1

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social

Consejo Regional de PlanificaciónILPES

Evasión y Gasto Tributario en Evasión y Gasto Tributario en América LatinaAmérica Latina

María Victoria Espada T.Dirección de Gestión Pública y Regulación

ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

XI CURSO INTERNACIONALREFORMAS ECONÓMICAS Y GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICASantiago de Chile, 3-28 de Noviembre de 2003

2

Índice I. Introducción

II. Evasión Impositiva• Introducción• Definición• Causas• Métodos de estimación

III. Gasto Tributario• Introducción• Concepto de GT• Medición del GT• Comparación del GT• Recomendaciones

3

I. Introducción

• Objetivo de un Sistema Tributario: proporcionar recursos suficientes para financiar el Gasto Público.

•Esta “suficiencia del ST” depende básicamente de:

a) Diseño del sistema impositivo (legislación, tipos de impuestos, nivel y estructura de alícuotas, exenciones,…).

b) Eficiencia de la AT.

4

En América Latina:

los altos niveles de evasión impositiva…

el bajo nivel de conciencia tributaria…

los numerosos beneficios tributarios y tratamientos especiales…

… afectan la suficiencia recaudatoria de los ST y resulta difícil atender el Gasto Público…

5

América Latina, Ingresos y Gastos GC, promedio simple, 1950-2002, en % de PIB

5

10

15

20

25

30

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

% d

e P

IB

Gastos Ingresos

Fuentes: OXLAD para la serie 1950-1989, e ILPES para la serie 1990-2002.

6

En la medida en que:

los ingresos no tributarios sean limitados,

el gasto público no se reduzca,

… los ingresos tributarios seguirán siendo insuficientes…

… sin embargo…

… existe margen de maniobra suficiente para trabajar sobre los ST actuales sin necesidad de crear nuevos impuestos con afán meramente recaudatorio…

7

Carga Fiscal en AL y OCDE

Fuentes: ILPES, CEPAL, sobre la base de datos oficiales, para países de América Latina y el Caribe."Revenue Statistics of OECD Member Countries” (OECD), 2001, para países de la OECD. Notas: a/ Datos 2002; b/ Datos 2000.

PaísesCarga fiscal total

Carga seguridad

social

Carga tributaria (s/CSS)

Carga tributaria directa

Carga tributaria indirecta

Argentina 12.7 2.8 9.9 3.6 6.3Bolivia 14.0 1.7 12.2 4.2 8.0Brasil 25.7 13.7 12.0 9.9 2.1Chile 18.8 1.5 17.3 5.6 11.7Colombia 17.4 4.0 13.4 6.6 6.8Costa Rica 13.2 0.4 12.8 3.5 9.3Ecuador 14.5 3.2 11.3 2.4 8.9El Salvador 12.5 1.8 10.7 3.3 7.4Guatemala 10.9 0.3 10.6 2.8 7.8Haití 8.4 0.0 8.4 1.7 6.7Honduras 16.5 0.5 16.0 3.7 12.3México 13.4 1.6 11.9 5.4 6.5Nicaragua 28.1 5.4 22.7 4.5 18.2Panamá 15.1 4.8 10.2 4.9 5.3Paraguay 10.5 1.0 9.5 1.7 7.7Perú 13.9 1.7 12.2 3.0 9.2Rep. Dominicana 16.6 0.6 16.0 4.5 11.5Uruguay 23.1 7.3 15.7 4.0 11.7Venezuela 10.2 0.6 9.6 3.5 6.1Promedio simple AL y Caribe a/ 15.5 2.8 12.8 4.2 8.6Promedio simple OECD b/ 37.5 10.1 28.1 13.6 14.5

8

II. Evasión Impositiva

II. 1. Introducción

•Tema de vital importancia en América Latina: círculo vicioso difícil de romper.

•En los países desarrollados oscila entre un 5% y un 15% de la recaudación potencial. En los países en desarrollo, las cifras superan el 30% y son inversamente proporcionales al ingreso por habitante.

9

Ingreso por habitante / Países / Evasión

Inferior a US$ 1.200 Entre US$ 1.200 Entre US$ 4.000y US$ 4.000 y US$ 7.000

Haití Colombia UruguayHonduras Venezuela BrasilNicaragua Perú México

Bolivia Argentina

Evasión entre Evasión entre Evasión entre 60% y 75% 40% y 65% 25% y 40%

Fuente: "Frediani, R (2001)

10

• Determinantes de la Recaudación Tributaria:

R1 = R0 + VAR (LT, VG, LI, MO, EV, FD)0

donde:

R0 = recaudación período anterior

LT = legislación tributaria

VG = valor, magnitud de la materia gravada (ingresos personales, consumo, importaciones)

LI = normas de liquidación e ingreso de los tributos (plazos y medio de pago)

MO = mora (montos declarados pero no pagados)

EV = evasión (ocultamiento total o parcial de los conceptos gravados)

FD = factores diversos

11

II.2. Definición de Evasión

Una primera definición:

= Recaudación Potencial – Recaudación Efectiva

…si precisamos más, podríamos desglosarla en:

a) Evasión dependiente de factores de política tributaria y ambientales:

= Recaudación potencial – Capacidad Recaudatoria

b) Evasión como medida de la eficacia de la acción fiscalizadora de la AT:

= Capacidad Recaudatoria – Recaudación efectiva

12

II. 3. Causas de la evasión

a) Número y cuantía de las alícuotas. Curva de Laffer.

b) Nivel de fiscalización de las AT y sanciones.

c) Complejidad del Sistema Tributario.

d) Términos de Intercambio con el Gobierno.

e) “Internalización” y aceptación de la evasión.

f) Posibilidades de evasión: trabajadores dependientes versus trabajadores autónomos.

13

II. 4. Métodos de Estimación

• Metodología específica:- Método directo: identificación de cada contribuyente y suma de

todos ellos. Difícil de realizar.

- Métodos indirectos: diversidad de modelos a utilizar:

1) Estimación del “potencial teórico”.

2) Métodos muestrales de auditorías:

a) Muestra representativa de contribuyentes.

b) Método del “punto fijo”.

3) Sondeo entre los contribuyentes acerca de “su” estimación de la evasión.

4) Información obtenida por las oficinas recaudadoras.

• Evasión y economía informal

14

Recaudación y Sector Informal (% PIB)

Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE (2000p).

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

Se

cto

r In

form

al (

% P

IB)

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

Re

cau

dac

ión

Tri

bu

tari

a (%

PIB

)

Sector Informal (% PIB) Recaudación Tributaria (% PIB)

15

• Para qué medir la evasión:

Tener estimaciones de evasión por impuesto y sector económico, para focalizar los esfuerzos de fiscalización en aquellos grupos de contribuyentes que más evaden.

Evaluar y controlar la eficiencia de la AT, incrementando sus recursos, si fuese necesario.

Medir los efectos de las políticas de fiscalización y de las reformas tributarias.

Incrementar los ingresos públicos mediante la mejora en la recaudación.

16

Coeficiente de Cumplimiento del IVA (I)País Año Coeficiente de cumplimiento (%)

Nueva Zelanda 1992 94.9Suecia 1992 94.6Israel 1992 92.2Portugal 1991 86.0Sudáfrica 1992 85.4Chile 1991 81.8Canadá 1991 77.0España 1989 74.0Uruguay 1991 70.3Argentina 1992 68.5Honduras 1992 64.6Colombia 1991 64.2Hungría 1991 63.7México 1992 62.9Ecuador 1991 61.8Filipinas 1992 59.2Bolivia 1990 56.1Guatemala 1992 47.5Panamá 1991 46.5Perú 1992 31.8Promedio 69.2

Fuente: Silvani, C. y Brondolo, J. (1993)

17

Coeficiente de cumplimiento del IVA (II)

Fuente: Bergman, M. (2000)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

% d

e R

eca

ud

ació

n

Chile Argentina México

18

Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.

Notas: Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual. Los datos de Perú y Panamá corresponden al año 2000 y los de Colombia, El Salvador y Venezuela al 2001.

América Latina: Productividad del IVA, 2002

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0M

éxic

o

Venezuela

Perú

Nic

ara

gua

Panam

á

Arg

entin

a

Colo

mbia

Uru

guay

Rep. D

om

inic

ana

Costa

Ric

a

Bra

sil

Guate

mala

Para

guay

El S

alv

ador

Hondura

s

Chile

Boliv

ia

Ecuador

Prom. AL (36.8)

19

Algunos datos de evasión en ALAÑO IVA (%) RENTA (%)

Argentina 1997 40.0 40.0

Bolivia 1996 39.4

Chile 1997 19.7 41.7

Colombia 2002

Ecuador 2002 26.4 58.0

México 2000 45.7 34.3

Perú 1993Venezuela 2002

30.0

57.447.0

Fuente: Elaboración propia a partir de estimaciones de los países.

20

III. Gasto TributarioIII. 1. Introducción

•Concepto desarrollado en Estados Unidos y Alemania en los años 60 y extendido a países de la OECD en los 80.

•En los últimos años, los GT han cobrado especial relevancia. Estudios recientes promueven la necesidad de incorporarlos como un elemento del presupuesto público.

21

III. 2. Concepto de GT

• “Renuncia tributaria”: recaudación que se deja de percibir, producto de la aplicación de franquicias o regímenes impositivos especiales, cuya finalidad es favorecer o estimular determinados sectores, actividades, regiones o agentes de la economía.

• Instrumento fiscal alternativo a los programas de gasto directo y a los subsidios monetarios. Para algunos es un “régimen preferencial no transparente”.

22

III. 3. Medición Del GT

• Método ex-ante: evalúa el GT para un período futuro, suponiendo algún cambio en el comportamiento de las variables.

• Método ex-post: evalúa el GT para un período que ya pasó, presumiendo que el comportamiento se mantiene inalterado.

IMPORTANTE: necesidad de apuntar a un gasto mínimo para no sobreestimar las ganancias de la recaudación.

23

III. 4. Comparación de GT

Dificultad de realizar comparaciones internacionales:

1. Diferencias en la definición del “benchmark”.

2. Variedad metodológica.

3. Diferencia de coberturas (GC, GG…).

4. Escasez de datos a nivel internacional.

5. No todos los GT por tipo de impuesto son considerados.

6. Interacción entre los diferentes impuestos.

24

Estimaciones de GT en AL (% PIB)2001 2002 (e) 2003 (e) 2004 (e)

Argentina 3.1 2.8 2.8 2.5IVA 1.5 1.4 1.3 1.3Renta 0.7 0.6 0.8 0.5Otros 0.9 0.7 0.7 0.7

Brasil 1.6 1.8 1.7Chile 4.4

IVA 0.8Renta 3.6

Colombia 1.9Renta 1.9

Ecuador 4.9IVA 2.6Renta empresas 0.7Renta personas 1.6

Perú 1.9IVA 1.6Renta 0.2Otros 0.2

Fuente: Elaboración propia en base a fuentes oficiales.

(e) Datos estimados.

25

III. 5. Recomendaciones

1. Prudencia en su utilización: significan una pérdida en la recaudación impositiva.

2. Es necesario realizar estimaciones de GT para dotar de mayor transparencia a las cuentas públicas.

3. Es deseable incorporarlos en el proceso de elaboración de los presupuestos del Estado.

4. El mix “base tributaria amplia + tipos impositivos reducidos” sólo es posible con una reducción del GT.

26

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social

Consejo Regional de PlanificaciónILPES

FINFIN

María Victoria Espada T.Dirección de Gestión Pública y Regulación

ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

XI CURSO INTERNACIONALREFORMAS ECONÓMICAS Y GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICASantiago de Chile, 3-28 de Noviembre de 2003