP pasan ahora ser objeto de

faltas administrativas, sustrayendo de esta manera, la capacidad de conocer y

juzgar a Jueces y Tribunales dichas infracciones a la Ley, reservándose para

sí la Administración el poder de sancionar, queriendo ser parte y juez.1

2.1 Concepto de Seguridad Ciudadana.

La seguridad ciudadana se articula como instrumento jurídico y a la vez un

bien que se debe garantizar para que derechos y libertades puedan ser

ejecutados libremente por los ciudadanos, es decir, se configura como un

elemento imperante en un Estado de Derecho.

Desde que sociedades humanas existen en un territorio definido y en él hay

una organización política se ha otorgado al Estado la facultad de velar por la

seguridad colectiva. La ciudadanía conceptúa y asocia la idea de Estado a la

de protección, y de ésta manera, es él mismo el único que puede garantizar

un ambiente de convivencia, reservándose para sí el uso de la fuerza y la

violencia, y sometiéndose a su vez únicamente al imperium de la Ley. Es la

propia Constitución Española (en adelante CE), en los artículos 104.1 y

149.1.29, la que recoge y asume los conceptos de seguridad ciudadana y

seguridad pública. Doctrina y jurisprudencia han aunado ambos conceptos,

1 GARCIA DE ENTERRIA, E. Democracia, jueces y control de la Administración. Primera Edición. Madrid. Editorial Civitas. 1995. Pág. 111. ISBN 84-470-0633-6.

4

definiéndolo como la actividad dirigida a la protección de personas y bienes y

al mantenimiento de la tranquilidad ciudadana.2

De la normativa se extrae que la seguridad ciudadana engloba mucho más

que las actividades y actuaciones policiales enfocadas al mantenimiento del

orden público, sino que va mucho más allá y alcanza aspectos relativos a

registros documentales, control de armas y explosivos, consumo de

sustancias en vía pública entre otros.

2.2 Orígenes del Derecho Administrativo Sancionador.

En sus orígenes el Derecho Administrativo Sancionador estaba

profundamente ligado al Derecho Penal, por lo que no se lograba apreciar un

procedimiento administrativo sancionador como lo entendemos hoy en día.

Existen una multitud de libros y ensayos que hablan del origen de la potestad

sancionadora de la Administración, permitiéndonos remontar desde el

Absolutismo (año 1814), pasando por el Período Revolucionario (año 1868-

1874) hasta llegar a nuestros días. Sin embargo, nos vamos a centrar en el

estudio de la potestad sancionadora en el período de nuestra historia más

reciente, la dictadura (1936-1978).

En esta época, es por todos conocidos que no existía una Constitución

propiamente dicha. Se trató de una época de abundancia en cuanto a

2 LO 4/2015 de 30 de marzo de protección de la Seguridad Ciudadana. Preámbulo. “Posteriormente, la doctrina y la jurisprudencia han venido interpretando, con matices, estos dos conceptos como sinónimos, entendiendo por tales la actividad dirigida a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad ciudadana. Es a la luz de estas consideraciones como se deben interpretar la idea de seguridad ciudadana y los conceptos afines a la misma, huyendo de definiciones genéricas que justifiquen una intervención expansiva sobre los ciudadanos en virtud de peligros indefinidos, y evitando una discrecionalidad administrativa y una potestad sancionadora genéricas. Para garantizar la seguridad ciudadana, que es una de las prioridades de la acción de los poderes públicos, el modelo de Estado de Derecho instaurado por la Constitución dispone de tres mecanismos: un ordenamiento jurídico adecuado para dar respuesta a los diversos fenómenos ilícitos, un Poder Judicial que asegure su aplicación, y unas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad eficaces en la prevención y persecución de las infracciones.”Sentencia del Tribunal Constitucional 325/94.“Esta, (la seguridad personal) a su vez, aparece conectada a la tercera especie, la seguridad pública (art. 149.1.29 C.E.) también llamada ciudadana, como equivalente a la tranquilidad en la calle. En definitiva, tal seguridad se bautizó ya en el pasado siglo con la rúbrica del «orden público», que era concebido como la situación de normalidad en que se mantiene y vive un Estado, cuando se desarrollan las diversas actividades colectivas sin que se produzcan perturbaciones o conflictos.”

5

políticas administrativas, en especial en lo referente a materia sancionadora,

que nos sirven para comprender los problemas que se derivan hoy en día de

nuestra legislación sancionadora. El Derecho Sancionador Administrativo se

puede dividir durante la dictadura en dos etapas claramente diferenciadas.

La primera época comienza desde el final de la Guerra Civil hasta mitad de

siglo, donde se continuaba en una subespecie de estado de guerra, ya que

todavía seguía activo el Bando de la Junta de Defensa Nacional de 28 de

julio. El proceso de habituación y asentamiento del régimen se llevó a cabo

bajo una amenaza constante de volver a la guerra.

La segunda etapa, que va desde los años cincuenta hasta la entrada en vigor

de la Constitución, se lleva la articulación de un pseudo Estado de Derecho a

través de un proceso de reforma de la legislación administrativa por parte de

los que algunos consideraban tecnócratas al servicio de los poderosos.

Promulganse leyes como la de Procedimiento Administrativo de 1958 o la de

Funcionarios Civiles de 1964.

En términos generales estas son las características que definían la potestad

sancionadora en la época:

- Existe una primera etapa en la que se aprecia implícitamente un período

de excepción determinado por la Guerra Civil y los años posteriores, en la

que casi toda la potestad sancionadora fue relegada al orden jurisdiccional

militar.

- Una vez atrás esta época, se comienzan a promulgar leyes fundamentales

de un “nuevo Estado”, que dotan en apariencia a los procesos de

garantías de forma, pero que nada tiene que ver con la realidad. En un

marco jurídico donde el Jefe del Estado tiene competencias legislativas,

resulta lógico que exista una Administración con potestad sancionadora

que resuelva rápidamente los conflictos, pero ni de lejos se articulan las

garantías que conocemos hoy.3

Con la entrada en vigor de la CE se llevo a cabo un proceso de

modernización y actualización en todos los sentidos, incluido en la potestad 3 DOMINGUEZ VILA, A. Constitución y derecho sancionador administrativo. Primera Edición. Madrid. Editorial Marcial Pons. 1997. Pág. 109. ISBN 84-7248-426-2.

6

sancionadora que ahora tenía que amoldarse a los principios que en ella se

establecían, y así dio lugar a la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre

Protección de la Seguridad Ciudadana, la cual supuso, siempre desde la

visión de derechos, principios, obligaciones y valores constitucionales, la

primera herramienta que permitió codificar las principales actuaciones y

poderes del Estado, especialmente de sus Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

(en adelante FFCCSE), a fin de dotar al sistema de una seguridad jurídica de

la que antes carecía.4

2.3 Evolución del Derecho Administrativo Sancionador.

La globalización que vive nuestra sociedad en la actualidad junto con

fenómenos que podrían afectar a la seguridad pública requieren instrumentos

jurídicos que se ajusten al contexto temporal y a las nuevas formas y maneras

de infringir la norma, surgidas a la luz del auge de las nuevas tecnologías.

Seguridad y libertad son conceptos que van ligados de la mano, y son

fundamentales para el correcto funcionamiento de un Estado de Derecho,

siendo la seguridad el factor que permite que derechos, libertades y

obligaciones, se desarrollen con normalidad. Cualquier recorte de derechos y

libertades deber estar sujeto a los principios de legalidad y proporcionalidad

en tres aspectos diferenciados; idoneidad, necesidad y proporcionalidad en

sentido estricto. Hay que precisar que el Derecho Administrativo Sancionador

tiene que ser desarrollado con las herramientas del Derecho Administrativo y

desde un fondo constitucional y de Derecho Público estatal, dejando de lado

técnicas utilizadas en Derecho Penal, puesto que adaptaciones y analogías

se hacen casi imposibles de transpolar y son totalmente inseguras. Ahora

bien, la presencia del Derecho Penal, además de útil se hace imprescindible,

siempre como punto de referencia y sobre todo, como límite de las garantías

individuales que el Derecho Administrativo Sancionador debe tener siempre

presentes.

4 LO 4/2015 de 30 de marzo. Preámbulo.“La Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la SeguridadCiudadana, constituyó el primer esfuerzo por abordar, desde la óptica de los derechos y valores constitucionales, un código que recogiera las principales actuaciones y potestades de los poderes públicos, especialmente de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, a fin de garantizar la seguridad de los ciudadanos. Sin embargo, varios factores aconsejan acometer su sustitución por un nuevo texto.”

7

3. Análisis del contenido de la norma.

8

La Ley 4/2015 de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana, se

compone de cinco capítulos estructurados en cincuenta y cuatro artículos,

siete disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y cinco

finales.

3.1 Deber de garantizar la Seguridad Ciudadana.

Comenzando por el capítulo I, en el artículo primero se recoge el objeto de la

norma dónde se habla de la necesidad de seguridad con arreglo a la CE para

garantizar el pleno funcionamiento de un Estado.5

En el artículo segundo se trata el ámbito de aplicación de la norma,

estableciéndose el territorio nacional sin menoscabo de las demás normativas

que regulan la seguridad aérea, marítima o terrestres, además de incluirse

algunas excepciones.

En el tercer artículo se definen los objetivos que persigue la norma;

“a) La protección del libre ejercicio de los derechos fundamentales y las

libertades públicas y los demás derechos reconocidos y amparados por el

ordenamiento jurídico.

b) La garantía del normal funcionamiento de las instituciones.

c) La preservación de la seguridad y la convivencia ciudadanas.

d) El respeto a las Leyes, a la paz y a la seguridad ciudadana en el ejercicio

de los derechos y libertades.

e) La protección de las personas y bienes, con especial atención a los

menores y a las personas con discapacidad necesitadas de especial

protección.

f) La pacífica utilización de vías y demás bienes demaniales y, en general,

espacios destinados al uso y disfrute público.

5 LO 4/2015 de 30 de marzo. Artículo 1.“La seguridad ciudadana es un requisito indispensable para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas, y su salvaguarda, como bien jurídico de carácter colectivo, es función del Estado, con sujeción a la Constitución y a las Leyes.”

9

g) La garantía de las condiciones de normalidad en la prestación de los

servicios básicos para la comunidad.

h) La prevención de la comisión de delitos e infracciones administrativas

directamente relacionadas con los fines indicados en los párrafos anteriores y

la sanción de las de esta naturaleza tipificadas en esta Ley”.

i) La transparencia en la actuación de los poderes públicos en materia de

seguridad ciudadana.”6

El apartado i es un claro ejemplo del proceso de avance y mejora que la

sociedad reclama del legislador, no solo en el ámbito de la seguridad

ciudadana. La ciudadanía exige procesos participativos en los que su opinión

se vea reflejada en el actuar de la Administración, que se creen mecanismos

de publicidad y transparencia para que todos podamos tener acceso a

información que nos concierne, dejando atrás la idea de que todas estos

normativas se negocian en los despachos y reuniones con veto a los

ciudadanos. Es un claro síntoma de una democracia sana.7

En este sentido, las políticas sancionadoras administrativas tienen que tener

por objeto la reducción de riesgos, y como no de los daños. Los ciudadanos

no podemos conformarnos con la publicación de textos legislativos, sino

debemos exigir que éstos se hagan cumplir. Cuando sucede una desgracia,

como la que ocurrió en el caso Madrid Arena en el que cinco jóvenes

perdieron la vida, el Estado tiene un sentimiento de irresponsabilidad puesto

que aunque en él se delega la potestad para articular medidas de seguridad,

es en última instancia el infractor el que debe garantizar que éstas se cumplan

desplazándose toda la responsabilidad sobre él.

6 LO 4/2015 de 30 de marzo. Artículo 3.7 Ley 9/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Preámbulo.“La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”.

10

En mi humilde opinión esto no debería ser así, no basta con publicar normas y

aparejar sanciones únicamente, sino que hay hacer que se cumplan. Ni la

obligación para con sus ciudadanos ni su responsabilidad se agotan por el

simple hecho de publicar una norma y sancionar su infracción. El principal

objetivo de las políticas punitivas no debe ser sancionar, sino todo lo

contrario, el no sancionar puesto que significaría que con la amenaza de la

sanción las infracciones no se producen, aunque como imaginamos en cierto

modo es utópico.

La potestad sancionadora tiene que tener un límite claro que se extrae del

sentido común, y es que tiene que tener la posibilidad real de que las medidas

puedan ser efectivamente satisfechas, es decir, no se puede imponer una

medida cuando de antemano se sabe que es imposible de cumplir. Por otra

parte, no se puede regular y conminar con sanciones aquellas actividades que

pueden resultar en una infracción, pero que no se pueden controlar porque el

aparato represivo del Estado no las alcanza.

3.2 Potestad sancionadora.

Es necesario hacer un análisis de exhaustivo más allá de lo que la propia Ley

establece como objetivos de su propio cuerpo, y en términos generales. La

capacidad punitiva del Estado en materia administrativo sancionadora se

había venido ejerciendo en precario hasta la entrada vigor de la CE, que la

reconoce en el artículo 25. Es a partir de ese momento cuando doctrina y

jurisprudencia reconocen la potestad sancionadora de la Administración, con

límites. Desde ahí en adelante, la idea de una potestad sancionadora

reconocida en exclusiva a jueces y tribunales se vio desbordada por la

cantidad de trabajo que éstos debían soportar.8

8 Sentencia del Tribunal Constitucional 77/1983, de 3 de octubre.“No cabe duda que en un sistema en que rigiera de manera estricta y sin fisuras la división de los poderes del Estado, la potestad sancionadora debería construir un monopolio judicial y no podría estar nunca en manos de la Administración, pero en un sistema semejante no ha funcionado nunca históricamente y es lícito dudar que fuera incluso viable (…). Siguiendo esta línea, nuestra Constitución no ha excluido la existencia de una potestad sancionadora de la Administración, sino que, lejos de ello, la ha admitido en el artículo 25.3, aunque sometiéndolo a las debidas cautelas, que preserven y garanticen los derechos de los ciudadanos”.

11

Curiosa resulta la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de junio de 1985, en

la que se afirma “la independencia de la potestad administrativa sancionadora

respecto del derecho penal, cuyo origen arranca del Derecho francés. De allí

lo toma nuestra doctrina y de ésta pasa a la jurisprudencia”.

De esta manera es la propia CE la que establece cuales son los límites a la

potestad sancionadora y así se establece en la Sentencia del Tribunal

Constitucional 77/1983, de 3 de octubre. “La legalidad, que determina que la

potestad sancionadora sea regulada en norma con rango legal. La interdicción

de las penas de privación de libertad, a las que puede llegarse de modo

directo o indirecto a partir de infracciones sancionadas. El respeto al derecho

a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la CE, y finalmente

la subordinación a la autoridad judicial.”

La coexistencia de un derecho penal y derecho administrativo sancionador,

siempre ha existido pero de manera “subrepticia”. Ahora bien, se admiten dos

potestades paralelas y pueden tener dos interpretaciones diferentes; o se

trata de dos potestades independientes con igualdad de rango, o bien, la

judicial es la primaria mientras que la administrativa la complementa. La

primera parecer haberse consolidado como la postura tradicional, mientras

que la segunda ha surgido más recientemente al calor de un sector de la

doctrina. Es en el artículo 1 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, dónde se

establece originariamente que la potestad estatal de castigar corresponde a

los Tribunales de Justicia, con lo que la potestad reglamentaria de la

Administración, no implica potestad originaria de castigar.9

3.3 Principios rectores.

En el cuarto artículo se establecen los principios rectores en la acción de la

Administración en materia de seguridad ciudadana. Las actuaciones se

regirán por los principios de legalidad, proporcionalidad, igualdad de trato y no

discriminación, eficacia, eficiencia y responsabilidad. En concreto, los

miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, bajo lo 9 Sentencia del Tribunal Supremo, de 2 de noviembre de 1981. Sala Contencioso Administrativo.

12

dispuesto en la Ley Orgánica 2/1986 de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos

de Seguridad, quedan obligados, entre otras cosas; a ejercer con absoluto

respeto a la CE, actuar con absoluta neutralidad política e imparcialidad y el

deber de observancia de un trato correcto y esmerado.

3.4 Órganos competentes.

El artículo quinto dibuja y define que órganos y autoridades son competentes

en materia de seguridad pública, resultando de este modo; Ministro del

Interior, Secretario de Estado de Seguridad, titulares de órganos directivos del

Ministerio del Interior, Delegados de Gobiernos en comunidades autónomas, y

Subdelegado de Gobierno en provincias.

3.5 Colaboración interadministrativa.

Los artículos sexto y séptimo tratan la colaboración interadministrativa y el

deber de colaboración respectivamente. Las instituciones deben actuar con

lealtad respecto de las otras, garantizando la colaboración en aras de

conseguir un objetivo. Solo podrá negarse la colaboración cuando el ente que

es requerido no disponga de la información, o no esté facultado para darla.

3.6 Documentación e identificación personal.

El capitulo II se compone de los artículos ocho hasta el trece, y trata sobre

documentación e identificación personal. Habla del derecho que tienen todos

los españoles a obtener un Documento Nacional de Identidad y las

obligaciones que ostentan como titulares. Las principales diferencias que se

pueden apreciar con respecto de la LO 1/1992, es que se establecen

condiciones que se deben definir reglamentariamente para que los datos que

contengan el Documento no incluyan raza, etnia, religión, creencias,

discapacidad u orientación sexual. Otra de las principales diferencias y

novedades con respecto de la anterior legislación, es que se incorpora la

modalidad de identificación electrónica, en consonancia con los avances

tecnológicos. Se mantiene la obligación se identificarse cuando un agente así

13

lo requiera, siempre de conformidad con lo establecido en la Ley. Es el en

artículo 11 donde se recogen las excepciones al derecho de obtención de un

pasaporte, entre las que destacan sobre todo medidas judiciales por

condenas penales.10

3.7 Policía de seguridad.

El articulado del capítulo III va desde el catorce hasta el veinticuatro, y otorga

competencias principalmente a Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado,

para que puedan desarrollar actividades descritas en la norma con el objetivo

de mantener la seguridad o restablecerla en caso de que se haya visto

violada. Se regulan detalladamente cuales son los supuestos de hecho en los

que se debe actuar, observando los principios, entre otros, de

proporcionalidad o actuación mínima. Se compone de dos secciones, la

primera se detalla a continuación: Potestades generales de la policía de

seguridad.11

Durante un largo periodo de tiempo se ha venido considerando sin

vacilaciones que las sanciones impuestas por los órganos de la

Administración lo eran el ejercicio de la potestad de Policía. Una actitud

comprensible si se tiene en cuenta que se identificaba con la idea de

administración interior y operaba como la alternativa a la Jurisdicción. Esta

concepción, sin embargo, perdió su razón de ser cuando evolucionó la idea

universal de la Policía para convertirse en una variedad de las múltiples

actividades administrativas, rompiéndose así la vieja identidad entre Policía y

administración interior.

10 LO 4/2015, de 30 de marzo. Preámbulo.“El capítulo II regula la documentación e identificación de los ciudadanos españoles, el valor probatorio del Documento Nacional de Identidad y del pasaporte y los deberes de los titulares de estos documentos, incorporando las posibilidades de identificación y de firma electrónica de los mismos, y manteniendo la exigencia de exhibirlos a requerimiento de los agentes de la autoridad de conformidad con lo dispuesto en la Ley”.11 LO 4/2015, de 30 de marzo. Preámbulo. “El capítulo III habilita a las autoridades competentes para acordar distintas actuaciones dirigidas al mantenimiento y, en su caso, al restablecimiento de la tranquilidad ciudadana en supuestos de inseguridad pública, regulando con precisión los presupuestos, los fines y los requisitos para realizar estas diligencias, de acuerdo con los principios, entre otros, de proporcionalidad, injerencia mínima y no discriminación”.

14

Don FEDERICO CASTEJÓN y MARTÍNEZ DE ARIZALA, Magistrado del

Tribunal Supremo, catedrático de Derecho Penal y miembro de la Real

Academia de la Jurisprudencia y Legislación, vivió en los años más bajos de

las Ciencia Jurídica Penal Española (década 1940 1950), se dedicó a predicar

la idea de que los hechos punibles mínimos deben constituir la materia de un

Código de policía, aplicado de forma subsidiaria por Tribunales de policía.

La idea no llegó a prosperar legislativamente pero fue tomada entonces como

una salida, de hecho, se realizó un Anteproyecto de Código de Policía,

discutido en 1951 en la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación. En la

actualidad, esta concepción, aunque aún late en algunas sentencias

ocasionales del Tribunal Supremo, puede considerarse completamente

abandonada.

Para REBOLLO, es indiscutible que las sanciones administrativas y la Policía,

tienen, en último extremo el mismo objetivo; la protección de los intereses

públicos y generales. Sin embargo, la policía pretende evitar que se rompa el

orden y en su caso, restablecerlo, mientras que las sanciones buscan castigar

una infracción ya cometida. Las circunstancias de que, por una parte, la

Policía pueda servirse de las sanciones para conseguir sus fines, y por otra

parte, el que la amenaza y la imposición de sanciones contribuyan al

mantenimiento del orden, no puede dar lugar a la confusión de las dos figuras

ni integrar una en otra, sino sólo afirmar que se trata de dos medios

complementarios y distintos dirigidos a un único fin.12

El artículo dieciséis, faculta a agentes de seguridad para poder llevar a cabo

identificaciones por los siguientes motivos:

a) “Cuando existan indicios de que han podido participar en la comisión de

una infracción”.

12 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Ed. Tecnos. 2012. Pág.140. ISBN: 978-84-309-5476-6.

15

b) “Cuando, en atención a las circunstancias concurrentes, se considere

razonablemente necesario que acrediten su identidad para prevenir la

comisión de un delito”.

En estos supuestos, los agentes podrán realizar las comprobaciones

necesarias en la vía pública o en el lugar donde se hubiese hecho el

requerimiento, incluida la identificación de las personas cuyo rostro no sea

visible total o parcialmente por utilizar cualquier tipo de prenda u objeto que lo

cubra, impidiendo o dificultando la identificación, cuando fuere preciso a los

efectos indicados.13

En el caso de que la identificación no se pueda llevar a cabo de ninguna

manera in situ, incluyendo la telemática, los agentes actuantes podrán

requerir a la persona a que los acompañe a dependencias policiales, siempre

por los motivos anteriormente tasados, con el objetivo de proceder a la

filiación por el mínimo tiempo posible y que nunca supere las seis horas.

Otra de las diligencias que la norma faculta a las FFCCSE es la de restringir o

limitar la circulación o permanencia en vías públicas es circunstancias en las

que seguridad ciudadana o la pacifica convivencia puede verse alterada por el

tiempo imprescindible.

Así mismo otro punto de este capítulo, es el registro externo de personas. Se

podrán llevar a cabo cuando existan indicios racionales de que una persona

pueda portar instrumentos, efectos u objetos relevantes para la función de

policía de seguridad. Se deberán llevar a cabo por personas del mismo sexo,

y cuando se tenga que registrar una zona corporal que normalmente esté

tapada con ropa se realizará en un sitio discreto y respetando la dignidad de

la persona. Los registros podrán llevarse a cabo contra la voluntad del

afectado. Se tratará más adelante si nos encontramos ante una vulneración al

derecho a la intimidad, honor y dignidad de la persona.

13 LO 4/2015, de 30 de marzo. Artículo 16.

16

Otra novedad es que las FFCCSE podrá llevar a cabo grabaciones de

personas, lugares u objetos mediante cámaras debidamente legalizadas y

autorizadas.14

La sección segunda se titula mantenimiento y restablecimiento de la

seguridad ciudadana en reuniones y manifestaciones, y se compone de dos

artículos. Se regula de manera un tanto ambigua, facultando a las FFCCSE a

disolver reuniones o manifestaciones según lo dispuesto en la Ley Orgánica

9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión. El artículo

veinticuatro, por su parte, fija, que para que en aras de que lo dispuesto en

artículo anterior se le pueda dar cumplimiento, es necesario que las distintas

Fuerzas colaboren entre sí en los términos previstos en su Ley reguladora.

3.8 Prevención y represión.

El capítulo IV, hace referencia a la potestades especiales que otorga a la

policía administrativa de seguridad. En el se regulan distintas actividades que

pueden ser de interés para indagación e investigaciones policiales, además

se especifican medidas como la de llevar un libro registro en actividades

comerciales como podrían ser el hospedaje, la compra-venta de metales

preciosos, venta de armas, pirotecnia, desguace o alquiler de vehículos de

motor, que permitan identificar al autor de unos determinados hechos. Por

otra parte, se observa el régimen de intervención de las autoridades en

materia de espectáculos públicos. Llama a la atención que se disponga en la

norma que los espectáculos deportivos se someterán a la legislación vigente

en materia de prevención de violencia, racismo, xenofobia y la intolerancia en

el deporte, cuando son pocas y raras las veces que se ha actuado en este

sentido en espectáculos deportivos de gran entidad.15

14 LO 4/2015, de 30 de marzo. Artículo 22.“La autoridad gubernativa y, en su caso, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad podrán proceder a la grabación de personas, lugares u objetos mediante cámaras de video vigilancia fijas o móviles legalmente autorizadas, de acuerdo con la legislación vigente en la materia”.15 LO 4/2015, de 30 de marzo. Preámbulo.“El capítulo IV, referente a las potestades especiales de la policía administrativa de seguridad, regula las medidas de control administrativo que el Estado puede ejercer sobre las actividades relacionadas con armas, explosivos, cartuchería y artículos pirotécnicos. Asimismo, se establecen obligaciones de registro documental para actividades relevantes para la seguridad ciudadana, como el hospedaje, el acceso comercial a servicios telefónicos o telemáticos de uso público mediante establecimientos

17

La infracción administrativa se podría encuadrar entre el ilícito penal y la

responsabilidad civil. Cuando se llevo a cabo el encaje con precisión de estas

dos figuras en sus preceptivas jurisdicciones, en el siglo XIX, apenas se dejó

un hueco para el Derecho Administrativo Sancionador. No existía como cuña

intermedia entre ambos órdenes la infracción administrativa. Si se habían

producido daños entraba en juego la responsabilidad, si se trataba de un

ilícito entraba el Código Penal que en su haber de delitos y faltas recogía lo

que hoy en día son muchas de las infracciones administrativas. Con el

transcurso del tiempo la situación fue cambiando y a medida que la

Administración del Estado fue adquiriendo un mayor protagonismo, y no sólo

de las Corporaciones locales, que hasta entonces recogían en sus

ordenanzas las infracciones en virtud de su detalle y su casuística, y la

imposibilidad de recogerlas todas en el Código Penal. Como las infracciones

iban acompañadas de sanciones, como es obvio, la cantidad de éstas terminó

desbordando la capacidad de recogerlas en el Código Penal, para pasar al

Derecho Administrativo para poco a poco ir generando lo que hoy conocemos

como Derecho Administrativo Sancionador. La pujante intervención del

Estado en materia sancionadora no explica per se el desarrollo del Derecho

Administrativo Sancionador, sino habría que acudir también a la búsqueda de

calidad en sus objetivos y en su operatividad. La intervención es una clara

consecuencia de la asunción de garante que tiene el Estado de determinados

bienes sociales y que realiza su función a través del castigo a aquellos que

intentan violentarlos.

En el Derecho Penal la prevención se logra mediante la amenaza de un

castigo que habrá de ser satisfecho coercitivamente, que a priori ha de

disuadir a quienes van a delinquir. Para el Derecho Administrativo

Sancionador el ejercicio de prevención no se dirige al resultado, sino a la

utilización de medios que provoquen el resultado. A modo ilustrativo “el delito

abiertos al público, la compraventa de joyas y metales, objetos u obras de arte, la cerrajería de seguridad o el comercio al por mayor de chatarra o productos de desecho”.

18

es el incendio de un inmueble; la infracción administrativa, la edificación de un

inmueble con materiales fácilmente inflamables”.16

3.9 Régimen sancionador.

En el capítulo V se regula el régimen sancionador que ostenta el Estado y se

divide en dos secciones. La primera Sección se titula: Sujetos responsables,

órganos competentes y reglas generales sobre las infracciones y la aplicación

de sanciones.

Consta de cuatro artículos y en ellos se establecen quienes son los sujetos

responsables, introduciendo la exención de responsabilidad para los menores

de catorce años y la consideración de organizador de una manifestación

pública. Se sancionan normas concursales para determinar la sanción cuando

unos hechos son susceptibles de ser subsumidos en varios tipos. Se

determinan los órganos competentes para fijar sanciones. Por último, se

gradúan las sanciones de manera que para interponer sanción se tendrán en

cuenta aspectos y factores como:

- La reincidencia.

- La intervención de violencia.

- El uso de prendas que dificulten la identificación.

- Capacidad económica del infractor.

- Grado de culpabilidad.

- La cuantía del perjuicio causado.

- La alteración ocasionada a los servicios públicos y a su normal

funcionamiento.

El legislador en cuanto a materia de concurso de preceptos ha decido seguir

la línea de la especialidad para determinar la prevalencia de unos sobre otros:

los artículos especiales prevalecen sobre los generales impidiendo la

aplicación de los mismos, entendiéndose por esto, que es precepto especial 16 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág.148.ISBN: 978-84-309-5476-6.

19

aquél en el que se describe un tipo en el que aparecen todas los elementos

del general y al que se le añade uno más, que introduce la especialidad. En

este sentido la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de junio de 2000, ha

declarado que “la aparente antonimia debe ser resuelta conforme a los

criterios establecidos en el orden punitivo general, esto es, aplicando el

precepto especial sobre el general”. 17

3.10 De la responsabilidad solidaria y subsidiaria.

Haciendo un inciso en la responsabilidad. ¿Qué pasaría si varios sujetos

independientes son responsables de una misma acción?. Valga como ejemplo

lo dispuesto el artículo 228 de la Ley del Suelo de 1976 “las obras que se

ejecuten sin licencia (…) serán sancionados con multas el promotor, el

empresario de las obras y el técnico director”. Aunque la infracción sea única,

las multas son independientes, no se trata por lo tanto, de una

responsabilidad solidaria sino de varias autorías y de varias sanciones.

¿Y si, diversos autores son responsables solidarios de una misma infracción?.

El artículo 130.3 de la aún vigente Ley 30/1992, establece que cuando el

cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición corresponda

conjuntamente, responderán de manera solidaria de las infracciones que se

cometan y de las sanciones impuestas. Aquí el hecho es único y únicas

también son la infracción y su correspondiente sanción, la diferencia reside en

que por dicha infracción y sanción responden todos los participes, de tal

manera que satisfecha la sanción por uno de ellos quedan todos liberados.

Los menores de catorce años se ven exentos de responsabilidad, pero son

sus garantes los que deben hacer frente a las obligaciones que se deriven de

las infracciones cometidas por ellos. Así aparece recogido el artículo 130.3 de

la Ley 30/1992. En este caso no estamos hablando de una responsabilidad

subsidiaria como advierte la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero

17 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág.481.ISBN: 978-84-309-5476-6

20

de 1990, “para que pueda imputarse subsidiariamente a una persona

responsabilidad en la comisión de una infracción es ineludible que exista un

responsable principal, que por cualquiera que sea la causa, no responde”.

Con esta estructura normativa en la que un menor de catorce años no es

responsable de las infracciones cometidas, se pone toda la responsabilidad

de la infracción cometida sobre el garante y esto puede entenderse de dos

maneras; o bien es un deber de resultado, es decir, que queda incumplido por

el simple hecho de no haber prevenido la infracción principal, o bien es un

deber de conducta, de tal manera que lo único que se exige al garante es que

adopte las medidas a su alcance para evitar la infracción. La primera hipótesis

parece descartable en un sistema subjetivo como es el español, y si esto es

así, aún queda por determinar el grado de responsabilidad en la conducta del

otro;

Si el garante ha actuado con dolo o culpa, es claro que la responsabilidad ha

de ser completa e inevitable. Si el garante ha actuado con negligencia, sería

también fácil sostener su responsabilidad. Pero, si el garante ha actuado con

diligencia exquisita, a mi humilde entender, parece excesivo imputarle

responsabilidad por lo que el menor a su cargo comete.18

Siendo garantes padres y tutores de menores, les alcanza la responsabilidad

subsidiaria por las infracciones que los mismos cometan, así como por la

deuda resarcitoria de los daños que en su caso deriven, no dejando abierta la

oportunidad en el Derecho Administrativo Sancionador las acciones liberae in

causa. El garante no es responsable de una infracción de negligencia sino de

la infracción del autor material. Se trata por tanto, de una infracción con dos

autores; la del autor material y la del garante que actúa como cooperador

necesario.

3.11 Personas jurídicas y el Derecho Administrativo Sancionador.

18 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág.380.ISBN: 978-84-309-5476-6

21

El caso de las personas jurídicas, al contrario de lo que sucedía en el Derecho

Penal siempre se ha exigido con absoluta normalidad responsabilidad

administrativa, y por otro lado, tal responsabilidad no guardaba relación

directa con la culpabilidad subjetiva puesto que tales personas carecen de

voluntad, son una figura irreal. En derecho, el caso de las personas jurídicas

somete a una dura prueba al dogma de la exigencia de culpabilidad,

reservada en exclusiva por su propia naturaleza, a los seres humanos. Nos

encontramos aquí ante un fenómeno singular, incluso los férreos defensores

de la unidad e igualdad punitiva del Estado admiten aquí una diferencia

sustancial, puesto que reconocen la capacidad de personas jurídicas ser

sujetos activos de infracciones, o al menos, a ser sujetos pasivos de

sanciones. Esto no suele explicarse con detalle y la doctrina salta sobre ella

sin otra explicación, que los principios del Derecho Penal deben ser

matizados a la hora de su aplicación en el Derecho Administrativo

Sancionador. Situación muy incomoda puesto que una excepción hace que el

principio de culpabilidad se tambalee. ¿Cómo se soluciona el dilema?.

Desde la Edad Media y desde los inicios del Derecho Canónico sabemos que

las personas jurídicas actúan necesariamente a través de sus órganos, o más

exactamente, a través de personas físicas titulares de esos órganos. La

llamada teoría del órgano sirve para imputar legalmente a la persona jurídica

la actuación que realizan las personas físicas en ella integradas, de tal modo,

que si al persona jurídica se beneficia de todos los actos provechosos

realizados por sus órganos también debe responder de todos los actos

perjudiciales. A esta teoría tradicional se suma, e incluso con pretensión de

sustituirla, la teoría de responsabilidad propia o culpabilidad propia de las

personas jurídicas, difundida por NIETO MARTÍN, según la cual tienen las

organizaciones por el simple hecho de operar en un Estado de Derecho la

obligación de contraer las medidas necesarias para evitar actuaciones ilícitas,

de manera que si estas se producen, deben considerarse consecuencia de

esa falta de medidas de prevención.19

19 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág.222.ISBN: 978-84-309-5476-6

22

3.12 El mandato de tipificación.

En la Segunda Sección, titulada, Infracciones y Sanciones es dónde se regula

el contenido sensible de la norma y es por eso que dedicaremos más tiempo

a explicarlo en profundidad en el apartado de Problemas de constitucionalidad

de la Ley.

Con el objetivo de un mayor ajuste al principio de tipicidad se gradúan las

sanciones en muy graves, graves y leves.

Son cuatro las infracciones muy graves, castigándose con sanción pecuniaria

de entre 30.001 y 600.000 euros, quedando reguladas en el artículo 35:

- “Manifestaciones o reuniones no comunicadas o prohibidas ante

infraestructuras o instalaciones en los que prestan servicios públicos

fundamentales, siendo responsables los organizadores o promotores.

- El manejo, fabricación, almacenamiento, distribución, transporte de armas

reglamentarias, artículos de pirotecnia, explosivos catalogados, violando

normativas de aplicación, cuando se carezca de autorización competente

o excediendo los límites establecidos cuando tales conductas no sean

constitutivas de delito.

- Cuando se quebrante la orden de la autoridad competente de celebrar

espectáculos públicos o actividades recreativas por razones de seguridad

pública.

- La utilización de instrumentos de que proyecten haces de luz para

deslumbrar a pilotos y conductores de medios de transporte que puedan

causar accidentes.”

23

Muchos son los sectores que critican duramente la limitación salvaje que se

ha hecho del derecho fundamental de reunión, recogido en el articulo 21 de la

CE, solo pudiendo ser prohibidas por razones fundadas de alteración del

orden publico, con peligro para personas y bienes. Detractores señalan que

se trata de una regulación ambigua y abierta que deja la decisión de autorizar

o prohibir una reunión al arbitrio del gobierno de turno, pudiendo utilizar

servicios o instrumentos públicos como es la policía a favor de sus intereses.

Ni que decir tiene, que debería realizarse una tarea tipificadora de manera

precisa. Es cierto que un grado precisión absoluta por parte del legislador es

imposible, por un lado, por la inabarcabilidad de la casuística, y por otro, por

la insuficiencia del lenguaje como medio de expresión, y es aquí donde surge

la duda de si la aplicación por analogía es admisible20.

Se ha seguido una línea de tipificación remisiva, que es empleada con

frecuencia en el derecho administrativo sancionador, de manera que la Ley,

para dar cumplimiento al principio de tipificación legal, enumera de forma

individualizada las infracciones y para no alargar de manera innecesaria los

textos se prescinden de la reproducción de prohibiciones y mandatos,

remitiéndose a los preceptos en los que aparecen.21

Una novedad, sin duda alguna, es la introducción de la consideración de

infractores a aquellas personas, que demostrando poca inteligencia y nulo

aprecio por la vida de los demás, deciden enfocar con láseres a pilotos,

principalmente de aviones, con el consiguiente riesgo de accidente que eso

supone.

Son veintitrés las faltas que se sancionan como graves, reguladas en el

artículo 36, y sancionadas con multa pecuniaria de entre 601 y 30.000 euros:

20 Sentencia del Tribunal Supremo , de 5 de julio de 1998. Sala Contencioso Administrativo. “Como en el derecho administrativo sancionador no son admisibles interpretaciones extensivas o analógicas(…)”.21 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág.277. ISBN: 978-84-309-5476-6

24

- “Perturbar la seguridad ciudadana en actos públicos, espectáculos

deportivos o culturales y otros oficios, cuando no constituya infracción

penal.

-  Perturbar la seguridad ciudadana en actos públicos, espectáculos

deportivos o culturales, solemnidades y oficios religiosos u otras reuniones

a las que asistan numerosas personas.

- La perturbación grave de la seguridad ciudadana en manifestaciones

frente al Congreso, el Senado y asambleas autonómicas aunque no

estuvieran reunidas.

- Causar desórdenes en la calle u obstaculizarla con barricadas.

- Impedir a cualquier autoridad el ejercicio legítimo de sus funciones en el

cumplimiento de resoluciones administrativas o judiciales. Este punto

sancionaría, por ejemplo, las concentraciones para impedir la ejecución de

desahucios.

- Las acciones y omisiones que impidan u obstaculicen el funcionamiento de

los servicios de emergencia.

- La desobediencia o la resistencia a la autoridad así como la negativa a

identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes.

- Negarse a disolver reuniones y manifestaciones en lugares de tránsito

público cuando lo ordenen las autoridades competentes cuando concurran

los supuestos del artículo 5 de la Ley Reguladora del Derecho de Reunión.

Entre estos supuestos se encuentra "cuando se produzcan alteraciones

del orden público con peligro para personas o bienes" por lo que podría

emplearse esta infracción para sancionar los llamados escraches.

- Perturbar el desarrollo de una manifestación lícita.

25

- La intrusión en infraestructuras críticas (que prestan servicios esenciales

para la comunidad) incluyendo su sobrevuelo, cuando se haya producido

una interferencia grave en su funcionamiento.

- Portar armas prohibidas o portar o usar armas de modo negligente y

temerario o fuera de los lugares habilitados para ello.

- Solicitar y disfrutar (por parte del demandante) de servicios sexuales en

zonas de tránsito público, cerca de lugares destinados a su uso por

menores (colegios, parques...) o en zonas que pueda generar un riesgo

para la seguridad vial.

- Fabricar, almacenar o usar armas reglamentarias o explosivos sin

autorización así como la omisión o falta de eficacia de las medidas de

seguridad o precauciones que resulten obligatorias.

- Negarse a las inspecciones en fábricas, locales, establecimientos,

embarcaciones y aeronaves.

- El uso público e indebido de uniformes, insignias o condecoraciones

oficiales, o réplicas de los mismos del equipamiento de los cuerpos

policiales o de los servicios de emergencia que puedan generar engaño.

- No colaborar con las Fuerzas de Seguridad en la averiguación de delitos o

en la prevención de acciones que puedan poner en riesgo la seguridad

ciudadana.

- El consumo o la tenencia ilícita de drogas, aunque no estuvieran

destinadas al tráfico, en lugares públicos, así como el abandono de los

instrumentos empleados para ello.

- El traslado de personas, con cualquier tipo de vehículo, con el objeto de

facilitar a éstas el acceso a drogas (las cundas).

26

- Plantar y cultivar drogas en lugares visibles al público.

- La tolerancia del consumo ilegal o el tráfico de drogas en locales  o la falta

de diligencia en orden a impedirlos por parte de los propietarios.

- La carencia de los registros previstos en esta ley para las actividades con

trascendencia para la seguridad ciudadana o la omisión de

comunicaciones obligatorias.

- Dar datos falsos para la obtención de las documentaciones previstas en

esta Ley.

- Incumplir las restricciones a la navegación reglamentariamente impuestas

a las embarcaciones de alta velocidad y aeronaves ligeras.

- El uso no autorizado de imágenes o datos personales o profesionales de

autoridades o miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que

pueda poner en peligro la seguridad personal o familiar de los agentes, de

las instalaciones protegidas o en riesgo el éxito de una operación, con

respeto al derecho fundamental a la información.”

Son diecisiete las faltas leves, se regulan en el artículo 37, y se sancionan con

multa pecuniaria de entre 100 y 600 euros:

- “La celebración de manifestaciones sin comunicar a las autoridades, cuya

responsabilidad corresponderá a los organizadores.

- Exhibir de objetos peligrosos para la vida e integridad física de las

personas con ánimo intimidatorio.

27

- Incumplir las restricciones de circulación peatonal o itinerario con ocasión

de un acto público cuando provoquen alteraciones menores en el normal

desarrollo.

- Las faltas de respeto y consideración cuyo destinatario sea un miembro de

las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en el ejercicio de sus funciones de

protección de la seguridad.

- Hacer o incitar a actos que atenten contra la libertad e indemnidad sexual,

o ejecutar actos de exhibición obscena.

- La proyección de haces de luz, mediante cualquier tipo de dispositivo,

sobre miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para impedir o

dificultar el ejercicio de sus funciones.

- La ocupación de casas y la venta ambulante no autorizada.

- No denunciar la perdida o el robo de un arma.

- Las irregularidades en la cumplimentación de los registros previstos en

esta Ley con trascendencia para la seguridad ciudadana.

- No tener la documentación personal legalmente exigida o no denunciar su

robo o pérdida.

- La negligencia en la custodia y conservación de la documentación

personal legalmente exigida, considerándose como tal la tercera y

posteriores pérdidas o extravíos en el plazo de un año.

- Negarse a darle la documentación a la Policía.

- Causar daños a bienes muebles o inmuebles de uso público o privados

que estén en la vía pública.

- Escalar edificios o monumentos sin autorización cuando haya riesgo de

que se ocasionen daños.

- La remoción de vallas, encintados u otros elementos fijos o móviles

colocados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para delimitar

perímetros de seguridad.

- Dejar sueltos o en condiciones de causar daños animales feroces, así

como abandonar animales domésticos en condiciones en que pueda

peligrar su vida.

- El consumo de alcohol en lugares públicos cuando perturbe gravemente la

tranquilidad ciudadana.”

28

El legislador ha optado por crear un sistema sancionador que divide en tres

tramos las sanciones pecuniarias muy graves y graves. Para las infracciones

muy graves, el grado mínimo va de 30.000 a 220.000 euros, grado medio de

220.001 a 410.000 euros, y grado máximo de 410.001 a 600.000 euros. Para

las infracciones graves, el grado mínimo será de 601 a 10.400 euros, el grado

medio de 10.401 a 20.200 euros y el grado máximo de 20.201 a 30.000 euros.

Ha optado esta fórmula en aras de garantizar la existencia de un régimen

sancionador especialmente proporcional, recogiéndose circunscritas

agravantes y una serie de criterios personales del infractor que puedan

determinar una sanción proporcional. La jurisprudencia contencioso

administrativa ha determinado que es requisito sine qua non la observancia

de criterios personales para determinar una sanción.22

3.13 Prescripción de la infracción y de la sanción.

En los siguientes artículos se regulan la prescripción de las sanciones,

estableciéndose para las muy graves el plazo de tres años, dos años paras

las graves y un años para las leves.

La revisión que supuso la Ley 4/1999 de LPAC, reguló de manera elogiable

algunas cuestiones relativas a la prescripción que hasta entonces habían sido

silenciadas por las normas sancionadoras, simplificando de manera notoria el

tratamiento de la materia, desechando las polémicas suscitadas por

contradicciones jurisprudenciales que intentaban colmar las lagunas del

Derecho positivo.

22 Sentencia del Tribunal Supremo 69/2000. Sala Contencioso Administrativa. Recurso de casación.“El precepto citado como infringido establece que entre los criterios que deberán considerarse especialmente para la gradación de la sanción figura el de la reincidencia por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme.”Sentencia del Tribunal Supremo 238/2008. Sala Contencioso Administrativa. Recurso de casación.“Habiéndose impuesto una sanción consistente en el abono de la multa en el grado mínimo previsto para las infracciones muy graves, respetándose el principio de proporcionalidad invocado por la recurrente, lo que lleva a este Tribunal a desestimar el presente recurso y confirmar la resolución impugnada.”

29

Uno de los puntos que dejó abiertos la antigua ley de procedimiento es de si

en ella se había congelado el rango normativo legal, de tal manera, que

reglamentos sectoriales ya no podían determinar por su cuenta plazos de

prescripción para infracciones específicas. El texto literal del artículo 132.1 de

la Ley 30/1992 reza, “las infracciones y sanciones prescribirán según lo

dispuesto en las leyes que las establezcan”. Aunque esta postura se

encuentre justificada desde el punto de vista formal, no puede olvidarse, que

sus consecuencias serían devastadoras por exceso de rigidez, impidiendo a

la Administración el establecimiento de plazos más flexibles y mejor

adaptados a la naturaleza de la infracción. De esta manera precisa la

jurisprudencia actual en la Sentencia del Tribunal Supremo 2901/1998 que “la

exigencia de norma específica que señale los plazos de prescripción de faltas

y sanciones administrativas puede ser cumplida vía reglamentaria”, o más

tolerante aún la Sentencia del Tribunal Supremo 429/1998 al declarar “no

existe reserva de ley para regular la prescripción de las infracciones y basta

para ellos una norma reglamentaria”.

La incidencia del tiempo sobre el Derecho ha sido magistralmente estudiada

por FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, y nos presenta las incidencias que

produce el paso del tiempo, más allá de los límites señalados por la ley, y que

aparecen en las siguientes figuras:

- Si al cabo de cierto plazo no se ha sancionado una infracción, se produce

su prescripción.

- Si al cabo de cierto plazo la Administración no ha iniciado un

procedimiento formal de represión, se produce la caducidad de la acción.

- Si al cabo de cierto plazo la Administración no ha terminado el

procedimiento formal de represión, se produce la caducidad del

procedimiento.

- Si al cabo de cierto plazo no se ha ejecutado la sanción impuesta, se

produce la caducidad de ésta.23

23 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág.531.ISBN: 978-84-309-5476-6

30

Así mismo, en virtud del artículo 42, cuando sea posible la reparación del

daño por parte del infractor, ésta será exigible.

Con el principio de responsabilidad por el hecho, se quiere subrayar que la

sanción no puede ir más allá del hecho concreto enjuiciado sin que pueda

tenerse en cuenta las circunstancias personales del autor. Esto también aplica

para la reparación del daño, es decir, no puede exigirse que la reparación

devuelva a un estado superior al que el bien se encontraba antes de la

infracción.

3.14 Registro Central de Infractores.

Una de las principales novedades que esta ley introduce con respecto de la

que sustituye es la creación de un Registro Central de Infracciones contra la

Seguridad Ciudadana. Está regulada en el artículo 43, y su creación se debe

únicamente a apreciar la reincidencia en la infracción del contenido de la Ley.

En él solo se incluirán los datos del infractor, la infracción, el lugar y fecha

donde se cometió, las sanciones firmes impuestas en vía administrativa y

órganos que hayan impuesto la sanción. Los asientos se cancelarán de oficio

transcurridos tres años para sanciones muy graves, dos años para las graves

y uno para las leves.

Existen detractores que se oponen a la creación y puesta en marcha de este

registro alegando que no se están cumpliendo con los requisitos que marca la

Ley para la creación de ficheros que contengan datos de carácter personal.

Para que instituciones del Estado, ya sea a nivel local, autonómico o estatal,

pueda crear ficheros en necesario someterse a un procedimiento ante la

Agencia Española de Protección de Datos. En este caso, que se trata del

Ministerio del Interior, se debe aprobar una orden ministerial, en la que se

establezca la finalidad, tipos de datos a recabar, origen de los datos, cesiones

y transferencias de datos y nivel de seguridad aplicable 24, además de la

publicación en el Boletín Oficial del Estado, cosa que hasta el momento no ha 24 Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre. Artículo 54.

31

sucedido. Una vez publicada es el propio Ministerio el que tiene que

comunicar a la Agencia Española de Protección de Datos la creación del

fichero. Es ésta la que garantiza en última instancia que la creación del

Registro se ha llevado ajustándose a derecho, para posteriormente inscribirlo

en el Registro Central de Ficheros de la Agencia de Protección de Datos.25

Por lo expuesto, se puede argumentar, que todo asiento incluido en el

Registro de Infracciones es ilícito, puesto que se vulnera el derecho

fundamental a la protección de datos recogidos en el artículo 18.4 de la CE.

Llegando un poco más lejos, se podría vulnerar el derecho a la intimidad,

dado que se puede deducir la ideología política de aquellas personas que son

sancionadas por atender a una reunión o manifestación no autorizada, como

es el caso del movimiento denominado 15M.

Por otra parte, a pesar de los defectos de forma que la creación del Registro

puede contener y que no garantizan la protección de los datos, derecho

fundamental, se trata de una herramienta especialmente útil, para que en

aquellos casos, que desgraciadamente abundan, en los que un infractor esté

consciente y constantemente vulnerando la norma, pueda ser castigado con

mayor severidad que aquél que simplemente, comete una infracción aislada,

además de valorar las concesiones administrativas que puedan repercutir

sobre la seguridad ciudadana.26

La sección tercera de la Ley Orgánica 4/2015 de 30 de marzo, regula el

procedimiento sancionador.

El artículo 44, se remite a la potestad sancionadora de la administración que

se recoge en el título IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

3.15 El principio non bis in ídem.

25 Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre. Artículos 55.1 y 60.1.26 SANCHEZ MORON,M. Revista Española de Derecho Administrativo. Crónicas de Jurisprudencia. Núm.162. Navarra. Editorial Aranzadi. 2015. Pág.160. ISBN 0210-8461.

32

El artículo 45 habla del carácter subsidiario del procedimiento sancionador

respecto del penal. Establece la prohibición de sancionar dos veces los

mismos hechos por vía penal y administrativa.

La prohibición, tradicionalmente denominada non bis in ídem, supone que

nadie puede ser condenado dos veces por los mismos hechos. Surgida

inicialmente en el rama del Derecho Penal, rápidamente se extendió a todos

los ámbitos y desde una perspectiva muy amplia ha sido definida por DEL

REY. Principio general del Derecho que, en base a los principios de

proporcionalidad y cosa juzgada, prohíbe la aplicación de dos o más

sanciones, o el desarrollo de dos o más procedimientos, sea en uno o más

órdenes sancionadores, cuando se da una identidad de sujetos, hechos y

fundamentos y siempre que no exista una relación de supremacía especial de

la Administración.

Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia ha ido precisando algunos puntos

y la doctrina penal y procesal han elaborado elementos más que suficientes

para esbozar, una sistemática general, que didácticamente se pueden

describir en una serie de círculos:

- Primer círculo: efecto negativo de una primera resolución respecto de

pronunciamientos posteriores, siempre y cuando el pronunciamiento sea

sobre el fondo en cuestión, y que no se base en excepciones de forma,

(incompetencia, caducidad) y lo mismo sucede cuando no se juzga el

hecho al no ser declarado probado.

- Segundo círculo: efecto positivo. La segunda resolución, cuando

excepcionalmente se produce, ha de tener en cuenta los pronunciamientos

de la primera, sean sancionatorios o no.

- Tercer círculo: tratamiento procesal. El ordenamiento jurídico ha arbitrado

medidas para que la primera resolución sea conocida por el órgano que

tramita posteriormente con objeto de que pueda aquella producir los

efectos negativos y positivos que acaban de ser narrados. Esto sucede

33

con la prevalencia de la sentencia penal sobre la resolución administrativa

(primer y segundo círculos) y la prioridad del proceso penal (tercer círculo).

- Cuarto círculo: la prerrogativa non bis in ídem, no sólo opera respecto de

una primera sentencia penal, sino también de una primera resolución

administrativa.27

La Sentencia del Tribunal Constitucional 2/2003, de 16 de enero, en este

aspecto señala “ (…) poderosas razones, anudadas en el principio de

seguridad jurídica y en el valor de libertad fundamentan la prohibición

constitucional de incurrir en bis in ídem. En el Estado Constitucional de

Derecho ningún poder público es ilimitado; por tanto, la potestad

sancionadora del Estado, en cuánto forma más drástica de actuación de los

poderes públicos sobre el ciudadano, ha de ajustarse a estrictos límites. La

seguridad jurídica impone límites a la reapertura de cualquier procedimiento

sancionador por los mismos hechos, pues la posibilidad ilimitada de

reapertura o prolongación de un procedimiento sancionador crea una

situación de dependencia jurídica que, en atención a su carácter indefinido es

contraria a la seguridad jurídica”.

A los razonamientos tradicionales se les puede añadir los fundamentos un

tanto sorprendentes que se establece en la Sentencia del Tribunal

Constitucional 177/1999, de 11 de octubre: “Si la existencia de lex praevia y

lex certa que impone el artículo 25.1 de la CE obedece en otros motivos, a la

necesidad de garantizar a los ciudadanos un conocimiento anticipado del

contenido de una reacción punitiva o sancionadora del Estado ante un

eventual ilícito, ese cometido garantista devendría inútil, si ese mismo ilícito, y

por igual fundamento, pudiera ser objeto de una nueva sanción, lo que

comportaría una punición desproporcionada de la conducta”.

27 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág.439.ISBN: 978-84-309-5476-6

34

En definitiva el principio non bis in ídem, tiene su razón de ser en los

principios de cosa juzgada, no arbitrariedad, proporcionalidad, seguridad

jurídica y legalidad.

El artículo 46 versa sobre el acceso que autoridades y órganos ostentan a

datos relativos a los sujetos infractores que estén directamente relacionado

con la investigación de hechos constitutivos de infracción administrativa. A

efectos de satisfacer las sanciones impuestas, órganos como la Agencia

Estatal de Administración Tributaria y la Tesorería General de la Seguridad

Social facilitarán el acceso a datos que hayan de constar en los

procedimientos.

En el artículo 47 se establece medidas provisionales que efectúan FFCCSE

con anterioridad al inicio del procedimiento. Así pues, se intervendrán

cautelarmente los objetos y bienes utilizados para la comisión de la infracción,

también podrán suspender, cuando supongan un grave riesgo o peligro

inminente para las personas, las suspensión de actividades objeto de

autorizaciones, licencias, permisos u otros documentos expedidos por las

autoridades administrativas.

El artículo 48 habla de las actuaciones previas que se podrán realizar con

anterioridad a la incoación del procedimiento, con el objetivo de determinar la

idoneidad del mismo, así como identificar autor o autores, así como

determinar los hechos susceptibles de haber infringido la norma, además de

las circunstancias subjetivas del infractor o infractores. La práctica de las

actuaciones previas no interrumpirá las prescripción de la infracción.

Artículo 49 regula las medidas de carácter provisional. Una vez incoado

expediente por la infracción, el órgano competente podrá, mediante un

acuerdo lo suficientemente motivado, acordar las medidas que estime

oportunas para que asegurar el cumplimiento de la sanción, preservar la

seguridad ciudadana o prevenir el mantenimiento de los efectos de la

infracción, sin que dichas medidas, en ningún caso puedan tener carácter

sancionador. Las medidas que recoge la Ley son las siguientes;

35

- “Depósito en lugar seguro de instrumentos utilizados para la comisión de

infracciones.

- La adopción de medidas de seguridad de las personas, bienes,

establecimientos o instalaciones que se encuentren en situación de

peligro.

- La clausura preventiva de locales susceptibles de afectar a la seguridad

ciudadana.

- Suspensión parcial o total de actividades en establecimientos que sean

notoriamente y carezcan de las medidas de seguridad correspondiente.

- Adopción de medidas de seguridad de personas y bienes en

infraestructuras que presten servicios básicos para la comunidad.

- La suspensión de ventas, reventas o venta ambulante de entradas a

espectáculos públicos que supongan un riesgo para la seguridad

ciudadana.

- Suspensión de actividad objeto de licencias, permisos, autorizaciones y

otros documentos expedidos por la Administración.

- Los gastos ocasionados con objeto de las medidas adoptadas correrán a

gasto del infractor sujeto del expediente sancionador.”

3.16 Caducidad.

El artículo 50 establece la caducidad del procedimiento que caducará

transcurrido un año sin que se haya notificado la resolución, teniéndose en

cuenta las paralizaciones por causas imputadas al interesado que el

procedimiento haya podido sufrir, además de la posible existencia de un

proceso jurídico-penal en el que concurran identidad de sujeto, hecho y

fundamentos.

Es sumamente importante para un jurista el saber distinguir las figuras de la

prescripción de la sanción y la de caducidad del procedimiento. Según

advierte la Sentencia del Tribunal Supremo 178/1998, “hay que distinguir

prescripción de la infracción, caducidad del derecho de acción para perseguir

se infracción y perención del procedimiento”. La Sentencia del Tribunal

36

Supremo 332/1988 define la caducidad del expediente como “un modo

anormal de finalización del procedimiento administrativo determinado por su

paralización durante el tiempo establecido por no haber tenido lugar actos

procesales por parte del órgano al que le corresponde impulsar su

prosecución”. A pesar de la jurisprudencia mencionada, existen muchas

sentencias que usan de manera equívoca ambos términos, equiparando

críticamente caducidad y prescripción. Valga de ejemplo la Sentencia del

Tribunal Supremo 214/1993, “si bien en nuestro Derecho no existe una norma

jurídica que fije la distinción entre caducidad y prescripción, instituciones,

ambas, que responden a la común razón de la presunción de abandono del

derecho como de las acciones que son su consecuencia, la prescripción,

como legitimación al ejercicio tardío del derecho en beneficio de la seguridad

jurídica, ha de acogerse en aquellos supuestos en los que la Administración

negligentemente o por laxitud deja transcurrir varias veces un lapso legal

máximo para hacer renacer el derecho a exigir o corregir las conductas ilícitas

administrativas”.

Cuestiones de definición aparte, la que con más frecuencia aparece en la

práctica es la que podría denominarse caducidad de la interrupción, referida a

los supuestos, en los que, interrumpido el curso de una prescripción por

iniciación de un procedimiento o alguna diligencia previa, se deja luego

caducar el procedimiento o las actuaciones, suscitándose entonces la duda

de si la interrupción se mantiene indefinidamente o si sólo contará hasta el

momento de la declaración de caducidad, o no contará en absoluto. La

respuesta viene dada por el artículo 92.3 de la LO 30/1992. Resulta tentador

interrumpir la prescripción con el inicio de actividades meramente inspectoras

y obtener una jugosa prorroga de años. Pero ese modo de mal proceder se

compadece con los derechos de los ciudadanos y el principio constitucional

de la seguridad jurídica.28 Es en el segundo apartado del artículo objeto de

análisis, especifica que un procedimiento podrá caducar pero no implica per

se que la Administración no pueda volver a incoar otro procedimiento por la

28 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág.550.ISBN: 978-84-309-5476-6

37

misma infracción, siempre que no se haya superado los límites de

prescripción de la infracción.

Los efectos de la resolución quedan recogidos en el artículo 51, remitiéndose

ésta a la Ley 30/1992 para cualquier tramitación de recursos que el infractor

estime oportuno interponer.

3.17 Presunción de inocencia y carga de la prueba.

La presunción iuris tantum de veracidad que ostentan los agentes de la

autoridad en sus declaraciones queda recogida el artículo 52. Por medio del

presente artículo, toda denuncia formulada por un agente de la autoridad

gozará de una presunción de veracidad que sólo podrá ser desvirtuada por

prueba en contrario. Este precepto es llamativo puesto que a priori, choca con

el derecho a la presunción de inocencia, principio perfectamente válido tanto

en Derecho Administrativo Sancionador, como en Derecho Penal, así lo

reconoce la Sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de abril de 1990. “No

puede suscitar ninguna duda que la presunción de inocencia rige sin

excepciones en el ordenamiento sancionador y que ha de ser respetada en la

imposición de cualesquiera sanciones, pues el ejercicio del ius puniendi en

sus diversas manifestaciones esta condicionado a lo establecido en el artículo

24.2 de la CE, que reconoce el derecho a defender la posición en un

procedimiento”. De acuerdo con lo expuesto, la presunción de inocencia se

inserta, en último extremo, en la temática de la carga de la prueba, que es

donde se hace operativa. Como dice la Sentencia del Tribunal Constitucional

77/1983, “(…) tal presunción (presunción de inocencia) supone que la carga

de la prueba recae sobre los acusadores. La naturaleza procesal que ostenta

la presunción de inocencia se mantiene en el hecho de que la carga de la

prueba recaiga sobre la Administración tiene como consecuencia que el no

practicar una prueba solicitada por el presunto infractor puede generar

indefensión para a éste.”

38

La presunción de inocencia es un instrumento necesario para que un Estado

de Derecho pueda llevar a cabo procedimientos con todas las garantías, sin

embargo, existen casos en los que las soluciones repugnan el sentimiento de

justicia e incluso rozan la falta total de sentido común. Valga como ejemplo lo

sucedido en los hechos enjuiciados en la Sentencia del Tribunal Supremo

45/1997, en la que una comisión de seguimiento de percebeiros de la cofradía

de Cangas había denunciado que una embarcación había cometido una

actividad prohibida pero sin poder identificar a quien la estaba cometiendo. La

Administración se dirigió al propietario del barco para que éste, o aceptara la

autoría, o identificase al piloto; pero el imputado, sin negar los hechos, rehusó

dar cualquier explicación. Según lo expuesto, se puede apreciar una clara

“presunción de culpabilidad” y por ello, primero fue sancionado por la

Administración, y luego por el tribunal contencioso-administrativo. El Tribunal

Constitucional, aferrándose a la presunción de inocencia, decreto nula la

sanción. Para evitar aferrarse a la picaresca latina que tanto nos caracteriza,

se acuden a dos figuras: la imposición de la carga de la prueba en ciertos

casos al imputado o llamada también redistribución de la carga de la prueba.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional arroja luz sobre la

desvirtualización de la presunción de inocencia, e indica que ésta ha de ser

llevada a cabo mediante prueba de hechos constitutivos, además de

elementos que se integran en la redacción del tipo, es decir, tiene que estar

debidamente razonada. La destrucción de la presunción en Derecho Penal se

apoya sobre dos pilares básicos, de un lado, la del principio de libre

valoración de la prueba, y de otro, que la sentencia condenatoria tiene su

fundamentación en una auténtica actividad probatoria. Por todo lo expuesto,

se puede deducir que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el

Derecho Administrativo Sancionador, sin embargo, esto no es totalmente

cierto, pues en algunas ocasiones la circunstancias determinan la creación de

lo que llamábamos antes la “presunción de culpabilidad”, de tal manera que

se exige al infractor que pruebe su inocencia.29

29 DOMINGUEZ VILA, A. Constitución y derecho sancionador administrativo. Primera Edición. Madrid. Editorial Marcial Pons. 1997. Pág. 270. ISBN 84-7248-426-2.

39

El artículo 53 regula la ejecución de la sanción, que será conforme a lo

establecido en esta Ley una vez devenga firme. En el mismo, se establecen

plazo de tiempo para sanciones que impliquen la retirada de licencias o

autorizaciones, además de fijar plazo para el abono de multas pecuniarias

que de no cumplirse se satisfarán por vía de apremio. En caso de que la

resolución obligue a devolver algún instrumento intervenido a su legitimo

propietario, y éste por la causa que fuere no acuda a recogerlo, se procederá

a su destrucción o al destino adecuado que fije la Ley.

En el último artículo, el 54, se fijan las condiciones diferenciadoras para que

un expediente se tramite mediante procedimiento abreviado o procedimiento

ordinario. Lay Ley establece, en aras de agilizar el procedimiento, que una

vez se notifica el inicio del expediente, el infractor dispone de un plazo de 15

días para satisfacer la sanción. Si el pago se realiza en esos primeros 15

días, el infractor se puede acoger a una reducción del 50% en el pago de la

sanción, y ello implica la renuncia a expresa a formular alegaciones. El pago

de la sanción implica la terminación del procedimiento, siendo recurrible la

sanción en vía contencioso-administrativa. Si el pago no se efectúa en esos

primeros 15 días, el expediente se tramitará por el procedimiento ordinario. El

legislador opta por una fórmula garantista que permite que las infracciones

muy graves se tramiten siempre mediante procedimiento ordinario, otorgando

con ello un proceso más terco y menos ágil pero que a la misma vez permite

un mayor grado de interactuación con la Administración.

En penúltimo lugar, se articulan las disposiciones adicionales que establecen

y valga come ejemplo que las sanciones por infracciones a normas

comunitarias se regirán por su normativa específica o la obligación de realizar

en persona los procedimientos para la obtención del DNI o pasaporte.

3.18 Cuestión de irretroactividad de la norma sancionadora.

La disposición transitoria única regula que los procedimientos que se iniciaron

con anterioridad a la presente Ley se regirán por los dispuesto en la ya

derogada Ley Orgánica 1/1992, salvo que la LO 4/2015 contenga

40

disposiciones más favorables. El principio de irretroactividad de las normas

sancionadoras se puede encuadrar, o dicho de otra manera, está

especialmente ligado al principio de legalidad y se encuentra recogido

literalmente en el artículo 9.3 de la CE. La irretroactividad se desenvuelve

principalmente en tres campos: el de no exigencia retroactiva de los requisitos

establecidos en la CE, el de la propia irretroactividad de las normas

sancionadoras desfavorables, y el de la retroactividad de normas

sancionadoras favorables. Centrémonos en la irretroactividad de las normas

desfavorables.

Un punto fundamental en el análisis de la cuestión, es lo establecido en el

artículo 7.1 del Convenio europeo para la protección de los derechos

humanos y libertades fundamentales. Se puede extraer del mismo que, el

principio de irretroactividad constituye uno de los núcleos fundamentales en

un Estado de Derecho inherente a todos los ordenamientos jurídicos de los

Estados miembros, cuya observancia debe ser garantizada por el Tribunal.

Está claro que la CE recoge en su artículo 9.3 explícitamente el principio de

irretroactividad, pero deja lugar a dudas en cuanto a si este principio se puede

apreciar implícitamente en el derecho a la tutela judicial efectiva. A priori

parece una cuestión meramente teórica, pero es prácticamente muy

relevante, puesto que si sólo pudiese alegarse el artículo 9 no habría acceso

individualizado para estas cuestiones al Tribunal Constitucional, pero al

encontrarse recogido como un derecho fundamental se puede acudir al

mismo vía recurso de amparo. Sin embargo, el Tribunal Constitucional no

acepta esta concepción y así lo expresa en la Sentencia 237/1993. “(…) el

principio de irretroactividad de las disposiciones no favorables no es invocable

en vía de amparo (SSTC 15/1981, 6/1983, 23/1987) […], la aplicación del

principio de irretroactividad del artículo 9.3 no puede ser enjuiciada por este

Tribunal, a no ser que a través de ella se haya vulnerado algunos de los

derechos susceptibles de amparo.” Autores como SANZ GANDASEGUI

esgrimen que la posición del Tribunal es precisa y experta desde un punto de

vista formal, pero que no lo comparten puesto que el Tribunal haciendo una

analogía con en el bis in ídem si lo acepta como derecho fundamental aunque

no se encuentre recogido literalmente como tal.

41

La irretroactividad de la norma puede afectar tanto a la calificación de unos

hechos (determinar si es delito o falta administrativa), como a la tipificación,

graduación de sanciones y como no, a circunstancias modificativas de la

responsabilidad, y de esta manera, surgen problemas para tratar de identificar

la norma más beneficiosa para el infractor. Hay que tener en cuenta una serie

de criterios que para los catedráticos como el caso de CARRETERO

CARRETERO, en caso de duda, permiten distinguirlas. La regla es que las

sanciones ciertas son más graves que las inciertas y las regladas más que las

discrecionales. Si fuera el caso de infracciones resultantes del incumplimiento

de normas exigidas con carácter general no procedería aplicar la ley más

beneficiosa porque se estaría premiando al infractor. A modo de ilustración, si

se suprime un tributo, ello no puede ser que se amnistíe a todos los

defraudadores, puesto que dejaría en situación de desventaja a quien ha

cumplido con la obligación.

La doctrina mayoritariamente coinciden que resulta atrevido proporcionar una

respuesta para todos los casos en general, puesto que pueden suceder en

multitud de variantes. Un punto interesante aborda la Sentencia del Tribunal

Constitucional 45/1994. Un infractor comete una violación recogida en un

Reglamento de dudosa legalidad, y poco después se articula una Ley que

presta cobertura al Reglamento. “(…) no es posible aceptar que la cobertura

legal ex post facto pueda subsanar el vicio previo causante de la vulneración

del artículo 25.1 de la CE”. Esa Ley no puede prestar cobertura legal al

Reglamento para imponer sanciones por infracciones cometidas con

anterioridad a la entrada en vigor de la mencionada Ley. Claro está, que para

determinar que norma se debe aplicar, es fundamental determinar el contexto

temporal en el que se desarrollan los hechos. LOPEZ MENUDO ha realizado

un esquema con el objetivo de sistematizar las posibles variantes. Si la acción

se realiza en ese mismo instante el tipo se cumple, no hay problema para

determinar el momento. Si la infracción consiste en una acción se tendrá en

cuenta el acto inicial. Si el tipo exige que se produzca un resultado, se tendrá

en cuenta el momento en el que el último acto desencadena tal resultado. Si

42

se trata de una infracción permanente, el último acto constitutivo de la

conducta.

Cuando existe una norma que es favorable al infractor, se puede decir que

rige la misma máxima expuesta anteriormente pero al revés, es decir, la

retroactividad. Esto es algo completamente conocido pues queda recogido en

el artículo 2.2 del Código Penal, que establece que el principio de

retroactividad de las normas favorables aplica incluso cuando el reo haya sido

condenado por sentencia firme y estuviere cumpliendo condena.

En Derecho Administrativo Sancionador no se apreciaba esta regla con

carácter general, pero el artículo 128.2 de la todavía en vigor Ley 30/1992 lo

introduce. El Tribunal Constitucional ha acabando reconociendo la existencia

de este principio, aunque a sensu contrario de un artículo de la Constitución.

La interpretación que hace el Tribunal es la advertir de un principio

constitucional de irretroactividad de las normas desfavorables por lo que, de

manera inversa, se puede extraer que efectivamente serán retroactivas

aquellas disposiciones que beneficien a los infractores. De la misma manera,

el Tribunal Supremo en una abultada jurisprudencia ha declarado la existencia

de este principio. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de mayo de

1990, declara que “(…) el principio de retroactividad de las normas favorables

se manifiesta como una consecuencia del principio de legalidad, establecido

en el artículo 25 de la CE, para la imposición de condena o sanción, y del

principio de irretroactividad que garantiza el artículo 9.3 de la CE, su

aplicación al Derecho Administrativo Sancionador resulta, por tanto, de la

Constitución”. Esta interpretación podría suponer el defender la vulneración

de dicho principio ante el Tribunal Constitucional por vía de recurso de

amparo. Nada más lejos de la realidad, pues la jurisprudencia dominante del

Tribunal Supremo ha declarado que los constituyentes de 1978 no desearon

la inclusión de tal regla. Para LOPEZ MENUDO, que tanto ha estudiado la

materia, el argumento esgrimido a sensu contrario es ineficiente y manejado

de manera equívoca, puesto que de la misma manera se podría deducir que

cuando la Constitución prohíbe la irretroactividad de normas restrictivas de

derechos también está mandado se apliquen retroactivamente las normas que

43

amplíen esos derechos. Valga a modo ilustrativo este ejemplo: de la frase “los

delgados son egoístas” no se puede extraer a sensu contrario que “los obesos

son generosos”. Por lo expuesto con anterioridad se puede concluir que, el

principio de retroactividad de las normas favorables ostenta un rango legal y

carece del constitucional, implicando que pueda ser derogado o sustituido por

otra norma de rango legal sin que ellos supongo una inconstitucionalidad,

además no pudiendo ejercer su defensa de manera individualizada ante el

Tribunal Constitucional.30

Por último, las disposiciones finales van seguidas de las disposiciones finales

que señalan por ejemplo, que preceptos de la norma ostentan la

consideración de orgánicos y cuales no, además de establecer un régimen

especial para Ceuta y Melilla y disposiciones que facultad a FFCCSE a

rechazar entradas ilegales en nuestro territorio. El legislador justifica su

potestad para regular la materia recogida en esta Ley, amparándose en el

artículo 149.1.29.ª de la CE, salvo los preceptos 28 y 29 que se ampara

149.1.26.ª de la CE. Por último se habilita al Gobierno a desarrollar

disposiciones necesarias para poder dar cumplimiento a lo establecido en la

Ley.

4. Problemas de constitucionalidad de la Ley.

Es al Tribunal Constitucional al que le compete controlar la constitucionalidad

de las normas con rango de ley, y si la misma ha sido regulada de manera

30 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Ed. Tecnos. 2012. Pág. 198. ISBN: 978-84-309-5476-6

44

correcta, y en el caso que exista remisión, comprobar si ha sido tratada

eficazmente. El punto de partida del análisis se encuentra en el carácter

excepcional de la Ley Orgánica y su aplicación restrictiva, pues como

sabemos, se reserva para derechos fundamentales, puesto que los

constituyentes de 1978 instauraron la democracia basada en un juego de

mayorías.31

Al igual que los actos administrativos están sujetos al control de los jueces y

tribunales, las leyes que regulan derechos fundamentales también lo están,

en concreto al del Tribunal Constitucional. Contra la Ley Orgánica 4/2015 han

sido presentados y admitidos a trámite dos recursos de inconstitucionalidad.

Uno promovido el Parlamento de Cataluña contra los artículos 20; 35.1; 36.1,

2, 8, 22, 23; 37.7 y la disposición final primera. El otro promovido por los

Grupos Parlamentarios Socialista, IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural,

Unión Progreso y Democracia y Grupo Mixto del Congreso de los Diputados

contra los artículos 19.2, 20.2, 36.2, 36.23, 37.1 en relación con los artículos

30.3, 37.3, 37.7, y la disposición final primera. No centraremos en el examen

de éste último para no extender en demasía la longitud del trabajo.

El grupo parlamentario solicita del Tribunal la declaración de

inconstitucionalidad de los artículos mencionados anteriormente con amparo

de lo dispuesto en el artículo 39 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

4.1 Derecho a la intimidad, a la dignidad y al honor.

El recurso de inconstitucionalidad interpuesto comienza en sus fundamentos

de derecho a tratar de tumbar el artículo 20.2 de la Ley, en relación con su

vulneración de los artículos 10.1 (derecho a la dignidad de la persona),

15(derecho a la integridad física y moral), y 18 (derecho a la intimidad

personal). Se trata de un ejercicio de tipificación vago y laxo por parte del

legislador, que autoriza a realizar un cacheo externo y superficial, que puede

incluso consistir en un desnudo total y parcial, pero que no se ajusta a los

requisitos establecido constitucionalmente y recogidos en la doctrina 31 Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de febrero 1981.

45

jurisprudencial del Tribunal Constitucional. Entiendo que el precepto autoriza

a FFCCSE a realizar cacheos corporales arbitrarios y discriminados y que no

se adecuan al fin que se persigue, vulnerando el derecho a la intimidad,

íntimamente ligado a los derechos de integridad física y moral y la dignidad de

la persona. Haciendo una contraposición entre el bien jurídico que se quiere

proteger con estas actuaciones, y las libertades y los derechos a los que

afectan, se trata de una medida desproporcionada e inadmisible, siendo a

todas luces imposible justificar la intromisión en la intimidad personal con el

mantenimiento de la seguridad ciudadana. Traigo a colación la Sentencia del

Tribunal Constitucional 17/2013, que establece la necesidad imperiosa de

recortar y limitar el ejercicio del derecho a la intimidad debe estar cimentada

en una previsión legal que tenga justificación legal, sea idónea para el fin al

que se prevé, proporcionada y que aunque limite el derecho, el núcleo

fundamental se mantenga respetado. La Sentencia del Tribunal Constitucional

218/2012, se refiere al derecho a la intimidad de los reclusos. “El derecho a la

intimidad aparece consagrado como un derecho fundamental, vinculado a la

personalidad y que deriva, en la dignidad humana. La intimidad personal

entraña, en efecto, la existencia de un ámbito y propio reservado frente a la

acción y el conocimiento de los demás, necesario para mantener una calidad

de vida humana.” La Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987 fija que,

de la intimidad personal forma parte, la intimidad corporal, de principio

inmune, frente a toda indagación o pesquisa que sobre el cuerpo se quiera

imponer en contra de la voluntad. Bien es cierto que la jurisprudencia a la que

acudo versa sobre la relación preso-administración penitenciaria, y que como

es obvio, un reo no puede disfrutar de derechos fundamentales que son

incompatibles con el cumplimiento de una condena privativa de libertad, pero

aún así, si se le reconoce el derecho a la intimidad, debiéndose respetar en

las actuaciones la personalidad humana y los derechos y libertades que,

como he dicho antes, no le han sido privados. Se está ante el dilema de si la

medida es imprescindible para la defensa del bien jurídico que se quiere

proteger, y la ley únicamente hace referencias genéricas a sospechas de

ocultación de algún objeto, bien o sustancia que, desde luego, no permiten

identificar la justificación de la medida. El registro corporal se contempla en la

46

Ley de manera genérica ahondando en el carácter desproporcionado del

precepto por lo que su inconstitucionalidad es evidente.

4.2 El derecho de reunión.

Continua el recurso con la reclamación de inconstitucionalidad de los

preceptos 36,2 y 37,1 por vulneración del derecho de reunión.

El artículo 21 de la CE prohíbe expresamente que el derecho de reunión sea

sometido a una autorización, ya sea a través de una norma. o través de la

práctica administrativa. Toda disposición o acto administrativo que tuviera por

objeto una restricción al ejercicio del derecho de reunión vulneraria el

precepto mencionado. En su segundo apartado y en la LO 9/1983, reguladora

del derecho de reunión, se recoge la exigencia de comunicación previa a la

administración competente de la celebración de la reunión, que solo podrá ser

prohibido por razones de orden público con peligro para personas. La

finalidad de esta medida de comunicación dicen los recurrentes, no es para

limitar el derecho de reunión sino para proteger el ejercicio del mismo, siendo

imposible que la comunicación prevalezca sobre el derecho. La jurisprudencia

en la Sentencia del Tribunal Constitucional 193/2011 ha manifestado que, “el

derecho de reunión, del que se desprende el derecho de manifestación, se

define como una manifestación colectiva de la libertad de expresión efectuada

a través de una asociación momentánea de personas que opera de manera

instrumental al servicio o el intercambio de ideas y expresiones, de defensa

de intereses o de publicidad de problemas y reivindicaciones, cuyos

elementos configuradores son el subjetivo (agrupación de personas), temporal

(duración transitoria), el finalista (licitud de la finalidad) y el real u objetivo

(lugar de celebración)”. De esta manera, no es aventurado expresar que el

derecho de reunión está estrechamente ligado a la libertad de expresión y al

derecho de manifestación, que suponen junto a otros, los principales ejes

vertebradores del Estado democrático social y democrático de Derecho, cuyo

contenido sin embargo y como es obvio, puede resultar limitado en aras de

garantizar el cumplimiento de otros derechos fundamentales. El quid de la

cuestión no estriba en si se puede o no recortar y regular derechos

47

fundamentales, que ya está comprobado que efectivamente se pueden limitar.

La función que se intenta desempeñar es la de analizar el ejercicio de

tipificación que hace el legislador, si es correcta e idónea, o si por el contrario

no se ajusta a Derecho, y para eso se ha de tener en cuenta que el derecho

de reunión no es un derecho absoluto ni ilimitado, como por ejemplo puede

ser el derecho a la vida del nacido. Así lo recuerda la Sentencia del Tribunal

Constitucional 195/2003, “(…) que para conseguir el fin que se pretende en la

norma se debe atender a un ejercicio de proporcionalidad entre el bien que se

quiere proteger y el derecho que se pretende limitar además de la situación a

aquel al que se le impone la limitación”. Por su parte, el Tribunal Europea de

Derechos Humanos en el asunto Barraco c. Francia, de 5 de marzo de 2009

sentenció que “(…) la libertad de participar en una manifestación pacifica

reviste tal importancia que una persona no debe de poder ser sancionada por

haber participado en una reunión no prohibida”. En definitiva, el derecho de

reunión es uno de los pilares básicos de la sociedad democrática y por ello no

puede ser interpretado de manera restrictiva. Las sanciones por participar en

una manifestación ilegal pueden ser completamente compatibles con las

garantías que se establecen en el Convenio Europeo de Derechos Humanos.

Que como es normal las reuniones en lugares públicos causan molestias al

resto de ciudadanos pero no constituye hecho suficiente para limitar su

ejercicio, debiendo FFCSE mostrar un cierto nivel de tolerancia. Una

manifestación pacífica jamás puede ser constitutiva de un ilícito penal. El

limite al derecho de reunión se puede concebir como un instrumento al

servicio del gobierno de turno, que obtiene mayoría representativa en las

Cortes que le permite legislar y derogar al gusto, y a veces con la

intencionalidad clara de desincentivar la participación legítima ciudadana en

manifestaciones y reuniones. La responsabilidades que la Ley atribuye a

organizadores y promotores de las manifestaciones recogida en el 37.1, dicen

los recurrentes, debe ser contrapuesto con el artículo 30.3 puesto que amplía

con carácter general la responsabilidad a quienes por determinadas

actuaciones, manifestaciones o símbolos pudiera determinarse

razonablemente dicha responsabilidad. A tenor de lo expuesto en el texto

legislativo, se puede extrapolar que podrán ser sancionados quienes

participen en una manifestación espontánea o que no haya sido previamente

48

comunicada, vulnerándose así todo principio constitucional. El artículo 36.2 de

la Ley 4/2015, supone otra restricción vulneradora al derecho de reunión. El

artículo 77 de la CE establece que las Cortes Generales son inviolables y

prohíbe la presentación directa de peticiones populares con el objetivo de

salvaguardar la independencia y la inviolabilidad de las deliberaciones

parlamentarias, que solo puede producirse cuando las Cámaras se reúnen y

no respecto de las edificaciones que las contuvieran. ¿Se puede considerar

que la no comunicación previa de una reunión puede resultar en un grave

perjuicio para la seguridad ciudadana?. El legislador lo comprende de manera

afirmativa, sin excepciones, e incluso cuando no se hayan generado

situaciones de alteración del orden público con peligro para personas y

bienes, que a mi manera de entender son las únicas situaciones en las que se

podría disolver una reunión.

En cuanto al artículo 37.3 de la LO 4/2015, establece como infracción “el

incumplimiento de las restricciones de circulación peatonal o itinerario con

ocasión de un acto público, reunión, o manifestación, cuando provoquen

alteraciones menores en el normal funcionamiento de las mismas”. Ahora

bien, jurisprudencia reiterada del Tribunal Constitucional ha declarado que

reuniones y concentraciones por su naturaleza, suelen producir restricciones

en la circulación de vehículos y personas que se ven impedida su libertad de

movimiento, y que para que una reunión o manifestación pueda ser prohibida

o cancelada aduciendo estos motivos, se debe producir la total obstrucción de

las vías, y que por el volumen de tráfico que soportan y por las características

de la zona, provoquen colapsos circulatorios, en los que, durante un periodo

de tiempo prolongado, queden inmovilizados vehículos y se impida el acceso

a determinadas zonas del territorio por la imposibilidad de la autoridad de

articular vías alternativas de circulación.32

En definitiva, y en la opinión de un humilde futuro jurista, el precepto que nos

ocupa en este apartado, supone claramente una vulneración

anticonstitucional del derecho de reunión puesto que se trata de una medida

injustificada y desproporcionada con respecto del bien jurídico que se 32 Sentencias del Tribunal Constitucional 66/1995 y 193/2011.

49

pretende proteger, ya que resulta imposible entender que simples alteraciones

menores en el curso de una manifestación puedan erradicar el núcleo de un

derecho fundamental. Todos los derechos fundamentales recogidos en

nuestra Constitución deben ser interpretados de manera abierta y no

restrictiva, en aplicación del principio favor libertatis, debiéndose su aplicación

en consonancia no sólo con la normativa internacional que el Estado español

ratifica, sino también con los Tribunales de orden jurisprudencial internacional

u organismos e instituciones internacionales. El mismo vicio de

inconstitucionalidad se puede apreciar en el artículo 37.7 de la LO4/2015,

donde el precepto adolece de ambigüedad y certeza vulnerando a priori, el

principio de tipicidad o lex certis, mencionado ya en el trabajo. Su problema

recae en que no se concreta el significado del concepto “ocupación” ni de que

elementos se compone, pudiendo entender que hace falta la concurrencia de

violencia o, bastaría con la presencia pacífica de personas en un mismo

contexto espacial. Analizando el segundo párrafo del artículo 37.7, y al hilo del

ejercicio nefasto de tipificación que se ha llevado a cabo, cuando dice “la

ocupación de la vía pública con infracción de lo dispuesto por la Ley” no hace

referencia a si se produce una remisión de la LO 4/2015 a la LO 9/1983 o si

por el contrario hace referencia a la propia LO 4/2015. Si fuera éste último el

caso se debería de haber redactado en vez de, “por la Ley” debería de ser

“por esta Ley”.

4.3 Derecho a la libertad de información.

Otros de los preceptos que son objeto de impugnación ante el Tribunal

Constitucional por su presunta anticonstitucionalidad son los artículos 36.23 y

19.2. Como todos los derechos fundamentales recogidos en la Constitución,

50

el derecho a libertad de información compone las estructuras básicas de un

Estado social y de Derecho, de manera que, al igual que todos los derechos

fundamentales, solo puede ser limitado de manera excepcional y cuando

exista una necesidad democrática. La información, si es veraz, sólo podrá

limitarse su difusión para proteger una eventual lesión de otros derechos

fundamentales como; honor, la propia imagen, la intimidad y protección de

datos. Bien es cierto que éstos deben ceder ante la libertad de información,

cuando la misma sea de relevancia pública. El Partido Popular ha establecido

como falta grave en el artículo 36.23 de la LO 4/2015 “el uso no autorizado de

imágenes o datos personales o profesionales de autoridades de miembros de

FFCCSE que puedan poner en peligro la seguridad personal o familiar de los

agentes, de las instalaciones protegidas o en riesgo el éxito de una operación,

con respecto de la libertad de información”, estableciéndose límites al derecho

de recibir y enviar información que tienen los ciudadanos mediante una

prohibición que se lleva a cabo en términos generales, supeditando la

obtención de información a una autorización administrativa. Por su parte el

artículo 19 de LO 4/2015 dice, “la aprehensión durante las diligencias de

identificación, registro y comprobación de armas, drogas tóxicas,

estupefacientes, sustancias psicotrópicas u otros efectos procedentes de

delito o infracción administrativa se hará constar en el acta correspondiente,

que habrá de ser firmada por el interesado; si éste se negara a firmarla, se

dejará constancia expresa de su negativa. El acta que se extienda gozará de

presunción de veracidad de los hechos en ella consignados, salvo prueba en

contrario”. Poniendo en consonancia ambos preceptos, el legislador no sólo

somete el ejercicio activo y pasivo del derecho a la información a una

autorización administrativa, sino que en suma, las FFCCSE cuando

consideren que la información podría vulnerar lo establecido en la LO 4/2015,

podrán intervenir la información, vulnerándose de esta manera cualquier

previsión constitucional, autorizando una censura previa de material

informativo y disponiendo para sí misma la potestad de secuestrar material

que la Constitución reserva en exclusiva a Jueces y Tribunales. Se podría

decir que el legislador no ha tenido en cuenta las consideraciones

constitucionales para la limitación de un derecho fundamental, puesto que

somete el ejercicio de un derecho fundamental, que según la CE “no puede

51

restringirse mediante ningún tipo de censura previa”, a una restricción

administrativa previa de autorización. A su vez, en virtud del artículo 19 de la

LO 4/2015 se somete también a la posibilidad de una censura previa.

Someten el derecho de información a una posible incautación del material

informativo por parte de la administración, sustrayendo de la acción de la

Justicia la competencia para el secuestro de información, convirtiéndose así

en un caso de suspensión del derecho individualizado no recogido en los

casos previstos en el artículo 55.1 y 55.2 de la CE, más propio de un Estado

policial que de Derecho. El uso de términos jurídicos indefinidos, como es el

caso, abre a priori, la posibilidad de una actuación discrecional y arbitraria de

la Administración, resultando en imprevisibilidad e inseguridad jurídica. Para

respaldar mi posición, traigo a colación la Sentencia del Tribunal

Constitucional 56/2004, que consideró el valor superior del derecho a la

información en un estado democrático, anulando la prohibición general de

acceso de medios de comunicación a las salas de vistas o a las actuaciones

judiciales sin previa autorización de las salas de gobierno. “Ha de entenderse

que este régimen de prohibición general con reserva de autorización es

incompatible con la norma reguladora del ejercicio del derecho fundamental a

la libertad de información.”

Certeza es que el legislador puede imponer límites al ejercicio de cualquier

derecho fundamental, pero en este caso en concreto los límites no han sido

sometidos a los principios de proporcionalidad y ponderación, por cuanto la

forma para limitar el ejercicio no poseen el mismo rango constitucional. La

tarea tipificadora que realiza el legislador, es una vez más, abstracta, ambigua

y abierta, y como prueba de ello, de la redacción literal del precepto se puede

interpretar la obligación de facto que tienen los agentes informadores de

solicitar autorización administrativa previa para emitir cualquier información en

la que participen miembros de las FFCCSE. En este sentido se ha expresado

la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en su Sentencia 72/2007, al

pronunciarse sobre unos hechos que consistieron en la publicación del rostro

de una agente de policía durante una intervención policial en la portada de un

diario. “(…) no se discute que la fotografía controvertida publicada en la

portada de un periódico reproduce de forma nítida el rostro de la demandante,

ni que la publicación se produjo sin el consentimiento de la demandante.

52

Como ya hemos señalado, el derecho a la propia imagen no es absoluto o

incondicionado, de suerte que existen circunstancias que pueden determinar

que la regla general conforme a la cual es al titular de este derecho a quien,

en principio, corresponde decidir si permite o no la captación y difusión de su

imagen por un tercero, ceda a favor de otros derechos o intereses

constitucionalmente legítimos, lo que ocurrirá en los casos en los que exista

un interés público en la captación o difusión de la imagen y este interés

público se considere constitucionalmente prevalente al interés de la persona

en evitar la captación o difusión de su imagen. Por ello, cuando el derecho a

la propia imagen entre en colisión con otros bienes o derechos

constitucionalmente protegidos, particularmente las libertades de expresión e

información [art. 20.1 a) y d) CE], deberán ponderarse los distintos intereses

enfrentados y, atendiendo a las circunstancias concretas de cada caso,

decidir qué interés merece mayor protección, si el interés del titular del

derecho a la imagen en que sus rasgos físicos no se capten o difundan sin su

consentimiento o el interés público en la captación o difusión de su imagen”.

Es cierto que con la distorsión del rostro de la demandante, la noticia hubiera

llegado a los lectores de igual manera, sin embargo, no concurren las

circunstancias necesarias para que sea exigible el anonimato. En el mismo

sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional 187/1999, ha reflejado que el

legislador no puede implantar medidas de control previo ni siquiera apelando

a la garantía de otros derechos fundamentales. “La prohibición de todo tipo de

censura previa, en el marco de la libertad de expresión no es sino garantía

con el fin de limitar al legislador y evitar que, amparado en las reservas de ley

del art. 53.1 y art. 81.1 C.E., pudiera tener la tentación de someter su ejercicio

y disfrute a cualesquiera autorizaciones, sea cual fuere su tipo o su carácter,

aun cuando cimentadas en la protección de aquellos derechos, bienes y

valores constitucionales jurídicos que, con arreglo a lo dispuesto en el art.

20.4 C.E., funcionan como límite de aquella libertad en su doble

manifestación. Este Tribunal ya ha dicho en reiteradas ocasiones que por

censura previa debe tenerse cualquier medida limitativa de la elaboración o

difusión de una obra del espíritu que consista en el sometimiento a un previo

examen por un poder público del contenido de la misma cuya finalidad sea la

53

de enjuiciar la obra en cuestión con arreglo a unos valores abstractos y

restrictivos de la libertad, de manera tal que se otorgue el “placet” a la

publicación de la obra que se acomode a ellos a juicio del censor y se le

niegue en caso contrario. Y precisamente por lo tajante de la expresión

empleada por la Constitución para prohibir estas medidas, debe alcanzar la

interdicción a todas las modalidades de posible censura previa, aun los más

"débiles y sutiles", que tengan por efecto, no sólo el impedimento o

prohibición, sino la simple restricción de los derechos de su art. 20.1”.

El fundamento jurídico sexto de la Sentencia del Tribunal Constitucional

187/1999 nos aclara muchas dudas respecto del secuestro de información.

“La propia Constitución legitima el secuestro de publicaciones, grabaciones y

otros medios de información, aunque sólo podrá acordarse en virtud de una

resolución judicial (art. 20.5 CE.), prohibiendo por tanto implícitamente la

existencia del llamado secuestro administrativo, como ya dijo este Tribunal

con ocasión de enjuiciar a la luz de tal norma constitucional los arts. 12 y 64

de la Ley 14/1966, de 18 de marzo, de Prensa e Imprenta, que regulaban una

medida semejante, cuya inconstitucionalidad declaró la STC 52/1983. Sin

embargo, de esa prohibición no cabe deducir que la única medida cautelar

que puedan adoptar los órganos judiciales y que afecte a medios de

comunicación social, o a cualquier instrumento de divulgación de opiniones,

ideas, creencias o informaciones, sea el secuestro, entendido éste como la

puesta a disposición del órgano judicial que lo ha acordado del soporte

material, sea éste un impreso, publicación, grabación o cualquier otro medio

de difusión de mensajes, o, dicho en los términos de la STC 144/1987, el

instrumento capaz de difundir, directamente o incorporándolas a un soporte

susceptible a su vez de difusión, cualquier contenido comunicativo

(fundamento jurídico 3o), con el fin que disponga la Ley que atribuya ese

poder jurídico al Juez (SSTC 31/1994, 88/1995, 52/1995)”.

Todo lo que no sea una medida judicial respecto del secuestro de

publicaciones o material informativo, supone una violentar lo establecido en el

artículo 20.2 y en el artículo 20.1.d) de la CE, puesto que nuestro sistema, y

así lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, prevé un sistema

represivo de restricción, y no preventivo. Por otra parte, el precepto 36.23 de

54

la LO 4/2015 vulnera el principio de taxatividad del artículo 25.1 en relación

con la seguridad jurídica consagrada en el artículo 9.3 de la CE. En doctrina

jurisprudencial reiterada, el Tribunal Constitucional ha sentenciado que todas

las normas, y en especial las que sancionan derechos fundamentales, deben

usar términos claros y precisos de manera que eviten que Tribunales y

Administración en virtud de interpretaciones extensivas creen infracciones que

el legislador no estableció. El cumplimiento de mandato de tipificación exige al

legislador un esfuerzo para concretar descripción de conductas, acciones u

omisiones que constituyan delitos o faltas, dotando a la legislación de

seguridad jurídica. El ciudadano que capta imágenes de FFCCSE desconoce

si eso va a poner en peligro una intervención policial, o si va a poner en riego

la seguridad personal o familiar del agente, por cuanto lo que se hace son

juicios a futuro, por lo que se trata de una posibilidad incierta. Se trata, no solo

de la falta de cobertura constitucional de protección de un operativo policial,

seguridad personal y familiar del agente actuante que posibilite la limitación

de un derecho fundamental como comunicar información, sino que la

indeterminación profunda de esas condiciones para que se pueda limitar el

derecho deja en manos de la Administración, es decir, en manos del propio

agente actuante el apreciar o no la concurrencia de tales circunstancias, y por

si fuera poco, la ausencia de lex certis afecta también a la autorización

administrativa, extendiéndose a todos sus aspectos; ¿quién proporciona la

autorización?, ¿cómo?, ¿ante la negativa a que instancia se recurre?, etc. Se

puede concluir que, el artículo 36.23 de la LO 4/2015 supone una infracción al

artículo 20.1.d) de la CE, el artículo 20.2 de la CE y el artículo 25.1 en relación

con el 9.3 de la CE. El artículo 36.23 junto con el 19.2 de la LO 4/2015

vulneran el artículo 20.5 de la CE.

4.4 Expulsión del territorio nacional a extranjeros.

La disposición final primera de la LO 4/2015 añade una disposición adicional a

la LO 4/2000, sobre derechos y libertades de extranjeros en España, y su

55

integración social.

Antes de empezar a discutir la cuestión, es necesario recalcar que el

legislador sin ton ni son, decide incluir una disposición adicional en una ley a

través de otra que no tienen conexión con el de la norma que se incluye en la

enmienda. La desconexión es a todas luces evidente, pues en la norma en la

que se introduce la nueva disposición no regula la actuación de FFCSE, sino

que crea un nuevo procedimiento de expulsión del territorio para aquellos que

crucen la frontera en las provincias de Ceuta y Melilla de manera ilícita, e

incluso yendo un poco más lejos y aunque ambas leyes precisen de un

quórum de votación igual por tratarse de leyes orgánicas la desconexión se

hace palpable en la fundamentación constitucional que ambas leyes

contienen, siendo para la LO 4/2015 el artículo 149.1.29ª de la CE y para la

LO 4/2000 el artículo 13 de la CE. Esta práctica, por desgracia ya

generalizada, supone una vulneración a la práctica parlamentaria de debate

de proyectos y proposiciones de Ley, sustrayendo de manera ilegítima el

derecho a cargos públicos a participar en los asuntos públicos.

La doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional respecto de este

extremo ha variado. Lo establecido por la Sentencia del Tribunal

Constitucional 119/2011 se aparta de la doctrina tradicional y, en virtud del

artículo 13 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, fue por aprobada

por el Pleno, estableciendo que no cabe la aprobación de enmiendas que

quieran introducir contenidos que no tengan conexión con el objeto de la

iniciativa legislativa porque defrauda los procedimientos parlamentarios y el

derecho a practicar el oficio reconocido a los parlamentarios. Dejar de lado las

previsiones constitucionales bajo la excusa de la urgencia normativa no es

admisible en Derecho, por muy que la coyuntura así lo exija.

A través de la disposición final, el legislador crea un nuevo procedimiento de

expulsión completamente carente de cualquier premisa constitucional, en el

que no se regula procedimiento administrativo alguno para proceder a la

expulsión de extranjeros resultando la misma en una arbitrariedad

inadmisible, vulnerando el artículo 9.2 de la CE y no articulando la posibilidad

de que exista un procedimiento judicial, privando al extranjero del derecho a la

56

tutela judicial efectiva consagrada en nuestra Constitución. El carácter

“especial” de lo establecido en la disposición supone la exclusión directa

normativa “general”, es decir, de lo asentado en los artículos 58.3 de la LO

4/2000 y el artículo 23 del Real Decreto 557/2011. En virtud de estos últimos

preceptos nombrados, todo extranjero que pretendan entrar ilegalmente en

nuestras fronteras incluidos aquellos que sean interceptados en las fronteras

o sus inmediaciones, deberían ser objeto de un proceso de devolución con las

garantías jurídicas que establece el artículo 20.2 de la LO 4/2000 “los

procedimientos administrativos que se establezcan en materia de extranjería

respetarán en todo caso las garantías previstas en la legislación general

sobre procedimiento administrativo, especialmente en lo relativo a publicidad

de las normas, contradicción, audiencia del interesado y motivación de las

resoluciones, salvo lo dispuesto en el artículo 27 de esta Ley”. Sin embargo,

este nuevo procedimiento de rechazo en frontera en Ceuta y Melilla no

constituye ningún acto administrativo del que se pueda derivar ninguna clase

de procedimiento. La ley debe prever el procedimiento administrativo que

desencadenará en la producción de un acto administrativo, sirviendo el

procedimiento como cauce para la consecución del acto. La nueva disposición

no cumple con este requisito indispensable, puesto que carece de un

procedimiento administrativo garantista para poder ser ejecutada, pues la

actuación que se lleva a cabo es inmediata, ejecutiva, material, y no reúne los

requisitos de un acto administrativo regulados en el artículo 53 de la Ley

30/1992. Nos encontramos pues, ante una situación de “vía de hecho”,

considerada como la mayor desviación que una administración puede

cometer, y que la Sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 1993

aclara como aquella situación en la que una actuación administrativa se lleva

a cabo prescindiendo del procedimiento establecido por la ley, o cuando se

lleva a cabo por un órgano manifiestamente incompetente. La normativa

objeto de análisis faculta a FFCSE a la realización de un acto material por la

vía de hecho, que es el rechazo en frontera, o también conocidas de manera

coloquial, como “devoluciones en caliente”. La disposición en cuestión vulnera

el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables o

restrictivas de derechos individuales, legalidad, jerarquía normativa,

publicidad de las normas y de seguridad jurídica. Este último se ve

57

gravemente afectado por la redacción de la disposición y en este sentido la

Sentencia del Tribunal Constitucional 46/1990 es clara: “La exigencia del 9.3

relativa al principio de seguridad jurídica implica que el legislador debe

perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca

de la materia sobre la que se legisle sepan los operadores jurídicos y los

ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones

objetivamente confusas como la que sin duda se genera en este caso dado el

complicadísimo juego de remisiones entre normas que aquí se ha producido.

Hay que promover y buscar la certeza respecto a qué es Derecho y no, como

en el caso ocurre, provocar juegos y relaciones entre normas como

consecuencia de las cuales se introducen perplejidades difícilmente salvables

respecto a la previsibilidad de cuál sea el Derecho aplicable, cuáles las

consecuencias derivadas de las normas vigentes incluso cuáles sean éstas.”

Por todo lo expuesto, afirmo que la disposición vulnera el artículo 15, 24 y 106

de la CE facultando una actuación por vía de hecho, que consiste en devolver

sin un procedimiento administrativo previo a cualquier extranjero, menores

incluidos, que fueren interceptados en la frontera melillense y ceutí fuera de

los puestos habilitados para cruzarla. Por otra parte, esta vía de hecho

supone una excepción al proceso de devolución establecido en la LO 4/2000,

privando a extranjeros de su derecho a la tutela judicial efectiva.33

33 Recurso de Inconstitucionalidad 2896/2015 contra disposiciones de la LO 4/2015.

58

5. Conclusiones.

Las conclusiones que he podido extraer de la realización de este Trabajo

de Fin de Grado, es que como hemos observado, el Derecho Administrativo

Sancionador propiamente reglado no existía en nuestro país hasta la entrada

en vigor de la CE, que supuso la introducción de mecanismos y

procedimientos que dotan a todo nuestro cuerpo legislativo de garantías

jurídicas propias de un Estado democrático en el que la Libertad e Igualdad

deben imperar como valores supremos.

Como ya hemos dicho, el Derecho Administrativo Sancionador es “un hijo no

previsto” del Derecho Penal, y en mi opinión en su evolución tiene que seguir

alejándose del mismo para instalarse de manera permanente y nutrirse de los

principios del Derecho Administrativo y Derecho Constitucional. La tarea

legislativa y el camino recorrido sin duda alguna ha sido ardua, que en

ocasiones, como creo que es el caso que nos ocupa, se ha visto sin un rumbo

fijo por la disparidad de opiniones, la poca o mala orientación que el legislador

recibe y en ocasiones, que desde luego no considero que éste haya sido el

caso, el desconocimiento de la dimensión que alcanza su tarea.

Nos comprende a nosotros, los juristas, ordenar un sistema disperso y

confuso, además de traer a colación casos particulares en los que se otorga

precisión a formulaciones y reglas abstractas realizadas por el legislador.

Esta norma supone un claro retroceso hacía tiempos más arcaicos, en los que

la arbitrariedad de la Administración era palpable, no queriendo decir con ello,

pues sería una temeridad por mi parte, que con la promulgación de esta Ley

el Gobierno del Partido Popular pretenda que la Administración actúe en favor

de sus intereses. Pero si se aprecia, o al menos por mi parte, lo que la

doctrina jurisprudencial Norteamericana ha venido a llamar “chilling effects”,

que no es más ni menos que conseguir desalentar a la población de formar

parte de la participación ciudadana a través del ejercicio de derechos

fundamentales, como la libertad de información, ya sea activa o pasiva, o el

derecho de reunión o manifestación. Creo que lo que todos deseamos es ser

conscientes de a que atenernos, que podamos distinguir lo lícito de lo ilícito,

59

para así poder actuar en previsión de las consecuencias, y con esta Ley me

temo que en algunas cuestiones esa labor se hace difícilmente realizable.

Por otra parte, a la modificación del Código Penal y la transposición de faltas y

delitos que en él se recogían hacía esta nueva Ley se le pueden dar varias

interpretaciones; por un lado, o bien el legislador ha querido descargar de la

inmensa carga de trabajo que sufren Juzgados y Tribunales por asuntos de

menor importancia acelerando así la imposición de sanciones, puesto que

recordemos que justicia tardía no es justicia, o bien, lo que ha querido hacer

es sustraer de la acción de la justicia determinados comportamientos que a

priori pudieran resultar contrarios a sus intereses particulares.

A mi respetuoso modo de ver, lo que ha realizado el legislador es una mezcla

de ambas. Sin ir más lejos, el contexto social y temporal en el que la norma

entra en vigor revela en parte la intencionalidad del legislador. En éste sentido

me asalta la duda de porqué el Partido Popular, cuando gobernaba el Señor

José María Aznar, no llevo a cabo una reforma de la ley de seguridad

ciudadana instaurada por el PSOE. Como todos sabemos, las crisis

económica que atraviesa nuestro país, la crisis de principios morales, junto a

otros factores como la corrupción política, el sentimiento animadversión hacia

la actual clase política o los miles de desahucios que se llevaron a cabo,

desencadenó en constantes movimientos sociales que reclamaban una

regeneración de la clase política, es decir, un nuevo gobierno, y como es

obvio al Partido Popular esto no le interesa. Es por ello que se lleva a cabo

una reforma apresurada y poco meditada en mi opinión, que ha cercenado el

ejercicio de algunos derechos que estaban plena y eficazmente regulados de

manera inadmisible en nuestro Estado, con una tipificación que utiliza

términos ambiguos e indefinidos, además de remisiones sin sentido alguno,

como el que ya expliqué en la expulsión del territorio a extranjeros. La

inseguridad jurídica que algunos preceptos llevan aparejados, debería ser

suficiente para que el Tribunal Constitucional acordase su nulidad, pues un

sistema caótico, desorganizado y que violenta principios constitucionales por

mínima que sea, no puede ser tolerada en mi condición de jurista, y mucho

menos en la de ciudadano. Tiene que ser una exigencia el valorar de manera

cauta y sosegada los excesos que se pueden cometer en el ejercicio de un

60

derecho fundamental, que desde luego se pueden cometer. En mi opinión,

todos los preceptos que son objeto de recurso de inconstitucionalidad son

exageradamente desproporcionados y en ocasiones no siguen las garantías

formales que se exigen en la CE para la limitación del derecho.

Bien es cierto que también se han transpuesto faltas del Código Penal que

nada tienen que ver con los intereses de formaciones políticas, como por

ejemplo el dejar suelto a animales feroces y dañinos o deslucir bienes

públicos. Difícilmente se puede apreciar conflicto de intereses, aunque estoy

seguro que algunas formaciones políticas en su afán de desacreditar y dejar

en mala posición al oponente acabarían por encontrarlos.

En mi opinión, una de las mejores medidas que introduce el texto, aunque con

algún defecto de forma subsanable, es el Registro Central de Infractores,

pues se trata de una herramienta de la que nadie puede dudar de su utilidad.

Supone un avance tremendo y una ayuda excepcional para fijar la cuantía de

la sanción, teniendo en cuenta factores personales del infractor como la

reincidencia.

A pesar de las vicisitudes que atraviesa nuestra Nación, sea la que sea,

avanzamos, y si lo hacemos en un contexto de diálogo y colaboración más

que de reproches y de ese tan famoso “y tú más”, sin duda alguna,

alcanzaremos nuestras metas como país con mayor celeridad.

6. Bibliografía.

Referencias bibliográficas:

61

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Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág.140 y ss. ISBN: 978-84-309-5476-6.

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- STC de 28 de mayo de 1996. La ley digital. Jurisprudencia.

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ciudadana.

- Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad

Ciudadana.

- Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

- Real Decreto 557/2011 por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo

de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de

los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por la

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- Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el

Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de

diciembre, de protección de datos de carácter personal.

- Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información

pública y buen gobierno.

- Ley Orgánica, de 23 de noviembre, del Código Penal.

- Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto

refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

- Constitución Española, 1978.

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