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Año 11 - Edición Nº 27 - 27 de Enero de 2016
Diez puntos claves para la discusión fiscal entre Nación y Provincias
Marcelo Capello
Néstor Grión
Vanessa Toselli
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Esta publicación es propiedad del Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de Fundación Mediterránea. Dirección Nacional del Derecho de Autor Ley Nº 11723 - Nº 2328, Registro de Propiedad Intelectual Nº (en trámite). ISSN Nº 1667-4820 (correo electrónico). Se autoriza la reproducción total o parcial citando la fuente. Dirección General: Marcelo L. Capello. Sede Buenos Aires y domicilio legal: Viamonte 610 2º piso, (C1053ABN) Buenos Aires, Argentina. Tel.: (54-11) 4393-0375. Sede Córdoba: Campillo 394 (X500GTH), Córdoba., Argentina. Tel.: (54-351) 472-6525/6523. E-mail: [email protected] [email protected]
Resumen Ejecutivo
Las actuales necesidades fiscales provinciales y un gobierno nacional que expone una mayor
predisposición a establecer reglas de juego claras pueden generar el espacio político que haga
viable una reforma al régimen de coparticipación de impuestos. No obstante, sería bueno
considerar otros aspectos adicionales que merecerían una discusión profunda en la relación
Nación – Provincias en Argentina. En el presente documento se plantean 10 de tales desafíos.
1. La distribución de recursos entre Nación y Provincias: La proporción de recursos que fluye
hacia las provincias en forma automática pasó de un 32,5% de la recaudación tributaria
nacional total en 1991, a 27,6% en 2015, aun incluyendo los recursos del Fondo Federal
Solidario (FFS) entre los recibidos por los gobiernos subnacionales. Esto sin contar que el
gobierno nacional se queda con el producido del impuesto inflacionario, que en el último año
aportó más de 2 pp del PIB a la Nación.
La mayor caída en participación se dio desde el año 2002, sin que se recuperase luego,
situación que se halla explicada principalmente por la introducción en 2001 y 2002 de sendos
tributos nacionales inicialmente no coparticipados (impuesto a los débitos y créditos bancarios
y derechos de exportación), que luego fueron derivados en una baja proporción a los
gobiernos subnacionales.
2. El financiamiento de ANSES vía coparticipación: el Sistema Nacional de Seguridad Social
habría recibido en 2015 aproximadamente $222 mil millones de recursos tributarios, de los
cuales cerca de $130 mil millones corresponden a recursos resignados por el conjunto de las
provincias y la Ciudad de Buenos Aires, ya que de no existir el esquema actual hubiesen fluido
hacia ellas como resultado del régimen de coparticipación federal de impuestos (el resto de los
recursos fue resignado por el Tesoro Nacional y el fondo ATN). Lo resignado por provincias en
2015 para financiar a la seguridad social nacional resulta equivalente a un 43% de los recursos
tributarios propios de las provincias en dicho año. A su vez, los recursos de la coparticipación
recibidos por ANSES, constituyen un 32% de sus recursos totales.
3. El financiamiento de las Cajas Provinciales de Jubilaciones: existen 13 provincias que
transfirieron sus sistemas previsionales a mediados de los años noventa a la Nación, en que
ANSES les financia sus déficits. Algunas de éstas han creado sistemas complementarios de
compensación para garantizar pagar el 82% móvil a sus beneficiarios, financiados con recursos
propios. Luego se encuentran las 11 Cajas no transferidas a Nación, que en los últimos años no
recibieron ayuda de ANSES para financiar sus desequilibrios.
En 2013 las Cajas Transferidas tuvieron un déficit de $3.171 millones y cubren al 28,6% de la
población mayor a 65 años del país. En consecuencia, para que en dicho hubiese existido un
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trato equitativo, las Cajas no transferidas deberían haber recibido recursos en forma de envíos
automáticos de la Nación por un monto equivalente a $7.920 millones anuales (para datos del
año 2013, equivalentes a 0,27% del PIB).
4. La presión tributaria record y la necesidad de recuperar competitividad: aun cuando las
provincias perdieron participación en el reparto relativo de la renta tributaria nacional, en
contraposición a la Nación, las transferencias a provincias, como proporción del PIB, fueron
subiendo en los últimos años. Por caso, las transferencias totales a provincias (automáticas
más discrecionales), que representaban un 5,3% del PIB en 2000, pasaron a ser un 9,3% en
2015. Esto fue posible por el incremento record ocurrido en la presión tributaria. Los
aumentos en la carga fiscal más nocivos para el crecimiento económico en estos últimos años
suman cerca de 7,4% del PIB (9,4% si se incluye el impuesto inflacionario). Esa cifra surge de
considerar el aumento en Ganancias por el no ajuste por inflación (estimado 1,5%), aumento
en Ingresos Brutos (2,6%) y por IDCB (1,8%) y Derechos de exportación (1,4%). La discusión por
el reparto de recursos entre Nación y provincias no debe soslayar esta situación y considerar
también la situación del sector privado, el gran afectado por la suba en la presión tributaria.
5. La distribución entre Provincias (coparticipación): Otro problema con la coparticipación se
encuentra en el reparto entre provincias, o distribución secundaria. Ya el reparto previsto en la
ley 23.548 tenía problemas en su origen, por cuanto contenía índices para cada provincia que
no surgían de indicadores objetivos, y que evidenciaban diferencias entre jurisdicciones
difíciles de explicar desde la racionalidad económica o social.
6. Otras transferencias automáticas a provincias y el problema de la provincia de Buenos
Aires: El sistema de transferencias automáticas a provincias ha sufrido numerosas
modificaciones desde comienzos de la década del noventa, muchas de ellas incorporando
detracciones a la coparticipación federal para financiar la seguridad social, a la vez que se han
creado en ese lapso tributos parcialmente coparticipados, todo lo cual ha conducido a una
continua pérdida de participación de los gobiernos provinciales en el reparto de los recursos
tributarios nacionales. Pero dichas detracciones no sólo desnivelaron el reparto hacia la
Nación, sino que también existieron cambios que modificaron la distribución entre provincias.
Varios de estos cambios se produjeron en el reparto del impuesto a las ganancias, en primera
instancia para recuperar la participación de la provincia de Buenos Aires, aunque luego se
terminó perjudicando a dicha jurisdicción.
7. Las transferencias discrecionales a provincias y un sistema irracional de nivelación: En los
últimos 12 años Santa Cruz fue la gran ganadora en la distribución de fondos discrecionales, al
ser beneficiada en más de $124.000 por habitante en todo el período, siendo paradójicamente
una provincia de elevado ingreso per cápita. Algo más rezagada, pero también claramente
beneficiada resultó la provincia de La Rioja, que recibió fondos por más de $78.000 por
habitante. Tras estas figuran Jujuy ($45.604) y Formosa ($42.104). Entre las más perjudicadas
se encuentran CABA ($4.053), San Luis ($9.440), Mendoza ($11.391), Buenos Aires ($11.701) y
Santa Fe ($12.083).
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8. La baja correspondencia fiscal en provincias las vuelve menos responsables para gastar: En
la mayor parte de las provincias, los recursos propios no alcanzan para financiar ni la mitad de
sus erogaciones. El peso de las transferencias automáticas en los recursos tributarios de las
provincias va desde 39% en Buenos Aires hasta alrededor del 93% en Formosa. Con tal
dependencia fiscal, resulta difícil esperar comportamientos fiscales responsables en
jurisdicciones en que una gran porción de su gasto se financia con recursos que aportan otras
jurisdicciones.
9. La viabilidad fiscal en Nación y Provincias y un nuevo esquema de Responsabilidad Fiscal:
el sector público argentino ha vuelto a caer en profundos desequilibrios fiscales en el último
lustro, en que el conjunto de provincias no resulta la excepción. Ambos niveles de gobierno,
especialmente el nacional, mostraron una extraordinaria expansión en gasto y presión
tributaria en la última década, incumpliendo criterios de responsabilidad fiscal. Argentina debe
intentar nuevamente generar un sistema de responsabilidad fiscal para sus tres niveles de
gobierno, que incluya también regulaciones para las decisiones fiscales en los períodos
electorales en que se recambian administraciones de gobierno.
10. La necesidad de un modelo de desarrollo basado en la generación de empleo privado
productivo: el empleo privado y formal en Argentina resulta escaso en comparación a otros
países. Por ejemplo, en Chile 37 de cada 100 habitantes se desempeña en un puesto formal del
ámbito privado, guarismo que alcanza a 42 de cada 100 habitantes en el caso de Australia,
mientras que en Argentina la referencia concreta alude a un nivel de 18 ocupados privados
formales cada 100 habitantes. El esquema de distribución de recursos a provincias debe
generar menos incentivos para expandir el empleo público, y más incentivos para generar
empleo privado, infraestructura de calidad y fuertes progresos en materia de educación, salud
y seguridad.
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Diez puntos claves para la discusión fiscal entre Nación y Provincias
Una reforma a la organización del federalismo fiscal en Argentina es una de las necesidades
institucionales más reconocidas en el debate político y académico. Se debe considerar que en
la última reforma constitucional se fijó el año 1996 como límite para aprobar una nueva ley (en
2016 se cumplirían 20 años de incumplimiento de aquel mandato), y que las últimas dos leyes
de coparticipación datan de 1973 y 1988 (la última sufrió innumerables modificaciones, que
llevaron a una compleja distribución de impuestos, el denominado “laberinto” de la
coparticipación). Dos leyes de distribución de recursos en cerca de medio siglo, en un país
federal.
El cambio de gobierno y el reciente fallo de la Corte que ordenó dejar de descontar el 15% de
la coparticipación federal para financiar ANSES, en el caso de las provincias de San Luis, Santa
Fe y Córdoba, junto al decreto del nuevo presidente que derogó decreto de presidente
anterior que extendía el beneficio al resto de provincias, dieron lugar a un nuevo impulso a la
discusión.
Sería ideal una reforma de amplio alcance, no sólo al sistema de distribución de la
coparticipación, sino también a otros aspectos que hacen a una visión integral del federalismo
fiscal y productivo, con mayores responsabilidades tributarias para provincias para que así
dependan menos de los envíos nacionales, con un sistema de distribución de recursos que
funcione sin tanta discrecionalidad, evitando los comportamientos arbitrarios, con incentivos y
restricciones para que los tres niveles de gobierno sean fiscalmente más responsables y
productivamente más eficientes y competitivos.
No obstante, existe poca probabilidad que todo ello ocurra, por cuanto siempre este tipo de
discusiones surgen en situaciones de stress fiscal, y en que las urgencias de la política suelen
dominar a la racionalidad que necesita la economía. Difícilmente esta vez sea la excepción, en
que las jurisdicciones que ahora solicitan discutir el esquema son las que en la década anterior
se sentían cómodas con el estatus quo del reparto crecientemente discrecional, que las tenía
como principales beneficiarias.
La importancia de lograr una reforma reside no solo en sus efectos fiscales (calidad de los
bienes públicos y sustentabilidad fiscal), sino que también podría derivar en efectos
económicos generales (desarrollo de las economías regionales) y políticos – institucionales
(poder político local, calidad de las instituciones republicanas).
Las actuales necesidades fiscales provinciales y un gobierno nacional que expone una mayor
predisposición a establecer reglas de juego claras pueden generar el espacio político que haga
viable una reforma al régimen de coparticipación. No obstante, sería bueno considerar otros
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aspectos adicionales que merecerían una discusión profunda en la relación Nación – Provincias
en Argentina, a continuación se plantean 10 de ellos.
1. La distribución de recursos entre Nación y Provincias
La distribución primaria de los recursos recaudados entre Nación y Provincias debería
responder, en una visión normativa, a la brecha vertical que surge por distribución de
potestades tributarias entre niveles de gobierno y a la asignación de funciones y
responsabilidades de gasto en cada nivel. Sin embargo, en la práctica la distribución primaria
efectiva suele devenir de modificaciones legales determinadas en buena medida por las
urgencias de corto plazo y los diferentes poderes de negociación de los gobiernos
involucrados, en cada momento de tiempo.
Es conocido que desde la vigencia de la ley 23.548 ocurrieron dos subperíodos en que la
balanza se inclinó mucho en favor del sector público nacional, en desmedro del provincial. El
primero ocurrió entre 1991 y 1993, en que se aprobaron varias pre coparticipaciones de
impuestos para financiar a ANSES, incluyendo la detracción del 15% de la masa coparticipable
total, y en que se transfirieron servicios educativos a las provincias, sin suficiente
financiamiento, decisiones que desnivelaron el reparto en favor del poder central.
Una década después, entre 2001 y 2003, con la creación de impuesto no coparticipados
(Débitos y Créditos Bancarios y Derechos de Exportación), volvió a inclinarse la balanza en
favor del gobierno nacional, que así pasó de quedarse automáticamente con un 67% de los
recursos tributarios nacionales en 2000 (el resto lo transfiere a provincias) a un 72% en 2015.
Quiere decir que en 15 años las provincias perdieron 5 puntos porcentuales de participación
en la renta tributaria nacional, en lo que respecta a la distribución automática de recursos.
La proporción de recursos que fluye hacia las provincias en forma automática pasó de un
32,5% de la recaudación tributaria nacional total en 1991, a 27,6% en 2015, aun incluyendo
los recursos del Fondo Federal Solidario (FFS)1 entre los recibidos por los gobiernos
subnacionales. Esto sin contar que el gobierno nacional se queda con el producido del
impuesto inflacionario, que en el último año aportó más de 2 pp del PIB a la Nación.
1 Fondo Federal Solidario (FFS) fue puesto en funcionamiento en abril de 2009. Está formado a partir
de un 30% de los Derechos sobre las Exportaciones de soja y sus derivados.
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Relación entre transferencias automáticas a provincias y recursos tributarios nacionales totales
Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.
La mayor caída en participación se dio desde el año 2002, sin que se recuperase luego,
situación que se halla explicada principalmente por la introducción en 2001 y 2002 de sendos
tributos nacionales inicialmente no coparticipados con provincias (impuesto a los débitos y
créditos bancarios y derechos de exportación), que luego fueron derivados en una baja
proporción a los gobiernos subnacionales.
2. El financiamiento de ANSES vía coparticipación
Las marchas y contramarchas en el financiamiento de la Seguridad Social han resultado
centrales en los cambios que sufrió el sistema de coparticipación federal desde comienzos de
la década del noventa. Desde el año 1991 se produjo un fuerte desvío de recursos
coparticipables hacia el sistema nacional de seguridad social. Fue a causa de los problemas de
financiamiento que mostraba el sistema previsional público y preparó el terreno para las
reformas que condujeron luego a un sistema mixto de pensiones. El evento sobresaliente a
este respecto lo constituyó el Pacto Fiscal de agosto de 1992, tras el cual se comenzó a detraer
un 15% de los recursos coparticipables para destinarlos a la seguridad social, situación que aún
continúa vigente en general, aun cuando el sistema de pensiones fue re-estatizado en 2008. El
fallo de la Corte de diciembre último, que ordenó dejar de descontar el 15% de la
coparticipación en los casos de provincias que establecieron oportunamente sus demandas
(San Luis, Santa Fe y Córdoba), dio luego lugar al reclamo del resto de las provincias, y
actualmente existen negociaciones en marcha para re-definir el reparto de recursos a las
jurisdicciones provinciales.2
2 El gobierno saliente el 30/11/15 mediante un decreto extendió la medida al resto de las
jurisdicciones (DNU 2.635/2015). Dado el enorme impacto fiscal, fue derogado por el nuevo gobierno el 11/01/15 (DNU 73/2016).
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Copa y Leyes Especiales Fondo Federal Solidario
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Para tomar dimensión de los recursos involucrados, el Sistema Nacional de Seguridad Social
habría recibido en 2015aproximadamente $222 mil millones de recursos tributarios, de los
cuales cerca de $130 mil millones corresponden a recursos resignados por el conjunto de las
provincias y la Ciudad de Buenos Aires, ya que de no existir el esquema actual hubiesen fluido
hacia ellas como resultado del régimen de coparticipación federal de impuestos que responde
a la Ley 23.548 (el resto de los recursos fue resignado por el Tesoro Nacional y el fondo ATN).
El siguiente cuadro detalla cómo ha sido el proceso de financiamiento de la seguridad social en
los últimos años.3 Se aprecia que las detracciones a la coparticipación también reducen los
ingresos del Tesoro y del fondo de los ATN, aunque el sector público nacional en su conjunto
gana recursos en términos netos, por el efecto positivo sobre ANSES.
Detracciones a la coparticipación federal para financiar la Seguridad Social En Millones de Pesos
Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.
Lo resignado por provincias en 2015 para financiar a la seguridad social nacional resulta
equivalente a un 43% de los recursos tributarios propios de las provincias en dicho año. A su
vez, los recursos de la coparticipación recibidos por ANSES, constituyen el 32% de sus recursos
totales.
A continuación se presenta lo aportado por cada provincia para financiar a ANSES a través de
la detracción del 15% a la coparticipación federal de impuestos, corregido, en el caso de 2015,
por el hecho que en diciembre se dejó de efectuar el descuento a las provincias de Córdoba,
Santa Fe y San Luis. En el caso del acumulado 2006-2015, las cifras se exponen a valores
históricos, sin actualizar.
3 En las estimaciones no se incluye el aporte de los impuestos sobre los combustibles, al no formar
parte del sistema puro de coparticipación.
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Recibido por Nación 31.592 42.512 54.004 70.084 96.164 130.206
Tesoro -21.623 -29.102 -36.971 -47.983 -65.844 -89.156
ATN -540 -726 -921 -1.195 -1.639 -2.218
Seguridad Social 53.755 72.339 91.896 119.262 163.646 221.580
SNSS (copa bruta) 24.501 32.436 41.041 53.288 72.676 95.600
Ganancias - Fijo 120 120 120 120 120 120
Ganancias (20%) 15.203 21.442 27.474 36.456 53.175 75.678
IVA 11.682 15.229 19.314 24.907 32.722 43.272
Adicional s/cigarril los 786 1.026 1.274 1.392 2.013 2.940
Monotributo 1.463 2.086 2.673 3.099 2.941 3.969
Cedido por Provincias y CABA -31.592 -42.512 -54.004 -70.084 -96.164 -130.206
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Pérdidas por provincia por la detracción del 15% de la coparticipación
Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.
Respecto al resultado financiero de ANSES, no existen datos de 2015. Pero en 2014 podía
visualizarse un resultado positivo de cerca de $53 mil millones, aunque al descontar las rentas
obtenidas por ANSES del Fondo de Garantía Previsional, queda un superávit de
aproximadamente $14 mil millones. Ese año, el 15% que se descuenta a provincias de la
coparticipación se acercaba a $43 mil millones (el descuento a Córdoba, Santa Fe y San Luis
sumaba $8 mil millones). En definitiva, eliminar la detracción del 15% al conjunto de
provincias llevaría a ANSES a mostrar un fuerte déficit, si no se tienen en cuenta sus rentas por
inversiones. Se requiere implementar otro tipo de solución. Resultado financiero en ANSES en 2014
y detracción del 15% a la coparticipación
Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.
2006-2015 2015
CABA 5.338 1.384
Buenos Aires 47.521 12.322
Catamarca 5.960 1.545
Cordoba 18.368 4.136
Corrientes 8.044 2.086
Chaco 10.795 2.799
Chubut 3.422 887
Entre Rios 10.566 2.740
Formosa 7.878 2.043
Jujuy 6.148 1.594
La Pampa 4.064 1.054
La Rioja 4.481 1.162
Mendoza 9.024 2.340
Misiones 7.148 1.853
Neuquén 3.756 974
Rio Negro 5.460 1.416
Salta 8.294 2.151
San Juan 7.315 1.897
San Luis 4.722 1.063
Santa Cruz 3.422 887
Santa Fe 18.488 4.163
Santiago del Estero 8.941 2.318
Tucuman 10.295 2.669
Tierra del Fuego 2.669 692
Total 222.120 56.175
2014
Rdo Financiero ANSES 52.782
Rdo Financiero ANSES sin Rentas 13.759
Pérdida Provincias 15% 42.704
Pérdida Cba, SF y SL 15% 8.291
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3. El financiamiento de las Cajas Provinciales de Jubilaciones
Otro factor conflictivo en la relación Nación – Provincias en los últimos años relacionado con la
seguridad social está constituido por el financiamiento que la ANSES debiera proveer a los
regímenes jubilatorios provinciales, en los casos de jurisdicciones que no transfirieron sus
sistemas a la Nación. Los convenios para cubrir el déficit de las Cajas no transferidas, y su
cumplimiento mismo, han estado sujetos a un alto grado de discrecionalidad, por lo cual han
emergido múltiples conflictos causados por falta de cumplimiento de los acuerdos.
Al analizar el criterio aplicado por la ANSES al momento de transferir recursos a las cajas no
transferidas, resulta evidente el grado de discrecionalidad que se presenta. Esto se evidencia al
observar el esquema de distribución de transferencias realizadas en el año 2011 (últimos datos
disponibles), en que puede visualizarse que provincias como Córdoba y Santa Fe no recibieron
recursos en absoluto, y en que otras Cajas previsionales recibieron recursos por beneficiario en
forma muy disímil. Las diferencias existentes no se debían a diferentes grados de avance en los
procesos de armonización de los sistemas provinciales con el nacional, como los convenios
originales postulaban. Se trata, en definitiva, de otro problema a solucionar en materia de
federalismo fiscal en Argentina.
Transferencias de ANSES a Cajas provinciales no transferidas. Año 2011
Fuente: IERAL en base a MECON.
En la discusión financiera entre Nación y Provincias se hallan dos factores en juego. Por una
parte, los gobiernos subnacionales reclaman por las detracciones a la coparticipación federal
de impuestos que se vienen realizando desde comienzos de los años noventa para financiar a
la ANSES, en especial el desvío del 15% de la masa coparticipable desde el año 1992, a pesar
que desde 2008 el sistema de pensiones de capitalización, que provocaba elevados costos
fiscales de transición, fue eliminado en Argentina. Y por otro lado, existen convenios de
armonización entre sistemas provinciales de previsión social y ANSES que no se están
cumpliendo desde el año 2011, y por ende el gobierno nacional no está efectuando las
transferencias a las Cajas Previsionales No Transferidas, como se había estipulado en dichos
convenios, así como las provincias no cumplen en su totalidad con los compromisos de
adaptación comprometidos.
Por otra parte, existen 13 provincias que transfirieron sus sistemas previsionales a mediados
de los años noventa a la Nación, en que ANSES les financia sus déficits. Algunas de éstas han
Transferencia
(en miles de $)
Beneficiarios
(Dic. 2011)
Transferencia
por
Beneficiario
Chaco 150.000 26.879 5.581
Misiones 21.744 15.057 1.444
Entre Ríos 185.000 42.569 4.346
Santa Cruz 360.000 14.337 25.110
Córdoba 91.543 0
Santa Fe 69.524 0
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creado sistemas complementarios de compensación para garantizar pagar el 82% móvil a sus
beneficiarios, financiados con recursos propios.
De modo que existen derechos y obligaciones no cumplidas por ambas partes. Como se
adelantó, ANSES no puede resignar los aportes de recursos tributarios que le llegan del sistema
de coparticipación, pues su déficit resultaría insostenible, pero las provincias que aportan a
ANSES y no han transferidos sus Cajas de Jubilación son especialmente perjudicadas por dicha
situación. Por ende, podría alcanzarse una solución de compromiso en que se define una
nueva transferencia automática de recursos a las provincias con sistemas previsionales no
transferidos, por un monto equivalente al actual déficit que la Nación atiende en las Cajas
Transferidas, re-dimensionado por el tamaño de la población mayor a 65 años en cada
provincia. Dichas transferencias se podrían definir a partir del 11% del IVA que se deriva a
ANSES, y tales envíos se efectuarían sin condicionamientos a las provincias con Cajas No
Transferidas. No existirían convenios de armonización, sino que dichas provincias podrían
tener los sistemas previsionales que deseen, aunque hacerse cargo del déficit que generan y
que no es cubierto por el envío de fondos automático a definir a partir del IVA. Es decir, el
esquema no genera incentivos perversos a aumentar el déficit previsional provincial, pues los
gobiernos intermedios deberían hacerse cargo con sus recursos propios de los incrementos en
el gasto previsional que podría surgir de otorgar beneficios adicionales a los ya existentes.
Estimación de recursos a enviar a Cajas de Jubilaciones no Transferidas, según criterio alternativo. Con datos del año 2013
Fuente: Estimación de IERAL de Fundación Mediterránea.
En 2013 las Cajas Transferidas tuvieron un déficit de $3.171 millones y cubren al 28,6% de la
población mayor a 65 años del país. En consecuencia, para que en dicho hubiese existido un
trato equitativo, las Cajas no transferidas deberían haber recibido recursos en forma de envíos
automáticos de la Nación por un monto equivalente a $7.920 millones anuales (para datos del
Déficit a
Financiar
Pobl.> 65 años
(sobre total
país)
Distribución
Con Cajas Transferidas 3.171 28,6%
Con Cajas no Transferidas 7.920 71,4% 100,0%
Buenos Aires 4.516 40,7% 57,0%
Chaco 198 1,8% 2,5%
Chubut 102 0,9% 1,3%
Córdoba 998 9,0% 12,6%
Corrientes 211 1,9% 2,7%
Entre Ríos 343 3,1% 4,3%
Formosa 100 0,9% 1,3%
La Pampa 97 0,9% 1,2%
Misiones 187 1,7% 2,4%
Neuquén 98 0,9% 1,2%
Santa Cruz 39 0,4% 0,5%
Santa Fe 1.017 9,2% 12,8%
Tierra del Fuego 13 0,1% 0,2%
Total 11.091 100,0%
12
año 2013, equivalentes a 0,27% del PIB). Se trata, en este caso, de una medida que sí podría
ser afrontada por los recursos de ANSES.
4. La presión tributaria record y la necesidad de recuperar
competitividad
Aun cuando las provincias perdieron participación en el reparto relativo de la renta tributaria
nacional, en contraposición a la Nación, las transferencias a provincias, como proporción del
PIB, fueron subiendo en los últimos años. Por caso, las transferencias totales a provincias
(automáticas más discrecionales), que representaban un 5,3% del PIB en 2000, pasaron a ser
un 9,3% en 20154.
¿Cómo se explica que el conjunto de provincias, que han perdido en el reparto relativo frente a
Nación en los últimos 15 años, sin embargo reciben más transferencias, en términos del PIB,
que hace una década y media atrás? La explicación es sencilla, el que perdió fue el sector
privado, que pasó de sufrir una presión tributaria del 18,7% del PIB en 2000, a un 34,5% en
2015 (tres niveles de gobierno), a lo que debe agregarse el efecto del impuesto inflacionario en
el último año (PT subiría a 37,1% PIB en ese caso).
Esta dinámica permitió un crecimiento del gasto público sin precedentes y contrasta con el
estancamiento de los últimos años en el sector privado, tanto en materia de actividad
económica como en la mejora de los principales indicadores sociales. La solución que se dé al
problema de la organización del federalismo fiscal en Argentina no debe soslayar este
problema.
El nuevo gobierno ha comenzado a desandar este camino con la reducción de derechos a la
exportación y los posibles cambios en el impuesto a las ganancias, pero un enfoque más
ambicioso de reducción de la presión tributaria requerirá de varios años para su
implementación, debido a la compleja situación fiscal actual, por el excesivo gasto público
heredado y por el contexto externo desfavorable (menor demanda de nuestros socios
comerciales).
En el año 2000 la presión tributaria consolidada era equivalente a 18,7% del PIB. Durante la
crisis 2001/2002 se introdujeron impuestos “extraordinarios”, que aún persisten (Impuestos a
los Débitos y Créditos Bancarios y los Derechos a la Exportación). Luego del mínimo producido
en 2002 (17,2%), la presión tributaria mostró un crecimiento sostenido, alcanzando a
representar un 34,5% del PIB en 2015 (1,1 punto porcentual por año promedio de suba para
todo el periodo considerado).
4 En los cálculos que siguen se extrapola la serie del PIB Base 2004 para los años previos.
13
Evolución de la Presión Tributaria Consolidada 2000 – 2015 Tres niveles de gobierno
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a MECON.
Nota: Se usa la serie de PIB base 2004 (extrapolando los años previos según tasa de crecimiento de las series con base 1993).
Como antes se señaló, parte de este crecimiento en la presión tributaria responde a factores económicos y parte a cambios legales. Entre estos, además de la introducción de impuestos extraordinarios ya mencionados, se encuentra la ausencia de un ajuste por inflación adecuado en el impuesto a las Ganancias y la absorción de los recursos que antes eran destinados a las AFJP.
Cambios en la Presión Tributaria Consolidada (N+P+M) Principales Impuestos
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a MECON.
Nota: Se usa la serie de PIB base 2004 (extrapolando los años previos según tasa de crecimiento de las series con base 1993).
2000 2014 2015
Diferencia
en pp 2015-
2000
Relativo
2015-2000Distorsivos
Seguridad Social 2,6% 6,7% 7,2% 4,6% 2,74
Fin AFJP 0,0% 2,2% 2,4% 2,4%
Resto 2,6% 4,5% 4,9% 2,2% 1,83
Ganancias 3,1% 6,0% 6,9% 3,8% 2,24 1,5%
Personas 1,1% 2,8% 3,2% 2,1% 2,85
Empresas y Otros 1,9% 3,2% 3,7% 1,7% 1,89
Ingresos Brutos 1,8% 4,1% 4,4% 2,6% 2,43 2,6%
IVA 5,6% 7,5% 7,8% 2,2% 1,40 0,2%
IDCB 0,0% 1,7% 1,8% 1,8% 1,8%
Derechos de exportación 0,0% 1,9% 1,4% 1,4% 1,4%
Municipios 0,7% 0,8% 0,8% 0,0% 1,04
Resto Provincias 1,4% 1,3% 1,3% 0,0% 0,97
Resto Nación 3,4% 2,8% 3,0% -0,5% 0,87
Total Presión Tributaria 18,7% 32,8% 34,6% 15,9% 1,85 7,4%
Impuesto Inflacionario 0,0% 2,3% 2,0% 2,0% 2,0%
Total Presión Tributaria con II 18,7% 35,2% 36,6% 17,9% 1,96 9,4%
14
A nivel provincial, con la crisis fiscal 2008/2009 se establecieron aumentos en Ingresos Brutos y
Sellos en algunas jurisdicciones, que luego se profundizaron. En cuanto a los municipios, en
algunas provincias crearon nuevas tasas, o modificaron las existentes, con aspectos muchas
veces controvertidos.
En resumen, los aumentos en la presión tributaria más nocivos para el crecimiento económico
en estos últimos años suman cerca de 7,4% del PIB (9,4% si se incluye el impuesto
inflacionario). Esa cifra surge de considerar el aumento en Ganancias por el no ajuste por
inflación (estimado 1,5%)5, aumento en Ingresos Brutos (2,6%) y por IDCB (1,8%) y Derechos
de exportación (1,4%).
Además, hay que tener presente que la presión tributaria es un promedio de lo que ocurre en
toda la economía. Los agentes económicos formales soportan una presión tributaria muy
superior, en algunos casos, al promedio. Esto se refleja, por ejemplo, en el reciente informe
Doing Business 2016. De 189 economía analizadas y considerando la situación de una empresa
modelo, Argentina ocupa el puesto 170 en el indicador de impuestos, y el penúltimo lugar en
el mundo respecto a la tasa impositiva efectiva sobre las ganancias brutas.
Tasa impositiva efectiva
Fuente: Doing Business 2016.
La próxima discusión fiscal entre Nación y Provincias no debería soslayar el punto de partida
respecto a presión tributaria, que ya resulta insoportable para la competitividad de la
economía. Si bien las provincias perdieron financieramente en la puja con Nación en los
últimos años, su presión tributaria y gasto público aumentó también hasta niveles record. Más
que disputar por obtener mayores recursos para gastar, las provincias deberían estar
satisfechas con que sea la Nación quien sufra los mayores costos fiscales por el rediseño del
sistema tributario que necesariamente se debe realizar (de hecho ya comenzaron los cambios
5 El cálculo de Ganancias puede variar, de acuerdo a los criterios de progresividad que se quieran
establecer a nivel personas. Y también el pago de las empresas se modificaría por el ajuste por inflación (el impacto actual depende de su estructura patrimonial).
15
a fines de 2015). Entre los tributos provinciales, sin dudas Ingresos Brutos es el más
preocupante, por tratarse de un impuesto siempre muy criticado en la literatura, y que
además subió sus alícuotas en la última década
5. La distribución entre Provincias (coparticipación)
Otro problema con la coparticipación se encuentra en el reparto entre provincias, o
distribución secundaria. Ya el reparto previsto en la ley 23.548 tenía problemas en su origen,
por cuanto contenía índices para cada provincia que no surgían de indicadores objetivos, y que
evidenciaban diferencias difíciles de explicar desde la racionalidad.
Otro problema que se agrava con el paso del tiempo es la rigidez de los coeficientes fijos de
reparto, que se han mantenido por más de veinte años, sin posibilidades de adaptación a las
necesidades reales de las diferentes jurisdicciones.
El resultado esperado es que las transferencias posean poca capacidad niveladora entre
provincias, con trato muy desigual entre provincias similares. Por ejemplo, puede observarse
en el gráfico que sigue que Catamarca recibió 2,4 veces más de coparticipación por habitante
que Salta en 2015, siendo que el nivel de NBI es 11,3% en Catamarca y 19,4% en Salta.
Coparticipación en 2015 según Ley 23.548 Monto per cápita. Provincias ordenadas según NBI
Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.
16
Coparticipación en 2015 según Ley 23.548 Monto per cápita. Provincias ordenadas según NBI
Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.
6. Otras transferencias automáticas a provincias y el problema de
la provincia de Buenos Aires
El sistema de transferencias automáticas a provincias ha sufrido numerosas modificaciones
desde comienzos de la década del noventa, muchas de ellas incorporando detracciones a la
coparticipación federal para financiar la seguridad social, a la vez que se han creado en ese
lapso tributos parcialmente coparticipados, todo lo cual ha conducido a una continua pérdida
de participación de los gobiernos provinciales en el reparto de los recursos tributarios
nacionales. Pero dichas transferencias no sólo desnivelaron el reparto hacia la Nación, sino que
también existieron cambios que modificaron la distribución entre provincias. Varios de estos
cambios se produjeron en el reparto del impuesto a las ganancias, en primera instancia para
Coparticip
ación per
cápita
Hogares con
NBI 2010 (%)
Formosa 19.959 19,7
Salta 9.130 19,4
Chaco 13.859 18,2
Sgo. del Estero 14.138 17,6
Misiones 8.820 15,6
Jujuy 12.398 15,5
Corrientes 11.031 15,1
T. del Fuego 25.740 14,2
Tucumán 9.485 13,3
La Rioja 17.882 12,2
Catamarca 22.040 11,3
Neuquén 8.894 10,4
San Juan 14.528 10,2
Río Negro 11.466 9,4
Chubut 8.859 8,4
Santa Cruz 15.673 8,2
Buenos Aires 4.186 8,1
Entre Ríos 11.735 8,0
San Luis 15.531 7,9
Mendoza 7.024 7,6
Santa Fe 8.526 6,4
Córdoba 8.013 6,0
CABA 2.575 6,0
La Pampa 17.385 3,8
17
recuperar la participación de Buenos Aires, aunque luego se terminó perjudicando a dicha
jurisdicción. En la tabla a continuación puede observarse que Buenos Aires y CABA perdieron
participación por la introducción de sistemas automáticos especiales de distribución, con
relación a lo que participan en la coparticipación propiamente dicha.
Transferencias Automáticas a provincias en 2014 Coparticipación y otros regímenes especiales
Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.
No se encuentra aquí tampoco ninguna lógica racional en la distribución de transferencias
automáticas por regímenes especiales, por caso cuando se compara con las NBI en cada
provincia.
Transferencias por Leyes especiales en 2015 Monto per cápita. Provincias ordenadas según NBI
Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.
La distorsión más evidente es la que afectó a la provincia de Buenos Aires en la última década.
El “Fondo del Conurbano Bonaerense” (FCB) fue creado por la Ley 24.073 de 1992. A modo de
transferencia automática, dicho fondo estaba conformado por el 10% de la recaudación del
Impuesto a las Ganancias. Sin embargo, en 1995 se aprobó un tope nominal de $650 millones
anuales para el Fondo del Conurbano Bonaerense (FCB) a través de la Ley 24.621. El excedente
de recursos por arriba de dicho tope debía ser repartido entre las demás provincias, con los
coeficientes de distribución secundaria de la Ley 23.548.
Coparticipaci
ón
Leyes
Especiales
Ganancias
Otras Leyes
EspecialesFFS Total
CABA 7,15% 2,38% 0,00% 0,36% 2,38% 1,94%
Buenos Aires 38,61% 21,27% 1,98% 21,20% 21,21% 18,98%
Resto de Provincias 54,24% 76,35% 98,02% 78,44% 76,41% 79,07%
Total 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
En millones 241.669 37.662 25.060 14.704 318.656
En % del total 75,84% 11,82% 7,86% 4,61% 100,00%
Transferencias Automáticas
Población
18
Evolución de la participación efectiva de la provincia de Buenos Aires en los envíos automáticos desde la Nación
Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.
Con la creación del FCB (1992), se intentó mejorar la situación relativa de la provincia de
Buenos Aires, que con la Ley de Coparticipación de 1988 tenía una participación del 21,2%,
menor que la que tenía con la Ley 20.221 del año 1973 (era casi 28%). Con el FCB la provincia
de Buenos Aires llegó a una participación implícita del 25% en 1995, pero con el “techo”
nominal aprobado en 1995 la participación de BA en la coparticipación efectiva (total de
transferencias automáticas) comenzó a caer todos los años, y resulta actualmente inferior al
19%.
Se trata de una situación dinámica, por cuanto mientras suba nominalmente la recaudación
por ganancias menor resultará la participación efectiva de la provincia de Buenos Aires. Esto
genera problemas fiscales estructurales a dicha provincia, lo que resulta un esquema
insostenible en el tiempo. De hecho, para compensar este problema (y el déficit fiscal
resultante), la provincia de Buenos Aires debió recurrir a un fuerte aumento en su presión
tributaria en los últimos años.
Mientras exista inflación y aumente la recaudación del impuesto a las ganancias, seguirá
cayendo la participación de Buenos Aires en el total de las transferencias. Y si se elimina el
techo al FCB, perderían recursos el resto de provincias, lo cual resulta política y fiscalmente
inviable. La única solución es que el gobierno nacional ceda de sus recursos en la distribución
primaria para resolver el problema de Buenos Aires, sin empeorar la situación del resto de las
provincias.
7. Las transferencias discrecionales a provincias y un sistema
irracional de nivelación
En la última década creció significativamente la importancia de las transferencias
discrecionales desde Nación a Provincias, aunque sin compensar la reducción en la
19
participación provincial en las transferencias automáticas. Tales envíos discrecionales se
decidieron de forma muy arbitraria, prevaleciendo los criterios políticos, lo que ha tendido a
agravar la inequidad en el sistema de reparto.
La importancia de distinguir entre los distintos tipos de transferencias radica en los diversos
efectos que generan. Las asignaciones de presupuesto específicas son especialmente útiles
cuando lo que se quiere es igualar oportunidades en la disponibilidad de un bien público
determinado o un conjunto de ellos. Si tratan de disminuir desequilibrios, especialmente
verticales, las transferencias no condicionadas pueden resultar más apropiadas. Por otra parte,
en un país en el que las transferencias discrecionales predominan por sobre aquellas de origen
automático, menor será el grado de control de las autoridades locales sobre estos fondos y
mayor la incertidumbre sobre los recursos que dispondrán para financiarse.
Generalmente son más sensibles a cambios de política, vaivenes de las finanzas del Gobierno
Central y a la presión que puedan ejercer algunos gobiernos provinciales (búsqueda de rentas),
especialmente teniendo en cuenta cuestiones de afinidad política o representatividad en el
parlamento. Lo que se sugiere con este último argumento, es que podrían existir elementos de
Economía Política como determinantes de este tipo de transferencias. Sin embargo, un punto
a favor de estas transferencias es que otorgan una mayor flexibilidad al sistema, y pueden
ayudar a dar gobernabilidad en ciertos escenarios políticos.
Transferencias Discrecionales Totales per cápita período 2003-2014 (Admin. Ctral., Org. Descentralizados y Ctas. Especiales)
Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.
En los últimos 12 años Santa Cruz fue la gran ganadora en la distribución de fondos
discrecionales, al ser beneficiada en más de $124.000 por habitante en todo el período, siendo
paradójicamente una provincia de elevado ingreso per cápita y baja densidad poblacional. Algo
más rezagada pero también claramente beneficiada resultó la provincia de La Rioja, que
4.05
3
9.44
0
11.3
91
11.7
01
12.0
83
12.1
42
12.8
73
14.9
63
16.5
26
16.6
05
17.6
95
19.6
75
22.2
59
24.4
65
24.6
93
27.7
47
28.4
03
34.5
16
36.1
24
39.5
88
42.1
04
45.6
04
78.2
85
124.
669
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
CABA
San
Luis
Men
doza
Buen
os A
ires
Sant
a Fé
Corr
ient
es
Salta
Cord
oba
Chub
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Río
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San
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o
T. d
el F
uego
La P
ampa
Chac
o
Form
osa
Juju
y
La R
ioja
Sant
a Cr
uz
20
recibió fondos por más de $78.000 por habitantes. Tras estas figura Jujuy ($45.604) y Formosa
($42.104). Entre las más perjudicadas se encuentran CABA ($4.053), San Luis ($9.440),
Mendoza ($11.391), Buenos Aires ($11.701) y Santa Fe ($12.083).
Cabe destacar que provincias que adolecen problemas de pobreza estructural como
Catamarca, Corrientes y Salta han sido fuertemente perjudicadas con la distribución desigual
de recursos discrecionales.
A continuación se muestra la diferencia neta entre las transferencias discrecionales de capital
que recibieron provincias en el período 2003-2014, y el monto que hubiesen recibido si esos
recursos se distribuían automáticamente según índices de coparticipación. El listado de
provincias ganadoras en 2003 – 2014 coincide casi exactamente con las jurisdicciones que
actualmente se están movilizando para solicitar al gobierno nacional que se discuta la
coparticipación federal.
Diferencia entre transferencias de capital a provincias y lo que hubiesen recibido por coparticipación, en pesos per cápita a precios de 2014 (Acumulado 2003-2014)
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a MECON.
Ahora bien, si se tiene en cuenta el total de recursos per cápita con que cuenta una provincia
para gastar, entre propios (impuestos, regalías) y transferencias nacionales (automáticas,
discrecionales), se observan también grandes diferencias entre provincias. Se supone, como
suele ocurrir en otros países, que tras aplicar el sistema de transferencias, se logra nivelar los
recursos per cápita entre jurisdicciones, levantando el nivel de las más rezagadas. No es lo que
ocurre en Argentina. En 2014 fue Tierra del Fuego la provincia con más recursos totales para
gastar, con $54.984 por habitante, cinco veces más que los recursos con que contaba Buenos
Aires, y más del triple de los recursos de Salta, Santa Fe, Córdoba, y Corrientes. Santa Cruz y
Neuquén resultaron también con alto nivel de recursos ($44.862 y $35.365 por habitante,
respectivamente).
21
Recursos per cápita por provincia según rubro en 2014 (Admin. Ctral., Org. Descentralizados y Ctas. Especiales)
Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.
Los recursos totales con que cuenta cada provincia para gastar en Argentina están
excesivamente relacionados con la baja densidad poblacional, y no tanto con la población con
NBI que dichas jurisdicciones deben atender. Es uno de los aspectos a tener en cuenta con la
reforma al sistema.
Recursos Totales per cápita vs. Necesidades básicas insatisfechas
Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON, e INDEC.
10.3
73 14
.03
8
14
.20
4
14.9
02
15
.41
3
15.7
36
15.9
22
16.3
90
17
.15
1
19.3
97
19.4
13
19.8
93
20
.79
3
20.9
88
21
.01
9
21.9
46
22.0
03
26.6
44
26.8
40
27.2
77
29
.51
8
29.7
08
35.3
65
44.8
62
54.9
84
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
Otros Transferencias Discrecionales
Transferencias Automáticas Regalías
Recursos Propios Total
Buenos Aires
CABA
Catamarca
Chaco
Chubut
Córdoba
Corrientes
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
MendozaMisiones
Neuquén
Salta
San JuanSan Luis
Santa Cruz
Santa Fé
Sgo del Estero
T. del Fuego
Tucumán
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
0 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25 0,3
Rec
urs
os
Tota
les
Per
cáp
ita
NBI (% Personas)
22
Claro que la discusión fiscal entre Nación y Provincias debiera abarcar también otros temas,
como por ejemplo la existencia de un esquema de subsidios económicos nacionales
claramente diferenciales por jurisdicción, especialmente en energía y transporte, que
benefician principalmente a habitantes del Gran Buenos Aires. También deberán discutirse los
mecanismos de descentralización de servicios o funciones desde Nación a Provincias o CABA,
suministrando los recursos correspondientes para desempeñar la función, sin que se afecten
los recursos recibidos por el resto de las jurisdicciones (la reciente descentralización de la
Policía Federal a CABA cumpliría estos requisitos, aunque sería deseable su discusión en un
marco más general, con participación del resto de las jurisdicciones).
8. La baja correspondencia fiscal en provincias las vuelve menos
responsables para gastar
El principio de correspondencia fiscal alude a que cada nivel de gobierno debería recaudar los
ingresos necesarios para cubrir sus erogaciones, de manera que al tener que pagar costos
políticos para recaudar impuestos propios, se tendría más responsabilidad a la hora de decidir
el nivel de gasto público.
No obstante, el sistema tributario argentino, con su concentración de recursos en manos del
nivel central y su escasa armonización tributaria, además de la necesidad de redistribuir entre
provincias, ha llevado a que éstas dependan más intensamente de las transferencias que
reciben desde la Nación, rompiendo con aquel principio de correspondencia fiscal.
En la mayor parte de las provincias, los recursos propios no alcanzan para financiar ni la mitad
de sus erogaciones. El peso de las transferencias automáticas en los recursos tributarios de las
provincias va desde 39% en Buenos Aires hasta alrededor del 93% en Formosa.
Recursos tributarios de las provincias Año 2014
Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.
90
%
61
%
52
%
44
%
41
%
40
%
38
%
37
%
33
%
30
%
30
%
30
%
29
%
24
%
23
%
21
%
17
%
16
%
15
%
14
%
11
%
11
%
9%
7%
10
%
39
%
48
%
56
%
59
%
60
%
62
%
63
%
67
%
70
%
70
%
70
%
71
%
76
%
77
%
79
%
83
%
84
%
85
%
86
%
89
%
89
%
91
%
93
%
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
100%
CA
BA
Bu
en
os
Air
es
Ne
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Có
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s
Juju
y
Cat
amar
ca
Sgo
. de
l Est
ero
La R
ioja
Form
osa
Propios De Origen Nacional
23
Recursos de Origen Nacional Transferidos a Provincias en % del Total de Recursos Provinciales
Año 2014
Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.
Para contar con gobiernos provinciales más cuidadosos con sus erogaciones se deberían
descentralizar impuestos desde la Nación a Provincias. Por ejemplo, podría ser el caso de
Bienes Personales, Ganancias sobre asalariados o el impuesto a los combustibles.
9. La viabilidad fiscal en Nación y Provincias y un nuevo esquema
de Responsabilidad Fiscal
El sector público argentino ha vuelto a caer en profundos desequilibrios fiscales en el último
lustro, en que el conjunto de provincias no son la excepción. Ambos niveles de gobierno,
especialmente el nacional, mostraron una extraordinaria expansión en gasto y presión
tributaria en la última década, incumpliendo criterios de responsabilidad fiscal.
Si bien las provincias perdieron en el reparto relativo de recursos frente a Nación, presentaban
en su conjunto menor déficit primario en 2015 (0,4%), con relación al 5,8% que mostró el
sector público nacional en dicho año. Esto se explica por el hecho de que las provincias casi no
tuvieron acceso al financiamiento en la última década, mientras que la Nación lo hizo
abundantemente vía BCRA, y en los últimos dos años también a través de la emisión de deuda
en los mercados locales. De esa manera pudo aumentar su gasto a mayor velocidad que su
también rápida suba de la recaudación.
Analizando más en detalle la situación provincial en 2015, al cierre de dicho año no han sido
pocos los mandatarios provinciales que se han visto en apuros para cumplir con sus
erogaciones salariales o que han solicitado ayuda fiscal a Nación. El resultado fiscal para las
arcas provinciales ha mostrado un severo deterioro, provocado principalmente por un
importante incremento en el gasto primario (tanto para el gasto corriente como para el gasto
de capital), una caída en términos reales de los ingresos de capital y unos ingresos corrientes
que si bien crecieron a valores constantes no alcanzaron a seguirle el paso a su contrapartida
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CA
BA
Coparticipación y LE Transferencias Ctes y de Capital
24
del gasto. Así, a nivel consolidado, se observa que partiendo de una situación levemente
deficitaria en 2014 el desequilibrio fiscal en provincias se habría escalado en 2015, para arribar
a la cifra de 0,9% del PIB, lo que constituye un registro alto con relación a años precedentes.
Resultados Financiero del Consolidado Provincial (APNF)
Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON. *El resultado de 2015 es estimado.
La situación reflejada para el consolidado provincial se reproduce para el caso de las
principales provincias donde todas ellas han sufrido un deterioro de sus resultados fiscales
culminando el último año con considerables déficits financieros. Las provincias de Mendoza,
Buenos Aires y Santa Fe son las que presentan una situación más compleja arribando a
resultados negativos equivalentes al 7,2%, 6,3% y 4,9% de su gasto total respectivamente. Por
su parte, la provincia de Córdoba y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires presentan situaciones
menos complicadas, si bien experimentaron cierto deterioro, mostrando el año pasado
desequilibrios del 2,3% y 2,6% de sus erogaciones totales.
Resultados financieros de las principales provincias como porcentaje del gasto total (APNF)
Fuente: Elaboración propia en base a las Ejecuciones provinciales. *Los resultados de 2015 son estimaciones.
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2.011 2012 2.013 2014 2015*
CABA Buenos Aires Santa Fe
Mendoza Córdoba
25
Otro tema que seguramente seguirá en la agenda de discusión entre Nación y Provincias tiene
que ver con la periódica refinanciación de vencimientos de deudas provinciales con la
administración nacional. Al respecto, sería fiscalmente más saludable que las provincias tengan
acceso a algunas transferencias automáticas adicionales, pero que no se sigan prorrogando
vencimientos por deudas, aun cuando el resultado fiscal resulte inicialmente neutro para el
conjunto, pues dicho esquema generaría mejores incentivos para ser fiscalmente más
responsables.
Las 23 provincias argentinas y CABA presentaban al final de 2014 una deuda promedio del
26,1% de sus ingresos totales (Administración Pública Provincial). Las más endeudadas son
Jujuy (48,4%), Buenos Aires (43,2%) y Río Negro (33,7%). En el otro extremo, existen cinco
jurisdicciones en las cuales el ratio Deuda Pública/Ingresos Totales no supera el dígito: Tierra
del Fuego (6%), Santiago del Estero (2,8%), San Luis (2,8%), Santa Fe (2,8%), y La Pampa
(1,1%). Deuda Pública por Provincia como % de los Ingresos Totales en 2014
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a MECON.
Si se considera el resultado fiscal en ambos niveles de gobierno en 2014, y desagregando, a su
vez, el del gobierno nacional entre Tesoro y ANSES, se tiene claramente que el principal
problema fiscal en Argentina lo tiene el Tesoro Nacional, con un déficit de 5,4% del PIB,
mientras que las provincias evidencian un desequilibrio inferior a 1% del PIB. Se trata de una
situación que no debe dejar de considerarse al momento de pensar en una reforma al sistema
de distribución de recursos entre Nación y Provincias.
26
Resultados fiscales en Nación y Provincias en 2014 En % del PIB
Fuente: IERAL en base a MECON.
Por caso, si las provincias recuperan el 15% de la coparticipación que ahora va a ANSES,
existiría un costo fiscal neto del 1% del PIB para el gobierno nacional, que ya presenta un
elevado déficit inicial. Lo más probable es que ante esa situación el poder central disminuiría
sus envíos discrecionales a provincias, que en 2015 representaron cerca de 2% del PIB. Se
ganaría en autonomía de provincias, aunque se perdería en gobernabilidad, pues el gobierno
nacional necesita de los votos de legisladores de algunas provincias que no pertenecen a
Cambiemos para aprobar leyes, al no contar con mayoría en el Congreso. Este trade off entre
automaticidad en los envíos a provincias y gobernabilidad para la Administración Macri estará
en el centro de la escena en el debate que se inicia por la distribución de recursos entre Nación
y Provincias. Transferencias automáticas y discrecionales a provincias en 2015, en % del PIB
Dada la alta volatilidad del gasto público nacional y provincial, y el cortoplacismo ante
incentivos electorales, amerita intentar acotar dichos comportamientos a través de
instrumentos legales institucionales. La experiencia internacional y latinoamericana en
particular puede brindar ejemplos como guías. Por caso, la Ley de Responsabilidad Fiscal
Brasileña. Dicho ordenamiento legal (Ley Complementar Nº101 ) dictada en 2000 dispone de
una serie de ventajas respecto de la ley de responsabilidad fiscal argentina, como ser: mayor
regulación al endeudamiento, al crecimiento del gasto y al gasto en personal (mediante reglas
27
numéricas), búsqueda de cambios estructurales y no sólo de corto plazo a la hora de regular la
dinámica de los déficits y al establecer penas efectivas ejemplares, facultando a los tribunales
de cuentas a anular contrataciones y compromisos del gasto que estén fuera de la ley.
En línea con lo anterior, en Argentina se necesita legislar para ordenar la transición fiscal en
años con elecciones que implican recambios en los poderes ejecutivos de los tres niveles de
gobierno. Debieran imponerse restricciones para contratar personal, iniciar proyectos de gran
envergadura y aumentar el gasto público como mínimo entre el momento de la elección y del
recambio en el poder, aunque las restricciones debieran posiblemente extenderse a todo año
en que se producen elecciones con recambio de administraciones de gobierno, para disminuir
los riesgos por comportamientos oportunistas.
10. La necesidad de un modelo de desarrollo basado en la
generación de empleo privado productivo
El último problema abordado en este informe se refiere a la mala composición y calidad del
gasto público. En los últimos años crecieron en forma pronunciada las plantas de personal en
el estado nacional y provincial, lo cual dificulta asignar mayores volúmenes de recursos a la
inversión pública u otros programas con alto rendimiento social. Además, el sector público
nacional y el provincial no cuentan con mecanismos transparentes y eficientes para asignar
recursos a obras de infraestructura, primando la arbitrariedad y las decisiones apresuradas, sin
aplicar un sistema claro de evaluación de proyectos de inversión que asigne prioridades hacia
los destinos más productivos socialmente. Se mencionan estos problemas porque la reforma
del régimen de distribución de recursos es una oportunidad para introducir mecanismos que
genere mejores incentivos.
Es así como el empleo privado y formal en Argentina resulta escaso en comparación a otros
países. Por ejemplo, en Chile 37 de cada 100 habitantes se desempeña en un puesto formal del
ámbito privado, guarismo que alcanza a 42 de cada 100 habitantes en el caso de Australia,
mientras que en Argentina la referencia concreta alude a un nivel de 18 ocupados privados
formales cada 100 habitantes.
Asimismo, además de escaso, el empleo formal en Argentina se encuentra
desproporcionadamente distribuido. En regiones como el NOA y NEA, la incidencia del empleo
privado formal resulta inferior a 11 de cada 100 habitantes, mientras que en el Gran Buenos
Aires, la región Pampeana y Patagónica ronda en torno al 19-20 cada 100 (prácticamente el
doble que las regiones más relegadas).
En el caso de las provincias, que exista una alta correlación entre recursos recibidos como
transferencias y cantidad de empleados públicos por habitante podría estar generando
incentivos perversos para el desarrollo productivo de las regiones del interior: se prioriza el
empleo público, lo que puede terminar desalentando el desarrollo de actividades privadas.
28
Transferencias por habitante y empleados públicos provinciales c/1000 habitantes - Año 2013
Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON. Nota: No se incluye CABA.
En las provincias con mayor proporción de población con NBI el empleo público provincial
suele resultar similar al empleo privado registrado, relación que suele ubicarse en sólo un
tercio en las provincias con menores NBI.
Empleo Privado Formal y Empleo Público Provincial Cada 1000 habitantes. Provincias ordenadas según NBI
Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.
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Empleo Privado Declarado
Empleo Público Provincial
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Relación entre el Empleo Privado Formal y Empleo Público Provincial Provincias ordenadas según NBI
Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.
La reforma al régimen de transferencias de recursos debería contener incentivos para que las
provincias dirijan en mayor medida sus recursos a la construcción de infraestructura
económica y social con el mayor rendimiento para la sociedad, y para que se obtengan
mejoras observables en los servicios que prestan los gobiernos subnacionales, especialmente
en materia de educación, salud y seguridad. Además, debe cambiar la prioridad con que se
asignan los recursos: se trata de brindar condiciones e incentivos para que se genere cada vez
más empleo privado productivo, no ya tanto empleo público en actividades saturadas del
mismo.
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