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Capítulo V

Impacto socioeconómico de la reforma

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A. PRINCIPALES ESTUDIOS SOBRE EL PROYECTO DE DERECHOSDE PROPIEDAD URBANAComo se indicó anteriormente, la reforma de los derechos de propiedad urba-na no se hizo exclusivamente para formalizar lotes y entregar títulos de propie-dad sino también para ofrecer beneficios económicos y sociales adicionales alos favorecidos. El documento de evaluación del PDPU del BM(1998) resaltaque el principal beneficio es económico y que consiste en un uso más eficien-te de la propiedad debido a una mayor seguridad en el ejercicio de este dere-cho. Ese uso eficiente también se traduce en un incremento de la valorizacióndel predio, en la posibilidad de realizar mayores transacciones en el mercadoinmobiliario y en utilizar la propiedad como garantía para obtener créditos. Eldocumento también menciona una serie de beneficios sociales, tales como ac-ceso a mayor protección, a infraestructura y a servicios públicos, y ayuda a me-jorar la posición de las mujeres, pues afirma que tienen los mismos derechos depropiedad que los hombres ante la ley.

Con el propósito de realizar un seguimiento, cuantificar los logros de la re-forma en términos socioeconómicos y coadyuvar a su consecución, en el marcodel proyecto se realizó una serie de estudios que permitieron comprender me-jor la relación entre la formalización y una serie de efectos socioeconómicos y asídiseñar estrategias con la finalidad de superar las limitaciones existentes. La ma-yor parte de dichos estudios fue de tipo cualitativo, aunque también se contra-taron algunos de índole cuantitativa.

Los principales fueron: a) el ELB, a cargo de Apoyo Consultoría y del Institu-to Cuánto; b) Estudio ad hoc sobre cultura registral, realizado por Desco; c) Es-tudio ad hoc del mercado inmobiliario urbano marginal, realizado por el Institu-to Cuánto; d) Estudio ad hoc de los efectos de la titulación sobre el desarrollo de

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IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE LA REFORMALa formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio

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la mujer, realizado por Informet-Inpet; e) Estudio ad hoc sobre el impacto de latitulación en la dinámica de los asentamientos humanos, realizado por SASE; f)Estudio de promoción de las inversiones y el crédito en zonas tituladas realizadopor el GHIF1; g) Estudio de la oferta y demanda del crédito informal, porGrade; h) Estudio para el análisis de carteras de crédito dirigido al segmento de lapoblación de menores ingresos en las zonas urbano-marginales, realizado por Ale-jandro Velasco; i) Estudio para el diseño de un sistema de información de preciosdel mercado inmobiliario urbano-marginal e implementación del mismo, pre-parado por Apoyo Consultoría, y j) Estimación del efecto de la titulación de Cofo-pri sobre la inversión e infraestructura y el nivel de consolidación en áreas urba-no-marginales, ejecutado por Roddy Rivas Llosa. Las referencias específicas delos estudios, disponibles en la página web de Cofopri y del PDPU, se presentanen la bibliografía del libro.

A lo largo del capítulo resumiremos los temas abordados en dichos estu-dios, donde hacemos referencia a sus principales hallazgos y conclusiones.Debemos tomar en cuenta que la mayoría se realizó en un contexto econó-mico adverso (cuando la economía peruana atravesaba por un proceso rece-sivo y la crisis financiera internacional golpeó también al sistema financieroperuano por los problemas del sudeste asiático y Brasil), lo que de algunamanera complica el análisis, ya que en aquellos casos donde no se logró elimpacto positivo deseado es difícil distinguir hasta qué punto se debió a fac-tores endógenos (i.e. problemas en el diseño o en la ejecución de la refor-ma) o exógenos (coyuntura económica adversa). Por otro lado, no debe per-derse de vista que el impacto socioeconómico de una reforma como la delPDPU es, por su naturaleza, de largo plazo: diversos beneficios de la forma-lización (facilitar el acceso al crédito y la inversión en las áreas legalizadas)requieren de acciones en paralelo y no ocurren en forma masiva y de mane-ra inmediata, como algunos pueden creer equivocadamente. A pesar de to-do, la evidencia empírica cualitativa y cuantitativa recopilada nos lleva a con-cluir que el proceso de formalización ha sido muy exitoso.

A.1 Estudio de Línea de Base Una de las primeras investigaciones que nos permitió obtener algunas luces sobrelas características de la población objetivo fue el ELB, que consiste en el análisisde los resultados de una Encuesta de Línea Base (EnLB). Realizado a principiosde 2000, su propósito fue obtener información relevante para establecer indica-dores sociales y económicos que determinen la situación inicial de la población

objetivo del PDPU (es decir, establecer una línea de base) para evaluar el impac-to posterior al programa de formalización2. Así, luego de diseñar la metodologíay disponer de las herramientas para el levantamiento de la información, se reali-zó la EnLB sobre una muestra de hogares de la población objetivo.

Para medir los efectos socioeconómicos, la EnLB debía ser aplicado en tresetapas: al inicio (establecimiento de la línea de base), a la mitad y al final delproyecto. Por razones diversas, la EnLB se realizó recién en marzo de 2000, ypor tanto sólo se le compararía con una segunda encuesta que se haría al final delproyecto (primer semestre de 2004).

En el proceso del diseño se hicieron evidentes diversos problemas de tipo meto-dológico. Uno de los primeros fue que la EnLB ya no era propiamente una medida delínea de base, debido a que no se iba a realizar antes del proyecto sino durante su eje-cución. El problema surgió porque la titulación emprendida por Cofopri comenzó en1996 y se aceleró durante 1999, y la encuesta recién se realizó en el año 2000.

Otro problema se relacionó con lo que se conoce como «sesgo de selección».Existe un sesgo en la estimación debido a que la elección de los beneficiarios porparte de Cofopri no fue aleatoria: se utilizaron criterios como mayor densidadpoblacional y menores dificultades para realizar el saneamiento de la propiedad,entre otros. Como la EnLB se realizó cuando Cofopri ya había empezado a for-malizar, éste también fue afectado por un posible sesgo de selección.

La EnLB también tuvo que enfrentar otro posible sesgo debido a que se reali-zó entre pobladores que ya estaban siendo formalizados o que percibían que ibana ser formalizados y podían beneficiarse del proceso, con lo cual respondieron po-sitivamente sobre la base de lo que esperaban obtener y no necesariamente sobrelo realmente aconteció. En otras palabras, las expectativas por acceder a un títulopudieron conducir a respuestas similares entre titulados y quienes no lo fueron.

Finalmente, hubo un problema para medir la percepción de los encuestados so-bre el impacto de un título otorgado por Cofopri y su seguridad jurídica. Los be-neficiados que anteriormente tuvieron otro título o documento que acreditaba supropiedad probablemente ya percibían cierta seguridad con esos documentos. Porotro lado están quienes poseen predios por más de 25 años, que pueden sentirse bas-tante seguros aun sin tener algún documento que los acredite como propietarios.

Para resolver estos posibles problemas se implementó una serie de medidasen el diseño metodológico de la EnLB, entre ellas, el uso de preguntas de re-cordación sobre las diversas variables clave vinculadas con la titulación, que

V

1 Por la diversidad de enfoques que involucraba la consultoría (de tipo legal, del lado de la oferta de crédito; del

lado de la demanda, a la luz de la experiencia internacional, de análisis de bases de datos y de financiamiento de

servicios públicos), el GHIF subcontrató a consultores especializados en cada uno los temas, entre los que se

encuentran el Instituto Peruano de Economía (IPE), el equipo de estudio ARENA, KPMG Consulting, y los

consultores individuales Víctor Larrea y Benjamín Darche.

2 Esta sección se basa en los diferentes informes y documentos que tanto Apoyo Consultoría como el Instituto

Cuánto elaboraron para el PDPU en el marco de la realización del ELB.

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IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE LA REFORMA

A partir de los resultados no sólo se establecieron indicadores de impacto si-no que también fue posible realizar un análisis «exploratorio» (mas no defini-tivo) de las hipótesis de trabajo. Si bien los efectos obtenidos no son concluyen-tes, por el escaso tiempo de ejecución del Proyecto, el análisis serviría para iden-tificar desviaciones entre los posibles efectos futuros y los esperados por elproyecto, de manera que puedan ser corregidos.

Por otro lado, si bien el ELB permite obtener una caracterización de lapoblación beneficiaria del PDPU y un análisis exploratorio de las hipótesisde estudio, por tratarse de una «foto» en el tiempo no permite identificarcausalidad entre las variables como para, estadísticamente, validar o recha-zar las hipótesis. Para hacer un análisis de ese tipo se requiere de informa-ción de índole longitudinal que supone más de una encuesta (y no de cortetransversal con una sola encuesta en el tiempo como la EnLB). Por ello, ypara obtener elementos de juicio más precisos, se ha programado la realiza-ción de la segunda Encuesta de Hogares Cofopri 2004. Al contrastar sus re-sultados con los de la EnLB/Cofopri 2000 y con la Enniv 1997 (del Insti-tuto Cuánto) e Inadur 1996 (que tienen hogares encuestados en común),se podrá establecer un análisis longitudinal que permita validar, reformularo rechazar las hipótesis inicialmente planteadas.

Sería peligroso y prematuro medir o cuantificar los efectos esperados de la ti-tulación Cofopri sobre la base del ELB. Por otro lado, se debe considerar la po-sibilidad de que dichos efectos puedan estar subestimados, en la medida en quebuena parte de los beneficiarios ya contaban con un título o documento proba-torio de propiedad anterior que habría comenzado a generar los efectos positi-vos esperados por el título Cofopri. Esto se debe a un desconocimiento genera-lizado del beneficio de tener un título debidamente registrado, beneficio que só-lo un título Cofopri concede. Este tema se aborda con mayor detalle en unasección posterior del informe.

También creemos que el momento de realización de la encuesta era muytemprano para esperar que la población perciba claramente los beneficios de untítulo saneado y registrado, más allá de la seguridad jurídica del predio. Con res-pecto a la percepción de la seguridad de la propiedad adjudicada a los títulosCofopri en comparación al resto de títulos de propiedad, sería importante de-sarrollar una mayor cultura registral entre la población beneficiaria.

Finalmente, para efectos del impacto económico esperado, es posible quefactores exógenos, como la desaceleración económica de los últimos tres años(1997-2000), también puedan haber reducido el impacto de la titulaciónCofopri sobre el bienestar económico y social, lo que dificulta la identificaciónde relaciones de causalidad entre la formalización de la propiedad y un mayorbienestar económico y social.

VLa formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio

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permitieran identificar el momento en que se realizaron mejoras a la vivienda (in-versión en el predio) o sobre el acceso al crédito formal o informal. Asimismo, seseleccionó un panel o muestra de hogares con los pobladores que participaron enla Encuesta Nacional de Niveles de Vida (Enniv) de 1997 y en la encuesta reali-zada para el Instituto Nacional de Desarrollo Urbano (Inadur) durante 1996, pa-ra las ciudades de Chimbote y Huancayo. Esto se hizo para corregir los proble-mas de establecer la línea de base «durante» la ejecución del proyecto. Para re-solver el problema sobre las expectativas de la titulación Cofopri, se incorpora-ron zonas donde el proyecto recién incursionaba.

La EnLB se aplicó sobre una muestra de 2.750 hogares distribuidos de la si-guiente manera: a) 710 en Lima Metropolitana; b) 1.140 en la costa norte (Piura,Chiclayo, Trujillo y Chimbote); c) 600 en la sierra urbana centro (Huancayo); d)160 en la sierra urbana sur (Arequipa), y e) 140 en la selva urbana norte (Iquitos).

Antes de desarrollar los temas abordados y analizados como parte del com-ponente socioeconómico del proyecto, presentamos un resumen sobre las carac-terísticas de la población beneficiaria del plan de formalización como resultadodel ELB. Para ello, la muestra de hogares se dividió según los tipos de títulos odocumentos de propiedad, con el fin de identificar comportamientos diferencia-dos. Así, destacan ligeramente las viviendas tituladas por los municipios (32%)y en menor medida los titulados por Cofopri (21%). Llama la atención el redu-cido porcentaje de familias sin documentos probatorios de propiedad de nin-gún tipo (4%). Sin embargo, lo anterior es consecuencia del elevado número dehogares con documentos previos a la obtención del título de propiedad o de com-pra-venta, como las constancias de morador y adjudicación (29%).

Sobre el nivel de vida, en general el 68% de los entrevistados se caracteriza porser de escasos recursos. Adicionalmente, se registra un 26% de hogares en extremapobreza: los niveles en esta condición de los casos entrevistados en Lima (59%) sonmenores a los de otras ciudades y el mayor nivel se halló en una ciudad de la selva,Iquitos (76%). Con respecto a los mecanismos de adquisición del predio, la mayoríase hizo a través de la compra de éste (45%), seguido por las invasiones a terrenos (31%).Entre los hogares que ya habían sido titulados por Cofopri, el 42% había adquiridosus predios por invasión, mientras que el 24% lo había comprado.

En cuanto a las características de las viviendas, se encontró que el lote prome-dio tenía una extensión de 202 m

2y que albergaba a familias con 5,4 miembros

en promedio3. Así, cada persona tendría un espacio promedio de 40 m2. En cuan-

to al acceso a servicios, las viviendas con algún documento de propiedad pre-sentaban mejor infraestructura. Asimismo, destacan las mejores condiciones delas viviendas pertenecientes a los titulados por Cofopri.

3 Cabe mencionar que los hogares con título de compra-venta son los que tienen menores niveles de hacinamiento.

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de propiedad vigente (como el título Cofopri), pues la existencia de algún tipode título previo puede haber otorgado cierto nivel de seguridad que simplemen-te se refuerza al obtener el siguiente título (por ejemplo, el de Cofopri). Para ob-tener elementos de juicio más precisos es importante considerar este aspecto enla medida en que la titulación previa a Cofopri puede disminuir los efectos es-perados del proyecto. En promedio, el 51% de los hogares entrevistados tuvoalgún tipo de certificado anterior. Asimismo, llama la atención que, del total dehogares con título Cofopri, el 80% contaba con un documento de propiedadanterior (título de morador, documento de compra-venta, etc.).

Por otro lado, no es claro que los beneficiarios valoren más un título registradoque otros documentos de propiedad, como por ejemplo los municipales o de com-pra-venta que no están necesariamente saneados y registrados. Esto se explica, en par-te, por la cultura de informalidad extendida en la población y por el desconocimien-to de los méritos de tener un título registrado en el RPU o en el RPI. Así, la pobla-ción no le adjudicaría mayor valor al hecho de que su título esté saneado y registra-do4. Otro hecho que generó preocupación fue que entre los hogares titulados porCofopri casi la mitad dijo no conocer el RPU.

Para profundizar en la problemática de la cultura registral y en la búsquedade mayores elementos de juicio que permitan comprender las dificultades parael desarrollo de una cultura de la formalidad, se encargó a Desco la realización deun estudio para conocer las actitudes y conocimientos de las familias con respec-to a sus viviendas y a las transacciones que pretenden hacer con ellas5. Asimismo,se buscaba identificar el nivel de importancia que le dan al registro de diversastransacciones como herencias, independizaciones, subdivisión de aires y alquiler.

Para evaluar la actitud de los beneficiarios ante actos registrales, se separó el aná-lisis en hogares con dos tipos de vivienda: a) Viviendas consolidadas con título re-gistral6, familias menos proclives a vender su propiedad, y en caso de hacerlo o trans-ferirla, prefieren que permanezca en manos de algún familiar, y b) Viviendas no


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Al momento de realizar el análisis de los resultados del ELB, se tomaron encuenta las hipótesis tras el diseño del proyecto y los resultados esperados. Las hi-pótesis principales se vinculan a una mayor inversión en vivienda (por seguri-dad de la propiedad); al incremento del valor de la propiedad (tanto por deci-siones individuales de inversión en la vivienda como por una mayor provisión deservicios públicos); al desarrollo del mercado inmobiliario formal (por la inscrip-ción del predio en el registro público, principalmente); al acceso al sistema finan-ciero formal (por disposición de una garantía hipotecaria), y a los cambios so-ciales en la familia y en la comunidad (por el fortalecimiento de la concienciasobre los derechos de propiedad).

Si bien los resultados del ELB aún no permiten validar o rechazar las hipó-tesis (pues para ello se requiere de las siguientes encuestas de hogares), sí per-mite hacer una caracterización de la población beneficiaria y tener mayores lu-ces sobre ella. Asimismo, sin ser concluyentes, los resultados de la encuestapermitieron hacer un análisis exploratorio preliminar sobre las hipótesis prin-cipales. Estos resultados se describen, por tipo de beneficio o impacto, en lassiguientes secciones del informe.

A.2 Otros estudiosCulminado el ELB, y como parte de las actividades de monitoreo socieconómi-co del PDPU, se realizaron cuatro estudios ad hoc para profundizar con herra-mientas de análisis cualitativo ciertos temas de interés que surgieron a raíz delos resultados de la encuesta de hogares aplicada. Así, se encargó la aplicaciónde los siguientes informes: a) Estudio de cultura registral; b) Estudio sobre el im-pacto preliminar de la formalización en el mercado inmobiliario subyacente; c)Estudio sobre el impacto preliminar de la formalización en los problemas de gé-nero, y d) Estudio sobre el impacto preliminar de la formalización en la dinámi-ca de asentamientos humanos. Los resultados de estos estudios se describen enlas siguientes secciones de este capítulo.

Posteriormente se hicieron investigaciones adicionales encargadas por el PD-PU para analizar el impacto del proyecto sobre la calidad de los créditos o sobrelos precios de las propiedades formalizadas, y hubo algunos estudios realizadospor investigadores independientes que utilizaron la información del ELB (porejemplo, los trabajos de Erica Field).

B. CULTURA REGISTRAL Y PERCEPCIÓN DE SEGURIDAD SOBRE LA PROPIEDADEl ELB arrojó que la población con título Cofopri es la que percibe un mayornivel de seguridad sobre su propiedad (94%). No obstante, casi la mitad de loshogares sin ningún tipo de título o documento también se sienten seguros so-bre la propiedad de su vivienda (47%). Aquí es importante recalcar que la per-cepción de seguridad de una propiedad no se asocia únicamente al certificado

4 Incluso, algunos titulados por Cofopri señalaron no conocer los registros (48%), a pesar de la fuerte campaña

de publicidad del programa de titulación realizada durante los meses previos a la aplicación de la encuesta. Dicha

campaña, como otras que se hicieron durante la implementación del plan de formalización, resaltaba el rol de

Cofopri y no el papel del RPU y la importancia de un título registrado.

5 El estudio de Desco consistió en una investigación de tipo cualitativo para complementar la información

cuantitativa levantada con el ELB, que incluyó la realización de grupos focales y entrevistas en profundidad en las

ciudades de Lima y Arequipa. Debido a que el grado de consolidación de los barrios y el avance en la inversión

de las viviendas determinaron un mayor o menor valor de éstas, se realizaron diferentes focus groups para

viviendas con alto y bajo nivel de consolidación, así como con microempresarios que tienen una visión y actitud

especial frente al tema. Esto permitió identificar el perfil y las actitudes de cada grupo por separado.

6 Por lo general, familias más adultas y complejas, para quienes las viviendas tienen mayor valor y por tanto

muestran interés en realizar mayores transacciones que merecen ser registradas.

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se tiene un nivel de desconocimiento y de acercamiento al tema con desconfian-za, se diferencian actitudes respecto a quienes desean conocer mejor el asunto de«los papeles». Existen personas que planifican y efectúan un análisis de costo-beneficio sobre el registro de sus operaciones. Suelen ser los más emprendedo-res y cuentan con estabilidad laboral y familiar.

En algunos casos la utilización del registro se percibe como peligrosa y negativa.Asimismo, la no utilización de «los papeles» sería resultado no sólo de preferir lasrelaciones cara a cara antes que las contractuales formales, sino que se piensa quedichos trámites elevan los costos de la transacción y se cree, erróneamente, que esimprescindible recurrir a profesionales o pagar por trámites o impuestos.

La cultura del contrato y la del registro están asociadas. Las familias más pro-clives a la formalización de sus transacciones conocen solamente el rol del aboga-do y del notario, pero no la importancia del registro inmueble. Si se conoce pocoacerca de los contratos, menos aún se sabe acerca del registro de las transacciones.

El estudio también encontró que la relativamente baja utilización de los re-gistros no se debía únicamente al pobre conocimiento y a la poca cultura re-gistral de las familias. En parte, el limitado uso del RPU también se debe a lasescasas transacciones importantes que los dueños de las viviendas realizan, porlo que para algunos no es necesario registrarlas. En la medida en que aumen-ten las transacciones, aumentará la demanda por los servicios registrales.

Por otro lado, las características del mercado inmobiliario y de las políti-cas de vivienda en el Perú, donde los predios no se compran y venden con tan-ta facilidad en las zonas formalizadas, también tienen un impacto. Si losmercados inmobiliarios no se desarrollan en el segmento de los menos favo-recidos y si las políticas urbanas no favorecen los procesos de urbanización ac-tualmente en curso, entonces no habrá necesidad de registrar la vivienda, enparticular, las independizaciones.

También existen comportamientos y actitudes diversas de la población, según setrate de pobladores de viviendas consolidadas, no consolidadas o de microempre-sarios. Incluso, en cada uno de ellos hay diferencias significativas por considerar.

En el caso de los padres de las viviendas consolidadas se distingue una mino-ría dispuesta a arriesgar y utilizar mecanismos financieros como las hipotecas7.A ello se incorpora como valor agregado el espíritu empresarial y sus caracterís-ticas de planificación, riesgo y cálculo racional. En la mayoría de familias conbajos ingresos, precariedad de empleo y desintegración, existe el temor a las


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consolidadas con título registral, para quienes consideran la construcción de sucasa, antes que la posibilidad de una transacción. El estudio describió el tipo de tran-sacciones que puede hacer una familia con una vivienda titulada, las que se pre-sentan en los siguientes párrafos.

�Heredar la vivienda. Por lo general, las familias consideran que en este caso ha-bría que recurrir a un notario, ya que este tipo de situaciones no se pueden re-solver directamente en el registro (RPU en este caso). Asimismo, en el caso deanticipos de legítima (herencia), se conversa con los padres y se llega a un acuer-do por lo general verbal y no siempre con documentos de por medio.

Estas familias, antes de hacer este tipo de transacciones, tienen que resolver tresaspectos: a) estar seguros y perder el temor a que en el futuro los padres propie-tarios no sean afectados y que sus derechos se garanticen mientras vivan; b) re-solver complejos problemas de relaciones familiares, y c) conocer los procedi-mientos para hacerlo y la conveniencia de recurrir a ellos.

� Compra de una vivienda (o terreno) y compra de los aires. En general, se percibela expectativa de que las nuevas familias puedan adquirir nuevos lotes y abando-nar los aires que ya están siendo habitados. Respecto a la posibilidad de adquirirlos aires de una vivienda distinta de la de los padres, existen opiniones diversas: a)algunas familias consideran que no lo harían por temor a que luego se les niegueel valor de la compra (lo que implica un desconocimiento de la viabilidad legal delprocedimiento de independización), y b) otros no ven problema en participar enuna transacción de este tipo, si es que se hacen los trámites legales pertinentes.

� Alquilar la vivienda o parte de ella. En los barrios consolidados, este tipo decontratos suele basarse en relaciones de palabra. Los contratos de tipo formal sedan básicamente en zonas comerciales.

� Dar la vivienda en garantía. En general, los pobladores expresan su temor anteel riesgo de perder la vivienda, en parte por desconocimiento y en parte por des-confianza hacia los bancos y/o tramitadores.

El estudio también identificó la existencia de una serie de perfiles de la cultu-ra registral en la población. En su mayoría, las familias usan y valoran los regis-tros sólo cuando es estrictamente necesario. Los propietarios que hipotecan suspropiedades tienen un mayor conocimiento del valor que incorpora el títuloregistrado. Por otro lado, las familias jóvenes interesadas en los trámites de he-rencia muestran también preocupación por el uso de los registros. Sin embar-go, en todos los casos se requiere de un mayor nivel de motivación.

Cuando el uso del título registrado es un imperativo o se vislumbra un escenarioposible, entonces emergen las diferencias entre las personas. Si bien en general

7 Se trata de personas que por lo general forman parte de familias extendidas, con más de una fuente de ingresos,

donde el cónyuge tiene empleo estable e incluso los hijos pueden colaborar con ingresos.

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elevado interés por informarse sobre la posibilidad de efectuar algunas tran-sacciones formales que actualmente son inaccesibles. Para potenciar estasexpectativas se debe poner mayor énfasis en el desarrollo de la cultura regis-tral, educando e informando más a la población.

Como preparación del Programa de Promoción de Cultura Registral, en eje-cución desde fines de 2002 gracias al esfuerzo conjunto entre el PDPU, Cofopri yla Sunarp, se encargó la preparación de una encuesta cuantitativa en una muestrade pobladores formalizados para obtener un panorama general sobre la situaciónde la cultura registral. El propósito fue identificar aquellos aspectos que requeríanser trabajados en la campaña comunicacional en preparación(ICOM, 2002).

Al igual que el ELB o el estudio de Desco, los resultados también concluyenque existe una limitada cultura registral que se evidencia en las incipientes prácti-cas de registro de las propiedades y de sus segundos actos. Se documentaron los si-guientes problemas: a) confusión sobre las entidades donde corresponde registrar(Cofopri, municipalidades, registros públicos, otros); b) desconocimiento sobre losactos que deben ser registrados, y c) confusión entre los trámites realizados en lamunicipalidad y el registro efectivo de las propiedades y los segundos actos.

La investigación también demostró que el desconocimiento sobre la culturaregistral se incrementa según el nivel de pobreza de la población. Asimismo, las mu-jeres mostraron un menor conocimiento de este tema que la población masculina.

B.1 Programa de Promoción de Cultura Registral8

La Sunarp, en alianza estratégica con Cofopri y con el apoyo del BM a través delPDPU, diseñó una campaña de comunicación educativa orientada a informar ya educar a la población formalizada los beneficios de registrar los cambios omodificaciones que realicen en su propiedad luego del proceso de formalización,con el propósito de apoyar la sostenibilidad de este proceso a través del usocontinuo de los Registros Públicos.

Los principales objetivos de la campaña9 fueron lograr que la población for-malizada por Cofopri conozca:

a) Los beneficios de contar con un título de propiedad registrado.b) Que los segundos actos (construcción, compra-venta, anticipo de herencia

e independizaciones) deben ser registrados.


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hipotecas por el riesgo de perder la vivienda, que constituye el bien y el activomás preciado y cuya obtención les ha tomado mucho tiempo. Por otro lado,las mujeres jefas de hogar de características emprendedoras son más proclivesa las posibilidades que brindan las transacciones formales. Tanto en el caso an-terior como en éste, el problema de fondo es si la familia puede trabajar demanera unida, aun si falta algún miembro.

En el caso de los hijos, se deben distinguir dos perfiles: a) aquellos que vivenen los aires de los padres propietarios y que, dada su cultura urbana, tienen in-terés en el uso del registro para independizar, transar o heredar, y b) los hijos ado-lescentes que viven aún con sus padres y que tienen interés en conocer las venta-jas de los registros y sus eventuales aplicaciones futuras. En ambos casos, se tra-ta de potenciales usuarios que enfrentan el obstáculo de no ser propietarios.

En cuanto a la vivienda no consolidada, se trata de familias jóvenes con hijospequeños donde los problemas de herencia y sucesión aún no se plantean confuerza, pues su preocupación inmediata es la construcción y habilitación de la vi-vienda. Este segmento suele vender sus lotes mediante contratos privados, tra-mitados ante notario, jueces de paz o mediante minutas. Frente a los créditos fi-nancieros mantienen una actitud prudente, debido fundamentalmente a la faltade trabajo estable e ingresos adecuados y por el temor a perder la vivienda. Algu-nos, más emprendedores, vislumbran a futuro el uso de su propiedad como me-dio de capitalización para emprender futuros negocios y empresas.

Los comerciantes y empresarios (microempresarios) constituyen un estratoespecial, por ser más proclives a utilizar las transacciones formales cuando perci-ben que pueden ser útiles para su negocio. En estos casos se conoce la importan-cia de dichas transacciones por manejar información que les puede ser útil paraobtener un crédito. Asimismo, el uso del registro es más frecuente cuando la per-sona se interesa en efectuar numerosas transacciones. En cambio, quienes sola-mente realizan una venta o compra son menos proclives a mantener un récordde transacciones y, por tanto, tienden a hacer lo mínimo indispensable para ga-rantizar el éxito de su transacción a menores costos, aun si éstos aumentan algo.

Finalmente, es posible distinguir dos tipos de actitudes respecto a «los pa-peles», los contratos y, en general, a las transacciones: a) quienes tienen una «cul-tura del cartón» o veneran el documento que tienen en mano, aun si éste no esutilizado o no tiene tanto valor como se le atribuye, y b) quienes se abren a nue-vas propuestas, aunque no hayan recibido suficiente información sobre ellas. Elprincipal problema para masificar el uso del RPU no parece ser la escasa cultu-ra del registro, sino la falta de comunicación con la población beneficiaria.

Un aspecto positivo es la viabilidad de crear y satisfacer expectativas a par-tir de la formalidad recientemente adquirida en la población, pues existe un

8 Colaboración de Giovanna Núñez, coordinadora de Comunicaciones del PDPU.

9 El programa se ejecutó entre noviembre de 2002 y abril de 2003. La intención fue continuar el proceso en los

años siguientes, ya que un cambio en la cultura registral sólo se logrará a largo y mediano plazo. La campaña

incluyó a las 14 ciudades donde han actuado Cofopri y el RPU: Piura, Chiclayo, Trujillo, Chimbote, Lima, Ica,

Arequipa, Moquegua,Tacna, Cerro de Pasco, Huancayo, Ayacucho, Pucallpa e Iquitos.

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elementos: comunicación por radio, ferias educativas de registro, sesiones edu-cativas grupales y consejería interpersonal.

Las estrategias de comunicación y mercadeo social son fundamentales enun proyecto de formalización, pues permiten consolidar el proceso y evitar unretorno a la informalidad. Cada segundo acto no registrado implica una desac-tualización y, por tanto, la pérdida de beneficios para el propietario que incluyela posibilidad de utilizar su propiedad como garantía de un crédito.

C. LA FORMALIZACIÓN Y EL MERCADO INMOBILIARIO SUBYACENTEOtro de los supuestos sobre los que trabaja el PDPU es que la seguridad ju-rídica del predio disminuye los costos de transacción, aumenta las oportuni-dades de intercambio formal de activos e incrementa el valor de la propiedad.El resultado, por consiguiente, sería una reducción de la dependencia del mer-cado informal, para tender hacia la formación de un mercado inmobiliario re-conocido al cual integrarse. Así, se esperaría que el título de propiedad de Cofo-pri alivie las restricciones a la compra, venta o alquiler de viviendas o localescomerciales, y aumente las transacciones financieras en el mercado. Como re-sultado del desarrollo del mercado inmobiliario, también se esperaría un in-cremento en el valor de tales operaciones, en la medida en que los propieta-rios inviertan en infraestructura y la zona tenga servicios públicos. Es posibleconseguir estimaciones preliminares sobre el impacto del programa nacionalde formalización en el mercado inmobiliario subyacente y en los precios delos predios mediante el uso de la información obtenida a través del ELB, deun estudio cualitativo de precios en el mercado inmobiliario urbano-marginalelaborado por Cuánto S.A en 2000 y de un estudio cuantitativo realizadopor Apoyo Consultoría en 2003.

De acuerdo con el ELB, mayoritariamente se percibe que obtener un tí-tulo o certificado de propiedad aumenta el valor del predio, aunque no setiene del todo claro por qué la formalización genera este incremento. Comohemos mencionado anteriormente, el 45% de las familias entrevistadascompraron el predio, mientras que en el caso de los titulados por Cofopri, só-lo lo hizo el 24%11. Pero llama la atención que poco más de la cuarta parte dequienes no tienen títulos probatorios adquirieron sus predios a través de lacompra directa, es decir que pagaron por ellos sin que éstos tuvieran ningúntipo de título o documento, basados únicamente en la confianza hacia elvendedor. Por otro lado, el grueso de las transacciones de inmuebles (compra)se realizó con terceros (78%)12.


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c) Los beneficios de registrar los segundos actos.d) Riesgos de no registrarlos.e) Dónde acudir para registrar.

La campaña también busca generar una mejor actitud y práctica de la po-blación con respecto al registro de los segundos actos.

La estrategia contempla tres niveles de intervención: a) advocacy: para generarcorrientes de opinión favorables; b) comunicación a través de medios masivos conmayor impacto en los niveles socioeconómicos C, D y E, y c) comunicación co-munitaria (sesiones educativas grupales, ferias educativas y consejería interpersonal).

La primera fase se implementó entre fines de 2002 y el primer semestre de2003 en las 14 ciudades donde intervino Cofopri, aunque hubo publicidad ycobertura periodística en programas radiales de cobertura nacional comoentrevistas e informes.

Para medir los cambios en términos de conocimientos, actitudes y prácti-cas de la población objetivo, se preparó un estudio cuantitativo de línea de ba-se mediante una encuesta que se realizó en junio de 2002 en las ciudades deLima, Arequipa y Trujillo. En junio de 2003 se realizó el estudio de línea desalida que permitió comparar el impacto de la campaña de difusión de culturaregistral en las mismas ciudades. Ambas investigaciones fueron desarrolladas porla firma consultora ICOM10.

La evaluación de la campaña muestra cambios significativos en la mejora delos conocimientos y actitudes de la población con respecto a los mensajes cla-ve promovidos. Asimismo, los resultados indican progreso en las intencionesde registrar segundos actos. Los datos indican que 34% de la población ha si-do impactada directa o indirectamente. La evaluación mostró que la poblaciónque desconocía cualquier beneficio de registrar los segundos actos se redujo de35% a 23%, y que el porcentaje que desconocía los riesgos de no registrarlosse redujo de 51% a 29%.

Aunque la campaña ha mostrado cambios significativos, hay retos pendien-tes, como asegurar que la población sepa dónde registrar los denominados se-gundos actos. El estudio evidencia que aún existe una confusión al respecto. Sinembargo, también se ha incrementado el porcentaje de personas que saben quela Sunarp y el RPU son los lugares indicados.

La segunda campaña desarrollada en el primer semestre de 2004 tuvo comopropósito reforzar los mensajes de la primera campaña. Se basó en los mismos

10 Para mayores detalles de la evaluación de los resultados de la primera fase referirse a ICOM (2003).

11 Esto podría guardar relación con el hecho de que Cofopri comenzó su labor de formalización en los asentamientos

más consolidados que existen desde las épocas en que la invasión era el método más común para obtener un terreno.

12 Incluso, el 76% de aquellas transacciones de predios que no poseían títulos o documentos de propiedad se ha

realizado con terceros.

117


Las asociaciones de vivienda desempeñan un rol activo en este mercado: a)garantizan la operación de compra-venta14, y b) son espacio de difusión de lasofertas de compra y venta. Sin embargo, el vendedor también ve limitadas sus po-sibilidades cuando (por reglamento) las asociaciones impiden u obstaculizan unatransacción si previamente los clientes no han sido evaluados por ellas15. En algu-nas ocasiones este impedimento se da para evitar el tráfico de tierras. Cabe men-cionar que los predios con título se venden con mayor libertad, y generalmentela transacción se realiza de vendedor a comprador, sin intermediarios.

Los factores que determinan la concentración de la oferta16 son la disponibi-lidad de áreas libres, cercanía a vías de acceso y presencia de servicios públicos.

C.1.2 Demanda de predios Existen dos tipos: a) para vivienda, y b) para locales comerciales. La mayoría depersonas que buscan vivienda son de los niveles socioeconómicos bajo y muy ba-jo pobre, que prefieren los lotes de terreno con la finalidad de realizar una cons-trucción progresiva, dada su reducida capacidad de ahorro y sus remotas posibi-lidades de acceder a un crédito financiero formal.

Las personas que demandan locales comerciales y/o industriales tienen in-gresos ligeramente mayores, por tratarse de gente dedicada al comercio. Estetipo de demandantes valora más el título de propiedad respecto a los anteriores,pues sí considera que le podría facilitar el acceso al crédito. Para ellos, los facto-res que influyen en el precio dispuesto a pagar son: ubicación, zona, tenencia deservicios públicos básicos (agua, desagüe y luz), título de propiedad, cercanía acolegios, vías de acceso y seguridad en la zona, entre otros.

Por lo general, los demandantes de predios identificados por el estudioresultaron ser trabajadores dedicados a la construcción civil, transporte pú-blico, gasfitería y carpintería, entre otras actividades. Los ingresos oscilan en-tre US$ 175 y US$ 315 mensuales. Usualmente estas actividades las desem-peñan dentro del sector informal de la economía, en áreas de bajo nivel deproductividad que no tienen un flujo regular de ingresos ni estabilidad la-boral. Además, se trata de familias que suelen tener en promedio más de treshijos. Como hemos mencionado, la capacidad de ahorro es mínima y si serealiza es poco significativa.


116

Otro aspecto es que los compradores de inmuebles no identificaron los tí-tulos de Cofopri como garantías necesarias para la transacción, lo que se de-bería a que la entrega de dichos títulos había sido muy reciente. Para estoscompradores, la confianza, sustentada en los vínculos o referencias persona-les, es la principal garantía en la transacción.

C.1 Estudio cualitativo del mercado inmobiliarioObtenidos los resultados de la encuesta, el PDPU decidió profundizar en el te-ma con la realización de otro estudio que brindara mayor información sobre elfuncionamiento del mercado inmobiliario en este sector de la población. El es-tudio cualitativo fue encargado al Instituto Cuánto, que lo desarrolló a inicios de2001 y permitió complementar los resultados del ELB13.

C.1.1 Oferta de predios Los agentes que generan la oferta en este mercado inmobiliario son principal-mente personas naturales (de bajos ingresos, migrantes o de ascendencia provin-ciana), inmobiliarias informales (parceleros) que venden predios sin realizar elcambio de zonificación respectivo (de uso agrícola a residencial) y pequeños in-versionistas con fines especulativos. En menor medida se encuentran corredores(a través de casetas de venta), entidades de crédito formales e informales y asocia-ciones de vivienda.

Si bien el título de propiedad es valorado como instrumento que otorga ple-nos derechos sobre el predio, los vendedores o propietarios que desean vendersus predios no lo consideran como determinante al momento de fijar un valor deventa. Se consideran otros factores como ubicación, tenencia de servicios y cons-trucción edificada. No obstante, un sector de los niveles C y D percibe que la pre-sencia de este documento incrementa el valor del precio entre 20% y 30% en re-lación a los que no poseen título de propiedad.

El 90% de la oferta inmobiliaria es para vivienda, la cual se caracterizapor la presencia de casas en construcción o inconclusas por falta de recur-sos. También es usual que la mayoría se haya edificado sin diseño profesio-nal, según las preferencias del propietario. El 10% restante de la oferta espara actividades comerciales.

13 Para la recolección de información se realizaron: a) focus groups a los ofertantes y demandantes de predios

para vivienda y locales comerciales del ámbito Cofopri, correspondientes a los niveles socioeconómicos C y D, y

b) entrevistas a dirigentes vecinales, corredores, inmobiliarias y entidades financieras del Mercado Inmobiliario

Urbano Marginal (MIUM). Si bien el estudio realizado no ofrece información cuantitativa sobre el impacto de la

titulación en el mercado inmobiliario, ya sea en términos de número de transacciones o incremento del valor de

los inmuebles, sí brinda nociones sobre la manera como ha impactado el título de propiedad y qué factores limitan

un mayor desarrollo del mercado inmobiliario.

14 Sobre todo cuando el predio carece de título y la asociación de propietarios desempeña el rol de fedatario (ante

el comprador) de que efectivamente el predio pertenece al vendedor.

15 Esta facultad que se irrogan algunas asociaciones no es de exclusividad de los segmentos de menores

ingresos. También se observa en las urbanizaciones de los sectores de mayores ingresos, donde incluso existen

juntas calificadoras de nuevos vecinos.

16 La mayor cantidad de predios en venta identificados por el estudio se concentró en las zonas de los conos este

(Ate-Vitarte y las cercanías de la carretera Central) y norte (San Martín de Porres, Carabayllo, Puente Piedra y Ancón).

119


mar el impacto del proceso de titulación en los precios de las viviendas formali-zadas, lo cual demandó el diseño de una metodología que permitiera cuantifi-car, explicar y predecir los diferenciales de precios entre predios titulados y sin ti-tular, aislando el efecto que otros factores ajenos a la titulación producen en elprecio de los inmuebles. Se realizó una encuesta detallada a 3.337 jefes de fami-lia de Lima, Arequipa, Cusco, Trujillo y Huaraz durante junio de 2003.

Para ello se desarrolló un modelo matemático (mediante un enfoque deprecios hedónicos18 con la finalidad de examinar los componentes que explicanlos precios. El modelo se fundamentó en el supuesto de que el valor de una vi-vienda puede analizarse mediante seis categorías de variables explicativas: a) el va-lor del terreno sin construir y sin titular; b) el valor de la construcción y los aca-bados; c) el valor de las condiciones de la comunidad y el entorno; d) el valor delos títulos de propiedad; e) el valor de los usos alternativos del predio, y f) las ca-racterísticas socioeconómicas de la familia.

El principal hallazgo del análisis empírico es que una vez separados los efec-tos producidos por los cinco factores restantes, el diferencial de precios causadopor la disponibilidad del título de propiedad es de aproximadamente US$ 925 (loque equivale a un 25% del valor promedio de un predio sin titular). Dicho im-pacto marginal es constante, incluso al considerar distintos ámbitos geográficoso tipos de títulos, lo que sugiere que, en promedio, los encuestados no recono-cen una distinción práctica en cuanto a los beneficios derivados de los documen-tos alternativos que les acreditan la propiedad (Cofopri, municipal, de compra-venta, de adjudicación, entre otros). En conclusión, la disponibilidad simultá-nea de más de un título de propiedad no aporta mayor valor al predio. De ellose desprende que la percepción del poblador es que el momento en que se pro-duce un aumento de valor en los predios titulados se presenta cuando adquie-ren su primer título, indistintamente de si se trata de un título Cofopri o de otrotipo. Si consideramos que sólo el título Cofopri está debidamente saneado einscrito en los registros públicos, esta conclusión demuestra una falta de culturaregistral que le asigne mayor valor a un título legalizado.

Finalmente, se estimó que el beneficio económico bruto producido por elproceso de titulación realizado por Cofopri ha sido, hasta la fecha indicada, delorden de US$ 523 millones. Esta cifra excede en varias veces el monto inverti-do en el programa nacional de formalización (que incluye el préstamo del BMy los recursos del Tesoro Público), lo que permite concluir que el impacto eco-nómico del proyecto ha sido altamente positivo. La cifra se basa en el númerode predios a los que Cofopri consiguió pasar de la condición de «no titulado»


118

Por otro lado, los predios suelen ser transados en dólares, por ser considera-dos una moneda más estable que el sol. Los precios fluctúan entre US$ 2.000 yUS$ 10.000, en el caso de terrenos, y entre US$ 6.000 y US$ 18.000 cuando setrata de viviendas en construcción o ya construidas17.

Cuando la transacción se da entre personas naturales, la venta es al contado,con la posibilidad de un financiamiento directo si es a través de una inmobiliaria.Los costos de la transacción fluctúan entre US$ 50 y US$ 600 por concepto detrámites, gastos notariales y registros, que son mayores cuando existen interme-diarios. Para estos casos, los costos totales no suelen sobrepasar el 5% del valorde venta y son asumidos por el comprador.

La tenencia del título de propiedad ha generado dos tipos de transacciones:a) las formales, donde existe el título, en cuyo caso la compra-venta se realiza me-diante abogados o notarios y luego es registrada en los organismos públicos enun proceso que demora generalmente entre siete y 15 días, y b) las informales,donde el título, que no existe, es sustituido en forma limitada por otros documen-tos, en cuyo caso es importante la participación de la asociación a la que pertene-ce el predio, la que actúa como «fedatario». En este último caso los trámitesduran cerca de una semana.

En resumen, los principales factores que limitan el desarrollo de un mercadoinmobiliario formal en este sector son:

a) La informalidad en la propiedad y en los ingresos.b) La baja capacidad de ahorro.c) La baja capacidad de pago que no facilita el acceso al crédito formal.d) La falta de información sobre la oferta y demanda de predios.e) La heterogeneidad en la construcción de viviendas.f) La escasa incursión de inmobiliarias formales con planes de lotización y cons-

trucción de viviendas de bajo costo.g) Las elevadas tasas de interés del mercado, tanto informal como formal.

C.2 Estudio cuantitativo sobre los precios en el mercado inmobiliario urbano-marginalEl Proyecto contrató la elaboración de un estudio cuantitativo para el diseño deun sistema de información de precios sobre las propiedades en este mercado(Apoyo Consultoría, 2003). La investigación tuvo como objetivo principal esti-

17 Los precios varían según las zonas de Lima. En 2001, terrenos de 120 m2 ubicados en el cono norte costaban

entre US$ 7.000 y US$ 8.000; en el cono este (San Juan de Lurigancho) de US$ 3.000 a US$ 5.000, y en el cono

sur (Villa María del Triunfo y Villa El Salvador), de US$ 2.000 a US$ 3.000, a excepción de los ubicados en las

zonas más alejadas (arenales), que costaban US$ 1.000.

18 Enfoque introducido en los años 70. Se definen como los precios implícitos de los atributos de un predio que son

revelados por los agentes económicos a partir de los precios observados. Es una metodología que se sustenta en el

supuesto de que los bienes son valorados por sus atributos o características generadoras de utilidad para el consumidor.

121


determinar los beneficios de la formalización en el desarrollo económico y socialde la mujer y, consecuentemente, en el bienestar familiar y comunal, se desarrollóun estudio cualitativo, encargado a Informet-Inpet20, que buscó: a) definir el per-fil socioeconómico de las mujeres beneficiadas por el plan de formalización; b) me-dir el impacto del proceso de titulación en el desarrollo social, económico y de gé-nero de la mujer como persona individual y madre de familia; c) medir el impac-to del proceso de titulación en el desarrollo social y económico de la comunidad,a través de la participación organizada de la mujer, y d) ofrecer recomendacionespara un mejor uso del título de propiedad otorgado a las mujeres.

D.1 Perfil socioeconómico de las mujeres beneficiadasLas beneficiarias de Cofopri suelen tener una edad avanzada, en promedio, cer-cana a los 50 años. Esto limita las posibilidades de generar cambios en las rutinasy dinámicas domésticas, por tratarse de hogares ya consolidados. En el caso deaquellos con presencia de ambos cónyuges, predomina la forma patriarcal. Así,la jefatura del hogar a cargo de mujeres es un fenómeno que se presenta princi-palmente entre las titulares individuales, por ser mayormente madres solteras,como consecuencia de separaciones o abandono de la pareja.

Como es usual, los niveles educativos de las mujeres son claramente inferioresa los de sus parejas: predomina el nivel primario e incluso el analfabetismo. Estoafianza la subordinación femenina al limitar su acceso a actividades fuera del hogar.

Las beneficiarias suelen desarrollar actividades económicas relacionadas conel comercio ambulatorio, o en puestos y tiendas. También optan por negocios quese concentran dentro de la vivienda o cerca de ella, debido a la necesidad de cui-dar a los hijos. Su participación en actividades remuneradas es mayor al de las ti-tulares que viven con sus parejas y también suelen obtener ingresos superiores.

D.2 Impacto en el desarrollo socioeconómico de las beneficiariasEl principal beneficio de la titulación en la calidad de vida de las mujeres esuna mayor seguridad en la tenencia de su vivienda, que anula el permanente es-tado de vigilancia frente al temor a un desalojo o a la usurpación del predio. Otrosimpactos importantes son la inversión en infraestructura y la generación de ac-tividades económicas vía el acondicionamiento de la vivienda como locales pa-ra tales iniciativas.

Asimismo, al interior de los hogares la titulación no habría generado mayorescambios a nivel de responsabilidades para con los hijos y el cuidado de la casa. Sinembargo, las mujeres perciben que el reconocimiento formal de su derecho haceque sus parejas las tomen en consideración ante cualquier uso posible del predio.


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a «titulado» hasta el tercer trimestre de 2003: 565.53619, y en el uso como va-lor referencial del impacto de la titulación sobre el valor del predio de un incre-mento de US$ 925.

Cabe precisar que esos US$ 523 millones probablemente subestiman elverdadero nivel de beneficios, ya que sólo toma en consideración el incrementoen el valor de predios formalizados por Cofopri que no tenían otro título de pro-piedad previo. Es muy probable que la población formalizada le haya dado un va-lor mayor al título Cofopri y al precio de las propiedades formalizadas por di-cha institución, de haber tenido un mayor conocimiento sobre la importancia deun título de propiedad debidamente registrado. Esta falta de cultura registral pu-do haber afectado los resultados del estudio de precios.

D. FORMALIZACIÓN Y GÉNERODel total de beneficiarios del proceso de formalización (titulares individuales o co-propietarios), las mujeres representan más del 50%. Sin embargo, cuando nos en-focamos en los títulos individuales, más del 60% corresponden a beneficiarias, loque hace a este tipo de propiedad un fenómeno principalmente femenino. Para

Fuente: Cofopri1.

2.

3.

4.

CUADRO 5.1: Síntesis de los títulos otorgados por Cofopri de acuerdo con la situación previa (Tercer trimestre de 2003)

Tipo Número de títulos % del total

Trabajados sólo por Cofopri 1/Títulos de otras entidades trabajados por Cofopri 2/Títulos antiguos inscritos directamente por el poblador 3/Pendiente de definir por el Estado 4/Total

Lo que ha sido trabajado exclusivamente por Cofopri, tanto a nivel de lotes como de títulos. Los últimos corresponden a asentamientos humanos, centros poblados y pueblos tradicionales.Lo que, habiendo sido titulado por otras entidades, ha sido formalizado por Cofopri. En estos casos se había realizado la titulación, pero no se la había incorporado al sistema registral, es decir, no se inscribió. Estos títulos corresponden a urbanizaciones populares (asociaciones y cooperativas de vivienda) y programas de vivienda del Estado.Corresponde a "traslados", es decir, a predios cuyas matrices se encontraban inscritas en el registro de propiedad con o sin título de propiedad, los cuales fueron derivados por Cofopri al RPU. En estos casos Cofopri realizó trabajos de formalización y de carácter técnico tales como empadronamiento, calificación, saneamiento de títulos, regularización de tracto sucesivo, inserción en la base gráfica digital (catastro del RPU), generación de base de datos alfanumérica, estandarización de la información y simplificación de trámites administrativos, para lo cual se emitió, según el caso, un título de propiedad o un instrumento de rectificación. Estos títulos corresponden a asentamientos humanos, centros poblados y pueblos tradicionales.Inscripciones aisladas efectuadas en el RPU sin intervención de Cofopri, pero sobre planos de matrices (PP) y de lotización (PTL) formalizados por Cofopri.

565.536

223.251

507.355 6.184

1.302.326

43,4%

17,1%

39,0%0,5%

100,0%

19 Incluye los títulos que podríamos considerar «primeros títulos».

20 Para su realización se utilizó un enfoque socioantropológico y comparativo con énfasis en el género. Se

utilizaron técnicas como grupos de discusión y entrevistas a profundidad en la modalidad de relato de vida.

123


muy positiva, pues presentan bajos índices de morosidad y ofrecen mayorgarantía de que los créditos brindan beneficios económicos para mejorar lascondiciones de vida de la familia.

D.5 Recomendaciones con respecto a géneroEl estudio presentó una serie de recomendaciones que aquí presentamos, auncuando no estamos necesariamente de acuerdo con la totalidad de ellas . Algunastienen que ver directamente con el rol de Cofopri, mientras que otras escapan asu ámbito de acción y al del PDPU, ya que la mejora de la calidad de vida y de-sarrollo de las mujeres exige la superación de otros problemas además de la inse-guridad jurídica de la propiedad. No obstante, en aquellos, Cofopri y el PDPUtambién podrían tener algún tipo de incidencia indirecta.

Las principales recomendaciones son:a) Establecer mecanismos para promocionar la participación de la mujer en las

directivas de las organizaciones sociales con las cuales se interactúa, para con-tribuir a afianzar su rol como actor social.

b) Eliminar el uso de algún orden en los títulos de propiedad que pueda lle-var a los beneficiarios a intuir la existencia de jerarquías en la titularidad («pri-mer o segundo titular»), para hacer evidente en los registros la igualdad delos derechos sobre el predio. Eventualmente pueden establecerse conveniosa fin de difundir un enfoque de género acorde con las características de lapoblación a cargo de las organizaciones de la sociedad civil.

c) Establecer convenios con entidades financieras para promocionar la confor-mación de bancos comunales especialmente orientados hacia las mujeres ti-tulares y, así, incentivar sus actividades económicas mediante el uso, comogarantía de préstamos, de sus títulos.

d) Para un adecuado desarrollo del crédito entre las beneficiarias, todo sistemade promoción de créditos debe contar con componentes de capacitación pa-ra mujeres en la gestión de microempresas.

e) Para un mayor desarrollo de sus actividades económicas, Cofopri podría es-tablecer convenios y/o mecanismos de coordinación con el Ministerio de In-dustrias y entidades de promoción de las pequeñas y microempresas para di-fundir el uso de los títulos de propiedad como garantía para la constituciónde estos tipos de empresa.

En resumen, la formalización ha tenido efectos positivos sobre el desarro-llo de la mujer, pero éstos aún son limitados debido a que ha transcurrido po-co tiempo entre el proceso de titulación y la fecha del estudio. Por otro lado,las recomendaciones en algunos casos van más allá del ámbito del proyecto yrequieren de coordinación con otras instancias del sector público y de la socie-dad civil. Algunas pueden ser difíciles de implementar y otras pueden ser per-judiciales por requerir la injerencia del Estado sobre la actividad privada.


122

D.3 Impacto en la dinámica comunal y características de la participación organizada de las beneficiariasLas mujeres participan mayoritariamente en organizaciones funcionales (vaso deleche y comedores populares). El tipo de participación varía según la organiza-ción social en la que se encuentren. En el caso de las organizaciones vecinales seda mediante la asistencia a las asambleas, principalmente en representación de lasparejas cuando se tiene una relación conyugal. En las organizaciones funciona-les, se da a nivel de colaboración en servicios (cocinando, atendiendo, distribu-yendo los alimentos, etc.). En la participación comunal, la titulación ha tenido unimpacto en el mejoramiento del trato recibido en las asambleas vecinales y en laconsideración de sus opiniones para la toma de decisiones. Esto se ha dadoprincipalmente con las titulares individuales, cuya participación en algunos casosse les había negado a causa de la ausencia del varón como jefe de hogar.

Los principales condicionantes para que las mujeres se decidan a participar endichas organizaciones se relacionan a presiones de tipo familiar. En el caso de lastitulares conyugales, principalmente por la presión de sus respectivas parejas, mien-tras que entre las titulares individuales se toma en consideración a los hijos.

Luego de la titulación se ha observado un descenso de la participación fe-menina en las organizaciones sociales. En las juntas vecinales, la menor partici-pación se debe a la consolidación urbana de los asentamientos, lo que reducelos objetivos comunes que respaldan su funcionamiento. En organizaciones fe-meninas, el descenso se da por las mayores responsabilidades familiares y porquese pierden los beneficios de ayuda social para los hijos.

D.4 Impacto en las formas de acceso y uso del créditoEl acceso al crédito se ha dado de manera diferenciada. Las titulares conyuga-les son las que más préstamos han recibido. Las expectativas actuales para eldesarrollo de las mujeres se relacionan básicamente con la difusión de siste-mas de crédito asequibles a sus condiciones económicas (intereses bajos y alargo plazo). Los préstamos son vistos como una posibilidad de desarrollo delas iniciativas de negocios, principalmente entre las titulares individuales.Sin embargo, carecen de conocimientos suficientes para precisar las condicio-nes idóneas en que dichos préstamos podrían otorgárseles. Cabe señalar queentre las mujeres existe una aversión generalizada a usar el título de propiedadcomo garantía del préstamo.

Con respecto al impacto de la formalización sobre los grupos de crédito,mecanismos a través de los cuales se otorga financiamiento con garantía soli-daria para el fortalecimiento y mejora de las iniciativas económicas desarro-lladas por las mujeres, el estudio concluye que no se ha afectado su funciona-miento, ya que las ONG otorgantes no requieren la acreditación de la propie-dad. La experiencia de los grupos de crédito orientados a las mujeres ha sido

125


de las organizaciones vecinales, funcionales y de otros tipos al interior de los cen-tros urbanos. Se quería demostrar si la política de formalización facilitaba la iden-tificación de nuevos objetivos comunes y relevantes, compatibles con los nue-vos propietarios y la comunidad en su conjunto22.

Al interior de los asentamientos humanos se identifican tres tipos de organi-zaciones: a) organizaciones vecinales, b) organizaciones funcionales, y c) orga-nizaciones económicas. Las primeras buscan asegurar la tenencia de espacios ur-banos para fines de vivienda y la instalación de infraestructura urbanística, entreotros aspectos23.

Las funcionales (o de sobrevivencia) suelen atender asuntos de salud y alimenta-ción. Son lideradas por mujeres, quienes negocian con las autoridades políticas quetienen a cargo la provisión de alimentos básicos para los niños y los sectores más po-bres. Finalmente, las económicas son un conjunto de unidades que se desempeñanfundamentalmente en las áreas de consumo, comercio, servicios y producción. Pue-den ser tanto de gestión individual como colectiva, formal o informal, de tipo fa-miliar u organizadas como sociedad comercial más allá del ámbito familiar.

F.1 Estatus jurídico de la formalización y organizaciónEl nuevo estatus legal no habría alterado significativamente la dinámica orga-nizacional. La naturaleza de las actividades específicas relacionadas al procesode formalización –entrega de títulos o atender un litigio– define la intensidadde las actividades de los miembros de la directiva.

Por otro lado, las organizaciones comunales, vecinales y funcionales no han ob-tenido títulos de propiedad sobre los locales que ocupan, por lo que no se puede es-tablecer la existencia de un nuevo estatus jurídico. Tanto las organizaciones vecina-les como las funcionales tramitan la cesión en uso de los locales que ocupan y admi-nistran. Aunque las vecinales tienen personería jurídica, no han obtenido el título depropiedad, pues no se emiten títulos de propiedad colectivos. Asimismo, la formali-zación estaría impulsando el surgimiento o reforzamiento de algunas organizaciones


124

E. IMPACTO DE LA FORMALIZACIÓN EN EL MERCADO LABORALErica Field preparó un informe acerca del impacto de la formalización en la ofertade trabajo, sobre la base de la información de la EnLB (Field, 2002). En particularse analizan las respuestas de los pobladores beneficiados por la formalización comoresultado de su nuevo estatus como propietarios.

El estudio se realizó mediante una estrategia empírica cuasiexperimental que uti-liza datos de corte transversal (recolectados en un mismo momento). Se comparandos «poblaciones»: los titulados y los no titulados, y se determinan las diferencias en-tre ambos grupos con respecto a su grado de participación en la oferta de trabajo.

Se presenta evidencia empírica a partir de la tesis de que los propietarios infor-males pierden mucho tiempo en proteger su propiedad, ya que deben participaren actividades para salvaguardarla, como integrar grupos comunitarios y presen-tar reclamos administrativos en busca de la formalización. El estudio señala queexiste un costo sustancial en términos de tiempo perdido e imposibilidad de par-ticipar en el mercado de trabajo como resultado de estas actividades de protección.

Las principales conclusiones son:a) Que los programas de formalización, contrario a otros programas asisten-

ciales de los gobiernos, facilitan o permiten un mayor acceso de la poblaciónbeneficiada al mercado de trabajo21.

b) Que los programas de titulación urbana reducen la necesidad de generar in-gresos en el propio hogar al permitir a los beneficiados buscar un empleomejor remunerado o con mayor productividad fuera del predio, debido a queya no existe la necesidad de quedarse en él para protegerlo.

c) Que los programas de formalización parecen reducir la demanda de trabajo in-fantil en la mayoría de las familias, lo que tiene un efecto social muy positivo.

En general, el estudio demuestra tres efectos muy positivos: un aumento de 17%en las horas de trabajo de una familia beneficiada, una disminución de 47% en la pro-babilidad de trabajar dentro de casa y una reducción de 28% en la probabilidad deltrabajo infantil. Es decir, se ofrece más tiempo a los pobladores para trabajar fuerade sus hogares, disminuye su dependencia a trabajos –usualmente menos producti-vos– en el hogar y reduce la necesidad de que los niños salgan a trabajar.

F. FORMALIZACIÓN Y DINÁMICA DE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOSOtro aspecto importante para evaluar el efecto socioeconómico de la formali-zación fue conocer cómo afecta a la dinámica de los asentamientos humanos. Pa-ra ello, el PDPU encargó al centro de investigación SASE el estudio respectivo,que buscó identificar dicho impacto, pero expresado en el funcionamiento y rol

21 Otros programas asistenciales tienen un efecto opuesto, ya que al incrementar los ingresos de los pobladores

se desincentiva su participación en el mercado de trabajo.

22 La dinámica social en los asentamientos humanos es entendida como una serie de procesos generados por

los vecinos a través de organizaciones representativas, que atienden de manera colectiva demandas destinadas

a la mejora de su calidad de vida. Éstas abarcan desde aspectos materiales elementales (consolidación física de

la zona, barrio o vecindario) hasta formas de gestión del hábitat y aspectos socioculturales. Por otro lado, la

consolidación de los asentamientos requiere de vínculos con actores externos que cuenten con los recursos

económicos o políticos de los que los pobladores no disponen y que son necesarios. Los principales actores

externos son: el Estado, organismos no gubernamentales (ONG), agencias de cooperación internacional, iglesias

y la empresa privada, entre otros.

23 Estas organizaciones se suelen formalizar mediante un estatuto o reglamento interno que define los deberes

y derechos de los miembros y sus dirigentes y establece las instancias ejecutivas y deliberativas. Forman parte de

ellas todos los vecinos registrados como una unidad territorial.

127


haberse interpretado que el proceso de formalización se haya realizado parabuscar adhesiones políticas, probablemente porque en la mayoría de los ca-sos analizados se trataba de comunidades urbanas que ya tenían títulos de pro-piedad. Otras instancias gubernamentales vinculadas con organizaciones fun-cionales sí fueron más relacionadas a intereses políticos de los gobernantes.

El proceso de formalización genera nuevos requisitos en las gestiones por ser-vicios, los que varían los trámites por realizar por las organizaciones vecinales, co-mo la exigencia de presentar el plano perimétrico modificado por Cofopri. Noobstante, el cumplimiento de este requisito no determina ni la existencia ni la mo-dificación de las demandas de la población respecto de estos servicios. En general,la consolidación urbanística del asentamiento precedió a la formalización.

En el caso de la formalización se trató de una política diseñada y dinamizadadesde el Estado, lo que la diferencia de otras políticas urbanas que requieren dela demanda de las poblaciones a través de sus organizaciones. Así, el proceso deformalización se ha dado sin mayores presiones por parte de la población. De-bido a ello, la relación del Estado desde Cofopri no se ha sesgado hacia la forma-lización en aquellos lugares donde las organizaciones eran más fuertes y activas,ni se ha beneficiado a determinado tipo de dirigencia. Cofopri utilizó una me-todología de trabajo uniforme que no variaba en función del tipo de dirigenciaque encontraba en el campo. A partir de los datos levantados no es posible afir-mar que se hayan profundizado divisiones existentes entre distintas dirigencias oentre pobladores formalizados.

F.4 Formalizaciones y representación de demandasSegún el estudio, si bien la población de los AA HH requería y solicitaba apoyodel Estado y de los agentes externos en general, éste se solía manejar con respon-sabilidad. Por ejemplo, se rechazaban aquellas presiones de ciertos sectores dela población que solicitaban la condonación de las deudas generadas por los prés-tamos del BanMat, entidad perteneciente al Estado. En términos generales, lamayor parte de las demandas de los AA HH van por el lado de la generación deoportunidades de empleo. En el caso de los microempresarios, éstos solicitabanque el Estado les otorgara un aval financiero para hacer negocios.

Por otro lado, el proceso de formalización ha mermado la capacidad quetradicionalmente tuvieron las organizaciones vecinales para la resolución deconflictos en torno a la propiedad. Ante ello, los/las pobladores/pobladoras sos-tienen que Cofopri es la entidad llamada a resolver estos problemas, asunto quefinalmente no ocurre por no ser ésta su función. No obstante, el PDPU y Cofo-pri podrían promover mecanismos o instancias de conciliación y arbitraje enlos propios asentamientos, en coordinación con las organizaciones vecinales,ya que la vía judicial es excesivamente larga y onerosa, por lo que la mayoría depobladores no la utiliza.


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económicas, como las cooperativas de servicios –básicamente, mercado de abastos–y las de ahorro y crédito, que resurgen gracias al proceso de formalización.

La formalización no tendría un efecto automático en la incorporación de lasactividades económicas de los microempresarios al sistema tributario y formal.Así, tener un título de propiedad no ha significado mecánicamente una formali-zación de todas las actividades de los receptores del título.

F.2 Formalización y organizaciónUno de los efectos ha sido la disminución de facultades de los dirigentes veci-nales para intervenir en la resolución de conflictos y negociaciones que sesuscitan entre los vecinos sobre la propiedad individual o la extensión de los lo-tes. Al respecto, se identificaron dos tipos de conflictos: a) cuando los títulos depropiedad consignan el vínculo matrimonial que figuraba en los papeles y nola situación real de la pareja, lo que afecta a las mujeres separadas mayorescon hijos, cuyos esposos reclaman parte de la propiedad; b) en zonas no conso-lidadas donde algunos vecinos han extendido sus lotes más allá de lo estipula-do. En el último caso, a pesar del reclamo, los infractores no reconocen legi-timidad a la organización local ni a la junta directiva central y se argumenta queCofopri es quien debería decidir. Sin embargo, al no tener jurisdicción en es-tos temas, Cofopri los remite al Poder Judicial.

Por otro lado, las acciones impulsadas por Cofopri durante el proceso deformalización generaron nuevas coordinaciones entre las organizaciones de lospueblos aledaños, especialmente en los no consolidados. En algunos casos, porcuestiones operativas del proceso de formalización, Cofopri redefinió ciertasáreas urbanas, agrupando ciertas comunidades aledañas independientementede las definiciones territoriales que existían previamente, tratandolas como nue-vas unidades. Esto implicó un acercamiento con los pobladores y coordinacio-nes con sus dirigentes para atender las necesidades planteadas por Cofopri conrespecto a los títulos de propiedad y otros problemas de estas zonas urbanas,tales como la provisión de servicios públicos.

En el caso de las organizaciones vecinales, la población mantiene interés enque éstas los representen. El conocimiento sobre sus funciones y su situación pa-rece estar relacionado con las formas en que las personas se involucran en ellasy no tanto con las diferencias de género. En general, las personas tienen quejasy dudas sobre algunos dirigentes, actuales o anteriores, pero esperan que funcio-nen bien y les sean útiles. Incluso cuando no están organizados, aspiran a estar-lo, como es el caso de los microempresarios.

F.3 Formalización y agentes externosExisten valoraciones diferentes sobre los organismos gubernamentales quetuvieron relación con las organizaciones. En términos generales, no parece

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mover el interés de las entidades privadas financieras, para crear vínculos o esla-bones comerciales con los sectores formalizados con la finalidad de añadir valoreconómico a la titulación de la propiedad informal. Así, luego de hacer un diagnós-tico de tipo legal y del lado de la oferta de crédito, la demanda, la experiencia inter-nacional, el análisis de bases de datos con información relevante y del financiamien-to de servicios públicos, el GHIF presentó una serie de recomendaciones, algunasde las cuales ya han sido incorporadas a las actividades del PDPU, Cofopri y RPU.

Así, se evaluó la demanda (identificando sus principales características), se re-visó la evolución de la oferta de crédito formal y la respuesta del sistema finan-ciero a la demanda, se analizaron los principales programas de financiamientopúblico existentes, la situación de la infraestructura de los servicios públicos enlas zonas formalizadas y se evaluó la factibilidad de implementar un sistema inte-grado de información para promover el crédito y la inversión.

De acuerdo con los resultados de la EnLB, más del 65% de los entrevista-dos han invertido en la consolidación de su vivienda. Asimismo, mientras que en-tre los titulados por Cofopri el 75% ha invertido en su casa, sólo el 39% de loshogares que no poseen ningún título o documento de propiedad lo han hecho.No obstante, este resultado debe ser tomado con pinzas, pues, si entre los quehan invertido consideramos sólo los que lo han hecho luego de obtenido el últi-mo título (cualquiera que éste fuera), se observa un porcentaje relativamente me-nor de hogares que lo hizo luego de obtener el título Cofopri en relación a losotros títulos o documentos de propiedad.

Sobre las fuentes de financiamiento para este tipo de inversión, principal-mente provienen de recursos propios. Esto es consecuencia de la inestabilidad enla generación de ingresos de la población, que limita el acceso al financiamientoformal al no predecir cómo será el flujo de ingresos en el futuro.

El informe del GHIF no permitió determinar si la formalización (ti-tulación y registro) había generado una mayor inversión o había facilita-do el acceso de los hogares al financiamiento formal. Adicionalmente, elinforme indicó que el impacto cuantificable del proyecto en la inversiónde la vivienda puede estar aminorado por la necesidad de mejorarla al po-co tiempo de adquirida, debido a las iniciales condiciones de precariedadde la misma (por lo tanto, había una tendencia natural a invertir en la pro-piedad al recibir la primera forma de título o documento que demuestreposesión o propiedad).

G.1 Promoción del créditoEntre los beneficios económicos de la formalización se esperaba que la seguri-dad jurídica del predio redujera las asimetrías de información para acceder a uncrédito formal, al ofrecer un mejor conocimiento de la capacidad de pago del


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Finalmente, según el estudio realizado, el tiempo transcurrido entre el iniciodel proceso y la realización del estudio no sería suficiente para determinar a ca-balidad el impacto sobre las organizaciones vecinales.

G. PROMOCIÓN DE INVERSIONES Y CRÉDITOComo ya se ha mencionado, uno de los subcomponentes más importantes delPDPU es la promoción de inversiones y crédito. La formalización representa unimportante paso inicial en la tarea de añadir valor de cambio a una importantemasa de activos e incorporar al sector informal dentro del proceso económico na-cional. Sin embargo, la titulación sólo generará valor económico para el propie-tario formalizado en la medida en que: a) el marco institucional y regulatoriovigente permita la transferencia de la propiedad sin limitaciones y a un costo ra-zonable, respaldando la creación de instrumentos crediticios aceptables para to-dos los agentes, y b) las condiciones de mercado existentes respondan adecua-damente a las necesidades del sector formalizado.

El subcomponente en mención previó la preparación de un estudio paraidentificar las acciones que se deben implementar y así facilitar el uso de los dere-chos de propiedad en los mercados.

Como se ha documentado extensamente en distintos estudios realizados en añosrecientes, las familias de bajos recursos de los países en desarrollo han logrado gene-rar importantes ahorros en activos físicos, principalmente bienes inmuebles que, enla medida en que permanecen en la informalidad, no se pueden utilizar para movilizarinversiones o créditos del sector formal, lo que limita el desarrollo económico de di-chas familias24. De ahí la importancia de los programas de formalización que integrenestos activos al mercado formal, pero que también otorguen incentivos para que estaspropiedades se mantengan en el sector formal. Esto implica que las transacciones pos-teriores sobre la propiedad formalizada deben ser registradas, lo que ocurrirá sólo enla medida en que los propietarios reconozcan los beneficios de hacerlo. Por tal moti-vo, el subcomponente de promoción de inversiones buscaba diagnosticar el marco nor-mativo y legal que regula la enajenación de activos, para lo cual se centra directamenteen: a) los obstáculos y costos de transacción que resultan de las leyes que regulan el de-recho y la disposición de la propiedad, que incluye los derechos de propiedad manco-munados (por ejemplo, propiedad matrimonial o propiedad adquirida en común fue-ra del matrimonio) y legislación de notarios públicos, entre otros, y b) el costo de otor-gar crédito formal (el funcionamiento del mercado dentro del marco legal existente).Asimismo, se esperaba que dicho subcomponente identifique cualquier informaciónadicional que el RPU necesite proporcionar a las instituciones financieras.

En el marco de este subcomponente se contrató al GHIFpara realizar un estu-dio que identifique los mecanismos que permitan reforzar y facilitar el acceso y pro-

24 De Soto (2000); Feder y Nishio (1998), y Lanjouw y Levy (2001).

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El crédito urbano dirigido a este segmento de la población representa unafracción muy pequeña en el sistema financiero, aunque se viene incrementandoen los últimos años. Asimismo, dentro de este segmento, el crédito hipotecarioes prácticamente inexistente. Entre las explicaciones para el bajo desarrollo de di-cha modalidad se encuentra que el valor de los créditos (entre US$ 500 y US$1.000) es muy reducido, lo que no justifica la constitución de la hipoteca.

Con respecto a las restricciones que los bancos encuentran para un aumentodel crédito formal, el estudio del GHIF encontró las siguientes: a) informalidadde las actividades económicas con alto riesgo crediticio asociado; b) falta de fuen-tes de fondos adecuadas para poder otorgar créditos en los plazos y montos reque-ridos por los clientes; c) dificultad de otorgar créditos a la microempresa debidoa una norma de la SBS sobre clasificación de cartera; d) ausencia de una culturacrediticia agravada por la intervención estatal; e) elevado costo de la ejecución decontratos (por ejemplo, contradicciones en los procesos de ejecución) y f) faltade claridad sobre los alcances de los gravámenes y la cobertura de hipoteca.

Por su parte, las restricciones que las IMF encuentran para expandir sus activi-dades son: a) elevados costos operativos (de información, evaluación del crédito, mo-nitoreo y cobranza); b) ausencia de productos de microahorro que permitan captarfondos de los sectores objetivo; c) alta dependencia de adeudados (Cofide25) a tasasque desincentivaban otras captaciones; d) baja diversificación geográfica (que incre-menta el riesgo26; e) dificultad para expandir la base patrimonial de las IMF, y f) di-ficultad para cumplir con las regulaciones debido a limitaciones patrimoniales y a es-tructuras operativas débiles.

Los estudios del GHIF y de Morris et. al. (2001) también describen losprogramas de financiamiento público habitacional que existían a esa fecha: elBanMat y el programa Mivivienda. El primero presentaba serios problemasde recuperación de los créditos (a julio de 2000, el 90% de su cartera teníauna mora de por lo menos un mes. Actualmente la mora sigue encima de80%). Los principales aspectos que explican esa morosidad han sido: la poli-tización de sus actividades, la mala estructuración de operaciones sin bue-nas garantías o avales y las blandas políticas de cobranza vinculadas a los pro-cesos electorales. Los créditos del BanMat continúan ofreciéndose, aunqueen forma limitada y bajo esquemas que buscan reducir la morosidad. Sin em-bargo, la naturaleza pública de la institución la hace proclive a recibir presio-nes de los deudores para dejar de pagar, solicitar condonaciones parciales ocondiciones financieras aún más blandas. Por ello, los organismos multilate-


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prestatario. Por otro lado, esto posibilitaría el manejo adecuado del riesgo cre-diticio, lo que conllevaría a un esquema de financiamiento en el sector formalmás favorable (en términos de plazo, tasas de interés y costos de transacción,entre otros) para el prestatario. Así, se esperaría un aumento en la demanda yoferta de crédito.

Según la EnLB, en los últimos tres años los poseedores de títulos o documen-tos de propiedad solicitaron créditos en mayor proporción que aquellos que nolos poseen. En general, el nivel de aceptación es bastante elevado (94% de los so-licitantes lo obtuvieron). Sin embargo, no se observan diferencias importantes encuanto al tipo de certificado de propiedad, excepto una mayor aprobación delas solicitudes Cofopri (96%).

Aunque el nivel de rechazo es bajo (6%), los solicitantes mencionaron quela primera razón para ello fue que sus ingresos eran muy bajos y, como segundomotivo, la falta de documentos de propiedad.

Aun cuando las familias son de escasos recursos, los resultados muestran unaelevada concentración de créditos de fuentes formales, que incluye a aquellos so-licitantes que no poseen ningún tipo de título o documento de propiedad. Loanterior se explica por la alta participación del BanMat, lo que revela que dichainstitución financiera estatal no exigió documentos de propiedad como requisitos.

La encuesta no demuestra un efecto del título en el acceso al crédito, lo cualse vincularía más a la capacidad de pago del solicitante que a la tenencia de ga-rantías. Los resultados muestran que la probabilidad de aprobación de los cré-ditos es similar para aquellos que tienen título Cofopri y para quienes no po-seen ningún documento. Ambos grupos accedieron a fuentes formales en la mis-ma proporción y, en cuanto a los esquemas de financiamiento, no se observarongrandes diferencias.

Entre los principales factores que afectan la demanda del crédito tenemos: a) lareducida capacidad de ahorro de los solicitantes, b) la aversión a solicitar altos mon-tos, c) la preferencia de plazos cortos, d) la confusión sobre tasas de interés, e) la ne-cesidad de flexibilizar los pagos, f) el rechazo a procesos complejos y g) la debilitadaconciencia de pago como resultado de la no cobranza por parte de las entidades cre-diticias estatales, entre otros. Estas familias también recurren a los crédito informalesdebido a la rapidez en su aprobación (no obstante las elevadas tasas de interés).

Por parte de la oferta de crédito, la mayor participación la tiene el BanMat (34%),que también otorga los mayores montos. Asimismo, de acuerdo con la informaciónde la CIP (base de datos de pobladores formalizados que se describe más adelante),cerca de 700 mil personas pueden acreditar ingresos, de los cuales la mitad son tra-bajadores independientes y los restantes, independientes formales con RUC.

25 Institución del Estado que opera como banco de segundo piso.

26 Recientemente se ha avanzado al respecto, al permitir el ingreso de las cajas municipales de ahorro y crédito

(CMAC, cuyo antiguo ámbito geográfico era departamental) al mercado de Lima Metropolitana. Además, las CMAC

han ampliado sus operaciones a ciudades y poblados que forman parte de su circuito económico regional.

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gamiento de un subsidio directo como complemento a un ahorro inicialpor parte de la familia beneficiaria y a un crédito del sector financiero con re-cursos del Fondo Mivivienda. El programa representa el primer intento delGobierno por introducir un esquema de subsidio directo a la demanda enreemplazo de los esquemas tradicionales de subsidios indirectos, estos últi-mos muy criticados por especialistas en financiamiento habitacional29. Si bienTecho Propio representa una mejora, pues sustituye un subsidio indirecto ala tasa de interés por uno directo, todavía subsisten problemas en el financia-miento, en la medida en que se mantienen sin ajustes los programas del Ban-Mat y Mivivienda. Por ejemplo, el monto del subsidio directo que recibiríanlos beneficiarios de Techo Propio (US$ 3.600) todavía es menor que el sub-sidio promedio que reciben los beneficiarios de Mivivienda, que tienen ma-yores ingresos que los de Techo Propio.

Como resultado del diagnóstico realizado por el GHIF, los consultoresformularon una serie de recomendaciones, algunas de las cuales podían serimplementadas directamente por Cofopri, el RPU y el PDPU. Otras, sinembargo, requieren de una acción coordinada con instituciones públicas ydel sector privado. Las recomendaciones son cuatro: a) implementar refor-mas o actividades que produzcan un impacto general positivo sobre lostres objetivos del subcomponente promoción de inversiones (desarrollo delmercado inmobiliario y el crédito hipotecario en los sectores formalizados,fomento del crédito al pequeño productor en las áreas formalizadas y pro-mover la inversión en infraestructura y servicios en las áreas formalizadas);b) redefinir la intervención del Estado, que debería enmarcarse en ciertosprincipios básicos; c) reformular las políticas de vivienda dirigidas a lossectores de bajos ingresos, y d) promover el downscaling y el upgrading30 pa-ra facilitar el acceso al crédito a los pequeños productores, y e) facilitar el ac-ceso a la infraestructura básica.

G.1.1 Reformas con impacto generalEntre las reformas con impacto general se presentaron ocho recomendaciones decarácter legal para ajustar el marco normativo. Para la promoción de la cultura re-gistral se sugirió la implementación de un programa de difusión, y para la promo-ción de la cultura de crédito se recomendó la distribución de folletos en coordina-ción con el Instituto de Formación Bancaria, actividad que finalmente se realizó


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rales y los especialistas en vivienda sugieren que el Estado evite otorgar cré-ditos directos y más bien lo haga como prestamista de segundo piso, a tra-vés del sistema financiero27.

En el marco de un crédito de apoyo habitacional del BID, aprobado en 2003,el gobierno se ha comprometido a eliminar las operaciones de crédito directo delBanMat a partir de mediados de 2005. Actualmente, el BanMat está reducien-do el fondo revolvente que administra debido a que sus altos costos operativos loobligan a cobrar comisiones de cobranza equivalentes a 10% de la cartera recu-perada y una comisión de gestión de 10% de las colocaciones. Es decir que porcada 100 soles recuperados, 20 son para cubrir costos operativos. Por otro lado,sus bajas tasas de interés (9% anual en soles) generan distorsiones en el merca-do financiero y desincentiva la participación del sector privado28.

Con respecto al programa Mivivienda, éste sólo llega a las familias de ingre-sos medios y altos. Si bien en teoría se permitiría a los beneficiarios del procesode formalización financiar una ampliación de sus viviendas, en la práctica es po-co probable que ocurra, ya que las entidades financieras intermediarias están másinteresadas en financiar nuevos proyectos multifamiliares en zonas más desa-rrolladas. Cabe indicar que inicialmente este programa estaba dirigido exclusiva-mente a las familias que tenían una propiedad, con lo cual se excluía a los bene-ficiarios del proceso de formalización.

Hasta abril de 2004, el Fondo Mivivienda ha otorgado 14.733 créditos porun monto total de US$ 290 millones (de un fondo inicial de más de US$ 514 mi-llones). El valor promedio de los créditos es de US$ 19.700, préstamos que hanservido para adquirir viviendas con un precio aproximado de US$ 27.000. Conello, el programa sólo estaría satisfaciendo la demanda de los sectores medios ymedios altos, que si bien también tienen necesidades de vivienda, no son el seg-mento en el cual el Estado debería estar focalizando sus escasos recursos. Así, siel promedio de los préstamos es de US$ 19.700, la tasa de interés de 10,5%, a 10años y con un descuento de 20% como premio al buen pagador, las cuotasmensuales serían aproximadamente de US$ 206, que sólo podrían ser asumidaspor familias con ingresos superiores a US$ 800. Los de menores ingresos requie-ren viviendas con precios por debajo de los US$ 10.000.

Posteriormente a los estudios mencionados, en 2002, el Gobierno lanzóun nuevo programa de financiamiento habitacional llamado Techo Propio,que financia viviendas hasta por un monto de US$ 12.000 a través del otor-

27 Innumerables estudios del BM y del BID sobre sistemas financieros han llegado a la conclusión de que el

Estado es un mal prestamista, por lo que, en caso sea requerido, sólo debe concentrarse en operaciones de banca

de segundo piso.

28 Últimamente se estuvo evaluando el rol de está institución. Sin embargo, aún no se ha determinado su futuro.

29 Banco Mundial (1993); Angel (2000), y Morris et. al. (2001).

30 Downscaling y upgrading son términos muy conocidos en la literatura sobre instituciones de microfinanzas que

lamentablemente no tienen una traducción simple al idioma español. El downscaling se refiere al esfuerzo que se

hace para que los bancos y otras instituciones financieras tradicionales se interesen en los clientes más pequeños

como los microempresarios. El upgrading es el proceso mediante el cual se fortalece a las instituciones de

microfinanzas para que puedan crecer y obtener mayores recursos en los mercados financieros y así expandir sus

carteras de crédito a las microempresas.

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Otra recomendación se relaciona con el bloqueo registral, una figura sólo adisposición de las empresas del sistema financiero y que podría ser de uso gene-ralizado, pues de modo preventivo permite al acreedor anotar una leyenda en elasiento registral del inmueble que impide la anotación de cualquier otro acto dis-tinto. El plazo es de hasta 60 días. Si el acto que se pretende registrar no se per-fecciona (como por ejemplo con la constitución de una hipoteca), vence el blo-queo. Este cambio legal requiere la dación de una ley por el Congreso de la Re-pública que establece que el bloqueo registral puede ser usado de modo generaly por acuerdo de las partes, es decir, el propietario y el acreedor32.

Del mismo modo como se ha establecido para el Título de Crédito Hipote-cario Negociable (TCHN), resulta conveniente posibilitar la ejecución extraju-dicial de cualquier hipoteca, según acuerden el acreedor y quien constituyó la ga-rantía. Se recomienda legislar sobre el particular tomando como base el proce-so de ejecución extrajudicial establecido por la Corte Superior de Lima.

Por otro lado, el Código Civil incorpora disposiciones que facultan alacreedor a vender un bien dejado en prenda, sistema que usan las cajas munici-pales de ahorro y crédito. Asimismo, debe establecerse que respecto de los bie-nes hipotecados se puedan pactar sistemas de venta directa en los contratos res-pectivos para facilitar su ejecución en caso de incumplimiento. Al referirse a lasprendas, el artículo 1069 del Código Civil establece que el acreedor puede pro-ceder a la venta del bien en la forma pactada una vez vencido para cumplir con laobligación. A falta de un pacto, se tramita como proceso de ejecución de garan-tías. El deudor sólo puede acreditar el pago con prueba documental. Por ende,es necesario que la ley extienda esta disposición al caso de las hipotecas, asuntoque por lo demás se encuentra establecido en el caso de los fideicomisos en ga-rantía (sin importar si se trata de bienes muebles o inmuebles) y en el procesode ejecución extrajudicial de los bienes inmuebles en el caso de los títulos de cré-dito hipotecario negociables.

En cuanto al marco legal que afecta a las edificaciones, se sugiere hacermodificaciones en las normas dirigidas al proceso de saneamiento, desde la ca-lificación del terreno (uso urbano), el registro de la propiedad, la licencia de obra,la declaratoria de fábrica, la conformidad de obra, la compatibilidad de uso y elestablecimiento del régimen inmobiliario correspondiente (principalmente elde propiedad común) hasta la simplificación de la independización de la ma-triz inmobiliaria (la que dio origen al conjunto habitacional o urbanización) y laindependización de las unidades que conforman una propiedad horizontal, en-tre otros. En particular, el estudio recomienda revisar el sistema normativo pa-ra la regularización de edificaciones, del procedimiento para la declaratoria de


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con buena acogida de parte de la población y de los representantes de las institu-ciones financieras (este esfuerzo se describe con más detalle en la sección que serefiere al programa Credicrece)31.

En los próximos párrafos se resumen las recomendaciones y propuestas res-pecto de las modificaciones del marco legal que se presentaron en el estudiodel GHIF. En el ámbito del derecho procesal se sugirió, por ejemplo, exigir elcumplimiento de las normas que contiene la norma nacional sobre ejecuciónde garantías, lo que implica que la Corte Suprema de Justicia imparta las direc-tivas del caso. Los procesos seguidos con intervención del Poder Judicial noson garantía efectiva para la recuperación de un crédito por ser lentos y engo-rrosos, lo que sin duda desalienta el desarrollo del crédito con garantía hipote-caria, y se prefiere, por ende, sólo los mejores inmuebles, los cuales pueden so-portar los costos adicionales que implica un largo litigio. Este aspecto tiene es-pecial implicancia al momento de fijar el precio de los créditos hipotecarios.

Si bien las normas sobre ejecución de garantías son claras, los jueces admitenrecursos dilatorios que sólo entorpecen el proceso. Por ello, corresponde a la Cor-te Suprema impartir directivas al respecto y sentar una adecuada jurisprudenciaque permita orientar la actuación de los magistrados. Por ejemplo, pueden exi-gir cumplimiento del artículo 722 del Código Procesal Civil, el cual establece conprecisión cuáles son las únicas contradicciones al mandato de ejecución de garan-tías posibles para evitar dilaciones innecesarias, como ocurre comúnmente. LaCorte Suprema también puede instar a los juzgados y tribunales a cumplir escru-pulosamente los plazos procesales que prevé el Código.

Asimismo, la Ley N° 27157, publicada el 20 de julio de 1999, y su reglamen-to, publicado el 17 de febrero de 2000 mediante la aprobación del Decreto Su-premo N° 008-2000-MTC, establecen el reenvío al Poder Judicial de los ca-sos en los que la acreditación de la propiedad resulta imposible. Por tal razón,debiera revisarse el procedimiento para la solicitud de títulos supletorios, de mo-do que sea menos oneroso y más accesible. La citada ley trata de dar solucio-nes al problema de la titulación de inmuebles, sin embargo no incluye disposi-ciones de orden administrativo que procuren solucionar los casos en los que unapersona no cuente con «títulos» para acreditar su propiedad, no obstante queesté en posibilidad de probar la posesión pacífica del predio de modo ininte-rrumpido por largos periodos de tiempo. La ley posibilita recurrir al Poder Ju-dicial sólo para seguir un procedimiento especial destinado a obtener títulos su-pletorios, es decir, que un juez declare que quien posee el inmueble sea recono-cido como propietario del mismo.

31 Posteriormente se decidió trabajar directamente con ONG e instituciones de microfinanzas, al evidenciarse que

la mayor parte de las instituciones vinculadas al Instituto de Formación Bancaria de la Asociación de Bancos del

Perú (Asbanc) no estaba interesada en créditos a microempresarios.

32 Deben, en consecuencia, ampliarse los criterios del Decreto Ley N° 18278 modificado por las Leyes 20198

y 26481.

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registros. El acceso permanente se obtiene a un costo mensual de S/. 3,071 conun contrato mínimo de un año. Los esquemas de costo variable se ofrecen a uncosto de S/. 0,36 por registro.

La CIP permite realizar los siguientes tipos de consultas: a) consulta de titula-res por ubicación geográfica (departamento, provincia, distrito, pueblo, sector, man-zana, lote); b) características promedio de las viviendas (ladrillo, adobe, estera,cartón, área del terreno, área construida, con servicios públicos de agua, luz, desa-güe, servicio telefónico, vías de acceso, etc.); c) búsqueda por titular (nombre, Do-cumento Nacional de Identidad (DNI), género, fecha de nacimiento, edad y ocu-pación, entre otros); d) consulta por rubro (independiente, dependiente, cumpli-miento de las obligaciones en la banca formal), y e) consulta combinada de ru-bros: mujeres, dependientes, de 31 a 60 años, con préstamos en la banca formal, etc.

La CIP no ha sido utilizada por las entidades del sistema financiero en la mag-nitud deseada y por ello el BM y el PDPU han recomendado que se analice su fun-cionamiento y comercialización, incluidos aspectos de tecnología y de mercadeopara introducir cambios que la hagan más flexible e incrementen su utilidad.

G.1.3 Principios básicos para la intervención estatalEl estudio del GHIF identificó los siguientes: a) equidad y derecho a una mejo-ra de la calidad de vida; b) asignación eficiente de recursos: focalización de la asis-tencia financiera; c) subsidiariedad y neutralidad de la actividad del sector públi-co; d) fomento del ahorro, y e) asumir responsabilidad por sus acciones y actos(accountability).

Con estos principios básicos debería operar el Estado cuando se dirija al segmen-to formalizado a través de sus diferentes programas y actividades. Buscan dar señalescoherentes a la población beneficiaria para así fomentar, con un solo discurso integra-do, el desarrollo del ahorro y crédito, la promoción de la actividad económica y la ma-ximización del impacto de la actividad del Estado sobre la población objetivo.

G.2 Reformas para promover el crédito para vivienda y el desarrollo del mercado inmobiliario Se recomendó, en primera instancia, reformular la política de vivienda del Es-tado, que en ese momento se mostraba desarticulada y sin una orientación cla-ra. Se sugería que la nueva política de vivienda modificara los esquemas vigen-tes de subsidio, para así evitar distorsiones y desincentivos a la participación delsector privado. El nuevo sistema de subsidios debía apoyarse en esquemas direc-tos y no a las tasas de interés (como el esquema Mivivienda), los que han mostra-do ser regresivos (las familias de menores ingresos reciben menos subsidio quelas familias de mayores ingresos). Así, se debería permitir a los titulados accedera algún tipo de subsidio directo que les posibilite construir, terminar o ampliar suvivienda para dar alojamiento a más personas. Por ejemplo, se sugería otorgar


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fábrica y del régimen de unidades inmobiliarias de propiedad exclusiva y de pro-piedad común. Se consideraba que tanto la Ley N° 27157, publicada el 20 dejulio de 1999, como su reglamento, publicado el 17 de febrero de 2000 median-te la aprobación del Decreto Supremo N° 008-2000-MTC, referidos a estos te-mas, presentaban problemas en su implementación. Lo que ocurre es que lasnormas de la ley citada son de excepción y pueden usarse en ciertos casos, comopor ejemplo quintas, inmuebles de propiedad horizontal y similares. Sin embar-go, no involucra a otros inmuebles que, por no ser parte de una propiedad ho-rizontal, no pueden acogerse a las disposiciones de esta ley. Paralelamente, exis-te una frondosa legislación municipal que dificulta la celeridad y aprobación delsaneamiento inmobiliario necesario.

En el ámbito de la contratación bancaria, el estudio recomendó que lasentidades financieras diseñen formatos uniformes, a modo de condiciones ge-nerales de contratación, para que el mercado canalice los créditos de formamás eficiente. En el caso del crédito hipotecario, el Comité de Derecho Ban-cario de la Asociación de Bancos del Perú (Asbanc) aprobó un proyecto detexto uniforme, que también fue aprobado por el Comité de Gerentes Ge-nerales de los bancos miembros de la asociación, que se presentó a la SBS pa-ra su aprobación, pero nunca se implementó. El formulario permite estanda-rizar los criterios generales de contratación con un efecto doble inmediato:disminuir la aparición de criterios de interpretación diversos en el PoderJudicial, como ocurre actualmente, e iniciar la preparación de un procesode titulización de hipotecas que involucre a todos los bancos que hayan asu-mido el mismo contrato.

G.1.2 Central de Información PositivaEl estudio del GHIF también recomendó que Cofopri diseñara una base de da-tos de los pobladores formalizados que incluya información detallada y comple-ta del perfil socioeconómico de los beneficiados por la formalización para pro-mover su acceso al crédito. Sobre la base de esta recomendación se creó la CIP,que cruza la información de Cofopri con la de instituciones públicas como el Re-gistro Nacional de Identidad y Estado Civil (Reniec), la SBS, la Sunarp, el Segu-ro Social (EsSalud), la Oficina de Normalización Previsional (ONP), el Ban-Mat y la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones (SAFP).

La CIP ya ha sido implementada y permite obtener información diversa delos beneficiados como: identificación, capacidad de pago, antigüedad laboral odel negocio, arraigo en la localidad, cumplimiento de obligaciones, solvenciapatrimonial y uso de la propiedad como garantía para créditos. La CIP se ofre-ce a instituciones financieras y de otra índole para identificar clientes potencia-les mediante tres mecanismos de acceso: vía internet, para realizar consultas ili-mitadas por un pago fijo mensual; por consulta con costo por registro obteni-do, y cruce de base de datos con la CIP, con un cobro variable por número de

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acceso a información actualizada, que permita a quienes venden y compran to-mar decisiones sobre la base de datos confiables. Lamentablemente, granparte del mercado inmobiliario todavía está en manos de personas que, sin te-ner mayores conocimientos y responsabilidades, realizan transacciones sin ofre-cer certeza ni transparencia.

G.2.1 Pautas para facilitar los créditos a la pequeña y microempresaCon el objetivo de promover el fortalecimiento y la expansión de las IMF paraque se constituyan en instituciones financieras sólidas, saludables y adecuadamen-te reguladas, se recomienda: a) incrementar gradualmente el capital mínimo exi-gible de dichas empresas y buscar esquemas de capitalización (por ejemplo, pri-vatización de las cajas municipales; b) que se incentive a las IMF para que cap-ten ahorros del público con la finalidad de que reduzcan su dependencia de adeu-dados de fuentes tradicionales como Cofide, que ya tiene una exposición muy al-ta en algunas de ellas; c) fortalecer la regulación financiera para permitir que lasIMF crezcan, pero en forma sólida (por ejemplo, establecer requerimientos decapital mínimo mayores a los de los bancos); d) organizar seminarios con parti-cipación de especialistas internacionales que expliquen las experiencias exitosasde las IMF en otros países en el tema habitacional, y e) estudiar la implementa-ción de esquemas de garantías para suplir la ausencia de éstas y no para subsi-diar los riesgos de las entidades financieras.

G.3 Experiencia reciente en cuanto al acceso al crédito en las zonas formalizadasTal como se indicó inicialmente, los objetivos principales de la formalización sonreducir la pobreza y mejorar la calidad de vida del poblador titulado. La teoría dela formalización indica que una de las maneras fundamentales de lograrlo es fa-cilitar el acceso al crédito y disminuir el costo del mismo. Si bien sólo se tiene in-formación preliminar sobre el posible impacto de la formalización en este tema,la experiencia peruana indicaría que existen efectos positivos.

Un estudio reciente basado en las cifras de la EnLB y en entrevistas a ins-tituciones financieras (Field y Torero, 2003) concluye que, en el caso de loscréditos del BanMat, la titulación aumentó entre 9 y 10% la proporción decréditos aprobados, aunque no se encontró un efecto similar en el caso de losprestamistas privados. Por otro lado, también se señala que los créditos apro-bados tenían una tasa de interés en promedio nueve puntos porcentuales másbaja que las tasas para créditos a prestatarios no formalizados. Éstas son evi-dencias de los efectos positivos de la formalización. Sin embargo, como in-dican los autores, en líneas generales el estudio no encontró un nexo muyfuerte entre formalización y acceso al crédito, pero consideramos que estopodría deberse a que la información utilizada era de un periodo cercano a lafecha de formalización y, además, a que en esa época el BanMat tenía ma-yor protagonismo debido al proselitismo político con el que otorgaba los cré-


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apoyo a la construcción progresiva (modalidad imperante en las zonas formali-zadas), pero con asistencia técnica. Otra recomendación fue fomentar los crédi-tos a la vivienda con esquemas de ahorro previo.

Asimismo, se presentaron recomendaciones para facilitar el financiamiento demediano y largo plazo. Algunas de estas medidas son: promover activamente lasventajas de los títulos Cofopri (tanto a los sectores objetivo como al sistema finan-ciero), impulsar la negociación de los TCHN, evaluar la factibilidad de un segu-ro para crédito hipotecario, mejorar la cobertura de información sobre créditospara vivienda por parte de la SBS y reglamentar las operaciones de arrendamien-to habitacional, entre otras.

Dentro de las recomendaciones para mejorar la política de vivienda, se su-girió una serie de lineamientos para la implementación de un sistema integralde subsidios habitacionales. Éstos deberían ser limitados para aquellos segmen-tos con dificultades para acceder a una solución habitacional (desde un lote sinservicios hasta una vivienda integral). También debían crearse incentivos paraque el sector privado se interese en este segmento de la población. Por otro la-do, los subsidios debían estar focalizados en la población con menores nivelesde ingreso y mayores necesidades insatisfechas. No obstante, es importante queexistan facilidades para familias con diferentes requerimientos. Otro aspecto enel sistema de subsidios es la progresividad, es decir, que su valor absoluto seasiempre superior en los estratos inferiores para reducir y no ampliar las diferen-cias. El sistema debe fomentar el ahorro. Se debe premiar y estimular el es-fuerzo de la gente y exigir más ahorro monetario a quienes tienen más o aspirana una vivienda más costosa33.

Finalmente, el estudio recomienda que los financiamientos para vivienda ten-gan las siguientes características: asesoría técnica, préstamos individuales o colec-tivos, plazos cortos (máximo cinco años), montos de entre US$ 500 y US$ 5.000,tasas de interés de mercado (no subsidiadas), posibilidad de subsidio directo delEstado, posibilidad de seguro de crédito parcial y cuota inicial de alrededor de10% cuya acumulación podría lograrse a través de cuentas especiales de ahorroprevio con fines habitacionales establecidas en entidades del sistema financierodebidamente reguladas y supervisadas. El estudio del GHIF también propone laformación de una Bolsa de Inmuebles o Bolsa Inmobiliaria en las que se puedanofertar y adquirir inmuebles y en las que el intermediario apoye con financia-miento a los interesados.

Con esta propuesta se pretende complementar la «profesionalización» dela actividad del corretaje inmobiliario con un adecuado y eficiente sistema de

33 Muchas de estas sugerencias han sido implementadas por el Ministerio de Vivienda en los últimos dos años,

en el contexto de la preparación de un préstamo de apoyo a la política habitacional del país del BID.

141


también han expresado que la sola existencia de un título de propiedad mejora elperfil de riesgo del cliente, entre otras cosas porque facilita la cobranza al vincu-lar al deudor con una ubicación física. Se espera que en la medida en que se va-lore el tremendo potencial que existe en este segmento del mercado y su capa-cidad de repagar deudas, el número de créditos e hipotecas aumente, así como elefecto beneficioso que esta situación tendría en el costo del crédito.

Un estudio sobre la calidad de la cartera de crédito en las zonas formaliza-das contratado por el PDPU34 en 2002 presentó interesantes conclusiones so-bre este punto, sobre todo cuando se le compara con una cartera similar de la ban-ca múltiple y de otros intermediarios financieros. El trabajo se basó en las cifrasreportadas en la CIP que permite cruzar la base de datos de Cofopri con la de lacentral de riesgos de la SBS.

El objetivo fue analizar el comportamiento crediticio de los beneficiarios delos títulos de Cofopri (cumplimiento de obligaciones y calificaciones como su-jetos de crédito). La información fue tomada en conjunto para formar una carte-ra específica comparable con los resultados obtenidos por las IMF, como lasCMAC (Caja Municipal de Ahorro y Crédito), Edpymes (Entidad de desarrollode la pequeña y microempresa), CRAC (Caja Rural de Ahorro y Crédito), Finan-ciera Solución y Mibanco, instituciones que tienen como clientes a los beneficia-rios de los títulos de Cofopri.

La información se obtuvo de la CIP sobre la base de las colocaciones del siste-ma financiero al 31 de julio de 2002. Las cifras fueron comparadas con los indicado-res de la banca múltiple y las IMF al 30 de junio.

Los beneficiarios mostraron obligaciones crediticias vigentes en 75,3%, mien-tras que la cartera de la microempresa de la banca múltiple mostraba una vigen-cia de 81,2%. Las carteras de las IMF líderes mostraban porcentajes de carteravigente muy superiores al promedio (Mibanco, que tenía la mejor cartera; Finan-ciera Solución, las CMAC y el Banco del Trabajo). Les seguían las Edpymes, con88,3% y, más distantes, las CRAC con 68,9%.


140

ditos, a los altos subsidios a las tasas de interés y a la práctica de no cobrar loscréditos, lo que distorsiona cualquier análisis.

Otro estudio desarrollado también sobre la base de la EnLB presenta con-clusiones bastante negativas con respecto al impacto de la formalización enel acceso al crédito (Calderón, 2003). Consideramos que dicho estudio, rea-lizado en 2003, adelanta conclusiones únicamente basadas en las cifras de laEnLB, las cuales, como es fácil deducir, sólo muestran una «foto» de la si-tuación al inicio del proceso. Si se hubiera complementado la informacióncon otras cifras disponibles del proyecto, que muestran un importante creci-miento en el número y montos de las hipotecas y del crédito en general enlas zonas formalizadas, probablemente las conclusiones no habrían sido tannegativas como la que mostramos a continuación: «Sólo un puñado de arries-gados microempresarios con un nivel de acumulación superior a la reproduc-ción simple han podido aprovechar las ventajas de la hipoteca».

Una vez que se realice la encuesta comparativa con la de línea de base (pro-gramada para el primer semestre de 2004) se tendrá una base estadística más ri-ca para realizar estudios de esta naturaleza que permitan validar o no los resul-tados. Las cifras de las hipotecas registradas en el RPU (acumuladas de 2000 a2003) mostradas al inicio del capítulo indican claramente que cada vez existe unmayor número de propiedades hipotecadas, lo que corrobora la tesis de que laformalización contribuye al bienestar económico. Dichas cifras también mues-tran que el 27% de las hipotecas inscritas provienen de entidades financieras, 23%de cajas municipales y rurales y sólo 16% del BanMat, lo que demuestra que laconclusión de Field y Torero (2004) sobre la preponderancia de esta última en-tidad en los créditos habría perdido vigencia.

Asimismo, según la información de la CIP recolectada desde el año 2000, enlos tres últimos años ha habido un importante incremento en el número de crédi-tos otorgados en las zonas formalizadas. A fines de 2000 se habían tramitado 154.000créditos por un monto total de US$ 249 millones, cifras que aumentaron a 237.000y US$ 372 millones a diciembre de 2003 (incrementos de 53% y 46%, respecti-vamente). Las cifras sólo se refieren a los créditos otorgados por el sistema finan-ciero formal (instituciones reguladas por la SBS que no incluyen al BanMat). Noexiste información anterior a 2000 que permita determinar el verdadero incremen-to desde que empezó el proceso de formalización en 1998. Si bien las cifras no in-dican causalidad, es claro que el acceso al crédito ha mejorado como consecuenciade la formalización. Cuando se obtengan las cifras de la nueva encuesta se realiza-rán los estudios adicionales para validar las hipótesis y contrastar los resultados.

Por otro lado, varias instituciones financieras privadas han indicado que sibien en muchos casos no les interesa hipotecar las propiedades de este sector dela población (debido a que en su mayoría se trata de créditos por montos bajos),

CUADRO 5.2: Evolución de los montos y créditos otorgados en las zonas formalizadas

Fuentes: CIP/Cofopri

% crecimiento

Dic 2000 249 154 Dic 2001 274 10,0 173 12,3Dic 2002 313 14,2 197 13,9Dic 2003 372 18,8 237 20,3

Montos otorgados% crecimiento (en miles de unidades)

Número de créditos(en US$ millones)

34 Colaboración de Giovanna Núñez, coordinadora de comunicaciones del PDPU. Para una evaluación de la

primera fase de Credicrece sugiero consultar el informe del PDPU (2003).

143


Este comportamiento indicaría que los pobladores con créditos menores aUS$ 5.000, en general, son mejores pagadores. Los créditos mayores a US$ 15.000incluyen algunos casos de pequeñas y medianas empresas que han sido favore-cidas con la formalización y operan en las zonas urbano-marginales, lo cual dis-torsiona la información en un nivel no precisado.

Cifras recientes (a octubre de 2003) procesadas por la CIP con informaciónde la SBS nos llevan a las mismas conclusiones: 77% de la cartera de la banca for-mal con beneficiarios Cofopri está calificada como normal, al igual que el 76%del resto de la cartera con personas naturales. En cuanto al número de créditos,84% de los primeros es normal, al igual que el 81% de los segundos. En cuanto acalificación deficiente, dudosa o pérdida, 15% y 17%, respectivamente, está en esacondición. La banca formal incluye a las instituciones financieras supervisadas porla SBS (bancos, financieras, cajas y Edpymes). No se consigna al BanMat ni aotras instituciones de microfinanzas como ONG o cooperativas de ahorro y crédi-to que también otorgan créditos, principalmente a los pobladores de bajos recur-sos en las zonas formalizadas.

G.3.1 Reciente evolución del registro de hipotecas en el RPUPese a que en gran parte de los últimos cuatro años la economía peruana afrontauna coyuntura adversa reflejada en la caída del ritmo de colocaciones del sistemafinanciero, el número de hipotecas registradas en el RPU se ha incrementado demanera sostenida. Luego de haber registrado gravámenes por más de US$ 66 mi-llones en 2000, en 2001 el RPU registró más de US$ 73 millones, y en 2002, US$105 millones (un incremento de 11% en 2001 y 44% en 2002 con respecto a losaños anteriores). En 2003 se registraron gravámenes por un valor cercano a US$140 millones. La evolución es importante y refleja un uso cada vez mayor de laspropiedades en las zonas formalizadas como garantía de créditos. Lamentable-mente, no existen estadísticas de años anteriores.


142

El estudio de Velasco concluye que el nivel de cumplimiento promedio delsegmento objetivo (75,3%) es aceptable, aunque presenta mayor mora con res-pecto a los créditos de los microempresarios o de las IMF. Las cifras permitenconcluir que existe un amplio espacio para implementar en la población objeti-vo programas sobre cultura del crédito que permitan mejorar su acceso al fi-nanciamiento formal, tales como el programa Credicrece de Cofopri.

Al interior del país, las cifras de los créditos directos por departamento y susituación de pago presentan distintos grados de calidad con resultados interesan-tes. El mejor desempeño se observa en Junín y Tacna, y el peor en Arequipa e Ica(en términos de porcentaje de cartera vigente). Al igual que en Lima, las cifras in-dican la necesidad de promover programas de cultura de crédito en provincias.

El estudio sobre calidad de cartera de crédito también analizó las colo-caciones a los beneficiarios de Cofopri en función del monto. Se encontróque los mejores resultados corresponden a los otorgados por montos inferio-res a US$ 5.000, que representan el 48% de las colocaciones totales. El 84%de los créditos estaban vigentes y 16% vencidos, en cobranza judicial o refi-nanciados. En este rango de montos de préstamo (a junio de 2002) había193.205 operaciones registradas en la CIP, que equivale a un promedio deUS$ 676 por operación.

El estudio también muestra que los créditos que superan los US$ 15.000 sonlos que registran los peores resultados: solamente 64,2% estaban vigentes. Dadoque en este rango el número de operaciones es de 2.857, el préstamo promediopor operación es de US$ 34.128.

En los rangos intermedios (entre US$ 5.000 y US$ 10.000, y entre US$ 10.000y US$ 15.000) la cartera vigente está en 72,2% y 75,5%, respectivamente. El prés-tamo promedio por operación es de US$ 6.463, desempeño también interme-dio. Los resultados permiten inducir que en el segmento objetivo hay una rela-ción inversa entre el monto del préstamo y la situación de la cartera: a mayor mon-to, mayor cartera pesada.

Cuadro 5.3: Comparación de carteras por situación de créditos al 30 de junio de 2002

Calificación Pobladores Banca Mibanco* Solución* Banco CMAC Edpymes CRAC formalizados* múltiple* del Trabajo

Vigente 75,3 81,2 96,9 96,3 93,4 92,1 88,3 68,9Refinanciado 4,2 5,6 - 1,7 0,1 2,3 2,5 18,7Vencidos y con cobranza judicial 20,5 13,2 3,1 2,0 6,5 5,6 9,2 12,4Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

* Para microempresa.** Segmento objetivo con data a julio de 2002.

Fuentes: Estadísticas de la SBS y de la CIP

Cuadro 5.4: Créditos directos a los beneficiarios de Cofopri por departamento y situación (al 31 de diciembre de 2002)

Fuente: CIP

Total créditos Créditos vigentes Refinanciados Vencida y judicial Miles US$ % Miles US$ % Miles US$ % Miles US$ %Áncash 31,038 100.0 17,123 55.1 3,765 12.1 10,150 32.7 Arequipa 46,372 100.0 35,994 77.6 1,325 2.9 9,054 19.5 Ica 13,112 100.0 10169 77.6 941 7.2 2,002 15.3Junín 4,573 100.0 3,909 85.5 80 1.7 584 12.8 La Libertad 28,262 100.0 21,472 76.0 1,310 4.6 5,479 9.4Lambayeque 20,339 100.0 16,828 82.7 370 1.8 3,142 15.4Lima 100,236 100.0 82,475 82.3 2,142 2.1 15,620 15.6Piura 18,768 100.0 15,837 84.4 442 2.4 2,556 13.6Tacna 10,620 100.0 9,023 85.0 268 2.5 1,328 12.5Resto 40,151 100.0 33,250 81.6 838 2.6 5,994 14.9 Total nacional 313,470 100.0 246,080 78.5 11,481 3.7 55,909 17.8Número de operaciones 212,575 100.0 169,802 76.2 3,695 5.3 39,078 18.5

145


can en ambos registros. El tiempo promedio de inscripción sigue siendo re-lativamente bajo (4,2 días).

Si bien el análisis realizado permite tener una primera aproximación sobrela evolución de las hipotecas inscritas, se podría lograr un análisis más pro-fundo y riguroso si el RPU estuviese en capacidad de brindar información másdesagregada sobre el tipo de operaciones o transacciones que originan los gra-vámenes. Lamentablemente, el sistema de información del RPU no es muycompleto y no permite acceder a cierto tipo de información registral. Por ejem-plo, sería útil acceder a información sobre el origen de las hipotecas (créditospara compra-venta de propiedades nuevas, créditos para adquirir propiedadesusadas, créditos para capital de trabajo para empresas,o garantías para otrostipos de créditos, entre otros). También sería muy útil disponer de informaciónsobre el stock de hipotecas inscritas en el RPU a lo largo del tiempo desde sumomento de creación, pero sólo brinda información histórica del flujo de hi-potecas registradas mensualmente.

En cuanto a la inscripción por departamentos, según el RPU, entre 2000 y2003 se registraron en Lima 15.421 hipotecas por un valor de US$ 118,1 millo-nes, lo que representa alrededor del 30% del valor total registrado. Le sigue Are-quipa, con 12.474 hipotecas, y US$ 77,2 millones, equivalente al 20%.

Otra información interesante es el valor promedio de las hipotecas, el cualascendió en 2003 a US$ 6.800 a nivel nacional, con variaciones importantespor departamento. Los que presentan valores más altos son Chimbote y Cerrode Pasco (por encima de US$ 14.000), lo que probablemente se debe a la ins-cripción de locales comerciales y no de vivienda, mientras que Lima tiene unpromedio de US$ 8.600.

Como en el corto plazo resulta poco viable una mejora sustancial en el siste-ma de información del RPU, una salida temporal podría ser el diseño de un con-junto mínimo de indicadores sobre hipotecas que se actualice de forma periódi-ca con la finalidad de manejar una serie histórica de indicadores clave, por lo me-nos hasta implementar un sistema más completo y flexible.


144

Las hipotecas han sido registradas a favor de distintos tipos de acreedores, queincluyen a bancos y financieras, cajas municipales y rurales, BanMat, Edpymesy acreedores no financieros. La mayor parte ha sido otorgada por entidades tra-dicionales (bancos y financieras), seguidas por IMF (cajas rurales y municipales)y el BanMat. Las cifras inscritas en el RPU, desagregadas por acreedor, muestranuna progresión interesante y un interés creciente de las instituciones financieraspor ofrecer créditos a este segmento del mercado. Asimismo, las CMAC y lasCRAC cobran cada vez mayor importancia entre los acreedores con operacionesde créditos hipotecarios. Así, se han registrado a favor de ellas hipotecas por US$55 millones durante los últimos tres años, lo que representa el 23% del total dehipotecas registradas en ese periodo.

Las cifras sobre las hipotecas registradas en el RPU en 2003 demuestran la conti-nuidad de un fuerte crecimiento tanto en el número como en el monto. En dicho añose registraron 20.720 hipotecas por US$ 140,6 millones. Para 1997, el número de hi-potecas inscritas fue de 3.836, lo que demuestra la tendencia creciente. Esta evoluciónrepresenta un importante indicador del uso financiero que se realiza con los predios ydemuestra que la formalización contribuye a generar un mercado hipotecario que faci-lita el acceso al crédito en las zonas urbano-marginales.

Hasta mediados de 2003 el costo para registrar una hipoteca en el RPUtenía una tarifa única de S/. 30 y no una tasa ad valorem, como es el caso delRPI. Asimismo, el tiempo promedio de inscripción era de 2,8 días en el ca-so de provincias y 4,8 días para Lima. Ambos factores (bajo costo y rapidez)han contribuido al incremento de este tipo de operaciones.

A raíz de la incorporación del RPU a la Sunarp, actualmente el costo as-ciende a S/. 26, al que se agrega una tasa variable de 0,75/1.000 del valor delacto (aplicable hasta S/. 35.000 soles) y de 1,5/1.000 (mayores a S/. 35.000).Ahora que el RPU forma parte de la Sunarp y los registros prediales (RPUy RPI) se han integrado en el nuevo Registro de Predios, las dos tasas se apli-

Cuadro 5.6: Comparación de calidad de créditos de la banca formal a personas naturales (a octubre de 2003)

Fuentes: SBS/CIP

Créditos a beneficiarios CofopriMonto (millones US$) 274,8 77,0 27,8 7,8 54,4 15,2 100Número de créditos (miles) 195 84,1 15 6,5 23 9,8 100 Otros créditos personas naturales Monto (millones US$) 3.089,1 75,9 283,2 7,0 700,3 17,2 100Número de créditos (miles) 1.566 81,6 141 7,3 213 11,1 100

% % % % Normal Problema potencial Deficiente, dudoso Total

Cuadro 5.5: Créditos directos a los beneficiarios de Cofopri por monto del préstamo y situación (al 31 de julio de 2002)

Fuente: CIP

Total créditos Créditos vigentes Refinanciados Vencida y judicial Miles US$ % Miles US$ % Miles US$ % Miles US$ %Menos de US$ 5.000 130,696 100 109,750 84,0 2,425 1,9 18,521 14,2 De 5.001 a US$ 10.000 28,315 100 21,374 75,5 1,164 4,1 5,778 20,4 De 10.001 a US$ 15.000 15,469 100 11,168 72,2 626 4,0 3,675 23,8 Más de US$ 15.000 97,573 100 62,670 64,2 7,192 7,4 27,711 28,4 Total nacional 272,053 100 204,962 75,3 11,407 4,2 55,684 20,5 Número deoperaciones 202,839 100 154,607 76,2 10,724 5,3 37,508 18,5

147


Al final de cada taller participaban los promotores de las entidades financie-ras para ofrecer sus productos. Se espera que este espacio haya permitido a losmicroempresarios capacitados, en un acto de decisión libre, voluntaria y respon-sable, optar por el crédito y la institución, de ser el caso, más conveniente. El de-sarrollo de los talleres contemplan el uso del siguiente material educativo comu-nicacional de soporte al proceso:

a) Video educativo El desierto ya no está tan desierto.b) Video testimonial que narra una historia real de éxito del proceso de formalización.c) Rotafolio (juego de 20 láminas con mensajes clave acerca del crédito).d) Historietas (6): Cómo entrar a la formalidad; Cómo ser sujeto de crédito, Cultu-

ra de pago, El costo del crédito, La tasa de interés e Hipoteca bancaria.e) Juego educativo La carrera del crédito.

En la primera fase se dictaron 140 talleres, a los cuales asistieron cerca de cua-tro mil microempresarios formalizados en un lapso de siete meses. La organiza-ción se realizó mediante una alianza estratégica con el Instituto de FormaciónBancaria (IFB) de la Asbanc y el apoyo de CIES (Consorcio de InvestigaciónEconómica y Social)-Pyme. Participaron las siguientes instituciones: Financie-ra Solución, Edpyme Megavisión, Edpyme Raíz, ONG Fovida, ONG Alterna-tiva y la ONG Edaprospo. En la segunda fase también participaron el Banco Wie-se Sudameris, Mibanco, Banco de Crédito, Edpyme Edificar, Proyecto Hope,ECLOF del Perú y ONG Cecycap.


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G.4 Descripción del programa de cultura de crédito Credicrece 35

El estudio del GHIF muestra que, en general, la penetración del crédito formalen los sectores de bajos ingresos presenta tres grandes limitaciones: altos nivelesde informalidad en las microempresas, elevado riesgo debido a los bajos ingresosy ausencia de una cultura y conciencia del crédito. Como revelan otros estu-dios, otras restricciones a la expansión del crédito incluyen desde barreras nor-mativas y legales hasta aspectos cognitivos y de percepción.

Debido a ello, y con el objetivo de cumplir con su rol promotor, Cofo-pri diseñó un programa de promoción de la cultura del crédito denomina-do Credicrece, dirigido a la población formalizada, en especial a los microem-presarios, que conforman el segmento que más ventajas tiene de acceder aun crédito. El objetivo fue promover su acercamiento a las diversas entida-des financieras. El programa se basó en la organización de talleres de capa-citación en los que se divulgaban los beneficios de la formalización y del cré-dito formal, los tipos de financiamiento y las opciones existentes para acce-der a ellos. El proyecto se realizó en dos fases: la primera, entre setiembrede 2002 y junio de 2003, en los conos de Lima; la segunda, entre setiembrede 2003 y junio de 2004, en ocho ciudades (Lima, Trujillo, Arequipa, Chi-clayo, Tacna, Huancayo, Ica y Piura).

Los talleres se dictaban de manera consecutiva con una duración de dos días(en la primera fase) y un día (en la segunda fase) a la semana. La metodología detrabajo incluía juegos, dinámicas y materiales educativos como video, historie-tas y «rotafolios», que facilitaban el intercambio de experiencias y conocimien-tos sobre la importancia y las ventajas de formalizar la propiedad.

35 El informe final se preparó en abril de 2004.

Cuadro 5.8: Inscripción de hipotecas en el RPU por departamento

Fuente: RPU

2000 2001 2002 2003 Ciudad Número Valor

hipotecadomiles US$

Valormedio

miles US$

Número Valorhipotecadomiles US$

Valormedio

miles US$


Valormedio

miles US$


Valormedio

miles US$

Lima 2.862 20.400 7 3.283 25.107 8 4.341 30.233 7 4935 42.396 8.6Piura 516 1.657 3 854 2.468 3 1.358 6.043 4 1152 7.043 6.1Chiclayo 522 2.131 4 1.049 3.647 3 1.476 7.865 5 2021 10.102 5.0Trujillo 592 3.614 6 1.026 4.179 4 1.207 7.639 6 1131 11.864 10.5Chimbote 352 7.961 23 521 4.137 8 651 14.534 22 732 10.559 14.5Arequipa 2.121 18.182 9 3.786 16.555 4 3.012 18.712 6 3655 23.725 6.5Iquitos 263 2.054 8 219 5.236 24 488 4.842 10 462 5.146 11.1Huacho 1 1 1 63 181 3 102 255 3 115 0.770 6.7Cañete 47 110 2 134 349 3 458 2.334 5 224 1.288 5.7Ica 380 1.233 3 436 1.402 3 625 2.216 4 609 2.453 4.0Moquegua 1.020 4.107 4 2.068 4.513 2 2.115 5.562 3 2336 8.768 3.8Tacna 542 2.640 5 1.105 3.570 3 2.704 8.419 3 2037 9.688 4.8Cerro de Pasco 6 51 9 11 148 13 18 344 19 47 0.828 17.6Huancayo 30 137 5 197 630 3 241 861 4 288 1.602 5.6Ayacucho 597 1.664 3 934 2.505 3 779 2.813 4 867 3.506 4.0Pucallpa 7 39 6 65 156 2 119 525 4 109 0.785 7.2

Total 9.858 65.981 7 15.751 74.782 5 19.694 113.197 6 20720 140.553 6.8

Cuadro 5.7: Evolución del valor total de las hipotecas inscritas en el RPU(desagregado por tipo de acreedor) (US$ miles)

Fuentes: Cofopri/RPU

Cajas Municipales de Ahorro y Crédito y Cajas Rurales de Ahorro y CréditoLos totales anuales no suman porque se excluyó una categoría "otras instituciones del Estado".

1.2.

Acreedor Año Acumulado 2000 2001 2002 2003 Entidades financieras 21.908 17.878 25.652 32.409 97.847 CMAC y CRAC 1 14.172 15.044 26.397 29.393 85.006Banca de fomento 6.609 12.857 19.941 24.373 63.780Edpymes 8.944 7.948 7.263 8.888 33.043Empresas comerciales 6.787 10.122 13.863 8.973 39.745Cooperativas y asociaciones 3.471 4.044 4.137 8.967 20.619Personas naturales 4.122 5.400 8.662 9.990 28.084 Total2 66.012 73.294 106.064 125.863 371.863

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La evaluación de la primera fase también determinó que hubo una mejora del40% en los resultados de un cuestionario sobre cultura del crédito realizado a loscapacitados antes y después de su participación. Otro resultado esperado de la for-malización es la disposición de garantías para solicitar la provisión de servicios pú-blicos a las empresas prestadoras de electricidad, agua y teléfono, quienes a su vezpodrían identificar mejor a los solicitantes.

Al respecto, el ELB señala que los hogares con algún tipo de documento queacredite la propiedad tienen mayor acceso a los servicios públicos. Sin embar-go, aún no es claro que el efecto del título Cofopri sea determinante para ello,pues el porcentaje de hogares que lo consiguió en fecha posterior a la entrega deltítulo Cofopri es reducido. Nuevamente, esto se podría explicar por la poca an-tigüedad del proceso. No obstante, también es probable que la cobertura de losservicios esté condicionada por los compromisos de inversión asumidos con elEstado (de las empresas prestadoras privatizadas en la década del 90), los que ofre-cen más garantías que las que otorga una propiedad registrada.

La calidad y la cobertura de los servicios de infraestructura pública varíanmucho, y dependen de la antigüedad y grado de consolidación de los asenta-mientos. De acuerdo con el ELB, 97% de los pobladores formalizados repor-ta tener instalaciones eléctricas, 82% tiene acceso a agua dentro de la vivien-da y 18% tiene teléfono. Sin embargo, todavía no existen diferencias sustanti-vas en el acceso a servicios de energía eléctrica y agua potable entre poblado-res formalizados y no formalizados.

Como se ha mencionado, el ELB no es concluyente con respecto al impactodel proceso en la inversión de predios o en la consolidación de las zonas formali-zadas. Para aprovechar la información obtenida por la encuesta que hizo ApoyoConsultoría a 3.337 jefes de familia para el estudio de los precios de las propieda-des, referido anteriormente, el PDPU contrató al economista Roddy Rivas-Llo-sa para preparar el estudio del efecto de la titulación sobre la inversión y el nivelde consolidación con bases cuantitativas.

El objetivo fue comprobar la hipótesis de que el proceso de formalización seasocia al incremento de los niveles de inversión en la vivienda y la consolidaciónurbana (mejoras en materiales de construcción y acabados, servicios más exten-didos de agua y alcantarillado, mayor probabilidad de hacer negocios en la vivien-da, implementación de alumbrado público, mejores vías de transporte y centrossociales, etc.). Es decir que el título provocó que los pobladores consolidaransus predios y se facilitara el acceso a infraestructura pública.

El estudio utilizó técnicas estadísticas de regresión multivariada con tres va-riables: a) tenencia de título de propiedad, b) tenencia del título Cofopri y c) siCofopri ingresó o no al centro poblado.


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Como parte de la segunda fase, a mayo de 2004 se habían desarrollado 208talleres y capacitado a 12.133 microempresarios de Lima y provincias. La metaes llegar a 17.230 capacitados. También se ha tratado de promocionar las zonasformalizadas a las entidades que ofrecen créditos con otros mecanismos. Por ejem-plo, en noviembre de 2002 se desarrolló el seminario internacional Las microfi-nanzas en el Perú: retos para su desarrollo desde una perspectiva internacional, y se te-nía previsto desarrollar este año el seminario Microcrédito para viviendas, que nose pudo realizar por falta de recursos. Los seminarios buscan mostrar a las dife-rentes instituciones que trabajan el tema de las microfinanzas (tales como insti-tuciones bancarias, Edpymes, ONG, cajas de ahorro, etc.) los resultados de losestudios realizados por Cofopri en el tema del crédito y buscar puntos de encuen-tro que faciliten su acercamiento a la población formalizada para la adecuaciónde los diferentes productos crediticios.

El 10% de los pobladores capacitados por Credicrece en 2002 recibie-ron nuevos créditos del sistema financiero. Para 2003 la cifra fue de 5%. Am-bos indicadores, obtenidos de la CIP, muestran los beneficios de dicho pro-grama de capacitación. Si bien son pequeñas en términos absolutos, mues-tran que el programa ofrece beneficios económicos que se multiplicarían sise masificara su impacto, ya sea incorporándolo en la currícula de los cole-gios o, mejor aún, transfiriendo la metodología que se ha desarrollado me-diante talleres, y la responsabilidad a las instituciones de microfinanzas, talvez con el apoyo de los gobiernos municipales, para que ellas se hagan car-go de la campaña de promoción. Esto representaría un reto importante enun posible segundo proyecto: fomentar el interés del sector privado para quepromuevan este tipo de programas, lo que permitiría la transferencia de lametodología desarrollada en los últimos dos años. Una descripción muy de-tallada del programa Credicrece, de la metodología de los talleres y de lasherramientas que se utilizaron en los talleres está disponible en la páginaweb del proyecto.

Fuente: CIP

Capacitación 2002 Capacitación 2003 Participantes % Participantes %

Antes del taller Credicrece: Participantes que no registran saldo en la SBS 1.633 87% 4.203 87%Participantes que sí registran saldo en la SBS 242 13% 618 13%

Total de participantes 1.875 100% 4.821 100% Después del taller Credicrece: Participantes que no registran saldo en la SBS 1.509 80% 4.061 84Participantes que sí registran saldo en la SBS (nuevos) 185 10% 236 5Participantes que sí registran saldo en la SBS (antiguos) 181 10% 524 11

Total de participantes 1.875 100% 4.821 100%

Cuadro 5.9: Impacto del programa Credicrece en el acceso al crédito

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H.CONCLUSIONES GENERALES SOBRE LOS ESTUDIOS SOCIOECONÓMICOSA manera de síntesis, las principales conclusiones de los diversos estudios del im-pacto socioeconómico de la formalización son las siguientes:

a) Los objetivos socioeconómicos del PDPU se lograrán gradualmente. Portanto, no es razonable esperar, en el corto plazo, cambios dramáticos en lascondiciones de vida de los pobladores formalizados.

b) Con respecto a los aspectos legales, para facilitar el crédito y las inversionesen el segmento objetivo, no es necesaria una reforma legal sustantiva sinociertos ajustes normativos.

c) Los programas de financiamiento de primer piso del sector público no con-tribuyen a facilitar el desarrollo de un mercado de crédito en las áreas for-malizadas. Por el contrario, suelen entorpecer.

d) El sector privado prefiere participar cuando vislumbra la oportunidad de ne-gocios potenciales sin competencia desleal del Estado.

e) La promoción del crédito e inversión requiere resolver problemas de in-formación para ayudar a que el mercado funcione en forma más efectiva.

f) El estudio de precios de Apoyo Consultoría concluyó que el valor de las pro-piedades en las zonas formalizadas se incrementó en US$ 925 por propiedad,equivalente a un 25% del valor inicial promedio de los predios. Esto implicaun incremento sustancial en la riqueza de los pobladores formalizados.

Muchas de las actividades futuras para promover el crédito y la inversión enlas áreas formalizadas escapan del ámbito de acción del PDPU y requieren de laparticipación de otras entidades públicas y privadas. El estudio del GHIF tam-bién sugirió que Cofopri, el RPU (ahora Sunarp) o el propio PDPU deberíanejecutar directamente las siguientes actividades: implementación de estudios com-plementarios, implementación de programas de difusión de cultura registral y cul-tura del crédito, la puesta en marcha de la CIP y actuar como agente catalizador delos esfuerzos de otras instituciones del Gobierno para lograr cambios legales, orga-nizacionales y de políticas que permitan el logro de los objetivos del proyecto entérminos socioeconómicos. En alguna medida esto se ha hecho, en algunos casospor el PDPU directamente, y en otros a través de Cofopri o la Sunarp. Sin embar-go, hay mucho por hacer todavía, como se menciona en el siguiente capítulo.

Finalmente, si bien el proceso de titulación aún no tiene un impacto econó-mico muy significativo (más allá del aumento en el valor de los predios), durantelos últimos años el número de transacciones y los montos registrados en el RPU,así como el crecimiento en el número de hipotecas en las zonas formalizadas, sí pa-rece ser un indicador de que cada vez se da mayor importancia al título de propie-dad como mecanismo para acceder al crédito a través de una hipoteca.


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El estudio contiene evidencia para apoyar la hipótesis. Sin embargo, el análisisconcluye también que la percepción del poblador es que el título que más importa pa-ra generar inversión es el primero, indistintamente de si está registrado o no. Por tan-to, el impacto del programa de formalización ha sido mayor en el caso de aquellas zo-nas donde los títulos Cofopri eran «primeros títulos» (aproximadamente 43%).

Otra conclusión importante es que la tenencia del título Cofopri se asocia aun menor temor al desalojo –una de las razones para no realizar inversiones en lavivienda–, algo que valida conclusiones similares de otros estudios encargados porel proyecto. El estudio del GHIF también hizo referencia al tema de la infraes-tructura en las zonas formalizadas e indicó que no sólo se debe trabajar en me-jorar los programas de vivienda para brindar una gama más amplia de solucioneshabitacionales, sino que se requiere también promover alternativas organiza-cionales y de financiamiento para que dichas soluciones se acompañen del acce-so a servicios básicos. La idea inicial es brindar servicios de saneamiento y elec-trificación para luego ampliar el modelo con la provisión de vías de acceso,áreas verdes, servicios comunales, entre otros.

Se plantean dos mecanismos que deben avanzar paralelamente: a) promociónde la participación de la comunidad en el desarrollo de los proyectos y b) elegir la me-jor alternativa que combine adecuadamente financiamiento, subsidios y tarificación.Estas últimas variables han jugado un rol importante en el éxito o fracaso de la pro-visión alternativa de servicios públicos a nivel internacional. La primera será respon-sabilidad de los gobiernos locales y la segunda, principalmente de las entidades polí-ticas y técnicas del gobierno central, por lo que es preciso establecer que ambos com-ponentes requieren de un nivel de coordinación para el establecimiento del mejor es-quema de gobierno y administración de los servicios para la comunidad.

Para la promoción de la participación comunal se recomendó: a) identifi-car a los actores clave de la comunidad; b) formar grupos de trabajo que ana-licen la prioridad de los proyectos en función de las necesidades de la comu-nidad, el diseño del proyecto elegido y el esquema de funcionamiento (ya seacomo empresa privada, municipal, etc.), y c) buscar la participación de ex-pertos en planificación urbana y provisión de servicios públicos para apoyara los grupos de trabajos.

Para el segundo mecanismo se recomendó: a) formar un comité con-sultivo que incluya a representantes del Ministerio de Economía y Finanzas(MEF), gobiernos locales, organismos supervisores de inversión y del sis-tema bancario; b) elaborar propuestas para los esquemas referidos que to-men en cuenta el tamaño de los proyectos a fin de asegurar su factibilidady financiamiento, y c) remitir a los gobiernos locales las propuestas de losesquemas de financiamiento, funcionamiento y provisión de servicios públi-cos para someterlas a discusión.

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06 capitulo v