1 Guía Metodológica para la Incorporación de la Gestión de Riesgos en la Planificación Septiembre de 2004 Versión - Cartilla / Presentación Por: ASMUN

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Guía Metodológica para la Guía Metodológica para la Incorporación de la Gestión de Incorporación de la Gestión de

Riesgos en la PlanificaciónRiesgos en la PlanificaciónSeptiembre de 2004

Versión - Cartilla / Presentación

Por: ASMUN Consultoría

DNP – DDUPA

Proyecto de Reducción de la Vulnerabilidad del Estado ante Desastres Naturales

ACCI - Estudio 9. Formulación de planes de inversión como apoyo a la inclusión de conceptos de gestión de riesgos en la planificación Territorial y Sectorial

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Guía Metodológica para la Incorporación de la Gestión de Guía Metodológica para la Incorporación de la Gestión de Riesgos en la PlanificaciónRiesgos en la Planificación

CONTENIDOCONTENIDO

• Generalidades– Objetivos– Ámbito de Aplicación y alcances– Requerimientos del proceso– Premisas– Actores y responsabilidades

• Marco Normativo– Constitución Política de Colombia– Ley 46 de 1988– Decreto Ley 919 de 1989– Ley 9 de 1989– Directiva Presidencial No 33 de 1990– Ley 99 de 1993– Ley 136 de 1994– Res 1520 de 1997– Ley 388 de 1997– Decreto 93 de 1998– Decreto 932 de 2002– Otras Normas

• Marco Conceptual– Concepto de Desarrollo Aplicado– Amenaza, Vulnerabilidad, Riesgo, Desastre y Gestión de

Riesgos– Desastres, Desarrollo y Planificación

• Incorporación del Componente Riesgos en la Aplicación de la Ley y las Normas en los POTs, PBOTs Y EOTs

– Principios Rectores del Ordenamiento– Etapas y Momentos POT– Objeto del Ordenamiento– Plan de Ordenamiento Territorial– Determinantes y Componentes– Incorporación del Componente Amenazas y

Riesgos– Momento 1: Diagnostico– Momento 2: Análisis de Alternativas de

Desarrollo– Momento 3: Visión de Futuro– Momento 4: Modelo Territorial– Momento 5: Clasificación del Suelo– Momento 6: Componente Urbano– Momento 7: Componente Rural– Programa de Ejecución– Normas Urbanísticas– Instrumentos

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DNP – DDUPAProyecto de Reducción de la Vulnerabilidad del Estado ante Desastres

NaturalesACCI - Estudio 9. Formulación de planes de inversión como apoyo a la

inclusión de conceptos de gestión de riesgos en la planificación Territorial y Sectorial

Guía Metodológica para la Incorporación de la Guía Metodológica para la Incorporación de la Gestión de Riesgos en la PlanificaciónGestión de Riesgos en la Planificación

GENERALIDADESGENERALIDADES

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OBJETIVOS•Presentar un instrumento integral para la efectiva incorporación del tema de gestión de riesgos en la planificación territorial municipal.

•Establecer en la práctica vínculos entre la normativa sobre estos temas, su base conceptual y la realidad de los municipios colombianos.

ÁMBITO DE APLICACIÓN Y ALCANCELa guía está diseñada en forma general para su aplicación en cualquier municipio colombiano, que requiera la formulación y/o revisión de su plan de ordenamiento territorial, bien sea POT, PBOT o EOT.

Su aplicación específica en el municipio requerirá siempre el ajuste a las condiciones particulares del mismo, bien sea por el nivel de avance del conocimiento que posea sobre sus amenazas y riesgos, o porque resulta inaplicable alguna de las etapas y actividades aquí planteadas, o por otras razones locales.

El alcance de la metodología está determinado por el nivel de detalle definido en el conjunto normativo que define la planificación y la prevención y atención de desastres (o gestión de riesgos).

- Articulado y armónico: Este proceso hace parte de macroprocesos como la planificación territorial, la planificación del desarrollo, la gestión ambiental y la gestión de riesgos.

-Integral y sistémico: Este enfoque considera al municipio como un todo, un sistema en el que todos sus elementos interactúan; y hace parte de suprasistemas regionales.

- Inductivo: Va de lo general a lo detallado o particular y de lo simple a lo complejo.

- Participativo y democrático: Las decisiones deben ser concertadas, garantizando que la comunidad se involucre al proceso.

- Dinámico: Es necesario tener en cuenta que las condiciones de riesgo son cambiantes con el tiempo y con la evolución de las sociedades y del mismo proceso de ordenamiento territorial.

- Preventivo: Debe primar la visión preventiva sobre la reactiva. Es más económico y humano prevenir que remediar.

- Incorrupto: El proceso debe ser limpio y transparente.

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PREMISASPara que el proceso sea exitoso se parte de las siguientes premisas:

- Los líderes y responsables del proceso tienen conocimiento y dominio de las leyes y normas relativas a los temas de planificación territorial y prevención y atención de desastres, así como de las bases conceptuales sobre estos temas.

- Los actores del proceso tienen un cabal entendimiento del instrumento POT, sus fines, alcances y limitaciones.

- El municipio cuenta con un Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres, CLOPAD, activo y funcionando.

- El municipio ha dispuesto recursos económicos destinados a la gestión de riesgos de conformidad con la ley.

- Las entidades de orden regional y nacional que integran el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, SNPAD, y el Sistema Nacional Ambiental, SINA, prestan apoyo, asesoría y acompañamiento al proceso.

- Las entidades de control del Estado cumplen su función.

- Se cumplen las exigencias del proceso definidas en la sección anterior.

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ACTORES Y RESPONSABILIDADES

-Alcalde municipal: Como ordenador del gasto y presidente del CLOPAD, debe apoyar esta actividad con recursos municipales, así como incluir dentro de los planes de desarrollo los proyectos resultantes en el Programa de Ejecución del POT.

-Concejo municipal: Esta institución es quien adopta las normas urbanísticas

-Director de planeación municipal o quien haga sus veces: Según la legislación es el responsable de la incorporación de la gestión de riesgos en la planificación.

-Representantes de la comunidad: Participantes activos que aportan el conocimiento local del riesgo y toman decisiones respecto al mismo ordenamiento territorial.

-Director técnico de autoridad ambiental: Debe apoyar el proceso mediante la consecución y suministro de la información técnica de entidades regionales y nacionales y apoyo técnico en los diferentes análisis que se realicen.

-Consultores: Realizan los estudios técnicos requeridos

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MARCO NORMATIVOMARCO NORMATIVO

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CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA

La Constitución Política de Colombia de 1991, introdujo elementos y conceptos fundamentales en el área de la gestión de riesgos, y que sirvieron de base a la normatividad posterior, como son:

•Participación ciudadana

•Fines esenciales del Estado: Se consagran como fines esenciales del Estado servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la Independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigilancia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

•Descentralización y organización territorial: La responsabilidad recae en cada nivel territorial y combinándola con la participación ciudadana se define el espacio del civismo.

•Solidaridad social: La Constitución establece como uno de los deberes de la persona y del ciudadano obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas.

•Facultades en casos de emergencia: Cuando sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan gran calamidad pública, podrá el Presidente declarar el Estado de Emergencia.

•Desarrollo sostenible y derecho a gozar de un ambiente sano: Se establece como uno de los derechos y fines del accionar del Estado y los ciudadanos.

•Función ecológica y social de la propiedad: Se le da este carácter a la propiedad.

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LEY 46 DE 1988

El artículo 5 define que los organismos de planeación de orden territorial, tendrán en cuenta las orientaciones y directrices señaladas en el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y contemplarán las disposiciones y recomendaciones específicas sobre la materia, en especial en lo que hace relación a los planes de desarrollo regional, los planes y programas de desarrollo departamental y los planes de desarrollo municipal.

DECRETO LEY 919 DE 1989En su artículo 5 se refrenda lo consignado en el artículo ídem de la Ley 46 de 1988, anteriormente mencionado. Adicionalmente en el artículo 6 establece que "Todas las entidades territoriales tendrán en cuenta en sus planes de desarrollo, el componente de prevención de desastres y, especialmente, disposiciones relacionadas con el ordenamiento urbano, las zonas de riesgo y los asentamientos humanos, así como las apropiaciones que sean indispensables para el efecto en los presupuestos

anuales...".

Se define como función de la Dirección para la Prevención y Atención de Desastres (antes Oficina Nacional para la Atención de Desastres), "procurar la inclusión del componente de prevención de riesgos en los planes de desarrollo regional de que trata la Ley 76 de 1985, en los planes y programas de desarrollo departamental, intendencial o comisarial y en los planes de desarrollo distrital, metropolitano y municipal, así como de las disposiciones sobre ordenamiento urbano, zonas de riesgo y asentamiento humanos que se hayan previsto en los planes de contingencia, de orientación para la atención inmediata de desastres y en los planes preventivos del orden nacional, regional o local. Como parte esencial del componente de prevención de riesgos se dispondrá la reserva de tierras para reubicar aquellos asentamientos que presentan graves riesgos para la salud e integridad personal de sus habitantes, de que tratan el numeral 4 del artículo 2 y el artículo 34 del Decreto ley 1333 de 1986, con las modificaciones que le fueron introducidas por la Ley 9 de 1989".

Como función de los Comités Regionales y Locales para la Prevención y Atención de Desastres (Artículo 61) está el "Procurar la inclusión de la dimensión de prevención de riesgos en los planes de desarrollo regional de que trata la Ley 76 de 1985, en los planes y programas de desarrollo distrital, metropolitano y municipal así como de las disposiciones sobre ordenamiento urbano, zonas de riesgo y asentamientos humanos que se hayan previsto en los planes de contingencia, de orientación para la atención inmediata de desastres y en los planes preventivos del orden nacional, regional o local.".

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LEY 9 DE 1989La ley 9 de 1989 introdujo un avance importante hacia la reducción de riesgos en el ámbito urbano, al establecer la obligación de las administraciones municipales de inventariar las zonas de alto riesgo en sus territorios e impulsar programas de reubicación de viviendas en riesgo. Específicamente, el artículo 56 de esta ley indica lo siguiente:

"Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial. Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana..." .

Este artículo es reglamentado y ampliado por el Decreto 1424 de 1989 y la Ley 2 de 1991, así:

Según el decreto 1424 de 1989, en su artículo 1, "los Alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia levantarán un inventario de los asentamientos humanos que, de conformidad con los estudios adelantados para el efecto, presenten altos riesgos para sus habitantes. Este inventario contendrá, al menos, las siguientes informaciones:

a) Ubicación de cada asentamiento, señalando su extensión y linderos.

b) Un censo de los habitantes que residen permanentemente en tales asentamientos con la indicación de su ubicación, ingresos económicos y demás informaciones pertinentes.

c) Un análisis de las causas por las cuales se considera que el respectivo asentamiento presenta alto riesgo para sus habitantes, bien sea que se trate de que su ubicación corresponda a sitios anegadizos o sujetos a derrumbes, deslizamientos, inundaciones, condiciones insalubres para la vivienda entre otros.". Se establece como fecha máxima para la elaboración de estos inventarios el 10 de julio de 1989 y se reglamenta lo pertinente a la reubicación de asentamientos humanos.

La Ley 2 de 1991 compromete a las oficinas de planeación y a las entidades del Sistema Nacional para la Prevención de Desastres en la elaboración de los inventarios y los procesos de reubicación.

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DIRECTIVA PRESIDENCIAL NÚMERO 33 DE 1990El numeral 1 define que la prevención de desastres es un concepto de planificación y por tanto es responsabilidad de los diferentes organismos y entidades públicas que dicho concepto esté presente en la preparación de sus planes, programas y proyectos.

Por su parte, el numeral 6 reza "No está en manos del hombre impedir la presencia de ciertas amenazas de orden natural; sin embargo, es bien claro que buena parte de los desastres por deslizamientos, avalanchas e inundaciones son consecuencia del destructivo manejo del medio ambiente; …. De ahí que sea indispensable que en los planes de desarrollo territorial … permitan corregir los problemas ambientales que amenazan la seguridad de la población y la permanencia de los recursos naturales...".

El numeral 12 contiene una serie de recomendaciones para los Alcaldes Municipales, el Alcalde del Distrito Capital (antes Especial) de Bogotá y los Alcaldes de los Distritos Turísticos e Históricos de Cartagena y Santa Marta, de las cuales se extractan las siguientes: "...

ii) Tener presente que donde haya población sometida a un riesgo natural o tecnológico, el contribuir a salvar la vida de las personas y sus bienes debería ser la primera prioridad para las administraciones municipales durante la preparación y ejecución de sus planes, programas y presupuestos de inversión.

iii) Para ello es necesario ante todo que, en cumplimiento de lo establecido en el Decreto 919/89 y en la Ley 09/89 de Reforma Urbana, los Municipios y Distritos desarrollen los trabajos y estudios necesarios para identificar los riesgos a los que están sometidos los asentamientos humanos y definir las acciones que deberán adelantarse para evitar, o al menos reducir, los efectos desastrosos sobre los mismos.

iv) En concordancia con lo anterior, los recursos humanos, físicos, técnicos y financieros, y en especial los lotes de propiedad de los municipios y los distritos, deberían cumplir con la finalidad prioritaria de contribuir a proteger la vida de las personas ubicadas en zonas de alto riesgo mediante programas de reubicación de viviendas o de tratamiento de las áreas amenazadas para evitar o disminuir el riesgo.

v) De igual forma, debe ser un propósito de cada alcaldía cumplir con la responsabilidad vital frente a la población actual y a las generaciones futuras de no autorizar ni permitir nuevos asentamientos humanos en zonas de alto riesgo.“

La Directiva termina en su numeral 14 refiriendo que "El país no puede permitir que se repitan las dolorosas experiencias del pasado, originadas en fallas de planificación, …los propósitos básicos de la presente Directiva debe ser un compromiso nacional y un aporte a la década mundial para la reducción de los desastres aprobada por la Asamblea General de la ONU …".

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LEY 99 DE 1993Esta Ley, además de crear el Ministerio del Medio Ambiente (hoy fusionado con el Ministerio de Desarrollo) y el Sistema Nacional Ambiental (SINA), establece varios vínculos entre la política ambiental, la de prevención y atención de desastres y los procesos de planificación, como se muestra a continuación.

En primera instancia, establece como principios de la política ambiental colombiana, entre otros, los siguientes (Artículo 1). "La prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento“

"Las instituciones ambientales del Estado se estructurarán teniendo como base criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación económica, social y física"

El artículo 5 establece las funciones del Ministerio de Medio Ambiente, entre las cuales se resaltan las siguientes:

1. Formular la política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente.

2. Regular las condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural.

7. Formular, conjuntamente con el Ministerio de Desarrollo Económico la política nacional de asentamientos humanos y expansión urbana, con el Ministerio de Agricultura, las políticas de colonización y con el Ministerio de Comercio Exterior, las políticas de comercio exterior que afecten los recursos naturales renovables y el medio ambiente.

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LEY 99 DE 1993 (CONTINUACIÓN)

10. Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales;

12. Expedir y actualizar el estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio para su apropiado ordenamiento y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales y fijar las pautas generales para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas y demás áreas de manejo especial;

35. Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos;

41. Promover, en coordinación con el Ministerio de Gobierno, la realización de programas y proyectos de gestión ambiental para la prevención de desastres, de manera que se realicen coordinadamente las actividades de las entidades del Sistema Nacional Ambiental y las del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, creado por la Ley 46 de 1988 y reglamentado mediante el Decreto - Ley 919 de 1989".

En el artículo 17, que trata sobre la creación del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), se registra que dicha entidad es la encargada de "establecer las bases técnicas para clasificar y zonificar el uso del territorio nacional para los fines de la planificación y el ordenamiento del territorio".

Del artículo 31 se destacan las siguientes funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales:

"4. Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medio ambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental -SINA- en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los departamentos, distritos y municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales;

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LEY 99 DE 1993 (CONTINUACIÓN)5. Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta con las decisiones que se adopten;

19. Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de las cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes;

20. Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables;

23. Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación;

29. Apoyar a los consejos municipales, a las asambleas departamentales y a los consejos de las entidades territoriales indígenas en las funciones de planificación que les otorga la Constitución Nacional;

31. Sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relación con la zonificación y el uso del suelo, de conformidad por lo establecido en el artículo 313 numeral séptimo de la Constitución Nacional, las Corporaciones Autónomas Regionales establecerán las normas generales y las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas suburbanas y en cerros y montañas, de manera que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales. No menos del 70% del área a desarrollar en dichos proyectos se destinará a la conservación de la vegetación nativa existente.

Parágrafo 3: Cuando una Corporación Autónoma Regional tenga por objeto principal la defensa y protección del medio ambiente urbano, podrá adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, …"

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LEY 136 DE 1994

Esta ley permite el traslado de la cabecera municipal en caso de calamidad pública (Artículo 19).

RESOLUCIÓN 1520 DE 1997Crea y define los grupos de trabajo en cada una de las áreas, incluyendo la Dirección para la Prevención y Atención de Desastres. Establece como una de las funciones del Grupo Programas Nacionales y Planeación, "Coordinar las relaciones de la Unidad Administrativa Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres con el Departamento Nacional de Planeación y los entes de planificación a nivel nacional para incorporar las políticas de prevención en planes y programas de la planificación sectorial y regional".

LEY 388 DE 1997Es el principal instrumento normativo en lo referente al ordenamiento territorial e involucra directamente el tema de amenazas y riesgos en los procesos de planificación. De hecho el ordenamiento territorial es de por sí un instrumento de prevención de desastres.

La ley tiene como objetivos, entre otros, el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes, y garantizar que la utilidad del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres (Artículo 1). Así mismo establece como objetivo el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.

En el artículo 3 se define que el ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, para el cumplimiento de varios fines, entre ellos posibilitar el acceso a los habitantes el acceso a la infraestructura social y la vivienda, propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales.

La ley, en armonía con los principios constitucionales, establece la participación ciudadana como un mecanismo para asegurar la eficacia de las políticas públicas respecto de las necesidades y aspiraciones de los diversos sectores relacionados con el ordenamiento territorial (Artículo 4).

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LEY 388 DE 1997 (CONTINUACIÓN)En el artículo 8 se define la acción urbanística, que se refiere a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que son propias de las entidades locales, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Entre ellas se destacan (algunas se tratan más adelante):

•Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos.

•Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales ...

•Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.

•Calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social.

•Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística.La ley ordena en su artículo 10 que en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes, las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, como las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales.

El artículo 11 establece como componentes de los planes de ordenamiento territorial:

•El componente general del plan, el cual estará constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo. Además la clasificación del suelo en urbano, rural y expansión, transversal a estos los suelos de protección dentro de los cuales se debe incluir:

•Las áreas de amenaza y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos lo cual Las áreas de amenaza y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos lo cual restringe la posibilidad de urbanización.restringe la posibilidad de urbanización.

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LEY 388 DE 1997 (CONTINUACIÓN)En el artículo 12 se detalla el contenido del componente general del plan de ordenamiento. Dicho componente, en su Contenido Estructural, deberá establecer la estructura urbano - rural e intraurbana que se busca alcanzar a largo plazo, con la correspondiente identificación de la naturaleza de las infraestructuras, redes de comunicación y servicios, así como otros elementos o equipamientos estructurantes de gran escala; plantea, en particular, que se debe especificar la determinación y ubicación en planos de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o por condiciones de insalubridad. Así mismo el señalamiento de zonas de reserva y medidas para la protección del medio ambiente, conservación de los recursos naturales y defensa del paisaje.

El componente urbano, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano.A su vez, el artículo 13, refiere que el componente urbano del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas y debe contener la delimitación, en el suelo urbano y de expansión urbana, de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos y de conjuntos urbanos, históricos y culturales, así como de las áreas expuestas a amenazas y riesgos naturales; de igual forma, la estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá directrices y parámetros para la localización en suelos urbanos y de expansión urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación.

El componente rural, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo.El componente rural (artículo 14) es un instrumento para garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de los pobladores rurales. Este componente debe contener, entre otros, la delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos o líquidos.

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Las normas urbanísticas (artículo 15) regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de estos procesos.

Las hay de tres clases:

•Normas urbanísticas estructurales: Son las que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano. Prevalecen sobre las demás normas, en el sentido de que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia modificación sólo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados. Por consiguiente, las normas estructurales incluyen, entre otras, las que establecen áreas y definen tratamientos urbanísticos, las que definan las áreas de protección y conservación de los recursos naturales y paisajísticos, las que delimitan zonas de riesgo y en general, todas las que conciernen al medio ambiente.

•Normas generales: Son las que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación de zonas al desarrollo. Hacen parte de ellas, entre otras, las referentes a las especificaciones de aislamientos, volumetrías y alturas para los procesos de edificación y la determinación de las zonas de renovación.

•Normas complementarias: Se trata de aquellas relacionadas con las actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y urbano del plan de ordenamiento, y que deben incorporarse al Programa de Ejecución. También forman parte de este nivel normativo, las decisiones sobre las acciones y actuaciones que por su propia naturaleza requieren ser ejecutadas en el corto plazo y todas las regulaciones que se expidan para operaciones urbanas específicas y casos excepcionales, de acuerdo con los parámetros, procedimientos y autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales. Entre otras, pertenecen a esta categoría: La localización de terrenos cuyo uso es el de vivienda de interés social y la reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo.

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El artículo 16 trata sobre el contenido de los Planes Básicos de ordenamiento (para municipios entre 30.000 y 100.000 habitantes), indicando que deben incluir los tres componentes de los planes de ordenamiento territorial (para municipios con más de 100.000 habitantes), pero los ajusta en orden a simplificar su adopción y aplicación, así:

•En cuanto al componente general, el Plan Básico de Ordenamiento señalará los objetivos y estrategias territoriales de largo plazo que complementarán, desde el punto de vista del manejo territorial, el desarrollo municipal, así como los contenidos estructurales, entre los cuales se destacan el establecimiento de las áreas de reserva y el inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales o por condiciones de insalubridad.

•En relación con el componente urbano, el Plan Básico no se modifica en los puntos básicos señalados anteriormente y relacionados con el tema de riesgos.

Articulo 17. Contenido de los esquemas de Ordenamiento Territorial. Los esquemas de ordenamiento territorial deberán contener como mínimo los objetivos, estrategias y políticas de largo y mediano plazo para la ocupación y aprovechamiento del suelo, la división del territorio en el suelo urbano y rural, la estructura general del suelo urbano, en especial, el plan vial y de servicios públicos domiciliarios, la determinación de la zonas de conservación y protección de recursos naturales y ambientales y las normas urbanisticas requeridas para las actuaciones de parcelación, urbanización y contrucción.

DECRETO 93 DE 1998Como uno de los objetivos del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (Artículo 3) se encuentra la "reducción de riesgos y prevención de desastres: Para mejorar la acción del Estado y la sociedad con fines de reducción de riesgos y prevención de desastres, se debe profundizar en el conocimiento de las amenazas naturales y causadas por el hombre accidentalmente; analizar el grado de vulnerabilidad de los asentamientos humanos y determinar las zonas de riesgo, con el fin de identificar los escenarios potenciales de desastre y formular las medidas para prevenir o mitigar sus efectos mediante el fortalecimiento institucional y a través de las acciones de mediano y corto plazo que se deben establecer en los procesos de planificación del desarrollo a nivel sectorial, territorial y de ordenamiento a nivel municipal".

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De igual forma, dos de las estrategias del Plan (artículo 6) se refieren a la incorporación de la gestión de riesgos en la planificación así:

"1. El conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrópico. La investigación y el conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrópico constituyen la base tanto para la toma de decisiones como para la incorporación del criterio de prevención y mitigación en los procesos de planificación. Su desarrollo debe ser una de las prioridades del Sistema Nacional para la Prevención de Desastres en todos sus niveles.

2. La incorporación de la prevención y reducción de riesgos en la planificación. La prevención y mitigación de riesgos como criterio de planificación debe estar presente en los procesos de toma de decisiones sobre el futuro económico y social de los municipios, los departamentos y la Nación. Los instrumentos de planificación existentes, sean regionales, urbanos o sectoriales, son fundamentales para garantizar inversiones más seguras y más benéficas desde el punto de vista social y económico...".

DECRETO 93 DE 1998 (CONTINUACIÓN)

El Plan incluye programas para la incorporación de la prevención y reducción de riesgos en la prevención, en su artículo 7, numeral 2, así:

•"Incorporación de criterios preventivos y de seguridad en los planes de desarrollo. Se deben elaborar instrumentos, metodologías y normas para la consideración del riesgo como determinante en la toma de decisiones y formular por parte de las entidades sectoriales programas y proyectos para que la estimación y mitigación de riesgos sea considerada en los planes de inversión y gestión. Las entidades territoriales deben formular planes, programas y proyectos para la reducción de riesgos y asignar recursos para la prevención y atención de desastres".

•"Manejo y tratamiento de asentamientos humanos y de infraestructura localizados en zonas de riesgo. Se deben elaborar inventarios de vivienda en riesgo a nivel municipal, impulsar programas de reubicación, mejoramiento y protección de vivienda y del entorno en zonas de riesgo, promocionar la reglamentación de usos del suelo y el ordenamiento territorial con fines preventivos y de mitigación de riesgos. Elaborar normas de seguridad y reglamentos de diseño y construcción de edificaciones e infraestructura de líneas vitales, intervenir y reducir la vulnerabilidad de centros urbanos, edificaciones indispensables e infraestructura de líneas vitales existentes y estudiar y promover la aplicación de seguros para la protección de los bienes y servicios individua les y colectivos".

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DECRETO 93 DE 1998 (CONTINUACIÓN)

•"Articulación de la política ambiental y de prevención de desastres. Se deben coordinar actividades para la articulación del Sistema Nacional Ambiental y el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. Se debe incorporar la información sobre amenazas, vulnerabilidades y riesgos en los diagnósticos y perfiles ambientales a nivel nacional, regional y local, considerar la mitigación de riesgos y prevención de desastres en los estudios de impacto los planes de manejo ambiental de los proyectos de infraestructura y promocionar estudios de aptitud ambiental a nivel municipal considerando el riesgo como restricción o determinante para la planificación del hábitat y del desarrollo urbano. Se deben poner en marcha programas de saneamiento básico y de protección ante amenazas ambientales de carácter biológico e industrial, impulsar planes de protección y de ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas deterioradas y fortalecer el trabajo institucional para la prevención y manejo de incendios forestales".

DECRETO 932 DE 2002Este decreto permite el ajuste o actualización de los planes de ordenamiento territorial cuando se presente un desastre o calamidad pública, o se obtenga un mayor conocimiento acerca de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos en el municipio. Específicamente se señala en el artículo 4, sobre Revisiones Extraordinarias, que "cuando razones de excepcional interés público, o de fuerza mayor o caso fortuito exijan la adaptación del Plan de Ordenamiento Territorial, el Alcalde municipal o distrital podrá iniciar en cualquier momento el proceso de revisión del Plan o de alguno de sus contenidos. Serán circunstancias de excepcional interés público o de fuerza mayor o caso fortuito que justifiquen la revisión del Plan de Ordenamiento:

a. La declaratoria de desastre o calamidad pública, de que tratan los artículos 18 y 48 del Decreto Ley 919 de 1989 por la ocurrencia súbita de desastres de origen natural o antrópico.

b. Los resultados de estudios técnicos detallados sobre amenazas, riesgos y vulnerabilidad que justifiquen el aumento o establecimiento de nuevas áreas de riesgo no mitigable y otras condiciones de restricción diferentes a las originalmente adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial vigente.".

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OTRAS NORMAS•Ley 3 de 1991 “Se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el Subsidio Familiar de Vivienda, se reforma el ICT, y se dictan otras disposiciones”

•Ley 101 de 1993 “Ley general de desarrollo agropecuario y pesquero”

•Ley 60 de 1.993 “Distribución y Competencias de Recursos”: Se define que la prevención y atención de desastres será una de las destinaciones de las participaciones a los municipios.

•Ley 160 de 1994 “Se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras y se reforma el INCORA “

•Ley 142 de 1994 "Ley de Servicios Públicos". Exige a los municipios la creación de planes maestros de Acueducto y Alcantarillado.

•Decreto 1.865 de 1994: Por el cual se regulan los planes regionales ambientales de las corporaciones autónomas regionales y de las de desarrollo sostenible y su armonización con la gestión territorial. Modificado por el Decreto 48/01.

•Decreto 969 de 1995 “Por el cual se organiza y reglamenta la Red Nacional de Centros de Reservas para la Atención de Emergencias”

•Decreto 2340 de 1997 “Por el cual se dictan medidas para la organización en materia de prevención y mitigación de incendios forestales”

•Ley 400 de 1997 “Se adoptan normas sobre construcciones sismo resistentes”.

•Decreto 1052 de 1998: Se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción y urbanismo, al ejercicio de la curaduría urbana y las sanciones urbanísticas.

•Decreto 1504 de 1998. Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial.

•Decreto 1507 de 1998. Por el cual se reglamenta las disposiciones referentes a planes parciales y a unidades de actuación urbanística contenidas en la Ley 388 de 1997

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OTRAS NORMAS

•Ley 507 de 1999: Regula la concertación sobre los aspectos ambientales de los planes de ordenamiento territorial.

•Decreto 48 de 2001: Planificación ambiental regional. Modifica el artículo 7º del Decreto 1768/94 y los artículos 1º y 2º del Decreto 1865/94. Modificado por el Decreto 708/01 y por el Decreto 1300/02.

•Decreto 2765 de 2001: Modifica el artículo 9° del Decreto 048 del 15 de enero de 2001. Plan de Gestión Ambiental Regional. Derogado por el Decreto 1300/02.

•Decreto 1300 de 2002. Modifica el Decreto 48/01, sobre planificación ambiental regional. Deroga el Decreto 2765/01.

•Decreto 216 de 2003: Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se dictan otras disposiciones.

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MARCO CONCEPTUALMARCO CONCEPTUAL

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CONCEPTO DE DESARROLLO APLICADO EN ESTE DOCUMENTOLa noción de desarrollo se ha convertido en uno de los conceptos centrales en torno a la planificación territorial dada su capacidad aglutinante de acciones y perspectivas para la creación de transformaciones sobre el hábitat humano y las relaciones de la sociedad con su medio circundante.

El concepto de desarrollo, tal como se emplea en este documento, se refiere al proceso que permite elevar la calidad de vida de las personas sin comprometer los recursos de las generaciones futuras. La calidad de vida depende de las posibilidades que tengan las personas de satisfacer adecuadamente sus necesidades humanas fundamentales, tales como subsistencia, protección, afecto, entendimiento, participación, ocio, creación, identidad y libertad.

El concepto de desarrollo puede delimitarse como todas las transformaciones que el ser humano realiza sobre la biosfera, y la aplicación de acciones y estrategias para conseguir satisfacer las necesidades humanas y alcanzar una calidad de vida. Desde este marco, el desarrollo debe ser sostenido y tener en cuenta la relación de las dimensiones socioculturales, ambiental, política e institucional; además, las políticas de desarrollo deben responder a una evaluación continua de los efectos de las intervenciones sobre el medio ambiente.

Desde la aparición del ser humano sobre el planeta, el entorno se ha visto sometido a su acción, desde los cazadores y recolectores del neolítico, pasando por los agricultores y siervos de la edad media ha existido esta relación entre la sociedad y el territorio, empero es en los últimos decenios que el modelo de desarrollo de la civilización occidental ha iniciado una carrera desenfrenada hacia la degradación de los recursos naturales, la concentración urbana, el uso indiscriminado de sustancias tóxicas, y el desequilibrio ecológico y socio económico.

Además de lo anterior, una de las características más importantes del desarrollo moderno es su influencia planetaria; en efecto, con la globalización se genera transformación en los patrones culturales tradicionales y se tiende hacia una homogenización de concepciones y prácticas sobre el medio ambiente y las relaciones que se deben establecer con éste.

Tradicionalmente, el desarrollo ha sido entendido desde una perspectiva economicista. Sin embargo, este modelo ha llevado a acrecentar las desigualdades sociales y regionales, factor que, unido a la urbanización acelerada de las ciudades, ha acarreado innumerables problemas, entre los que se presentan la ubicación de asentamientos humanos en zonas de riesgo y la explotación indiscriminada de recursos naturales.

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La perspectiva propuesta por el Desarrollo a Escala Humana es que tal desarrollo, “… se concentra y sustenta en la satisfacción de las necesidades humanas fundamentales, en la generación de niveles crecientes de autodependencia y en la articulación orgánica de los seres humanos con la naturaleza y la tecnología, de los procesos globales con los comportamientos locales, de lo personal con lo social, de la planificación con la autonomía y de la Sociedad Civil con el Estado ”.

Desde este marco referencial planificar significa tener en cuenta múltiples racionalidades y dimensiones de la dinámica colectiva de los grupos sociales, por lo tanto, es necesario validar tanto el conocimiento científico como del saber popular, para que los planes con esquemas homogenizantes y globales se articulen con la perspectiva local y den respuestas más eficientes a los grupos sociales, sujetos del proceso de planificación.

CONCEPTO DE DESARROLLO APLICADO EN ESTE DOCUMENTO (CONTINUACIÓN)

AMENAZA, VULNERABILIDAD, RIESGO, DESASTRE, GESTIÓN DEL RIESGO

Se puede definir la amenaza como el peligro latente, de carácter externo o interno al sistema bajo estudio, que tiene un potencial de materialización en un período dado (probabilidad de ocurrencia), caracterizable en el tiempo, que está relacionado con un área potencialmente afectada y cuya severidad puede ser determinada cuantitativa y cualitativamente.

La vulnerabilidad puede entenderse como la predisposición intrínseca de un sujeto o elemento a sufrir daño debido a posibles acciones externas. La resiliencia es la capacidad de recuperación de un sistema.

Un desastre es un proceso social que reviste una situación de anormalidad, como consecuencia de la materialización de una amenaza, que implica pérdidas ambientales (humanas y/o materiales), en un contexto determinado por la vulnerabilidad y resiliencia del sistema afectado. El riesgo es el desastre potencial, definido como el daño, destrucción o pérdida esperada obtenida de la convolución de la probabilidad de ocurrencia de eventos peligrosos y de la vulnerabilidad de los elementos expuestos a tales amenazas, matemáticamente expresado como la probabilidad de exceder un nivel de consecuencias económicas y sociales en un cierto sitio y en un cierto período de tiempo.

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AMENAZA, VULNERABILIDAD, RIESGO, DESASTRE, GESTIÓN DEL

RIESGO (CONTINUACIÓN)

Se entiende como “Gestión del Riesgo” el conjunto de acciones encaminadas a la reducción de los niveles de riesgo de un contexto específico, relacionadas con la promoción, divulgación, planeación y ejecución de medidas de manejo de riesgos y desastres y preparativos para desastres. La visión moderna de la gestión del riesgo implica cuatro políticas públicas distintas:

•La identificación del riesgo (que involucra la percepción individual, la representación social y la estimación objetiva)

•La reducción del riesgo (que involucra a la prevención - mitigación)

•La transferencia del riesgo (que tiene que ver con la protección financiera) El manejo de desastres (que corresponde a la respuesta y la reconstrucción).

DESASTRES, DESARROLLO Y PLANIFICACIÓNSi en el medio ambiente, entendido como un sistema, en el cual sus elementos se encuentran en permanente interacción, se presentan cambios o alteraciones que el sistema no puede absorber por falta de flexibilidad o capacidad de adaptación surge una crisis; dependiendo de la valoración social que la comunidad le asigne, se le denomina “desastre”, siendo en todos los casos un impacto ambiental desfavorable.

Las situaciones de crisis no son más que la materialización de unas condiciones de riesgo existentes, las cuales a su vez no dependen solamente de la acción de un agente perturbador o detonante, que bien podría ser un evento o un proceso acumulativo de deterioro, sino de unas condiciones de vulnerabilidad, que son aquellas que facilitan o favorecen que se desencadene la crisis ante la ocurrencia del evento detonante o del sobrepaso de un umbral crítico del proceso de deterioro.

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DESASTRES, DESARROLLO Y PLANIFICACIÓN

Las condiciones sociales y ambientales, que favorecen la vulnerabilidad o fragilidad de un asentamiento humano, por ejemplo, son en general el resultado de los estilos de desarrollo aplicados y de la deuda que se ha generado con la naturaleza, lo cual obedece a un proceso de gestación o incubación. En otras palabras, las situaciones de crisis e incluso los desastres son problemas del desarrollo aún no resueltos. La vulnerabilidad en sus diferentes modalidades no es otra cosa que un déficit de desarrollo y una cuenta ambiental negativa hacia la cual se deben dirigir los esfuerzos de la gestión preventiva desde el punto de vista del planeamiento, con el fin de evitar o reducir las consecuencias sociales, económicas y ambientales. (Cardona, 1997 y 2003)

A lo anterior habría que agregar que los estilos de desarrollo aplicados no solamente generan condiciones de vulnerabilidad, sino también son altamente determinantes de la generación de fenómenos peligrosos o la exacerbación de su severidad y recurrencia.

El nivel de riesgo de una sociedad está relacionado con sus niveles de desarrollo y su capacidad de modificar los factores de riesgo que potencialmente lo afectan; en este sentido, desastres son riesgos mal manejados; todo riesgo está construido socialmente, aún cuando el fenómeno físico con el cual se asocia sea natural. (Cardona, ref. cit.)

Continuando con Cardona (ref. cit.), este autor afirma que muchas ciudades están construidas sobre, o contienen, sitios propensos a desastres debido a tres razones principales:

•Las ciudades se fundaron en sitios peligrosos porque en la época de su fundación las ventajas del sitio valían más que los riesgos

•El desarrollo de las ciudades no estaba conducido por una cultura de la prevención de desastres.

•Las ciudades traspasaron lo que originalmente fueron sitios relativamente seguros.

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DESASTRES, DESARROLLO Y PLANIFICACIÓN (CONTINUACIÓN)

La situación ambiental de las ciudades está directamente relacionada con los problemas que conlleva el acelerado proceso de urbanización, producto de desequilibrios de orden social y económico a través de la historia. El proceso de desarrollo y urbanización para el cual los países industrializados necesitaron muchos años, se efectúa en los países en desarrollo en un lapso de tiempo mucho más corto, con características completamente diferentes.

Complementando lo anterior debe registrarse que, particularmente en el caso colombiano, los procesos de apropiación de la tierra se han caracterizado por el empleo de la fuerza y la violencia, lo que ha llevado a grandes masas de población a establecerse en sitios no seguros, en condiciones de alta marginalidad. En la época precolombina varios grupos de indígenas encontraron condiciones apropiadas para su supervivencia en esta región; pero la conquista y colonia, fueron procesos extremadamente sangrientos, en que los indígenas fueron desalojados por la fuerza.

En la república, a raíz de las múltiples guerras civiles, la violencia bipartidista, y luego por efectos de la violencia guerrillera, paramilitar y del narcotráfico, se han generado oleadas masivas de desplazamientos de la población rural hacia las ciudades, ocasionando procesos de crecimiento veloz y desordenado de las mismas. Los inmigrantes, al no encontrar espacios adecuados para su instalación, han tenido que radicarse en lugares poco aptos para la urbanización, expuestos a fenómenos generadores de amenaza y, debido a sus prácticas constructivas y deficiencias técnicas, en condiciones de alta vulnerabilidad. (Cantillo, 1999)

Por ejemplo en la ciudad de Bogotá, en la cuenca del río Tunjuelito, los procesos de urbanización, en su mayoría, se han caracterizado por la informalidad y la ilegalidad. Muchos barrios tuvieron su origen en invasiones y urbanizaciones piratas y con el tiempo se han ido legalizando. El poblamiento de estas zonas tiene sus orígenes en el desplazamiento de personas por la violencia de los años cuarenta y cincuenta, que, provenientes del campo, fueron objeto de engaños por parte de urbanizadores piratas que les vendían lotes baratos y sin servicios públicos, la mayor parte de las veces ubicados en zonas de amenaza por inundación o deslizamientos y sin algún tipo de planeación. (Cantillo y otros, 2002).

Otro punto importante se refiere a la sostenibilidad urbana. Las ciudades pueden favorecer o impedir procesos de sostenibilidad a partir de sus relaciones con el medio, ya que a su vez son ordenadoras del territorio, generan procesos de producción y consumo y producen desechos. La aplicación del concepto de "sostenibilidad" urbana debe necesariamente referirse a formas de ocupar, producir y consumir el espacio edificado … mediante la adopción de patrones de ordenamiento y ocupación del suelo que garanticen dicha regeneración.

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Estos patrones de ordenamiento se materializan en diversos "atributos" que distinguen una ciudad sostenible de una que no lo es, independientemente de su tamaño, localización o papel regional. Un sistema urbano sostenible se caracteriza por su capacidad de permitir la regeneración permanente de los sistemas de soporte de la vida y la actividad económica mediante patrones específicos de ocupar y utilizar el territorio. (Cardona, ref. cit.).

Se deben señalar estilos de desarrollo tanto en los ámbitos rurales como en los urbanos, de acuerdo con las características del entorno y los requerimientos de las poblaciones. La competencia por el suelo y la necesidad de tierra señalan fallas en el estilo actual del desarrollo en América Latina y en Colombia particularmente. Esto implica que dentro del desarrollo se debe tener en forma manifiesta la prevención. (Hernández, 1996).

Por lo expuesto anteriormente, la reducción de la vulnerabilidad de la sociedad y del hábitat natural y urbano debe ser un objetivo explícito de la planificación del desarrollo económico, social y ambiental desde la perspectiva de lo territorial y lo sectorial. Solamente incorporando criterios de prevención en la planificación física (urbana y/o territorial), la planificación sectorial y socioeconómica y formulando modelos prospectivos de indicadores que permitan detectar mediante alertas tempranas posibles crisis, será posible un proceso equilibrado que pueda interpretarse como desarrollo sostenible. (Cardona, ref. cit.).

Con relación a la planificación territorial, específicamente, el ordenamiento del territorio, según la Ley 388 de 1997, comprende un conjunto de acciones para orientar el desarrollo del territorio y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.

Esto significa que el ordenamiento territorial tiene como objetivo fundamental el desarrollo humano sostenible, es decir, la elevación de la calidad de vida de la población. Cárdenas (1999) plantea los siguientes interrogantes: ¿Si el Plan de Ordenamiento Territorial busca el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, no debería hacerse un análisis riguroso sobre cuáles de los aspectos que conciernen al ordenamiento territorial actual afecta cada uno de los aspectos que constituyen la calidad de vida de los diferentes sectores de la población? ¿Qué hacer preventivamente frente a cada una de las amenazas que afectan esos aspectos constituyentes de la calidad de vida humana y, ante todo, frente a aquellas que más rápidamente pueden conducir a una crisis en el sistema social?

31


En ese sentido se han propuesto esquemas como el de la planeación preventiva o urbanismo preventivo, propuesto por P. Massure en 1997 (en Cárdenas, ref. cit.), que se basa en tres características fundamentales del sistema urbano: Su estructura (medio físico, natural y construido, ecología y fragilidad de la ciudad), su funcionamiento (funciones y actividades urbanas, su distribución espacial y su vulnerabilidad, el análisis de los flujos correspondientes, y aspectos culturales y de toma de decisiones) y su crecimiento (en los ámbitos demográfico, económico y espacial).

Este tipo de análisis debe desembocar en propuestas de soluciones preventivas, que estén integradas en los esquemas de desarrollo urbano:

•Proyecto de estructuración del espacio natural en función de sus potencialidades, sus límites e inestabilidades.

•Proyecto de organización de las funciones urbanas, determinación de las funciones estratégicas o vitales que deben preservarse para los períodos de crisis o que deben reforzarse para limitar el impacto socioeconómico de las catástrofes.

•Información y educación para desarrollar una cultura de la prevención.

•Medidas específicas de protección.

En términos generales, todos los enfoques confluyen coherentemente en los siguientes aspectos básicos (Cárdenas, ref. cit.):

•La búsqueda del desarrollo no debe conducir a cosa distinta que a la elevación de la calidad de vida de la población

•La calidad de vida de las poblaciones de los países en desarrollo y, en particular, de sus grandes concentraciones humanas, está sujeta a grandes riesgos como consecuencia de las amenazas a las que están expuestas en forma vulnerable, y que están conduciendo a crisis de todo orden.

•Introducir la prevención en la cultura ciudadana e institucional e implementar metodologías de planificación preventiva en todos los aspectos del desarrollo físico espacial, social, ambiental y económico, no debe ser hoy día una opción sino una obligación de los gobiernos en los distintos niveles territoriales.

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Incorporación del Componente Incorporación del Componente Riesgos en la Aplicación de la Riesgos en la Aplicación de la Ley y las Normas en los POTs, Ley y las Normas en los POTs,

PBOTs Y EOTsPBOTs Y EOTs

33

11 443322

DISTRIBUCIONEQUITATIVA

DE LASCARGAS

Y LOS BENEFICIOS

PREVALENCIADEL

INTERES GENERAL SOBRE EL

PARTICULAR

FUNCIONPUBLICA

DELURBANISMO

FUNCIONSOCIAL

Y ECOLOGICA

DE LAPROPIEDAD

PARTICIPACION DEMOCRATICA

ASPECTOS AMBIENTALES Y CULTURALES

Incorporación del componente de Riesgos en el DESARROLLO TERRITORIAL

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LARGO PLAZO

DIAGNÓSTICO VISIÓN Y OBJETIVOS MODELO DE ORDENAM. TERRITORIAL(Condiciones actuales) (Componente general) (Metas)

Art: Art: 12 Art: 12, parágrafo 1o.

MOMENTO MOMENTO MOMENTO

- Dimensiones - Políticas - Dirección y forma del desarrollo urbano

Política

Económica - Prospectiva - Líneas estratégicas

Social

Ambiental - Plan de desarrollo - Estrategia de localización y

Cultural Condiciones de vida distribución de las actividades

Equidad

- Atributos Competitividad - Articulación urbano-regional.

Vivienda Sostenibilidad ambiental

Agua potable

Suelo - Escenarios

Espacio público Sistema vivo

Equipamientos Pesimista

Transporte Real

Optimista

9 años

1 32

35

Incorporación del componente de Riesgos en el DESARROLLO TERRITORIAL MEDIANO PLAZO

CLASIFICACIÓN DEL SUELO

Art: 30 a 34, del capítulo IV

MOMENTO

- Clases de suelo

Urbano

Rural

Expansión

Suelo de expansión

Categorías

Suburbano

Protección

- Riesgos y amenazas

Riesgo (urbano)

Amenaza (rural)

- Tratamientos para protección

Preservación

Restauración

Uso sostenible

- Tratamientos para urbano

Renovación

Conservación

RestauraciónRehabilitaciónDesarrolloConsolidaciónOtros

4

6 años

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MOMENTO MOMENTO MOMENTO MOMENTO

- Políticas - Políticas - Urbanísticas estructurales - Plan de Desarrollo

Componente general

- Estructura ambiental - Áreas de producción - Generales Plan de inversiones

Cerros Agricultura

Áreas ecológicas Ganadería - Complementarias - Plan de Inversiones

Cuerpos y cauces de agua Minería Programas

Industria Proyectos

Responsables

- Estructura urbana - Centros poblados Recursos

Equipamientos Instrumentos

Servicios públicos - Sistemas

Espacio público Comunicación - Programa de ejecución

Vías Servicios públicos Plan

Transporte Equipamientos Programas

Áreas de intervención Subprogramas

Macroproyectos Proyectos

Programación o cronograma

- Actividades Actividades

- Instrumentos de gestión del suelo

Planeación

Gestión

Financiación

CORTO PLAZO

COMPONENTE URBANO COMPONENTE RURAL NORMAS PROGRAMA DE EJECUCIÓN

Art: 13 Art: 14 Art: 15 Art: 18

5 6 7 8

3 años

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CONJUNTO DEACCIONES:

POLITICO ADMINISTRATIVAS

YDE PLANIFICACION

FISICA

( CONCERTADAS )

EN ORDEN ADISPONER DE:

INSTRUMENTOS EFICIENTES PARA

• ORIENTAR EL DESARROLLO

Y• REGULAR

LA UTILIZACION,TRANSFORMACION Y

OCUPACION ( DEL TERRITORIO )


Concepto de Ordenamiento del territorio municipal y distrital (art. 5 ley 388 de 1997)

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COMPLEMENTARLA PLANIFICACION

ECONOMICA Y SOCIAL EL

TERRITORIORACIONALIZARLAS

INTERVENCIONES

ORIENTARSU DESARROLLO Y

APROVECHAMIENTOSOSTENIBLE

ESTRATEGIAS DE USO Y OCUPACION

ADOPCCION INSTRUMENTOS GESTION

DEFINICION DE PROYECTOS Y PROGRA.


Planificar los usos del territorio, de una manera dinámica, articulando las condiciones de amenazas y riesgo, la evolución de las sociedades y el proceso de ordenamiento territorial.

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INSTRUMENTO BASICO PARA DESARROLLAR EL PROCESODE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO MUNICIPAL

LEY 152 DE 1994ARTICULO 41

LEY 388 DE 1997ARTICULO 20

CONJUNTO DE:OBJETIVOS

DIRECTRICESPOLITICAS

ESTRATEGIAS METAS

PROGRAMASACTUACIONES

Y NORMAS

PARA:ORIENTAR Y

ADMINISTRAREL

DESARROLLO FISICO DEL TERRITORIO

Y LA UTILIZACION

DEL SUELO

ADOPTADAS

POT


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DETERMINANTESPLAN DE

ORDENAMIENTO TERRITORIAL

GENERAL

URBANO

RURAL

AMBIENTALES

CULTURALES

INFRAESTRUCTURALES

METROPOLITANAS

COMPONENTES:

1.1.2.2.3.3.

COMPONENTES:


Análisis sectorial e identificación de las zonas sujetas a amenazas y riesgos, dentro de las determinantes y los componentes del POT, teniendo en cuenta las soluciones desde la formulación de proyectos hasta la ejecución de los programas y planes planteados.

41

DIAGNÓSTICODIAGNÓSTICO

Identificación de amenazas

Evaluación de amenaza

Identificación de elementos

expuestos y análisis de su vulnerabilidad

Análisis de mitigabilidad

Evaluación de riesgo, por tipo de

elemento

Diseño de indicadores

Evaluación de riesgo del sistema

(municipio)

ANÁLISIS DE ANÁLISIS DE ALTERNATIVAS DE ALTERNATIVAS DE

DESARROLLODESARROLLO

Estudio de comportamiento

de amenaza, vulnerabilidad y riesgo para cada

alternativa

Estudio de generación de nuevas amenazas

VISIÓN DE VISIÓN DE FUTUROFUTURO

Identificación de las acciones

necesarias (corto, mediano y largo plazo) para que

sea viable la alternativa

MODELO MODELO TERRITORIALTERRITORIAL

Definición de manejo de sistemas

estructurantes, considerando las

amenazas y riesgos

Establecimiento de organización

funcional del municipio,

considerando el tema

Establecimiento de limitaciones al

patrón de crecimiento por

amenazas y riesgos

CLASIFICACIÓN CLASIFICACIÓN DEL SUELODEL SUELO

Establecimiento de tipos de suelos en zonas seguras

Diseño de medidas de gestión de

riesgos de largo plazo y

formalización a través de normas estructurantes y

proyectos

Establecimiento dentro de las

normas de largo plazo, de las

metas que debe cumplir cada

indicador

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COMPONENTE COMPONENTE URBANOURBANO

Definición de suelos de

protección por riesgo

Diseño de medidas de corto y

mediano plazo y formalización a

través de normas y proyectos para cada uno de los

tratamientos definidos

COMPONENTE COMPONENTE RURALRURAL

Definición de suelos de

protección por riesgo

Diseño de medidas de corto y

mediano plazo y formalización a

través de normas y proyectos para cada una de las intervenciones

definidas

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EL DIAGNÓSTICOEl diagnóstico es el análisis de la situación actual del municipio, es decir, una reflexión sobre las fortalezas, debilidades, oportunidades, amenazas y tendencias de su organización territorial. Se basa en el estudio de diversas dimensiones (Ambientales - Culturales -Infraestructurales - Metropolitanas) y atributos (Transporte - Servicios públicos domiciliarios - Espacio público - Vivienda - Equipamientos - etc.). Por lo anterior es necesario involucrar los riesgos y amenazas presentes en el territorio (además de otras variables) en esta etapa a través de la EVALUACIÓN DE RIESGOS bajo las condiciones ACTUALES del municipio LA EVALUACIÓN DE RIESGOSLa evaluación de riesgos consiste en el estudio de las potenciales pérdidas o daños que pueden afectar la comunidad del municipio debido a la materialización de un peligro o amenaza de origen natural o humano. Dicho estudio sirve para tomar diversas decisiones en el ámbito de la planificación territorial como se expone en los momentos posteriores.

La evaluación se inicia con una primera actividad denominada “IDENTIFICACIÓN DE AMENAZAS” con la cual se pretende establecer y jerarquizar los potenciales peligros que puedan llegar a afectar la población, infraestructura y/o actividades normales en el municipio, como por ejemplo inundaciones, deslizamientos, terremotos, erupciones volcánicas, accidentes tecnológicos (incendios, explosiones y derrames de sustancias peligrosas), entre otros. Para la identificación de amenazas se debe adelantar una investigación exhaustiva en diversas fuentes, el análisis de esta información y la elaboración del panorama de amenazas municipal. Se debe dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿Cuáles fenómenos que representan peligros potenciales o amenazas pueden afectar la calidad de vida de la población del municipio, en las condiciones actuales? ¿De los peligros identificados, cuáles son realmente importantes para el municipio? ¿Por qué son importantes: Por su relativa frecuencia, por sus potenciales consecuencias sobre la población, infraestructura y actividades socioeconómicas y culturales, por su potencial impacto sobre el municipio, por otras razones?

La segunda actividad, denominada “EVALUACIÓN DE AMENAZA” se debe aplicar a cada uno de los peligros identificados en la actividad anterior y por lo menos para los más importantes. Se busca determinar la distribución espacial del peligro, teniendo como criterios la probabilidad de ocurrencia y/o su potencial magnitud, así como definir la relación de la amenaza con el territorio.

La evaluación de amenaza debe ser realizada por una consultoría que cuente con un equipo de especialistas y expertos en las diversas áreas del conocimiento de acuerdo con la naturaleza de los peligros y siguiendo metodologías específicas.

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LA EVALUACIÓN DE RIESGOS (CONTINUACIÓN)Algunos fenómenos generadores de amenaza, y dependiendo del tamaño del municipio con relación a su área de influencia, como en la mayor parte de los deslizamientos, erosión, inundaciones (en algunos casos) y amenazas volcánicas, determinan un comportamiento diferencial sobre el territorio, en cuanto a su potencial severidad o su probabilidad de ocurrencia, por lo que puede dividirse en zonas de amenaza baja, media y alta; este comportamiento, hace que se restrinja la ocupación de algunos terrenos o que se condicione la urbanización de otros a la ejecución de ciertas medidas de gestión de riesgos, como la elaboración de estudios detallados y construcción de obras de mitigación.

Otros peligros presentan una distribución relativamente uniforme en cuanto a magnitud y/o probabilidad de ocurrencia, en la porción de territorio estudiada, por lo que su efecto diferencial se origina en las diferencias de vulnerabilidad de los elementos expuestos, como es el caso de la amenaza sísmica. Se debe tener en cuenta, en el caso de la amenaza sísmica, que también existen, por un lado, efectos de sitio que originan respuesta distinta ante la materialización de la amenaza, como la amplificación de onda en suelos blandos y rellenos, amplificación por cambios de relieve, disparo de deslizamientos y licuación en suelos susceptibles, así como la generación de eventos de orden siguiente, como incendios, explosiones, represamiento de ríos y posteriores avalanchas, tsunami, entre otros. Para evaluar los efectos locales, que se originan por los tipos de suelos presentes, se realizan estudios de microzonificación sísmica, que deben efectuarse en municipio con más de 100.000 habitantes que se encuentren en zonas de amenaza sísmica alta o intermedia; estos estudios determinan zonas de comportamiento homogéneo y establecen los requerimientos para la construcción de edificaciones y obras de infraestructura y en algunos casos podrían llegar a restringir su desarrollo, por ejemplo cuando hay una susceptibilidad a la licuación muy alta.

En otros casos, los efectos de la amenaza solamente afectan directamente algunos componentes del sistema municipal, aunque indirectamente pueden afectar toda la población, como el caso de las sequías, incendios forestales, desertización, agotamiento de acuíferos.

Hay casos en que el área de influencia de la amenaza sobrepasa los límites municipales o el origen de los fenómenos generadores de amenaza se encuentra fuera de la jurisdicción, lo que no exime a la administración de la responsabilidad de su estudio.

Una tercera actividad, la “IDENTIFICACIÓN DE ELEMENTOS EXPUESTOS Y ANÁLISIS DE SU VULNERABILIDAD”, corresponde al estudio detallado del sistema y sus componentes entre los que se cuenta la población, la infraestructura y las relaciones y funciones socioeconómicas y culturales que puedan verse afectadas por manifestaciones de cada uno de los peligros identificados en la primera actividad. El análisis de vulnerabilidad exige estudiar factores (en cada elemento expuesto) como la exposición, la resistencia, la resiliencia y demás factores de vulnerabilidad.

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LA EVALUACIÓN DE RIESGOS (CONTINUACIÓN)

La cuarta actividad “EVALUACIÓN DE RIESGO POR TIPO DE ELEMENTO” consiste en la cuantificación de la afectación de personas (Perjuicios), infraestructura (Daños) y actividades socioeconómicas y culturales del municipio (Perturbaciones) que se deben plasmar en un mapa en categorías de riesgo alto, medio y bajo. De igual forma que en las dos actividades precedentes y las siguientes el ejercicio se debe realizar para cada peligro identificado. Aunque sus resultados podrían no aplicarse directamente en el ordenamiento territorial, sirven para establecer prioridades y justificar las intervenciones en la reducción del riesgo.

Se ha propuesto una quinta actividad “EVALUACIÓN DE RIESGO DEL SISTEMA (MUNICIPIO)”, que implica una visión de síntesis e integralidad, para establecer el impacto a nivel municipal que representa la materialización de cada uno de los peligros identificados, tanto en lo económico, como en lo funcional. Adicionalmente se propone estudiar los requerimientos que en materia de servicios de emergencia (hospitales, albergues, socorro, etc.) surgen para el municipio y su localización estratégica de acuerdo con la amenaza que se esté estudiando.

Dado que la Ley 388 establece la necesidad de efectuar reubicación de asentamientos humanos que se encuentren en zonas de alto riesgo no mitigable es necesario adelantar “ANÁLISIS DE MITIGABILIDAD” que corresponde a la sexta actividad. Si al comparar en términos económicos, sociales y ambientales los beneficios y costos de cada una de las alternativas de mitigación en cada una de las zonas de alto riesgo se presenta el caso de que los costos son tan altos y no es viable la reducción de riesgos a través de medidas de gestión de riesgos se califica el riesgo como "no mitigable” y se procede a incluir dentro del inventario de las necesidades de reubicación a los asentamientos ubicados en estas zonas.

Por último, en aras de efectuar un seguimiento posterior, se adelanta el “DISEÑO DE INDICADORES”, (en este caso, de amenaza, vulnerabilidad y riesgo) los cuales se incorporarán en el futuro al Expediente Municipal correspondiente. Esta es la séptima y última actividad establecida para el momento del Diagnóstico.

Dependiendo del nivel de información disponible se plantean tres niveles (I, II, III) de profundidad en los análisis y evaluaciones, por lo que el proceso se puede ir adelantando gradualmente de acuerdo con los requerimientos y recursos que vayan surgiendo en el municipio, aunque lo ideal es llegar hasta el nivel III. Debe quedar claro que cada nivel tiene asociado un nivel de precisión, de manera que el nivel I es el menos preciso y el III el más preciso.

46

Identificación de Zonas de Amenaza Alta e Intermedia

Calidad de la Información

EscalaInformación Necesaria

FuenteFenómenos de Remoción en

Masa, FRM Tipo de Acción

Básica1:250,000 1:50,000

Mapa Geológico Ingeominas, CAR, Universidades

Zonas con FRM identificados,depósitos de ladadera, Qdp,Coluviones, Qc. Zonas aledañas alas Quebradas

En las zonas marcadas como deamenaza alta o intermedia, pasaral siguiente nivel de detalle. Exigirestudios de amenaza y riesgospara adelantar nuevasconstrucciones.

Mapa Geológico yGeomorfológico.

Zonas con FRM identificados en elmapa geomorfológico.

Mapa de Pendientes. Zonas con pendiente superior a20O en el mapa de pendientes.

Mapa de ingenieríageológica.

Coluviones, suelos residuales,depósitos de ladera, talus.

Mapa desusceptibilidadad aFRM.

Zonas de susceptibilidad media oalta a FRM.

Zonificación deInundaciones yavalanchas. Mapa de amenazavolcánica

Mapa Geológico deDetalle. Mapa deformaciones superficiales.

Análisis de estabilidadde laderas

Zonas con probabilidad de fallasuperior al 30% en los análisis deestabilidad estáticos y dinámicos.

Mapa de susceptibilidada FRM.

Zonas de susceptibilidad media oalta a FRM.

Mapa de amenaza porinundación o crecientes

Mapa de Amenazavolcánica

Modo de Afectación

ImpactosPresiones LateralesSocavación Lateral parcialSocavación Lateral totalAcumulación

En las zonas marcadas como deamenaza alta o intermedia, pasaral siguiente nivel de detalle yrealizar análisis de vulnerabilidad.Exigir estudios de amenaza yriesgos tanto para adelantarnuevas construcciones, como paraconstrucciones existentes.Enzonas de amenaza sísmica alta eintermedia y en municipios demas de 100,000 habitantesrealizar estudios demicrozonificación sísmica

Ingeominas, CAR, Universidades.Estudios específicos contratadospor el municipio.

Estudios específicos de amenaza yriesgos realizados por Ingeominaso universidades o contratados porel Municipio o CAR

En zonas de amenaza alta eintermedia realizar análisis devulnerabilidad. Utilizar losinstrumentos de planeación paramitigación de riesgos.

Intermedia

Avanzada. Esta etapa puede realizarse en la formulación del POT o a través de los intrumentos, pero únicamente en zonas de amenaza media o alta

1:25,000 1:10,000

Mayor a 1:5,000


AMENAZA A FENOMENOS DE REMOCION EN MASA FRM

47




FuenteInundaciónes, flujos y

Avalanchas Tipo de Acción

Básica1:250,000 1:50,000


Zonas marcada como depósitosaluviales, Qal y terrazas bajas, Qtz



Zonas marcadas como inundables,conos de deyección, planicies deinundación, barras, caucesantiguos en el mapa

Mapa de Pendientes.


Conos de deyección, sedimentosaluviales.

Mapa desusceptibilidadad aFRM. Zonificación deInundaciones yavalanchas.

Zonas de amenaza media o altapor inundación o avalancha.

Mapa de amenazavolcánica





Zonas con probablidad deinundación media o alta segúnrecurrencia de crecientes. Zonasde amenaza media o alta porflujos de lodo, avalanchas oavenidas torrenciales.


Tipos de Afectación






Intermedia


1:25,000 1:10,000

Mayor a 1:5,000


AMENAZA A INUNDACIONES Y AVALANCHAS

48




Fuente Sísmica Tipo de Acción

Básica1:250,000 1:50,000


Determinar la Zona de AmenazaSismica de la NSR-98, o de la Ley400 de 1997



Zonas de posible amplificaciónsísmica, por espesores del suelo opor cambios topográficos. Zonas Mapa de Pendientes.


Rellenos antrópicos

Mapa desusceptibilidadad aFRM. Zonificación deInundaciones yavalanchas. Mapa de amenazavolcánica


Zonas con periodo de vibracióndel suelo similar al periodo devibración de las edificaciones,zonas licuables, zonas inestablesfrente a fenómenos sísmicos. Enzonas costeras, zonas de amenazamedia y alta por Tsunami.





Modo de Afectación

Aceleración horizontalAceleración verticalSocavación Lateral parcialSocavación Lateral totalLicuación del suelo





Intermedia


1:25,000 1:10,000

Mayor a 1:5,000


AMENAZA SISMICA

49




Fuente Volcánica Tipo de Acción

Básica1:250,000 1:50,000


Zonas de influencia de flujosvolcánicos, flujos piroclásticos,caidas piroclásticas, flujos de lodoy flujos de lava.



Flujos volcánicos, flujospiroclásticos, caidas piroclásticas,flujos de lodo y flujos de lava.

Mapa de Pendientes.

Mapa de ingenieríageológica.Mapa desusceptibilidadad aFRM. Zonificación deInundaciones yavalanchas. Mapa de amenazavolcánica

Zonas de influencia de flujosvolcánicos, flujos piroclásticos,caidas piroclásticas, flujos de lodoy flujos de lava.






Zonas de amenaza volcánicamedia o alta.

Modo de Afectación






Intermedia


1:25,000 1:10,000

Mayor a 1:5,000


AMENAZA VOLCANICA

50

ESTRATEGICO

PROSPECTIVA (Alternativas de Desarrollo)

VISION DE FUTURO

LARGO PLAZO

A. ACCIONES TERITORIALES PARA NIVELES I A III:

8 Estudio de comportamiento de la amenaza, vulnerabilidad y riesgo para

cada una de ellas9.Estudio de generación de nuevas

amenazas

B. ADOPCION DE POLITICAS PARA:

• LA OCUPACION, APROVECHAMIENTO YMANEJO DEL SUELO

A. ACCIONES TERRITORIALES PARA NIVELES I A III:

10. Identificación de las acciones de acuerdo a las alternativas

prospectadas necesarias de:•corto,

•mediano y •largo plazo


51

EL ANÁLISIS DE ALTERNATIVAS DE DESARROLLO

En este momento de la planificación se estudian las posibles alternativas de desarrollo del municipio.

LA EVALUACIÓN DE RIESGOS EN EL ANÁLISIS DE ALTERNATIVAS DE DESARROLLO

El involucrar el tema de amenazas y riesgos en esta etapa es importante en dos sentidos:

1. Alguna o algunas de las alternativas de desarrollo pueden originar peligros que no se habían tenido en cuenta en el estudio inicial (Diagnóstico) que deben ser evaluados.

En este caso es necesario efectuar un “ESTUDIO DE GENERACIÓN DE NUEVAS AMENAZAS”, o sea de amenazas no consideradas en la identificación efectuada inicialmente. Para cada una de ellas es necesario entonces adelantar las actividades 2 a 7 descritas en el momento anterior, es decir desde la evaluación de amenaza hasta el diseño de indicadores, con el objeto de establecer si los peligros adicionales constituyen un inconveniente para la viabilidad de la alternativa de desarrollo que se esté analizando, o por el contrario, resulta irrelevante y/o se pueden adelantar medidas que reduzcan su incidencia.

2. Con alguna (s) de las alternativas de desarrollo se pueden agudizar las condiciones de riesgo que se han establecido en el diagnóstico hasta incluso llegar a restarle viabilidad a dicha (s) alternativa (s)

El “ESTUDIO DE COMPORTAMIENTO DE AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO PARA CADA ALTERNATIVA” pretende establecer la sensibilidad de estas variables en cada escenario de desarrollo, es decir si aumentan, disminuyen o son indiferentes. Si aumentan será necesario evaluar hasta qué punto son manejables a través de medidas de gestión de riesgos y se debe tomar la decisión del peso de este aumento en la viabilidad de la alternativa.

52

LA VISIÓN DE FUTURO

La visión de futuro corresponde a la alternativa de desarrollo seleccionada que refleja el municipio deseado y posible, en la cual se determina el objetivo estratégico de desarrollo.

LA GESTIÓN DE RIESGOS EN LA VISIÓN DE FUTURO

Dado que ya se cuenta con toda la información relacionada con la evaluación de riesgos para la alternativa de desarrollo escogida se propone que en este momento de la planificación, además de las actividades rutinarias inherentes al mismo, se establezca un LISTADO de acciones de gestión de riesgos necesarias para hacer posible la visión de futuro, lo que se ha llamado “IDENTIFICACIÓN DE LAS ACCIONES NECESARIAS (CORTO, MEDIANO Y LARGO PLAZO) PARA QUE SEA VIABLE LA ALTERNATIVA”.

Estas acciones se pueden agrupar en concordancia con las cuatro políticas públicas que implican una visión moderna de la gestión del riesgo:

- La identificación del riesgo (que involucra la percepción individual, la representación social y la estimación objetiva)

- La reducción del riesgo (que involucra a la prevención - mitigación)

- La transferencia del riesgo (que tiene que ver con la protección financiera)

- El manejo de desastres (que corresponde a la respuesta y la reconstrucción).

53

EL MODELO TERRITORIAL

El modelo territorial es la propuesta de organización del territorio para alcanzar la visión de futuro del municipio. En este momento se determinan los sistemas estructurantes y las piezas o áreas estratégicas del territorio municipal, su articulación y manejo.

LA GESTIÓN DE RIESGOS EN EL MODELO TERRITORIAL

•DEFINICIÓN DE MANEJO DE SISTEMAS ESTRUCTURANTES, CONSIDERANDO LAS AMENAZAS Y RIESGOS

Como se mencionó anteriormente el modelo territorial se sustenta en los sistemas estructurantes, que en la mayor parte de los casos se refieren a una estructura ecológica principal, a una estructura urbana y una estructura rural. La definición, delimitación y manejo de estos sistemas requiere el conocimiento de las amenazas y riesgos como elementos determinantes, dado que, por un lado dichos sistemas deben establecerse a partir de principios como la sostenibilidad y la seguridad y, por otro, se debe proteger la estructura ecológica principal, que tiene como base la estructura ecológica, geomorfológica y biológica original y existente en el territorio.

•ESTABLECIMIENTO DE ORGANIZACIÓN FUNCIONAL DEL MUNICIPIO, CONSIDERANDO EL TEMA DE AMENAZAS Y RIESGOS

La organización funcional del municipio debe considerar el escenario de potenciales emergencias o desastres que puedan presentarse con ocasión de las amenazas y riesgos existentes, de manera que cuente con una capacidad de respuesta adecuada, tanto en los servicios de emergencia como en la infraestructura de servicios con el fin de retornar a la normalidad en la forma más rápida posible.

•ESTABLECIMIENTO DE LIMITACIONES AL PATRÓN DE CRECIMIENTO POR AMENAZAS Y RIESGOS

Las amenazas y riesgos establecen limitaciones al crecimiento del municipio, considerado el crecimiento en diversos sentidos (Densificación, ocupación de áreas no urbanizadas, límites de altura de edificaciones). Así por ejemplo, el municipio no puede crecer hacia zonas inundables, ni se puede permitir la densificación de los asentamientos actuales en ellas; otro ejemplo muestra que la respuesta sísmica del suelo en ciertas áreas limita las alturas de los edificios que allí se construyan, así como los aislamientos mínimos.

54


CLASIFICACION DEL SUELO

LARGO PLAZO

1. Suelo Urbano: Areas del territorial destinadas a usos urbanos, que cuenten con infraestructura de redes vitales, areas libres y parques y equipamiento colectivo posibilitándose su urbanización y edificación de acuerdo a su mitigabilidad

2. Suelo de Expansión: Areas de desarrollo concertado, a través de procesos que definan la conveniencia y condiciones de mitigabilidad, mediante adecuación y habilitación urbanística programada

ESTRUCTURAL

MODELO DE OCUPACIONDEL TERRITORIO

A. ESTRUCTURA URBANO - RURAL:

11. SISTEMAS ESTRUCTURANTES: MEDIO AMBIENTE Y

RECURSOS NATURALES

12. ORGANIZACIÓN FUNCIONAL:PATRIMONIO CULTURAL,

SISTEMAS DE COMUNICACIÓN YGRANDES EQUIPAMIENTOS

13. LIMITACIONES PATRON DE CRECIMIENTO

•B. ESTRUCTURA INTRA - URBANA

55

LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO

Una vez definido el modelo territorial se realiza la clasificación del suelo que divide el territorio en suelo urbano, suelo rural y suelo de expansión urbana; al interior de estas clases podrán establecerse las categorías de suburbano y de protección. En este momento se establecen las normas estructurales, generales y complementarias y los proyectos estratégicos estructurantes de largo plazo.

LA GESTIÓN DE RIESGOS EN LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO

•ESTABLECIMIENTO DE TIPOS DE SUELOS EN ZONAS SEGURAS

Las zonas consideradas seguras (es decir de riesgo medio a bajo) deben ser consideradas prioritariamente como áreas de suelo urbano y de expansión; no se puede concebir como suelo de expansión un área de alto riesgo, menos aún si es no mitigable; para ello existen los suelos de protección por riesgo.

•DISEÑO DE MEDIDAS DE GESTIÓN DE RIESGOS DE LARGO PLAZO Y FORMALIZACIÓN A TRAVÉS DE NORMAS ESTRUCTURANTES Y PROYECTOS

Las medidas de largo plazo que se habían identificado en la visión de futuro, requieren en este momento de su respectivo diseño de detalle, y su protocolización a través de normas y proyectos.

•ESTABLECIMIENTO DENTRO DE LAS NORMAS DE LARGO PLAZO, DE LAS METAS QUE DEBE CUMPLIR CADA INDICADOR

Recordando que en el diagnóstico se diseñaron indicadores para su posterior seguimiento, en este momento es necesario involucrar las metas que deben cumplir esos indicadores en las normas de largo plazo.

56


CLASIFICACION DEL SUELOAcciones de Gestión de Riesgos

LARGO PLAZO

2. Zonificación de Amenazas

Aplicable a suelo de expansión, categoriza unidades con susceptibilidad a amenazas y riesgo no mitigable. Acción que precede a la asignación de su tratamiento de desarrollo y de los diferentes usos.

ESTRUCTURAL

CLASIFICACION DEL SUELOAcciones de Gestión de Riesgos

1. Zonificación de Riesgos

Se categoriza dentro del suelo urbano, porciones de suelo de protección a riesgo no mitigable (declaratoria de no urbanizable y de zonas de reubicación)

57



LARGO PLAZO

3. Suelo Rural: Areas con terrenos no aptos para usos urbanos, por razones de oportunidad o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos forestales o por su no mitigabilidad

4. Suelo Suburbano: Areas ubicadas en suelo rural, con mezcla de usos de suelo y formas de vida de campo y ciudad (corredores urbanos)

ESTRUCTURAL


5. Suelo de Protección: Areas de terrenos localizados dentro de cualquier clase de suelo, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse.

58

INSTRUMENTO PARA ADMINISTRAR EL ESPACIO FISICO DEL SUELO

URBANO Y DE EXPANSION URBANA

PLANEAMIENTO GENERAL

PLANEAMIENTO DEDETALLE

MEDIANO Y CORTO PLAZO

1. DESLINDE:

• AREAS CONSERVACION RECURSOS NATURALES

CONJUNTOS URBANOS

• DEFINICION DE SUELOS DE PROTECCION EN ZONAS SEGURAS

2. LOCALIZACION: • SISTEMAS ESTRUCTURANTES:

• CESIONES URBANISTICAS• USOS Y OCUPACION

3. POLITICAS -NORMAS URBANISTICAS

1. DEFINICION DE CRITERIOS Y PARAMETROS:

• AREAS OBJETO DE DIFERENTES TRATAMIENTOS

• ACTUACIONES URBANISTICAS

• VIVIENDA DE INTERES SOCIAL

• TERRENOS O INMUEBLES DE DESARROLLO O CONSTRUCCION

PRIORITARIA

2. INSTRUMENTOS DE GESTION


59

EL COMPONENTE URBANO

El componente urbano del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas y debe contener la delimitación, en el suelo urbano y de expansión urbana, de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos y de conjuntos urbanos, históricos y culturales, así como de las áreas expuestas a amenazas y riesgos naturales; de igual forma, la estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá directrices y parámetros para la localización en suelos urbanos y de expansión urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación.

LA GESTIÓN DE RIESGOS EN EL COMPONENTE URBANO

•DEFINICIÓN DE SUELOS DE PROTECCIÓN POR RIESGO

En estos suelos se tiene restringida la posibilidad de urbanizarse, al ser considerados como áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, lo cual resulta de loas análisis efectuados en momentos precedentes.

•DISEÑO DE MEDIDAS DE CORTO Y MEDIANO PLAZO Y FORMALIZACIÓN A TRAVÉS DE NORMAS Y PROYECTOS PARA CADA UNO DE LOS TRATAMIENTOS DEFINIDOS

Las medidas de corto y mediano plazo que se habían identificado en la visión de futuro, requieren en este momento de su respectivo diseño de detalle, y su protocolización a través de normas y proyectos, para cada uno de los tratamientos definidos en el respectivo plan de ordenamiento territorial, tales como Desarrollo, Conservación, Habilitación (Consolidación), Rehabilitación (Renovación), Redesarrollo, Preservación, Restauración y Uso sostenible.

60

INSTRUMENTO PARA GARANTIZAR LA ADECUADA ARTICULACION

ENTRE LOS ASENTAMIENTOS RURALES Y LA CABECERA

PLANEAMIENTO GENERAL

PLANEAMIENTO DEDETALLE

MEDIANO Y CORTO PLAZO

1. DESLINDE:• AREAS CONSERVACION-PROTECCION

RECURSOS NATURALESCONJUNTOS URBANOS

• DEFINICION DE SUELOS DE PROTECCION EN ZONAS SEGURAS

2. LOCALIZACION YAREAS SUBURBANAS

• CENTROS POBLADOS• EQUIPAMIENTOS RURALES

• Z. PRODUCCION AGROPECUARIA, FORESTAL Y MINERA

3. POLITICAS -NORMAS PARCELACION

POR DISEÑAR LOS

INSTRUMENTOS DE GESTION


61

EL COMPONENTE RURAL

El componente rural es un instrumento para garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de los pobladores rurales. Este componente debe contener, entre otros, la delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos o líquidos.

LA GESTIÓN DE RIESGOS EN EL COMPONENTE RURAL

•DEFINICIÓN DE SUELOS DE PROTECCIÓN POR RIESGO

En estos suelos se tiene restringida la posibilidad de urbanizarse, al ser considerados como áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, lo cual resulta de loas análisis efectuados en momentos precedentes.

•DISEÑO DE MEDIDAS DE CORTO Y MEDIANO PLAZO Y FORMALIZACIÓN A TRAVÉS DE NORMAS Y PROYECTOS PARA CADA UNO DE LAS INTERVENCIONES DEFINIDAS

Las medidas de corto y mediano plazo que se habían identificado en la visión de futuro, requieren en este momento de su respectivo diseño de detalle, y su protocolización a través de normas y proyectos, para cada una de las intervenciones definidas en el respectivo plan de ordenamiento territorial.

62

DEFINE CON CARACTER OBLIGATORIO LAS ACTUACIONES PREVISTAS

EN EL PLAN DE ORDENAMIENTO, QUE SERAN EJECUTADAS DURANTE

EL PERIODO DE LA CORRESPONDIENTE ADMINISTRACION

CORTO PLAZO

1. PRIORIDADES

2. PROGRAMACION DE

ACTIVIDADES

3. ENTIDADES RESPONSABLES

4. RECURSOS RESPECTIVOS

SEÑALA:

PLAN DE

INVERSIONES

INTEGRA


Se parte del establecimiento de la organización funcional del municipio, planificando la reorganización del mismo, a traves de los planes sectoriales de servicios públicos y de servicios de emergencia.

63

Análisis de Vulnerabilidad en Zonas de Amenaza Alta e Intermedia

Para cada una de la Amenazas se determina:

RiesgoElementos Expuestos Bajo Medio Alto Cuantificación de:Habitantes Heridas Leves Heridas Importantes Heridas graves. Muerte Afectación

ConstruccionesDaños ligeros. NoEstructurales Daños estructurales leves Daños estructurales graves o colapso

RedesDaños ligeros. NoEstructurales Interrupción total Interrupción total

Vías de Comunicación Obstrucción parcial Obstrucción total Obstrucción total Suelo Daño leve Daño parcial recuperable Daño total no recuperable

Relaciones y Funcionessocioeconómicas yculturales Afectación leve Afectación media Afectación grave Perturbaciónes

Riesgo No MitigableMedidas de Mitigación Noestructurales Restricción urbanística ReubicaciónMedidas de Mitigaciónestructurales

Medidas de Mitigación Noestructurales Restricción urbanística

Rehabilitación ambientalMedidas de Mitigaciónestructurales Medidas de Mitigación No estructuralesRehabilitación ambiental Medidas de Mitigación estructurales

Rehabilitación ambiental

POT

Exigir el diseño de medidasde mitigación de riesgospara construccionesnuevas

Exigir el diseño de medidasde mitigación de riesgospara construcciones nuevas

Suelos de protección por riesgo

Plan Parcial

Dieseño de medidas decorto y medio plazo. Exigirla aplicación de medidas demitigación de riesgos paraconstrucciones nuevas

Dieseño de medidas decorto y medio plazo. Exigirla aplicación de medidas demitigación de riesgos tantopara construcciones nuevascomo para construccionesexistentes. Definición desuelos de protección porriesgo.

Suelos de protección por riesgo

Unidad de Actuación Urbanística

Reforzamiento estructural Reforzamiento estructural Reubicaciones individuales

Gest

ión

Daños

form

ula

ción

Nivel de Afectación

Tipo de AcciónRiesgo Mitigable

Dia

gnóst

ico

64

REGULAN EL USO, LA OCUPACION Y EL APROVECHAMIENTO DEL SUELO Y DEFINEN LOS DEBERES Y OBLIGACIONES DE LAS

ACTUACIONES URBANISTICAS

ESTRUCTURALES

GENERALES

COMPLEMENTARIAS

NIVELES:

1.1.

2.2.

3.3.

OBJETIVOS Y ESTRATEGIASDEL COMPONENTE GENERAL

OTORGAN DERECHOSE IMPONEN OBLIGACIONES

DESARROLLO DE LAS PREVISIONES DEL COMPONENTE

GENERAL Y URBANO


65

APLICADO A ZONIFICACION DE RIESGOS Y AMENAZAS

CONJUNTO DEACCIONES:

• ENCADENADASY

CONTINUAS

O

• AISLADASY

DISCONTINUAS

ESPACIAL Y TEMPORALMENTE

PARA:

IMPLEMENTARLOS

PLANESEN SUS

PROPIOS TERMINOS Y DETERMINACIONES

OPERACIONESINTEGRALES

INCLUYE

OPERACIONESPREDIO APREDIO


66

QUIEN Y COMO LAS EJERCE

LAS ENTIDADES MUNICIPALES

POR MEDIODE:

DECISIONESADMINISTRATIVAS

ACTUACIONESURBANISTICAS

PLANEAMIENTO GESTION


67

AMBITO TERRITORIAL NIVELES DE PREVALENCIA

PLAN DE ORDENAMIENTOTERRITORIAL

PLAN PARCIAL

UNIDAD DE ACTUACIONURBANISTICA


68

P.O.T INSTRUMENTOSPLAN

PARCIAL

P L A N E A M I E N T O

G E S T I O N


69

PUBLICA PRIVADA MIXTAINICIATIVA DELA GESTION

ACTUACIONESREPARTO DE

CARGAS Y BENEFICIOSINSTRUMENTOS

DE INTERVENCION

1. APROVECHAMIENTOS

2. COMPENSACIONES

3. TRANSFERENCIADE DERECHOS

DE CONSTRUCCIONY DESARROLLO

1. PARCELACION

2. URBANIZACION

3. EDIFICACION

SOBRE:

1. LA ESTRUCTURAPREDIAL

2. LA PROPIEDAD

3. PLUSVALIA

INSTRUMENTOS


Documents

1 Guía Metodológica para la Incorporación de la Gestión de Riesgos en la Planificación Septiembre de 2004 Versión - Cartilla / Presentación Por: ASMUN