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INFRAESTRUCTURAMarzo de 2016
2
La provisión de infraestructura es una herramienta efectiva para incrementar productividad y competitividad, que reducen la pobreza de manera sostenible.
Diversos autores han encontrado una relación positiva entre la dotación de
infraestructura y el desempeño económico y social de un país. Esto ocurre porque la
infraestructura mejora la productividad y ésta, a su vez, se traduce en mayor
competitividad y, por lo tanto, en más oportunidades de desarrollo.
Aschauer, 1989; Munnell, 1990; Hulten y Schwab, 1991; BID, 2001; McCaan y Shefer, 2004; Runsinarith, 2008; Roy,
2009; Seetanah, Ramessur y Rojid, 2009; Ogun, 2010; Aparicio, Jaramillo y San Román, 2011
“Una mayor cantidad y calidad de Infraestructura aumentaría, en América Latina,
entre 1.1% y 4.8% el crecimiento per cápita de la economía y reduciría entre 0.02 y
0.10 el coeficiente Gini, indicador de desigualdad en el ingreso.”
Calderón y Servén, 2004
“Durante el periodo 2007 – 2012, las actividades de inversión y operación en
Infraestructura de las empresas de la AFIN* contribuyeron en un 9.8% del PBI, en un
6.2% del empleo y en un 20.8% de la recaudación de impuestos.”IPE, 2013
3
Una adecuada infraestructura se traduciría en la verdadera inclusión social porque permite la integración con el mercado nacional y acerca al Estado.
Inversión en
Infraestructura Rural
Se necesitan consolidar mecanismos de
cofinanciamiento (como las APP), dado que el
presupuesto público no es suficiente para cerrar la
brecha en infraestructura en el área rural.
Reduce los costos de transacción de manera significativa, lo que le
permitiría a los agricultores responder de manera más
rápida y eficaz a los incentivos del mercado
Garantizar y mantener una política de rehabilitación
de carreteras permite a los hogares rurales tomar
decisiones de largo plazo sobre inversión y consumo.
Además de mejorar la calidad, tamaño e integración de los
mercados, ayuda a reducir la pobreza y evita la reincidencia en ésta.
Fuente: Escobal, 2005; Escobal y Ponce, 2002; Escobal y Torero, 2004
Mejoras en la infraestructura rural de
transporte tienen un impacto
positivo sobre los ingresos,
especialmente a través del empleo
asalariado no agropecuario.
“Combos” de infraestructura
(electricidad+agua+teléfono) en el
área rural aumentaría los ingresos
en 20%, frente a menos de 5% si se
agregaran los impactos individuales.
4
El reto fundamental de la disminución de la pobreza se encuentra en el área rural. Los servicios básicos, sobre todo de desagüe, brillan por su ausencia.
15.1
64.2
74.5
84.7
92.7
98.9
Desagüe
Agua
Electricidad
Urbano Rural
Acceso a servicios básicos, 2014(en % de hogares)
74
6967
61
5653
4846
30
2521 20
18 17 16 15
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
RuralUrbana
Fuente: INEI Fuente: INEI
Pobreza según área, 2007–2014(en % de población)
Brecha
de 31
pp.
Brecha de
69.6 pp.
3.4 millones
peruanos
6.2 millones peruanos
de zonas rurales no
cuentan con desagüe
5
¿Cuál es el reto de infraestructura? Podemos usar varios indicadores, todos dicen lo mismo. El CIUP estimó la brecha en US$ 160 mil millones.
SectorBrecha a mediano
plazo 2016-2020
Brecha a largo
plazo 2021 - 2025
Brecha Total
2016 - 2025% (del total)
Agua y Saneamiento 6,970 5,282 12,252 8 %Agua Potable 1,624 1,004 2,629 2 %
Saneamiento 5,345 4,278 9,623 6 %
Telecomunicaciones 12,603 14,432 27,036 17 %Telefonía móvil 2,522 4,362 6,884 4 %
Banda Ancha 10,081 10,070 20,151 13 %
Transporte 21,253 36,246 57,499 36 %Ferrocarriles 7,613 9,370 16,983 11%
Carreteras 11,184 20,667 31,850 20 %
Aeropuertos 1,419 959 2,378 1 %
Puertos 1,037 5,250 6,287 4 %
Energía 11,388 19,387 30,775 19 %
Salud 9,472 9,472 18,944 12 %
Educación 2,592 1,976 4,568 3 %
Hidráulico 4,537 3,940 8,477 5 %
TOTAL 68,815 90,734 159,549 100 %
Brecha en Infraestructura de mediano y largo plazo, 2016-2025(en millones de US$ del 2015)
Fuente: CIUP (2015)
6
SectorInversión estimada
(en millones de US$)
Electricidad 2,930
Ferrocarriles 220
Hidrocarburos 910
Minería 8
Plataformas Logísticas 158
Puertos 70
Saneamiento 680
Telecomunicaciones 1680
Viales 446
Número de Proyectos total 20
Monto de inversión total 6,346
*Actualizado al 01 de Marzo 2016. Fuente: ProInversión.
¿Cuál es la agenda actual? También se pueden usar distintos indicadores, y todos dirán lo mismo. La cartera de ProInversión solo alcanza US$ 6,346.
Cartera de proyectos de ProInversión*, 2016(en millones de US$)
7¿Cuál es el problema de la Brecha?
2. Recursos Insuficientes
Fuente: IPE y adaptado de Apoyo (2013)
3. Prácticas inadecuadas en
el proceso de inversión
pública
1. Inexistencia de un plan
nacional de infraestructura
8
En Alianza del Pacífico, somos el único país que carece de un plan nacional de infraestructura de mediano-largo plazo y una entidad especializada.
Inexistencia de un plan nacional de infraestructura
País EntidadPlan nacional de
infraestructura
Monto (US$
millones)
ColombiaAgencia Nacional de
Infraestructura2014-2018 20,000*
ChilePlan Director de
Infraestructura2010-2025 15,917
MéxicoPrograma Nacional
de Infraestructura2014-2018 596,196
Perú No tiene No tiene 6,346**
*Solo considera los proyectos viales **Cartera de ProInversión al 01 de Marzo del 2016.
Fuente: IPE, ProInversión, Agencia Nacional de Infraestructura de Colombia, Ministerio de Obras Públicas de Chile, Programa
Nacional de Infraestructura de México
9
Nos contamos con gestores públicos de calidad y cualquier cálculo de la brecha supera largamente a cualquier estimación de la cartera de proyectos actuales.
Recursos Insuficientes
Recursos Humanos
Insuficientes.
La asignación para financiar
infraestructura no puede
comprometer la estabilidad
fiscal del Estado.
“ La evaluación de
la calidad del
contenido de los
estudios de
preinvesión
muestra que dichos
estudios no
cumplen con los
contenidos
mínimos
establecidos en el
SNIP (CIUP, 2009)”
“ La Brecha por
Infraestructura para
el periodo 2016 –
2025 se encuentra en
US$ 159,459 mill. muy
por encima de la
cartera de proyectos
en Infraestructura de
ProInversión (US$
6,346 mil.)”
Fuente: IPE y adaptado de Apoyo (2013)
10
La inadecuada formulación de proyectos explica que haya 560 obras públicas paralizadas. El 74% son de administración directa y se concentran en gobiernos locales.
3,307
1,178
78
4,293
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
4,000
4,500
0
100
200
300
400
500
600
700
Local Regional Nacional Total
Proyectos (eje derecho)
Inversión Viable (eje izquierdo)
Fuente: Contraloría
Obras paralizadas por nivel de gobierno(en millones de S/.)
624, 15%
2143,
50%174, 4%
308, 7%
662, 16%
158, 4%190, 4% Vivienda
Saneamiento
Educación
Transporte
Agrícultura
Salud
Otros
Fuente: Contraloría
Inversión viable paralizada según sectores(en millones de S/. y en % del total)
11
Burocracia y tramitología: entre los principales obstáculos para el despegue de la inversión pública de calidad.
Prácticas inadecuadas en el proceso
de inversión pública
Inadecuado
diagnóstico y
priorización de
problemas.
Muchos
proyectos
pequeños en vez
de grandes
proyectos.
Inadecuada
selección de
modalidades
para la ejecuciónde PIP.
Falta de recursos
para la operación
y mantenimiento de los PIP.
“ En 2011 los gobiernos
regionales programaron 285
proyectos, lo que implicó
contratar 285 perfiles, 285
expedientes técnicos, 285
contratos de obra y 285
contratos de supervisión, lo
que generó 1,140 contratos
en poco más de un año
(Escaffi, 2012) ”
“ Casi el 100% de obras se realiza mediante las
modalidades de Administración Directa o Contrata, y no con APP”
Inadecuada política de mantenimiento le generó perdidas al
Estado por US$ 718,4 millones entre 19991-
2007 (IPE, 2008) ”
Fuente: IPE y adaptado de Apoyo (2013)
“Cada entidad estatal formula proyectos de inversión pública. Solo municipios y gobiernos regionales suman más 2,000 formuladoras que
prácticamente no coordinan”
12
Inversiones identificadas* en redes viales, 1999-2007(en millones de soles corrientes)
* Un 8% de la inversión total no pudo ser identificadaFuente: IPE (2008) “Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Perú, 1992 - 2007”
Inversión pública con visión de corto plazo: las inversión en redes viales se destina principalmente a la rehabilitación/reconstrucción de carreteras ya existentes.
498348 420 481 509 576
436526
659
130
178148
103200
177
229208
455
160
5458
110
200 143225
210
199
210
5257 11
29 37 81 125
300
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Rehabilitación/reconstrucción Mantenimiento
Construcción Mejoramiento
13
Fuente: El tortuoso camino de la infraestructura. A. Pascó-Font (2016) Diario El Comercio
La falta de coordinación gubernamental genera severos obstáculos para la provisión adecuada de los servicios públicos.
Proceso para el inicio de la implementación del aire acondicionado en la sala de check-in del
aeropuerto de Piura
En febrero de 2016
finalmente se dio
inicio a las obras de
aire acondicionado
en el aeropuerto de
Piura:
1,432 días
después de
solicitar
permiso al
MTC.
14
La infraestructura es uno de los pilares más importantes para la competitividad. Al 2015, aún no alcanzamos la mitad de la tabla.
*De un total de 140 paísesFuente: Global Competitiveness Report 2015-2016 (WEF)
Puesto 94Calidad de la
Infraestructura
ferroviaria
Puesto 111Calidad de los
caminos
Puesto 112Calidad total de la
Infraestructura
Puesto 86Calidad de la
Infraestructura
portuaria
Puesto 93Afiliaciones de
teléfonos
celulares
Puesto 82
Calidad de la
infraestructura aeroportuaria
Puesto 84
Líneas de
teléfonos fijas
Puesto 70Calidad de la
oferta de electricidad
El Perú se encuentra en el
PUESTO 89* en el Pilar
de Infraestructura
15
Comparación en el Pilar de Infraestructura en la región, 2006 – 2015(en puestos)
9288 89
76
85 84
31
41
4557
6659
20
40
60
80
100
120
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Perú Colombia
Chile MéxicoFuente: Global Competitiveness Report (WEF)
Mientras que Chile continúa liderando, Perú sigue en la cola. Entre 2011 y 2015 empeoramos un puesto.
125 131N° países 131 142133134 148 144 140144
16
El acceso a servicios de agua en el área rural registró un avance aunque no es suficiente. Los servicios de alcantarillado en las zonas rurales son incipientes.
Fuente: INEI
Hogares que cuenta con servicio de agua
potable según área, 2007 – 2014(en %)
Hogares que cuenta con servicio de alcantarillado
según área, 2007 – 2014(en %)
Fuente: INEI
35 3436
41 38
55 57
64
87 87 88 89 91 92 92 93
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Rural Urbano
7.6 8.0 9.5 10.6 12.2 12.8 14.6 15.1
78.1 79.9 81.6 83.2 84.2 85.5 84.6 84.7
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Rural Urbano
17
La importante expansión de celulares es menor al de nuestros pares en la región. Respecto al internet, solo uno de cada 100 hogares rurales cuenta con acceso.
Fuente: INEI
Hogares con acceso a un teléfono celular
según área, 2007 – 2014(en %)
Fuente: INEI
Hogares con acceso al servicio de internet,
según área, 2007 – 2014(en %)
Brecha de 30 pp.
58
7278
82 8487 88 90
11
24
36
4650
5863
69
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Urbano Rural
912
1517
2227
2931
0.0 0.1 0.1 0.3 0.4 0.8 0.9 1.2
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Urbana Rural
18
Estamos jalados en el estado de la red ferroviaria. Además, la extensión es muy reducida.
Estado de la infraestructura de la red
ferroviaria , 2011 – 2015(en puntaje de 1 a 7*)
*Donde mayor puntaje significa un mejor estado.
Fuente: WEF
2.6
1.92.0
1.7 1.7
2.8
1.91.8
1.4 1.4
México Perú Brasil Colombia Chile
2011 2015
Longitud de la red ferroviaria disponible en
América Latina, 2014(km. de red ferroviaria/mil km
2)
PaísKm de Red ferroviaria
por cada mil km2
México 13.60
Chile 7.31
Brasil 3.50
Perú 2.90
Colombia 1.57
Fuente: World Bank
19
Hemos retrocedido en infraestructura vial con el resto de Latinoamérica. Aunque mejoró el estado de la RVN, el 31% aún se encuentra en estado malo o regular.
27%
18%
56%
68%
14%
17%
Bueno
Regular
Malo
2014 2007
Estado funcional de la Red Vial Nacional,
2007 – 2014(en %)
Estado de la infraestructura de los caminos,
2011 – 2015(en puntaje de 1 a 7*)
Fuente: MTC
Mejora en
31 pp.
5.7
4.3
3.6
3.2
2.82.9
4.9
4.3
3.5
3.02.7 2.7
Chile México A.L. Perú Brasil Colombia
2011
2015
*Donde mayor puntaje significa un mejor estado.
Fuente: WEF
20
Además, cerca de un tercio de la RVN y casi toda la red departamental aún no se encuentran pavimentadas.
Superficie Nacional % Departamental % Vecinal % Total (Km) %
Pavimentada 17,833 69 % 2,430 10 % 1,925 2 % 22,187 13%
No
Pavimentada8,003 31 % 22,582 90 % 112,741 98 % 143,326 87%
Red Vial
Existente25,835 25,012 114,665 165,513 100%
Estructura Vial del SINAC1
según superficie, 20152
(en Km.)
Fuente: MTC
1/ Sistema Nacional de Carreteras
2/ Datos actualizados a Julio 2015
21
Perú ha mejorado levemente el estado de su infraestructura portuaria; sin embargo, su carga está crecientemente concentrada en el puerto del Callao.
5.2
4.0 3.9
3.4 3.5
2.7
4.9
4.3
3.8 3.7 3.6
2.7
Chile México A.L. Colombia Perú Brasil
2011
2015
Estado de la infraestructura portuaria,
2011 – 2015(en puntaje de 1 a 7*)
*Donde mayor puntaje significa un mejor estado.
Fuente: WEF
Tráfico de carga según terminal
portuario, 2007 – 2014(en miles de toneladas métricas)
Fuente: INEI
22
El estado de la infraestructura aeroportuaria cayó en los últimos años. ¿Cuándo empezará la ampliación del Jorge Chávez? ¿Y la concesión de CORPAC?
5.6
4.8
4.1
4.5 4.6
3.4
5.2
4.7
4.2 4.2 4.13.8
Chile México Colombia A.L. Perú Brasil
2011
2015
Transporte aéreo, 2007 – 2014(en vuelos por cada mil habitantes)
2.74
2.19
3.37
4.19
6.14
3.77
3.80
4.55
6.97
7.01
México
Perú
Brasil
Colombia
Chile
2014
2007
Fuente: World Bank
Estado de la infraestructura aeroportuaria,
2011 – 2015(en puntaje de 1 a 7*)
*Donde mayor puntaje significa un mejor estado.
Fuente: WEF
23
La oferta eléctrica es uno de los puntos fuertes en el país. Sin embargo, cerca de 1.8 millones de peruanos rurales todavía no cuentan con alumbrado eléctrico.
4.9
4.3
4.9
5.2
5.8
3.8
4.7
4.7
5.0
5.5
Brasil
México
Perú
Colombia
Chile
2015
2011
Fuente: INEI
Coeficiente de electrificación según área,
2007 – 2014(en %)
Evolución del estado de la oferta eléctrica,
2011 – 2015(en puntaje de 1 a 7*)
95.8 97.0 97.5 98.1 98.4 98.6 98.8 98.9
4550
5559
6469
7275
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Urbana Rural
*Donde mayor puntaje significa un mejor estado.
Fuente: WEF
24
Casi no existen los sistemas de riego moderno pese al enorme déficit de agua. Esto explica porque las tarifas de agua no cubren los costos de inversión.
Fuente: INEI - CENAGRO
ProyectoInversión Estimada
(US$ millones)
P.E. Chavimochic III Etapa:
Moche Chicama586
P.E. Chinecas 525
P.E. Pasto Grande 244
P.E. Majes Siguas 450
PIPs en status de Viabilidad
SNIP (2000 - 2010)916
PIPs aprobados, programa
Mi Riego377
Total 3,100
Fuente: CIUP 2015
Principales proyectos en cartera de
inversión en Infraestructura en el Sector
Hidráulico
Riego por
gravedad,
1,591,
88%
Otros
riegos,
218,
12%
Superficie bajo riego según tipo de riego, 2012
(en miles has)
127
87
4
Goteo Aspersión Otros
25
El desarrollo de la infraestructura se ha financiado principalmente a través de inversión pública. Sin embargo, se cuentan con otras alternativas: APP y OxI.
AdministraciónDirecta y Contrata
Obras por
Impuestos
Asociación
Público-Privada (APP)
Fuente: Escaffi, 2014. Apoyo Consultoría.
Aproximadamente
100% del Presupuesto
Más utilizada,
menos eficiente
En el 2015 se
desaprovecharon S/. 22,000
millones destinados a Obras
por Impuestos,
aproximadamente.
Poco utilizado,
idóneo
US$8 mil millones para
cofinanciamiento. US$47
mil millones
comprometidos por
privados
Poco utilizado,
más eficiente
26
La aplicación de las APP resulta reciente. Aunque se ha venido extendido su uso, el potencial es gigantesco.
4,636 4,4925,444 5,444 5,595
1,453 2,069
3,463 3,5164,020
576309
154 160
393
2010 2011 2012 2013 2014
Pública Autosostenible Cofinanciada
Fuente: Observatorio de Infraestructura
Inversión en Infraestructura de uso público según tipo de financiamiento(US$ millones)
27
Perú cuenta con un bueno marco normativo e institucional. Sin embargo, la falta de madurez operacional generó costosas renegociaciones y adendas ocasionadas, principalmente, por contratos mal diseñados.
Fuente: Economist Intelligence Unit
Índice Infrascopio 2014(puntaje de 0 a 100)
Perú Colombia Chile México
Puntaje Total 70.5 61 76.6 67.8
Marco Normativo 75 68.8 75 75
Marco Institucional 75 50 75 58.3
Madurez Operacional
59.4 53.1 71.9 50
Clima de Inversión 80 78 88.8 77
Facilidades Financieras
72.2 61.1 91.7 72.2
Ajuste subnacional 50 50 50 75
Sector Inversión Proyectos Adendas
Aeropuertos 1,591 3 15
Carreteras 4,412 15 41
Ferrocarriles 213.9* 3 12
Puertos 1,114.8 5 4
Total 7,331.7 26 72
*Solo considera la Línea 1 del Metro de Lima
Fuente: Contraloría (2015)
Proyectos de infraestructura concesionados
según sector, 1995-2012
28
Las OxI representan un potencial inmenso para reducir la brecha en infraestructura. Lamentablemente no las aprovechamos.
6 10
288
181
486
651
297
22,313
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2015*
Potencial
Adjudicadas
Concluidas
*Límite de emisión de los CIPRL señalado por el MEF
Fuente: Proinversión, MEF.
Monto invertido en OxI y potencial del
año 2015(en millones de S/)
*Comercio, Cultura, Esparcimiento, Irrigación, Telecomunicaciones y Otros
Fuente: Proinversión
Monto invertido en OxI según sector,
2009 – 2015(en millones de S/. y % del total)
821,
43%
445,
23%
277,
14%
154,
8%
90,
5%
133,
7%
Transporte
Saneamiento
Educación
Salud
Seguridad
Otros*
29Algunas recomendaciones de política
Plan Nacional de Infraestructura (PNI)
• Se requiere de la elaboración de un plan de mediano-largo plazo, con un horizonte mínimode 10 años y sujeto a revisiones periódicas. Dicho plan debe priorizar las necesidades de losservicios públicos y empaquetar múltiples proyectos en uno solo.
• El PNI determinará qué modalidad de financiamiento se usará para los distintos proyectos.
• Dicho Plan necesitará tener la máxima jerarquía, de modo que el resto de planessubnacionales y sectoriales se articulen al PNI.
• El PNI debe priorizar una política integral de articulación, en lugar de continuar con lainversión en proyectos aislados. Se debe buscar la cooperación entre gobiernosregionales/municipalidades y entre ministerios.
• Implementar una política general que asegure el mantenimiento en la formulación delproyecto. De esta manera se evitará malgastar dinero en rehabilitación/reconstrucción.
• Sobre la inversión rural, se debe propiciar un inversión en “combos”, en vez de realizarinversiones individuales en sectores y tiempos diferentes. La complementariedad demostrótener mayor impacto.
30Algunas recomendaciones de política
Reestructuración de ProInversión
• Complementar las funciones de ProInversión para que se encargue de diseñar, promover,ejecutar los proyectos de inversión. Asimismo, deberá coordinar con las autoridadespertinentes para la pronta ejecución de los proyectos, eliminando posibles trabas, así comorealizar evaluaciones expost de los proyectos.
• La alta dirección de ProInversión deberá estar conformada por el Premier y los jefes de lascarteras ministeriales correspondientes. A fin de que tomen las decisiones al más alto nivel.
• ProInversión operará bajo la lógica de la Ley SERVIR, Gestión por Resultados (GpR) y rendiciónde cuentas. Contará con un esquema de reclutamiento y salarios similar al Banco Central deReserva (BCR). Las evaluaciones de los proyectos de infraestructura serán tercerizadas ainstituciones independientes y se publicarán indicadores de desempeño de maneraoportuna.
• ProInversión solicitará, a través de concurso público internacional, la elaboración de un plannacional de infraestructura. Además, se encargará del cumplimiento de las metas propuestasy de su revisión continua.
• El equipo especializado en el seguimiento de las inversiones que actualmente pertenece alMinisterio de Economía y Finanzas pasará a ProInversión. Dicho equipo se encargará demonitorear el avance de los proyectos de inversión y reportará a las instancias más altas enProInversión para su pronta solución.
31Algunas recomendaciones de política
Gobiernos Subnacionales
• Capacitar a los funcionarios de las unidades formuladores sobre las modalidades de APP yOxI. De ser necesario, se deben destacar a funcionarios del MEF y ProInversión a losgobiernos subnacionales.
• Otorgar un bono presupuestal a los municipios/gobiernos regionales que implementen conéxito la participación privada. Establecer un bono adicional si el proyecto involucra a másde una entidad (e.g. municipio).
• Incorporar la gestión de los gobiernos subnacionales en la lógica de la Ley SERVIR, Gestiónpor Resultados (GpR) y rendición de cuentas, con el objetivo de que los gestores públicossean idóneos para sus cargos.
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