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Serie de investigación La Función Pública y Clientelismo Febrero 2015 Estudios Políticos DEP

La Función Pública y Clientelismo

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Page 1: La Función Pública y Clientelismo

Serie de investigación

La Función Pública y Clientelismo

Febrero 2015

EstudiosPolíticos

DEP

Page 2: La Función Pública y Clientelismo

ISSN 2077-9534

Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social FUSADES

DEP

Febrero de 2015

Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro

La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación deberá solicitarse a FUSADES

Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica

Page 3: La Función Pública y Clientelismo

Serie de investigación

La Función Pública y Clientelismo

Febrero 2015

EstudiosPolíticos

DEP

Page 4: La Función Pública y Clientelismo

Índice de cuadros

Cuadro 1. ¿Cuánta confianza tiene usted en la administración pública?

Cuadro 2. Dinámicas, condicionantes políticas, alcances y resultados de las reformas del servicio civil en Chile y República Dominicana

Cuadro 3. Reformas a la Ley del Servicio Civil realizadas desde el año 1961 al 2014

Cuadro 4. Diferentes normativas que regulan la contratación de los empleados públicos en El Salvador

Cuadro 5. Instituciones que entregaron y no entregaron la información respecto al ingreso a través de concursos públicos.

Índice general

I. Generalidades sobre la Función Pública

II. Malas prácticas en el ingreso a la administración pública

III. Función pública y corrupción

IV. Política comparada: Chile y República Dominicana

a. Chile

b. República Dominicana

V. El Salvador

a. Antecedentes del Servicio Civil

b. Ley del Servicio Civil en El Salvador

c. Procedimiento de ingreso establecido en la Ley del Servicio Civil y la regulación propuesta en el anteproyecto de la ley de la Función Pública

d. ¿Corrupción en el ingreso a la Función Pública en El Salvador?

VI. Consideraciones finales

Pág.

i

Serie de investigación

1

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10

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9

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22

27

29

Page 5: La Función Pública y Clientelismo

Pág.Índice de gráficos

Gráfico 1. Índice de Desarrollo Burocrático: Centroamericana y Republica Dominicana

Gráfico 2. Índice de Mérito: Centroamericana y Republica Dominicana

Gráfico 3. Paraguay: criterios para el reclutamiento de personal, por sector, 2003 – 2008 (en porcentaje)

Gráfico 4. Índice de percepción de la corrupción para el año 2014. Centroamérica y República Dominicana

Gráfico 5. Índice de desarrollo burocrático para América Latina

Gráfico 6. Índice de desarrollo de mérito para América Latina

Gráfico 7. Evolución del índice de desarrollo burocrático y de mérito en República Dominicana. 2004 -2008 - 2012

Gráfico 8. Evolución de las dimensiones del Índice de Desarrollo Burocrático: El Salvador

Gráfico 9. Evolución de los subsistemas del Índice de Desarrollo Burocrático: El Salvador

Gráfico 10. Crecimiento del empleo público en El Salvador en cifras absolutas: 2002 -2014

Gráfico 11. Concursos públicos versus crecimiento de empleados: 2004 - 2014

Gráfico 12. Concursos públicos versus crecimiento de empleados: 2004 - 2008

Gráfico 13. Concursos públicos versus crecimiento de empleados: 2009 – 2014

ii

EstudiosPolíticos

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21

21

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31

32

33

Page 6: La Función Pública y Clientelismo

1

EstudiosPolíticos

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Según la Carta Iberoamericana de la Función Pública,

el servicio civil o función pública se define como “un

conjunto de arreglos institucionales mediante los que se

articula y gestiona el empleo público y las personas que

integran éste (…). Dichos arreglos comprenden normas,

escritas o informales, estructuras, pautas culturales,

políticas explícitas o implícitas, procesos, prácticas y

actividades diversas cuya finalidad es garantizar un

manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco

de una administración pública profesional y eficaz, al

servicio del interés general”1.

La burocracia así definida, se convierte en una pieza

fundamental en el efectivo funcionamiento del sistema

democrático y en la vigencia del Estado de derecho

ya que asegura en última instancia la ejecución de las

políticas públicas a través de un cuerpo de servidores

públicos2. Por lo anterior es imperante la necesidad

de una burocracia con un diseño organizativo que sea

capaz de dar respuesta a las funciones que la sociedad

reclama, ya que la legitimidad del régimen también

pasa por la valoración y apoyo que la ciudadanía tiene

de sus instituciones3. En otras palabras, “la ausencia de

eficacia y eficiencia del sector público pone en peligro

su legitimidad y estabilidad que puede llegar a poner

en cuestión el propio sistema político, ya que en la

medida en que los gobiernos no proporcionen con

1 Numeral 2 de la Carta Iberoamericana de la Función Pública, aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, celebrada en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia el 26 y 27 de junio de 2003. 2 Zuvanic, L. e Iacoviello, M. (2010). La burocracia en América Latina. ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (58-59): 9-41. 3 Montero, G. (2012). La profesionalización de la Función Pública: el desafío inconcluso para el fortalecimiento de la gestión pública. ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (62-63): 25-38.

eficacia las políticas y los servicios públicos demandados

socialmente, disminuyen los apoyos al sistema político”4.

La función pública contempla varias dimensiones que

son importantes analizar5 y de la integración de las

mismas resulta el “índice de desarrollo burocrático (IDB)”.

En el gráfico 1 se muestra este índice, donde en una

escala del 1 al 100, el valor menor representa un país

con bajo desarrollo burocrático y el mayor establece

países con un alto desarrollo. Los datos reflejan que

el país se encuentra con un puntaje de 34, superando

así el valor de 11 con el que comenzó en el año 2004

pero muy debajo de Costa Rica que se sitúa a la cabeza

con un valor de 546. Sin embargo, la dimensión que se

retomará para hacer una aproximación valorativa de

4 Ramió, C. (2001). Los problemas de la implantación de la nueva gestión pública en las administraciones públicas latinas: modelo de Estado y cultura institucional. Revista del CLAD Reforma y Democracia, 21. p. 25 Para una mayor profundización de las diferentes dimensiones que se deben analizar dentro del servicio civil véase: Banco Interamericano de Desarrollo (BID). (2006).  Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. Diálogo Regional de Política, Departamento de Integración y Programas Regionales, Departamento de Desarrollo Sostenible. Respecto a la metodología utilizada para el análisis véase: Longo, Francisco (2002). Marco analítico para el diagnóstico de sistemas de servicios civiles. Banco Interamericano de Desarrollo.6 Dentro del índice de desarrollo burocrático los países son clasificados en tres grupos: con niveles de desarrollo alto (60 a 100 puntos), medio (40 a 59 puntos) y bajo (0 a 39 puntos). Para el caso que nos ocupa, El Salvador, hasta el año 2012 se encontraba en el grupo con IDB bajo, y todos los países dentro de este grupo “se caracterizan por niveles importantes de discrecionalidad en las decisiones de la gestión de recursos humanos (GRH), una presencia del mérito muy reducida o inexistente, severas dificultades para atraer y retener personal, y escasa coherencia estratégica general. Si bien disponen de algunos instrumentos normativos y técnicos de GRH, su implantación es nula o muy acotada, lo que inhabilita la institucionalización de las políticas. Sin embargo, si bien todos pueden compartir estas características, los casos no son idénticos. Los diferentes puntajes (de 0 a 39) reflejan matices o grados de criticidad de los rasgos comunes. Costa Rica en cambio, se encuentra dentro del grupo con puntaje medio y estos países se caracterizan por una mayor coherencia estratégica, reflejada en una implantación más extendida del criterio de mérito y en cierto nivel de aplicación de incentivos al rendimiento. La función rectora es más robusta aunque no por ello está necesariamente consolidada.A diferencia del grupo con puntuación baja, las políticas de recursos humanos (RR.HH.) de este grupo de países, muestran aplicación real en una porción variable pero visible de la administración pública, y se apoyan en instrumentos normativos y técnicos aceptados por las entidades. Sin embargo, al no tener una aplicación generalizada, es posible encontrar fragmentos del aparato público donde siguen rigiendo dinámicas más típicas del grupo con puntuaciones baja”. Cortázar, J., Lafuente, M., Sanginés, M. (2014). Al servicio del ciudadano: Una década de reformas del servicio civil en América Latina (2004-13). Banco Interamericano de Desarrollo. p. 20-21

I. Generalidades sobre la Función Pública

Page 7: La Función Pública y Clientelismo

2

Serie de investigación

la profesionalización del servicio civil, es el “sistema de

mérito”7, ya que si éste opera en su plenitud constituye

una garantía institucional para la gobernabilidad de

los países8, y a la vez lo protege de diversas prácticas

negativas que ponen en peligro el sistema político.

En concordancia con la idea anterior, el Banco

Interamericano de Desarrollo, afirma que cuando la toma

de decisiones sobre el personal, en cualquiera de las

dimensiones del sistema burocrático estatal, se realiza

en base a consideraciones ajenas a la capacidad y a las

cualidades profesionales de las personas, la calidad de la

función pública se resiente9.

Esto nos lleva a la necesidad de observar el “índice de

mérito”, en el que, según el gráfico 2, El Salvador

7 “El mérito mide las garantías de profesionalidad en el funcionamiento del sistema de servicio civil y valora, en este sentido, el grado de imparcialidad de las decisiones dentro de cada dimensión de gestión. Más específicamente, el índice de mérito mide el grado de protección efectiva que el sistema ofrece frente a la arbitrariedad, la captura política o clientelista y las diferentes modalidades de búsquedas de rentas por parte de grupos o sectores interesados”. Op. Cit., p. 47, BID (2006).8 Puón, R. (2008). Tendencias actuales en la profesionalización de la función pública en Latinoamérica: buenas y malas noticias. Revista Enfoques: Ciencia Política y Administración Pública, (9), 127-142.9 Op. Cit., Banco Interamericano de Desarrollo (2006).

presenta un puntaje de 33 sobre 100 y como se

observa, todos los países tienen un bajo índice

a excepción de Costa Rica que está posicionado

en el puesto 73, lo cual significa que éste país

Centroamericano cuenta con “procedimientos

objetivos, técnicos, y profesionales a efectos de

reclutar y seleccionar a los empleados, promoverlos,

compensarlos y desvincularlos de una organización

(…). Por lo que se pueden concluir que la alta

valoración obtenida por Costa Rica hace referencia

a la institucionalización o implantación de reglas,

capacidades y cultura en cuanto al mérito que existe

en dicho país, traduciéndose en la realización de

concursos abiertos, meritocráticos y transparentes en

todo el ciclo de la carrera administrativa”10.

10 Longo, F., y Iacoviello, M. (2013). Hacia un empleo público más profesional en Centroamérica. Revista del CLAD Reforma y democracia, (56), 5-30. p.5

Gráfico 1. Índice de desarrollo burocrático: Centroamérica y Republica Dominicana

Fuente: Elaboración propia a partir del segundo barómetro de la profesionalización de los servicios civiles de Centroamérica y República Dominicana.

47 50

54

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39

11

29

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24 24 24

11 8

12

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34 35

13

33 29

0

10

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2004 2008 2012

Costa Rica República Dominicana El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

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EstudiosPolíticos

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En cambio y de manera general, respecto al puntaje

de los demás Estados, se puede decir que se clasifican

como países con administraciones públicas donde

“coexisten pocas prácticas basadas en el mérito junto

con muchas tradiciones propias de clientelismo político

como por ejemplo, la politización de las decisiones

de selección, ascenso y despido, donde además de

no existir criterios institucionalizados para seleccionar

al personal a partir de méritos, tampoco se verifican

mecanismos de protección contra prácticas arbitrarias

en el manejo del personal”11. Lo anterior también se ve

facilitado por la imprecisión y la falta de actualización

de las legislaciones, que contribuye a que existan

resoluciones políticas que privilegian el favoritismo,

afectando la institucionalización y consolidación de la

carrera administrativa.

11 Op. Cit. Zuvanic, L. e Iacoviello, M. (2010). p.18

Por lo tanto y como primera conclusión, el mérito es

importante porque de la calidad de los empleados

públicos dependerá el éxito de las políticas públicas

y la legitimación social12 de las instituciones ya

que la caracterización de los servicios civiles en

Latinoamericana se ha visto acompañada de

decisiones y procedimientos discrecionales más que

planificados, dónde la incorporación a la carrera

administrativa se ve influenciada por la arbitrariedad,

la politización, los patronazgos, la búsqueda de

beneficios privados y los criterios clientelares13,

llenándose así, de servidores públicos que no tiene

los méritos suficiente para desarrollar sus funciones.

Hernández Anzora afirma que “en El Salvador ha sido

imposible contar con un cuerpo de administración de

carrera, es decir, nada especializado, desde el mismo

12 Op. Cit. Montero, G. (2012). p. 3113 Op. Cit., Zuvanic, L. e Iacoviello, M. (2010).

Gráfico 2. Índice de mérito: Centroamérica y Republica Dominicana

Fuente: Elaboración propia a partir del segundo barómetro de la profesionalización de los servicios civiles de Centroamérica y República Dominicana.

67 73 73

7

20

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13

33 33

20 20 20

7

0

7

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40 40

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20

0

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40

50

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2004 2008 2012

Costa Rica República Dominicana El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

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Serie de investigación

momento en que las plazas son asignadas sin ningún

tipo de concurso, sino al mero arbitrio del funcionario,

que puede estar ligado al clientelismo partidista o

criterios arbitrarios”14.

II. Malas prácticas en el ingreso a la administración pública

A pesar de la necesidad que se tiene de contar con

el personal idóneo en la burocracia estatal, dentro

de la dinámica de la gobernanza existen diferentes

modos para articular los distintos intereses de los

actores políticos y de la sociedad, cuyos resultados

contradicen el perfil de un personal idóneo. Por

ejemplo, uno de esos modos de interacción y el

que con más presencia se encuentra en la mayoría

de países de América Latina, es el de las prácticas

clientelares y el patronazgo político.

Por ejemplo, en el caso de Paraguay, si se observa

el gráfico 3, el ingreso a la administración pública

entre el periodo 2003 – 2008 se efectuó a través de

dos vías: por conexiones personales y por afiliaciones

personales, más que por cualificaciones profesionales.

Gráfico 3. Paraguay: criterios para el reclutamiento de personal, por sector, 2003-2008 (en porcentajes)

14

Fuente: Schuster15

14 Anzora, M. (2008). Análisis sobre la administración pública de El Salvador. Universidad de El Salvador. Ciencia política, 1 (1), 2-18 p. 715 Schuster, C. (2013). Clientelismo y el juego político de Profesionalizar el Empleo Público en Paraguay. Documento de Trabajo. Asunción, Paraguay: Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya.

57

92 88

100 93 91

45

58 50

25

57 53

69

25 31

41

3

25

0

20

40

60

80

100

Finanzas Educación Salud Desarrollo económico

Justicia Promedio ponderado

Afliación partidaria Conexiones personales Cualificaciones profesionales

Page 10: La Función Pública y Clientelismo

5

EstudiosPolíticos

DEP

En el presente estudio el clientelismo “trata de

una relación personal, asimétrica, entre posiciones

funcionalmente diferenciadas, que genera un

intercambio dual e implica confianza entre las partes,

sentimientos de reciprocidad (o al menos expectativa

vinculada a ella), cierto nivel de coacción y compromiso

en pro de un favorecimiento muto”16. Cuando el objeto

de intercambio consiste en trabajos, contratos, cargos

de poder, se configura una de las manifestaciones

de clientelismo político denominado patronazgo,

contribuyendo al desarrollo de éste, y que vendría a ser

o a considerarse “el pegamento primario que mantiene

entero al clientelismo moderno”17.

En este tipo de clientelismo se intercambian recursos

públicos porque “el patrón” tiene acceso a ellos o puede

abusar de los mismos, con preferencia o discriminación

irregular de personas en la regulación del acceso

a un cargo público18. Este fenómeno coadyuva a la

desconfianza de la ciudadanía hacía la administración

pública y por ende, erosiona la legitimidad del régimen

democrático, ya que la práctica habitual en América

Latina ha sido la de no separar la autonomía burocrática

del partido de turno, afectando la calidad del sistema

político y perpetuando así el común denominador de la

administración pública, que consiste en la preeminencia

del interés personal por parte de los políticos en

concentrarse en “(…) buscar mejorar sus perspectivas de

reelección, mediante la asignación de tantos seguidores

leales (personales o partidarios) como sea posible, a

16 Freidenberg, F. (2010). La política se fue de fiesta. Nueva Sociedad, 120. p. 134Para una mayor profundización en cuanto a los elementos que supone la definición de clientelismo político, véase: Corzo, S. (2002).  El clientelismo político como intercambio. Institut de Ciències politiques i socials, WP, (206).17 Gordin, J. (2006). La sustentabilidad política del clientelismo: teoría y observaciones empíricas en América Latina. Documentos CIDOB. América Latina, (13), 1. p. 918 Schröter, B. (2010). Clientelismo político: ¿existe el fantasma y cómo se viste? Revista mexicana de sociología, 72(1), 141-175. Para ahondar en detalles más específicos sobre la diferencia entre clientelismo y patronazgo, véase Pérez, J. (1995). El clientelismo de partido en la España de hoy: una disfunción de la democracia. Revista de Estudios Políticos, (87), 35-52; Gordin, J. P. (2006). La sustentabilidad política del clientelismo: teoría y observaciones empíricas en América Latina. Documentos CIDOB. América Latina, (13), 1.

pesar de que esto implique una reducción a largo plazo

de la capacidad estatal”19.

Al convertirse el patronazgo en un rasgo permanente de

la función pública en la mayoría de los países de América

Latina20 en el ejercicio del poder, se vuelve también una

expectativa que ha llegado a compartirse y que influye

en el comportamiento político de la ciudadanía y su

actitud frente a las instituciones, regulando su manera de

vivir la política. Es así como cada sociedad tiene su propia

visión de la administración pública, en el caso particular

de este estudio, su propia expectativa en cuanto al

comportamiento del funcionario y del mismo ciudadano

en el ingreso por mérito a la administración pública,

ya que la legitimidad de ambos roles está fuertemente

determinado por esta institución informal21.

El patronazgo como manifestación clientelar dentro de

la administración pública, genera efectos negativos, ya

que el ingreso a la carrera administrativa a través de la

promoción de puestos por parte de un partido político y

no a través del mérito, violenta el principio de igualdad

y condiciona un beneficio al que todos los ciudadanos

tienen derecho22, cuyas consecuencias también pueden

incentivar decisiones ilegales a través de actos corruptos,

constituyendo así un elemento perverso dentro del

sistema político.

Por lo tanto, y como lo subraya Moriconi, citando a Mény,

“(...) la democracia, además de un sistema de gobierno

con procedimientos e instituciones, también es un

sistema normativo que determina metas a realizar por,

para y en la sociedad. Asimismo, implica la lealtad hacia

19 Ferraro, A. (2006). Una idea muy precaria: El nuevo servicio civil y los viejos designados políticos en Argentina.  Latin American Research Review,  41(2), 165-182. p. 179-18020 Op.Cit. Gordin, J. (2006). 21 Oszlak, O. (1999). Quemar las naves (o cómo lograr reformas estatales irreversibles).  revista Aportes para el Estado y la Administración Gubernamental, 6(14). p. 24.22 Ortiz Ibarra, Y. “Corrupción política y nepotismo.” (2009). (Tesis de Maestría). Universidad de Salamanca, España. Disponible en: http://gredos.usal.es/jspui/bitstream/10366/122148/1/TFM_OrtizIbarra_Corrrupcion.pdf

Page 11: La Función Pública y Clientelismo

6

Serie de investigación

fines compartidos”23. Relacionando esto y la idea del

arraigo del patronazgo, como manifestación clientelar y

por consiguiente como una institución informal24 para

el ingreso a la carrera administrativa en América Latina,

se llega a tal punto que este fenómeno sociabiliza

expectativas en el ciudadano, como inherentes a una

democracia, donde el mérito es innecesario en cuanto al

ingreso a la administración pública y por consecuencia,

innecesaria su mejora, y en cuanto al funcionario, como

una práctica habitual para el ejercicio del poder.

Otra de las consecuencias de ésta práctica clientelar es

la corrupción25. Esta conducta constituye un concepto

polisémico; la mayoría de estudios empíricos se centran

en criterios legales y/o normativos para clasificar los

estándares normativos de corrupción26, sin embargo

existe una definición más amplia que integraría otros

fenómenos si la entendemos como “una práctica o

comportamiento desviado que implica una violación

de estándares legales/penales y/o de normas no

codificadas vigentes y ampliamente aceptadas en un

determinado contexto social y temporal, y que definen

el ejercicio de un determinado cargo o función, de la

cual resulta una contrapartida o un beneficio impropio

y meditado, inmediato o prolongado, real o simbólico,

monetario o no monetario, para las partes contratantes

y/o para terceros”27.

23 Bezerra, M. (2011). ¿Ilegalidad justificada?: clientelismo controlado en la administración chilena. Perfiles Latinoamericanos, (38), 227-247. pp. 230-231 24 Las instituciones informales son de gran importancia para la organización política y para consolidar el funcionamiento de la gestión pública. Ibíd.25 “Estudios en política comparada señalan que el clientelismo político y la corrupción aparecen estrechamente ligados, especialmente cuando el clientelismo político domina las vinculaciones entre elites y masas. Rehren, A. (2002). Clientelismo político, corrupción y reforma del estado en Chile. Valdés, S. (Comp.), Reforma del Estado, 2. P. 13526 Bezerra, M. (2011). ¿Ilegalidad justificada?: clientelismo controlado en la administración chilena. Perfiles Latinoamericanos, (38), 227-24727 Ibíd., p. 230

Esta definición va más allá de los tipos penales que

origina la corrupción y de los aspectos objetivos y

subjetivos de cualquiera de ellos, ya que no delimita

qué tipo de beneficio o bien debe de transarse. En

cuanto a los beneficios del corrupto esta definición no

clasifica ni encasilla. Sin embargo, y siguiendo a Villoria,

el corruptor busca siempre dos tipos de beneficios:

influencia sobre decisiones y/o información confidencial.

En conclusión, integra más fenómenos que los tipos

penales que pueden existir ya que es un concepto que

permite considerar como “corruptas conductas que no

son sancionables penalmente, pero sí lo son moralmente

en el marco de lo que una comunidad democrática

entiende como éticamente reprobable”28 y esto incluiría

el mismo patronazgo así como también el nepotismo,

el amiguismo, el favoritismo y, el tráfico de influencia en

la administración pública, calificándolos como actos de

corrupción de manera general.

Por lo tanto y tal como se mencionó anteriormente,

la democracia establece parámetros éticos y estos

pactos ocultos como el clientelismo, el patronazgo, la

corrupción, el nepotismo, el tráfico de influencia, los

sobornos u otra manera de ingresar a la administración

pública, van en contra de la meritocracia y el principio

de igualdad de la ciudadanía, prácticas todas que, de ser

legitimadas, modifican la comprensión y el significado

real de la democracia29.

28 Villoria, M. (2008). Profesionalización del empleo público: ética y lucha contra la corrupción en las instituciones públicas de América Latina. En F. Longo, y C. Ramió (Eds.), La profesionalización del empleo público en América Latina (págs. 101-139). Barcelona: Fundación CIDOB29 Op. Cit., Bezerra, M.(2011).

Page 12: La Función Pública y Clientelismo

7

EstudiosPolíticos

DEP

III. Función pública y corrupción

Por lo tanto, y según este estudio de Manuel Villoria

sobre la profesionalización del empleo público31,

la profesionalización del servicio civil es un factor

destacado en la lucha contra la corrupción y el mérito es

muy relevante porque contribuye a impedir o frenar la

existencia de patronazgos dentro de la administración

pública que posibiliten la corrupción o viceversa. Esta

idea también la refuerza el Banco Interamericano de

Desarrollo al sostener que “un mayor nivel de desarrollo

del servicio civil suele estar acompañado de un mejor

control sobre la corrupción”32. Contrario a lo que pasa en

los países Centroamericanos (a excepción de Costa Rica)

y República Dominicana donde la aplicación del servicio

civil, no reduce o no basta para tener un impacto fuerte

31 Op. Cit., Villoria, M. (2008).32 Cortázar, J,, Lafuente, M., Sanginés, M. (2014). Al servicio del ciudadano: Una década de reformas del servicio civil en América Latina (2004-13). Banco Interamericano de Desarrollo. p. 138

La ubicación de la región y República Dominicana

en cuanto a la percepción de la corrupción, se puede

observar en el gráfico 4, el cual da cuenta que Costa

Rica es el país con la puntuación más alta (54), seguido

por El Salvador (39), en una escala de 0 (percepción de

altos niveles de corrupción) a 100 (percepción de muy

bajos niveles de corrupción), coincidiendo la primera

posición con el país que tiene mejor índice de desarrollo

burocrático (54) y de mérito (73); en el caso de El Salvador

la calificación es de 34 y 33 respectivamente. Una

respuesta al resultado para Costa Rica puede ser porque

presenta un índice de desarrollo burocrático avanzado

ya que, según Villoria30, contar con un servicio civil de

calidad puede ser el soporte para evitar la corrupción.

30 Op. Cit., Villoria, M. (2008).

29

28

32

29

37

39

54

0 10 20 30 40 50 60

Honduras

Nicaragua

Guatemala

República Dominicana

Panamá

El Salvador

Costa Rica

Gráfico 4. Índice de percepción de la corrupción para el año 2014. Centroamérica y República Dominicana

Fuente: Elaboración propia con datos de transparencia internacional

Page 13: La Función Pública y Clientelismo

8

Serie de investigación

para combatir la corrupción de manera significativa.

Citando a Villoria: “no es posible acceder a bajos niveles

de corrupción sin un sistema de Servicio Civil de Carrera

(SCC), y más aún, no es posible hacerlo con éxito si el SCC

no tiene un mínimo de calidad (…)”33.

Es importante tener en cuenta la relación de la

corrupción con muchas otras variables explicativas y

no sólo con la administración pública. No obstante, una

burocracia estatal de calidad puede ser un elemento que

coadyuve y sirva como pilar o soporte para combatir

la corrupción y evitar que un “país entre en situación

de colapso económico y social, ya que el SCC pone

los fundamentos para políticas fiscales y economías

eficaces, para que funcione un sistema judicial imparcial

e independiente y para que los servicios públicos se

distribuyan con equidad y garantía”34.

Teniendo en cuenta el concepto de corrupción que

se ocupa en esta investigación, se incluyen dentro del

mismo, conductas que no son sancionadas penalmente

y una de ellas es el patronazgo. A pesar que es muy

difícil comprobar esta manifestación clientelar a la

hora de ingresar a la función pública o dentro de la

misma, muchos estudios dan cuenta de la presencia del

patronazgo dentro de las administraciones públicas de

América Latina35, y afirman también, que posibilita las

condiciones que favorecen el desarrollo de la corrupción

y ésta a su vez se convierte en un instrumento eficaz del

clientelismo político.

Se debe aclarar que no es posible afirmar de manera

categórica si la corrupción es consecuencia del

patronazgo o viceversa; lo que si se puede reconocer

es que ambos actúan “formando un espiral de difícil

33 Op.Cit. Villoria, M. (2008). p. 12334 Ibíd., p. 123-12435 Ramos, C. (2013). “El sinuoso camino hacia la profesionalización de la Alta Dirección Pública en Chile y Uruguay”.

terminación (…) y cuya consecuencia es fortalecer las

redes clientelares a tal punto de contribuir al desarrollo

de un patrón de dependencia, en el cual es casi

imposible escapar de lo que Donatella Della Porta ha

descrito como círculo vicioso de clientelismo-corrupción-

clientelismo y administración ineficiente-corrupción-

administración ineficaz”36. Esta interacción entre ambos

fenómenos también la pone de manifiesto Villoria

afirmando que “la corrupción se debería de entender

mejor inmersa en un círculo vicioso en el que distintas

variables producen corrupción y, a su vez, ésta produce la

expansión de dichas variables”37.

Un ejemplo más del fenómeno de la corrupción

en los países centroamericanos y en la República

Dominicana se refleja en las repuestas de la sociedad

civil respecto a la implementación de la Convención

Interamericana Contra la Corrupción (CICC) en el año

2007, específicamente cuando se pregunta si “¿existen

en su país normas u otras medidas que establezcan

sistemas para la contratación de funcionarios públicos y

como éstas aseguran la publicidad, equidad y eficiencia?”.

Claramente se observa en los informes que en el acceso a

la función pública existen graves deficiencias para evitar

la corrupción y hasta el día de hoy, lejos de mejorar la

confianza ciudadana en la administración pública, un

gran porcentaje de ciudadanos mantiene poca o ningún

tipo de confianza en la administración pública, como se

observa en el cuadro 1.

36 Op. Cit., Rehren, A. (2002). p. 10-1137 Op.Cit., Villoria, M. (2008). p. 111

Page 14: La Función Pública y Clientelismo

9

EstudiosPolíticos

DEP

Cuadro 1. ¿Cuánta confianza tiene usted en la administración pública?

Además la burocracia se va contaminando de personal

con la preparación inadecuada para los cargos, lo que

origina la ineficacia e ineficiencia de las políticas públicas,

“(…) esta realidad genera una sensación de inseguridad y

abandono profundamente deslegitimadoras”40. Por todo

ello, la lucha contra la corrupción en su sentido amplio

exige medidas estructurales, preventivas y vinculadas

a la detección e investigación de conductas corruptas

y sistemas sancionatorios eficaces pero sobre todo,

acciones que modifiquen patrones culturales de “hacer”

por parte de los funcionarios y de la ciudadanía.

Dentro de las medidas preventivas y culturales se

encuentra la profesionalización de la administración

pública, porque se contaría, tal y como lo expresa

Weber, con “(…) un conjunto de trabajadores

intelectuales altamente especializados mediante una

larga preparación y con un honor estamental muy

desarrollado, cuyo valor supremo es la integridad.

Sin este funcionariado se cerniría sobre nosotros el

riesgo de una terrible corrupción y una incompetencia

generalizada, e incluso se verían amenazadas las

relaciones técnicas del aparato estatal, cuya importancia

para la economía aumenta continuamente y aumentará

40 Ibíd. p. 115

Fuente: Elaboración propia con datos del Latinobarómetro 2013. *: Total de encuestados

Esta percepción del ciudadano no hace más que reforzar

la característica de las administraciones públicas

que se mencionó al principio, como burocracias

identificadas por sus prácticas politizadas o clientelares,

y consecuencia de ello, “las reformas burocráticas

para incrementar la capacidad del Estado pueden ser

obstaculizadas cuando los legisladores poseen a su

disposición recursos de patronazgo político”38, ya que los

beneficios serían a largo plazo y los costos inmediatos, lo

cual repercute negativamente en el sistema político.

Por lo tanto, la desconfianza en la administración pública

podría “(…) desembocar en desafección política y, más

tarde, en apatía e incluso en alienación respecto al

sistema político y los valores de la democracia. Esta apatía

favorece la manipulación y el ejercicio de la dominación

arbitraria”39, favoreciendo partidos políticos corruptos y

clientelistas y gobiernos ineficaces y entrar así en el círculo

vicioso ya mencionado. De esta manera, la administración

pública permeada por la corrupción se convierte en un

instrumento para que los funcionarios busquen beneficios

particulares evitando que el servicio civil sirva como freno

o al menos que dificulte este tipo de transacciones.

38 Op. Cit., Gordin, J. P. (2006). p. 739 Op. Cit., Villoria, M. (2008). p. 114

Categorías El Salvador Guatemala Honduras Costa Rica Nicaragua Panamá República Dominicana

Mucha 4% 5% 5% 6% 6% 4% 6% Algo 22% 22% 20% 23% 23% 25% 27% Poca 36% 38% 30% 34% 36% 35% 30% Ninguna 33% 31% 41% 32% 30% 34% 34% No contesta

0% 0% 0% 1% 0% 0% 0%

No sabe 4% 3% 4% 4% 5% 3% 3% Total* 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000

Page 15: La Función Pública y Clientelismo

10

Serie de investigación

59 64

47 47 46 41

27 30 22

11 13 14 12 24 26

15 11

67 65

54 52 52

41 39 38 35 34

29 29 26 24

21

12

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2004

2011/13

gracias a la creciente socialización”41. En conclusión

aspirar a un servicio civil que dé como resultado

funcionarios de calidad abonaría a recuperar legitimidad

de las instituciones públicas

IV. Política comparada: Chile y República Dominicana41 a. Chile

Además de “mantener buenos resultados en cuanto a

índices de corrupción, de eficacia gubernamental, de

reducción de la pobreza y desarrollo humano”42, Chile

cuenta con la administración pública mejor calificada y

de mejores rendimientos. Tal y como se puede observar

Fuente: Cortázar, J., Lafuente, M., Sanginés, M. 43

41 Weber, M. (1982) La política como vocación, en Escritos políticos, Volumen II, Folios Ediciones, México 1982, p 308‐364. p. 32042 Moriconi, M. (2012). Retórica, política y administración pública. ¿Por qué fallan las reformas administrativas?, México D.F., Universidad Autónoma Metropolitana. CLACSO. p. 23743 Op. Cit., Cortázar, J., Lafuente, M., Sanginés, M. (2014).

en el gráfico 5, este país suramericano lidera con un

puntaje de 67 para el periodo 2011/2013, subiendo

8 puntos comparándolo con el año 2004. Lo anterior

sugiere una alta profesionalización dentro de la

burocracia Chilena y un ejemplo a seguir en la región en

cuanto a sus parámetros normativos que lo mantienen

en los primeros lugares de este índice.

Gráfico 5. Índice de desarrollo burocrático para América Latina

Page 16: La Función Pública y Clientelismo

11

EstudiosPolíticos

DEP

Como lo señala Iacoviello, uno de los puntos neurálgicos

para los éxitos económicos y sociales de Chile, ha sido la

modernización y el fortalecimiento del Estado. En Chile,

hay dos elementos a tomar en cuenta que impulsan –de

manera simultánea- las reformas a la administración

pública y la búsqueda de su profesionalización: a) los

conflictos de corrupción y; b) la relación causa y efecto

entre profesionalización de los servicios civiles y, mejora

de los diferentes ámbitos sociales del ciudadano44. De este

modo y con los sucesivos gobiernos de la Concertación,

es como desde principios de 1990, se le da un impulso al

desarrollo del país a través de la reforma del Estado45.

Este país suramericano presentaba una larga tradición

de clientelismo dentro de la administración pública46,

convirtiendo al Estado en una extensión más de la

influencia de la clase política, y como se dijo en párrafos

anteriores, haciendo propensos a los funcionarios a

realizar actos de corrupción. Por ejemplo, el primer

escándalo de corrupción –a consecuencia de esta

institución informal conocida como clientelismo- que

impulsa la necesidad de modernización de la burocracia

Chilena, sucede entre 1993 y 1994. En este periodo, se

presentan un total de 241 denuncias por corrupción, que

incluían irregularidades en municipalidades e instituciones

públicas47. Esta situación incorporó en la agenda política

y en los programas de gobierno, la importancia de la

honradez para desarrollar una buena administración

pública y combatir este fenómeno y a la vez, desincentivar

la cultura habitual del funcionario público de concebir al

patronazgo como una práctica habitual48.

44 Op. Cit., Moriconi, M. (2012). 45 Iacoviello, M. (2010). La calidad institucional del servicio civil chileno: evolución, avances y desafíos pendientes. Conferencia presentada en el XV Congreso del CLAD sobre Administración Pública y Reforma del Estado. Santo Domingo. 46 Para un exhaustivo estudio sobre clientelismo en la administración pública Chilena véase: Moriconi, M. (2012). Óp. Cit. y; Rehren, A. (2000), Clientelismo político, corrupción y reforma del Estado en Chile. Documento de Trabajo núm. 305, junio, Centro de Estudios Públicos, Chile.47 Op. Cit., Rehren, A. (2000). 48 Op. Cit., Iacoviello, M. (2010).

Varios elementos contribuyeron a la corrupción en Chile.

Mario Waissbluth, en su estudio sobre la reforma del

Estado en Chile, refleja dos elementos que llaman la

atención porque también son un común denominador

en los países de América Latina, expresando que en

este país de Sur América era imposible despedir a un

funcionario a pesar de mostrar un pésimo desempeño

y también, que los mecanismos de evaluación sólo eran

un rito y no tenían ningún peso para tomar decisiones

respecto a la evaluación y el desempeño del empleado

público49. Otro elemento negativo y generalizable

también para la región, se encontraba en el ingreso

a la administración pública, ya que este se hacía a

través de recomendaciones políticas sin importar si

el candidato era bueno o malo50. En la administración

chilena intervienen cuestiones de mérito a la hora de

otorgar un puesto, pero sólo se accede a la competencia

meritocrática tras sortear el obstáculo de los necesarios

contactos políticos51. Por lo tanto, todos estos factores

reflejos de un patronazgo arraigado en la administración

Chilena, fueron facilitando diversos casos de corrupción.

Consecuencia de las irregularidades para el ingreso

y dentro de la administración pública, en 1993, se

lanzó el “Plan piloto de Modernización”, con el objetivo

de mejorar la calidad de los servicios públicos,

superar rigideces y dinamizar el funcionamiento de

la administración. No obstante, “las modificaciones

que se realizarían serían menores, pero la necesidad

de continuar el proceso sería heredada a las próximas

administraciones”52, que continuaron promoviendo

reformas en cuanto a marcos normativos y creación de

49 Waissbluth, M. (2006), La Reforma del Estado en Chile 1990-2005. De la confrontación al consenso, Universidad de Chile, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Santiago; publicado en el Boletín Electrónico de la ESADE, Barcelona[www.esade.edu/public]50 Ferraro, A. (2008). Friends in high places: Congressional influence on the bureaucracy in Chile. Latin American Politics and Society, 50(2), 101-129.51 Op. Cit., Moriconi, M. (2012).52 Ibíd., p. 261

Page 17: La Función Pública y Clientelismo

12

Serie de investigación

nuevas instituciones. Todo siempre con el horizonte de

tener un modelo de administración pública honesta y

transparente para el beneficio de los chilenos y donde la

modernización del Estado se diera a través de la cultura

de la calidad y la innovación, la cultura de la evaluación,

la eficiencia y la eficacia, la concursabilidad, y el

establecimiento de criterios de mérito para el desarrollo

de la carrera administrativa.

En los años subsiguientes se aprobaron medidas pilotos

a mediano y largo plazo, para el plan de modernización

bajo los diversos principios ya expuestos en este

trabajo los cuales han sido retomados en los sucesivos

periodos presidenciales. Sin embargo, como lo afirma

Moriconi, todas las reformas sólo daban cuenta de

cambios institucionales y no de la realidad imperante del

patronazgo, es decir, no se incorporaban cambios en el

modo de hacer cultural de los funcionarios53.

Con estos antecedentes, en el año 2003, se llega al

segundo punto de inflexión marcado por la corrupción

y se consolida gracias a ello, el impulso modernizador

que se traía en gobiernos anteriores. Este escándalo

se conoció como el “MOPgate”, al salir a la luz pública

el pago de sobresueldos a funcionarios públicos en el

Ministerio de Obras Públicas. Es importante hacer notar

dos elementos que tienen que ver con el surgimiento de

políticas públicas y que bien o mal, la realidad Chilena

estaba experimentando para la metamorfosis de la

administración pública: i) los escándalos de corrupción

que ponen en la agenda política, mediática y de la

ciudadanía la necesidad de una profesionalización

de la burocracia chilena y; ii) el surgimiento de

acuerdos políticos entre varios actores para que se

den las reformas y eviten casos como el “MOPgate”. Así

nacen 49 proyectos de reforma estructurados en tres

53 Op. Cit., Moriconi, M. (2012).

grandes ámbitos: modernización de la gestión pública,

transparencia, y promoción del crecimiento54.

El proyecto más importante que surgió y que inició

formalmente el despliegue de la modernización del

Estado, fue la creación de la Ley del Nuevo Trato Laboral

(LNTL), en el año 2003, que incorporó el Sistema de

Alta Dirección Pública (SADP). Además, con ella se creó

la Dirección Nacional del Servicio Civil, responsable de

gestionar el nuevo sistema mediante la Sub Dirección de

Alta Dirección Pública55. Sin embargo, es fundamental

resaltar que su vigencia estuvo precedida por un acuerdo

en el año 2001 entre “la Dirección de Presupuestos

(DIPRES) del Ministerio de Hacienda y la Asociación

Nacional de Empleados Fiscales. Luego, el proyecto de ley

obtuvo un fuerte impulso gracias a un pacto político entre

el gobierno y los partidos de oposición, como respuesta a

denuncias de casos de corrupción e irregularidades por el

pago de sobresueldos a directivos públicos”56.

Entre algunos cambios importantes a la carrera

administrativa a favor de su profesionalización que

incorporó la LNTL, se pueden mencionar los siguientes:

a) se establece la movilidad interna a través de concursos

públicos; b) se perfecciona el sistema de concursos para

el ingreso a las instituciones públicas; c) se incorpora el

empleo a prueba; d) se refuerza el vínculo entre aumento

salarial y desempeño; e) se establece el incentivo al

retiro57. Entre todos estos cambios, es de especial interés

para este estudio la transformación del segmento

directivo a través del Sistema de Alta Dirección Pública,

54 Op. Cit., Iacoviello, M. (2010). 55 Lavanderos, R.; Silva, F. (2008). Profesionalización de la Función Pública: el Caso Chileno - Selección de Gerentes Públicos de Primer y Segundo Nivel Jerárquico de la Administración Civil del Estado en Chile. En: Longo, Francisco; Ramió, Carles (eds.). La Profesionalización del Empleo Público en América Latina. Barcelona: Ed. CIDOB, p.315-32756 Op. Cit., Cortázar, J., Lafuente, M., Sanginés, M. (2014). p. 78-7957 Pérez, R. (2008). “La profesionalización de la administración pública moderna: concursos e incentivos para atraer y retener personas en el sector público chileno”. Dirección Nacional del Servicio Civil. Simposio Internacional “Gestión y Desarrollo de las Personas para la Modernización del Servicio Civil en Paraguay”. Asunción, Paraguay. Noviembre.

Page 18: La Función Pública y Clientelismo

13

EstudiosPolíticos

DEP

debido a que “la puesta en marcha del Sistema de Alta

Dirección Pública ha sido considerada, por organismos

internacionales, uno de los aspectos más relevantes y

modernizadores de la administración pública chilena, ya

que obliga a un cambio profundo en la cultura política y

funcionaria”58, en la forma de operar de las instituciones

y del sistema político, que había imperado hasta la

fecha de su conformación. Esta innovación, no sólo dio

frutos en los niveles directivos sino que también en los

estamentos no directivos, es decir, que la aplicación de los

procedimientos de selección competitivos para el acceso

a la función pública se extendió a niveles inferiores59.

La literatura señala que no puede existir ni desarrollarse

un servicio civil sin una entidad rectora fuerte. Por

“fuerte” se entiende que posea respaldo político y que

sea reconocida por sus buenas políticas y, que la entidad

disponga de capacidad técnica adecuada en cuanto a

cantidad y calidad. De esta manera en América Latina, las

mejoras sustanciales en la profesionalización del servicio

civil son sostenidas por entidades rectoras fuertes,

ejemplo de lo cual es Chile, Brasil, Colombia y Perú, y

recientemente República Dominicana60.

En síntesis, la profesionalización del servicio civil en todas

sus dimensiones, se vio fortalecida por la creación de

esta entidad rectora centralizada. Debe recalcarse que

la planificación y la gestión se dan desde la dirección

central pero que la implementación de las decisiones

de incorporación, promoción, formación, evaluación y

remuneraciones se define a nivel de cada ministerio.

58 Op. Cit., Lavanderos, R.; Silva, F. (2008). p. 32159 Op. Cit., Cortázar, J., Lafuente, M., Sanginés, M. (2014). 60 Para un mejor detalle de la importancia de una entidad rectora fuerte para la modernización de un Estado en cuanto a la profesionalización del servicio civil, véase: Iacoviello, L. y Strazza, L. (2013). La evolución de los servicios civiles centroamericanos y el desarrollo de las capacidades estratégicas para su profesionalización. ICAP – Revista Centroamericana de Administración Pública (65): 9-33, diciembre.

Un indicador palpable de este desarrollo en Chile es

el índice de mérito. Tal y como se puede observar en

el gráfico 6, Chile ha experimentado un incremento

de 7 puntos en este indicador para el acceso a cargos

públicos, y estos cambios, como las mejoras de las otras

dimensiones, se van consolidando a través del SADP. Por

lo tanto, el camino ha sido sinuoso pero es irreversible y

Chile se ha convertido en un referente para potenciar una

gestión pública de calidad, oportunidad y eficacia.

Es importante recalcar que los acuerdos de los actores

políticos para la validación y profundización del sistema

y la voluntad política para sostenerla y perfeccionarla en

cada administración presidencial han representado gran

parte del éxito en esta transformación61. Los avances son

incuestionables. Queda pendiente la profundización de

los importantes cambios realizados, especialmente a

través de la reversión de la cultura clientelar que sigue

vigente en amplios segmentos de la administración.

61 Op. Cit., Iacoviello, M. (2010).

Page 19: La Función Pública y Clientelismo

14

Serie de investigación

93

67 53 53

60 60

33 47

20 13

20 13

20 7 0

27

7

93

73 73 67 67 67

42 40 40 40 40 33

27 27 20

7 7

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2004

2011/2013

93

67 53 53

60 60

33 47

20 13

20 13

20 7 0

27

7

93

73 73 67 67 67

42 40 40 40 40 33

27 27 20

7 7

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2004

2011/2013

Gráfico 6. Índice de desarrollo de mérito para América Latina

Fuente: Cortázar J., Lafuente, M., Sanginés, M. 62

b. República Dominicana Según Schuster en República Dominicana, no se

consideraba como corrupción y por el contrario, se

justifica que lo funcionarios utilizaran su influencia

para otorgar empleos dentro de las instituciones del

Estado a parientes desempleados. Esta conducta

confirma como algunos políticos consideran como un

bien privado a la administración pública y no como un

bien público63. En este mismo sentido, Montero señala

que el clientelismo político es uno de los escollos que

este país ha enfrentado desde tiempos históricos y

que no han permitido que la administración pública

se profesionalice. Al respecto agrega que “las bases

del clientelismo fueron afianzadas a partir del año

1854 con la eliminación del principio de estabilidad

consagrado en la Constitución Política del 1844.

A partir de este momento los cargos públicos son

62 Op. Cit., Cortázar, J., Lafuente, M., Sanginés, M. (2014). 63 Schuster, C. (2014). Estrategias para la profesionalización del servicio civil. Lecciones de República Dominicana. Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

considerados el botín político del partido que asciende

al poder, cerrando así las posibilidades de que a la

Administración Pública se ingrese por los méritos

personales y la vocación de servicio; esta situación

llevó a que el sistema del despojo se asumiera como

algo normal en el Estado”64

En la isla caribeña la demanda individual de un empleo

público y la oferta discrecional por parte de los partidos

políticos al otorgar puestos en instituciones públicas

era una práctica normal. Los compromisos electorales

giraban en torno a promesas de beneficios privados a

cambio de respaldo político. Esta situación motivó a la

sociedad civil a exigir al gobierno la modernización del

Estado para evitar hechos como los citados, exigencia

que tuvo suficiente fuerza para que las demandas se

escucharan y finalmente se impulsara la reforma del

servicio civil65.

64 Montero, G. (2003). VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Panamá, 28-31 de octubre de 2013. p. 265 Op. Cit., Schuster, C. (2014).

Page 20: La Función Pública y Clientelismo

15

EstudiosPolíticos

DEP

La exigencia de la profesionalización del servicio civil

en República Dominicana, inició en la década de 1990.

Fue justamente en 1991 cuando se aprobó la Ley de

Servicio Civil y Carrera Administrativa66 pero sin avances

sustantivos en la práctica67. En ese momento 14 de 18

países latinoamericanos contaban con este tipo de

legislación y República Dominicana se quedó rezagada.

La ley no tenía la fuerza suficiente para lograr una mejora

sustancial en la profesionalización del servicio civil por

los vacíos y deficiencias que presentaba. Sumado a

ello, no contaba todavía con el suficiente respaldo de la

sociedad civil, por lo que varias normas y el reglamento

de la ley, fueron ignorados por los funcionarios y la

discrecionalidad seguía imperando así como también

la falta de protección a los empleados públicos y

la inestabilidad en el cargo, además que se restaba

importancia a una reforma del servicio civil68.

A principios del año 2000, diversos actores sociales

reconocieron las limitaciones que la ley presentaba para

la mejora de la profesionalización del servicio civil. Surgió

entonces una coalición política que exigía cambios

inmediatos en la materia. “Una estrategia de reforma de

buenas prácticas, caracterizada principalmente por la

construcción de coaliciones amplias en la sociedad y la

legislatura a favor de la profesionalización del servicio

civil, fue el elemento central del cambio de los incentivos

que sustentó la aprobación de la ley de función pública

de 2008. La modernización de la legislación sobre el

servicio civil tuvo lugar en un contexto en el cual las

66 “Esta pieza se enmarca dentro de la modalidad de ley marco o cuadro, por lo que para su aplicación se precisó de un reglamento, el cual fue dictado por el Poder Ejecutivo (…), dicho reglamento hizo un desarrollo de la ley, y fue a partir de entonces cuando se pudo iniciar la aplicación de las normas contenidas en la misma” Op. Cit. Montero, G. (2003). p. 367 Rojas-Wettig, M. Lafuente, M. Schuster, C. (2013). Dinámicas, condicionantes políticas y enfoques viables de reformas del servicio civil: lecciones de América Latina. Ponencia presentada en el XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay. Noviembre. 68 Op. Cit., Schuster, C. (2014).

reformas del Estado en un plano más general habían

pasado a colocarse a la cabeza de la agenda política”69.

Con este telón de fondo, en el año 2004, la

profesionalización del servicio público comenzó y

tomó forma, específicamente con el presidente Leonel

Fernández, a través de una refundación del marco

normativo. Este proceso de reforma, al igual que en

Chile, se fortaleció con los distintos gobiernos pues cada

administración retomó esfuerzos anteriores para mejorar

la administración pública.

Otra característica común con Chile en este esfuerzo,

es que el impulso reformador tuvo como antecedente

problemas de corrupción, en este caso, un fraude

bancario privado que generó una crisis financiera70.

Leonel Fernández ganó las elecciones con la lucha contra

la corrupción como el centro de su plataforma política,

además, una vez en el poder se llevó a cabo un acuerdo

con el Fondo Monetario Internacional, un Acuerdo

de Libre Comercio Estados Unidos – Centroamérica

– República Dominicana (CAFTA-RD) y el Programa

de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado

financiado por la Unión Europea, los cuales estipulaban

como contrapartidas una mejora en el desempeño de

las instituciones públicas en ese país71. Los acuerdos

internacionales incentivaron a la República Dominicana a

“importar institucionalidad”.

La presión internacional llevó a que los diversos actores

políticos consolidaran el acuerdo para la aprobación

de reformas institucionales, y en consecuencia, surgió

revitalizado un programa del Banco Interamericano de

Desarrollo (BID) que ya existía, el programa: “Reforma

69 Ibíd. p. 1170 Iacoviello, M. (2009). Estrategias de reforma del servicio civil en Panamá y República Dominicana: paralelos y singularidades. Documento presentado en el XIV Congreso del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública. Salvador de Bahía, Brasil71 Op. Cit., Schuster, C. (2014).

Page 21: La Función Pública y Clientelismo

16

Serie de investigación

y Modernización del Poder Ejecutivo”, cuyo eje

fundamental era la mejora de la capacidad básica de

gestión de la administración pública. La financiación

internacional, en especial la de la Unión Europea sumado

a este programa del BID, permitió dos cosas muy

importantes: crear un equipo de mejoramiento que se

encargó de desarrollar instrumentos técnicos para la

gestión de los recursos humanos; y, la constitución de

un programa de apoyo a la reforma y modernización

del Estado, que mejoró el sistema de incorporación

de servidores a la carrera administrativa y apoyó

fuertemente la elaboración del proyecto de Ley de

Función Pública y una propuesta de Ley Orgánica de la

Administración Pública.

Además, con lo anterior, la entidad rectora de la

administración pública ganó credibilidad porque se

le acompañó de acciones favorables para mejorar la

implementación de su trabajo72. La importancia que se le

dio a la entidad rectora para el mejoramiento global del

servicio civil es otro punto fundamental que comparte

República Dominicana con Chile.

El consenso a través de diversos diálogos dotó de

legitimidad técnica al anteproyecto, lo que sirvió

de escudo ante cualquier detractor o crítica que se

le hiciera al esfuerzo por mejorar el servicio civil. La

iniciativa fue escalando posición en la agenda política

con nombramientos pertinentes para liderar la posible

transformación que se pretendía impulsar. En conclusión,

“la formación de una coalición amplia tanto en la

sociedad como en la legislatura contribuyó a inclinar

los incentivos hacia la aprobación de una nueva ley de

función pública pese a las importantes restricciones

generadas por la economía política”73.

72 Op. Cit., Iacoviello, M. (2009). 73 Op. Cit., Schuster, C. (2014). p. 13

La ley 41, titulada “Ley de Función Pública y Creación de

la Secretaría de la Función Pública”, promulgada en el año

2008, reemplazó a la de 1991. El nuevo ordenamiento

jurídico se alineó con la Carta Iberoamericana de la

Función Pública y mejoró varios aspectos que se habían

identificado como débiles dentro del funcionamiento

de la administración pública, además de reposicionar al

ente rector con el que se contaba elevándolo a rango

de Secretaría. El ámbito de aplicación de la ley es mayor

con lo cual la profesionalización tiende a profundizarse74

y a partir de 2010, una nueva Constitución, consagró

los principios de mérito y estabilidad laboral para los

funcionarios públicos de carrera.

Por lo tanto, y como se puede observar en el gráfico 7,

República Dominicana, camina hacia el progreso de su

índice de desarrollo burocrático, índice que incluye las

dimensiones de: i) capacidad integradora, ii) eficiencia,

iii) capacidad funcional, iv) mérito y v) la consistencia

estructural. Con anticipación este país caribeño contaba

con una puntuación muy baja y ha ido progresando de

manera gradual, pero aún se encuentra entre aquellos

países con índices comprendidos entre 30 y 55, que son

los que presentan tradiciones de clientelismo político75.

La República Dominicana mejoró su índice de mérito

con el nuevo marco normativo y el fortalecimiento de la

entidad rectora que luego se convertiría en el Ministerio

de Administración76.

74 Ibíd. 75 Op. Cit., Zuvanic L. e Iacoviello, M. (2010).76 Op. Cit., Cortázar, J., Lafuente, M., Sanginés, M. (2014).

Page 22: La Función Pública y Clientelismo

17

EstudiosPolíticos

DEP

Gráfico 7. Evolución del índice de desarrollo burocrático y de mérito en República Dominicana: 2004 – 2008 – 2012

Es importante tomar en cuenta que la articulación a

través de acuerdos intersectoriales e interinstitucionales

resultó crucial para avanzar en los esfuerzos de

profesionalización del servicio civil. Su inclusión en la

agenda política, la coyuntura que generó la existencia de

varios casos de corrupción, el perfil de los funcionarios

que se nombraron como responsables de realizar la tarea

de modernización del Estado, el reposicionamiento del

área rectora del servicio civil, entre otros, contribuyeron a

fortalecer el servicio civil en la República Dominicana.

Además, se impulsó un modelo de gestión de la

calidad en las organizaciones públicas a través de la

mejora de los concursos públicos y de la evaluación

del desempeño77. El cuadro 2 presenta una panorámica

comparada entre Chile y República Dominicana en

cuanto al alcance de la reforma, las condiciones políticas,

el proceso de reforma y los principales resultados de los

procesos de modernización en este ámbito. Fuente: elaboración propia a partir del segundo barómetro de la profesionalización de los servicios civiles de Centroamérica y República Dominicana publicado en el año 2012.

27

32

39

7

20

27

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

2004 2008 2012

Índice de Desarrollo Burocrático

Índice de Mérito

27

32

39

7

20

27

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

2004 2008 2012

Índice de Desarrollo Burocrático

Índice de Mérito

Cuadro 2. Dinámicas, condicionantes políticas, alcances y resultados de reformas del servicio civil en Chile y República Dominicana

77

77 Op. Cit., Iacoviello, M. (2009).

País Alcance de reforma Condiciones políticas Proceso de la reforma Principales resultados de la reforma

Chile Introducción del Sistema de Alta Dirección Política – Selección meritocrática del grupo de altos directivos, creando un grupo gerencial del servicio público.

Crisis de corrupción que movilizó la opinión pública a favor de la reforma e incentivó su aprobación como respuesta a la crisis. Implementación facilitada por borradores elaborados por tanques de pensamiento y universidades.

Marco de la reforma: reforma administrativa hacia una disminución de la corrupción y clientelismo. Estatus político de la reforma: tuvo un lugar destacado en la agenda política a través del compromiso asumido por los políticos de alto nivel

Como resultado de la reforma se implementaron los sistemas definidos por ley a partir del año 2004, dentro de los cuales está el Sistema de Alta Dirección Pública, el que ha crecido incorporando más servicios, pero no exentos de desafíos (altos niveles de

Page 23: La Función Pública y Clientelismo

18

Serie de investigación

(presidente de la época con el líder de uno de los partidos de oposición). Asignación de la Reforma: comisión multipartidista liderada por los Ministerios del Interior y de Hacienda. Formación de coaliciones: hubo alto involucramiento de varios actores relevantes al tema. También la reforma fue difundida abiertamente por los medios.

rotación).

República Dominicana

Política integral de reforma del servicio civil, incluyendo nuevas leyes de función pública y política salarial, la creación de las carreras administrativas y especiales, evaluaciones de desempeño, selección de personal basado en el mérito, un nuevo sistema de información de funcionarios públicos y la creación de sindicatos del sector público.

Coalición pro reforma entre las agencias internacionales, la sociedad civil y un Ministerio de la Administración Pública pro reforma en un contexto socio – económico caracterizado por una fuerte demanda social por acceso al empleo público y un contexto institucional que se distinguió por un fuerte control presidencial del poder clientelar.

Marco de la reforma: instituciones públicas eficaces y eficientes para brindar un mejor servicio a los ciudadanos. Estatus político de la reforma: el ministro con el peso político como defensor de la reforma, aunque sin capacidad para sancionar a instituciones que no cumplan con la reforma. Asignación de Reforma: a cargo de la Oficina Nacional de Administración y Personal, elevada a rango ministerial en el 2008 mediante la ley de servicio público Formación de coaliciones: formación de alianza transversal entre múltiples agencias internacionales, la sociedad civil y un

Modernización del empleo público en la ley y la constitución, aumento incremental en la estabilidad del empleo para los servidores de carrera.

Page 24: La Función Pública y Clientelismo

19

EstudiosPolíticos

DEP

Fuente: Cortázar J., Lafuente, M., Sanginés, M.78

V. El Salvador

a. Antecedentes del servicio civil

Como se pudo observar con los casos de República

Dominicana y Chile, las condiciones establecidas

en los contratos de préstamos de los organismos

internacionales tienen una gran repercusión en la

modernización de un Estado. El Salvador no es la

excepción. En 1996 el Banco Mundial autorizó un

préstamo para financiar un plan de modernización

del sector público con énfasis en el sector de los

recursos humanos (RR.HH). Para conseguir esta mejora

se propuso crear “un sistema de información sobre la

administración de los RR.HH; una entidad central con el

fin de administrar los RR.HH; fortalecer las capacidades

en cuanto a administración de los RH en las unidades

operativas dentro de los ministerios; reducir el empleo

público para eliminar al personal redundante y

desarrollar una nueva estructura legal para el servicio

civil. Esto con el afán de dotar al gobierno de capacidad

para administrar, monitorear y controlar los recursos

humanos, desarrollar de manera gradual un servicio

público adecuado en términos de tamaño y calidad, así

como establecer condiciones para motivar, incentivar y

desarrollar al personal”79.

78 Cortázar, J., Lafuente, M., Sanginés, M. (2014). Op. Cit. 79 Iacoviello, M., Iturburu, M., Orozco, I. (2006). Síntesis del diagnóstico. Caso El Salvador. En Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. Kaldo Echebarría (Ed.). Banco Interamericano de Desarrollo (BID). p. 252

Además, la financiación otorgada y la que continuó

aportando el BM también perseguía crear o contratar

todos los elementos que pudieran hacer factible la

implementación del plan de modernización80. Durante

la primera etapa del servicio civil en El Salvador también

es importante resaltar el único documento que “(…)

puso énfasis en la necesidad de estudiar y discutir la

situación de la administración pública en el país”81 y que

se denominó “Bases para el plan de nación” en 1998,

cuyo desarrollo estuvo a cargo de la Comisión Nacional

de Desarrollo.

El segundo momento del proceso de modernización

comenzó en el año 2002, con el ex presidente

Francisco Flores. El ex mandatario dio continuidad a la

modernización de los RR.HH, “haciendo hincapié en la

gestión del rendimiento, la capacitación y la confección

de una base de datos que abarcara la información sobre

este aspecto”82. Por lo tanto, en las dos etapas indicadas,

el foco de atención para la modernización del servicio

civil era el diseño de un nuevo modelo de RR.HH que

debía de guiar la profesionalización de los empleados

públicos. Estos avances ubicaron al país como pionero en

lo relativo a la desburocratización de su administración

pública. Es importante recalcar que en el plan estratégico,

80 Para saber en detalle estos elementos, véase: Óp. Cit. Iacoviello, M., Iturburu, M., Orozco, I. (2006). 81 Óp. Cit., Anzora, M. (2008). p. 482 Óp. Cit. Iacoviello, M., Iturburu, M., Orozco, I. (2006). p. 252

Ministerio de Administración Pública pro reforma.

Page 25: La Función Pública y Clientelismo

20

Serie de investigación

la gestión por resultados y el seguimiento de la inversión

física, todos componentes del plan de modernización,

también continuaron fortaleciéndose83.

Sin embargo, ningún esfuerzo realizado derivó en la

reforma de la Ley del Servicio Civil ni mucho menos en

la aprobación de una moderna legislación. Además, las

acciones encaminadas hacia ello se veían obstaculizadas

por la ideologización del debate. Un anteproyecto

elaborado por consultores salvadoreños, financiado

por el BM, se tomó en aquel momento por el principal

partido de oposición como uno de los ejes de su

campaña, presentándolo como un intento del gobierno

por despedir a empleados públicos y disminuir los

derechos de los trabajadores84. En consecuencia, en

el caso salvadoreño no se han logrado los acuerdos

políticos necesarios, contrario a los procesos de Chile y

República Dominicana, donde los consensos han sido

fundamentales para llevar adelante la creación de una ley

de la función pública.

A pesar de este avance a cuenta gota, durante el

quinquenio 2009-2014 se creó la Secretaría para Asuntos

Estratégicos integrada por tres subsecretarías: a)

Transparencia y Anticorrupción; b) Desarrollo Territorial y

Descentralización; y c) Gobernabilidad y Modernización

del Estado, esta última con el afán de desarrollar la

reforma del servicio civil, su modernización y tratar de

implementar un sistema de gestión de RH que fomentara

la cultura orientada a resultados y a la mejora continua

de los servicios otorgados al ciudadano, a través de la

participación y consulta a varios sectores para este fin85.

Esta nueva institucionalidad dio impulso y mejoró el

proceso de modernización que se realizó con anticipación.

83 Longo, F., Iacoviello, M. (2012). Segundo Informe Barómetro de la profesionalización del empleo público en Centroamérica y República Dominicana.84 Óp. Cit. Iacoviello, M., Iturburu, M., Orozco, I. (2006). 85 Óp. Cit., Longo, F., Iacoviello, M. (2012).

El titular que presidió la subsecretaria, José Antonio

Morales Carbonell, realizó un trabajo muy completo a

pesar de contar con una estructura institucional muy

pequeña, inestabilidad institucional, presunta corrupción

y patrimonialismo institucional característico de un

Estado clientelar, ya que logró “la conformación de

una red de recursos humanos, la actualización de la

descripción de los puestos de la administración central,

la implantación gradual de concursos públicos, la

organización de algunas actividades de capacitación, la

elaboración de un diagnóstico de condiciones laborales y

la creación de una mesa de diálogo con los sindicatos”86.

Justamente el avance se refleja en el Índice de Desarrollo

Burocrático (IDB), mostrado al comienzo de este estudio,

donde El Salvador sube de 11 puntos en el 2004, a 29 en

el año 2009 y a 34 en el 2012, consignando un aumento

de 23 puntos. Además, al observar las dimensiones del

IDB que muestra el gráfico 8, de las cinco dimensiones

han crecido tres: la consistencia estructural, la capacidad

funcional y la capacidad integradora, salvo la eficiencia

y el mérito que han continuado estables pero no han

tenido una reducción. En cuanto a los subsistemas del

IDB, y observando el cuadro 9 se ha presentado una

sustancial mejora excepto en la gestión del rendimiento,

pero a pesar de ello, desde el año 2004, El Salvador

comienza a tener una evolución positiva en relación a

estos elementos.

86 Ibíd., p. 25-26

Page 26: La Función Pública y Clientelismo

21

EstudiosPolíticos

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Fuente: elaboración propia a partir del segundo barómetro de la profesionalización de los servicios civiles de Centroamérica y República Dominicana. *La eficiencia para el año 2004 fue de cero.

Gráfico 9. Evolución de los subsistemas del Índice de Desarrollo Burocrático: El Salvador

Fuente: Fuente: Cortázar, J., Lafuente, M., Sanginés, M. 87

87 Op. Cit., Cortázar, J., Lafuente, M., Sanginés, M. (2014).

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Page 27: La Función Pública y Clientelismo

22

Serie de investigación

b. Ley del Servicio Civil en El Salvador

Antes de entrar al análisis de la Ley del Servicio Civil (LSC),

debe señalarse que además de la carrera administrativa

que ésta regula, el empleo público salvadoreño cuenta

con las carreras del cuerpo diplomático, docente, judicial,

de salud pública y asistencia social, y militar, cada una con

su propia normativa, las cuales no serán objeto de análisis

en este estudio, limitándose al enfoque del mérito en el

ingreso a la carrera administrativa contenido en la LSC.

La burocracia dentro de un Estado es de vital importancia,

entre otras cosas, porque es el “recurso humano que

utiliza para cumplir efectivamente las funciones que

la Constitución y las leyes le han encomendado (…)

por lo que es necesario contar con una función pública

profesionalizada y fundamentada en la idoneidad y el

mérito”88. Una buena regulación no sólo beneficia a los

empleados públicos que se encuentran dentro de la carrera

administrativa sino que trae consecuencias positivas a

88 Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) (2012). Profesionalización de la función pública: elemento de un Estado eficiente. Departamento de Estudios Legales (DEL). Noviembre de 2012. p. 1

los ciudadanos, porque es este eslabón dentro del ciclo

de las políticas públicas de un Estado, el encargado de

implementarlas, viabilizando así la satisfacción de las

necesidades de los habitantes y garantizando sus derechos.

La LSC data de 196189 y surge para desarrollar el

artículo 109 de la Constitución de la República de El

Salvador de 1950. Desde entonces no ha sido objeto

de reformas sustanciales que permitan mejorar la

profesionalización del servicio civil en el país. De los

catorce paquetes de modificaciones incorporadas, nueve

se hicieron entre 1961 y 1973 y las demás, veintiocho

años después, a partir del 2001 hasta la fecha90. Por lo

tanto, la administración pública pasó un cuarto de siglo

inmóvil. Estas últimas reformas, al igual que la ley, son

anacrónicas y consecuencia de ello, este ordenamiento

sigue sin tener cambios sustantivos que la adecuen a

los principios de la Carta Iberoamericana de la Función

Pública de 2003. En el cuadro 3 se detallan las reformas a

la Ley del Servicio Civil.

89 Ley del Servicio Civil. Publicada en el Diario Oficial No. 239. Tomo No. 193. 27 de diciembre de 1961.90 Una de las reformas más relevantes aprobadas a la Ley del Servicio Civil se dieron en la coyuntura de la ratificación de los convenios internacionales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) por parte del Estado salvadoreño en el año 2006, siendo estos el 87, 98 135 y 151 denominados respectivamente: Convenio sobre la  Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación; Convenio sobre el Derecho de Sindicación y Negociación Colectiva; Convenio sobre los Representantes de los Trabajadores y Convenio sobre la Protección del Derecho de Sindicación y los Procedimientos para determinar las Condiciones de Empleo en la Administración Pública. Se reformaron en total 10 artículos de la Ley, además se sustituyó el capitulo XI, XII y se adicionó el capitulo XIII, de tal forma que de 78 artículos que contenía la Ley anteriormente, ahora consta de 160 artículos. Tomado de la página electrónica del Tribunal del Servicio Civil de El Salvador: http://tsc.gob.sv/index.php/convenios

Cuadro 3. Reformas a la Ley del Servicio Civil realizadas desde el año 1961 al 2014

Publicación en el Diario Oficial (DO) Contenido de la reforma D.O. Nº 132, T. 196, 20 de julio de 1962 El contenido de esta reforma versó sobre las sesiones

y dietas del Tribunal del Servicio Civil. D.O. Nº 159, T. 196, 3 de septiembre de 1962 Se establecía la institución competente para conocer

cualquier hecho regulado por la Ley del Servicio Civil, siempre y cuando, la institución autónoma o la dependencia oficial tuviera menos de 20 empleados regidos por esta Ley o cuando el número de

Page 28: La Función Pública y Clientelismo

23

EstudiosPolíticos

DEP

empleados fuere insuficiente para conformar una Comisión del Servicio Civil.

D.O. Nº 234, T. 197, 20 de diciembre de 1962 Esta reforma mencionaba que mientras no se regulara a través de reglamento la preparación y calificación de las pruebas de idoneidad para los nombramientos de funcionarios y empleados regidos por la Ley del Servicio Civil, se haría todo bajo requisitos establecidos por el gobierno de turno.

D.O. Nº 9, T. 18, 15 de febrero de 1963 Al buscar la reforma en el número, tomo y fecha correspondiente del DO que menciona la Ley del Servicio Civil, no se encuentra ninguna relativa a este cuerpo legal.

D.O. Nº 160, T. 200, 29 de agosto de 1963 Establece la lista de funcionarios y empleados que no se encuentran regulados por la Ley del Servicio Civil.

D.O. Nº 171, T. 220, 13 de septiembre de 1968 Esta reforma adicionó funcionarios y empleados que no debían ser regulados por la Ley del Servicio Civil.

Además de la anterior reforma, también sufrió modificación el procedimiento de destitución de un empleado o funcionario.

D.O. Nº 102, T. 231, 7 de junio de 1971 Reformas orientadas a disminuir los requisitos para formar parte del Tribunal del Servicio Civil y también reformas relativas al proceso sancionatorio establecido en la Ley del Servicio Civil.

D.O. Nº 207, T. 241, 8 de noviembre de 1973 Reforma un literal del artículo referido a los empleados y funcionarios no regulados por la Ley del Servicio Civil (Artículo 4)

D.O. Nº 32, T. 250, 17 de febrero de 1976 Reforma nuevamente al artículo 4 y también hace reforma en cuanto a la forma de trabajar del Tribunal del Servicio Civil.

D.O. Nº 241, T. 353, 20 de diciembre de 2001 Las reformas son orientadas a brindar mejores condiciones económicas a los funcionarios y empleados públicos en las distintas dependencias de la Administración Pública y también, protegió a las personas reguladas por contratos personales permanentes autorizados por el Ministerio de Hacienda, y los equiparó con los funcionarios y empleado dentro de la Carrera Administrativa para que gozaran de los mismos derechos.

D.O. No. 187, T. 373, 9 de octubre de 2006 Estas reformas estaban orientadas a darle cumplimiento a los convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre libertad sindical y negociación colectiva ratificados por El Salvador.

Page 29: La Función Pública y Clientelismo

24

Serie de investigación

Fuente: Elaboración propia en base a la Ley del Servicio Civil y el Diario Oficial

mostrar eficiencia en el desempeño de sus funciones.

Desde el año 2002, el sector público, compuesto por

el Órgano Ejecutivo, instituciones descentralizadas y

empresas públicas, aumentó de 127, 564 a 173, 487

empleados (proyectados para el 2015)93.

El aumento debe de tenerse en cuenta porque el empleo

público tiene un peso en la economía muy importante;

para el año 2012, dónde la tasa de crecimiento del

empleo público era de un 24%, el país utilizaba el 5% del

PIB en el pago de salarios y sueldos del servicio civil. Esta

cifra es mayor a lo que El Salvador invirtió en el año 2010

para los sectores de salud (4.3% del PIB) y de educación

(3.2% del PIB)94.

La intención de los párrafos precedentes es hacer notar

la necesidad de la profesionalización del servicio civil, de

una mejora en la gestión pública y de la modernización

de la legislación secundaria. Por lo tanto y sumando

todas estas variables, no existe duda que se debería

de prestar un especial interés al fortalecimiento de la

burocracia para transformarla en un aparato público

eficaz y eficiente.

93 Ibíd. 94 Ibíd.

Un problema adicional que presenta esta legislación y

que se hizo evidente desde la tercera reforma de 1962, es

la falta de un reglamento que desarrolle la ley. Además, y

por ser la LSC muy antigua, no es útil para darle respaldo

legal a la modernización del servicio civil de manera

integral. Otro vacio consiste en que esta ley es aplicable a

solo una parte de los servidores públicos, porque excluye

a un importante número de organismos y de puestos. Es

más, es tan confusa la ley que surge la pregunta: ¿A quién

se la aplicamos?91

No obstante lo anterior y a pesar que la legislación surge

para darle cumplimiento a una Constitución sustituida

en 1983, la falta de sustento legal apropiado o bien,

su anacronismo, no es el único elemento por el cual

la burocracia salvadoreña tiene un pobre desempeño,

sino que también afecta la poca voluntad y la falta

de institucionalidad para hacer efectiva la legislación

vigente. Un indicador de esta afirmación es la dispersión

normativa e institucional92, debilitando así, la coherencia

en las políticas públicas y del mismo servicio público.

Es importante recalcar que además de proveer servicios

públicos a la población, el Estado es el principal

empleador del país. Según el gráfico 10, la contratación

de servidores públicos cada año tiende a crecer sin

91 Para una mejor explicación de este vacío legal de la ley, véase Óp. Cit. Anzora, M. (2008)92 Óp. Cit. FUSADES (2012).

D.O. No. 94, T. 383 , 25 de mayo de 2009 La reforma tuvo la finalidad de seguir garantizando los derechos y deberes de los empleados públicos contratados bajo el régimen de contrato.

D.O. No. 38, T. 398, 25 de febrero de 2013 Reformas para evitar discriminación hacía las personas infectadas con VIH

D.O. NE 12, T. 402, 21 de enero de 2014 Reformas referentes a la renuncia voluntaria

Page 30: La Función Pública y Clientelismo

25

EstudiosPolíticos

DEP

Fuente: elaboración propia a partir de presupuestos votados para los ejercicios fiscales del año 2002 al 201595.

95 “Esta cifra es incluso mayor, dado que no se incluye a los servidores municipales por falta de estadísticas confiables” Ibíd. p. 4

c. Procedimiento de ingreso establecido en la Ley del Servicio Civil y la regulación propuesta en el anteproyecto de la ley de la Función Pública

Para hacer valer la Ley del Servicio Civil en todas sus

partes, existen dos organismos competentes: las

Comisiones del Servicio Civil (CSC) y el Tribunal del

Servicio Civil (TSC). Ambas tendrían que hacer el papel

de una entidad rectora, que vendría a ser la columna

vertebral del funcionamiento y organización del servicio

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Gráfico 10. Crecimiento del empleo público en El Salvador en cifras absolutas: 2002 - 2015

civil. Ahora bien y como ya se dijo, de todo lo regulado

por la LSC, se abordará exclusivamente el mecanismo de

ingreso que la ley establece para incorporar empleados

y funcionarios a la carrera administrativa: el concurso

público a través del mérito.

Según el artículo 12 de la ley, una de las atribuciones

que tiene la CSC es seleccionar los candidatos que sean

elegibles para ingresar al personal comprendido en la

carrera administrativa. Además, esta misma disposición

y el artículo 20, establecen que el ingreso debe de

efectuarse a través de pruebas de idoneidad y que

la responsable de efectuar y de calificar a las mismas

Page 31: La Función Pública y Clientelismo

26

Serie de investigación

son las Comisiones96. Tal es la importancia de las CSC

que la ley establece que toda institución regulada por

esa legislación contará con una de ellas. Por lo tanto,

los aspirantes a ingresar a la Función Pública deberán

hacerlo a través de un concurso público y ser elegido

por haber cumplido con el principio de mérito, en base al

procedimiento realizado y supervisado por la CSC.

En el artículo 63 de la propuesta del anteproyecto de Ley

de la Función Pública97 se establecen las modalidades

de dotación de personal y al igual que en la Ley vigente,

se dispone que las plazas vacantes se cubrirán, siempre

y cuando se analice que el ascenso no es pertinente,

a través de concurso público y que la característica

principal de elegibilidad es el mérito.

De lo anterior se concluye que cuando exista una plaza

vacante dentro de las instituciones reguladas por la

Ley del Servicio Civil y si esta no se cubre a través de

ascensos internos, tendría que publicarse dicha situación

en algún medio de mayor circulación, para que los

interesados que reúnen el perfil establecido apliquen y

se proceda a seleccionar a los aspirantes que cumplan

con los requisitos que exige el puesto cumpliéndose así

el principio de mérito.

Sin embargo en la práctica se aplican procedimientos no

contemplados por la ley. Si una plaza, por ejemplo, no

es llenada por ascenso, se abre la convocatoria a otras

96 Dentro de la LSC existen excepciones para no efectuar un concurso público. 97 Este anteproyecto es el primero que se elabora por parte del Estado y su realización estuvo a cargo de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado, quien en el año 2013, le hizo entrega del anteproyecto a la Secretaria de Asuntos Estratégicos. Al día de hoy aún no se ha presentado la iniciativa de ley a la Asamblea Legislativa para el estudio pertinente. El anteproyecto se puede consultar en la siguiente dirección: http://www.aecid.org.sv/wp-content/uploads/2013/11/PLFP-VF2111131.pdf?acc6f0Es importante señalar que el 18 de diciembre de 2014, el Diputado Sigifredo Ochoa Pérez, en nombre de la organización Gente y Sociedad (GENS), presentó pieza de correspondencia en la Asamblea Legislativa, en sentido se emita Ley de la función Pública, con un anteproyecto que no es el que posee el gobierno.

dependencias o se puede consultar una base de datos

de personas que buscan empleo y que es la administrada

por la sección de recursos humanos de cada institución.

Como último recurso, se recurre al concurso público. Esto

en cuanto al procedimiento, pero también sucede que

por los problemas legales, institucionales y culturales,

también se obvia el mérito en la selección de candidatos

pues no existen auditorias de una unidad central

sobre los mecanismos de selección de personal en las

diferentes instituciones públicas98.

En El Salvador, la gestión de contrataciones se encuentra

descentralizada a tal grado, que cada institución tiene

su propia normativa que regula el proceso de ingreso

y cualquier peculiaridad que pueda girar en torno al

tema de administración de los recursos humanos. Por lo

general se relega a las unidades de RH de las diferentes

entidades públicas el llevar a cabo el proceso de ingreso

dejando a un lado a la CSC que, teóricamente, es la

responsable de tal función99. También sucede que en

algunas instituciones aún no se ha creado la respectiva

CSC. El cuadro 4 refleja las distintas normativas de las

instituciones que se tomaron en cuenta para este estudio

y que regulan las contrataciones de personal.

98 Óp. Cit., Longo, F., Iacoviello, M. (2012)99 Ibid

Page 32: La Función Pública y Clientelismo

27

EstudiosPolíticos

DEP

Cuadro 4. Diferentes normativas que regulan la contratación de personal de los empleados públicos en El Salvador

Institución Normativa que regula el ingreso

Ministerio de Hacienda Ley del Servicio Civil y las Disposiciones Generales de Presupuestos.

Ministerio de Relaciones Exteriores

Ley del Servicio Civil; Manual de Reclutamiento y Selección de Personal; Procedimiento de contrataciones; Instructivo sobre Relaciones Laborales del Órgano Ejecutivo; Disposiciones Generales del Presupuesto.

Ministerio de Agricultura y Ganadería Ley del Servicio Civil y el Manual de Reclutamiento, Selección y Contratación de Personal

Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Natura

Ley del Servicio Civil, el Reglamento Interno de Trabajo y el instrumento técnico sobre el procedimiento de reclutamiento, selección, nombramiento/contratación e inducción de personal.

Ministerio de Turismo Ley del Servicio Civil y el Reglamento Interno de Trabajo y Manual de Reclutamiento y Selección de Personal.

Presidencia de la República Notas de solicitud de cada titular de las Unidades Presupuestarias conforme a los lineamientos de la Ley del Servicio Civil

Secretaría de Cultura Notas de solicitud de cada titular de las Unidades Presupuestarias conforme a los lineamientos de la Ley del Servicio Civil

Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano

Manual de Contratación y Política de Rotación.

Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local Ley de Creación del Fondo de Inversión Social y el Reglamento de la Ley del Fondo de Inversión Social de El Salvador

Ministerio de Educación Manual de Procedimientos de Contratación de Personal Administrativo

Ministerio de Gobernación Sin respuesta

Ministerio de Justicia y Seguridad Pública En proceso de elaboración de un manual que regule el tema de contratación.

Ministerio de Economía Ley del Servicio Civil

Ministerio de la Defensa Nacional Reglamento de Trabajo del Personal Administrativo de la Fuerza Armada

Ministerio de Trabajo y Previsión Social Sin respuesta

Asamblea Legislativa Sin respuesta

Instituto Salvadoreño del Seguro Social Contrato Colectivo de Trabajo

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social Sin respuesta

�Fuente: Elaboración propia en base a la información brindada por las instituciones

Page 33: La Función Pública y Clientelismo

28

Serie de investigación

Otro problema es que en “algunas jurisdicciones, la plaza

se asigna siguiendo un orden establecido de prioridad:

a) empleados del organismo que quieran aspirar a una

plaza de mayor jerarquía y remuneración; b) jóvenes que

realizaron una pasantía laboral en la jurisdicción; c) base

de datos de hojas de vida, que se reciben semanalmente

y por internet; d) concurso externo con publicación

en periódicos. Esto implica que se realiza un concurso

externo solamente si no se logra cubrir la vacante con

candidatos de los primeros tres grupos”100 dejando el

concurso público a un lado no obstante ser la práctica

que mandata la ley.

Los inconvenientes citados reflejan el estancamiento

que ha tenido el país en relación a su índice de mérito.

Por lo tanto, es importante que se refuercen las políticas

y las prácticas de personal destinadas a gestionar los

flujos mediante los cuales las personas ingresan a la

administración pública. Debe tenerse en cuenta que en

la actualidad cualquier ilegalidad dentro del proceso del

concurso debe ser tramitada por el TSC ya que, según

el artículo 68, es la entidad encargada de conocer de la

“nulidad de nombramiento indebido”, y si encontrase

una irregularidad en el proceso que viole la norma, tiene

la potestad de ordenar la destitución inmediata del

funcionario ilícitamente nombrado.

Con el propósito de conocer el uso que hacen los

ciudadanos de la potestad que tiene para interponer el

recurso mencionado, se consultó al Tribunal del Servicio

Civil, en base a la ley de acceso a la información pública,

cuántos recursos se registraron en el lapso comprendido

del año 2004 al 2014. La autoridad aludida respondió que

durante el período señalado se presentaron únicamente

5 recursos de nulidades de nombramiento, lo que puede

significar entre otros aspectos: a) el desconocimiento de

la ciudadanía en cuanto al uso de este recurso; b) que

100 Óp. Cit., Longo, F., Iacoviello, M. (2012)., p. 37

el acceso a la carrera administrativa se esté realizando a

través de otras formas de ingreso que no sea el concurso

y por consiguiente, no se hace uso del recurso; c) que los

procedimientos que se han celebrado para el ingreso a

las instituciones públicas a través de concursos hayan

estado apegados a derecho; d) que no exista publicidad

de carácter general y pública de las plazas ofertadas

para ingresar a trabajar al Estado, lo que generaría un

ingreso exclusivo y por lo tanto, el uso de este recurso de

nulidad no tendría sentido; y e) la falta de confianza en

las instituciones.

d. ¿Corrupción en el ingreso a la función pública en El Salvador?

Se ha mencionado que para optar a un puesto dentro

de las instituciones del Estado debe de realizarse un

concurso público y además es necesario que rija la

meritocracia para seleccionar al funcionario. Por ello,

esta investigación observó dos elementos importantes

que dan cuenta de la “forma” de ingreso a la carrera

administrativa: 1) la cantidad de empleados que se

incorporan a una institución pública; y 2) el número

de concursos públicos que la institución lleva a cabo

anualmente. Al examinar la variable de crecimiento de

empleos en las instituciones públicas vis a vis con la

variable de los concursos públicos realizados, nos da

cuenta de uno de los indicadores que contempla el índice

de mérito: el ingreso a través de concurso público, lo que

nos permitirá dilucidar si los ingresos son equivalentes al

número de concursos públicos celebrados.

La ubicación temporal de la investigación fue entre los

años 2004 y 2014101 y las instituciones objeto de estudio

fueron los ministerios del Órgano Ejecutivo enumerados

101 La información proporcionada comprende desde enero del año 2004 a noviembre de 2014.

Page 34: La Función Pública y Clientelismo

29

EstudiosPolíticos

DEP

en el artículo 28 del Reglamento Interno del Órgano

Ejecutivo102. Estos son: 1) Ministerio de Relaciones

Exteriores (RR.EE); 2) Ministerio de Gobernación

(MIGOB); 3) Ministerio de Justicia y Seguridad Pública

(MJSP); 4) Ministerio de Hacienda (MH); 5) Ministerio de

Economía (MINEC); 6) Ministerio de Educación (MINED);

7) Ministerio de la Defensa Nacional (MDN); 8) Ministerio

de Trabajo y Previsión Social (MTPS); 9) Ministerio de

Agricultura y Ganadería (MAG); 10) Ministerio de Salud

Pública y Asistencia Social (MINSAL); 11) Ministerio de

Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo

Urbano (MOP); 12) Ministerio de Medio Ambiente y

Recursos Naturales (MARN); 13) Ministerio de Turismo

(MITUR). A estas 13 instituciones se agregaron: 14)

la Asamblea Legislativa (AL); 15) la Presidencia de la

República (Presidencia) y la Secretaria de Cultura

(SECULTURA); y dos instituciones autónomas: 16) el

102 Decreto ejecutivo No. 24. Publicado en el Diario Oficial No. 70. Tomo 303. 18 de abril de 1989.

Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) y; 17) el

Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL).

A pesar del universo de análisis identificado, éste se

redujo a nueve instituciones: Ministerio de Relaciones

Exteriores (RR.EE), Ministerio de Hacienda (MH),

Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda

y Desarrollo Urbano (MOP), Ministerio de Agricultura

y Ganadería (MAG), Ministerio de Medio Ambiente

y Recursos Naturales (MARN), Ministerio de Turismo

(MITUR), el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo

Local (FISDL), la Presidencia y la Secretaria de Cultura

(SECULTURA). La razón de esta reducción es porque

las demás instituciones no brindaron la información

completa en cuanto al número de ingresos de

empleados y los concursos públicos, argumentando que

la información solicitada era inexistente, tal y como se

muestra en el cuadro 5.

Cuadro 5. Instituciones que entregaron y no entregaron la información respecto al ingreso a través de concursos públicos

Institución Respuesta a la petición* Ministerio de Hacienda Entregó la información Ministerio de Relaciones Exteriores Entregó la información Ministerio de Agricultura y Ganadería Entregó la información Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales

Entregó la información

Ministerio de Turismo Entregó la información Presidencia Entregó la información Secretaria de Cultura Entregó la información Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano

Entregó la información

Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local

Entregó la información

Ministerio de Educación Del año 2004 al 2009 no cuenta con documentos para verificar si se han hecho concursos para ingresar a la institución

Ministerio de Gobernación No entregó la información Ministerio de Justicia y Seguridad Pública No tienen registrado ningún concurso público entre los

periodos de 2007 a 2014. Del año 2004 al 2006, quien llevó el registro fue el Ministerio de Gobernación.

Ministerio de Economía Del 2004 al 2010 no cuenta con esa información. El Oficial de Información de esa institución señaló que “En años anteriores los concursos públicos quedaban a discreción de los Jefes Superiores”

Ministerio de la Defensa Nacional No se han realizado concursos públicos sino únicamente concursos internos para las contrataciones del personal de nuevo ingreso.

Ministerio de Trabajo y Previsión Social No cuentan con registros de información referente a ingreso por concursos públicos entre los años 2004 al 2012

Asamblea Legislativa No cuenta con información en los periodos comprendidos del año 2004 al 2012.

Instituto Salvadoreño del Seguro Social No se ha realizado concursos públicos externos porque el Contrato Colectivo de Trabajo no contempla tal figura jurídica.

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social Esta institución sólo cuenta con información en cuanto a concursos desde el año 2010.

Page 35: La Función Pública y Clientelismo

30

Serie de investigación

Fuente: Elaboración propia en base a las respuestas brindadas por cada institución*Al cierre de esta investigación se están realizando procesos ante el Instituto de Acceso a la Información Pública sobre los casos de las instituciones que afirman no contar con la información requerida en algunos de los años requeridos en la solicitud presentada por FUSADES.

Institución Respuesta a la petición* Ministerio de Hacienda Entregó la información Ministerio de Relaciones Exteriores Entregó la información Ministerio de Agricultura y Ganadería Entregó la información Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales

Entregó la información

Ministerio de Turismo Entregó la información Presidencia Entregó la información Secretaria de Cultura Entregó la información Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano

Entregó la información

Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local

Entregó la información

Ministerio de Educación Del año 2004 al 2009 no cuenta con documentos para verificar si se han hecho concursos para ingresar a la institución

Ministerio de Gobernación No entregó la información Ministerio de Justicia y Seguridad Pública No tienen registrado ningún concurso público entre los

periodos de 2007 a 2014. Del año 2004 al 2006, quien llevó el registro fue el Ministerio de Gobernación.

Ministerio de Economía Del 2004 al 2010 no cuenta con esa información. El Oficial de Información de esa institución señaló que “En años anteriores los concursos públicos quedaban a discreción de los Jefes Superiores”

Ministerio de la Defensa Nacional No se han realizado concursos públicos sino únicamente concursos internos para las contrataciones del personal de nuevo ingreso.

Ministerio de Trabajo y Previsión Social No cuentan con registros de información referente a ingreso por concursos públicos entre los años 2004 al 2012

Asamblea Legislativa No cuenta con información en los periodos comprendidos del año 2004 al 2012.

Instituto Salvadoreño del Seguro Social No se ha realizado concursos públicos externos porque el Contrato Colectivo de Trabajo no contempla tal figura jurídica.

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social Esta institución sólo cuenta con información en cuanto a concursos desde el año 2010.

A partir de la información proporcionada en el cuadro

anterior así como también en el cuadro 4, se comienza

a dilucidar y sustentar el problema de la falta de

sistematización de la información en cuanto a la forma

de ingreso de los empleados públicos por la ausencia

de un ente rector.

El gráfico 11 refleja una consecuencia de esta anomia del

servicio público. Lo que se puede observar es que en el

periodo analizado (2004 -2012) y tomando como base las

nueve instituciones mencionadas anteriormente se han

realizado en total un número de 1,442 concursos públicos

y se han abierto 2,498 plazas. En teoría el número de plazas

debería concordar con la cantidad de concursos efectuados;

salvo que se hayan presentado excepciones, de acuerdo a

los parámetros de la LSC, para no realizar los concursos.

Estas situaciones no han existido según la información

brindada por las instituciones salvo en el Ministerio de

Hacienda, dónde se han ocupado 140 plazas por contrato

sin el concurso respectivo, basado en lo dispuesto

en el Artículo 83 de las Disposiciones Generales de

Presupuestos que regula la contratación de servicios

personales de carácter profesional o técnico.

Page 36: La Función Pública y Clientelismo

31

EstudiosPolíticos

DEP

Gráfico 11. Concursos públicos versus crecimiento de empleados de la institución: 2004 - 2014

146 175

55 52 60

200 130 97

122 253

152

-89

294

166

-134

320

213

862

350

59

251 206

-200

0

200

400

600

800

1000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Concursos públicos realizados del 2004-2014, adjudicando plaza en la institución Crecimiento de empleados en la institución

Fuente: elaboración propia a partir de la información proporcionada por RR.EE, MH, MOP, MAG, MARN, MITUR, FISDL, Presidencia, SECULTURA.

El gráfico anterior muestra información contradictoria.

Por ejemplo, en el año 2007 hubo un decrecimiento de

empleo (-134) y por tanto no era necesaria la realización

de ningún concurso público, sin embargo se registraron

45 procedimientos de este tipo. Otro dato se presenta

en 2010, año en el que se adjudicaron 844 plazas y se

efectuaron tan sólo 96 concursos públicos. A pesar

de que muchas instituciones cuentan con su propio

reglamento interno para el ingreso de empleados,

todas ellas contemplan el concurso público como forma

de ingreso a través del mérito y todas afirmaron que

no se aplicó ningún tipo de excepción legal para este

acto salvo el MH, por lo que estas diferencias entre el

crecimiento del empleo público de las instituciones y la

realización de concursos públicos, señala una evidente

discrecionalidad de la administración sobre las formas y

mecanismos de contratación de los empleados públicos.

Al desglosar los datos anteriores, tal y como se muestra

en los gráficos 12 y 13, con la información separada

en razón de los dos quinquenios presidenciales: 2004-

2008 y 2009-2014 respectivamente, y con los datos

agregados por institución, el aumento de empleados en

cada una no corresponde con el número de concursos

públicos celebrados.

Esa es la respuesta más evidente al hacer un análisis y por

lo tanto podría afirmarse que, en principio, el indicador

de ingreso a través de concursos públicos del índice

de mérito no se está cumpliendo en el país. Por otra

parte llama la atención que en Casa Presidencial, no se

registraron concursos públicos para el ingreso durante

el plazo investigado. Para el primer periodo (2004-

2008), Relaciones Exteriores presentó un total de 127

empleados nuevos pero ningún concurso público. Por

el contrario, en ese mismo lapso de tiempo, el MAG tuvo

un decrecimiento de empleados pero a pesar de ello, se

realizaron 23 concursos. El MH y el FISDL fueron los más

“homogéneos” del primer periodo.

Page 37: La Función Pública y Clientelismo

32

Serie de investigación

0

375

23 10 10 0 0 69

1

127

269

-84

165

9 130

-150

57

34

-200

-100

0

100

200

300

400

500

600

700

RR.EE MH MAG MARN MITUR PRESIDENCIA SECULTURA FISDL MOP

Concursos públicos Crecimiento de empleados

Gráfico 12. Concursos públicos versus crecimiento de empleados: 2004-2008

Respecto al periodo de 2009-2014, Presidencia y

SECULTURA tuvieron un aumento de empleados pero

continuaron sin realizar ningún tipo de concurso

público. En relaciones exteriores ingresaron funcionarios

pero los concursos públicos fueron muy bajos. En este

quinquenio el MOP resultó ser el más “homogéneo” y el

MAG presentó un decrecimiento de empleados (-105) y

sin embargo realizó 159 concursos públicos.

Fuente: elaboración propia a partir de la información proporcionada por RR.EE, MH, MOP, MAG, MARN, MITUR, FISDL, Presidencia, SECULTURA.

Page 38: La Función Pública y Clientelismo

33

EstudiosPolíticos

DEP

Gráfico 13. Concursos públicos versus crecimiento de empleados: 2009-2014

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Fuente: elaboración propia a partir de la información proporcionada por RR.EE, MH, MOP, MAG, MARN, MITUR, FISDL, Presidencia, SECULTURA

Debido a que el concurso público, tanto en la LSC

como en los reglamentos internos de administración

de empleados públicos de las instituciones,

contemplan el concurso como mecanismo de ingreso,

no hay excusa alguna para que los números sean

tan dispares. Algunos estudios señalan que este

tipo de anomalías e inexactitudes puede deberse

a presunta corrupción en los procedimientos de

ingreso a la administración pública, consecuencia

de todas las razones expuestas en el transcurso de la

investigación. Por lo tanto, una respuesta sugerente es

que en El Salvador podrían existir prácticas indebidas

(el clientelismo, nepotismo, amiguismo, favoritismo,

tráfico de influencia, etc.) que están contaminando

a la función pública pues evitan la celebración de

concursos públicos los cuales pasan de ser la regla

general a una excepción o bien se consideran un

último recurso para la contratación.

Page 39: La Función Pública y Clientelismo

34

Serie de investigación

VI. Consideraciones finales1. En El Salvador se observa la inexistencia de acuerdos entre partidos políticos para aprobar un nuevo ordenamiento

que regule y modernice la profesionalización en el sector público. A pesar de que el gobierno cuenta con un

anteproyecto de Ley de Función Pública desde el año 2013, este no se ha presentado a la Asamblea Legislativa. Sin

embargo, el 18 de diciembre de 2014, el Diputado Sigifredo Ochoa Pérez, en nombre de la organización Gente y

Sociedad (GENS), presentó pieza de correspondencia ante la Asamblea Legislativa, en sentido se emita Ley de la

función Pública, con un anteproyecto que no es el que posee el gobierno. Por lo tanto, y tal como lo muestran las

experiencias de Chile y República Dominicana, es necesario que el tema se incluya en la agenda política y exista un

consenso mayoritario sobre la importancia para el desarrollo económico, político y social de un sector público de

primer nivel. Esto podría facilitarse en el presente quinquenio presidencial ya que uno de los ejes fundamentales

de trabajo, según el Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019 (PQD), es la modernización del Estado en cuanto a la

profesionalización del servicio civil.

2. En sociedades de consumo como la de El Salvador, una de las características principales de la población es el

individualismo y buscar siempre el beneficio propio. Esto podría significar que tener resuelto de manera individual

los problemas de prestación de servicios, desincentiva la acción colectiva para exigir reformas al Estado, como la

mejora de la Administración Pública.

El fruto de esta falta de movilización para la modernización del Estado a través de la Función Pública, es la ausencia

de discusión del anteproyecto en la Asamblea Legislativa, que lo partidos no la pongan en la agenda política así

como también, que los ciudadanos no reclamen ante Tribunal del Servicio Civil por la existencia de nombramientos

indebidos o falta de transparencia en los concursos públicos.

3. El anacronismo de la Función Pública en El Salvador ha permitido que las instituciones reguladas por la Ley del

Servicio Civil manejen sin ningún orden el tema de ingreso a la Administración Pública. Ejemplo de ello es que

nueve de las instituciones observadas en el estudio, no cuentan y exponen que es inexistente la información sobre

el ingreso de los empleados a la administración pública.

Esto significa que el ingreso se registró por cualquier otra forma distinta al concurso público que exige la ley; por

ejemplo, a través de prácticas clientelares, el favoritismo, el nepotismo o el amiguísimo. Esto nos lleva a concluir

que no ha existido un interés para sistematizar la información ni control alguno por parte de los entes encargados,

en este caso la Comisión del Servicio Civil, el Ministerio de Hacienda y la Secretaría Técnica de la Presidencia, ahora

Secretaria Técnica y de Planificación. Por lo tanto, es necesario, tal y como lo señala el anteproyecto de la Función

Pública, la existencia de un ente rector que coordine y ordene esta situación.

Page 40: La Función Pública y Clientelismo

35

EstudiosPolíticos

DEP

4. Otra consecuencia de la falta de un ente rector es la diversidad de normativas que regulan el ingreso a la

Administración Pública. Las directrices o normativas propias de cada institución confirman que el manejo de los

recursos humanos se fundamenta en el criterio de cada unidad de Recursos Humanos. De esta manera el problema

radica en la dispersión y la discrecionalidad al elaborar los criterios unilateralmente sin existir uniformidad entre las

diferentes oficinas del Estado. Esto vendría a solventarse con la unidad rectora.

5. Dentro del PQD tal y como se mencionó anteriormente, se pone énfasis en la modernización del Estado, y uno de

los elementos importante que se toma en cuenta es la meritocracia. Por lo tanto, es importante que se mejore la

forma de ingreso a las instituciones contempladas en la Administración Pública, lo que conllevaría a tener mejores

empleados y mejorar así el servicio hacía el ciudadano.

6. Es necesario observar las buenas prácticas de países con un alto Índice de Desarrollo Burocrático para

complementar la legislación y realizar acciones que contribuyan a la profesionalización del sector público. Dos de

estos casos son los que hemos contemplado en este estudio. Chile porque su administración pública se encuentra

muy institucionalizada, y República Dominicana porque no obstante las reformas sustantivas en la materia se

iniciaron en 2010, ha mostrado avances sustanciales en cuanto a la profesionalización del sector público.

7. La ausencia de una regulación seria en cuanto al ingreso a la Función Pública, ha permitido que los funcionarios

supongan que la burocracia del Estado es privada y no pública, que los funcionarios permitan el ingreso sin ningún

tipo de mérito. Además, esto también trae consecuencias para la ciudadanía, pues se vulnera su derecho a la

igualdad, se crea en el imaginario colectivo que la única manera para acceder a un empleo público es a través de

un “contacto” y no por el mérito y la capacidad. Por lo tanto, el Estado debe promover una “cultura del mérito” para

que los ciudadanos exijan una mayor capacidad de los funcionarios y estos últimos reciban incentivos en base a su

formación y a los resultados efectivos del desempeño de sus funciones.

8. A pesar de que existen justificaciones contempladas en la LSC para no realizar concursos públicos, sólo el

Ministerio de Hacienda ha hecho uso de estas excepciones en el ingreso pero de igual forma, al analizar los datos

sigue manteniendo al mismo tiempo una disparidad entre el crecimiento de empleados públicos y la realización de

concursos públicos. Respecto a las otras instituciones, esta disparidad no encuentra justificación alguna más que la

de sospechar que los ingresos a la burocracia del Estado son a través de mecanismos de presunta corrupción.

Page 41: La Función Pública y Clientelismo

36

Serie de investigación

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