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Helena Villarejo Galende Universidad de Valladolid
Licencia comercial única. El principio de eficacia de las
actuaciones administrativas en todo el territorio nacional
Madrid, 12 de noviembre de 2014
Art. 17.4 LGUM. Las autoridades competentes velarán por minimizar las cargas administrativas soportadas por los operadores económicos, de manera que una vez aplicado el principio de necesidad y proporcionalidad, elegirán un único medio de intervención, bien sea la presentación de una comunicación, de una declaración responsable o la solicitud de una autorización.
La LGUM profundiza y continúa en la línea marcada por la Directiva de Servicios y su proceso de transposición Se inserta en un complejo mecanismo de reforma en cascada
Reducción de obstáculos al libre establecimiento y la libre circulación de bienes y servicios
EVOLUCIÓN LEGISLATIVA HACIA: 1. La simplificación de los procedimientos 2. La modificación del régimen de autorizaciones administrativas,
mediante el sometimiento de las medidas de control a un régimen de proporcionalidad, necesidad y no discriminación
3. La introducción del control a posteriori en el ejercicio de actividades económicas.
RANK ON THE EASE OF DOING BUSINESS 2015
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HOW SPAIN RANKS ON DOING BUSINESS TOPICS - 2015
© Helena Villarejo
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RANK ON THE EASE OF STARTING A BUSINESS 2012
© Helena Villarejo
Maraña legislativa
Objetivo: Crear un marco jurídico que suprima los obstáculos que se oponen a la libre circulación de los servicios y a la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y mejorar la calidad de los servicios
Simplificación administrativa Regímenes de autorización
Directiva de Servicios (12 de diciembre de 2006)
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1. Principio general = Libertad de establecimiento
2. Autorización excepcional
3. Sólo si supera el TRIPLE TEST:
No discriminatoria
Proporcionalidad: el objetivo perseguido no puede alcanzarse por medios menos restrictivos
Necesidad: Justificada por una razón imperiosa de interés general
Regímenes de autorización
DIRECTIVA DE SERVICIOS
La Directiva no prohíbe las autorizaciones,
pero las somete a una “presunción de culpabilidad”,
obligando a los EM a probar su inocencia.
REGÍMENES DE AUTORIZACIÓN
13 © HVG
Catarata de reformas
Transposición de la Directiva de Servicios
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ESTADO 50 leyes y 118 decretos
CCAA 199 leyes, 546 decretos, 174 órdenes y 6 resoluciones
MUNICIPIOS Necesaria adecuación ordenanzas municipales
Informe del Gobierno 29/04/2010 © Helena Villarejo
Reducción significativa de barreras y cargas administrativas Eliminación de 116 autorizaciones en el nivel estatal, 633 a nivel autonómico y 594 requisitos
Informe del Gobierno 29/04/2010
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comunicaciones previas y declaraciones responsables
autorizaciones
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Transposición de la Directiva de Servicios
Un largo y complejo camino…
Ley Paraguas
Ley Ómnibus
Ley de Economía Sostenible
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Ley Paraguas 2009 1 • Se eliminarán las autorizaciones administrativas
que no estén justificadas por razones de interés general o sean desproporcionadas. Triple test (art. 5).
• Se sustituirán los regímenes de autorización por comunicaciones o declaraciones responsables a la autoridad competente (art. 5).
• Se garantizará la calidad de la prestación a través del refuerzo de los servicios de inspección y control a posteriori.
• Requisitos de los procedimientos autorizatorios (arts. 6-9).
• Lista negra (art. 10).
• Lista gris (art. 11).
Norma de carácter horizontal que incorpora formalmente el contenido de la DS al ordenamiento español
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Nuevo artículo 71bis LRJPAC: Regula las figuras de la declaración responsable y la comunicación previa, que sustituyen el control previo administrativo para el ejercicio de una actividad económica por el cumplimiento por el particular de una carga.
Nuevo artículo 39bis LRJPAC: Introduce el “triple test” de la DS: no discriminación, proporcionalidad y necesidad Art. 43 LRJPAC RIIG en el silencio administrativo
Ley 25/2009 Ómnibus : LRJPAC y LRBRL 2
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Nuevo apart. 4 en el art. 70 bis LRBRL Ventanillas únicas y vías electrónicas Modificación art. 84 LRBRL: Formas de intervención: Licencia previa conforme a la Ley 17/2009 y declaraciones responsables y comunicaciones previas según art. 71 LRJPAC
Para frenar el carácter expansivo de las licencias municipales y profundizar en la simplificación administrativa impuesta por la DS introduce dos nuevos preceptos en la LRBRL
LES 2011: Licencias municipales
Art. 84 bis LRBRL: Prohíbe que el ejercicio de actividades se someta a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo. Se exceptúan de esta prohibición aquellas actividades que afecten a “la protección del medio ambiente, el patrimonio histórico-artístico, la seguridad y la salud de las personas”, o que impliquen el uso privativo y ocupación del dominio público. Art. 84 ter LRBRL: Establece procedimientos de comunicación y de verificación posterior.
3
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LEY 1/2010, DE 1 DE MARZO, DE REFORMA DE LA LEY 7/1996, DE 15 DE ENERO, DE ORDENACIÓN DEL COMERCIO MINORISTA
Autorizaciones comerciales
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La autorización sospechosa…
Si en el ordenamiento jurídico español había unas autorizaciones “especialmente sospechosas”, esas eran las autorizaciones exigidas para la implantación de los GEC. Sospechosas, incluso antes de que se aprobara la DS:
– procedimientos de infracción abiertos contra el Reino de España por vulneración del art. 43 TCCE. Comisión Europea considera que legislación catalana y andaluza restringen y obstaculizan el establecimiento de hipermercados.
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LOCM´96 art. 2.3 LOCM: GEC
– Determinación autonómica – En todo caso: + 2.500 m2
REFORMA 2010 – 2.500 m2 – Principio general: libre establecimiento = NO AUTORIZACIÓN COMERCIAL – Excepcionalmente CCAA podrán exigir autorizaciones por RIIG
licencia comercial específica AUTORIZACIÓN COMERCIAL
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Los nuevos modelos autonómicos
1. CCAA que suprimen la licencia comercial autonómica 2. CCAA que mantienen la licencia autonómica 3. CCAA que mantienen control autonómico, condicionando
las licencias municipales 4. CCAA que mantienen control autonómico, exigiendo
autorización mediante un instrumento de ordenación territorial
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Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 24 de marzo de 2011 (C-400/08), Comisión contra España.
1. Las restricciones relativas al emplazamiento y al tamaño de los grandes
establecimientos comerciales parecen medios adecuados para alcanzar los objetivos de ordenación del territorio y de protección del medio ambiente invocados por el Reino de España. La instauración de medidas preventivas y, por consiguiente, previas debe considerarse adecuada para garantizar la realización del objetivo de protección del medio ambiente. En efecto, la adopción de medidas a posteriori, si se pone de manifiesto que la implantación de un establecimiento comercial ya construido tiene un impacto negativo sobre la protección del medio ambiente, resulta una alternativa menos eficaz y más costosa que el sistema de autorización previa.
2. Las razones que pueden ser invocadas por un EM para justificar una excepción al principio de la libertad de establecimiento deben ir acompañadas de un análisis de la oportunidad y de la proporcionalidad de la medida restrictiva adoptada por dicho EM. El Reino de España no ha expuesto datos suficientes para explicar por qué motivos las restricciones controvertidas son necesarias para alcanzar los objetivos perseguidos
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Sentencia del Tribunal Constitucional , 193/2013, de 21 de noviembre,
sobre Decreto-ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de equipamientos comerciales de Cataluña
1. El Tribunal considera necesario que, dado que se trata de una excepción a la regla general de la libertad de acceso a una actividad de servicio como es la distribución comercial, el legislador autonómico aporte razones que justifiquen que los requisitos a que sujeta la localización de ciertos formatos de establecimiento comercial atienden conjuntamente a dichos objetivos de ordenación territorial y protección ambiental, y no a otros que están prohibidos por predominar en ellos connotaciones económicas.
2. Los requisitos a que el art. 114 de la Ley del Parlamento de Cataluña 9/2011 somete el acceso y el ejercicio de la actividad de distribución comercial, considerados conjuntamente, no responden a objetivos urbanísticos, de ordenación territorial y protección ambiental, por lo que no se hacen necesarios en virtud de un razón imperiosa de interés general, desconociéndose así la exigencia que el art. 6 de la Ley 7/1996, de ordenación del comercio minorista y el art. 11 de la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, imponen a todo requisito que limite la libertad de acceso y ejercicio de las actividades de servicios en general y de las de distribución comercial en particular, al imponer restricciones de orden cuantitativo poblacional y territorial no suficientemente motivadas.
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La apertura, traslado o ampliación de establecimientos comerciales podrá quedar sometida a una única autorización que se concederá por tiempo indefinido cuando las instalaciones o infraestructuras físicas necesarias para el ejercicio de la actividad sean susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente, el entorno urbano y el patrimonio histórico-artístico, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una DR o CP.
LA NUEVA REFORMA DE LA LEY DE ORDENACIÓN DEL COMERCIO MINORISTA (Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas
urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia
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CAPÍTULO II. Comercio minorista y unidad de mercado
LA NUEVA REFORMA DE LA LEY DE ORDENACIÓN DEL COMERCIO MINORISTA (Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia)
Las autorizaciones o declaraciones responsables para la apertura o ampliación del establecimiento no podrán contemplar requisitos que no estén ligados específicamente a la instalación o infraestructura y deberán estar justificados en RIIG.
El procedimiento administrativo integrará todos los trámites necesarios para la apertura, traslado o ampliación de los establecimientos comerciales. Las solicitudes presentadas deberán resolverse y notificarse al interesado en un plazo máximo de tres meses, transcurrido el cual, se entenderá estimada la solicitud por silencio administrativo.
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CAPÍTULO II. Comercio minorista y unidad de mercado
RD-Ley 19/2012, de 25 de mayo, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios
Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios
La apuesta por el control “ex post” con “mínimo común denominador” de normas básicas
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Ley
12/2
012,
de
26 d
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Medidas urgentes de impulso al comercio Inexigibilidad de licencia (art.3)
Quedan al margen los establecimientos que tengan impacto en el patrimonio histórico-artístico o en el uso privativo y ocupación de los bienes de dominio público (art. 2.2)
No podrá exigirse previa autorización para el ejercicio de la actividad comercial a
establecimientos comerciales con una superficie de menos de
750 metros cuadrados*
Se eliminan todos los supuestos de autorización municipal previa motivados en
la protección del medio ambiente, de la seguridad o de la salud públicas
* Modificado por Ley 14/2013, de 27 de septiembre (emprendedores) y por Ley 20/2013, de 9 de diciembre (garantía unidad de mercado)
Los establecimientos de más de 750 m2 continúan sometidos al marco general del art. 6 LOCM
Ley
12/2
012,
de
26 d
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Medidas urgentes de impulso al comercio Inexigibilidad de licencia (art.3)
Salto cualitativo: Elimina todos los supuestos de autorización o licencia municipal previa ligados a establecimientos comerciales y otros detallados en ANEXO I con una superficie inferior a 750 m2 • Elimina la exigencia de licencia de
actividad • Elimina las licencias de obras ligadas al
acondicionamiento de los locales que no requieran redacción de un proyecto de obra (de acuerdo art. 2.2 LOEdif).
- incluye obras menores (obras ligadas al condicionamiento de los locales) - no alcanza obras mayores (obras de edificación ex. art. 3.4 Ley 12/2012 y aquellas que requieran proyecto de obra)
La inexigibilidad de licencia no regirá respecto de las obras de edificación que fuesen precisas conforme al ordenamiento vigente, las cuales se seguirán regulando, en cuanto a la exigencia de licencia previa, requisitos generales y competencia para su otorgamiento, por su normativa correspondiente.
Medidas urgentes de impulso al comercio Las licencias se sustituyen por declaraciones responsables o comunicaciones previas
Sujeción al régimen general de control: Inspección, sanción
Deberán contener una manifestación explícita del cumplimiento
de aquellos requisitos que resulten exigibles de
acuerdo con la normativa vigente
habilitación a partir de ese momento para el ejercicio material de la
actividad comercial Entidade s de colaboración
privadas (DA 2ª) EXTERNALIZACIÓN
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Ley
12/2
012,
de
26 d
e di
ciem
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Medidas urgentes de impulso al comercio DF 10ª. Ampliación por las CCAA del umbral
modificado por
DF 3ª LGUM
Las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias,
podrán ampliar el umbral de superficie y el catálogo
de actividades comerciales y servicios, así como determinar
otros supuestos de inexigibilidad o regulaciones de menor intervención
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LEY 20/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE GARANTÍA DE LA UNIDAD DE MERCADO
El principio de eficacia nacional
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RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO RELATIVA AL PROGRAMA NACIONAL DE REFORMAS DE 2013 EN ESPAÑA (COM-2013, 359 final). “… las deficiencias del entorno empresarial, tales como la segmentación del mercado interno o las barreras de entrada en el sector de los servicios, frenan la creación de empleo”. “… la estructura administrativa altamente descentralizada precisa de una coordinación reforzada entre las distintas administraciones públicas”.
“Debe aprobarse y aplicarse urgentemente el proyecto de ley de garantía de la unidad de mercado y acelerar todas las acciones complementarias necesarias para su pronta aplicación”.
Exposición de motivos de la Ley: “Esta reforma constituye un elemento central del objetivo del establecimiento de un entorno económico y regulatorio que favorezca el emprendimiento, la expansión empresarial, la actividad económica y la inversión, en beneficio de los destinatarios de bienes y servicios, operadores económicos y de los consumidores y usuarios”.
Esquema regulatorio de la LGUM
1) Ampliación de los supuestos en que el control administrativo de las actividades privadas de carácter económico no podrá ser preventivo (ni podrá apoyarse, por tanto, en autorizaciones o licencias).
2) Extensión de la eficacia de los actos administrativos, o de las comunicaciones dirigidas a una concreta autoridad, a todo el territorio nacional, aun en el supuesto de que las decisiones provengan de entidades infraestatales.
3) Fomento de la cooperación interadministrativa al servicio del cumplimiento de la Ley.
4) Introducción de un conjunto de garantías administrativas y jurisdiccionales para combatir la actuación de los poderes públicos que se estime contraria a las libertades de establecimiento o circulación.
© Helena Villarejo
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Régimen de autorización previa: Supresión de controles previos
Autorizaciones y unidad de mercado
El art. 139.2 CE no puede interpretarse en el sentido de que la exigencia de autorizaciones previas se considere un obstáculo a la libre circulación. Si lo fueran, habría que eliminarlas por completo, sin excepciones y de cualquier sector económico. Un exceso de intervención administrativa puede ser criticable. Aunque las intervenciones administrativas previas no rompen el mercado, sí pueden retrasar las iniciativas económicas privadas o incluso disuadir de emprenderlas.
Por ello son estimables las políticas legislativas que se dirigen a la reducción o eliminación de dichas intervenciones preventivas (autorizaciones o licencias), y su sustitución por simples comunicaciones, declaraciones responsables o inscripciones en registros que ponen en conocimiento de los órganos administrativos competentes el inicio de una actividad sin tener que esperar su visto bueno. Esta fue la técnica que generalizó, en su ámbito regulado, la Directiva de Servicios.
Muñoz Machado (2014)
Principios de necesidad y proporcionalidad como legitimadores de la exigencia de control previo
La Ley obliga a la supresión de todos los controles previos (autorizaciones, licencias e inscripciones en registros con carácter habilitante) para todas las actividades económicas, salvo cuando concurran los principios de necesidad y proporcionalidad:
a) Respecto a los operadores económicos, cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una DR o CP. b) Respecto a las instalaciones o infraestructuras físicas necesarias para el ejercicio de actividades económicas, cuando sean susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud pública y el patrimonio histórico-artístico, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una DR o CP. c) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado. d) Cuando así lo disponga la normativa de la Unión Europea o tratados y convenios internacionales, incluyendo la aplicación, en su caso, del principio de precaución.
art. 17.1
Art. 84bis.2 LRBRL (modif. por LRSAL)
Principio general: No sometimiento a licencia, excepto… 3 requisitos contemplados en el art. 17 LGUM:
1) Predeterminación legal 2) Que las actividades sean susceptibles de generar daños sobre el medioambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud públicas y el patrimonio histórico 3) Que el régimen de autorización resulte proporcionado
+ Predeterminación legal de los criterios para la evaluación del riesgo sobre los bienes jurídicos protegidos, en función de las características de las instalaciones:
a) La potencia eléctrica o energética de la instalación. b) La capacidad o aforo de la instalación. c) La contaminación acústica. d) La composición de las aguas residuales que emita la instalación y su capacidad de depuración. e) La existencia de materiales inflamables o contaminantes. f) Las instalaciones que afecten a bienes declarados integrantes del patrimonio histórico
Art. 17.1.b) LGUM + art. 84 bis.2 LRJPAC: Salto importante en la legislación en orden a reducir el campo de discrecionalidad de la Administración local en la materia La nueva redacción del art. 84bis LBRL introduce criterios específicos de evaluación del riesgo, justificativos del régimen de autorización previa para las instalaciones o infraestructuras físicas en las que se ejerzan actividades económicas.
Estos criterios de evaluación se proyectan singularmente sobre las ordenanzas y constituyen un mínimo que ha de ser contemplado por la Entidad local a la hora de exigir autorización previa
Declaración responsable y comunicación previa
Los controles previos que se supriman podrán ser sustituidos por las comunicaciones previas o comunicaciones responsables pero, como novedad, también para establecer estos controles a posteriori se exige que concurran los principios de proporcionalidad y necesidad: • en el caso de las declaraciones responsables, así
sucederá cuando en la normativa se exija el cumplimiento de requisitos justificados en alguna RIIG y sean proporcionados (art. 17.2)
• y en el de las comunicaciones previas cuando por alguna RIIG sea preciso «conocer el número de operadores económicos, las instalaciones o las infraestructuras físicas en el mercado» (art. 17.3)
© Helena Villarejo
art. 17.2 y 3
Declaración responsable y comunicación previa
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art. 17.2 y 3
Dos requisitos informados por el principio de minimización de cargas administrativas: 1) Negativo: Que no sea procedente el régimen de
autorización previa (por no concurrir una RIIG o por no poder salvaguardarse mediante DR)
2) Positivo: Que la normativa exija DR o CP por concurrir alguna RIIG
Regulación: art. 71 bis LRJPAC
Actuaciones que limitan la libertad de establecimiento y la libertad de circulación
• Requisitos discriminatorios basados directa o indirectamente en el lugar de residencia o establecimiento del operador:
– que el establecimiento o el domicilio social se encuentre en el territorio de la autoridad competente, o que disponga de un establecimiento físico dentro de su territorio.
– que el operador haya residido u operado durante un determinado periodo de tiempo en dicho territorio. – que el operador haya estado inscrito en registros de dicho territorio. – residencia en dicho territorio – realizar un curso de formación dentro del territorio de la autoridad competente.
• Requisitos de obtención de una autorización, homologación, acreditación, calificación, certificación, cualificación o reconocimiento, de presentación de una declaración responsable o comunicación o de inscripción en algún registro para el ejercicio de la actividad en el territorio de una autoridad competente distinta de la autoridad de origen.
• Requisitos de cualificación profesional adicionales a los requeridos en el lugar de origen • Requisitos de responsabilidad adicionales a los de la normativa del lugar de origen • Especificaciones técnicas para la circulación legal de un producto o para su utilización para la
prestación de un servicio distintas a las establecidas en el lugar de fabricación. • Requisitos de naturaleza económica o intervención directa o indirecta de competidores en la
concesión de autorizaciones …
© Helena Villarejo
art. 18
Lista negra
© Helena Villarejo
La eficacia nacional de los actos de control administrativo
Aplicación de normas comunes Impone el reconocimiento de efectos extraterritoriales a las decisiones o actos administrativos adoptados en ejecución de las mismas. La LGUM se aplica a todas las actividades de servicios /económicas (incluyendo las que quedan fuera de la DS y la Ley 17/2009). Se aplica también a los productos
Principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional
Los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes relacionados con el libre acceso y ejercicio de la actividad económica tendrán eficacia en todo el territorio nacional
ANTECEDENTE: art. 4.2 Ley 17/2009
Cualquier prestador establecido en España que ejerza legalmente una actividad de servicios podrá ejercerla en todo el territorio nacional.
art. 6
Principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional
art. 6
DOBLE OBJETIVO
Establecer una normativa común en
todo el territorio nacional para regular
el ejercicio de una actividad económica
Favorecer que esta normativa común sea la
que imponga las menores condiciones posibles para el concreto acceso a un determinado
tipo de actividad económica
Libre iniciativa económica en todo el territorio nacional
1. Desde el momento en que un operador económico esté legalmente establecido en un lugar del territorio español podrá ejercer su actividad económica en todo el territorio, mediante establecimiento físico o sin él, siempre que cumpla los requisitos de acceso a la actividad del lugar de origen, incluso cuando la actividad económica no esté sometida a requisitos en dicho lugar. Derecho de todo operador económico a actuar en todo el territorio
nacional de acuerdo con la normativa de su lugar de origen.
2. Cualquier producto legalmente producido al amparo de la normativa de un lugar del territorio español podrá circular y ofertarse libremente en el resto del territorio desde el momento de su puesta en el mercado.
art. 19
Eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones administrativas
Tendrán plena eficacia en todo el territorio nacional, sin necesidad de que el operador económico realice ningún trámite adicional o cumpla nuevos requisitos, todos los medios de intervención de las autoridades competentes que permitan el acceso a una actividad económica o su ejercicio, o acrediten el cumplimiento de ciertas calidades, cualificaciones o circunstancias.
art. 20.1
Eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones administrativas
El art. 19 establece el principio general de aplicación de la normativa más favorable en todo el territorio nacional para el ejercicio de cualquier actividad económica y para la circulación de los productos fabricados. Esta normativa más favorable desplaza a la normativa del lugar en donde vaya a ejercerse la actividad o vaya a venderse el producto.
El art. 20 viene a tratar de conseguir el mismo objetivo pero a través de una regla de contenido positivo, afirmando que las actuaciones administrativas realizadas por la autoridad del lugar de origen a favor de un operador económico extenderán su eficacia a todo el territorio nacional, sin que pueda exigirse al operador económico el cumplimiento de nuevos requisitos u otros trámites adicionales.
Art. 19 = La autoridad de destino asumirá la plena validez de lo establecido por la autoridad de origen
Art. 20 = Lo dispuesto por la autoridad de origen tendrá plena eficacia en todo el territorio nacional.
Ambos mandatos se complementan, si bien en el fondo significan lo mismo.
Excepciones al principio de “licencia única”
• El principio de eficacia en todo el territorio nacional no se aplicará en caso de autorizaciones, declaraciones responsables y comunicaciones vinculadas a una concreta instalación o infraestructura física. No obstante, cuando el operador esté legalmente establecido en otro lugar del territorio, las autorizaciones o declaraciones responsables no podrán contemplar requisitos que no estén ligados específicamente a la instalación o infraestructura.
• El principio de eficacia en todo el territorio nacional tampoco se aplicará a los actos administrativos relacionados con la ocupación de un determinado dominio público o cuando el número de operadores económicos en un lugar del territorio sea limitado en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas.
art. 20.4
El art. 20.4 LGUM ha de ponerse en relación con el art. 7.3 Ley 17/2009
Art. 7.3. La realización de una comunicación o una declaración responsable o el otorgamiento de una autorización permitirá al prestador acceder a la actividad de servicios y ejercerla en la totalidad del territorio español, incluso mediante el establecimiento de sucursales.
Los medios de intervención que se apliquen a los establecimientos físicos respetarán las siguientes condiciones:
a) Podrá exigirse una autorización para cada establecimiento físico cuando sea susceptible de generar daños sobre el medio ambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud pública y el patrimonio histórico-artístico, evaluándose este riesgo de acuerdo con las características de las instalaciones. b) Podrá exigirse una declaración responsable para cada establecimiento físico cuando en la normativa se exija el cumplimiento de requisitos justificados por una RIIG. c) Podrá exigirse una comunicación cuando, por RIIG , éstas deban mantener un control sobre el número o características de las instalaciones o de infraestructuras físicas en el mercado.
El medio de intervención deberá resultar proporcionado y no discriminatorio. Cuando el prestador de servicios ya esté establecido en España y ejerza legalmente la actividad, estas autorizaciones o declaraciones responsables no podrán contemplar requisitos que no estén ligados específicamente al establecimiento físico a partir del cual pretende llevar a cabo dicha actividad.
Modificado por la DF 2ª LGUM “Jerarquización” de las RIIG: Sólo algunas justificarán un régimen de autorización.
¿Dumping regulatorio?
• El principio de eficacia va más allá de los principios de reconocimiento y confianza mutua, ya que lo que pretende es conseguir que en todo el territorio nacional se imponga por la fuerza de los hechos aquella normativa más liberalizadora, aquella que contenga menos requisitos para el ejercicio de una actividad económica o para la circulación de un producto.
• Al imponer la extensión de esa normativa en los territorios de destino se está generalizando la aplicación de la normativa menos interventora.
• Las empresas pueden tener interés en deslocalizarse a los territorios con normas más favorables ya que a partir de este momento podrán ejercer su actividad en todo el territorio nacional con el régimen menos intervencionista posible.
© Helena Villarejo Tornos Mas (2014)
¿Alteración del sistema de distribución de competencias?
La CCAA o EELL, que en ejercicio de sus competencias, decida establecer la normativa menos interventora posible, conseguirá que su norma se aplique en todo el territorio nacional por encima de lo que se haya establecido en otras normativas aprobadas en ejercicio de sus propias competencias por otras CCAA o EELL.
El principio de eficacia no supone una alteración directa del sistema de distribución de competencias, ya que en principio se respeta el sistema existente y tanto las CCAA como los EELL podrán continuar aprobando las normativas reguladoras en materia económica que sean de su competencia.
Esta normativa será válida, el problema es que perderá su eficacia en el propio territorio de la autoridad competente que la aprobó al verse desplazada por la normativa que trae bajo el brazo el operador económico que decide actuar en esta CCAA o EELL como territorio de destino. Dudas en relación con las competencias autonómicas sobre la materia, cuyo ejercicio queda indirecta pero intensamente condicionado.
Tornos Mas (2014)
DA 10ª: Cuando haya CONFLICTO para determinar cuál es la autoridad de origen, o el operador se haya establecido en más de un lugar, elegirá como autoridad de origen la de cualquiera de los lugares en los que se haya establecido y comunicará su elección a las
autoridades afectadas.
Los conceptos de autoridad de origen y autoridad de destino se definen en el ANEXO de la propia ley
La aplicación práctica del principio de eficacia puede derivar en una significativa litigiosidad, dada la complejidad que supone la aplicación de los criterios de autoridad de origen y de destino para determinar el ordenamiento aplicable
Uniformización de los ordenamientos jurídicos
La ley no tiene como finalidad uniformar los
ordenamientos jurídicos a través del establecimiento de
una normativa común. No establece un nuevo
marco común para todas las CCAA en materia de acceso
al ejercicio de las actividades económicas.
El principio de eficacia permite que la normativa de una CCAA, o incluso de un EELL, desplace las normativas de
los entes territoriales que ostenten las mismas competencias materiales.
De esta forma se impone la uniformización de los ordenamientos
jurídicos.
PERO…
Uniformización de los ordenamientos jurídicos
El principio de eficacia permite que la normativa de una CCAA, o incluso de un EELL, desplace las normativas de
los entes territoriales que ostenten las mismas competencias materiales.
De esta forma se impone la uniformización de los ordenamientos
jurídicos.
• La norma estatal impone las regulaciones materiales que establezcan el marco más liberalizador posible en todo el mercado nacional, al desplazar a las normas de los otros entes territoriales en sus respectivos territorios.
• Nuevo criterio de relación interordinamental que permitirá la uniformización a la baja de los ordenamientos jurídicos internos: la regla menos intervencionista desplaza a la regla más intervencionista.
• De este modo se consigue inaplicar la normativa autonómica y local: Si el operador económico dispone de una normativa no intervencionista en su lugar de origen, la norma autonómica local deviene inaplicable. Tornos Mas (2014)
Favorecer el dumping regulatorio puede llevar a imponer un sistema general de falta de requisitos previos (y también de controles posteriores), para el acceso al ejercicio de todo tipo de actividades económicas.
Tornos Mas (2014)
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¿CONTROLES A POSTERIORI? Nada se dice del régimen y la práctica de las verificaciones sucesivas o inspecciones a posteriori, que seguirán siendo imprescindible para comprobar que la actividad económica privada se adecúa a la legalidad. Tras el desapoderamiento a las administraciones de sus potestades de control tradicionales, no se regulan las alternativas a las mismas.
• Las autorizaciones previas no atentan contra la unidad de mercado necesariamente. Pueden condicionar la libre circulación y establecimiento, pero lo hacen por causas legítimas de interés general.
• Lo que resulta reprobable no es el recurso a la técnica autorizatoria, sino la lentitud con que la aplican las administraciones responsables (Muñoz Machado, 2014).
• El mundo empresarial reclama no tanto la supresión de todo requisito previo para el ejercicio de sus actividades económicas, sino que los requisitos exigibles sean razonables, previsibles y que se establezcan con carácter general en una única norma de ámbito estatal.
La LGUM está plagada de buenas intenciones No siempre formuladas con adecuada técnica jurídica. Lo necesario no es suprimir todo requisito previo para el ejercicio de sus actividades económicas, ni avanzar hacia la desregulación, ni imponer un sistema que permite extender la regla menos intervencionista en todo el territorio. Se trata de elaborar marcos reguladores estables que eviten la fragmentación del mercado nacional. Si estos marcos regulatorios uniformes no se pueden alcanzar mediante fórmulas basadas en la colaboración en el ejercicio de las respectivas competencias, podría acudirse a la ley de armonización (Tornos Mas, 2014).
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Bauman - “sociedad líquida” - “derecho líquido”: inestable, complejo, degradado, cambiante, improvisado e imprevisible, transitorio y volátil. ¿Simplificación? Aunque nadie dude de que las reformas operadas se han puesto bienintencionadamente a su servicio, la forma en que se han llevado a cabo se ha traducido en un galimatías legal que complica enormemente la realización de los objetivos perseguidos.
Helena Villarejo Galende Universidad de Valladolid
Licencia comercial única. El principio de eficacia de las
actuaciones administrativas en todo el territorio nacional
Madrid, 12 de noviembre de 2014
