LA ADMINISTRACION PÚBLICA EN VENEZUELA: ANTECEDENTES, SU

DIMENSION Y FUNCIONAMIENTO EN BASE A PRINCIPIOS DE LA NUEVA

GESTION PÚBLICA MODERNA.

Elaborado por:

CESAR DAVID RINCON. MSc.Psic.Abg.

Enero, 2015

ESQUEMA DEL TRABAJO

I. Introducción.

II. Marco conceptual sobre el concepto de administración pública.

III. Antecedentes y evolución de la Administración Publica Venezolana, en los periodos

democráticos desde el año 1958 hasta el año 2015.

IV. Administración Pública Venezolana: Marco Legal, Organización, Principios y

Fundamentos de Funcionamiento.

V. Análisis sobre el Nuevo Modelo de Gestión para la Administración Publica

Venezolana

VI. Conclusiones y recomendaciones.

I. INTRODUCCION

El presente trabajo tiene como objetivo mostrar en forma general los antecedentes que

han sustentado las reformas en la Administración Publica en la Venezuela Democrática

desde 1958 hasta la actualidad. Donde sus objetivos fundamentales y declarados por la

constitucionalidad que nos ha acompañado desde el derrocamiento de la dictadura

militar, ha sido la definición del Estado Nación, y el mejoramiento de su capacidad

administrativa mediante la definición de una administración pública capaz de

institucionalizar la gobernabilidad, y contar con los procesos administrativos para

resolver de manera eficaz y eficiente los problemas que presenta la sociedad civil, en

base al imperio de la ley.

Para poder obtener una perspectiva conceptual de la evolución de la administración

Publica en Venezuela (APV) Describiremos en nuestro trabajo los antecedentes teóricos

sobre el concepto de administración pública, una breve síntesis sobre los antecedentes

históricos-políticos durante últimos 50 años de periodos democráticos (1958-2014)

Dando como resultado a la luz de las teorías que conceptualizan lo que entendemos por

administración o gestión pública moderna, los modelos o formas de gestión de la APV

Una vez conceptualizados los antecedentes sobre la evolución de la APV dedicaremos

un apartado del trabajo para describir el marco conceptual, jurídico, la estructura actual

del Estado, al igual que los principios y fundamentos de la organización la Administración

Publica en Venezuela (APV). También describiremos el análisis sobre el plan de

incrementos de capacidad de gobierno, como política pública para la nueva

administración publica en Venezuela, en el marco de la reforma del Estado.

Para finalizar el presente trabajo sobre la APV me gustaría plantear algunas

conclusiones desde la perspectiva de la investigación teórica y el análisis sobre la

observación de la realidad actual de la gestión de la APV hacia los ciudadanos como la

población objetivo de su razón de ser.

II. MARCO CONCEPTUAL SOBRE EL CONCEPTO Y EVOLUCION

DE LOS MODELOS DE GESTION DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA.

Hacer una aproximación teórica del concepto de Administración pública es un ejercicio

académico interesante, dado que su etimología nos remonta a los términos latinos,

donde por antonomasia definiría a la Administración Publica: como la directora de los

órganos o instituciones que constituyen al Estado, y estarían subordinados a mostrar al

pueblo, las acciones político-administrativas para alcanzar al bien común o colectivo.

Desde el punto de vista jurídico, la Administración Pública puede considerarse como el

objeto de regulación por excelencia del derecho administrativo, en donde podemos

enunciar dos significados esenciales: por una parte, con ella se identifica a un conjunto

de órganos del Estado, o más propiamente de las personas jurídicas estatales que como

sujetos de derecho actúan en el mundo de las relaciones jurídicas; y por la otra, con

dicha noción se identifica también a un conjunto de actividades que resultan de la

gestión del interés general (actividad administrativa) realizada generalmente por esos

mismos órganos. Hay, por tanto, al menos un concepto orgánico y un concepto material

de la Administración Pública; y ambos interesan al derecho administrativo.

Con una definición como esta, por supuesto, no cabe hacer intento alguno de adoptar un

criterio único para definir el derecho administrativo. No se trata por tanto, ni de una

definición orgánica, ni de una definición material, ni de una definición formal, pues no

existe un criterio absoluto para definir el derecho administrativo ni su objeto: la

Administración Pública. En este sentido, un gran estudioso del derecho administrativo

venezolano destaca: “La definición de Administración Publica debe elaborarse con la

mezcla de los diversos criterios, lo que además responde al contenido heterogéneo y

mutable de la actividad administrativa del Estado” (Brewer Carias. 2004)

En base a la visión jurista sobre Administración Publica, y deteniéndome en las

diferentes revisiones y reflexiones discutidas en nuestra catedra sobre Gobierno y

Administración Pública, bajo la orientación de la profesora Blanca Olías de Lima (2014)

nos plantea: “ La Administración Publica sigue siendo hoy día la institución sobre la que

descansa el poder del Estado, a través de la cual se hacen realidad los proyectos o el

programa político del Gobierno, se implantan las distintas políticas y se prestan servicios

a los ciudadanos. Este eminente y complejo papel se traduce en una organización

múltiple y diversa que persigue una gran variedad de objetivos, utiliza instrumentos y

recursos variados. La Administración General del Estado debe su perfil singular a la

combinación de poder público y estructura técnica y profesional que la historia y las

demandas del sistema político y social han ido moldeando”

Con esta visión amplia y más adaptada a nuestra acción como investigadores sociales,

se hace necesario señalar que la Administración Pública no flota en el aire aislada sino

interactúan con las demás instituciones del sistema político que constituyen el Estado

Nación. Cuando mencionamos en este trabajo al Estado, hago referencia a una forma

de organización social soberana que tiene el poder administrativo y de regulación sobre

un determinado territorio (ej. Venezuela, España, EEUU, Inglaterra o China) A su vez,

cuando mencionamos anteriormente al Estado desde el punto de vista jurídico, lo

entenderemos como “Estado de Derecho” se incluyen en él las organizaciones

resultantes de la ley y la división de poderes que conocemos hoy día (Poder Ejecutivo,

Legislativo, Judicial, Electoral y Ciudadano)

En resumen es necesario diferenciar entre el Estado y la Administración Pública. Si

vemos al Estado como la suma de los órganos del poder público que deben estar

subordinados a la voluntad de sus ciudadanos en búsqueda del bien común, entonces

entenderemos la Administración Publica como el instrumento con que cuenta el Estado

para administrar la voluntad de sus ciudadanos, mediante instituciones organizadas en

función de las políticas de un Gobierno.

Una vez conceptualizados lo que entenderemos como Estado y Administración Publica

(AP) en este trabajo, haremos una descripción breve sobre algunos conceptos que han

marcado la evolución de la administración pública moderna en los últimos 80 años a

nivel mundial. En líneas generales los cambios en las reglas de la política económica

global, han impactado proporcionalmente las políticas y reformas de los Estados, y en

consecuencia los modelos de gestión de la Administración Publica como ejecutor de las

políticas públicas de los países occidentales. Encontraremos en la literatura una

evolución de paradigmas administrativos que han definido el modelo administrativo de la

administración pública global: Modelo Burocrático-Centralizado en la AP., Modelo

Descentralizado y Gerencia Pública, Modelo de la Nueva Gerencia Publica y

Participación Ciudadana. La revisión de los diferentes enfoques nos dará una visión

teórica del objeto de estudio de nuestro trabajo, pudiendo conformar datos referenciales

para conceptualizar la evolución de la APV sobre el análisis comparativo de las

estructuras organizativas y ejecución de políticas públicas a nivel internacional.

En revisión de las diferentes teorías sobre el concepto de burocracia, la misma surgió

de la teoría general de la administración hacia la década de 1940, cuando la teoría

clásica y la teoría de las relaciones humanas luchaban entre sí por la conquista de

espacio en la teoría administrativa, pero ya presentaban señales de obsolescencia para

su época (Oszlak, O. 1999).

El modelo de administración tradicional se instituyó sobre los elementos de aquel “ideal

burocrático” descripto por el sociólogo Max Weber que coloca a la organización

burocrática como la mejor expresión de la racionalidad instrumental. Por su parte, lo

estatal también está ligado a la presencia de reglas en tanto el objetivo del Estado

Moderno ha sido siempre garantizar el orden y la seguridad pública a través de la

promulgación de leyes abstractas generales.

En calidad de institución “la burocracia puede ser vista como un conjunto articulado de

reglas y pautas de funcionamiento cuya finalidad es asegurar la continuidad, coherencia

y relevancia de las políticas públicas por un lado, y prevenir la discrecionalidad del

ejercicio del poder público por otro” (Parrado, Salvador. Colino, Cesar Y Olmeda, José A.

2013).

También debe entenderse a la burocracia estatal como un actor inmerso en relaciones

de poder, que no es neutral ni un simple agregado institucional, sino que tiene intereses

propios, y en su relación con su clientela, define tomas de posición y cursos de acción

de la política (Ramio Matas. 2001)

En resumen y, a pesar de todas sus limitaciones y restricciones observadas por los

diferentes autores, la burocracia es una de las mejores alternativas de organización para

cualquier tipo de organismo de la Administración Publica, dado que se ajusta a su

función natural de servir al Estado, dándole capacidad de procesar las políticas públicas

de un gobierno particular. Es por este fin, que las burocracias por la dinámica clientelar

de los diferentes momentos históricos y políticos después de la segunda guerra mundial

hasta los principios de los años 70, sumado a la crisis económica de la época, entraron

en un colapso de su acción institucional, generando un agotamiento del modelo

burocrático a nivel mundial.

Esta visión del Estado sobredimensionado, poco eficiente e incapaz de manejar los

mercados globales dejó en el mundo occidental la crisis del modelo de Estado

keynesiano o burocrático-populista; originando un paradigma del Estado neoliberal. Este

cambio radical implicó, un desafío para la administración pública a nivel mundial,

obligándola a introducir mejoras en su funcionamiento aplicando los paradigmas de la

gerencia privada en el manejo público “public management” (Olías de Lima, 2014)

Bajo esta óptica de crisis, los países del llamado primer mundo, iniciaron una serie de

reformas del manejo público, donde las experiencias más relevantes y documentadas se

ejecutaron en el Reino Unido (Financial Management Initiative And Next Steps) los

exitosos programas de reforma administrativa cogestionados implantados en Nueva

Zelanda en los años 90, y las iniciativas estadales y federales instrumentadas en los

Estados Unidos (entre las que se cuenta la National Performance Review) Estas

políticas publicas reformitas hacia modelos de gerencia pública y adaptarlos a las

nuevas exigencias de cambio organizativo bajo un enfoque moderno e innovador, lo cual

va caracterizar este modelo administrativo.

En tal sentido, en el documento titulado: Ministerial Symposium on the future of Public

Service” (OECD, 1997), se señala que los estímulos para la introducción y el desarrollo

de las intervenciones que redefinen el papel de los gobiernos y de las administraciones

públicas han sido, entre otros, las presiones presupuestarias, las dificultades para

responder de manera efectiva a las demandas de los usuarios, la ineficacia de los

programas, las exigencias de competitividad internacional y la internacionalización de

muchos problemas que anteriormente eran materia específica de algunos gobiernos.

Asimismo, el citado documento destaca que entre las principales áreas a ser atendidas

están:

Reglamentación y simplificación de actividades administrativas (reducción del

Estado)

Descentralización de funciones desde los gobiernos centrales hacia las unidades

organizativas de base (Gobiernos Regionales y/o Locales)

Evaluación del rendimiento y utilización de mecanismos tipo mercado

(Benchmarking y outsourcing) por ejemplo redimensionamiento de las

organizaciones públicas, incorporando mecanismos de control y rendición de

cuentas a los ciudadanos (accountability),

Introducción de estándares explícitos de calidad en los servicios públicos

(productos) y el contenido ético en los procesos.

Se promovió la sustitución de la administración pública por la aplicación de la gerencia

pública como paradigma que venía a solucionar los problemas de organización y

funcionamiento del Estado, como si se tratara de estructuras de producción privada lo

que ha constituido un abordaje limitado del asunto.

La aplicación de esta receta de la OCDE por parte de los países del primer orden

mundial, y la visión de corte neoliberal del organismos multilaterales (Banco Mundial,

Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo), los cuales

ejercieron influencia en los distintos países de América Latina agobiados por la deudas

externas, crisis políticas y sociales, donde se les exigió cumplir con la aplicación del

llamado Consenso de Washington ( Williamson. 2003) el cual contenía las siguientes

medidas: 1) disciplina fiscal; 2) priorización del gasto público en áreas de alto retorno

económico; 3) reforma tributaria; 4) tasas positivas de interés fijadas por el mercado; 5)

tipos de cambio competitivos y liberalización financiera; 6) políticas comerciales

liberales; 7) apertura a la inversión extranjera; 8) privatizaciones; 9) desregulación

amplia; 10) protección a la propiedad privada.

En este orden de ideas, y siguiendo las críticas sobre el modelo de gerencialismo

público - como paradigma de las recetas neoliberales para administrar la cosa pública -

en los diferentes debates, propuestas y análisis sobre todo en los países miembros de la

OCDE, así como en diversas publicaciones y congresos dedicados a la discusión del

tema de la administración pública nos encontramos con el término de Nueva Gerencia

Pública (new public administration- NPA-NGP) lo que si llegan autores a señalar es

que el concepto de nueva gerencia pública estaría orientado a una propuesta del

manejo de lo público más cercano a las necesidades de orden económico y social de

mayor ajuste o flexibilidad estructural (Descentralización) así como a lo interno de la

administración mediante de la modernización de la gestión pública y la rendición de

cuentas a los ciudadanos siendo estos elementos los más resaltantes de la Nueva

Gerencia Pública de acuerdo a lo planteado por (Ormond y Löffler: 1999)

Un ejemplo es el debate sobre el papel del Estado, al respecto señala en el Banco

Mundial (2000): “... a finales de los 90 asistimos a un nuevo planteamiento: la necesidad

de reconstruir el Estado para el desarrollo. De hecho, así (‘reconstruyendo el Estado’)

iba a llamarse inicialmente el informe del Banco Mundial para 1997, adoptando

finalmente el título ‘El Estado en un Mundo en Transformación”.

El mencionado informe del Banco Mundial revela la necesidad de una participación más

activa del Estado, en tanto se evidencia que el programa de ajuste en su primera

generación de reformas – consenso de Washington - había aumentado los índices de

pobreza de la población latinoamericana. Esto visualiza, para el BM, el divorcio en la

primera generación de reformas entre lo económico y lo social. La estrategia central para

lograr la reconstrucción del Estado frente el siglo XXI sería “aumentar la capacidad del

Estado mediante la revitalización de las instituciones públicas. Ello comprende los

siguientes elementos: establecer normas y controles eficaces para poner fin a las

medidas estatales arbitrarias y luchar contra la corrupción arraigada; exponer a las

instituciones estatales a una competencia mayor a fin de incrementar su eficiencia;

mejorar el desempeño de las instituciones estatales mediante el aumento de las

remuneraciones e incentivos, y hacer que el sector estatal responda más eficazmente a

las necesidades de la población, cerrando la brecha entre gobierno y pueblo mediante

una mayor participación y descentralización” (Banco Mundial, 1997).

Estas propuestas fueron ratificadas en el llamado Consenso de Santiago donde se

replanteó que, dentro del entorno político y económico estable de América Latina de cara

al siglo XXI, existe la madurez suficiente para promover un nuevo conjunto de reformas

institucionales en educación, finanzas, justicia y administración pública para dar

continuidad al proceso de modernización de la gestión pública como modelo integrador

entre la sociedad civil y sus gobernantes.

Esta fórmula antes mencionada: Sociedad Civil + Gobernantes maduros políticamente =

Buen Gobierno. Ha dado argumentos a los diferentes organismos multilaterales (BM,

FMI, PNUD, BID) que aquéllas acciones que garanticen un buen funcionamiento en el

acceso y manejo de recursos del Estado, asociado a la capacidad de mantener la

estabilidad económica, política y social sin afectar los mercados, eso impulsa la

Gobernanza. Como alternativa a la Gobernanza desde la perspectiva de América Latina

se ha planteado el término “Buen Gobierno”, asociado a dos cuestiones a la dimensión

económica y social de la gestión pública (SELA, 2004)

En el enfoque del Buen Gobierno desde la perspectiva latinoamericana, se rescata la

posibilidad que la sociedad de decidir sobre situaciones que les son de su interés local.

Veamos como el SELA (2004) expresa tal situación “En efecto la sociedad civil es la que

puede impulsar al gobierno en sus estrategias mediante el consenso indispensable a la

estabilidad democrática” es necesario que la sociedad en sus distintos ámbitos y niveles

conozca sus opciones y las consecuencias de determinadas acciones políticas, sociales

o económicas, y sobre todo que pueda decidir si tales consecuencias son deseables o

no”.

Ya para cerrar nuestra conceptualización del buen gobierno o Gobernanza y su relación

con la administración pública, partimos del principio fundamental de la participación de la

sociedad organizada, y donde por mandato las instituciones que conforman el Estado y

la AP deben estar abiertos al control ciudadano, con la finalidad de construir los lazos de

confianza en sus órganos de gobierno, y así, poder de manera cívica y democrática

manifestar la aceptación de la gestión pública ejecutada por sus gobernantes, sin

distinciones ni limitaciones en de diseñar agendas sobre las problemáticas y posibles

soluciones que a la sociedad civil les interesa y tener las posibilidad real de hacer llegar

tales agendas al Gobierno para su implementación y posterior control social.

III. ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

VENEZOLANA, EN LOS PERIODOS DEMOCRÁTICOS DESDE EL AÑO 1958 HASTA

EL AÑO 2015.

En base a la revisión de las diferentes definiciones sobre los modelos de gestión aplicados

en la Administración Publica moderna a nivel mundial, este apartado del presente trabajo

tiene como objetivo describir de manera precisa la evolución de la administración Publica

en Venezuela (APV) en los últimos 50 años de periodos democráticos. En este sentido, y

sobre el análisis de la organización y gestión administrativa, y la agenda política del

momento histórico se identifican los siguientes modelos de APV:

3.1. Modelo de Administración Pública: Burocrático– Centralizado – Clientelar

(1958-1989)

3.2. Modelo de Administración Pública: Descentralizado y Moderno (1990-1998)

3.3 Modelo de Administración Publica: Descentralizado y Participación

Ciudadana “Revolución Democrática” (1999 – 2012)

3.4. Modelo de Administración Publica: Autocrático – Desconcentrado –

Populista (2013 – Actual)

3.1 Modelo de Administración Pública: Burocrático – Centralizado - Clientelar

(periodo: 1958-1989)

Este modelo se fundamentó sobre el gasto público y creó un “Estado de Bienestar”, o

Estado Proveedor (benefactor) de una gran cantidad de beneficios socio-económicos

financiados por la renta petrolera. Ahora bien, este Estado concibió una administración

pública con las siguientes características:

Burocracia Administrativa: se creó un amplio aparato público estrechamente vinculado a

la economía; se destaca la constitución de numerosas empresas públicas ( CVFA, CANTV,

CVG, FERROMINERA, EDELCA, CADAFE, BAUXILUM, CVP) adicional al aparato público

de tipo social que respondió a las políticas benefactoras en torno a la vivienda, salud,

seguridad social, educación ( IVSS, INAVI, IPASME, IPSFA, INN, INC, INTC, INVIC ) y a

su vez contribuiría a aumentar la demanda de bienes y servicios necesarios para la

producción y acumulación de capitales.

Gestión Administrativa: el criterio de dirección es básicamente la eficacia - cumplimiento

de los propósitos y objetivos - la racionalización de los recursos públicos no era prioridad

para la administración. Alto nivel de Centralismo en las tomas de decisiones administrativas

en el gobierno central. Desconcentración administrativa en Organismos y Empresas del

Estado.

Agenda política para la AP: La mediación partidista y de ciertos sectores económicos: Los

partidos políticos fueron los elementos medulares entre la sociedad y el Estado, creando

incluso, en palabras de algunos autores (Ochoa, Haydee, Córdova, Edgar y Leal Gleccy.

2000) un sistema de administración particular paralelo a la administración formal. Los

partidos políticos mediadores eran aquellos con reales posibilidades de poder, los mismos

que integraron el sistema bipartidista de las organizaciones políticas: Acción Democrática y

Copei

3.2. Modelo de Administración Publica basado en la modernización y

descentralización del Estado, (periodo: 1990-1998)

Como respuesta a la crisis del modelo Burocrático populista en Venezuela, y producto de

los cambios en la economía mundial, la respuesta o solución fue la construcción de un

“Estado Moderno descentralizado”, sobre la base de la eficiencia, concepto que caracteriza

a la teoría de gerencia pública, es así entonces como se inserta el modelo tecnocrático en

el proyecto para la reforma del Estado en Venezuela que se inicia formalmente desde

1991, se trata de la adecuación ( reducción) del Estado venezolano y de su aparato

administrativo a las nuevas corrientes del pensamiento gerencial y económico mundial,

bajo las siguientes características:

Burocracia Administrativa: El modelo se expresa mediante diversas formas de

privatización que se concentraron en el otorgamiento de concesiones públicas,

“outsourcing” o externalización para la operación de diversas actividades administrativas,

técnicas y sociales. Se creó una doble institucionalidad, por una parte diversas formas

jurídicas, Asociaciones Estratégicas “Joint Venture”, Servicios Autónomos e Institutos

Autónomos, y por el otro lado una institucionalidad social agrupada por la sociedad civil

organizada que conformaron un tercer sector sobre todo el campo de competencias

sociales, donde la población asumió ciertas actividades que correspondían al Estado.

Gestión Administrativa: Se basó en la eficiencia institucional bajo una visión empresarial

de las funciones del Estado para el mejoramiento sustancial en la prestación de ciertos

servicios sociales y el desarrollo de las infraestructuras asociadas a la economía

productiva.

Agenda política para la AP: Se impulsa la Descentralización administrativa en la elección

directa de los Representantes para los Gobiernos Regionales y Locales, así como sus

órganos legislativos y Judiciales. Se Incorpora los movimientos progresista de izquierda y

regionales a la vida política nacional.

3.3. Modelo de Administración Publica Descentralizado y Participación Ciudadana

“Revolución Democrática” (1999 – 2012)

A pesar de los grandes esfuerzos de modernizar y adaptar la administración pública

venezolana basada en gestión de calidad y centrada en objetivos en los años 90, no fue

hasta finales de esa época, que nos topamos con la idea de una Administración Pública

participativa como parte de una “revolución democrática” para lograr el equilibrio político

y transformar las estructuras que median entre el Estado y la ciudadanía. Tal propuesta

equivaldría a la ruptura con el modelo burocrático clientelar que regía en parte de los entes

del Estado, que pesar de haber logrado modernizar gran parte de la administración, todavía

viciaba el aparato público. En este sentido, el modelo se conformó de la siguiente manera:

Burocracia Administrativa: la reforma del Estado se basa en la transformación de las

instituciones públicas en un sistema abierto y flexible orientado a la transparencia donde el

secreto sea la excepción y no la regla, y estimular estrategias orientadas hacia una mayor

participación ciudadana en los procesos decisorios de la administración. Se fortalece la

descentralización de la Administración Pública, cada nivel, nacional, regional y municipal

definiendo su rol como rector, promotor y regulador del desarrollo, así como la relación que

debe haber entre cada uno de esos niveles en razón del buen funcionamiento de la

administración como un todo.

Gestión Administrativa: impulsar la simplificación administrativa a través de:

desburocratización por medio de una política coherente y sostenida de reconversión de

personal, basada en política de recursos humanos modernas, automatización de procesos

y búsqueda permanente de la eficacia y eficiencia en la AP a través de la mejora continua.

Agenda política de la AP: Se impulsa la reforma constitucional mediante el consenso

político y participación de la sociedad civil organizada, mediante la convocatoria del poder

constituyente para transformar el Estado. Se incentiva la participación ciudadana a través

de los consejos comunales y comités locales de planificación.

3.4. Modelo de Administración Pública Autocrático – Desconcentrado – Populista

(2013 – Actual)

A raíz de la falta absoluta del presidente reelecto Hugo Chávez Frías (1998-2012) se

realizó un proceso de sucesión política para la Presidencia de la Republica, a través de

elecciones directas. En este sentido, obtiene la victoria el candidato designado por el

expresidente Chávez. La visión del Nuevo Presidente sobre la administración pública es

ajustarla al Plan de la Patria 2013-2019, eliminar los trámites burocráticos, lucha contra la

corrupción y garantizar la continuidad administrativa de las misiones sociales, en base a la

renta petrolera. En base a las características descritas en los anteriores modelos, este

periodo se puede caracterizar de la siguiente manera:

Burocracia Administrativa: Se redimensiona la AP de 20 se incrementa a 28 ministerios y

119 viceministerios, además se incrementan los órganos superiores del Estado de 3 a 10,

con la finalidad de profundizar el cambio del modelo político – económico existente

denominado “Socialismo del Siglo XXI” Se impulsa el poder comunal como estructura

político-administrativa.

Gestión Administrativa: impulsan la simplificación administrativa a través de un sistema

único de trámites para la AP Nacional, Regional y Municipal. Se mantienen los procesos de

modernización en las empresas e institutos autónomos del Estado. La Administración

Publica Nacional desconcentra las competencias de forma selectiva.

Agenda política de la AP: Se impulsa la reforma del Ejecutivo Nacional (AP) a través de

Ley Habilitante aprobada por la AN. Se crean nuevas misiones sociales. Se inicia “Guerra

contra la corrupción” apoyándose en la participación ciudadana a través de los consejos

comunales y comités anticorrupción en la AP. Se cuestiona algunos procesos de

desconcentración y descentralización de competencias hacia las Gobernaciones, Alcaldías

y poder comunal. Se cuestiona el modelo de relaciones entre la empresa privada nacional

y la AP.

IV. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA: MARCO LEGAL, ORGANIZACIÓN,

PRINCIPIOS Y FUNDAMENTOS DE FUNCIONAMIENTO.

Como la mayoría de los países occidentales, y a raíz de la reforma del Estado planteada en

la nueva constitución de la Republica aprobada por votación de los ciudadanos en el año

1999, se crean una serie de disposiciones legales para modernizar y adaptar la APV con

principios y fundamentos para su organización en base a los conceptos de la nueva gestión

pública, y con la firme convicción del concepto del buen gobierno.

En este sentido, solo enunciaremos los títulos de las referidas leyes, las cuales dan la

estructura legal, orgánica y administrativa a la APV:

CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA 1999 (CRBV)

Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP, Octubre 2001)

Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP, Sep. 2000)

Ley Orgánica de Planificación (LOP, Diciembre 2001)

Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (Diciembre 2002)

Ley Contra la Corrupción (Abril 2003)

Constituciones de los Estados Federales.

Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Ley del Estatuto de la Función Pública (Septiembre 2002)

Sistema de Remuneraciones de las Funcionarias y Funcionarios de la Administración

Publica Nacional

Sistema de Remuneraciones de las Obreras y Obreros de la Administración Publica

Nacional

Código de Ética para el Funcionario Público (Agosto 1997)

Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y

Altas Funcionarias del Poder Público ( Enero 2011)

Decreto con Rango y Fuerza de Ley Sobre Simplificación de Trámites Administrativos

(1999,2004,2008,2010,2014)

En base a los principios constitucionales y marco legal, se ha elaborado el siguiente

esquema para visualizar la distribución vertical o territorial (Poder Municipal, Poder Estadal

y Poder Nacional); y en su distribución horizontal el Poder Público Nacional (Legislativo,

Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral), así como los órganos de participación y control

ciudadano en la APV (Consejos estatales y locales de planificación y las asambleas de

ciudadanos)

Niveles de

la

Para desarrollar los principios constitucionales relativos a la Administración Publica, se ha

dictado la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP), la cual, como lo indica su

artículo 1°, tiene por objeto general:

1. Establecer los principios y bases que rigen la organización y el funcionamiento de la

Administración Publica;

2. Establecer los principios y lineamientos de la organización y funcionamiento de la

administración Pública Nacional y de la administración descentralizada funcionalmente;

3. Regular los compromisos de gestión;

4. Crear mecanismos para promover la participación ciudadana y el control sobre las

políticas públicas,

5. Establecer las normas básicas sobre los archivos y registros públicos.

En base a estos lineamientos, que resume los principios de funcionamiento y organización

de la APV, donde se evidencia la influencia de los elementos que a nivel mundial conciben

la “nueva gestión pública y el buen gobierno” como elementos de innovación para la

gestión pública venezolana, hemos realizado la siguiente tabla:

PRINCIPIOS DE FUNCIONAMIENTO PRINCIPIOS DE ORGANIZACION

Legalidad.

Honestidad.

Participación.

Celeridad.

Eficacia.

Eficiencia

Transparencia.

Rendición de cuentas.

Servicio de los Particulares.

Responsabilidad en el ejercicio de la

función pública.

Responsabilidad patrimonial del Estado

Finalidad y delimitación de sus

competencias o atribuciones.

Jerarquía.

Previsión Financiera.

Sujeción a los planes, objetivos y metas.

Simplicidad administrativa.

Eficacia.

Publicidad e información general

(Internet).

Cooperación.

Coordinación.

Lealtad Institucional.

Privatización.

Fuente: CRBV y LOAP. Elaboración propia.

V. ANÁLISIS SOBRE EL NUEVO MODELO DE GESTIÓN PARA LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA.

En base a la revisión teórica, legal e histórico-política sobre la evolución de la

Administración Publica en Venezuela (APV) en los últimos 50 años, nuestro análisis se

basa en la aplicación del plan sobre la reforma del Estado e incremento de la capacidad de

Gobierno (1999-2014), como política pública para modernizar la APV, dando como

resultado las siguientes consideraciones enmarcadas en: la agenda, formulación,

implantación y evaluación de la reforma de la APV, y un marco referencial sobre la

aplicación del modelo y la realidad actual en la prestación de servicios al ciudadano.

ETAPAS DESCRITORES

Agenda Se identifican los logros y limitaciones del proceso de modernización de la administración pública (Entes descentralizados, Gobernaciones y Alcaldías)

Se identifican las limitaciones jurídicas-administrativas del proceso

de descentralización y desconcentración ejecutado en los años 90. La agenda política manejaba las denuncias por corrupción y falta

de sanciones a los funcionarios públicos.

Tras la caída del Bipartidismo en elecciones directas, se genera un movimiento de la sociedad civil, que pide su participación activa en la formulación de políticas públicas, denominado “revolución democrática”

El nuevo gobierno (1998-2006) promete una reforma del Estado, con el poder constituyente (Reforma de la Constitución) a través de plebiscito cívico.

Se conceptualiza en el plan de gobierno para implantar la nueva

gestión pública y un gobierno abierto al ciudadano.

Plan para la reforma del Estado e incremento de la capacidad de Gobierno (1998-2012)

Elaboración propia (2015)

ETAPAS DESCRITORES

Formulación El Gobierno Nacional fue el protagonista principal del proceso de

reorganización del Estado, y sus órganos administrativos, a través de

un diseño participativo, y técnicamente concebido para modernizar

la AP.

Se obtuvo un consenso tecnopolítico y ciudadano para delimitar las

nuevas potestades de los órganos de la AP.

Los gobiernos regionales y municipales apoyan la sinceracion

jurídico-administrativa de sus competencias, las cuales reclamaban

constantemente al gobierno central.

La sociedad civil organizada participa en el diseño institucional y de

gestión de la AP, mediante mesas de trabajos y propuestas

entregadas al poder constituyente.

ETAPAS DESCRITORES

implantación El modelo teórico basado en los fundamentos de la NGP para

incrementar y mejorar la capacidad de Gobierno a través de una AP

fundamentada en los principios de legalidad, honestidad,

participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición

de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública,

con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

Se creó y se puso en ejecución (1999 – 2004) el marco legal

regulatorio para la nueva composición del Estado Moderno, y sus

órganos administrativos de las políticas públicas.

Se incentiva y fortalece el “Gobierno Electrónico” como elemento

clave para acercar la AP a los ciudadanos.

Los Gobiernos regionales, municipales y entes descentralizados y

desconcentrados facilitan los servicios públicos a los ciudadanos,

de manera directa y autónoma.

Plan para la reforma del Estado e incremento de la capacidad de Gobierno (1998-2012)

Elaboración propia (2015)

ETAPAS DESCRITORES

Evaluación Una vez concluidas las fases de implantación del nuevo modelo en la

administración pública para incrementar la capacidad de gobierno, se

creó en el año 2008, por parte de la Presidencia de Republica,

Oficina Estratégica de Inspección, Seguimiento y Evaluación de la

Gestión Pública, tiene como objeto la evaluación, supervisión,

vigilancia, seguimiento mediante la elaboración informes de avances

relacionados con las acciones realizadas; así como promover la

contraloría social al ejercicio de la gestión pública.

La evaluación realizada de la implantación de las reformas ha sido

enfocada en la obtención de los objetivos institucionales, no ha sido

tomado en cuenta la evaluación del diseño y/o procesos.

Se realizó una investigación, donde se evaluó el uso e impacto del

“Gobierno Electrónico” en la gestión de servicios públicos(*)

Las evaluaciones periódicas de gestión de los diferentes órganos de

la administración pública, han generado reajustes y mejoras dentro

los modelos aplicados.

No se evidencia una sistematización instrumental y conceptual sobre

el la evaluación tema.

En base a la revisión del programa y acciones realizadas por el Gobierno Nacional, para

incrementar la capacidad de gobierno con una política de descentralización de

competencias nacionales a los niveles regionales, locales y entes públicos como fase inicial

de la reforma del Estado, dejo establecido una cultura de servicios al ciudadano, cuyo

aporte principal es la participación directa entre la administración pública y la sociedad civil

organizada.

Elaboración propia (2015)

( * ) Fuente: Gobierno Electrónico de la APN. Centro Nacional de Tecnologías de la Información, Edición. MPPCTI. 2011

En el ámbito de las competencias desconcentradas y descentralizadas a los gobiernos

regionales, locales y entes públicos describiremos a continuación las de mayor relevancia

son:

Educación: Básica (1 a 6 grado) Media (7 a 9 grado) Diversificada (10 y 11 grado) – Nivel

Regional. Guarderías y Preescolar – Nivel Municipal.

Salud: Nivel Primario, Nivel Secundario y red de Hospitales de Especialidades – Nivel

Regional. Los Niveles regionales, han descentralizado los servicios de salud preventiva a

los niveles locales (Clínicas móviles, atención de respuestas inmediatas, ambulatorios Tipo

I y II)

Seguridad Ciudadana: La Policía Nacional actúa a nivel Central y con delegaciones

regionales especializadas. Los Gobiernos regionales tienen su órgano de policía regional, y

los Gobiernos municipales poseen sus órganos policiales. A nivel nacional existe centro de

atención al ciudadano a través del código telefónico 171. Actualmente se realiza cambio

por el código 911.

Desarrollo Social: El Gobierno Nacional ha creado un número importante de Misiones

Sociales que a través de subsidios directos que han mejorado los niveles socioeconómicos

de las poblaciones más vulnerables, tales como:

Misión Madres del Barrio (apoyo a madres solteras de bajos recursos con guarderías)

Misión Barrio Adentro Deportivo (Incentivo de la práctica deportiva en las comunidades)

Misión Barrio Adentro Salud (atención de salud preventiva en los barrios pobres)

Misión Adulto Mayor (Atención geriátrica en las comunidades de bajos recursos)

Misión Milagro (diagnóstico y cirugía oftalmológica y entrega de lentes gratuitos)

Misión Negra Hipólita (Atención a los indigentes y pobreza extrema con refugios)

Misión Rivas (Educación para el trabajo para jóvenes desocupados con una beca)

Misión Sucre (Educación por parasistemas para jóvenes y adultos sin bachillerato)

Misión Venezuela libre de Drogas (Atención primaria y especializada a consumidores)

Misión a Toda vida Venezuela (Fortalecimiento de infraestructura de seguridad ciudadana)

Misión Vivienda Venezuela( Entrega de viviendas gratuitas a los ciudadanos de bajos y medianos ingresos, se ejecuta mancomunado con los gobiernos regionales y locales)

Misión Ahorro Energético (Sustitución de bombillas incandescentes por eficientes, incentivo de descuentos a facturas eléctricas por consumo eficiente, sustitución de equipos electrodomésticos obsoletos por eficientes bajo subsidio del Estado)

Misión Nevado (atención a los animales en situación de abandono y mascotas )

Misión Alegría ( Programas de atención cultural a las comunidades de bajos recursos)

Misión Canaima ( Dotación de computadores a los alumnos de educación Básica y diversificada)

Seguridad Social: el Gobierno Nacional a través del Instituto Venezolano de los

Seguros Sociales (IVSS) ejecuta una política pública de justicia social a través de

sincerar la asignación de las pensiones del seguro social a las personas mayores,

discapacitadas, oficios domésticos e iniciativa propia que han trabajado en los distintos

oficios y con diferentes patronos que no han alcanzado el número mínimo de

cotizaciones, con la finalidad de que disfruten su pensión mínima obligatoria y los

servicios de atención médica y farmacia de la red hospitalaria del IVSS.

En resumen podemos observar como la Administración Publica Nacional ha incentivado

la acción de descentralización de competencias y ha generado programas sociales que

su razón de ser, es acercar las acciones de gobierno al ciudadano, quienes a su vez

evalúan permanentemente la prestación de estos servicios y proyectos(misiones) en

sus comunidades, tanto para respaldar o reclamar el cumplimiento de las mismos ante

la Administración Local, Regional y Nacional, fortaleciendo de esta manera la gestión

pública.

Para concluir este análisis, es importante resaltar que el fortalecimiento de las

capacidades de Gobierno, se concretan en la forma de organizarse y administrar la

gestión pública, en nuestro caso particular en Venezuela se vivió ese momento como se

describió anteriormente, donde su etapa más relevante e importante fue entre 1999 y

2006. Esa se caracterizó por una dinámica social muy intensa, conflictos con las clases

económicas dominantes (Golpe de Estado fallido 2002) ajustes en la economía global, y

un incremento de la renta petrolera, que potencio una política pública de orden social,

cuyo objetivo fue el cierre de brechas e inclusión de los más vulnerables a los beneficios

sociales universales, disminución de la pobreza y un intento tímido de fortalecer la

economía productiva con la intervención del Estado.

VI. CONSIDERACIONES FINALES Y CONCLUSIONES.

En Venezuela durante su periodo democrático ha experimentado una serie de reformas

administrativas cuya finalidad ha sido fortalecer las instituciones del Estado, las cuales

deberían garantizarles a los ciudadanos venezolanos sus garantías y derechos universales.

Obviamente ningún Gobernante contradiría en sus promesas electorales o ejerciendo las

funciones ejecutivas de la Administración Publica, la premisa de gestionar lo publico en

beneficio de sus ciudadanos, pero la realidad que se ha observado en los últimos 50 años

nos deja unas reflexiones a exponer más adelante con un sentido técnico, académico,

político y sobre todo de ciudadano de a pie, criado y educado en los conceptos de un país

democrático, abierto, tolerante, culturalmente diverso y con una geografía privilegiada para

cultivar el progreso y la justicia social que todos los venezolanos se merecen, y que hasta

el presente no se ha podido alcanzar de manera definitiva.

Independientemente de las debilidades y críticas que se hayan identificado en los

procesos de descentralización de los años 90 y la agenda para fortalecer las

capacidades de Gobierno (1999-2006) ajustando la APV a nuevos principios y

formas de organizarse; se pudo observar que la restructuración realizada en cada

uno de los niveles de gobierno – nacional, regional y local - produjo un cambio

estructural en la manera de gestionar lo público, dando mayor participación a la

sociedad civil en la formulación y control de las políticas públicas, dándole un

carácter más democrático a la acción gubernamental. Hecho que se puede

contrastar revisando los presupuestos participativos, contraloría social y políticas

publicas generadas en las mesas de trabajo y consejos de planificación pública local

y regional.

La Administración Pública Venezolana (APV) en base a los modelos descritos en

este trabajo ha sufrido tres cambios significativos desde el punto de vista evolutivo

de la gestión pública, marcados por la agenda económica y política en los últimos 50

años de historia democrática del país. También hemos descrito un cuarto modelo

que está generando una distorsión sobre los avances alcanzados en la

modernización y descentralización de la APV. Este modelo Autocrático (2013-

actualidad) donde la figura presidencial mediante una Ley habilitante es facultado

por la Asamblea Nacional (poder legislativo) a transformar la administración pública,

y cuestionar algunos procesos de descentralización de competencias, ejecutando

recentralizaciones y Desconcentrado actividades propias de las regiones y alcaldía,

en órganos del Gobierno central, basándose en parte por contralorías sociales

afectas políticamente al Gobierno, este hecho de asumir una posición parcializada,

ya deja entre ver la debilidad de las instituciones frente al poder ejecutivo.

Paradójicamente no abandona los procesos de modernización de los entes del

estado, así como la simplificación de los trámites administrativos para prestar mejor

servicios públicos. Por último, y como lo más relevante, es la agenda populista

donde promete mantener todos los proyectos sociales del gobierno sin ajustes, ni

recortes presupuestarios a pesar de la caída de los ingresos petroleros, forzando a

la AP a seguir parámetros contrarios a sus principios de eficiencia y eficacia -sin

perjuicio de mantener políticas sociales justas- por criterios políticos-populistas del

gobierno de turno, que terminen por endeudar al Estado, hasta un nivel irrecuperable

al corto y mediano plazo.

A pesar de los grandes esfuerzos en mejorar los servicios de Salud, Educación y

Seguridad ciudadana en el periodo 1994 - 2008 mediante la descentralización de las

competencias a las gobiernos regionales y locales, y cuyos servicios mejoraron

sustancialmente a nivel de servicios a los ciudadanos. Se observó un estancamiento

en las políticas públicas del Gobierno Nacional hacia los gobiernos regionales y

locales para fortalecer las competencias en esos sectores durante los años 2009-

2012.

La aplicación de los proyectos de intervención social (misiones) tuvieron su razón de

ser muy valiosa, en los momentos iniciales del gobierno de la llamada “Revolución

Democrática” dado que su implantación y penetración en las comunidades más

vulnerables fue efectiva. En el periodo 2004-2010 hubo una revisión, evaluación y

reimpulso de las mismas, dándole carácter desconcentrado con los gobiernos

regionales y locales. En la mayoría de los casos, estos proyectos sociales han

pasado a ser políticas públicas de desarrollo social, quedando alguna misiones

como instrumentos políticos del gobierno nacional, lo cual distorsiona su idea

original.

El gobierno actual ha incrementado la politización en los órganos de la

Administración Publica, perjudicando su carácter institucional e imparcial como

administradora del Estado.

En base a la prestación de servicios públicos por parte de la administración publica

en Venezuela, se evidencia que los gobiernos municipales y/o locales realizan de

manera activa sus competencias (Ordenamiento urbano, Aseo urbano y medio

ambiente, transporte público, Impuesto locales, Incentivo a las empresas, salud

preventiva y educación) a pesar de sufrir algunas limitaciones de orden politico-

economicos. Los Gobiernos Regionales han experimentado bajas en la calidad de

los servicios de salud, por tener restricciones en el manejo por privados los servicios

administrativos, farmacias y especialistas. En Materia de seguridad ciudadana, se

han incluido en el plan de patrullaje inteligente promovido por el Gobierno Nacional

(sistemas de cámaras, sistemas satelitales de comunicaciones y dotación de

equipos de transporte) pero existen limitaciones presupuestarias para poder mejorar

las condiciones socioeconómicas de los funcionarios policiales. A nivel de

Educación, en los últimos tres años (2012-2015) se ha incrementado el número de

planteles con deficiencias en su planta física y dotaciones.

Finalmente, lo importante es entender que las políticas públicas que implementan la

APV son producto de una acción conjunta entre ciudadanos y gobernantes, pero

estos últimos son los que toman las decisiones y dirigen la gestión gubernamental.

En este sentido, esa relación ha dado su carácter democrático al Estado;

obviamente, los gobiernos de turnos están siendo evaluados permanentemente por

las instituciones del poder ciudadano (contralorías, defensoría del pueblo y

asambleas de ciudadanos) quienes juzgaran, si las políticas públicas están siendo

efectivas y satisfacen las expectativas del pueblo. No olvidemos que las sociedades

son cambiantes, que sus ciudadanos cada vez más educados políticamente,

enjuician las gestiones de gobierno a través de manifestaciones sociales y procesos

electorales para ratificar o revocar a sus gobernantes. No existe gobierno perfecto,

pero no debe existir gobiernos de doble discursos y moral que afecten los intereses

del Estado y haga perder la confianza de sus ciudadanos en los órganos que lo

conforman y administran la gestión pública.

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