Embed Size (px)
Citation preview
Introducción..................................................................................................1Definición de sistema de transporte urbano..................................................2Demanda y Oferta de Transporte Urbano......................................................3
Tipos de demanda de transporte urbano................................................3La oferta y su relación con la demanda...................................................5Oferta de servicios de transporte............................................................6
Situación actual del Sistema de Transporte en Buenos Aires........................7Análisis espacial de los problemas de transporte........................................12
Análisis de los movimientos radiales.....................................................12Análisis de los movimientos internos al área central.............................13El transporte de cargas.........................................................................13
Análisis de la congestión.............................................................................13Causas del crecimiento de la congestión de tránsito............................13Evaluación de distintas medidas tendientes a mitigar la congestión... .21
Escenarios de proyección de la demanda de transporte.............................23Integración Futura.................................................................................23La tendencia de la demanda de transportes.........................................23Roles de cada modo en el sistema de transporte..................................24
Objetivos del Estado e intereses de los usuarios.........................................24La interacción entre los diferentes servicios de transporte...................24El Estado y la política de transportes....................................................24La influencia del Estado y las regulaciones que impone........................25Conclusiones de los deberes del Estado................................................26Los intereses de los usuarios................................................................26
Conceptos de Planeamiento del Transporte................................................27Definición de Planeamiento...................................................................27El Planeamiento Estratégico de los Sistemas de Transporte.................27Los “momentos” del planeamiento estratégico.....................................28El Ciclo del Planeamiento......................................................................30El Ciclo de Planeamiento.......................................................................31Conclusión.............................................................................................31
Conclusiones...............................................................................................32
INTRODUCCIÓN
Las grandes ciudades del mundo, entre ellas Buenos Aires, han crecido desmesuradamente como consecuencia de los rápidos procesos de urbanización vividos en este siglo. Cuarenta años atrás los empleados volvían a sus casas a almorzar y sus viajes no demoraban más de media hora. Ejemplo de ello es la curva de distribución horaria de la red de subterráneos, que hasta la década del ’60 mostraba importantes picos al mediodía, los cuales se fueron atenuando hasta desaparecer en la actualidad.
El notable desarrollo del transporte automotor individual ha congestionado inicialmente el centro de las antiguas ciudades hasta extremos inconcebibles en la época en la cual fueron diseñados, pero es más, en Buenos Aires la congestión se ha extendido a barrios periféricos (Palermo, Bel-grano, Caballito, Flores) y a los accesos a la ciudad, de modo que en las franjas pico toda la ciu-dad funciona en un equilibrio inestable cercano a la capacidad donde incidentes mínimos provo-can grandes demoras y embotellamientos.
Miles de habitantes sufren diariamente el traslado hasta sus lugares de trabajo, sea lentamente en sus propios automóviles o bien utilizando anticuados, lentos e inconfortables medios públicos. Los ciudadanos de las grandes urbes, Buenos Aires entre ellas, gastan una alta porción de sus sa-larios y gran parte de su vida viajando, tanto más cuando más grande y desorganizada sea la ciu-dad donde vivan.
El concepto de ciudad extendida y de baja densidad se está reformulando ya que provoca gran-des incomodidades, el placer de vivir en un ambiente campestre a 50 km del centro se contrapo-ne con la necesidad de gastar varias horas diarias en el traslado a los sitios de trabajo. Ante el co-lapso del sistema de transporte, crece la valorización de la ubicación relativa de la residencia res-pecto al domicilio laboral, por encima de los atributos intrínsecos para la elección de la vivienda. Ejemplo extendido de ello son las ciudades de San Pablo (Brasil) o México.
Los problemas centrales se pueden resumir en dos: la saturación de las áreas centrales y accesos por el ingreso de vehículos particulares y la falta de alternativas válidas en el transporte público para absorber el caudal de tráfico de estos vehículos, o al menos para mantener su actual partici-pación en el mercado. Estos problemas derivan en uno más grave aún, el deterioro del medio am-biente.
Las soluciones pasan por dos etapas; una inicial de planeamiento, donde se definan los roles de cada modo de transporte y se estudie el movimiento de las personas y las necesidades de inver-sión para optimizar el sistema de transporte; la siguiente etapa es la materialización de las con-clusiones del plan propuesto. Esta etapa es posiblemente la de más difícil realización por la enor-me masa de recursos que la construcción y operación de infraestructura exige.
DEFINICIÓN DE SISTEMA DE TRANSPORTE URBANO
El transporte es una función que se encuentra en todas y cada una de las actividades humanas y es un factor imprescindible en los procesos productivos. La inmensa mayoría de los despla-zamientos no se hacen por placer, sino por necesidad. El transporte es, la gran mayoría de las ve-ces, un servicio intermediario, un medio para un fin y no un fin en sí mismo, y el fin que hay que servir es el cambio de localización de personas o mercaderías.
El transporte es un servicio que no genera bienes, no puede almacenarse y sólo es aprovechable mientras se lo presta. Este servicio se obtiene de la acción que desarrolle el sistema de trans-porte, que conceptualmente es una unidad y que debe satisfacer las necesidades que plantea la comunidad.
La estructura del sistema debe asegurar y facilitar la participación racional en la prestación del servicio de cada uno de los modos que lo integran, la política de transporte busca que el modo que resulta más apto en cada caso asuma la prestación del servicio. El modo más apto es aquel que conlleva menores costos para la comunidad en su conjunto.
El sistema de transporte es el conjunto de modos con su entorno, conformados por su infraes-tructura y su superestructura. Cada modo implica una tecnología determinada, aunque no nece-sariamente incompatible con los otros modos.
Para asignar segmentos de mercado a un modo en particular se deben evaluar ventajas y desven-tajas de cada tecnología y forma de operación. No sólo influye el aspecto técnico sino también el aspecto económico representado por los intereses de usuarios y operadores, que es preciso com-patibilizar.
Es importante al hablar de costos tener en cuenta las diferentes características entre los modos de transporte en función del requerimiento o no de infraestructura propia. En el modo ferroviario (ferrocarril y subterráneo), la necesidad de construir y mantener vías y estaciones para su uso ex-clusivo aumenta los costos fijos respecto a aquellos modos que comparten su vía (transporte au-tomotor público y privado). En estos últimos, los costos de infraestructura (construcción y mante-nimiento) son asumidos por la sociedad en su conjunto, creando de esta forma un subsidio indi-recto de la comunidad a los usuarios.
Sobre la base de lo señalado en el párrafo anterior, cuando se calculen los costos de cada uno de los modos debe incluirse de alguna forma esta particularidad que se acentúa en áreas urbanas y aún más en zonas céntricas.
El problema del transporte urbano debe estudiarse como un conjunto de demandas, que actúan muchas veces en forma complementaria pero que poseen requerimientos físicos y operativos muy distintos.
Toda solución debe basarse en el aprovechamiento integral del sistema de transporte existente, con medidas que mejoren su utilización y favorezcan la integración.
DEMANDA Y OFERTA DE TRANSPORTE URBANO
Tipos de demanda de transporte urbano
A fin de poder definir los roles de cada modo de transporte es necesario conocer primero los di-ferentes tipos de movimientos que constituyen la demanda de transporte urbano.
2
Tipo I: Movimientos radia les:
Se encuentran conformados básicamente por el tramo principal del viaje hacia/desde el trabajo.
Tienen uno de sus extremos en el área central (AC) y otro en las áreas residenciales (AR). Consti-tuyen la mayor parte del total de los viajes que se producen en las áreas metropolitanas.
Es probable que la importancia de estos viajes mengüe en el tiempo como consecuencia de los efectos derivados de de la descentralización de las actividades en las áreas urbanas. Esta hipóte-sis se ha observado en algunas ciudades norteamericanas con pobres resultados: abandono y tu-gurización de áreas centrales, congestión en rutas periféricas, pérdida de participación del trans-porte público1.
Tipo II: Movimientos circunferenciales:
Este tipo de movimientos, de impor-tancia creciente en los últimos años, se encuentran constituidos por todos los viajes vinculados a los núcleos pe-riféricos de actividades múltiples (se-gundas áreas centrales) que paula-tinamente van desarrollándose en las grandes áreas metropolitanas.
En ellos existe una importante pro-porción de viajes por motivos de tra-bajo no basados en el hogar. Si bien para el usuario, este tipo de movi-mientos tiene exigencias similares a las de los viajes del tipo I en cuanto a regularidad, puntualidad, tarifa, etc., su bajo volumen relativo hace que sea generalmente antieconómico proveer sistemas de alta capacidad para satisfacerles, resultando incluso a veces difícil mantener, para los mismos, frecuencias adecuadas.
Tipo III: Movimientos internos de las áreas residenciales (AR):
Básicamente son movimientos complementarios a los de Tipo I, ya que su componente principal son los viajes hacia/desde los sistemas de transporte colectivo para efectuar estos viajes radiales. También forman parte de este tipo de movimientos los viajes cotidianos de las áreas residenciales (compras, recreativos, escolares, etc.).
Son movimientos estrictamente personales que requieren primordialmente de una gran flexibili-dad. Es por ello que, en general, no llegan a constituir flujos significativos en cuanto a su con-centración espacial, efectuándose muchas veces por los modos de transporte individual disponi-bles. La importancia de estos movimientos crece con el aumento de los centros comunales.
Tipo IV: Movimientos internos del área central (AC):
Estos movimientos poseen un grado de concentración temporal y espacial muy grande. Esto se debe al hecho de que es en el AC donde convergen los grandes flujos masivos en horarios más o menos uniformes.
Las distancias medias de estos movimientos son relativamente cortas, pero el tamaño del AC de muchas ciudades hace que estos movimientos tiendan a ser efectuados cada vez menos a pie, re-quiriéndose para los mismos de los sistemas de transporte público colectivo o individual (taxi).
1 En los Estados Unidos se observa habitualmente un modelo de ciudad muy extendido y de baja densidad, con un pe -queño CBD (Central business district) y múltiples centros locales ubicados en la conjunción entre autopistas radiales y transversales. Este modelo conlleva un uso preponderante del transporte individual y permite observar frecuentes focos de congestión. En Buenos Aires se observa una incipiente introducción a este modelo (ejemplo Pilar / Escobar). Otras ciudades con centros múltiples (San Pablo / Lima) presentan peores patrones de movilidad que las ciudades con un único y fuerte distrito central.
3
El uso del colectivo para estos movimientos obliga a estos vehículos a atravesar profundamente el AC, con los consiguientes problemas de congestión del tránsito debido a que estos deben com-partir la red vial con un gran número de taxis y automóviles particulares. Esto produce un costo social que se traduce principalmente en pérdida de tiempo y deterioro del medio ambiente.
Tipo V: Movimientos focalizados en centros específicos:
Estos centros son los constituidos por instalaciones específicas de gran afluencia de público, como aeropuertos, ciudades universitarias, centros comerciales, grandes hospitales, mercados concen-tradores, parques industriales, etc.
Cada uno de estos centros constituye un problema particular que debe tratarse específicamente, dada la diversidad de motivos de viaje, localizaciones geográficas y características socioeconómi-cas que cada uno de ellos posee.
Descripción de los tipos de movimientos descriptos
TIPOS DE MOVIMIENTOS
TIPO I
Radiales
TIPO II
Circunferenciales
TIPO III
Internos de las AR
TIPO IV
Internos de las AC
TIPO V
Focalizados en centros partic.
Volumen diario Muy alto Medio o bajo Alto. Función de la mor-fología de la red
Alto. Función de la morfología de la red
Función del tipo de centro
Concentración temporal
Muy alta Alta Media. Función del ta-maño del área urbana.
Alta Alta. Función del tipo de centro.
Concentración espacial
Muy alta Baja o muy baja Baja o muy baja Alta Alta
Motivo pre-dominante
Tramo principal del viaje a/desde el trabajo
Viajes por/al tra-bajo
Conc./distr. de viajes al/desde el trabajo
Conc./distr. de via-jes al/desde el tra-bajo
Función del tipo de centro
Movimientos cotidianos
Valor del tiem-po
Muy alto Alto Muy alto Muy alto Función del tipo de centro
Regular o bajo
Longitud del viaje
Larga Media o larga Corta Corta Media o larga
4
Movimientos en áreas urbanas
Distancia
Volu
men
Radiales
Circunferenciales
Internosal AC
Internosal AR
La oferta y su relación con la demanda.
Los cinco tipos de movimientos que conforman la demanda de transporte en un centro urbano po-seen marcadas diferencias entre sí. Estas diferencias se observan no sólo en el volumen de pasa-jeros involucrado en cada movimiento, sino también en las distancias medias de viaje, en la con-centración espacial y temporal de la demanda, y en el valor que el pasajero asigna al tiempo de-dicado al viaje.
Estos rasgos disímiles se traducen en distintos requerimientos en cuanto a capacida``d, velocidad comercial, accesibilidad, comodidad y flexibilidad del modo de transporte a utilizar. Así, cada mo-do será más o menos apto para absorber la demanda de los distintos tipos de movimientos en función de sus características tanto operativas como de infraestructura.
Movimientos Tipo I:
El ferrocarril, al poseer gran capacidad con alta velocidad comercial, pocas detenciones (baja ac-cesibilidad) y alta proporción de pasajeros sentados, es el modo más indicado para satisfacer las demandas de movimientos Tipo I (radiales) cuando su volumen supera el umbral tecno-lógicamente aceptable para otros sistemas.
El metropolitano (que en Buenos Aires es subterráneo) también resulta apto para este tipo de mo-vimientos, ya que, al igual que el ferrocarril, se caracteriza por su gran capacidad, aunque posee menor velocidad comercial, detenciones frecuentes (alta accesibilidad) y alta proporción de pasa-jeros de pie en horas pico.
Estas características del metro establecen cierta similitud con el ferrocarril, pero también marcan diferencias, siendo las franjas del mercado a absorber por cada uno distintas. En ambos modos la característica fundamental es la capacidad para transportar grandes volúmenes de pasajeros, pe-ro mientras el ferrocarril es adecuado para las grandes distancias, el subterráneo es más efectivo en las distancias medias y cortas donde es menos relevante el tiempo de viaje que la necesidad de acceder al sistema fácilmente.
Movimientos Tipo II:
Estos movimientos en general no involucran volúmenes que comprometan la capacidad de los sis-temas de superficie. Su relativamente baja concentración espacial debida a la ausencia en gene-ral de corredores específicos, no justifica la implantación de sistemas de alta capacidad, siendo el colectivo y el automóvil los modos que mejor se adaptan para absorber este tipo de demanda.
Movimientos Tipo III:
Los movimientos internos de las áreas residenciales suelen efectuarse a pie, en colectivos alimen-tadores, en taxi, o en automóvil particular. Este último permite dos variantes de acuerdo a si el
5
conductor es el mismo pasajero, con lo cual deberá estacionar el automóvil (sistema park and ri-de); o si el conductor es otra persona que acerca al pasajero hasta algún punto desde el cual el mismo pueda seguir su viaje por otro modo (sistema kiss and ride).
Movimientos Tipo IV:
Los movimientos internos al área central suelen estar constituidos por grandes volúmenes que comprometen seriamente las capacidades de los corredores de transporte automotor.
Los modos de superficie como el colectivo, el taxímetro y el automóvil particular agreden al medio ambiente mediante la liberación de gases tóxicos y la generación de ruidos. Frente a esto, el sub-terráneo constituye la alternativa de un modo no contaminante, de gran capacidad pero de altísi-mo costo de provisión de la infraestructura, que además presenta la gran ventaja de no ocupar superficie de calzada; y que, al no compartir su infraestructura con ningún otro modo de transpor-te ni con los peatones, disminuye enormemente los riesgos de accidentes.
Movimientos Tipo V:
Los movimientos a centros específicos requieren soluciones que dependen de las condiciones de cada centro en particular.
Oferta de servicios de transporte
La interacción entre las líneas de deseo obtenidas de un estudio de demanda y la geografía de la ciudad permite determinar el modo óptimo de transporte público para cada tipo de viaje en cada corredor. La aplicación práctica es sumamente compleja ya que a las condiciones de borde antes señaladas, se suman el status quo impuesto en la situación actual, el cual no es despreciable por los intereses que los actores involucrados defienden.
A modo de ejemplo, en la siguiente tabla se muestra una comparación entre las cualidades opera-cionales de cada uno de los servicios típicos según el modo involucrado.
Descripción de algunos modos de transporte urbano
BRT Monorriel TrenSuperficiesegregado Elevado (elevado) Túnel Elev+Tún Suburbano
Datos del vehículoAsientos Pax 30-75 70-85 30-40 30-35 40-80 35-70 80-175Capacidad Pax 95-185 200-250 90-120 95-110 125-250 100-200 150-270Datos del trenVehículos Cantidad 1 1-2 4 4-8 4-8 4-6 6-9Capacidad Pax 95-185 200-250 350-450 350-900 600-2000 500-1200 900-2400Capacidad del sistemaFrecuencia Serv./ h 30-120 10-20 15-20 15-20 20-30 20-30 4-12Capacidad del sistema Miles Pax/ h/ dir 5-20 2-5 6-8 5-18 15-50 10-35 7-24Velocidad comercial Km/ h 20-25 20-25 25-30 30-35 35-40 35-40 30-35Distancia entre paradas Metros 150-500 150-500 300-700 500-1.200 500-800 500-800 1.200-9.000Costo unitario inicial mill US$ / km 3-10 10-30 30-70 40-100 40-180 35-100 100-275
LRT HRT (metro)
6
Descripción de las tecnologías de transporte urbano
40 000
30 000
20 000
10 000
Velocidad [km/h]
0 15 30 45
Capacid
ad [pax/
h]
Subterráneo
Tren suburbano
BRT
LRT
Bus
SITUACIÓN ACTUAL DEL SISTEMA DE TRANSPORTE EN BUENOS AIRES
En las últimas décadas, la inexistencia de una clara política para el sector transporte se tradujo en la ejecución de acciones desconectadas que perturban el concepto de unidad que naturalmente debe contener el sistema.
La afectación de recursos en infraestructuras modales que no respondieron a planes integradores, junto a la creación de cantidades y calidades de ofertas de servicios por parte de empresas de di-ferentes modos que no contemplaban adecuadamente los requerimientos zonales produjo inmovi-lización de medios por concentración (sobreoferta) en algunos casos e inmovilización por carencia en otros.
La situación derivó en falta de complementación intermodal, bajo nivel de calidad de los servicios y coexistencia de servicios de diferente actualización tecnológica (modernos y vetustos), esta úl-tima característica es típica de los países en vías de desarrollo. Si analizamos cada tipo de viaje por su actual situación operativa, concluimos:
Movimientos Tipo I:
Buenos Aires ha mostrado en su historia una marcada predilección por atender a estos viajes, las redes de autopistas, ferrocarriles y subterráneos son marcadamente radiales, y el centro se ha mantenido fuerte, concentrado y homogéneo, observándose apenas un desplazamiento al norte desde la década del ’70 (Catalinas) y al este (Puerto Madero) desde los ’90.
La situación actual presenta varias aristas interesantes a considerar. Los servicios ferroviarios de superficie y subterráneos se hallan muy deteriorados, en los últimos 40 años han perdido gran participación en el mercado del transporte, y a menos que reciban fuertes inversiones para su modernización, esta situación parece ser irreversible. Las mejoras incorporadas a partir de la con-cesión de la operación han permitido recuperar parcialmente la caída de la demanda medida en pasajeros (no en participación modal), existiendo un techo muy bajo frente a la demanda poten-cial, especialmente en el caso del transporte subterráneo.
La red de subtes ha demostrado en los últimos años un nivel de demanda cercano a la saturación, en particular desde la prolongación de las líneas B a Villa Urquiza, D a Belgrano y A a Flores, junto con la recuperación de los servicios ferroviarios de superficie que han saturado las terminales de transferencia (Retiro, Once, Constitución).
7
El automóvil particular ha absorbido este tráfico saturando los ingresos a la ciudad y presionando hacia la construcción de nuevas y más grandes autopistas. Ya hemos visto que este modo no es el más aptos para satisfacer este tipo de demanda debido al nivel de congestión que conlleva. Luego de la expansión del sistema vial en los ’90, el sistema a queda prácticamente congelado y la sobreoferta de entonces se ha agotado observándose congestión severa y recurrente en los ac-cesos durante los horarios pico.
Red radial de transporte
Red actual y futura de subterráneos
8
Red ferroviaria de pasajeros
9
Red de autopistas
Movimientos Tipo II:
Buenos Aires observa un marcado déficit de infraestructura para atender este tipo de viajes.
Las estrechas y escasas avenidas transversales del conurbano son una mala oferta para este tipo de viajes cuya participación ha crecido notablemente en los últimos años, acompañando el auge de los centros comerciales zonales; y si bien existen algunos proyectos de inversión en autopis-tas, los mismos se manifiestan incompletos frente a la demanda potencial. No existen servicios fe-rroviarios de importancia que presten este servicio, por lo tanto, todo el transporte público se vuelca hacia los colectivos.
10
Prueba de la escasa infraestructura disponible es la saturación de la Avenida General, la cual pre-senta congestión severa a lo largo de todo el día.
Curva de demanda horaria de un día hábil en Av. Gral. Paz
Área señalada de baja conectividad transversal
Av. Gral. Paz
Cno. de Cintura
Cno. del Buen Ayre
11
Movimientos Tipo III:
Estos movimientos barriales son abastecidos por una extensa red de micro-ómnibus, que más allá de serias deficiencias de seguridad, confort y protección al medio ambiente, poseen en la Ciudad de Buenos Aires buenas frecuencias y recorridos cumpliendo adecuadamente la función para la cual son más aptos. No puede extenderse esta aseveración al Gran Buenos Aires donde, en mu-chos casos, se observa una accesibilidad pobre.
A pesar de ser viajes cortos en áreas relativamente marginales, en los últimos años ha comenza-do a observarse congestión recurrente en algunos barrios de la ciudad de Buenos Aires (Palermo, Belgrano, Caballito, Flores) y en localidades del Gran Buenos Aires (Morón, San Martín, Lanús, etc.). Las causas de esta congestión con múltiples aunque de muy simple determinación: los usos del suelo en algunos distritos se han densificado notablemente, no obstante la infraestructura ha permanecido sin mayores cambios, los principales problemas se observan en la circulación vehi-cular y pueden ser atribuidos a la disminución de la capacidad vial por cuestiones operativas. Ejemplo de ellos son: estacionamiento indebido o mal planificado, carga y descarga de mercade-rías, pobre gestión del tránsito, interrupciones físicas a la vialidad (pasos ferroviarios a nivel, etc.).
Movimientos Tipo IV:
El estancamiento de la red de subtes provocó una intensa derivación de pasajeros hacia los colec-tivos y los taxis, convirtiendo al centro de la ciudad en un caos de tráfico de difícil solución, este hecho se agrava con el continuo aumento de automotores particulares que ingresan a la zona.
La única línea de subterráneos que abastece este tipo de movimientos (línea C) no penetra pro-fundamente en la zona de mayor densidad de empleos conocida como Microcentro, mientras que los transbordos desde las restantes líneas no ofrecen en general condiciones favorables en cuanto a comodidad, señalización, etc. Por otra parte vastas zonas del macrocentro no son abastecidas por este vital servicio, en particular Catalinas Norte2, Puerto Madero, Av. Santa Fe, etc., debido a estas razones se torna necesario expandir la red actual a fin de captar la inmensa demanda insa-tisfecha.
Movimientos Tipo V:
Los más típicos ejemplos de centros específicos (Aeroparque, Aeropuerto y Ciudad Universitaria) tienen buena vinculación a través de modos carreteros particulares, sufriendo todos ellos la esca-sez de transporte público suficiente.
ANÁLISIS ESPACIAL DE LOS PROBLEMAS DE TRANSPORTE
En toda ciudad desarrollada se observe congestión. La misma debe analizarse en el marco de su estructura espacial – territorial en función de los tipos de viajes; Buenos Aires observa congestión en la mayoría de los tipos de viajes no obstante no todos ellos revisten el mismo interés desde el punto de vista del planificador, por ejemplo:
Movimientos tipo II : claramente el problema radica en la escasa accesibilidad por ausencia de infraestructura, básicamente vial. Ejemplo de ello es la ya comentada situación en la Avenida General Paz.
Movimientos tipo III : la congestión en este tipo de viajes no es producto de la alta deman-da o la carencia de infraestructura sino en su operación subóptima. Aquí ya se ha comen-tado la situación respecto de la ausencia de control del estacionamiento indebido o las ba-rreras impuestas, por ejemplo, por los pasos ferroviarios a nivel.
Análisis de los movimientos radiales
A diferencia de los casos anteriores, los problemas de transporte en los viajes tipo I y IV son de gran interés, toda vez que ellos son típicos de las grandes urbes e involucran la necesidad de pla-nificar adecuadamente la infraestructura de transporte.
En el gráfico siguiente se observa el tráfico automotor en algunas vías de los alrededores de la Región Metropolitana, allí se puede apreciar la alta demanda de la Avenida General Paz, la ausen-cia de otras vías circunferenciales y la tambioén alta demanda de los accesos a la Ciudad de
2 Aunque actualmente la extensión de la línea E tenderá a solventar este déficit de accesibilidad.
12
Buenos Aires. Es sobre estos últimos viajes que se debe actuar. Resulta muy sencillo comprender que la infraestructura vial de los accesos a la ciudad es finita y la factibilidad de aumentar su ca-pacidad limitada, esto seguramente conllevará a soluciones de tarifas de peaje en el marco de lo que en teoría se denomina criterio de Peaje económico
Intensidad del flujo vial en las principales carreteras del Gran Buenos Aires
Fuente: Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires
Este criterio, aplicable específicamente a los servicios consistentes en el uso de una infraestructu-ra vial, tiene como objetivo limitar la utilización de la misma a un nivel de saturación establecido previamente. La tarifa no está de esta forma determinada por el lado de los costos de oferta sino que obedece tanto a factores de diseño (capacidad teórica del corredor) como a las variables que rigen el comportamiento de la demanda: elasticidad y volumen, costos del usuario.
En la introducción de peaje en una carretera, el usuario compara dos cantidades para decidir so-bre el uso de la misma: el beneficio y el costo (funcionamiento del vehículo, tiempo improductivo) que éste le representa. Esta función de demanda depende de la tarifa neta de costos del usuario.
En ausencia de cobro de ningún tipo, el uso de la infraestructura está dado por la intersección de la curva de costos marginales percibidos por el usuario y su curva de utilidad marginal. Si este ni-vel de equilibrio supera la utilización planeada, la implantación de un sistema de peaje elevará la curva de costos reduciendo el uso y haciendo que el equilibrio del mercado coincida con la satura-ción deseada. A los tramos que presentan una utilización proporcionalmente más alta se les asig-na un peaje más elevado, tanto más elevado cuanto menor sea la elasticidad precio de la deman-da, de manera de derivarla parcialmente hacia otros corredores o modos alternativos. Del mismo modo, para diferentes niveles de demanda según franjas horarias o períodos estacionales podría recomendarse la aplicación de diferentes tarifas. La regla general indica que la dispersión de la
13
tarifa variará positivamente con la dispersión del tráfico. El grado de adecuación de la tarifa a la demanda tiene como contrapartida un costo de implementación de un sistema de tarifas de alta dispersión.
La ventaja de este sistema radica en que permite lograr una utilización óptima de la totalidad del sistema de transporte. El nivel de utilización planeado puede no coincidir con el punto en el que los costos económicos marginales igualan al valor de la tarifa. De este modo, el objetivo de asig-nación de tráfico puede tener un costo en términos de asignación de recursos.
Dada la capacidad finita de los viajes radiales por automóvil, al menos debiera considerarse por derrame la necesidad de mejora de los modos públicos, en particular los guiados.
Análisis de los movimientos internos al área central
La situación dentro del área central es aún más conflictiva y de hecho presenta problemas simila-res a la mayoría de las grandes ciudades. A la obvia explicación que la demanda supera la capaci-dad instalada, debiera sumarse la conformación misma del centro de la ciudad.
Estructura actual de viajes del Área Central de la ciudad
El centro de Buenos Aires tiene una particular conformación de su sistema de transporte. Las lí -neas ferroviarias llegan apenas a su periferia, las principales estaciones terminales (Retiro, Once y Constitución) no son destino de los viajes al centro de la ciudad y por lo tanto imponen la nece-
14
sidad de efectuar transbordos. Las otras estaciones terminales, marginales en cuanto a volumen de pasajeros (Buenos Aires y Federico Lacroze) se encuentran aún más alejadas. Los transbordos se realizan a la red de subterráneos y de colectivos, pero ellas se manifiestan incapaces de satis-facer esta demanda; un tren de subterráneos tiene aproximadamente un tercio de la capacidad de un tren de un ferrocarril pesado, tanto Retiro como Constitución son terminales múltiples (reci-ben trenes de varios ramales).
Esta estructura genera focos de congestión en los alrededores de las estaciones, las cuales no es-tán adecuadamente preparadas como centros de transferencia, el transbordo a la red de colecti-vos no se realiza en condiciones óptimas y las demoras e incomodidad a los pasajeros es alta.
Una modificación de la estructura de viajes en el centro de la ciudad es necesaria para satisfacer la demanda actual y futura. Esto implica una serie de intervenciones tendientes a facilitar los des-plazamientos, limitar los transbordos y adecuar el sistema de transbordo a las líneas de deseo de los usuarios.
Un resumen de las intervenciones a realizar son:
Integración de las líneas ferroviarias, limitando la importancia de las actuales estaciones terminales (Retiro, Once y Constitución).
Vinculación de la red de autopistas mediante la concreción de la Autopista Ribereña.
Generación de un espacio de transbordo FFCC / Subte / Autopista adecuado. En este senti-do pareciera que Puerto Madero reúne mayores condiciones que el eje de la Avenida 9 de Julio que fuera elegido hace varias décadas en el nunca concretado proyecto del RER (Red Expreso Regional).
Aprovechamiento integral de la red de subterráneos en contraflujo a la demanda actual para otorgar accesibilidad al centro desde el espacio de transbordo.
Paulatina peatonalización del centro de la ciudad (profundización de la política que actual-mente lleva adelante el gobierno de la ciudad).
Limitación del tránsito vehicular de superficie mediante la construcción de espacios de es-tacionamiento a la vera de las autopistas y su interconexión con la red de subterráneos.
15
Estructura modificada de viajes del Área Central de la ciudad
El transporte de cargas
El transporte de cargas constituye un capítulo en sí mismo dentro del sistema de transporte de la ciudad, en términos generales se divide en tres grandes grupos: el reparto de mercaderías nece-sarias para el abastecimiento de la ciudad, el tránsito pasante derivado de la ausencia de vías cir-cunferenciales (ya comentado) y el tránsito de acceso a centros específicos (puerto, zonas logísti-cas de la Boca y Barracas, etc.).
Hay una capacidad limitada de la actual vialidad para absorber la demanda de camiones, las au-topistas radiales presentan niveles de servicio cercanos a la congestión y el centro de la ciudad no admite el tránsito de camiones pasantes. Es de esperar que es sólo cuestión de tiempo hasta que las autoridades locales comiencen a presionar para eliminar las áreas logísticas de los barrios del sur de la ciudad y limiten el tránsito pasante y el acceso de camiones al puerto de la ciudad.
16
En la medida que se acentúe el crecimiento de la participación del modo automotor, la presión para limitar la circulación de los camiones, en particular los pesados correspondientes a los dos últimos grupos antes descriptos, irá en ascenso.
Así la política de cargas debiera tener pocos ejes de desarrollo:
Ordenar la operación (recorridos, horarios, etc.) de los camiones de reparto.
Limitar hasta impedir (en el futuro) la circulación de camiones pesados en el centro de la ciudad.
Fomentar la creación de centros logísticos sobre el eje de la RP 6 para romper cargas pesa-das incluyendo la adecuación de los accesos ferroviarios y el aprovechamiento de la exis-tencia de centros de transferencia en playas ferroviarias actuales.
ANÁLISIS DE LA CONGESTIÓN
Las grandes ciudades del mundo comparten varios problemas comunes en sus áreas centrales:
Creciente congestión del tránsito por aumento de la tasa de motorización.
Elevado impacto ambiental por la utilización masiva de transporte automotor indivi-dual.
Falta de recursos para implementar un servicio de transporte público eficiente y mo-derno.
La solución a estos problemas pasa por generar alternativas válidas para los usuarios que no impliquen acciones coercitivas sino que induzcan por méritos propios la derivación de tráfico desde el modo automotor individual (automóvil y taxímetro) hacia los modos públicos, en parti-cular los ferroviarios, habida cuenta de su gran capacidad y su reducido efecto sobre el medio ambiente.
La construcción de infraestructura de transporte exige cuantiosos recursos monetarios que la ma-yoría de los gobiernos no está en condiciones financieras de afrontar, de modo que es necesario que los recursos provengan del propio sector transporte.
A continuación se plantea una alternativa de solución a estos problemas que ataca desde dos án-gulos, por una parte desalienta la utilización del automóvil particular como modo de acceso a los centros urbanos y por otro genera recursos propios para construir alternativas que mejoren la red pública de transporte.
Causas del crecimiento de la congestión de tránsito
Los diferentes relevamientos realizados en el ámbito de la Región Metropolitana arrojan dife-rentes particiones modales de acuerdo a la fecha de su realización y a la profundidad de cada es-tudio. A partir de diferentes estudios se puede estudiar la evolución cronológica del mercado ur-bano de transportes.
Evolución de la partición modal en la Región Metropolitana (en porcentajes)
Modo de trans-porte
1970 1983 1988 1996 2006
Ferrocarril 7.9 4.8 5.4 6.9 6.0
Subterráneo 6.1 3.9 3.4 3.5 3.6
Colectivos 61.1 55.9 53.7 38.2 36.9
Automóvil 17.3 26.2 28.1 42.3 48.8
Taxímetros 7.7 9.2 9.4 9.1 4.8
17
Total 100 100 100 100 100
Fuente: recopilación de publicaciones, no todas ellas confiables y compatibles en la forma de medir la demanda.
Del análisis precedente se desprende el continuo aumento de la participación del automóvil en el total de los viajes, hecho reflejado en la mayor congestión de las calles de Buenos Aires. Este fenómeno fue alentado por la paralela caída en las prestaciones de los servicios ferroviarios, tanto sea de superficie como subterráneos.
Evolución del parque de automotores de la República Argentina
Período Promedio anual de las ventas
Parque automotor Capital Federal
Parque automotor Pcia. Buenos Aires
1965 / 1970 194 418
1970 / 1975 259 782
1975 / 1980 221 061 636 500 1 239 500
1980 / 1985 154 360 703 500 1 373 500
1985 / 1990 149 325 804 000 1 507 500
1990 / 1995 376 465 946 040 2 163 430
1995 / 2000 388 978 1 112 870 2 546 670
2000 / 2005 225 873 1 236 150 2 936 610
2005 / 2010 563 916 1 371 030 3 466 560
De los cuadros precedentes se desprende que las sucesivas crisis que vivió la República Argentina retrajeron el volumen de ventas en el mercado interno durante la década del '80 y posteriormente al inicio del siglo, pero no así el crecimiento de la participación de este modo en el total; evi-denciando de esta forma un envejecimiento paulatino del parque.
18
El tránsito del macrocentro de la Ciudad de Buenos Aires sufrió las consecuencias de la desac-tualización técnica y de las deficientes características operacionales de los vehículos a través de mayores índices de contaminación ambiental y ruidos, y de una paulatina saturación de la capaci-dad de sus arterias. La actual reactivación de las ventas de automotores implica por una parte una modernización del parque, pero por otro lado una mayor presión sobre las ya sobrecargadas arterias de nuestra ciudad. Esta mayor presión que se deriva en un aumento del tiempo y de los costos del viaje (estacionamientos más caros) indujo a muchos automovilistas a abandonar inicial-mente la práctica de conducir hasta sus lugares de trabajo. Sin embargo, esta práctica se fue per-diendo con el continuo descenso de la calidad de los modos públicos ineficientemente operados, y por la falta de una oferta de complementación intermodal mediante adecuados transbordos, impi-diendo al automovilista continuar su recorrido hasta el centro integrándose a un servicio público de pasajeros que le daría una adecuada solución a sus problemas en la fase final de su viaje.
De continuar como se espera el elevado volumen de ventas de automotores3, el fluir del tránsito en el área central de la ciudad entrará en colapso no pudiendo responder la infraestructura exis-tente a los nuevos requerimientos de capacidad.
Si bien se han encarando una serie de obras que agilizaron el ingreso de automotores a la ciudad (red de accesos metropolitanos, autopista a La Plata, Autopista Illia) el problema principal de ab-sorber estos vehículos en las áreas centrales no está resuelto.
El costo de construir la infraestructura necesaria para dar cabida a la circulación y estaciona-miento de miles de nuevos vehículos en el macrocentro exige un monto de divisas imposible de afrontar en este momento por esta ciudad, de modo que la solución pasa por brindar eficiencia al actual sistema, optimizando la operación de la infraestructura existente. Por otra parte desde el punto de vista urbano no es conveniente seguir construyendo infraestructura que facilite el acce-so de vehículos al centro debido al aumento de contaminación y los sobrecostos en que se incurre al abandonar el uso de los modos públicos.
El crecimiento de los viajes en automotor al macrocentro no depende sólo del nivel de ventas sino de la interrelación con los modos competitivos (el ferrocarril y el subterráneo); mientras los viajes en ferrocarril fueron casi exclusivamente reemplazados por viajes en automóvil o colectivo, en los viajes en subterráneo se agrega como modo competitivo el taxímetro.
El subterráneo que conecta a los barrios cercanos al centro con éste y une además áreas del ma-crocentro entre sí perdió una importante participación dentro del conjunto total de los viajes (re-dujo un 43% su participación en el mercado de transportes). Muchas son las causas de esta pérdi-da de participación:
Desplazamiento de las áreas comerciales hacia el norte, fuera del alcance de la red de sub-terráneos.
Caída de la oferta de servicios.
Intensa competencia de los modos de superficie.
Aumento de la proporción de viajes transversales no atendidos por la red de subterráneos.
Pero más allá de todas estas causas es evidente que el taxímetro reemplazó en alguna medida al subterráneo en los viajes internos dentro del macrocentro, y el colectivo y el automóvil en los co-rredores radiales cortos. Esta realidad es posible también por que la red de subterráneos no reci -be inversiones de importancia en su actualización desde su construcción, su modernización es una condición esencial para recuperar la participación perdida.
Una situación enteramente análoga se presenta en el caso de los viajes suburbanos en ferrocarril (reducción del 30 % de su participación en el mercado), donde sumado a todas las deficiencias que comparte con el subterráneo se agrega el gran desarrollo en los últimos años de zonas no abastecidas por el ferrocarril pero con buena vinculación carretera, estas zonas (adyacencias a los Accesos Norte y Oeste) han sido las de más alto índice de crecimiento tanto en asentamientos po-blacionales como industriales.
En ambos casos, tanto los subterráneos como los ferrocarriles, puede afirmarse que la concesión de la operación ha redundado en una mejora sensible de las condiciones de servicio, sin embargo
3 Aparentemente existe una firme tendencia de aceptar que las ventas en el mercado interno se estabilizarán en el corto plazo en más de medio millón de unidades.
19
el nivel de inversión puede aún considerarse bajo, máxime si se toma en cuenta el calamitoso es-tado de conservación heredado de la administración estatal. Por otra parte debe considerarse que se requiere una inmensa masa de recursos económicos, no disponibles bajo las actuales condicio-nes de la economía nacional, para introducir cambios significativos en el esquema tecnológico existente ya que se mantienen procesos propios de principios de siglo.
Los automóviles de alquiler aumentaron un 30% su participación en el mercado urbano de trans-portes. La mayor parte de los viajes se realizan en el ámbito de la Capital Federal, no encontrán-dose aún generalizado su uso en el conurbano, donde se ha desarrollado fuertemente el remise.
Los vehículos particulares no tienen restricciones a la circulación en todo el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, a excepción del microcentro donde los días hábiles en horario de oficina sólo pueden circular los automóviles expresamente habilitados. También existe una restricción para la carga y descarga de mercaderías sobre la vía pública. Estos factores han alentado el uso de vehículos individuales en desmedro del transporte público.
Actualmente se proponen una serie de medidas tendientes a paliar los graves problemas que se derivan de la congestión de las áreas centrales de la ciudad, entre ellas podemos mencionar la restricción a la circulación determinados días por semana en función del número de patente, la cual además de ser intrínsecamente ineficiente es contraria al derecho de libre circulación de-clarado en la Constitución Nacional.
Ante el continuo agravamiento del problema del transporte se requiere aplicar una nueva batería de regulaciones que combine eficiencia con justicia para resolver los nuevos planteos que se im-ponen, las nuevas regulaciones deben apuntar a satisfacer en el futuro los requerimientos de la población, generando soluciones a partir de su propia aplicación.
Evaluación de distintas medidas tendientes a mitigar la congestión
La congestión se produce cuando los costos marginales de circular por una facilidad vial comien-zan a crecer más rápidamente (por cada vehículo agregado) que los costos medios, que son los percibidos por el usuario y en base a los cuales toma la decisión o no de viajar. En esta situación, se produce un exceso de demanda, por cuanto el precio percibido por los usuarios es inferior al costo real que se causa a la sociedad.
Efecto de la congestión
D
Q* Q
Costo Medio
Costo de la congestión
Costo Social
Costo Privado
Costo Marginal
Vehíc. Eq. / horaCapacidad
Las soluciones que se presentan desde el punto de vista conceptual se dividen en dos grupos principales:
a) Aquellas tendientes a que el usuario perciba el real costo que causa al circular (típicamen-te cobrar un plus sobre el costo medio privado para alcanzar el costo marginal social). En este grupo se encuadran todas las medidas de tarificación por congestión (congestion pri-cing), ya sean en forma uniforme, o desagregadas por hora, por vehículo, por tramo, etc.
b) Aquellas tendientes a eliminar la brecha entre los costos sociales y los privados modifican-do el punto de equilibrio de mercado: en este sentido se presentan tres opciones:
20
Actuar sobre la curva de demanda : “corriendo” la curva de demanda hacia la izquierda hasta que cruce la curva de costos a la izquierda de la capacidad de la facilidad vial.
Actuar sobre la curva de costos a partir de acciones sobre la demanda : el objetivo es “correr” las curvas de costos hacia la derecha hasta que las curvas de demanda y cos-tos se cruzan a la izquierda de la capacidad de la facilidad vial. Los costos no dependen sólo de las características de la infraestructura sino también de la demanda: tipo de vehículos, forma de conducción, tipo de gestión de la demanda, etc. Las medidas de este sub-grupo son las que actúan sobre la demanda intentando reducir los costos de circulación.
Actuar sobre la curva de costos a partir de acciones sobre la oferta (infraestructura) : también tiene por objetivo “correr” las curvas de costos hacia la derecha hasta que el equilibrio de mercado se de en un punto donde los costos sociales sean iguales a los pri -vados. En este caso las medidas son aplicadas sobre la infraestructura vial: ampliaciones de capacidad generales o puntuales, rediseño de puntos críticos, etc.
Cualquier medida adoptada para mitigar la congestión se encuadrará conceptualmente en alguna de estas opciones anteriores.
Entre las actuaciones sobre la curva de demanda, se encuentran todas aquellas destinadas a in-centivar un menor uso de la facilidad vial en las horas de congestión, por métodos distintos a la tarificación. Desde el punto de vista de la teoría microeconómica esto se puede lograr mediante un cambio en las preferencias del usuario, mediante el abaratamiento de bienes sustitutos o me-diante el encarecimiento de bienes complementarios.
Cambio de las preferencias : son medidas en general de largo plazo ya que implica “edu-car” a la gente, por ejemplo para que viajen en otras horas, o compartan vehículos con otras personas (HOV), o utilicen modos públicos de transporte. Se basan fuertemente en la promoción o publicidad. También podríamos incluir entre esas medidas aquellas tendien-tes a modificar el patrón de relación hogar-trabajo de las personas, incentivando el trabajo en casa, la localización de la vivienda en las cercanías del lugar de trabajo o la modifica-ción de los horarios laborales.
Abaratamiento de los bienes sustitutos : típicamente se encuentran entre estas medidas aquellas que mejoran la calidad y cantidad del servicio público, como ómnibus, trenes, subte, etc.
Encarecimiento de bienes complementarios : la medida más común utilizada en este grupo es el encarecimiento del estacionamiento en las ciudades.
Restricciones la circulación de vehículos : son medidas típicas que ya han tenido lugar en Buenos Aires destinadas a impedir la circulación de algunos vehículos, pueden aplicarse por día (actualmente este tipo de medias están vigentes en Bogotá y San Pablo), en deter-minadas franjas horarias.
En Buenos Aires esta medida se aplicó con escaso éxito en 1996 (anteriormente hubo una experiencia similar en la década del ’70 en el marco de la primera crisis del petróleo).
Este tipo de medidas contiene un marcado sesgo clasista toda vez que quienes disponen de más de un vehículo suelen eludir las restricciones; adicionalmente en una ciudad cuya tasa de motorización es marcadamente creciente, la disminución observada al inicio de la aplicación de la medida se diluye rápidamente con el normal crecimiento de la demanda.
La aplicación de este tipo de medidas al tránsito pesado está bajo permanente análisis y es una posibilidad cierta para aliviar algunos corredores específicos.
Tarificación diferenciada en horas pico respecto a horas valle (encarecimiento de la hora pico): una incipiente aproximación a este tipo de medidas ha sido implementada en las au-topistas urbanas y suburbanas de Buenos Aires aunque con relativo éxito por lo módico del
21
diferencial tarifario que de ningún modo alcanza a producir una internalización de los cos-tos marginales generados por los usuarios que se desplazan en horario pico.
Tarificación diferenciada en horas pico para automóviles con un único pasajero : bajo la misma aproximación teórica que los carriles HOV se intentó sin éxito en las autopistas ur-banas por las dificultades de control y la baja efectividad de la medida (en la realidad se aplicó en sentido inverso abaratando los viajes de mayor ocupación).
En todos los casos hay que tener en cuenta que la curva de demanda no es estática, sino dinámi-ca, desplazándose continuamente hacia la derecha (salvo en épocas recesivas), por lo que cual-quier medida debe ser analizada y encuadrada en una visión a largo plazo que permita prever la “vida útil” de las soluciones planteadas y se encuadre en un plan estratégico de largo plazo.
En general, todas las medidas dirigidas a la oferta se caracterizan por su “rigidez”, ya que resulta costoso ir adaptándolas a los continuos crecimientos de la demanda. Las medidas sobre la de-manda, como las aquí propuestas, son más flexibles, aunque no todas con el mismo grado. La úni-ca medida que permite la flexibilidad de adaptarse casi instantáneamente a las condiciones de cada momento es la de “tarificación por congestión”, ya que es desde el punto de vista económi-co la solución óptima por tratarse de aquella que elimina la brecha entre costos sociales y priva-dos.
Puede concluirse que la mayoría de las soluciones aquí planteadas históricamente han fracasado en su intento por reducir la congestión, tanto en Buenos Aires como en la mayoría de las ciudades en las cuales se han implementado. Sólo puede enunciarse como casos positivos de análisis a la tarificación por congestión aplicada en Singapur y en el centro de Londres, los cuales actuaron, con diferente nivel de sofisticación, en el mismo segmento teórico (congestion pricing).
ESCENARIOS DE PROYECCIÓN DE LA DEMANDA DE TRANSPORTE
Integración Futura
Uno de los aspectos centrales que determinan las ventajas competitivas de un país es su sistema de transportes. Muchos recursos pueden ahorrarse si este sistema funciona de manera integrada, procurando que cada modo de transporte asuma el rol más conveniente desde el punto de vista social y económico.
Para poder desarrollar un proceso que tienda a lograr este objetivo es necesario dar una serie de pasos que paulatinamente permitan modernizar nuestra obsoleta red de transportes hacia la inte-gración entre modos. Dentro de estos pasos se encuentran en primera instancia la definición de las características de la demanda, para lo cual se necesita encarar un completo estudio de trans-porte, tal como se detalla en el punto siguiente. También es preciso determinar la evolución pro-bable de la demanda en el futuro y su interacción con la oferta de transportes. Como todo este proceso interactúa con el medio físico, es necesario definirlo en el sentido de situar cada uno de los tipos de viajes en concordancia con él.
La optimización de este espacio físico y de la infraestructura que conlleva depende de los roles que se asuman para cada uno de los modos de transportes y de las pautas básicas de operación que se les imponga.
La tendencia de la demanda de transportes
En países desarrollados, la tendencia experimentada desde 1970 demuestra una leve pero sos-tenida tendencia a la reducción de la demanda individual de transporte local que virtualmente se compensa con el crecimiento vegetativo de la población. Algunos analistas predicen que la ten-dencia en esos países se acentuará en los próximos años.
En los países en proceso evolutivo resulta dominante la estrecha relación entre el aumento global de viajes y el nivel de actividad económica. El factor trabajo en la asignación motivos de viajes es predominante, para ello en las primeras fases de cambio la mayor participación de los motivos es-parcimiento, compras, etc. en total de los viajes colabora en el mismo sentido.
En Argentina, debido a la recuperación de la economía es previsible un aumento inicial de la de-manda global de transporte respecto a los valores actuales. Es interesante efectuar comparacio-
22
nes entre países desarrollados y la Argentina a fin de descubrir el potencial que tiene el transpor-te en nuestro país.
En los EE.UU. la cantidad de viajes realizados por persona por día oscila en torno a 2.2 a 2.3, en cambio en Argentina se redujo desde 1.59 en el año 19704 hasta 1.43 en 19865, estimándose que ha crecido desde entonces.
Más interesante resulta aún estudiar la clasificación de los viajes por motivo. Los viajes hogar-tra-bajo son el 25 % en EE.UU.6 frente al 60-70% de la Argentina, los viajes basados en el hogar que no tienen como destino el trabajo son 54 % y 30-25 % respectivamente y los viajes no basados en el hogar son 21 % y 10-5 % respectivamente.
La conclusión que se puede extraer es que en nuestro país aún se realizan pocos viajes por moti-vos compras o esparcimiento. Estos viajes son efectuados en general en la hora valle, factor im-portante a tener en cuenta ya que implicaría en el futuro una reducción del factor de hora pico, esto se traduce en un mejor aprovechamiento del sistema de transporte.
La red de transporte se diseña para operar en la hora pico, es decir que durante el resto del día el sistema está subutilizado. Aumentar la proporción de viajes en la hora valle significa aprovechar mejor los recursos invertidos en equipamiento e infraestructura.
A fin de otorgar racionalidad al actual sistema de transporte, se requiere que los diferentes modos de transporte actúen coordinadamente. La tendencia natural del transporte público es hacia la planificación, de forma tal de maximizar los resultados de viajes y la calidad del servicio. Cuando existe superposición razonada entre dos modos o dentro de uno sólo se crean diversas des-econo-mías que encarecen el sistema y le restan eficiencia (Ver el caso Santiago de Chile).
Por esto el transporte público debe ser regulado, no sólo en su aspecto operativo sino también en la facilidad de ingreso al mercado. No debe confundirse, en este tema, planificación con monopo-lio, ni perderse de vista el objetivo final: asegurar el mejor tiempo y condiciones de viaje (seguridad y comodidad) a los usuarios en general, minimizando el impacto sobre el uso del suelo y el medio ambiente físico y social.
Roles de cada modo en el sistema de transporte.
Los diferentes operadores de cada modo deben estar de acuerdo en el rol que la racionalidad le asigna a cada uno.
En el capítulo de oferta y demanda de transporte urbano hemos visto para cada tipo de movi-miento cuales eran los modos más aptos para absorberlos. A manera de resumen, definimos a continuación los roles de cada modo de acuerdo al tipo de demanda que se genera sobre cada elemento de la red de transporte de pasajeros.
Ferrocarril Radiales de gran longitud en corredores de alto volumen de tráfico.
Subterráneo Radiales de longitud media en corredores de alto volumen de tráfico.
Internos del área central (incluida la distribución de los viajes en fe-rrocarril desde las terminales).
Colectivo Radiales de corta longitud en corredores de bajo volumen.
Circunferenciales.
Internos de las áreas residenciales (alimentadores de los radiales).
4 Estudio Preliminar de Transporte de la Región Metropo litana , Ministerio de Economía, Secretaría de Estado de Trans-portes y Obras Públicas. Buenos Aires. 1973.
5 El transporte de personas en el Partido de La Matan za , Secretaría de Transporte. Buenos Aires. 1987.
6 Quick Response Urban Travel Estimation Techniques and Trans ferable Parameters User's Guide, Tansportation Re-search Board - National Research Council. Washington DC. 1978.
23
OBJETIVOS DEL ESTADO E INTERESES DE LOS USUARIOS
La interacción entre los diferentes servicios de transporte
El transporte no es un fin en sí mismo, sino que persigue objetivos mayores. La necesidad de mantener un servicio no debe estar desvinculada de la relación con la demanda que lo genera.
La demanda de un bien o un servicio, incluido el trabajo de las personas, produce interacciones entre diferentes modos de transporte ubicados en diferentes áreas geográficas, de aquí que sea deseable que el conjunto de estos modos de transporte siga una estrategia definida en forma ge-neral y que persiga objetivos globales y comunes.
De esta forma los mismos se podrán complementar y desarrollar armónicamente, actuando en forma coordinada. El logro de estos objetivos permite la prestación del servicio al menor costo po-sible para la sociedad, además de promover la correcta distribución de inversiones.
El Estado y la política de transportes
Al definir al transporte como un servicio esencial para la vida urbana se plantea la necesidad de preparar una política que guíe el camino para lograr los objetivos propuestos. El sentido de dispo-ner de una política global de transporte es conseguir un desarrollo armónico de los diferentes mo-dos en las diferentes áreas, se evita así incurrir en sobrecostos o relegar alguna zona.
La ausencia de una política global tiene consecuencias nefastas en el desarrollo de una nación. Si tomamos como ejemplo a la Ciudad de Buenos Aires, una gran parte de las vidas y de los ingresos de sus habitantes se malgasta sobre un vehículo; y esto es debido en gran parte a la escasa coor-dinación entre modos y a las notables diferencias tecnológicas entre ellos. Estas diferencias se manifiestan a través de regiones que gozan de adelantos comparables a países desarrollados, mientras otras adyacentes permanecen relegadas.
De lo expuesto anteriormente surge que una política de transporte racional y coordinada es una necesidad para un país en desarrollo, ya que permite reducir en forma significativa los costos y así mejorar su posición relativa frente a sus competidores extranjeros.
La influencia del Estado y las regulaciones que impone
Siendo ineludible distinguir a algunos servicios de transporte como imprescindibles, está com-probada la necesidad del Estado de intervenir en el mercado a través de regulaciones. La natura-leza de las regulaciones surge a partir de la definición de una política de transportes que debe re-flejar cabalmente la función del Estado en este campo.
Existen tres razones determinantes en nuestra opinión, que implican la existencia de una res-ponsabilidad pública en materia de transporte urbano.
1. La relación entre transporte y crecimiento urbano.
La relación del transporte con el tamaño, la forma y la estructura urbana, es decisiva. Basta con el estudio comparado de los procesos de expansión urbana y la evolución de la tecnolo-gía o el desarrollo de las redes de transporte urbano, desde mediados del siglo pasado hasta nuestros días, para comprobarlo.
En realidad, el transporte se ha convertido en el gran inductor del desarrollo urbano, el prin-cipal modelador de la ciudad. Es por ello que se requiere subordinarlo al planeamiento.
El planteamiento y la configuración de un esquema básico de movilidad (el sistema troncal de transporte de una ciudad) presuponen el desempeño de una función pública previa, a la cual debe ajustarse e integrarse, que genéricamente denominamos urbanismo o planeamiento y control urbano, orientadora del crecimiento y la evolución. Sobre la base de lo dicho anterior-mente se deduce la necesidad de realizar estudios generales de transporte.
2. La importancia de la accesibilidad para la vida del hombre.
El habitante de la ciudad contemporánea necesita del transporte (le es en realidad impres-cindible) para desempeñar sus actividades cotidianas (trabajo, educación, ocio y esparci-miento).
24
Tal necesidad de transporte se satisface mediante la provisión de accesibilidad (vinculaciones entre las distintas localizaciones de las actividades) y la autoridad pública debe procurar que esa accesibilidad sea provista y se distribuya en forma armoniosa y equitativa, tanto en tér-minos de cobertura geográfica del área urbana, cuanto sociales; su costo debe ponerla al al-cance de los habitantes de menores ingresos.
3. El impacto del transporte urbano sobre el medio social y físico.
La accesibilidad debe proveerse sin deteriorar la calidad del medio social y físico. Básica-mente, el problema de la relación transporte / ambiente urbano, radica hoy en la transfor-mación de la vía pública urbana en mera infraestructura del transporte, hecho que es, por otra parte, una de las notas que caracterizan a la ciudad contemporánea.
Dicha transformación, ocurrida gradualmente a partir de la ciudad medieval, con su énfasis sobre la circulación de rodados, se aceleró en el último medio siglo, merced al auge del au-tomotor, y aparece hoy como algo casi natural, inevitable.
La inexistencia, o imposibilidad de uso, de los ámbitos públicos para las actividades y rela-ciones comunitarias es una de las diferencias más notables que se aprecian al confrontar la ciudad moderna con la ciudad medieval, cuyas vías (junto con las plazas y demás lugares pú-blicos) formaban parte de la vida religiosa, política y social de la ciudad, además de servir a su actividad económica y a la circulación.
En las ciudades modernas las calles son infraestructura de transporte, es decir canales para el tránsito automotor, patrimonio de los vehículos. Estos generan riesgos, intimidación y de-moras a los peatones; ruidos, humos, gases y olores, separación y división, vibraciones, intru-sión visual, en fin, todo lo que se conoce usualmente como efectos ambientales negativos del tránsito.
En síntesis, convertir la vía pública, exclusivamente en infraestructura de transporte, implica deteriorar la vida urbana, el sentido de comunidad, las relaciones de vecindad.
La función del Estado, en especial en los asentamientos urbanos, debe atender a la integración desarrollo urbano - transporte; debe procurar que la población urbana disponga de la accesibili-dad necesaria, y que ésta se alcance sin el deterioro del medio físico y social, para lo cual la va-riable ambiental, en su sentido más amplio, debe incorporarse al proceso de toma de decisiones sobre transporte urbano.
Conclusiones de los deberes del Estado
Habiendo planteado inicialmente la existencia de una actividad inherente al Estado en materia de transporte, identificamos tres razones principales que la justifican: la importancia urbanística del transporte, el impacto ambiental de la infraestructura y la circulación, y la necesidad de proveer accesibilidad para el desempeño de las actividades.
Consideramos luego dos grandes campos de acción estatal: el planeamiento y la regulación.
El primero no sería sino practicar la previsión, para brindar la accesibilidad requerida en la opor-tunidad que la demanda se manifieste, optimizando el uso de los recursos disponibles, preser-vando la calidad del medio, y coordinando el funcionamiento de los componentes del sistema, co-mo partes complementarias de un conjunto.
Luego se analizó la regulación, como forma de buscar la eficacia (optimizar la competencia) y la equidad. Es este último campo de acción el que presenta mayores problemas teóricos y prácticos, y el que da lugar a la mayor parte de las controversias. Problemas y controversias cuya solución pragmática debe en nuestra opinión basarse en el equilibrio, en la combinación adecuada de competencia y control.
Equilibrio difícil ya que requiere una adecuación permanente de las normas regulatorias, y aún de las estructuras de regulación, a los cambios de un sistema en constante evolución, en la medida que la ciudad a la que sirve es como un organismo biológico; además las preferencias de los usuarios no son invariables, y finalmente, la tecnología experimenta un proceso de innovación continuado, cuyas aplicaciones no deben obstaculizarse, sino alentarse, por medio de los ins-trumentos regulatorios.
25
En el marco de una ciudad sumamente congestionada como Buenos Aires, el Estado debe tener dos objetivos, ordenar los flujos de movimientos de las personas a través de un sistema de orde-namiento del tránsito que reduzca los costos de desplazamiento y las externalidades, y por otro lado generar los recursos necesarios para, paralelamente, optimizar los modos de transporte en pos de los objetivos antes señalados.
El ordenamiento del tránsito de una zona altamente congestionada pasa básicamente por reducir paulatinamente el ingreso de vehículos particulares, volcando a estos usuarios hacia modos públi-cos. Este proceso de derivación no debe plantearse coercitivamente sino a través de mecanismos que al mismo tiempo brinden a estas personas una alternativa similar en cuanto a confort y costo.
Los intereses de los usuarios
La principal preocupación de los usuarios de transporte es llegar a destino en tiempo y forma, es decir priorizan un viaje rápido bajo adecuadas condiciones de confort a un precio razonable.
Actualmente muchas de las ventajas del viaje en automóvil no pueden ser igualadas por ningún modo público, no por deficiencias intrínsecas de estos sino por las elevadas inversiones que se re-quieren para dotarlos de los últimos avances tecnológicos. Así la sociedad se ve dividida en dos grandes sectores, aquellos pudientes que acceden a modos privados y la inmensa mayoría que se ve relegada a utilizar modos públicos bajo dudosas condiciones de seguridad y confort.
La mejora de los modos públicos, en especial los ferroviarios, de superficie o subterráneos, re-sultará no sólo en la disminución de la congestión por efectos de la derivación desde los vehículos particulares sino también en la real mejora de las condiciones de viaje de la mayor parte de la po-blación.
De esta forma gravar el uso de la infraestructura se admite siempre que el producto se derive ha-cia la implementación de mejoras a los modos competitivos, para así no afectar los intereses de los actuales usuarios los cuales se verán favorecidos por las mejoras a realizar. Por otra parte es un fuerte factor que tenderá a disminuir la contaminación ambiental y los riesgos de accidente, sin olvidarse del importante ahorro de divisas que significa para el país la masiva utilización del transporte público.
CONCEPTOS DE PLANEAMIENTO DEL TRANSPORTE
Definición de Planeamiento
Una aceptable definición de planeamiento sería que el mismo es: “Un proceso sistémico, integral, racional y continuo de previsión, organización y uso de los recursos disponibles de un país, una región, una empresa o una familia, con miras a lograr objetivos y metas en un tiempo y espacio prefijados”.
Explicando el concepto, tenemos que si el planeamiento es un proceso, lo es porque en él se da una acción transformadora de acciones en productos o servicios. Se recibe información y se pro-ducen decisiones para un entorno determinado. Se toman decisiones y se producen efectos sobre ese entorno.
Es un proceso integral porque afecta a todo el ambiente social y económico de la región o país, ya que las acciones además de afectar directamente sobre el área de planeamiento (ej: transporte), repercuten también en otras áreas.
Es un proceso previsorio, en tanto la existencia de recursos escasos obliga a sacar el máximo pro-vecho de las existencias para ahorrar y desarrollar recursos para el futuro.
Es un proceso sistémico porque transforma insumos en productos que destina a un ambiente so-cial y económico, que luego lo retroalimenta y lo hace continuo. El proceso se nutre, a modo de insumos (información, bienes, servicios), de los efectos que logren crear en el ambiente sus pro-pios productos, produciéndose así la retroalimentación y reiniciándose nuevamente la transforma-ción antes mencionada, para así establecerse la continuidad del proceso en el tiempo.
Es racional, en tanto el proceso de transformar la información en decisiones concretas, implica el empleo de técnicas y métodos científicamente probados. Ello conduce entonces a la definición, establecimiento de prioridades y elección científica de la alternativas que resulten ser las más efi -cientes y eficaces.
26
El Planeamiento Estratégico de los Sistemas de Transpor-te
El planeamiento dentro del contexto de los sistemas de transporte es una herramienta de proyec-ción que establece las directrices para orientar el desarrollo del sector y se constituye en instru-mento fundamental para formular, evaluar, revisar y analizar las políticas, planes y proyectos diri-gidos al sector transporte.
El planeamiento de los sistemas de transporte de una determinada región o país es una actividad estratégica, en el sentido que define los planes de acción más efectivos y eficientes para el cum-plimiento de metas y objetivos, asignando los recursos para tal fin.
El planeamiento estratégico desplaza el énfasis desde el “qué lograr” (objetivos) al “qué hacer” (estrategias). En otras palabras, se concentran esfuerzos en sólo aquellos objetivos factibles de lo-grar en correspondencia con las oportunidades y amenazas que ofrece el entorno.
Este nuevo paradigma concibe al planeamiento como un proceso político-técnico con algunas ca-racterísticas fundamentales que lo diferencian del paradigma tradicional del planeamiento norma-tivo. Estas características son:
Es un proceso político-técnico. Mientras el paradigma tradicional no consideraba a lo políti-co como constitutivo del proceso de planificación, la planificación estratégica resalta el componente político del mismo.
Es un proceso de gestión social. Es decir que lo van construyendo los actores sociales invo-lucrados. Así se deja de lado la racionalidad técnica. El planificador pasa a ser un facilita-dor de espacios de articulación de los actores.
La viabilidad de los proyectos no está dada desde afuera sino que se construye.
Considera un momento normativo donde se pueden distinguir dos elementos:
o La direccionalidad del plan: es el fin, o la utopía que se pretende conseguir a largo pla-zo, que por su naturaleza es inmutable o irrenunciable.
o Los objetivos y actividades que son flexibles, de acuerdo a las condiciones sociales, económicas, ambientales, y políticas (en relación al poder detentado por las fuerzas so-ciales).
Pone el énfasis en el momento de la acción y usa la exploración sobre el futuro como un recurso para darle racionalidad a la acción, pero no se queda en la mera exploración del futuro.
Los “momentos” del planeamiento estratégico
Pueden reconocerse cuatro momentos en el planeamiento estratégico:
Momento Explicativo
Es aquel en que indagan los problemas que se enfrentan, y se intenta explicar las cau-sas que los generan. El momento explicativo identifica la situación actual y los proble-mas en el área de planeamiento, prioriza los problemas para reducir el listado de pro-blemas detectados y enfocarse en aquellos más relevantes, y finalmente intenta expli-car los problemas identificando las relaciones causa-efecto.
Momento Normativo
Es aquel en el cual se diseña cómo debe ser la realidad o la situación. La planificación tradicional confundió este momento con la totalidad de la planificación, para terminar identificando planificación con diseño. En este momento se determina lo que “debe ser”. Primero se define la “misión”, es decir la finalidad, la razón de ser del organismo planificador, y luego se identifica la “visión”, que es la situación a la que se aspira lle-
27
gar dentro de un marco realista y creíble. A partir de la visión se establecen los metas y objetivos a cumplimentar.
El momento normativo plantea escenarios posibles e identifica fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas.
Momento Estratégico
Es el correspondiente a la construcción de la viabilidad. Es donde se analiza cómo cons-truirle viabilidad al diseño normativo. Se analizan los obstáculos que se deben superar y cómo se los puede superar para que el diseño normativo se encarne en la realidad como una fuerza efectiva de cambio hacia la situación elegida como meta.
El momento estratégico define lo que “puede ser” desde el punto de vista de la viabili-dad política, técnica, económica / financiera, cultural, legal, etc. Quien planifica no sólo debe diseñar como deben ser las cosas, sino que también debe hacer un cálculo de có-mo sortear los obstáculos que se oponen al cumplimiento de ese diseño.
Momento Táctico Operacional
Es el momento decisivo porque es en el que comienza la ejecución de las acciones. No termina el proceso de planificación, ya que el mismo es continuo y basado en la retroa-limentación. Requiere un sistema de control y evaluación, que permita establecer ciclos de información - acción que contribuya al perfeccionamiento continuo del Proyecto.
Es en este momento que deben utilizarse los “criterios” - características observables que permiten conceptualizar lo que significa una buena práctica -, los “indicadores” - que permiten la medición de los criterios seleccionados – y los “estándares” - que fijan el margen tolerable de desviación con relación al cumplimiento de los criterios seleccio-nados -.
En Buenos Aires, al igual que en la mayoría de los países de América Latina, el planeamiento sue-le concentrarse en el momento normativo, es decir respondiendo al antiguo paradigma del pla-neamiento. En estos países existen innumerables planes, realizados a lo largo de décadas, pero con bajísimo grado de ejecución de los mismos. El siguiente listado muestra los estudios viales realizados en Buenos Aires7:
1923-25 “Proyecto orgánico para la urbanización del Municipio” (Plan Noel)
Comisión de Estética Edilicia de la Municipalidad de Buenos Aires
1937-38 “Plan Director para Buenos Aires” (Plan Le Corbusier)
Plan privado para la Ciudad de Buenos Aires
1958-65 “Plan Director para Capital Federal y lineamientos estructurales para el Área Metro-politana y su región”
Oficina del Plan Regulador de la Municipalidad de Buenos Aires
1967-69 “Organización del Espacio de la Región Metropolitana de Buenos Aires” (Esquema Director Año 2000)
Consejo Nacional de Desarrollo, Oficina Regional del Área Metropolitana
1970-71 “Plan de Renovación de la Zona Sur de Buenos Aires”
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires para los barrios Sur, Puerto Madero y zona costera del Río de la Plata
1971-72 “Estudio Preliminar del Transporte de la Región Metropolitana”
Secretaría de Obras y Servicios Públicos de la Nación
1977 “Estudio Especial del Sistema Metropolitano Bonaerense” (SIMEB)
7 Fuente: Luis J. Domínguez Roca; Planes urbanos y transporte en la Ciudad de Buenos Aires, Scripta Nova
28
Secretaría de Transporte y Obras Públicas y programa CONHABIT
1977 “Cinturón Ecológico Área Metropolitana Sociedad del Estado” (CEAMSE)
Gobierno Nacional, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y Provincia de Bue-nos Aires
1978-83 “Plan de autopistas urbanas”
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
1978-83 “Ensanche del Área Central”
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires para los barrios Puerto Madero y zona costera del Río de la Plata
1986 “Veinte ideas para Buenos Aires”
Municipalidad de Buenos Aires, Sociedad Central de Arquitectos (SCA)
1992 “Anteproyecto Urbano para Puerto Madero”
Corporación Antiguo Puerto Madero (CAPM)
2000 “Plan Urbano Ambiental”
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA)
Es común la ausencia de definiciones claras en cuanto a la visión, los objetivos y las metas, sien-do estas en muchos casos imprecisas, vagas o, inclusive, contradictorias al plantearse objetivos con cierta contraposición que no son adecuadamente analizados mediante las metodologías exis-tentes para tales casos (evaluación multi criterio).
En la mayoría de los estudios realizados se encuentra desarrollado el momento explicativo pero con técnicas insuficientes, inadecuadas o desactualizadas que no permiten la adecuada identifica-ción y medición de los problemas, ni la precisa detección de las relaciones causa-efecto involucra-das. No existe un estudio completo y actualizado que describa las características fundamentales de la demanda y la oferta de transporte en el Área Metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires. Muchos estudios tienen relevamientos parciales y otros se basan en datos antiguos obtenidos de estudios anteriores. El gran dinamismo que presenta la Ciudad de Buenos Aires y su área circun-dante en los últimos años invalida estas aproximaciones a la hora de establecer el diagnóstico de la situación actual del sistema de transporte metropolitano, ya que un mal diagnóstico repercute negativamente en los restantes momentos del proceso de planeamiento.
El momento estratégico suele ser un punto crítico en la implementación de los programas de me-joras sectoriales en los países latinoamericanos. Es común que los obstáculos a enfrentar para el logro de los objetivos planteados estén incorrectamente identificados y/o valorados, asignándole un peso predominante a alguno de los tipos de obstáculos existentes (políticos, técnicos, econó-micos, culturales, etc.) y subvalorando los restantes. Suele existir poca visión de los obstáculos que puedan presentarse a largo plazo y predomina un concepto ligado al viejo paradigma del pla-neamiento, al considerarse a la población como homogénea en sus motivaciones, esperándose que los sujetos activos o pasivos respondan espontáneamente a las medidas e instrumentos de políticas. La realidad es que la población es diversa, existiendo pluralidad de actores sociales en pugna, y con disímiles respuestas frente a las medidas que se pretenden aplicar.
Asimismo, muchos de los estudios previos están presentados más como una forma de imponer o publicitar una tecnología o modo específico que como una evaluación objetiva y equilibrada del total de alternativas posibles.
Finalmente, el momento técnico-operacional suele estar ausente o sumamente incompleto, olvi-dándose además la característica retroalimentadora del mismo a través de los sistemas de eva-luación y control.
La solución para el transporte urbano en el Área Metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires re-quiere obligadamente la ejecución de los cuatro momentos que definen el proceso de planea-miento estratégico, es la única manera de aplicar soluciones eficaces y eficientes que resuelvan equilibradamente los múltiples problemas directos e indirectos involucrados y que sean sustenta-bles en el tiempo.
29
El Ciclo del Planeamiento
El planeamiento del transporte puede pensarse como un ciclo de actividades que estudia los pro-blemas originados por las demandas de traslado de personas y bienes en un espacio geográfico determinado, plantea y evalúa variantes de soluciones acordes con pautas de organización del te-rritorio, recomienda la solución más conveniente en términos operacionales y ambientales, y con-trola su implementación.
Es un proceso cíclico porque el planeamiento es una actividad continua que se retroalimenta a partir de la revisión y control de las medidas aplicadas, comprobando el grado de cumplimiento de las metas y objetivos preestablecidos. En función de los resultados de la etapa de revisión y control debe reiniciarse el proceso planificador, pudiendo ser necesario modificar las acciones o inclusive los objetivos y metas frente a un entorno que se caracteriza por su dinamismo y que puede implicar cambios en los deseos, exigencias y necesidades de la sociedad.
El Ciclo de Planeamiento
Decisión de planificarDefinic iones y metodología , a lcanceAná lisis de métodos y organismos
Formulación de metas y objetivosVa lores de la comunidadArticulac ión con políticas públicas
Estudio de proyectos / cursos de acciónRelevamiento de informac ión / d iagnósticoPrefac tib ilidad y fac tib ilidad
Evaluación de proyectosSelecc ión del más convenienteMetodologías y c riterios preestablec idos
ImplementaciónMomento óptimo / financ iac iónAcc iones esca lonadas en el tiempo
Revisión y controlMonitoreo / Retroa limentac ión
La principal falla que se observa en varios países latino-americanos es la falta de comprensión del proceso de planeamiento como una actividad cíclica. Pero también se observa una deficiencia en el desarrollo de cada etapa del proceso.
El estudio de proyectos suele estar presente aunque muchas veces con relevamientos de informa-ción incompletos o desactualizados, como ya fue mencionado en el punto anterior. Los estudios realizados en las últimas décadas para el Área Metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires tienen en general el defecto mencionado, pero sobre todo se observa una falencia importante en la eta-pa de evaluación de proyectos. Las alternativas seleccionadas y comparadas para solucionar el problema de transporte en la región no abarcan la totalidad de alternativas posibles y no se expli-ca la razón de la no inclusión de las mismas.
Además se observa que, en general, los estudios no pasan de un análisis de prefactibilidad ya que habitualmente los cambios de signo político del gobierno o las restricciones financieras impiden avanzar en las siguientes etapas del ciclo.
30
Conclusión
Como conclusión puede afirmarse que en los últimos treinta años no se ha aplicado en Buenos Ai-res, en lo que respecta al planeamiento del sector transporte, un proceso adecuado que contenga todas las etapas del ciclo de planeamiento. Los estudios analizados aparecen como intentos aisla-dos poco abarcativos e incompletos en cuanto a las etapas de planeamiento desarrolladas, la defi-nición de metas y objetivos, el diagnóstico de la situación actual y el análisis de alternativas. La etapa de implementación y control es la que muestra mayores deficiencias, siendo muy poco lo que se ha llevado a la práctica.
Se recomienda enfáticamente a las autoridades encargadas de definir las políticas de transporte en Buenos Aires adoptar el esquema cíclico de planeamiento, desarrollando en forma ordenada y completa cada una de las etapas del mismo, con una visión de largo plazo que permita implemen-tar las acciones propuestas y retroalimentar el proceso mediante un adecuado sistema de evalua-ción y control.
La única forma de poder conocer los flujos de pasajeros y así poder evaluar la conveniencia de las futuras expansiones es llevar a cabo en forma integral un estudio actual de alcance similar al EP-TRM.
Basándose en este estudio se podrán conocer con precisión las necesidades de los habitantes del área metropolitana.
Se podrá moldear un sistema de transporte que no sólo otorgue accesibilidad adecuada a bajo costo, sino que permita crear pautas de desarrollo urbanístico, para ordenar el creci-miento futuro del conglomerado urbano.
El Área Metropolitana ha crecido desmesurada y desordenadamente, lo que ha causado una poco envidiable cantidad de problemas ambientales y sociales, que pueden resolverse o atenuarse con un adecuado planeamiento de los recursos, induciendo a los nuevos asentamientos a adoptar ca-racterísticas adecuadas. El transporte es uno de los medios que permiten alcanzar estos objeti-vos.
En la problemática de movilidad, la Secretaría de Transporte nacional está dando un paso funda-mental con la “Investigación de Transporte Urbano Público de Buenos Aires (INTRUPUBA)”. El pro-yecto forma parte de la primera etapa del “Plan Integral de Transporte” para la región metropoli -tana. El área de intervención es la Ciudad de Buenos Aires más 42 municipios del Gran Buenos Ai-res. La interjurisdiccionalidad propia de la metrópolis obliga a la inclusión en el estudio de tres ni -veles públicos: nación, provincia y las distintas comunas. De acuerdo con el estudio, en la región operan más de 300 líneas de colectivos, 5 líneas de trenes subterráneos (todas en Capital Fede-ral), un premetro y 7 líneas de ferrocarriles de superficie. El antecedente de la iniciativa data del año 1972: “El Estudio Preliminar del Transporte de la Región Metropolitana (EPTRM)”. Esa fue la única experiencia que propuso un abordaje integral sobre la movilidad metropolitana.
CONCLUSIONES
Un modelo de sistema de transporte urbano para una gran ciudad se estructura de la siguiente manera, un sistema troncal constituido por corredores radiales convergentes al área central, de gran capacidad relativa y mediante un modo de transporte adecuado al volumen de tráfico y a las condiciones ambientales y urbanísticas correspondientes.
En las áreas residenciales deberán existir alimentadores del sistema radial, de baja capacidad pe-ro con gran accesibilidad. Estos alimentadores podrían coincidir total o parcialmente con el siste-ma circunferencial.
En el área central el sistema troncal debe complementado por un sistema alimentador de capaci-dad equivalente y que posea gran conectividad. Una adecuada ramificación del propio sistema central con facilidades para los transbordos puede servir eficazmente a este fin.
Hemos visto que la situación actual del sistema de transporte en la ciudad de Buenos Aires dista mucho de la concepción teórica descrita en los párrafos anteriores. La falta de una adecuada complementación modal, la ausencia de políticas generales de integración y desarrollo, la cons-tante decadencia del nivel de servicio de los modos públicos y la constante desinversión en el sector transporte se encuentran entre los principales factores que resultan en una situación ac-
31
tual que exige urgentes soluciones de fondo, en particular en lo atinente a los movimientos radia-les e internos el área central.
Estas soluciones, basadas en políticas a corto y largo plazo, deben tener en cuenta a todos los modos de transporte como partes integrantes de un mismo sistema. Cada una de estas partes de-be cumplir el rol para el cual es más apta y complementarse e integrarse entre sí a fin de que el sistema actúe en forma armoniosa y eficiente, con el menor costo social e impacto ambiental. Só-lo de esta forma se podrá revertir el caos actual del tránsito en la zona central, el continuo dete-rioro del medio ambiente y la creciente decadencia de los modos públicos.
A través de un profundo estudio preliminar se podrá, por un lado, definir las inversiones nece-sarias en cada modo y sus prioridades y, por otro, conocer el comportamiento actual tanto de la demanda como de la oferta de transporte para así elaborar un plan director sobre el cuál deberá basarse cualquier decisión que involucre medidas tendientes a mejorar las condiciones actuales del sistema de transporte metropolitano.
Se resumen a continuación las acciones básicas que deben ser aplicadas sobre cada modo, te-niendo en cuenta que la forma de aplicación estará sujeta a los resultados del estudio preliminar mencionado.
FERROCARRIL Mejoramiento global del servicio.
Electrificación de los ramales suburbanos.
Mejora de accesibilidad la accesibilidad en el macro-centro de la ciudad.
SUBTERRÁNEO Mejoramiento global del servicio.
Readaptación de la red (trazado y extensión) a las actuales condiciones de la demanda.
Profundización de la penetración en el macrocentro.
COLECTIVO Reordenamiento gradual del sistema.
Aplicación de medidas tendientes a otorgar prioridades a los ómnibus en la circulación urbana.
Introducción de mejoras operativas.
TAXIS Racionalización de su cantidad y modalidad operativa.
ACCIONES INTERMODALES
Coordinación interjurisdiccional y planeamiento integral del sistema de trans-porte de la Región Metropolitana de Buenos Aires
Mejoramiento de la complementación y coordinación tarifaria y de los servi-cios.
Estudio para la construcción de adecuados centros de transbordo entre mo-dos.
PLANEAMIENTO URBANO
Normas de uso del suelo que favorezcan la concentración de la población so-bre los principales corredores de transporte y que mantengan coherencia con la infraestructura de transporte prevista.
Acciones para optimizar la operación de la infraestructura (horarios laborales, etc.).
OPERACIÓN DE LA INFRAESTRUCT
URA
Mejoras en la operación de la infraestructura vial (semaforización inteligente, gestión de tránsito).
Control de estacionamientos, carga y descarga, etc.
Peatonalización del centro de la ciudad.
Limitación a la circulación del transporte pesado de cargas.
32
33
