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Blog de Vicente Sanchez VasquezAbogado Consultor en los Sectores Privado y Pblico del Derecho, Desarrollo Local, Descentralizacin y Poltica

LA POLTICA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA. AVANCES Y LMITES.

1. RespuestaMediante Decreto Supremo N 004-2013-PCM, publicado el 09 de enero de 2013, se aprueba la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica, norma que se define a s misma como el principal instrumento orientador de la modernizacin de la gestin pblica en el Per, que establecer la visin, los principios y lineamientos para una actuacin coherente y eficaz del sector pblico, al servicio de los ciudadanos y el desarrollo del pas.

Esta poltica es de aplicacin en todos los niveles y organismos del Estado. Hay que recordar que la Ley N 27658, Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, declar al Estado Peruano en proceso de modernizacin, mediante la Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, se crea el Sistema de Modernizacin de la Gestin Pblica como un sistema administrativo y precisa que el Poder Ejecutivo tiene la rectora de los sistemas administrativos, y por Decreto Supremo N 109-2012-PCM, se aprueba la Estrategia de Modernizacin de la Gestin Pblica 2012-2016. Por ello, el nuevo decreto supremo dispone que el organismo rector del sistema es la Presidencia del Consejo de Ministros, a travs de la Secretara de Gestin Pblica. En los niveles subnacionales es de aplicacin por los gobiernos regionales, los gobiernos locales y las mancomunidades municipales.

En cuanto al contenido de la norma, ella se inicia con un diagnstico de la situacin general de la gestin pblica en el Per y sus principales deficiencias, plantea los fundamentos de la poltica con una visin, alcance, objetivos y principios de la misma, sigue con la definicin de la estrategia central: una gestin pblica orientada a resultados al servicio del ciudadano (incluyendo componentes, pilares centrales, ejes transversales y desarrollo y sostenibilidad de la poltica de modernizacin), avanza en precisar los lineamientos para la modernizacin y concluye en el rol del ente rector del sistema de modernizacin de la gestin pblica.

En el primer punto hace una descripcin de la situacin general del Estado enfocndose ms en la incapacidad del Estado para gastar bien lo que recauda y su bajo desempeo en temas claves como educacin, salud e institucionalidad. Sin embargo, hay omisiones clamorosas, como por ejemplo, el grave problema de la representacin poltica, la casi ausencia del Estado en la ruralidad andina y amaznica, y quizs, el ms agudo an, el de la corrupcin generalizada. Es evidente que una modernizacin del Estado no slo exige sino obliga a definir polticas y acciones para que los ciudadanos se sientan representados, para que el Estado llegue a los olvidados de siempre, y para que la corrupcin sea ms eficazmente enfrentada.

Este dficit se aprecia mejor cuando la norma define las principales deficiencias de la gestin pblica: a) ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y problemas de articulacin con el sistema de presupuesto pblico, b) deficiente diseo de la estructura de organizacin y funciones, c) inadecuados procesos de produccin de bienes y servicios pblicos, d) insuficiente infraestructura, equipamiento y gestin logstica, e) inadecuada poltica y gestin de recursos humanos, f) limitada evaluacin de resultados e impactos, as como del seguimiento y monitoreo de los insumos, procesos, productos y resultados de proyectos y actividades, g) carencia de sistemas y mtodos de gestin de la informacin y el conocimiento, y h) una dbil articulacin intergubernamental e intersectorial. No se dice una palabra de los tres grandes problemas mencionados en el prrafo anterior.

En el segundo punto, de fundamentos de la poltica, se empieza explicando la visin de un Estado Moderno al servicio de las personas: orientado al ciudadano, eficiente, unitario y descentralizado, inclusivo y abierto. Pero siendo la visin un tema crucial y trascendental, la propia norma revela una extraa automutilacin, al sostener lo siguiente: Con esa visin de Estado Moderno, planteamos emprender un proceso de cambio y reforma integral de la gestin pblica, a nivel gerencial y operacional, que pueda afrontar la debilidad estructural del aparato estatal para cumplir sus objetivos, y as, pasar de una administracin pblica que se mira a s misma, a una enfocada en la obtencin de resultados para los ciudadanos. A nivel gerencial y operacional solamente? Y el nivel poltico no cuenta en la modernizacin del Poder Ejecutivo, del Congreso de la Repblica, o de los gobiernos regionales y locales? No es precisamente el nivel poltico el que toma las decisiones fundamentales en todos estos organismos y poderes del Estado? Reducir la visin de la modernizacin del Estado Peruano al nivel gerencial y operacional, es una de las grandes limitaciones de la presente norma, que ojal sea pronto corregida.

En cuanto al alcance, siendo una poltica de Estado, es obligatoria a todas las entidades que lo conforman. Respecto a los objetivos, tiene como objetivo general orientar, articular e impulsar en todas las entidades pblicas, el proceso de modernizacin hacia una gestin pblica para resultados que impacte positivamente en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del pas. Para lograrlo se plantea catorce objetivos especficos. Sobre los principios orientadores, ellos son: orientacin al ciudadano, articulacin intergubernamental e intersectorial, balance entre flexibilidad y control de la gestin, transparencia, rendicin de cuentas y tica pblica, innovacin y aprovechamiento de las tecnologas y el principio de sostenibilidad.

Sobre el tercer punto, la apuesta central de una gestin pblica orientada a resultados al servicio del ciudadano, se explica como la gestin en la que funcionarios pblicos calificados y motivados se preocupan por entender las necesidades de los ciudadanos y organizan tanto los procesos de produccin o actividades (mediante una cadena de valor) como los de soporte (los sistemas administrativos) con el fin de transformar los insumos en productos (seguridad jurdica, normas, regulaciones, bienes o servicios pblicos) que arrojen como resultado la mayor satisfaccin de los ciudadanos, garantizado sus derechos y al menor costo posible.

Los componentes de la gestin pblica orientada a resultados son: a) planeamiento de Estado con polticas de Estado y de gobierno, b) planeamiento estratgico, c) presupuesto para resultados, d) gestin por procesos, e) servicio civil meritocrtico, y f) seguimiento, evaluacin y gestin del conocimiento.

Estos componentes son la base de los cinco pilares centrales de la poltica complementados con tres ejes transversales. Los cinco pilares son: 1) polticas pblicas, planes estratgicos y operativos (polticas pblicas nacionales, planeamiento de desarrollo concertado, planeamiento estratgico institucional y planeamiento operativo institucional), 2) presupuesto para resultados, 3) gestin por procesos, simplificacin administrativa y organizacin institucional, 4) servicio civil meritocrtico, y 5) sistema de informacin, seguimiento, monitoreo y evaluacin y gestin del conocimiento. Los tres ejes transversales de la poltica de modernizacin atraviesan y apoyan el desarrollo de una gestin pblica orientada a resultados y son: 1) gobierno abierto, gobierno electrnico y la articulacin interinstitucional (tanto vertical como horizontal).

Respecto al desarrollo y sostenibilidad del proceso: la gestin del cambio (cultural), se plantea una nueva cultura de gestin pblica (que reemplace la dominante que concentra su atencin en la formalidad y control de sus procesos internos por una gestin pblica que priorice la entrega de bienes y servicios pblicos a los ciudadanos y los resultados en la calidad de vida para stos) siguiendo los principios del enfoque de gestin del cambio, que tiene ocho etapas: analizar la situacin de la entidad tanto externa como internamente, formar un potente grupo de agentes del cambio, crear una visin para el cambio, comunicar la visin, eliminar los obstculos, asegurarse de tener logros a corto plazo, construir sobre el cambio, y anclar el cambio en la cultura organizacional.

Aqu nuevamente se aprecia la limitacin conceptual de la norma al basar el cambio cultural en los funcionarios, reduciendo al mnimo la responsabilidad del liderazgo poltico pese al alto grado de decisin que ste tiene en el devenir de la entidad pblica.

Sobre el cuarto punto, de los lineamientos para la modernizacin de la gestin pblica, se los ha organizado en tres grupos: para las entidades pblicas en general, para los ministerios y entes rectores de sistemas funcionales, y para los entes rectores de sistemas administrativos. Los lineamientos aplicables para gobiernos regionales, gobiernos locales y mancomunidades municipales seran los del primer grupo (para las entidades pblicas en general) y seran los siguientes: 1) establecer objetivos institucionales claros, medibles, alcanzables y acordes con las polticas nacionales y sectoriales, 2) disponer, asignar y ejecutar los recursos presupuestales para financiar los resultados que los ciudadanos esperan y valoran, 3) redefinir las competencias y funciones de las entidades en concordancia con el proceso de descentralizacin, 4) adecuar la organizacin institucional en funcin de los procesos de la cadena de valor y a la normativa de los sistemas administrativos del Estado, 5) asegurar la profesionalizacin de la funcin pblica a fin de contar con funcionarios y servidores idneos para el puesto y las funciones que desempean, 6) monitorear y evaluar la eficiencia y eficacia en la transformacin de los insumos en los productos y resultados que los ciudadanos demandan, y 7) desarrollar un sistema de gestin del conocimiento integrado al sistema de seguimiento, monitoreo y evaluacin que permita obtener las lecciones aprendidas de los xitos y fracasos y establezca las mejores prcticas para un nuevo ciclo de gestin.

Sobre el quinto y ltimo punto, el rol del ente rector del sistema, la norma reconoce que el sistema de modernizacin de la gestin pblica es un sistema administrativo sui gneris, ya que no regula un proceso especfico de soporte de la gestin, sino que impulsa reformas en todos los mbitos de la gestin pblica, aplicables a todas las entidades y niveles de gobierno. La misma norma reconoce que la adopcin de las reformas depende de una serie de factores ajenos al mbito legal y administrativo (por ejemplo, la responsabilidad institucional, la voluntad poltica, los recursos disponibles o la capacidad institucional para generar y sostener el proceso de cambio), por lo que la entidad rectora se convierte bsicamente en una institucin promotora del proceso de modernizacin. Ms an dice lo siguiente: Por todo ello, los instrumentos a ser aplicados por este sistema administrativo no se limitan a la emisin de normas y reglamentos, sino que deben buscar apoyar a las entidades en la modernizacin de su gestin. En resumen, la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros, organismo rector del sistema, reconoce que su principal rol es el de promover y apoyar los procesos de modernizacin que las dems entidades pblicas (ojal) deban impulsar.

Publicada la norma qu hacer? Cul es el primer paso que deben dar los gobiernos regionales y las municipalidades? La induccin y preparacin de los cuadros directivos y del personal en el conocimiento y aplicacin de la norma, la formacin del equipo central responsable y el planeamiento (con la debida asistencia tcnica) del proceso de modernizacin interna que deber desarrollar la entidad en adelante.

Como usted puede ver, estimado/a lector/a, es una norma de avance, necesaria en estos tiempos para superar el elefante anquilosado y esclerotizado que es el Estado Peruano, pero recortada a s misma de mandato imperativo precisamente porque no aborda la reforma y modernizacin del nivel poltico, sino solo el nivel gerencial y operacional. La gran distancia entre la Sociedad y el Estado (entre la mandante y el mandatario) tiene que reducirse precisamente con cambios fundamentales en el nivel poltico de cada entidad pblica. De todos modos, manos a la obra sin dejar de ver los retos pendientes.

Lima, 17 de abril de 2013.