ORDENAMENTO TERRITORIAL

Ficha Técnica

DirecçãoTeresa Sá Marques

Secretariado de redacçãoEduarda FerreiraLuciano Martins

Conselho de redacçãoÁlvaro DominguesAna Ramos Pereira

Emília Sande LemosFernanda Cravidão

João FerrãoJosé Manuel Simões

João SarmentoJosé Alberto Rio Fernandes

José António TenedórioLúcio Cunha

Maria José RoxoMaria Leal Monteiro

Maria Lucinda FonsecaMário Vale

Teresa Pinto CorreiaTeresa Barata Salgueiro

Propriedade do títuloAssociação Portuguesa de Geógrafos

CorrespondênciaR. Professor Sousa Câmara, 170 – 1070-291 Lisboa

Tel/Fax: 21 387 87 87www.apgeo.pt

EdiçãoEdições Afrontamento / Rua Costa Cabral, 859 – 4200-225 Porto

ISSN0872-6825-20

ImpressãoRainho & Neves, Lda. / Santa Maria da Feira

Impressa em 2007

Depósito Legal109329/97

Revista de distribuição gratuita para sócio da APGPreço de venda ao público: 12 €

Tiragem: 800 exemplares

A opinião expressa nos artigos é da exclusiva responsabilidade dos autores

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Inforgeo, Julho 2007

PARTE IAS ESCALAS DO ORDENAMENTO

O ORDENAMENTO E OPAÍS

Mário Vale, «Discussão Pública do PNPOT: Argumentos e conclusões de um debate» . . . . . .Lozenzo López Trigal, «Regulación y gestión del territorio en la España autonómica» . . . . . .

O ORDENAMENTO E ODESENVOLVIMENTO REGIONAL

Ana Catita, «Planos regionais de ordenamento do território: Função e oportunidade» . . . . . . . .Oriol Nel·lo, «Aquí, No! La conflictividad territorial de base local» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

O ORDENAMENTO E ODESENVOLVIMENTO LOCAL

José Manuel Simões, «Ordenamento Municipal e desenvolvimento local: Uma reflexão» . . . . . .Joan Romero, «El territorio y sus límites, a propósito del caso valenciano» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

PARTE IITEMAS DO ORDENAMENTO TERRITORIAL

VALORIZAÇÃO DOS RECURSOS ERISCOSNATURAIS

José Luís Zêzere, «Riscos e ordenamento do território» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

PAISAGEM

Teresa Pinto-Correio, «Multifuncionalidade da paisagem rural: Novos desafios à sua análise» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Alexandre d’Orey Cancela d’Abreu, «Paisagem e ordenamento do território» . . . . . . . . . . . . . . . . .

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PATRIMÓNIO

Miguel Sopas de Melo Bandeira, «Vinte Milhas da Via XVIII, O Sinal para Partir» . . . . . . . .

LAZER E TURISMO

Luís Saldanha Martins, «Território, ordenamento e turismo – entre os excessos da construção e os valores da conservação» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

REGENERAÇÃO DOSBAIRROS CRÍTICOS

Lia Vasconcelos, «Cova da Moura: Uma experiência de intervenção sócio-territorial participada» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Teresa Sá Marques, «Lagarteiro: Rede de actores e processos de aprendizagem» . . . . . . . . . . . . .

REVITALIZAÇÃO DOS CENTROSHISTÓRICOS

José A. Rio Fernandes, «As actividades comerciais e a valorização das áreas centrais» . . . . . .

QUALIFICAÇÃO DAS PERIFERIAS

Álvaro Domingues, «Qualificação das Periferias» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

TECNOLOGIAS DAINFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO

Eduardo Anselmo, Teresa Sá Marques, Gonçalo Santinho, «O planeamento do território e as tecnologias de informação e comunicação: Uma reflexão para os planos regionais de ordenamento do território» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Mário Vale*

Inforgeo, Julho 2007, 9-12

Introdução

O Programa Nacional da Política de Orde-namento do Território (PNPOT) é o instrumentodecisivo para articulação das diversas escalasespaciais para o ordenamento do território, porum lado, dando coerência às intervenções depolítica sectorial com expressão territorial e,por outro, definindo orientações gerais para osinstrumentos de gestão territorial (IGT), comdestaque para os PROT (Planos Regionais deOrdenamento do Território) e PMOT (PlanosMunicipais de Ordenamento do Território).

No âmbito da elaboração do PNPOT, aparticipação pública foi equacionada desde o início por via da constituição da «comis-são consultiva», formada por diversas associa-ções sócio-profissionais e da sociedade civil.Ao longo do processo de elaboração do docu-mento pelo Grupo de Trabalho do PNPOT(GTPNPOT), coordenado pelo Prof. JorgeGaspar, a «comissão consultiva» expressou osseus pontos de vista, tendo sido ponderada a

sua inclusão no documento que foi levado à consulta pública. Por ser limitada a grupos de representação, esta fase da participaçãopública, cuja legitimidade não está em causa,não envolveu a participação directa dos cida-dãos. Com efeito, a ampla discussão ocorreuapenas após a conclusão do documento peloGTPNPOT e posterior revisão pela tutela doordenamento do território. É precisamentedeste processo que este texto procura dar contae reflectir sobre as vantagens e limites da par-ticipação pública nos instrumentos de gestãodo território.

Governança e participaçãopública

O Livro Branco da Governança Europeia1

identifica a participação como um dos seuscinco princípios da boa governança, conside-rando que «A qualidade, pertinência e eficá-cia das políticas da União Europeia dependem de uma ampla participação através de toda a

* Presidente da APG – Associação Portuguesa deGeógrafos.

Prof. Assoc. do Departamento de Geografia, Facul-dade de Letras e Investigador do Centro Estudos Geo-gráficos, Universidade de Lisboa.

1 Comissão das Comunidades Europeias (2001) –Governança Europeia. Um Livro Branco. Bruxelas,COM(2001) 428 final.

cadeia política – desde a concepção até à exe-cução. O reforço da participação criará segura-mente uma maior confiança no resultado finale nas instituições que produzem as políticas. Aparticipação depende principalmente da utili-zação, por parte das administrações centrais,de uma abordagem aberta e abrangente, noquadro do desenvolvimento e aplicação daspolíticas da União Europeia» (pag. 11).

A participação dos cidadãos pode assumirdiferentes formas e graus de envolvimento. Nocaso da discussão pública, trata-se de um nívelintermédio de participação, pois a consulta nãoimplica parceria nem delegação de poder oumesmo controlo dos cidadãos sobre instru-mentos de planeamento (Healey, 1997)2. Peseo facto de se tratar de uma forma intermédia departicipação pública, a discussão pública doinstrumento de maior relevância ao nívelnacional para o ordenamento do território deveser assinalada, por ter envolvido agentes públi-cos, associações representantes da sociedadecivil e cidadãos (cf. WWW.DGOTDU.PT). Agoraespera-se que à participação alargada sesuceda uma fase de maior envolvimento dasociedade civil no ordenamento do território,em conformidade com a maturidade e sentidode responsabilidade da sociedade portuguesa.

Os contributos da discussãopública do PNPOT

Ao longo da discussão pública, o governoorganizou, por intermédio das Comissões deCoordenação e Desenvolvimento Regional,sessões públicas de esclarecimento. Para alémdestes encontros, a discussão do PNPOTtambém foi promovida por instituições nãogovernamentais, com destaque para a reali-

zada entre os dias 18 e 20 de Julho de 2006 poruma plataforma institucional, formada pelaAssociação Portuguesa de Geógrafos (APG),Sociedade de Geografia de Lisboa (SGL),Ordem dos Arquitectos (OA) e Ad Urbem, ini-ciativa que contou com o apoio da Direcção--Geral de Ordenamento do Território e Desen-volvimento Urbano (DGOTDU). Esta sessãodiferenciou-se das restantes por promover umdebate específico das orientações preconiza-das para os seis eixos do programa de acção,com recurso as especialistas que debateramem painel as respectivas propostas. Este modelorevelou-se muito profícuo, tendo sido ela-borado um documento que foi apresentado no último dia dos trabalhos ao Secretário deEstado do Ordenamento do Território e dasCidades, Prof. João Ferrão.

No documento constam as conclusõesprincipais para cada um dos seis eixos do pro-grama de acção do PNPOT, assim como umconjunto de considerações gerais recorrentesem todos os debates, das quais destacamos oconsenso alargado sobre a qualidade e rele-vância do documento, o que significa a inexis-tência de divergências estruturais, mas tambéma preocupação quanto à sua implementação,especificamente acerca do modelo de coorde-nação e operacionalização do PNPOT. Outrapreocupação geral resume-se ao próprio sis-tema de planeamento e instrumentos de gestãodo território em Portugal e ao «ruído» introdu-zido por novas delimitações geográficas semse perceber com rigor qual será de factoo seupapel. De acordo com algumas opiniões, oPNPOT poderia ter ido mais longe nesta maté-ria, através da indicação de orientações explí-citas para os IGT de nível inferior. Finalmente,não houve discordância sobre a validade estra-tégica do processo participativo no contextodo desenvolvimento territorial.

O eixo 1 do programa de acção – Conser-var e valorizar a biodiversidade e o patri-mónio natural, paisagístico e cultural, utili-zar de modo sustentável os recursos energé-

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2 Healey, P. (1997) – Collaborative Planning,Shaping Places in Fragmented Societies. Basingstoke,Palgrave.

ticos e geológicos, e prevenir e minimizar osriscos – reuniu em painel um conjunto deespecialistas em diversas matérias, pois trata--se de um eixo muito complexo e abrangente.Retêm-se as conclusões em matéria de protec-ção e valorização do espaço marítimo e dosrecursos oceânicos, a necessidade de revisãodo mapa de riscos (incluir os riscos de subidado nível médio do mar e das inundações, com-pletar riscos sísmicos e rever riscos de erosãocosteira no Minho e a sul de Aveiro) e oreforço da articulação da gestão da água com oordenamento do território e a gestão dos espa-ços florestais. A proposta mais radical destedebate longo surgiu a propósito da gestão dolitoral, tendo sido defendida a redução oumesmo eliminação das competências dascâmaras municipais neste processo. É umaproposta discutível, mas é um facto que háproblemas na gestão do litoral, a começar pelasobreposição de numerosas instituições comalgum tipo de competências nesta matéria.

No eixo 2 – Reforçar a competitividadeterritorial de Portugal e a sua integraçãonos espaços ibérico, europeu e global, a dis-cussão centrou-se no papel das cidades para acompetitividade do país, facto que remete paraa necessidade de estabelecer uma políticanacional para as cidades (e que deverá terexpressão no Quadro de Referência Estraté-gica Nacional 2007-2013). Um outro pontocentral do debate reporta-se à actividade turís-tica que assume grande centralidade neste eixoe tem impacto positivo no crescimento econó-mico, mas também pode gerar externalidadesnegativas ambientais e conflitos ao nível doordenamento do território e não garante a sus-tentabilidade do modelo social (devido a ritmosbaixos de crescimento da produtividade noturismo). Criticou-se mesmo a ausência de refe-rências a quaisquer outras actividades, desig-nadamente às oportunidades abertas pelo vastoterritório marítimo de Portugal.

O eixo 3 – Promover o desenvolvi-mento policêntrico dos territórios e refor-

çar as infra-estruturas de suporte à inte-gração e à coesão territoriais– reconhece arelevância dos centros urbanos como elemen-tos estruturantes do território num quadro devalorização do policentrismo, articulada porvia das infra-estruturas de transporte. O desen-volvimento policêntrico implica uma fortearticulação entre municípios, o que está longede se concretizar se não for dada prioridade àcooperação intermunicipal e aos planos inter-municipais de ordenamento do território.Outra parte do problema reside na dificuldadede articulação entre diferentes organismos sec-toriais da Administração Central, cujas deci-sões de política têm em linha de conta apenascritérios técnicos do sector, ignorando acçõesde outros sectores e a sua vertente territorialfulcral para o ordenamento do território. Poroutro lado, o policentrismo nas suas diversasescalas territoriais (da UE ao intra-urbano)implica uma nova cultura de ordenamento doterritório, que não termina no plano e se pro-longa na gestão rigorosa pós-plano. As infra--estruturas de mobilidade desempenham umpapel extremamente importante para a prosse-cução de objectivos estratégicos do policen-trismo, tendo sido considerada necessária arevisão do desenho institucional da gestão dostransportes, que deveria passar pela acção deautoridades regionais e metropolitanas para a coordenação e sustentação dos sistemas (especialmente rodovia e ferrovia, devendoesta última ser valorizada). É também muitorelevante para um bom planeamento urbanocombater o problema da explosão dos períme-tros urbanos associado à especulação dos ter-renos urbanizáveis por via do sistema fiscal.Uma parte da discussão reportou-se ainda sobrea integração e a coesão territorial em que sepreconizou uma aposta reforçada na requali-ficação e reabilitação urbana e nas relaçõesurbano-rural.

O eixo 4 –Assegurar a equidade territo-rial no provimento de infra-estruturas e deequipamentos colectivos e a universalidade

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As escalas do ordenamento

no acesso aos serviços de interesse geral,promovendo a coesão social– diz respeito àsorientações para os equipamentos e infra--estruturas. No domínio das infra-estruutras dereforço para a competitividade, considerou-semuito relevante o reforço do porto de Sines,enquanto se reconheceu que seria mais vanta-joso justificar melhor o Novo Aeroporto de Lisboa na Ota, as opções do Plano Rodoviário e o traçado do TGV. Os equipamentos sociaismereceram também uma análise, tendo sidoreferido que se poderia ter ido mais longe noPNPOT na definição de limiares minímos dosequipamentos a assegurar às populações e naidentificação das carências de equipamentos.

No eixo 5 – Expandir as redes e infra--estruturas avançadas de informação ecomunicação e incentivar a sua crescenteutilização pelos cidadãos, empresas e admi-nistração pública –, propôs-se a inclusão deuma medida relativa ao mapeamento da bandalarga em Portugal, que é, em rigor, desconhe-cido, o que compromete o desenho de políticasde correcção das assimetrias espaciais e sociais.A promoção de pontos de acesso à Internet de banda larga no espaço público e as redescomunitárias nas áreas menos desenvolvidasdo país foram outras soluções apontadas paraatenuar as desigualdades informacionais.Sugeriu-se ainda a eventual criação de planosestratégicos de telecomunicações aos níveisregional e local e o alargamento da oferta de

serviços colectivos suportados pela Internet debanda larga, especialmente nos domínios dasaúde e da educação, como forma de aumentara eficiência e o acesso das populações de áreasmenos densas a estes serviços públicos.

O eixo 6 –Reforçar a qualidade e a efi-ciência da gestão territorial, promovendo aparticipação informada, activa e responsá-vel dos cidadãos e das instituições – é o quemais contribui para uma nova cultura e paraum novo discurso do ordenamento do territó-rio. Mas é preciso garantir que avance mesmoo Observatório do Ordenamento do Territórioe do Urbanismo. Também foi considerado per-tinente a emancipação da área científica doOrdenamento do Território, ainda subalternaem relação ao ambiente. Finalmente, preconi-zou-se a definição de formas de institucionali-zação do PNPOT e sublinhou-se a oportuni-dade criada com o programa para aprofun-dar os processos de participação pública nosdiversos instrumentos de gestão do território.

Como nota final, registe-se o facto de muitas destas propostas terem tido acolhi-mento por parte da tutela, demonstrando que aparticipação cidadã pode contribuir para amelhoria da qualidade dos instrumentos degestão territorial, o que por certo influen-ciará futuras decisões da administraçãopública em matéria de envolvimento da socie-dade civil, que se deseja ainda mais profundae efectiva.

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Lozenzo López Trigal*

Inforgeo, Julho 2007, 13-22

1. Una cuestión previa: las nacionalidades y regiones en España

Se hace necesario, de cara a colegas y lec-tores no españoles, la presentación, previa a laexposición de la Ordenación y la Planificaciónterritorial en España, de unas líneas sobre elmodelo adoptado de Estado de las Autonomíasy su implicación en el tratamiento de la mate-ria de análisis, pues no cabe duda que existeuna interrelación estrecha entre la ReformaPolítica llevada a cabo por España con elEstado de las Autonomías y la puesta a puntode la legislación de ordenación territorial y sudesarrollo.

Todo el proceso arranca del artículo 2 de laConstitución de 1978 (La Constitución se fun-damenta en la indisoluble unidad de la Naciónespañola… y reconoce y garantiza el derechoa la autonomía de las nacionalidades y regio-nesque la integran y la solidaridad entre todasellas) y de su Título VIII De la OrganizaciónTerritorial del Estado, en especial en artículo137 (El Estado se organiza territorialmente en

municipios, en provincias y en las Comunida-des Autónomas que se constituyan. Todasestas entidades gozan de autonomía para lagestión de sus respectivos intereses) y artículo148 (Las Comunidades Autónomas podránasumir competencias –entre otras materias-en… Ordenación del territorio, urbanismo yvivienda). Posteriormente, cada Estatuto deAutonomía de las diecisiete Comunidadesconstituidas entre 1979 y 1983 asumirá como«competencia exclusiva» la ordenación delterritorio, que quedará regulada por una res-pectiva Ley autonómica en cada caso.

La fórmula de régimen político distintivacon la que se identifica el Estado español es lade un Estado regional, a medio camino entreunitario y federal, planteando muchas cuestio-nes a lo largo de los últimos años y de cara a su continuidad en el futuro. Un estudiosoatento como Gabriel-Oyhamburu (2000, pp.33-34) observa acertadamente España como«una nación a-territorial sorteada de fracturasterritoriales (abiertas o vivas) y de nacionalis-mos periféricos… cuya recomposición está enpresencia de lógicas territoriales contradicto-rias que desembocan en conflictos territoria-les… (si bien, paradójicamente, todas lasregiones contribuyen) a la reestructuración dela nación española plural». En ese contexto se* Geografia, Universidad de León, llop@unileon.es

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encuentra la política nacional, tras treinta añosde iniciarse la llamada «Transición democrá-tica», la política nacional, un poco a la derivay en la búsqueda de una reidentificación en laque juegan un papel significativo los naciona-lismos, pero también las periferias territorialesde uno o otro signo, económicas e insulares.No se trata sin más de un desequilibrio geo-gráfico y económico producido por un fenó-meno de litoralización, caso de Portugal, o delmodelo centro-periferia, aunque sin dudacuenta también, sino que la «cuestión territo-rial nacional» española está abierta histórica-mente y recobra ahora fuerza por la incidenciade los partidos nacionalistas y regionalistas enlas decisiones del poder del Estado, destacandoa todos los niveles su incidencia en la puesta apunto de la organización territorial. Por otrolado, convenimos (López Trigal, dir. 2002) quees un asunto de lógica geográfica, la introduc-ción en el mapa político de entidades territo-riales de escala intermedia entre municipio yregión (comarca, área urbana y metropolitana)sigue pendiente de resolverse, salvo en lasComunidades insulares donde la misma demar-cación de islas lo ha facilitado y en buenamedida en Aragón y Cataluña.

2. Los precedentes del planeamiento territorial en España

El planeamiento territorial en España seintroduce a lo largo del siglo pasado para lle-gar a nuestros días como un campo de acciónen general bien regulado, si bien como instru-mento técnico de planeamiento utilizado ygestionado de forma desigual como vamos aanalizar aquí. Dos factores han contribuidosobremanera a su puesta a punto en la últimafase: en primer término, la esfera propia deactuación de la nueva Administración regional–autonómica y foral– del Estado que se hace

partícipe de su necesidad y, en segundo tér-mino, los principios de la Carta Europea deOrdenación del Territorio de 1983 y la Estrate-gia Territorial Europea de 1999. Además, secuenta con precedentes de ordenación y plani-ficación física o territorial, el desarrollo de lapropia disciplina de Ordenación de Territorio yla demanda de técnicos expertos en este nuevocampo profesional, muchos de ellos funciona-rios de la Administración Pública, a menudoconfundidos con los técnicos urbanistas. Noolvidemos el papel que han de jugar en ciertasComunidades Autónomas geógrafos en los querecae la responsabilidad de dirigir este procesocomo Consejeros («ministros regionales»),Secretarios o Directores Generales de Planifi-cación Regional o de Ordenación del Territo-rio, casos de Asturias, Murcia, Cataluña, Anda-lucía o Aragón, en años pasados.

La toma de actitud que supone la planifi-cación de la ciudad integrada en su territoriose encuentra en el surgimiento del RegionalPlanning en la primera mitad del siglo XX.Los primeros atisbos de esquemas de planifi-cación bajo esta nueva visión en España(Benavent, 2006) hay que buscarlos en elAnteproyecto de «Plan de Distribución enZonas del territorio catalán» elaborado porRubió en 1932, a fin de corregir los desequili-brios territoriales y proveer reserva de espa-cios para nuevos usos y equipamientos, tratandode diseñar un país-ciudad, así como en lainfluencia del modelo de planeamiento delgran Londres trasladado al «Esquema y basespara el desarrollo del Plan Regional de Madrid»de 1939, que en cierta medida se plasma en elPlan General de 1942, si bien primando losdesarrollos de la ciudad madrileña sobre los desus municipios periféricos, algunos de ellosincorporados por entonces al de Madrid.

Tras la aprobación de la Ley del Suelo de1956, se redacta el Plan Nacional de Urba-nismo en 1956 que establece una serie de cri-terios generales y actúa como vértice de unajerarquía, en primer lugar, de Planes Provin-

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As escalas do ordenamento

ciales de Ordenaciónque tras una dilatada ges-tación desde los años 1940 entrarán tardía-mente en vigor en Barcelona, 1963, Guipúz-coa, 1966 y con una tramitación rápida en Bale-ares en 1973, siendo, además cortos los resul-tados en cuanto a la ordenación territorial. Ensegundo lugar, más incidencia ha de tener losPlanes comarcales, si bien de una manera muydesigual. Es el caso del «Plan de OrdenaciónUrbana de Barcelona y su área de influencia»de 1953 con un tratamiento integral que tratade reforzar el policentrismo y puede ser consi-derado como un plan avanzado en sus pro-puestas y técnicas utilizadas, que ha de mejo-rar con el «Plan Director del Área Metropoli-tana» de 1968 y sobre todo con el «Plan Gene-ral Metropolitano» de 1976. Parecido empeñoes el que se desarrolló en la metrópoli de Madrid,por un lado, con un «Plan de descongestión»de 1964, en beneficio de centros distantescomo Toledo, Guadalajara, Aranda o Manza-nares que acogerán parte de la inmigraciónrural hacia la capital, o, por otro lado, el «Plangeneral de Ordenación del Área Metropoli-tana» y la creación de una figura coordinadora,COPLACO, que tras el fracaso del documentode planificación integral titulado «EsquemaDirector de la Región Central» –defendida porel geógrafo Casas Torres- se dedicará más biena la planificación sectorial en el área metropo-litana o la provincia de Madrid.

Mientras tanto, otras múltiples experienciasde «Planes comarcales de ordenación urbana»surgen en distintas partes del territorio español,más por necesidades de desarrollo urbanísticode ciudades con un término municipal limitadoque por consideraciones de una comarca con-siderada como un territorio homogéneo y queabarca varios municipios. Este fue el caso delPlan Comarcal de León que concluye comodocumento de Avance en 1974, una vez perdidoel interés de proseguir en su tramitación tras laanexión de uno de los municipios limítrofes.

En las vísperas del cambio político tras-cendental acaecido a fines de los años 1970, la

situación estaba caracterizada por un vacío de planificación territorial en el conjunto deEspaña, salvo contados casos de ensayos dedistinto resultado llevados a cabo en las áreasmetropolitanas de Madrid y Barcelona, asícomo otros de menor interés en el Gran Bilbaoy Valencia. Apenas los planes comarcales y los escasos planes provinciales de ordenaciónseñalados alteraban esta situación de carenciageneralizada, que en ningún caso va a sersuplida por los Planes Generales de Ordena-ción Urbana (planes urbanísticos) que ya estánvigentes en el momento de la transición demo-crática en todas las ciudades, en contraste conla ausencia de normativa en la mayor parte delos municipios semiurbanos y rurales, sola-mente suplida por la figura de Normas Subsi-diarias Provinciales. Ante este panorama sealzarán voces cualificadas de urbanistas comoRibas Piera, Fernández-Cavada o Terán Tro-yano en los primeros números de la revistaCiudad y Territorioen 1969, verdadera plata-forma de reflexión sobre el tratamiento inte-grado del planeamiento, que estará auspiciadacuriosamente, por el mismo Ministerio «res-ponsable» y en buena parte «impotente» eneste cometido.

3. La normativa de ordenaciónterritorial y los instrumentosde planeamiento

El cambio acaecido en este ordenamientotras la consolidación del Estado de las Auto-nomías es hasta cierto punto vertiginoso en loque se refiere a la aprobación de normativaterritorial desde los años 1980, especialmentereferida a la legislación autonómica. Sinembargo, a escala de España no se ha dis-puesto de una serie de figuras específicas con-templadas en la Ley del Suelo de 1985, comoel Plan Nacional de Ordenación y los PlanesDirectores Territoriales y de Coordinación, limi-

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tándose la actuación en este campo por partede la Administración del Estado a los PlanesSectoriales.

Es, por tanto, de una mayor relevancia lanormativa y la gestión del planeamiento terri-torial surgido en las Comunidades Autónomas,administraciones celosas y responsables de estacompetencia, sintonizando con el enfoque orde-nancista territorial a partir del desarrollo de laspropias competencias en esta materia, que per-sigue, según Sentencia del Tribunal Constitu-cional 149/1998 «fijar los destinos y usos delespacio físico en su totalidad, así como orde-nar y distribuir valoradamente las accionespúblicas sobre el territorio e infraestructu-ras, reservas naturales, extensiones o áreas deinfluencia de los núcleos de población, comu-nicaciones... y se admite como orientadora ydirectora de la ordenación urbana». La ordena-ción del territorio se configura así a un nivel defuncionamiento general capaz de integrar lasdiversas funciones sectoriales y por ello pue-den presentarse dos problemas jurídicos prin-cipales (González-Varas, 2000, p. 18-19): «elprimero, la posible contradicción que puedeplantearse con la autonomía local, ya que losinstrumentos de ordenación del territorio noocultan su vinculación sobre los planes y pro-gramas urbanísticos… el segundo problemaafecta a la participación de la Administracióndel Estado y la integración de su voluntad enlos instrumentos autonómicos de ordenacióndel territorio», casos de la construcción deinfraestructura viaria, de puertos y aeropuer-tos, de ordenación del litoral o hidrológica,entre otros, y que son motivo de frecuentesrecursos ante el Tribunal Constitucional enmateria de distribución de competencias entreEstado y Comunidades Autónomas, pues laexclusividad competencial no es sinónimo decompetencias ilimitadas y de ahí la coopera-ción como cauce de solución frente a los pro-blemas de este tipo, tan frecuentes al igual queen materia de urbanismo, como consecuenciadel entrecruzamiento entre Administraciones.

En el momento actual, la legislación terri-torial autonómica está vigente en todas lasComunidades Autónomas, donde se establecelos principios y objetivos de la ordenación yregula los instrumentos de planeamiento, ade-más de otras cuestiones relacionadas con elrégimen del suelo, atendiendo a sus caracterís-ticas propias a partir de la definición de unmodelo de territorio. Se cuenta con un reperto-rio de textos aprobados entre los años 1983 y2002, a partir de una opción legislativa en cadacaso, bien como ley «específica» de Ordena-ción del Territorio (Cataluña en 1983, a la quesiguen Asturias, 1987, Comunidad Valenciana,1989, Murcia, 1992, Andalucía, 1994, Galicia,1995, País Vasco, 1997, Castilla y León, 1998,Aragón o Baleares, 1999), o bien como ley«compartida» con Suelo y Urbanismo (Madrid,1995, Castilla-La Mancha o La Rioja, 1998,Cantabria o Extremadura, 2001, Navarra, 2002)o texto refundido con Espacios Naturales Pro-tegidos (Canarias, 2000), a las que se añadiránen fechas posteriores en algunos casos revisio-nes legislativas en forma de modificaciones ode derogaciones parciales.

Tales leyes se inspiran en la Carta Europeade Ordenación del Territorio o las más recien-tes en la Estrategia Territorial Europea, siendolos objetivos marcados y sobre todo los instru-mentos de planeamiento más bien divergentesentre unas y otras. Los fines planteados van aser, por lo común, la regulación del suelo, ladistribución equilibrada del desarrollo en losdistintos territorios, la regulación de los proce-sos de asentamiento de la población, la protec-ción de los recursos naturales y patrimoniales.En cualquier caso, se trata de definir un modeloterritorial alternativo, dependiendo de los pro-blemas diferenciados de cada Comunidad, seaen una región mediterránea (litoral congestio-nado, zonas con riesgo de inundación, erosióny desertificación, áreas deprimidas, áreasmetropolitanas, según se expone en el preám-bulo de la Ley de la Comunidad Valenciana) o sea en una región interior (gran extensión,

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As escalas do ordenamento

fragmentación administrativa municipal, debi-lidad demográfica, sistema urbano poco estruc-turado…, preámbulo de la Ley de Castilla yLeón) que justifican un tratamiento integradorde las perspectivas sectoriales. Así, la situa-ción de partida era, en el caso de Andalucía, lasiguiente: «a finales de los años setenta, elespacio económico presentaba no tanto frac-cionamiento como inmadurez, desarticulaciónde los focos de actividad y falta de mínimosoporte sobre el que pudieran desarrollarse unasrelaciones de integración… no es de extrañar,por todo ello, que la primera de las estrategiasde la política territorial autonómica haya sidola de construir la articulación interior» (Álva-rez Sala, D. en Ureña Francés, 2002, p. 30).

La gestión y gobierno del territorio de cadaregión ha venido adoptando un modelo deci-sional complejo, apoyado en los sistemasreglados a la vez que en los de concertación,que permite a las Administraciones adoptardecisiones que tengan en cuenta su incidenciaen el territorio, en el medio ambiente y en elpatrimonio. Los Planes y Directrices Territo-riales no pueden ser un fin en sí mismo sino uninstrumento para la toma de decisiones en unterritorio específico. Esto es, son un instru-mento útil y coherente, abierto a posterioresintervenciones y revisiones, con una estructurade intervención, por tanto, flexible. Para laconsecución de estos objetivos será primordialque, tras la elaboración del diagnóstico socio-económico y territorial, se formule el modeloterritorial de referencia y a partir de éste lasestrategias territoriales, relativas al sistema deciudades, a la gestión de los recursos naturalesy el paisaje, a los sistemas de infraestructurasregionales básicas, a la integración y articula-ción con el exterior, tal como plantean lasBases y estrategias del Plan de Ordenación delTerritorio de Andalucía (1999).

En esta dirección, el planeamiento territo-rial es sobre todo un acto de intervención volun-taria y programada por los poderes públicoscompetentes en orden a ejecutar políticas de

ámbito supramunicipal, esto es, propia tantode ámbitos subregional como regional, y queconcierne a las actividades económicas, la pla-nificación de las áreas urbanas y de interven-ciones limitadas a los equipamientos, infraes-tructuras o la protección patrimonial, con elobjetivo de reducir las desigualdades regiona-les de desarrollo y potenciar la accesibilidad,la equidad o la articulación e integración terri-torial, en sus múltiples modalidades de inter-vención y escalas de dimensión espacial.

Los instrumentos o figuras de Ordenacióndel Territorio son muy diversos en cuanto a surango, ámbito de aplicación, contenido y deno-minación, que se expresan a través de múlti-ples modalidades de intervención territorial osectorial: a) de ámbito regional, como «Plande Ordenación del Territorio (POT), PlanTerritorial General (PTG), Plan Regional deOrdenación Territorial (PROT), Plan Regionalde Estrategia Territorial (PRET) o Directrices de Ordenación del Territorio (DOT)»; b) deámbito subregional o parcial, que afectan acomarcas, islas, provincias, áreas urbanas ometropolitanas, zonas industriales, áreas demontaña y rurales, áreas litorales, corredores,en formato de «Plan de Ordenación del Terri-torio de ámbito subregional, Plan TerritorialParcial, Directrices Parciales de OrdenaciónTerritorial, Directrices Subregionales de Orde-nación Territorial, Plan supramunicipal deOrdenación del Territorio, Plan Director deAcción Territorial, Plan Territorial Insular oPlan Insular de Ordenación»; c) de una pers-pectiva sectorial, para ordenar carreteras, resi-duos sólidos, bosques, etc. bajo las denomina-ciones de «Plan con incidencia en la Ordena-ción del Territorio, Directrices Sectoriales,Plan Territorial Sectorial, Plan Regional deámbito Sectorial, Proyecto Sectorial de inci-dencia supramunicipal, Plan de Acción Terri-torial Sectorial o Plan Director Sectorial».

El desarrollo de este planeamiento en loque se refiere al ámbito territorial regionalalcanza en la actualidad tan sólo a siete Comu-

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nidades Autónomas, tras años de tramitación ydebate, habiéndose concluido la aprobación delos correspondientes Planes o Directrices Terri-torialesde Asturias, 1991, Cataluña, 1995, PaísVasco, 1997, Aragón, 1998, Islas Baleares,1999, Islas Canarias, 2003, o Estrategia Terri-torial en Navarra, 2005. En las otras diez Comu-nidades se demora excesivamente su redac-ción, por motivos políticos más que técnicos,casos de Madrid, que planteaba ya unas Basespara las Directrices en 1988, de Andalucía queencarga los trabajos de redacción del POT en1995 o de Castilla y León la redacción de unaHipótesis de modelo territorial de las DOT en1998, y no se perfila aún el final del proceso.

Por último, otros tipos de planes se presen-tan también en forma de instrumentos de polí-tica territorial de las Comunidades Autóno-mas, tal como Planes de infraestructuras, deactividades industriales, de movilidad, de orde-nación de márgenes de ríos, etc. Los Planes deDesarrollo RegionalPDR y diferentes forma-tos como los Planes de Desarrollo LocalPDLy los Planes Especiales de Actuación en ÁreasPeriféricas, por ejemplo. Los Planes de Orde-nación de Espacios Naturalesy otros queatienden al medio físico. Los Planes Territo-riales de Ordenación Turísticallevados a caboen especial en zonas litorales o en las islas.Especial interés tienen en Castilla y León losPlanes Regionales de Ámbito TerritorialPRATque afectan a municipios de borde del Caminode Santiago, Vía de la Plata o Canal de Castilla.

4. El desarrollo del planeamiento de ámbitosubregional

Hasta el momento, el planeamiento deámbito subregional se viene aplicando enexclusiva a «territorios de extensión inferior ala región», que se singularizan por ser de una escala intermedia entre el municipio y la

región, coincida ésta con la demarcación uni-provincial o pluriprovincial de las Comunida-des Autónomas. Por lo que no es sorprendenteque acoja generalmente este ámbito a entida-des supramunicipales similares a la comarca, yen ocasiones incluso a la provincia, en el casode alguna de las diez Comunidades pluripro-vinciales, pero en ningún caso se ha traducidoen el planeamiento de una «subregión», enten-dida como un área funcional servida por unared de ciudades en el interior de un sistemaregional y que puede coincidir con ampliosespacios de zonas de montaña, de territoriosfronterizos internacionales o de áreas de influen-cia de una determinada ciudad media o grande,al margen de la delimitación administrativa ysiendo más fiel a una realidad geográfica delos territorios complejos y dinámicos.

Expuesta la anterior precisión terminoló-gica, están en vigor o en vía de tramitaciónadministrativa múltiples Planeso Directricesterritoriales de ámbito subregionalque cubrenla escala supramunicipal en algunas Comuni-dades (Andalucía, Cataluña, Castilla y León,País Vasco) y Planes Insulares de Ordenación(Baleares, Canarias), con la particularidad deque se han aprobado antes del correspondientePlan territorial regional en Andalucía o enCastilla y León. También se han dotado dePlanes de Ordenación del Litoralalgunasotras (Asturias, Cantabria, Murcia). Por otrolado, esto ha coincidido en ocasiones con unproceso de «comarcalización política» enalgunas Comunidades Autónomas (Cataluña,Aragón) y provincias (Álava a iniciativa de suDiputación Foral o León a iniciativa de laJunta de Castilla y León para el caso excep-cional de El Bierzo), cuando no de una«comarcalización de áreas funcionales» (casode Galicia, Andalucía, País Vasco, entre otras)con el fin de potenciar al menos la realidadcomarcal a nivel operativo desde este marcoterritorial de referencia para el análisis de losproblemas y para la articulación de programasdotacionales y de infraestructuras y propuestas

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As escalas do ordenamento

de intervención, así como la potenciación deuna red de ciudades, el tratamiento integradode áreas metropolitanas y la coordinación delos planeamientos de ámbito municipal (Vegara,1989).

Este enfoque se adopta en la Ley de Orde-nación del Territorio de Castilla y León a tra-vés de las Directrices de Ordenación deÁmbito Subregional (DOAS) que desarrollancon mayor detalle a diferentes escalas y áreasespecíficas las determinaciones y propuestasplanteadas en las DOT, siendo vinculantespara el planeamiento municipal o incluso nor-mas subsidiarias para municipios sin planea-miento urbanístico, en materia de equipamien-tos, infraestructuras y desarrollo urbano. En laactualidad, su tramitación cubre escalas distin-tas: provincias (Salamanca, Soria, Palencia),áreas funcionales o comarcas (El Bierzo), áreasurbanas que engloban la ciudad más su alfoz oentorno (Valladolid, Segovia, Burgos, Sala-manca, León).

Mantienen un interés especial los PlanesTerritoriales Insulares de Baleares y PlanesInsulares de Ordenación de Canarias, dondejuega un papel importante la participaciónpública y cuyos objetivos de regulación son,en un caso, la ocupación y explotación delterritorio, la ordenación de la isla como espa-cio turístico, la orientación ambientalista delas políticas de intervención o la consolidaciónde una cultura de gestión del territorio (Tene-rife), o, en otro caso, la vertebración territorial,la recuperación del paisaje y atenuar los pro-cesos de crecimiento inmobiliario (Menorca),coincidiendo en general en acciones priorita-rias enfocadas a la ordenación del suelo ydesarrollo urbanístico y jurídico y en ciertamedida en la promoción de las actividades pri-marias y la protección del patrimonio y en unaredacción de normas de ordenación que acom-pasan las áreas de desarrollo urbano a medidasde medio ambiente y patrimonio.

De un diseño diferente son los POT deAndalucía, con algunos planes ya finalizados y

en su mayor parte correspondientes a áreaslitorales, cuyos objetivos son, en un caso, laintegración ordenada del área en su ámbito, lacompatibilidad entre los espacios productivosde la agricultura y el turismo, el reforzamientoy articulación del espacio turístico, la protec-ción de los recursos naturales, culturales y pai-sajísticos (Costa Noroeste de Cádiz) o, en otrocaso, potenciar la articulación territorial interna,promover un desarrollo ordenado de los usosresidenciales y turísticos, mejorar la funciona-lidad del espacio productivo de la agriculturade regadío y su ordenación, reducir la inciden-cia de los riesgos naturales… (Axarquía). Lanormativa se suele referir en estos planes adeterminaciones en relación con el sistema de asentamientos e infraestructuras, la ordena-ción y compatibilización de usos, los recursosy riesgos.

5. El Planeamiento Sectorial

Las diferentes Comunidades Autónomasdisponen en su ordenación territorial de instru-mentos de Planes de ámbito sectorial, bien enun formato más vertical, por ejemplo, plan fores-tal, de carreteras, de residuos sólidos urbanos osobre actuaciones urbanísticas irregulares(Castilla y León), bien en un formato más terri-torial, de escala regional o subregional, porejemplo, ordenación de márgenes de ríos, de lared ferroviaria, de energía eólica, de zonashúmedas, de puertos deportivos (País Vasco).

A escala de España el planeamiento secto-rial es la modalidad usual para coordinaciónde los diferentes aspectos que inciden en elterritorio. En este sentido, el anterior PlanDirector de Infraestructuras PDI, aprobado en1994, venía a ser de hecho un ensayo de PlanTerritorial que diseña un modelo territorial ysus tendencias, abordando cometidos de desa-rrollo integrado del sistema de infraestructurasde transportes, recursos hídricos, líneas de lapolítica hidráulica y mejora de la calidad ambien-

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tal. Recientemente, ha sido sustituido por elPlan Estratégico de Infraestructuras y Trans-porte PEIT, aprobado inicialmente por elGobierno en 2004 y con un escenario en 2020,que se refiere en exclusividad, a diferencia desu antecesor PDI, a las infraestructuras del sis-tema de transporte por carretera y ferrocarril,puertos y aeropuertos, siendo sus objetivosmejorar la eficiencia del sistema a través de laintermodalidad, fortalecer la accesibilidad yequilibrar el territorio, contribuir a la sosteni-bilidad del sistema e impulsar el desarrollo yla competitividad de las áreas urbanas y metro-politanas así como el refuerzo de las relacionestransfronterizas.

El reto del Plan será reducir los impactosterritoriales de estas infraestructuras y hacerfrente a los efectos más polarizadores queequilibradores del tren de alta velocidad AVEo el de los mayores aeropuertos, en cuanto queconcentran tensiones en los ámbitos metropo-litanos y no contribuyen a la equidad territo-rial. En este sentido, un supuesto que no se ha contemplado suficientemente son criteriosevaluadores de una mayor lógica territorial,por ejemplo, en casos como el proyecto de tra-zado del AVE entre las ciudades de Zamora yOrense, al no ser elegido un trayecto alterna-tivo por Bragança y Chaves/ Verín, que tienela virtud de reducir el efecto túnel y fomentarla accesibilidad en núcleos intermedios a lavez que la cooperación transfronteriza. Eviden-temente, han primado en este caso más losintereses «nacionales» que los «territoriales» oel proyecto ingenieril del sistema ferroviarioespañol que el proyecto político europeo deintegración, manteniendo así la esquina de laRaya como espacio intersticial o enclavado enel sistema territorial ibérico.

Un debate de calado político mayor,seguido por la opinión pública española en losúltimos años, se ha sostenido en torno a laspolíticas hidráulicas, que arranca en el últimoperiodo de la Ley de Aguas en 1985, seguidode la elaboración de los distintos Planes Hidro-

lógicos de cuenca y de borradores desde 1992del Plan Hidrológico NacionalPHN hasta suaprobación por Ley en 2001, que tiene entreotros objetivos armonizar el desarrollo regio-nal y sectorial así como la coordinación de loscorrespondientes Planes de cuenca y una medidamuy cuestionada, el trasvase de agua de lascuencas del Norte al Sur. Con el cambio degobierno, el PHN es modificado en 2004 conmedidas más relacionadas con el desarrollotecnológico tipo desalinizadoras, que hasupuesto un recurso de inconstitucionalidadpendiente de resolución. En realidad, tras bam-balinas, están los viejos grupos de presión del agua de las Comunidades de regantes delMediterráneo, ampliados ahora por los blo-ques inmobiliarios y del sector turístico, de unlado, y grupos políticos nacionalistas y ecolo-gistas, por otro. Parce paradójico que se hayaavanzado en una política de «cuencas compar-tidas» entre España y Portugal y no sea posi-ble una política de «solidaridad compartida»entre diferentes cuencas de regiones españolasvecinas. La cuestión territorial de las naciona-lidades y regiones se encuentra una vez más enel fondo del debate y la llamada «guerra delagua» entre las regiones de interior y las regio-nes mediterráneas obstaculiza el «reequili-brio» de los recursos hídricos (López Trigal,1998). En todo caso, el PHN se convierte, deuna forma u otra, con el PEIT en piezas maes-tras de la ordenación territorial de la España delas Autonomías.

Conclusiones

El planeamiento territorial en Españaofrece estas dificultades de comprensión yhomogenización además de una complejidadde formatos y figuras en sus diferentes escalasespaciales. Se hace difícil sistematizar la mul-titud de disposiciones normativas y de planesy es más arduo aún el conocimiento de todoeste amplio repertorio de Leyes, de Planes regio-

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As escalas do ordenamento

nales y subregionales por el distinto ritmo yacompasamiento de unas y otras figuras nor-mativas y técnicas en el conjunto de las Comu-nidades Autónomas. Asistiéndose a casos sin-gulares de prontitud en la legislación y, encambio, de desarrollo incompleto del planea-miento territorial (Asturias) o de aprobación«a cuentagotas» del planeamiento subregional(Cataluña). Hasta tal punto es injustificable elretraso en completar el desarrollo de este pla-neamiento que en la actualidad sólo han lle-gado a disponer del «paquete completo» atodos los efectos, es decir, Ley de Ordenación+ Plan Territorial regional + Planes Territoria-les de ámbito subregional, las dos Comunida-des insulares de Baleares y Canarias. Es, almenos, sorprendente el vacío existente enComunidades como Madrid, donde la necesi-dad de este tipo de planeamiento es, si cabe,más necesario. Por ello, es indudable que«existe demasiada confusión (y colusión) entreadministraciones y entre niveles administrati-vos con competencias (formales e informales)en políticas públicas con impacto territorial. Elconjunto de actuaciones evidencia una preocu-pante carencia de coordinación de las políticasy de cierto desgobierno territorial» (Romero,2006, p. 493).

En mayo de 2006, cien expertos en urba-nismo y ordenación del territorio hacíamospúblico un Manifiesto por una nueva culturadel territorio que ha tenido hasta ahora unabuena difusión y esperemos que también unaconcienciación en un inmediato futuro entrelos agentes políticos a los que va dirigido. Sedenuncia que la ordenación del territorio enEspaña no ha llegado a ser relevante en térmi-nos político-administrativos y de ahí que seaspire a una nueva cultura que atienda, entreotros a principios y criterios de que un territo-rio bien gestionado constituye un activo eco-nómico de primer orden, que el planeamientoterritorial y urbanístico es un instrumentoesencial para la actuación, que debe proveeracuerdos básicos sobre el trazado de infraes-

tructuras, el desarrollo de los asentamientos yel sistema de los espacios abiertos. Sobre lasComunidades Autónomas recae la responsabi-lidad de mostrar una mayor voluntad políticade ordenar su territorio, pero la administracióngeneral del Estado no puede dejar de conside-rar el territorio también como parte de sus res-ponsabilidades. Por tanto, es cuestión de volun-tad de intervención en política territorial aten-diendo a principios de gestión coordinadaentre administraciones.

El Documento de Estrategia TerritorialEuropea ha venido a sumarse a la normativa ydocumentos de planeamiento territorial yaexistentes en sus distintos niveles. Se conocenya los principios, criterios y prioridades deactuación en esta materia y restan por comple-tarse aún diferentes instrumentos de ordena-ción en la mayor parte de las ComunidadesAutónomas. Esa es la labor pendiente que hade aglutinar los esfuerzos de técnicos y políti-cos, cada vez con mayor frecuencia en unos yotros sectores personalizados por geógrafos, yno caben excusas para el desarrollo de estanueva cultura del territorio en España y ennuestro ámbito compartido ibérico.

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OOOO OOOORRRRDDDDEEEENNNNAAAAMMMMEEEENNNNTTTTOOOO EEEE OOOO DDDDEEEESSSSEEEENNNNVVVVOOOOLLLLVVVVIIIIMMMMEEEENNNNTTTTOOOO RRRREEEEGGGGIIIIOOOONNNNAAAALLLL

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Ana Catita*

Inforgeo, Julho 2007, 25-28

Os princípios da coordenaçãoe da partici-pação assumem especial relevo na política deordenamento do território e do urbanismo, pre-sidindo à necessidade de ponderar e conjugaros diferentes valores e interesses que determi-nam a organização e o desenvolvimento doterritório.

O princípio da coordenação refere-se à arti-culação e compatibilização de todas as políti-cas que têm incidência na organização do ter-ritório e ainda destas com as políticas de desen-volvimento económico e social. O princípio daparticipação traduz o reconhecimento do papeldecisivo dos cidadãos e dos diversos actores einstituições, públicos e privados, na elabora-ção e na implementação das estratégias deordenamento e desenvolvimento.

No âmbito regional, estes princípios con-cretizam-se através dos Planos Regionais deOrdenamento do Território (PROT), enquantoinstrumentos de desenvolvimento territorial,de natureza estratégica que, em conjunto como Programa Nacional da Política de Ordena-mento do Território (PNPOT), estabelecem asorientações para o ordenamento do territórioregional e o quadro de referência a considerar

na elaboração de instrumentos de planeamentomunicipal1.

O papel coordenador dos PROT é um dosprincipais atributos deste instrumento de pla-neamento territorial, na medida em que derivada sua natureza e dos objectivos específicosque tem no âmbito do sistema de gestão terri-torial. O território é o campo de suporte e deconvergência das diversas actividades huma-nas, e destas com os recursos naturais, do queresulta um conjunto integrado de recursos ter-ritoriais que, por sua vez, são o objecto dos ins-trumentos de planeamento. Nesta qualidade,os PROT ocupam uma posição de charneiraentre as grandes opções nacionais com rele-vância para a organização do território e o pla-neamento territorial que se exerce à escala dos municípios. A elaboração e a execução dosPROT exigem por isso a coordenação e o envol-vimento de vários sectores da AdministraçãoPública Central e uma concertação estreita comas Autarquias Locais e com os outros actoresdo ordenamento e do desenvolvimento regio-nal e local.

* Geógrafa.

1 Conforme determina a Lei de Bases da Políticade Ordenamento do Território e de Urbanismo (Lei nº48/98, de 11 de Agosto)

A coordenação desenvolve-se em dois planos: a coordenação vertical que tem de seestabelecer entre os três âmbitos do planea-mento territorial (nacional, regional e munici-pal) e a coordenação horizontal que deve esta-belecer-se entre as diversas entidades e domí-nios de intervenção numa determinada região.Se o primeiro plano é de mais fácil interpreta-ção porque está institucionalizado no sistemade gestão territorial em vigor2, já a coordena-ção inter-sectorial exige maior esforço dada anatural propensão das instituições públicaspara definirem políticas e actuarem de acordocom uma óptica centrada nos interesses espe-cíficos que prosseguem.

Este é pois um desafio fundamental que asComissões de Coordenação e DesenvolvimentoRegional e, em particular, as equipas que têma seu cargo a elaboração dos PROT, têm deenfrentar para que estes planos tenham a eficá-cia desejável. No entanto, este esforço só terásucesso se houver da parte dos outros parcei-ros institucionais idêntico reconhecimento danecessidade de cooperação.

A figura seguinte representa uma sinopsedo processo de elaboração do PROT, identifi-cando as suas diversas componentes e real-çando as relações entre elas. O grafismo adoptado permite evidenciar quais as peçasque integram o conteúdo do PROT, quais as que constituem o seu enquadramento estra-tégico e as análises de base ou inputse quaisas que incorporam as suas conclusões ou resul-tados.

A coordenação inter-sectorial na fase deelaboração do PROT deve assentar em doisprocessos fundamentais. Em primeiro lugar,terá de haver co-integração de políticas, o quese deverá traduzir na articulação de interesses,objectivos e propostas de intervenção dosdiversos domínios sectoriais, de modo a que

resulte uma definição integrada da visão daregião e da estratégia de desenvolvimento ter-ritorial. Em segundo lugar, terá de haver umprocesso de concertação com as AutarquiasLocais e com os outros actores locais e regio-nais que garanta a compatibilidade, comple-mentaridade e eficácia na prossecução dos diver-sos interesses com incidência na organizaçãodo território, e a sua adequada concretizaçãono modelo territorial e nas normas orientado-ras do uso do território.

Este foi, por exemplo, o processo que aComissão de Coordenação e DesenvolvimentoRegional do Algarve conduziu durante a fasefinal de revisão do PROT Algarve que decor-reu entre Março e Dezembro de 2006, mar-cado por intensa ponderação de interesses, edo qual resultou uma proposta de plano abran-gente e conciliatória, mas objectivamentefocada no ordenamento do território.

Na fase de execução do PROT, a coorde-nação inter-sectorial é também exigente, poisrequer que os diversos agentes institucionaissectoriais assumam o plano como parte inte-grante dos seus instrumentos de actuação naregião. Nesta base, poderão desenvolver-sevários mecanismos de cooperação inter-insti-tucional, desde as parcerias, aos programas de acção territorial e às diversas formas decontratualização entre agentes públicos e pri-vados.

A conciliação das funções fundamentaisdos PROT e dos objectivos que lhes estãoassociados exige um equilíbrio entre o planea-mento estratégico territorial, as intervençõessectoriais e a regulamentação do uso, ocupa-ção e transformação do solo, resultando numreferencial de planeamento regional que deveser suficientemente preciso para poder ser eficaz (e a sua eficácia é medida sobretudopela forma como orienta os PMOT), sem no entanto entrar em especificações de carác-ter regulamentar que só devem ser defini-das no âmbito dos instrumentos vinculativosdos particulares, como é o caso dos planos

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2 Lei nº 48/98, de 11 de Agosto, e DL 380/99, de22 de Setembro, na redacção do DL 310/2003, de 10de Dezembro.

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As escalas do ordenamento

municipais de ordenamento do território e nãodos PROT.

As experiências de elaboração e implemen-tação de PROT desde 1991, passando pelosPROT que já procuraram adaptar-se ao actualregime jurídico3, até ao recente processo derevisão do PROT Algarve, recomendam a pro-cura de um equilíbrio entre a rigidez norma-

tiva, própria dos planos do início da década de 90, e a simples enunciação de princípios e orientações genéricas que corre o risco de ser demasiado vaga para ter reflexos nos ins-trumentos de planeamento de ordem infe-rior. Este equilíbrio foi uma aposta da revi-são do PROT Algarve, que o procurou alcançaratravés da selecção do que é verdadeiramenteestratégico para o ordenamento de âmbitoregional.

Outro dos problemas que revelam os PROTem vigor consiste na falta de mecanismos de

EnquadramentoLegal

EnquadramentoEstratégicoNacional

EnquadramentoEstratégicoRegional

Estudos deCaracterização e

Diagnóstico

AnáliseProspectiva

Programa deExecução e

Financiamento

DOCUMENTO FUNDAMENTAL

Visão para a RegiãoAmbição

(objectivos globais a alcançar a longo prazo)

Opções Estratégicas de Base Territorial (OEBT)

1. Eixos Estratégicos(grandes linhas de intervenção de base territorial)

2. Modelo Territorial2.1 Esquema Global (estrutura global, componentes e relações)2.2 Sistemas Estruturantes (principais sistemas com expressão

territorial)2.3 Unidades Territoriais (definição dos espaços sub-regionais)

Interacção com Normas OrientadorasPolíticas Sectoriais

1. GeraisInteracção entre as 2. Específicas por domínioOEBT e as políticas de intervençãosectoriais; requisitos 3. Específicas por unidadee recomendações territorial

Sistemas de Monitorização e Avaliação

EnquadramentoRegional para

outrosInstrumentos deDesenvolvimentoe Planeamento

Planos Intermunicipais

PMOTPEOT

Gestão UrbanísticaPlanos de Acção

Elementos que integram o conteúdo fundamental do PROT

Elementos que integram relatório que acompanha o PROT

Elementos a montante do PROT

Elementos a jusante do PROT

3 PROT da Área Metropolitana de Lisboa, PROTda Zona Envolvente do Alqueva e PROT da Zona dosMármores.

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implementação, nomeadamente na falta de defi-nição das condições, regras e instrumentos atra-vés dos quais as suas soluções serão aplicadasquer no planeamento municipal, quer na con-cretização das acções estruturantes para a orga-nização do território.

Com a revisão do PROT Algarve iniciou--se um novo ciclo de planeamento regionalque se pretende mais eficaz, mais amplo, maisintegrado e mais participado. De uma formamuito resumida, a elaboração de um PROTdeve respeitar os seguintes princípios:

– Visão estratégica e prospectiva de baseterritorial

– Coerência externa (compatibilidade quercom o quadro legal quer com o enquadra-mento estratégico nacional e regional)

– Coerência interna (compatibilidade entreas propostas do plano)

– Perspectiva regional (contemplar o papelda região como unidade territorial)

– Diversidade regional (definição de uni-dades territoriais de âmbito sub-regional)

– Integração regional (articulação comoutras regiões, nomeadamente regiõesvizinhas)

– Integração sectorial territorial (articulaçãodas políticas com incidência territorial)

– Sustentabilidade dos processos de desen-volvimento (conciliar sustentabilidadeambiental, competitividade económica eequidade de oportunidades)

– Integração «pessoas-território» (garantira correcta utilização dos recursos territo-riais em benefício do ser humano)

– Objectividade das orientações que esta-belece (normas orientadoras)

– Eficácia e eficiência de resultados(impacte efectivo como instrumento deplaneamento)

– Inteligibilidade em termos de comunica-ção e apresentação (clareza de ideias efacilidade de leitura por parte dos utiliza-dores)

A elaboração de PROT para as cincoRegiões do Continente constitui agora umaoportunidade única para consolidar o sistemade gestão territorial, melhorando a sua coerên-cia e eficácia. Esta oportunidade é reforçadano momento actual pela conjugação tempo-ral da entrada em vigor do PNPOT com osegundo ciclo de planeamento municipalestratégico, que consiste na revisão massivados Planos Directores Municipais (PDM)designados «de 1ª geração».

Os princípios, objectivos e orientações dedesenvolvimento territorial que o PNPOT con-sagra deverão ter tradução objectiva nos novosPROT actualmente em elaboração. A elabora-ção da proposta de PNPOT assentou numintenso processo de coordenação inter-secto-rial, ao nível do Governo e da Administração,e de consulta e concertação com entidadesrepresentativas da sociedade civil e das Autar-quias Locais, o que teve importantes refle-xos no conteúdo desse Programa. O aprofun-damento e a concretização dos resultadosdeste processo passam agora pela reproduçãodo mesmo no âmbito regional, através dosPROT.

A existência, para cada Região, de umPROT eficaz no qual se revejam os agentes eactores regionais, permitirá reforçar a naturezaestratégica dos PDM através da especificaçãode um modelo de desenvolvimento para cadamunicípio, concretizando e desenvolvendo, àescala local, as opções regionais. Deste traba-lho deverão resultar PDM «de 2ª geração»substancialmente diferentes dos seus anteces-sores, num processo de reforço do planea-mento estratégico municipal.

A este processo associa-se, naturalmente,uma utilização mais adequada dos outros ins-trumentos de gestão ao alcance dos municípios(nomeadamente, planos de urbanização, planosde pormenor e programas de acção territorial),o que terá necessariamente reflexos na conso-lidação da responsabilização municipal pelagestão do território.

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Oriol Nel·lo

Inforgeo, Julho 2007, 29-36

1. La conflictividad territorialde base local: un fenómeno estructural

En el léxico urbano corrientemente utili-zado en los países desarrollados, la expresión«Aquí, no!» se asocia hoy a un determinadotipo de conflictos: aquellos suscitados por laoposición de comunidades locales o grupos deinterés a actuaciones públicas o privadas –laconstrucción de una autopista, la localizaciónde una cárcel, la instalación de una industria,la ubicación de un vertedero- que podríanvenir a alterar el status de un lugar y las con-diciones de vida de quienes en él residen. Laciencia política anglosajona ha bautizado estosmovimientos locales y reactivos con el acró-nimo NIMBY: es decir, movimientos que, conescasa consideración por las implicacionesgenerales que su acción conlleva, reaccionande manera negativa ante la radicación en ellugar que consideran propio de equipamien-tos, infraestructuras o servicios percibidoscomo incómodos, desagradables o peligrosos(de aquí la denominación «Not In My Back-yard») [Dear, 1992; Rabe, 1994; McAvoy,1999; Bobbio & Zeppetella, eds., 1999; Nel·lo,2003].

Sin embargo, esta aproximación resulta, enmuchos casos, reductiva e inadecuada paradescribir de manera adecuada el carácter de laconflictividad asociada al rechazo de determi-nados usos del territorio. En efecto, aúncuando a inicios del siglo XXI, la crecienteintegración del territorio está conllevando, enmuchos casos, una exacerbación de la conflic-tividad de base espacial, la pugna acerca de losusos del espacio no es, obviamente, en modoalguno un fenómeno novedoso o circunscrito:a lo largo de la Historia, en todos los contex-tos, grupos sociales diversos han tratado dehacer prevalecer sus intereses excluyendo opugnando por la presencia de determinadosusos y símbolos sobre el espacio. Así, en epi-sodios tan dispares como la destrucción de lostemplos musulmanes en las ciudades indias, laoposición a la línea eléctrica del Valle de Susaen el Piemonte, el rechazo de la prostitucióncallejera en el entorno de la estación ferrovia-ria de Frankfurt, el conflicto por la presenciade símbolos de esta o aquella religión en loslugares santos de Jerusalem o Nazareth, laexclusión de población hispana o negra enalgunos barrios de los Ángeles, las dificultadesde uso del espacio público por parte de lamujeres en el Cairo, la discusión sobre la subs-titución de estatuas y monumentos en la anti-

gua Unión Soviética o la lucha contra el tras-vase del Ebro en Cataluña, por poner sólo unospocos ejemplos dispares, sus protagonistashan blandido el estandarte del «Aquí, no!»,frente a determinados usos del espacio.

La extensión y la recurrencia de este tipode conflictos llevan a colegir que se trata de unfenómeno que responde a razones de carácterestructural que se compadecen mal con lasvisiones reduccionistas que lo interpretan sim-plemente ya como la reacción egoísta de unospocos que –patrimonializando su espacio deresidencia y sus recursos- actúan sin ningunaconsideración del interés general, ya como unsíntoma de democracia de base destinada adefender una mayor equidad social, territorialy ambiental. Frente a estas interpretacionessimplificadoras diversos autores han avanzadola hipótesis de que el incremento de la conflic-tividad de base territorial está relacionada másbien con dos de los fenómenos más relevantesde nuestra vida colectiva contemporánea: elrenacimiento del lugar y la vindicación de lasidentidades específicas [Castells, 1997; Bob-bio, 1999; Nel·lo, 2002 y 2003].

2. El renacimiento del lugar y la vindicación de la identidad específica

La irrupción de las problemáticas, las diná-micas y las identidades locales en el primerplano de la política de los países desarrolladostiene su explicación, de forma paradójica, enel abatimiento de barreras espaciales que hacaracterizado la historia reciente de estas socie-dades. En efecto, durante las últimas décadas,los acontecimientos políticos y el desarrollotecnológico se han conjugado para provocaruna reducción sin precedentes de las barreras–administrativas, arancelarias, tecnológicas-que durante siglos han dificultado el movi-miento de los factores de producción sobre el

espacio. Esto ha posibilitado y potenciado unaumento extraordinario en la movilidad demercancías, capital, información y personas.

Ahora bien, contra aquello que pudieraintuirse, en un mundo crecientemente domi-nado por flujos globales, la importancia de lassingularidades locales ha tendido a aumentar yno a disminuir. En efecto, la mayor facilidadde desplazamiento ha hecho que la ventajacomparativa que se puede obtener por el hechode radicar una actividad, un servicio o unainversión en un lugar y no en otro devenga hoyen mucho más decisiva que en el pasado. Laexistencia de la ventaja comparativa depende,como es sabido, de la dotación de factores decada lugar y de las externalidades que las acti-vidades allí radicadas puedan obtener gracias aelementos tales como la disponibilidad, costey productividad de la fuerza de trabajo, la exis-tencia de determinadas actividades comple-mentarias, la accesibilidad exterior, la existen-cia de servicios adecuados, la seguridad jurí-dica, la eficacia administrativa y de aquelloque se ha venido a denominar, de modo gené-rico, «la calidad de vida».

De este modo, «cuando menos importantes son las barre-

ras espaciales mayor es la sensibilidad del capi-tal a las diferencias de los lugares en el espacioy mayor es el incentivo para los lugares de dife-renciarse en formas atractivas para el capital»[Harvey, 1990, pp. 295-296].

Así, en un espacio cada vez más integrado,cada lugar se define por aquello que tiene paraofrecer y en función de esta oferta se va espe-cializando –o va siendo especializado- en laubicación de determinados usos o actividades.De aquí se deriva la creciente competenciaentre ciudades y territorios, en la cual cadacomunidad se ve enfrentada a la necesidad deadoptar estrategias para atraer unos usos yescapar de otros. Esta estrategia sobre la ofertade cada territorio pasa, así, a resultar de vital

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importancia para los intereses –a menudo con-tradictorios- de quienes lo habitan. Son pueslas dinámicas de integración territorial a todoslos niveles de escala las que justifican lamayor atención y preocupación por los facto-res locales [Nel·lo, 1995].

Ahora bien –aún cuando sus exegetas tien-dan a menudo a olvidarlo- la competencia aultranza entre territorios comporta la existen-cia de vencedores y vencidos, y contiene, porello, un enorme potencial de conflicto entreterritorios y entre los diversos grupos que, conintereses divergentes, habitan en cada territo-rio. El politólogo Luigi Bobbio ha expuestocon claridad esta la relación entre competitivi-dad y conflictividad local:

«Le proteste contro le localizzazioni indesi-derate non sono infatti che l’altra faccia dellacompetizione che si manifesta tra le città e icontesti locali per attrarre investimenti produt-tivi o insediamenti di prestigio. Ci si batte perottenere localizzazione buone o desiderabili nelproprio territorio e per sottrarle agli altri. E spe-cularmente si lotta per allontanare da casa pro-pria la localizzazioni cattive e indesiderabili eper dirottarle altrove» [Bobbio, 1999, p. 189].

El renacimiento del lugar y la conflictivi-dad apareada tienen, pues, una primera expli-cación en los procesos de integración territo-rial hoy en curso. Estos procesos se encuentrantambién en la raíz de otro fenómeno que havenido a adquirir una importancia fundamen-tal en la conflictividad territorial: el surgimientoo la afirmación de las identidades locales.

Como es bien sabido, la integración einterdependencia del espacio mundial es, a untiempo, causa y consecuencia de la configura-ción de circuitos de poder y de toma de deci-siones a escala global. Ahora bien, en estemundo crecientemente dominado por flujos, lamayor parte de la población continúa viviendoen un lugar concreto. Así, las dinámicas –eco-nómicas, culturales y políticas- que determi-

nan la evolución de cada sociedad están vin-culadas a flujos articulados a una escala quesupera, con mucho, el espacio de experienciacotidiana de la gran mayoría de la población.La escisión entre lo que Castells ha denomi-nado «el espacio de los flujos» y «el espaciode los lugares» es una de las característicasmás destacadas de las sociedades contemporá-neas [Castells, 1997].

Es esta escisión la que confronta indivi-duos y sociedades a la necesidad de replante-arse su identidad colectiva. En efecto, si laidentidad es el resultado de la construcción deun sentido individual y colectivo a través dedeterminados atributos culturales –la historia,el paisaje, la lengua, la manera de producir ydistribuir la riqueza, las tradiciones, las creen-cias [Giddens, 1997]- y estos atributos estánsiendo alterados y condicionados por lógicasque resultan incomprensibles e incontrolables,las personas pueden percibir, razonablemente,que la integración económica y territorial esuna amenaza para su identidad.

Aquí radica el origen del resurgimiento delimpulso identitario en todo el mundo, sea decarácter nacional, religioso o social. Se tratade aquello que se ha venido a denominar laconstrucción de «identidades de resistencia»[Castells, 1997], es decir, la búsqueda de sen-tido y coherencia por parte de actores quetienden a verse postergados hacia posicionesdevaluadas y estigmatizadas por las lógicaseconómicas, sociales o territoriales dominan-tes. Esta búsqueda trata de encontrar respuesta,a menudo, en el sentimiento de pertinenciaterritorial. Así, ante los temores y amenazas–reales o supuestas- que conllevan la integra-ción territorial y la globalización, y en ausen-cia de otras alternativas verosímiles capacesde hacerles frente, las personas buscan refu-gio, seguridad y sentido en aquello que les esmás cercano:

«Cuando el mundo se hace demasiado grandepara ser controlado, los actores sociales preten-

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As escalas do ordenamento

den reducirlo de nuevo a su tamaño y alcance.Cuando las redes disuelven el tiempo y el espa-cio, la gente se ancla en sus lugares y recuerda sumemoria histórica» [Castells, 1997, Vol. II, p. 89].

La conexión entre la construcción de lasidentidades de resistencia y el resurgimientode sentimientos y movimientos nacionalistas yreligiosos, que encierran, en la gran mayoríade los casos, un fuerte componente de ideolo-gía e imaginario territorial, resulta evidente. Y,a otra escala, la búsqueda de sentido en laidentidad territorial se produce también en elámbito local:

«Así fue como surgió la paradoja de unapolítica cada vez más local en un mundo estruc-turado por procesos cada vez más globales.Había producción de sentido e identidad: mibarrio, mi comunidad, mi ciudad, mi escuela,mi árbol, mi río, mi playa, mi capilla, mi paz,mi entorno. Pero era una identidad defensiva,una identidad de atrincheramiento de lo cono-cido contra el carácter impredecible de lo des-conocido e incontrolable» [Castells, 1997, Vol.II, p. 84].

La voluntad subjetiva de hallar refugioante el proceso de individualización, de trans-formación social y de especialización territo-rial converge pues con las razones objetivas decarácter económico a la hora de explicar lasrazones del renacimiento de la importancia dellugar y la renovada vindicación de las identi-dades territoriales. Estas, y no otras, son lasrazones estructurales que se encuentran hoy enel origen de la proliferación de los conflictosterritoriales de base local.

3. Las formas del conflicto

Los conflictos territoriales de base localadoptan hoy las formas más variadas. Sinembargo, en los países de Europa Occidental,

estos conflictos presentan, en buena parte delos casos, un conjunto de rasgos comunes. Deesta forma, se observa la recurrencia de unospatrones comunes por lo que a su origen, carác-ter, organización y repercusión se refiere [Nel·lo,2002 y 2003].

Así, hoy en Europa Occidental, el origeninmediato de la mayor parte de los conflictoslocales se encuentra en un proyecto, actuacióno fenómeno que afecta un lugar concreto y quees percibido o presentado como una interven-ción o una amenaza foránea. Esta circunstan-cia suele producirse por la existencia de unproyecto o actuación de la administración o lasempresas que puede ser relativo a los temasmás diversos: la implantación de instalacionesenergéticas; la construcción de puertos, aero-puertos, infraestructuras viarias o ferroviarias;la localización o el funcionamiento de centrosde tratamiento de residuos; la ubicación deactividades industriales o complejos urbanísti-cos; la captación, depuración o tratamiento deagua. Proyectos y actuaciones que son fruto dedecisiones administrativas o empresariales (y,muy a menudo, administrativas y empresaria-les), que, como se decía más arriba, respondena decisiones localizativas condicionadas porfactores que superan ampliamente las conside-raciones locales y por lo tanto resultan extra-ños o oscuros para los actores locales. Inclusolos conflictos de carácter social o cultural (lainmigración, la introducción de nuevas creen-cias, hábitos o valores) y aún los mismos efec-tos de los riesgos naturales (los incendios, lasincidencias climáticas) son cada vez más amenudo percibidos y presentados en el ámbitolocal como el resultado de lógicas externas eincontrolables. Ante esto, una parte de la pobla-ción afectada (por lo menos) considera que laintervención exterior entraña una amenaza parasu calidad de vida, su medio ambiente, su pai-saje, sus recursos naturales, su seguridad o supatrimonio. Ésta actúa en consecuencia, opo-niéndose a los otros agentes implicados, y asíacaba por desencadenarse el conflicto.

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Su origen y temática confiere pues a lagran mayoría de los conflictos locales en lospaíses de nuestro entorno un caráctermarca-damente defensivo: los movimientos que losoriginan no tienen tanto por objetivo la reivin-dicación de la mejora de las condiciones devida de aquellos que los protagonizan (a travésde la obtención de nuevos equipamientos,infraestructuras o servicios) como la defensade la calidad de vida ya existente contra aque-llo que se considera una amenaza exterior des-tinada a empeorarla o hipotecarla. Este carác-ter defensivo de los conflictos locales contem-poráneos contrasta, en términos generales, conlos episodios de conflictividad local de faseshistóricas anteriores, en las cuales los movi-mientos tuvieron connotaciones más ofensivasy propositivas [Castells, 1983; Tarrow, 1994].Asimismo, se podría colegir que su origen reac-tivo confiere a estos conflictos característicasque se adecuan a la definición de los movi-mientos NIMBY y ello es cierto, sin duda, enalgunos casos. Sin embargo, la denominaciónNIMBY tiene connotaciones que no se ajustannecesariamente a la mayoría de los conflictos.En efecto, la denominación se utiliza a menudopara sugerir que la intervención prevista res-ponde a lógicas generales que tienen en cuentael bienestar de la sociedad en su conjunto,mientras que la oposición parte de considera-ciones únicamente parciales; por otro lado ladenominación «no en el patio de mi casa»indica que el movimiento opositor obedecesimplemente a un reflejo egoísta, según el cualestaría dispuesto a aceptar la actuación querechaza siempre que ésta se hiciera en otrolugar; finalmente, la calificación prejuzga launidad de los agentes locales en una posición(el frente del rechazo) y los agentes externosen otra (el frente del sí). Es estudio de la con-flictividad local en Europa muestra que estaspremisas resultan inadecuadas para la caracte-rización de una parte importante de los con-flictos: se trata, ciertamente de movimientosdefensivos y reactivos, pero ni las intervencio-

nes propuestas responden siempre al interésgeneral, ni se admitirían en todos los casos sisucedieran en otro lugar, ni existe casi nuncauna unidad de intereses a escala local o supra-local.

La organizaciónde los movimientos aso-ciados a los conflictos locales presenta asi-mismo una serie de rasgos distintivos: se sue-len dotar de una organización específica (nor-malmente denominada «plataforma» en España,«comitato cittadino» en Italia, «assotiation endéfense des riverains» en Francia) que afirmasu independencia respecto a instituciones, par-tidos y entidades preexistentes; se circunscri-ben, en principio, a la consideración de un soloasunto o problema (la oposición contra el proyecto, actuación o acontecimiento que seencuentra en el origen del conflicto); se mani-fiestan «a-políticos» y autónomos, sin renun-ciar, sin embargo, a mantener contactos conlos partidos y a utilizar las instituciones; adop-tan formas de acción colectiva contenciosa,disruptiva y orientada, en muchos casos, a suproyección a través de los medios de comuni-cación; argumentan su rechazo con razones decarácter ambiental, de seguridad y de equidadterritorial; obtienen, a menudo, resultados bas-tante relevantes, ya que si bien no siempresatisfacen la totalidad de sus objetivos, consi-guen condicionar y modificar de manera nota-ble la actuación de la administración y del restode agentes que intervienen en el conflicto. Así,los conflictos locales responden ciertamente ala existencia de movimientos sociales –es decir,a intentos colectivos de alcanzar un objetivocomún a través de la acción colectiva ejercidafuera de las instituciones establecidas- cuyaorganización se caracteriza, en términos gene-rales, por la especificidad territorial y temá-tica, la pretensión de independencia y apoliti-cismo, el ejercicio de la acción disruptiva y unrendimiento razonablemente elevado.

Finalmente, la repercusión política y ciu-dadana de los conflictos depende, en buenamedida, del tratamiento y respuesta que estos

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As escalas do ordenamento

reciben por parte de la Administración públicaya que esta tiene un papel determinante a lahora de decidir, autorizar o regular la ubica-ción de cualquier obra pública, equipamiento ouso del territorio. Normalmente, en la radica-ción de usos indeseados la Administración havenido utilizando dos líneas de actuación dife-rentes [Rabe, 1994]: bien como resultado deregulaciones de orden general, que se imponena la localidad concernida por razón de interésgeneral y de legitimidad legal de la decisión; biencomo fruto de una negociación, en la cual laaceptación del uso trata de obtenerse mediantela oferta de contrapartidas. Ambas aproxima-ciones han mostrado, sin embargo, carenciasimportantes: por una parte, la aproximaciónreguladora se basa en principio en la raciona-lidad técnica de la decisión y en la legitimidadpolítica del órgano que la toma, pero -con laproliferación de la desregulación urbanística ydel llamado planeamiento indicativo- la opcióncarece, a menudo, de verdaderos marcos de refe-rencia que permitan justificar de modo feha-ciente el reparto equitativo de beneficios y car-gas sobre el territorio, reduciendo, con ello, lacoherencia y la legitimidad de la decisión; porotra parte, la aproximación caso por caso, o «demercado», basada en la negociación de contra-partidas, se ha acabado mostrando en no pocasocasiones contraproducente, puesto que –al noestar inicialmente todas las localidades en unplano de igualdad de oportunidades y de renta- elmétodo de las contrapartidas toma a menudo laapariencia, particularmente oprobiosa, de for-zar a quienes menos tienen a aceptar aquello quelos más acomodados rechazan. Junto a estasdificultades de aproximación general, los erro-res tácticos, las dudas y contradicciones inter-nas de la administración o los partidos políti-cos, la incompatibilidad de discursos y de len-guaje, la tendencia a infravalorar y estigmati-zar el rechazo, así como el carácter rígido einsuficiente de los mecanismos de participa-ción tienden a enconar los conflictos territoria-les, incrementado y amplificado su repercusión.

4. Las salidas del conflicto

La proliferación de los conflictos territo-riales de ámbito local lleva a plantear, de modoinevitable, la cuestión de su utilidad y de sugestión. Para afrontar estos temas dos son laspreguntas que se debe responder: ¿pueden losmovimientos ciudadanos de base local contri-buir a hallar soluciones a los problemas estruc-turales de equidad social, sostenibilidad ambien-tal y articulación territorial? ¿podría la Admi-nistración pública adoptar formas de actuacióny gestión que, si bien no eviten la aparición delos conflictos territoriales, permitan al menosdarles una salida beneficiosa para la colectivi-dad?

Para afrontar la primera cuestión hay quedetenerse a contrastar las características de losmovimientos territoriales que, como se havisto presentan sobretodo un carácter local,reactivo, monotemático, «apolítico» y no ins-titucional, con los retos a los que se enfrentan.El contraste lleva pronto a colegir que los ras-gos principales de los movimientos territoria-les se contradicen con la escala y la naturalezade las tensiones estructurales que los originany de los problemas a los cuales se enfrentan.En efecto, las causas de fondo de los conflic-tos locales son, en la mayoría de los casos,problemas ambientales, económicos y socialesde orden general o global que, aún cuandoaparecen vinculados a cuestiones específica-mente locales, re