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Reforma y contrarreforma agrariaen el Per

Laureano del Castillo Pinto*

Hacia un Balance de la reforma agraria peruana

La reforma agraria peruana ha sido reconocida como unade las ms radicales, se inici en 1969 y culmin formalmenteen 1991. En el presente documento se intentar hacer una bre-ve revisin del mencionado proceso, considerando las modifi-caciones sufridas, para luego ver algunas perspectivas.

Contexto en el cual surgi

En la primera mitad del siglo XX la escena poltica y socialera dominada por el Estado oligrquico, expresado en la Re-pblica Aristocrtica como la llam el historiador JorgeBasadre. En la agricultura de entonces, las bases de la domina-cin oligrquica estaban constituidas por grandes haciendasexportadoras de corte moderno (productoras sobre todo deazcar y algodn en la costa norte del pas y algunas de lanaen la sierra sur) y por latifundios, sobre todo serranos, dondese mantenan formas de trabajo no salariales o precapitalistas.Al igual que en la mayor parte de nuestros pases, la distribu-cin de la tierra mostraba una tremenda desigualdad, dejando

* Investigador del Centro de Estudios Peruanos, CEPES, Lima - Per.

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una cantidad muy grande de campesinos y comunidades deindgenas al margen. As, de acuerdo al censo de 1961, tan sloel 0,4 por ciento de las unidades agropecuarias de 500 hect-reas o ms concentraba el 75,9 por ciento de la superficie agr-cola total, mientras que el 83,2 por ciento de las unidades agr-colas menores de cinco hectreas ocupaban slo el 5,5 por cientodel total de la tierra agrcola1.

Ese injusto orden originar protestas campesinas a lo lar-go y ancho del pas durante las primeras dcadas del siglo XX;una de las ms conocidas la encabez Teodomiro Gutirrez,Rumi Maqui, en Puno en 1924. La respuesta de los gobiernos,la represin policial, no impidi que estas protestas siguieranproducindose hasta inicios de los aos 60.

A ello se sumaran los cuestionamientos provenientes desectores polticos como el APRA y nuevas fuerzas polticascomo la Democracia Cristiana y Accin Popular, que conflui-ran con sectores intelectuales que venan evolucionando des-de posturas indigenistas. Incluso la Iglesia Catlica, que tradi-cionalmente haba actuado legitimando el orden tradicional,expres en 1959 su clara demanda de una reforma agraria. Peroel principal cuestionamiento al orden oligrquico provendrde los propios campesinos, sobre todo a partir de los ltimosaos de la dcada de 1950:

Las gigantescas olas de movilizacin campesina de fines de ladcada del 50 y comienzos de la del 60 toman por sorpresa a lasociedad peruana. Los campesinos irrumpen en la escena polticadesde el exterior planteando un cuestionamiento radical al ordenagrario vigente y mostrndose como una fuerza democrtica re-volucionaria de gran bro. Su agitacin, junto con los movimien-tos guerrilleros, golpean profundamente la legitimidad de ese

1 Cristbal Kay, citando a Barraclough, seala estadsticas similares so-bre concentracin de tierras en Amrica Latina en la dcada de 1960.Kay, Cristbal, Reforma Agraria, Industrializacin y Desarrollo: Porqu Asia Oriental super a Amrica Latina? En Debate Agrario, N 34,Lima, CEPES, julio 2002.

LAUREANO DEL CASTILLO PINTO

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orden agrario y de sus beneficiarios, los terratenientes, y ponenen el orden del da la cuestin de la reforma agraria2.

El rgimen oligrquico enfrentaba una crisis a fines de losaos 50 del siglo pasado. Cinco seran las modificaciones msimportantes que experiment la agricultura peruana duranteese perodo: el fuerte incremento de la poblacin con insufi-ciente expansin de la frontera agrcola; la fuerte diferencia-cin interna de las comunidades campesinas, parcialidades yreas minifundistas; la modernizacin de los latifundios, abar-cando desigualmente a haciendas costeas y serranas; el desa-rrollo de los medios de comunicacin y del sistema educativo;y la crisis de la ideologa colonial terrateniente que considera-ba que el problema del indio era moral, educativo y tnicoantes que econmico y social.

Ante las presiones sociales hubo algunos esfuerzos limita-dos, como el proyecto de la Comisin para la Reforma Agrariay la Vivienda, la promulgacin de la Ley de Bases de ReformaAgraria en 1962, el Decreto para legalizar la reforma agrariarealizada por los campesinos cusqueos y la primera Ley deReforma Agraria en 1964. Pero la medida fundamental fue laaprobacin de la Ley de Reforma Agraria en 1969 por partedel Gobierno Militar del Gral. Velasco Alvarado, que repre-senta segn los historiadores el segundo golpe de Estadoinstitucional en nuestra historia nacional, influido por consi-deraciones de la doctrina de seguridad nacional y, sobre todo,por el final del dominio oligrquico.

Tambin debe destacarse el papel que cumplieron, en aque-llos aos, organismos internacionales como la FAO o como laAlianza Para el Progreso impulsada por el gobierno norte-americano para la aplicacin de una reforma agraria en Per.

REFORMA Y CONTRAREFORMA AGRARIA EN EL PER

2 Caballero, Jos Mara, La Reforma Agraria y ms all: el fracaso delmodelo agrario del rgimen militar. Un anlisis social y poltico EnAgricultura, Reforma Agraria y Pobreza Campesina, IEP, Lima, 1980.p. 59.

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Carcter de la reforma agraria

Como es obvio, los sectores conservadores y los propiosafectados (hacendados costeos y terratenientes serranos)criticaron lo que llamaron el despojo de la propiedad y ca-racterizaron la reforma agraria como comunista, alentadosen parte por los planteamientos que luego haran los militaresde llevar adelante en el pas un modelo alternativo de ordena-miento social al que llamaron una democracia social de parti-cipacin plena.

Sin embargo, los militares desecharon los planteamientoshechos por sectores de izquierda desde aos atrs, en el senti-do de confiscar (es decir, expropiar sin pago) las tierras a loshacendados y entregarlas a los campesinos. El camino segui-do en este punto fue la expropiacin de las tierras, aprove-chando de una modificacin constitucional que facilitaba lasexpropiaciones con fines de reforma agraria producida al ini-cio del gobierno de Fernando Belande y que permita pagarlas indemnizaciones por las tierras expropiadas en armadas eincluso con bonos.

Caballero afirma que los militares se habran planteadodos objetivos desde el inicio: organizar sobre nuevas bases eldesarrollo del capitalismo agrario y encauzar la participacinpoltica del campesinado, pero ms all de algunos plantea-mientos vagos slo tenan clara su decisin de fustigar a lasfracciones oligrquicas terratenientes3.

Lo que no est en duda es la radicalidad de la reforma,que se expresa en la cantidad de tierras que se afectaron. Setrataba de una ley que no daba mayores posibilidades a loshacendados de evadirse, pues no contemplaba estatutos deexcepcin, no exclua ninguna zona del pas de su aplicacin,ni atacaba nicamente a las unidades econmicas atrasadas

3 Ibid., p. 71. Henry Pease coincide con estas afirmaciones, La ReformaAgraria peruana en las crisis del estado oligrquico en Estado y Polti-ca Agraria. 4 Ensayos. DESCO, Lima, 1980 (segunda edicin).


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dejando en pie a las modernas. Esto explica cmo al cabo delos primeros cuatro aos de la aplicacin de la Ley, cerca de 12millones de hectreas fueron objeto de afectacin en el pas4,aunque finalmente fueran adjudicadas a campesinos menosde 10 millones de hectreas. En similar lapso, entre 1964 y 1968,en aplicacin de la primera Ley de Reforma Agraria, el gobier-no de Belande afect menos de un milln de hectreas.

En su aplicacin concreta, la reforma agraria privilegi laadjudicacin de las tierras afectadas a las empresas asociativascreadas por el gobierno militar, es decir, a cooperativas agra-rias, sociedades agrcolas de inters social SAIS, empresasrurales de propiedad social y grupos campesinos. En efecto,estas cuatro formas asociativas concentraron el 76 por cientodel total de tierras adjudicadas, mientras que las comunidadescampesinas y nativas recibieron slo el 12,8 por ciento y seentreg en forma individual (familiar) tan slo 10 por cientode las tierras5.

Esa preferencia por las modalidades asociativas, en lascuales lejos de dividir las haciendas y latifundios entre los cam-pesinos, se opt por constituir empresas cooperativas o simi-lares, de acuerdo a los expertos, habra tenido que ver con elmantenimiento de economas de escala y con las experienciasaplicadas en otros pases. En la prctica, pese al discurso ofi-cial, muchos campesinos sintieron que en vez de repartirse latierra se los vincul compulsivamente a empresas mayores.

Dentro del esquema planteado por los militares, los cam-pesinos pasaron a ser socios de las nuevas empresas coope-rativas (al igual que las comunidades seran incorporadascomo socias de las SAIS), lo que no respondi a ninguna con-sulta a los campesinos sino que fue resultado de una condi-

4 De acuerdo al Censo de 1961, el total de la superficie agropecuaria erade 18 millones 604 500 Has.

5 Datos tomados de Reforma Agraria en Cifras, Direccin General deReforma Agraria y Asentamiento Rural, Ministerio de Agricultura,Marzo 1982.


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cin indispensable para ser beneficiario de la reforma agra-ria. En funcin de ello y adems del hecho de que las tierrasse adjudicaban a las empresas bajo la clusula de reserva dedominio, los hacendados y otros sectores conservadores acu-saban al Estado de constituirse en el dueo de las tierras. Porsu parte, en atencin justamente a esa preferencia por lasempresas asociativas, desde las organizaciones de izquierdase atacaba a la reforma agraria por seguir la va terratenientey se demandaba su radicalizacin (recomendando al mismotiempo a los campesinos desconocer el pago de la deuda agra-ria).

Pero ms all de los discursos, lo cierto es que se observa-ban serias inconsistencias entre el pretendido apoyo priorita-rio del gobierno a las cooperativas y otras empresas asociativasagrarias (expresado en lo relacionado a la adjudicacin de tie-rras, as como en materia de crditos y otros servicios), lo querpidamente gener conflictos al interior de esas empresas, seadebido a la limitacin para incrementar los salarios, a la impo-sicin de precios subsidiados para el consumo interno, alcondicionamiento de los crditos a la agricultura y a la intro-misin directa del propio Ministerio de Agricultura, entre otros.En un breve trabajo Garca Sayn mostr las contradiccionesentre esa supuesta prioridad de las empresas asociativas y lasmedidas tributarias y otras, aplicadas por el mismo gobiernodurante los aos 1968-19766.

Objetivos de la reforma agraria

De acuerdo a los expertos, la reforma agraria peruana seubicaba dentro de un proyecto de desarrollo agrario, por la vacapitalista. Pero como se ha dicho, los militares no tenan clarosu proyecto para el campo. Eso es lo que puede explicar loscambios continuos producidos en el texto de la propia ley de

6 Garca-Sayn, Diego: La Reforma Agraria hoy, en Estado y PolticaAgraria. 4 Ensayos. DESCO, Lima, 1980 (segunda edicin).


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reforma agraria, lo que obligara a que en agosto de 1970 seaprobara un Texto nico Ordenado TUO de la Ley (aunqueel mencionado TUO siguiera modificndose en los aos si-guientes).

Dos parecen haber sido los objetivos que se plantearon losmilitares peruanos en 1969 cuando promulgaron la ley de re-forma agraria: evitar una mayor conflictividad en el campo(sobre todo luego de la experiencia de las guerrillas a iniciosde la dcada de los 60, frenando la amenaza del comunismo) ymodernizar la agricultura.

Lo primero se habra conseguido con mayor facilidad, fa-vorecido indudablemente por encontrarse en medio de ungobierno de facto (es decir, sin Congreso ni otros mecanismosde contrapeso al Poder Ejecutivo), y logrando el desplaza-miento de la oligarqua del campo, va un radical reparto delas tierras agrcolas.

El segundo objetivo parece haber sido el que ms obstcu-los encontr. En efecto, tal como ocurri en otros pases en loscuales se impuls reformas agrarias, en el caso peruano la par-ticipacin de la agricultura en el PBI peruano descendi enaquellos aos (de 14,5 por ciento en 1965 a 11,5 por ciento y 9,9por ciento en 1975 y 1980, respectivamente). En parte, esa ca-da se explicara por la mayor importancia que tuvo para elEstado peruano el impulso de un proceso de industrializacinva sustitucin de importaciones, algo a lo que el gobiernomilitar le puso mucho empeo7.

El gobierno militar entendi que la modernizacin de laagricultura pasaba por la introduccin y generalizacin delmodelo cooperativo en el pas, lo que como se ha dicho, hizosin respetar el principio de la libre adhesin. As, en la costaperuana, donde se encontraba la mayor parte de fundos mo-dernos, orientados hacia la exportacin y los productos comer-

7 El Gobierno foment la inversin de los bonos de reforma agraria en-tregados a los ex-hacendados en inversiones en el sector industrial. Sobreel uso de los bonos puede revisarse tambin a Garca-Sayn, Op. cit.


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ciales, se formaron un poco ms de 600 cooperativas agrariasde produccin. En la sierra, donde no haba condiciones paraformar cooperativas se opt por constituir Sociedades Agrco-las de Inters Social (SAIS), un modelo ms flexible, pero alque complementariamente se aplicaba la Ley de Cooperativas.En aquellos lugares de la sierra donde no haba condicionespara formar cooperativas o SAIS se hizo la adjudicacin a Gru-pos Campesinos (originalmente llamados grupos de campesi-nos), definidos como modalidades transitorias de adjudicacinque luego deban convertirse en cooperativas agrarias.

En el caso de las comunidades campesinas es claro questas no eran una forma privilegiada por la reforma agraria8.Como se ha dicho, su participacin del total de tierras adjudi-cadas era menor, pese a su importancia, su historia y la ventajade constituir una organizacin cohesionada. Aunque no fuedicho en ningn discurso oficial, los militares parecen haberentendido a las comunidades como una suerte de lastre, comouna organizacin tradicional sin condiciones para constituiruna base de la modernizacin del campo. Esto es lo que puedeexplicar que en 1970 se les impusieraa travs del llamadoEstatuto Especial de Comunidades Campesinas la modifica-cin de su organizacin interna por otra, tomada prestada delmodelo cooperativista, con un Consejo de Administracin yun Consejo de Vigilancia.

Los propios mecanismos puestos en prctica por el gobier-no militar debilitaron las posibilidades de las empresasasociativas agrarias creadas durante la reforma para llegar aconstituirse en generadoras de riqueza. Por el contrario, comose ha dicho, va controles de precios internos, limitando lasreinversiones, condicionando el crdito agrario, derivandoexcedentes hacia otros sectores va la carga tributaria y la deu-da agraria que deban honrar los campesinos, en los aos fina-les de la dcada de 1970 stas entraron en una grave crisis. A

8 En 1982 se estimaba que slo el 17% de las comunidades campesinasreconocidas oficialmente fueron adjudicatarias de tierras.


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ello se sumar la crisis econmica que empieza a sentirse en elpas desde 1974 y la propia crisis que internamente se empeza generar dentro de dichas empresas, una mezcla de corrup-cin de dirigentes y de relajamiento de la disciplina laboral.

La pretendida salida de la crisis de las empresas asociativas,con la ayuda de las leyes producidas durante el segundo go-bierno de Fernando Belande, consisti en la fragmentacin oparcelacin de la casi totalidad de las cooperativas agrarias dela costa en manos de sus propios ex socios, en un proceso desor-denado que sobre todo tomar la primera mitad de los aos 80.Poco tiempo despus se sumarn las protestas de los campesi-nos de Cusco y Puno, que conseguirn en 1986, sobre todo enPuno, la masiva redistribucin de tierras a favor de comunida-des campesinas constituidas exprofesamente para recibir tierrasde las cuestionadas SAIS9. En el caso de las empresas asociativasde la sierra central, durante la dcada de los ochenta, ser laviolencia senderista la encargada de apurar su liquidacin.

Inclusin en un proceso de desarrollo agrario

A la luz de lo que se ha visto en los prrafos anteriores ytomando en cuenta los limitados resultados en materia econ-mica logrados con la reforma agraria, puede afirmarse que staconstituy en el Per una propuesta social antes que econmi-ca. En efecto, a diferencia de lo que ocurri en otros procesos,la reforma agraria peruana tuvo motivaciones ms polticas ysociales que econmicas. Kay tambin lo sostiene, planten-dolo como una caracterstica comn a los pases latinoameri-canos10, aunque stos habran visto a la reforma como un me-

9 Durante la reforma agraria se adjudicaron en el departamento de Puno1 746 042 Has. a favor de 41 empresas asociativas; en febrero de 1986ms de un milln de Has. revirtieron al Estado, distribuyndose princi-palmente entre 641 comunidades.

10 Kay, Cristbal, Reforma Agraria, Industrializacin y Desarrollo: Porqu Asia Oriental super a Amrica Latina? En Debate Agrario, N 34,Lima, CEPES, julio 2002. p 52.


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dio para ampliar sus mercados internos favoreciendo a la na-ciente industria nacional, proveyendo de alimentos baratos alos trabajadores industriales, ahorrando en importaciones dealimentos y liberando as divisas para las importaciones quela industria nacional requera. Agrega este autor:

Ms an: en Amrica Latina, a diferencia de Taiwn y Coreadel Sur, la reforma agraria no fue vista como un mecanismo paraexprimir a la agricultura. Por el contrario, se comprendi que, almenos en su etapa inicial, las reformas agrarias podran reque-rir ms recursos que el resto de la economa, particularmentedel Estado, que hasta ahora. La reforma agraria fue vista tam-bin como un medio de hacer la agricultura ms atractiva al tra-bajador rural, esperando con ello disminuir su migracin. steera un objetivo deseado, ya que la industrializacin de AmricaLatina haba sido incapaz de proveer empleo suficiente y, por lotanto, la migracin rural cre una no deseada carga para el sec-tor urbano y el Estado11.

Visto en perspectiva histrica, cabe preguntarse enton-ces si fue acertado que el proceso de reforma agraria peruanatomara una opcin tan definida por las grandes empresasasociativas agrarias. A la luz de los resultados econmicos, larespuesta parece ser negativa. Aunque la situacin ha expe-rimentado una leve mejora, en los aos finales de la dcadapasada se estimaba que cerca de la mitad de la poblacinperuana se encontraba en situacin de pobreza (pobreza ypobreza extrema), pero en el campo la situacin era ms dra-mtica, pues casi 2/3 partes de la poblacin rural estaba com-puesta por personas en situacin de pobreza y pobreza extre-ma, donde:

33 por ciento son pobres, es decir que si bien logran satisfa-cer sus necesidades bsicas de alimentacin, no tienen ser-vicios indispensables como luz elctrica y agua potable;

11 Ibid., p. 55.


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32 por ciento son pobres extremos, es decir personas queno logran satisfacer sus necesidades de alimentacin ni tie-nen acceso a servicios bsicos;

Slo el 35 por ciento de la poblacin tiene satisfechas susnecesidades de alimentacin y logran acceder a serviciosbsicos12.

Observando la actual estructura de propiedad, lo que ve-remos con mayor detalle ms adelante, es que los campesinosperuanos parecen haber llevado a cabo su propio proceso dereforma agraria, pues en efecto como se ha dicho la casi to-talidad de las cooperativas agrarias que se formaron en la cos-ta se dividieron entre sus antiguos socios, dando lugar a par-celas individuales con un promedio de entre tres y cincohectreas. En la sierra, particularmente en el departamento dePuno, las tierras de las ex SAIS y empresas de propiedad socialfueron igualmente divididas entre las comunidades campesi-nas y familias campesinas.

De esta manera, sea porque finalmente se impusieron losplanteamientos de los sectores ms conservadores, sea que nose consult a los campesinos si queran hacer parte de coope-rativas o que stos no estaban preparados para asumir el mo-delo cooperativo o lo que fuere lo cierto es que al cabo de msde 20 aos de iniciada la reforma agraria la tierra termin enmanos de las familias campesinas, lo que fuera inicialmenterechazado como opcin por los militares.

Del mismo modo, como se ha indicado, no estuvo dentrode los planes del gobierno militar entregar prioritariamentetierras a las comunidades campesinas. Pero por distintos fac-tores, estas organizaciones son las que controlan la mayor partede las tierras agropecuarias del pas (el 35 por ciento del totalde la superficie agropecuaria, de acuerdo al Censo NacionalAgropecuario de 1994, aunque algunos autores estiman que

12 Datos tomados de Pobreza y Desarrollo Rural en el Per, Lima, CEPES,junio de 2000.


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alcanza al 50 por ciento). Podra considerarse esa decisin tam-bin como un error de quienes dirigieron el proceso de refor-ma agraria?

Volviendo sobre el tema econmico, lo cierto es, sin em-bargo, que la mayor parte de los pequeos propietarios yminifundistas del pas hacen parte de la poblacin que se en-cuentra en situacin de pobreza. En el caso de las comunida-des campesinas, es sabido que sus integrantes forman la por-cin donde la pobreza rural es mayor. En el caso de la costaperuana, donde el desarrollo de la agricultura es mayor, unreciente estudio muestra que el problema central de la agricul-tura peruana es la falta de rentabilidad:

La principal conclusin del estudio sobre rentabilidad de laagricultura de la costa peruana (...) corrobora con nmeros ydetalle esa percepcin; esto es, que la agricultura empresarialperuana sufre un grave problema de rentabilidad y que granparte de los agricultores se refugian en economas de tipo fami-liar para afrontar los retos de la supervivencia13.

Sectores excluidos de la reforma agraria

Los distintos estudios realizados durante los aos anterio-res mostraron que, pese a la radicalidad y masividad de lasafectaciones de tierras, el proceso no incluy a los minifundistasy pequeos propietarios y menos a los campesinos sin tierras.A pesar que la Ley de Reforma Agraria en el ttulo relativo alminifundio anunci la realizacin de acciones de Concentra-cin Parcelaria y Reordenamiento Rural, es sabido que fue prc-ticamente nulo lo que se avanz en este campo. Meja, por ejem-plo, menciona:

sin entrar a la discusin de si la totalidad de los adjudicatariosreciben beneficios efectivos, puede afirmarse que la mayora del

13 Gorriti, Jorge. Rentabilidad o Supervivencia?: La agricultura de lacosta peruana En Debate Agrario, N 35, Lima, CEPES, enero 2003.


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milln de minifundistas con menos de tres hectreas. ha queda-do totalmente marginado de la reasignacin de tierras14.

Parte de los problemas que derivan luego en la crisis delas cooperativas agrarias creadas por la reforma agraria tienenque ver con dicho problema. En efecto, como una forma deenfrentar los bajos salarios (derivados de los controles estata-les sobre ellos) as como brindar una ocupacin a otros miem-bros de la familia, en la mayor parte de las cooperativas seincrement la contratacin de trabajadores agrcolas de tem-porada, llamados golondrinos o eventuales. La distorsin lle-g a tal extremo que se empez a distinguir entre eventualespermanentes y eventuales eventuales, o eventuales propia-mente dichos.

Como se ha dicho, tampoco las comunidades campesinasfueron objeto privilegiado de la adjudicacin de tierras. Su ac-tual significacin en la distribucin de tierras agropecuarias sedebera a varios factores: tomas de tierras en algunas zonas,pero tambin el proceso de redistribucin de tierras a favor decomunidades existentes y muchas otras que se constituyeronen medio de esa coyuntura. En efecto, en junio de 1985, habaen Puno 486 comunidades campesinas reconocidas y ms de500 parcialidades. Nueve aos ms tarde, el III CENAGROarrojar 1.274 comunidades en dicho departamento del sur delPer.

Tampoco las mujeres campesinas fueron objeto de consi-deracin por parte de los encargados de conducir el procesode reforma agraria. Al igual que en la mayor parte de los pa-ses del continente el discurso oficial y los textos legales se refe-ran a los campesinos. En trminos de adjudicacin de tie-rras, la definicin legal era suficientemente clara, sta se hacaa favor de los jefes de familia. Probablemente, este hecho se

14 Meja, Jos. De la reforma agraria a la promocin agropecuaria - Unanlisis crtico de la nueva poltica agraria. En: Promocin agraria paraquin?. Lima, Tiempo Presente, 1980. p. 15


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explicaba por la concepcin de familia incluida el Cdigo Civilentonces vigente. Sin embargo, en este aspecto, como de he-cho se hizo en otros temas, el legislador pudo haber ido unpoco ms adelante.

La experiencia de la reforma agraria peruana no fue, porlo tanto, suficientemente atenta de la realidad del mundoreal y por el contrario, se ubic en una cmoda perspectivaconservadora. En un interesante trabajo, dos investigado-ras sealan estos elementos comunes en otros pases de laregin:

La experiencia en reforma agraria en Amrica Latina lleva auna gran conclusin general: a las mujeres rurales se les excluyen gran medida como beneficiarias de las reformas. Estas refor-mas tenan como propsito beneficiar a las familias campesinas,pero al suponer que los procesos eran neutros con respecto algnero, terminaron siendo sesgados y beneficiaron principalmen-te a los jefes de hogar varones15.

El tema de los derechos de las mujeres al acceso a la tierrase plantea recin en los aos 80, con el inicio del proceso de laparcelacin de las cooperativas, luego que se dieran casos es-candalosos de postergacin de las mujeres socias, incluso deaquellas que haban sido consideradas originalmente comobeneficiarias y luego se casaron con otro campesino socio de lacooperativa. Ms tarde, hacia finales de los aos 90 el temavolver a plantearse, al abrirse un masivo proceso de titula-cin de tierras despus de que muchos de los originales socioshaban fallecido o se haban separado de sus parejas, pero estavez habindose introducido algunos cambios en la legislacinrelacionada a la familia.

15 Deere, Carmen Diana y Magdalena Len. Gnero, Propiedad yEmpoderamiento: tierra, Estado y mercado en Amrica Latina. Bogot,Tercer Mundo Editores, 2000. p. 128


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Resultados de la reforma agraria

No cabe duda respecto del tremendo cambio en la estruc-tura de la propiedad de la tierra que signific la aplicacin dela reforma agraria. Las ltimas cifras publicadas por el Pro-yecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural PETTdel Ministerio de Agricultura, reflejan las adjudicaciones detierras durante la reforma agraria (ver Cuadro 1).

Cuadro 1Adjudicacin de tierras durante la Reforma Agraria

Formas Nmero Has. adjudicadas Porcentaje

Cooperativas agrarias 607 1.697.341 17,5%SAIS 44 1.866.939 19,3%Grupos Campesinos 702 1.048.328 10,8%Empresas de Propiedad Social 12 156.713 1,6%Comunidades campesinas 1.569 3.397.629 35,1%Adjudicaciones individuales 1.521.813 15,7%TOTAL 9.688.763 100,0%

Fuente: PETT, Tenencia de Tierras en Cifras, Actualizado al 30 de setiembre de 1993.

Tomando como base los datos del III Censo NacionalAgropecuario realizado en 1994, se puede apreciar que la agri-cultura peruana est dominada bsicamente por la pequeapropiedad. As, segn el Censo de 1994, el 84,4 por ciento delas Unidades Agropecuarias (U.A.) censadas estaba en manosde minifundistas (con menos de una hectrea y hasta 2,99 hec-treas de tierra) y de pequeos agricultores (con tierras entretres y menos de 10 hectreas). Sin embargo, ese 84,4 por cientode Unidades Agropecuarias slo controlan el 10,5 por cientodel total de la superficie agropecuaria, como se aprecia en elsiguiente cuadro. Al mismo tiempo, lo que el INEI denominagran agricultura (con tierras cuyo tamao excede las 50 hec-treas) est formada slo por el tres por ciento de las UnidadesAgropecuarias, controlando el 77,6 por ciento del total de lasuperficie agropecuaria (ver Cuadro 2).


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La comparacin con los cuadros de distribucin de la pro-piedad durante el perodo previo a la reforma agraria podranllevar a pensar que muy poco ha cambiado. Sin embargo, apesar que la concentracin de propiedad parece haberse man-tenido, cabe sealar que en ellas se incluye las tierras en poderde las comunidades campesinas y nativas, que como se puedever en el siguiente cuadro concentran de manera conjuntacasi el 55 por ciento por ciento de la superficie agropecuariadel pas. Cabe sealar, de otro lado, que tampoco estas cifrasdeben llevar a pensar que las comunidades son las nuevas for-mas de concentracin de tierras, toda vez que la inmensa ma-yora de esas tierras corresponden a pastos naturales y tierraseriazas.

Resulta tambin muy grfico ver la forma en la cual el to-tal de Unidades Agropecuarias se distribuyen actualmenteentre las distintas formas jurdicas. Cerca del 97 por ciento delas Unidades Agropecuarias son conducidas por personas na-turales (individuos, sean estos campesinos o agricultores), lascuales, no obstante su importancia numrica, slo poseen el39,9 por ciento del total de la superficie agropecuaria. Tam-bin debe destacarse que de acuerdo a la informacin censal eltotal de 5.680 comunidades campesinas censadas, que repre-sentan el 0,3 por ciento de las U.A., controlan el 39,8 por ciento

Cuadro 2Tamao, nmero y porcentajes de las Unidades Agropecurias

Tamao N de U.A.16 % de U.A. % Superficieagropecuaria

Minifundio(Menos de 1 - 2.99 Ha.) 967.511 55,4 3,2Pequea agricultura(3 - 9.99 Ha.) 507.014 29,0 7,3Mediana agricultura(10 - 49.99 Ha.) 219.600 12,6 11,9Gran agricultura(Ms de 50 Ha.) 51.648 3,0 77,6Total 1.745.773 100,0 100,0

Fuente: III Censo Nacional Agropecuario

16 No incluye a las unidades agropecuarias abandonadas ni a las que sintener tierras slo conducen espacies pecuarias. (Cuadro N 30, IIICENAGRO).


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Pero tal vez ms importante que la significativa redis-tribucin de tierras hayan sido los efectos de la reforma agra-ria en el plano social. Autores como Fernando Eguren desta-can que uno de los logros ms importantes de la reformaagraria peruana haya sido el desplazamiento de la oligarquadel campo y consecuentemente su desaparicin del escena-rio social. Eso es lo que lleva a otros investigadores a afirmarque la reforma agraria parece haber obtenido otro objetivo,implcito en el proceso, la creacin de ciudadanos en el cam-po peruano.

Ciertamente que el proceso es bastante complejo18 y vadesde el haber sido beneficiarios de reforma agraria, haber sido

Cuadro 3Formas jurdicas de las Unidades Agropecuarias

Titulares N de U.A. % de las U.A. % Sup. Agrop.

Personas naturales 1 706 935 96,73 39,9Sociedades de hecho 43 705 2,48 1,6Sociedades annimas 1 009 0,06 0,6Sociedad Responsabilidad Ltda. 629 0,04 0,4Cooperativas Agrarias 205 0,01 1,0Grupos campesinos 285 0,02 0,3SAIS 11 0,001 0,6Comunidades Campesinas 5 680 0,32 39,8Comunidades nativas 1 192 0,07 14,7Emp. Rural de Propiedad Social 30 0,002 0,3Grupos de Agricultores sin Tierra 36 0,002 0,04Otras 4 949 0,28 0,8Total 1 764 666 100,0 100,0

Fuente: III Censo Nacional Agropecuario (Incluye U.A. sin tierra)17

del total de la superficie agropecuaria del pas, mientras las1.192 comunidades nativas censadas (0,07 por ciento de lasU.A.) controlan el 14,7 por ciento de la superficie agropecuaria,conforme puede apreciarse en el Cuadro 23.

17 Se incluye a unidades agropecuarias sin tierras: 10,104 personas natu-rales, 260 sociedades de hecho, 1 sociedad annima y 3 unidadesagropecuarias identificadas como otra.


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reconocidos como socios de las cooperativas y otras empresasagrarias y luego haberse convertido en parceleros. Pero hayotros aspectos, ms claramente polticos, como el haber recibi-do el derecho a votar (en 1977), el participar directamente enmovilizaciones polticas y luego participar directamente en laescena poltica. Sobre este ltimo aspecto, conviene recordarque en 1978 a la Confederacin Nacional Agraria se le impidiparticipar en las elecciones para la Asamblea Constituyente(habiendo sido una organizacin impulsada por los mismosmilitares y creada por decreto ley).

Cambios en la orientacin de la reforma agraria

Cuando se habla de la reforma agraria peruana hay quehacer una distincin, la cual coincide con lo que el propio go-bierno militar denomin las dos fases de la revolucin perua-na. La primera, que va de 1968 a 1975, bajo la presidencia delGeneral Velasco Alvarado, corresponde al perodo de aplica-cin ms intensa de la reforma agraria.

Posteriormente, en la segunda fase, con el General Mo-rales Bermdez empieza un paulatino proceso de desmontajede las reformas iniciadas en los aos anteriores, entre ellas dela reforma agraria. El proceso seguir en los gobiernos poste-riores, hasta llegar a la conclusin de la reforma agraria y laderogatoria explcita de la ley de reforma agraria (algo que ade-ms, en forma por dems anecdtica, se hizo en ms de unaoportunidad).

El proceso de desmontaje de la reforma agraria empieza,entonces, con el General Morales Bermdez al disminuir drs-ticamente el ritmo de las afectaciones de tierras. Hacia el finalde su gobierno, la Asamblea Constituyente al debatir elRgimen Agrario introducir una muy defectuosa definicinde la conduccin directa de la tierra, posibilitando luego desa-

18 Puede verse el trabajo de Dbora Urquieta, De Indio a Campesino.Cusco, Instituto Bartolom de las Casas, 1993.


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rrollos legislativos que conllevarn mayores trabas a los fun-cionarios de la reforma agraria. En dicha Asamblea Constitu-yente la mayora la tuvo el Partido Aprista Peruano, lograndoel apoyo del Partido Popular Cristiano, fuerzas polticas queen la Asamblea ratificarn sus crticas al proceso de reformaagraria.

Con una destacada diligencia, aunque el General MoralesBermdez no promulga la Constitucin aprobada en 1979, s per-fecciona la legislacin de reforma agraria, introduciendo en elplano legislativo algunas de las frmulas aprobadas por la Asam-blea Constituyente, mediante los decretos leyes 22747 y 2748.

Ya en 1980, luego de haber incluido en su programa polti-co la atencin prioritaria a la agricultura, el presidente Belandeaprueba mediante el Decreto Legislativo N 2, la Ley de Promo-cin y Desarrollo Agrario. En lo que toca a la reforma agraria,aunque no la deroga s pone plazos para la conclusin de losprocesos de afectacin y expropiacin en curso. Como dijimosya, para ayudar a las cooperativas y empresas asociativas agra-rias a salir de su crisis, esta ley slo propone su disolucin, vael cambio de modelo empresarial (que fue interpretado comola parcelacin de las mismas) o su reestructuracin.

El gobierno de Garca (1985-1990), si bien tiene un discur-so muy favorable al agro e inicialmente anuncia la revisin detodos los procesos irregulares de parcelacin de tierras de coo-perativas, termina legitimando dicho proceso, debido a la pre-sin de los parceleros organizados. Meses despus, tambincomo resultado de la presin campesina, dictar mediante eldecreto supremo 06-86-AG, la redistribucin de tierras de lasempresas asociativas puneas, favoreciendo a 641 comunida-des campesinas (la mayor parte de ellas nuevas, que habansido siempre parcialidades) con un poco ms de un milln dehectreas.

Sin derogar la ley de reforma agraria, Alan Garca intentimpulsar un Proyecto Especial, cuyo objetivo central era esti-mular la inversin privada en tierras de la costa peruana y entierras eriazas, aunque sin mayor xito.


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Alberto Fujimori, en 1991, pondr fin formalmente al pro-ceso de reforma agraria. Mediante el Decreto Legislativo N653 no slo derogar la Ley de Reforma Agraria, sino que ex-tender el mbito de aplicacin del Cdigo Civil a la regula-cin de los derechos sobre las tierras agrarias, siendo que di-cho cuerpo legal opt en 1984 por dejar que la regulacin delas mismas fuera hecha por la legislacin especial, que no eraotra que la legislacin de reforma agraria. Al mismo tiempo,abri a todas las formas empresariales y societarias, naciona-les o extranjeras, la posibilidad de ser dueas de tierras, algoque tanto la ley de reforma agraria como la Constitucin de1979, entonces vigente, no permitan.

Semanas despus se aprobar la Ley del Registro de Pre-dios Rurales (Decreto Legislativo 667), con el cual se busca for-malizar la propiedad de la tierra, en la perspectiva de generarun mercado de tierras y dotar a sus propietarios de mecanis-mos para la obtencin de crditos, iniciativa apoyada firme-mente por el Instituto Libertad y Democracia.

Luego del autogolpe de 1992, al instalarse el denominadoCongreso Constituyente Democrtico, con clara mayora delpartido de gobierno, se liberaliz el tratamiento de la propie-dad agraria y se elimin toda mencin a la reforma agraria,dejando el artculo 88 una muy tibia alusin a que la ley pue-de fijar los lmites y la extensin de la tierra segn las peculia-ridades de cada zona. Mencin especial debe hacerse a la eli-minacin en la nueva carta constitucional de toda consideracina la funcin social de la propiedad.

Ya en 1995, Fujimori promulgar la Ley de Promocin dela Inversin en las Actividades Econmicas en las Tierras delTerritorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nati-vas, ms conocida como Ley de Tierras. En dicha Ley, se desa-rrollan en forma bastante torpe los preceptos constituciona-les, mostrando su articulado una clara intencin no slo deconcluir con los procesos en curso de reforma agraria, sino fun-damentalmente de cerrar a futuro cualquier posibilidad de afec-tar tierras con motivaciones de reforma agraria o con cualquier


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otro fin. Un claro ejemplo de ello es el contenido en el primerprrafo del artculo 3 de dicha ley: Las garantas previstas enlos artculos 70 y 88 de la Constitucin Poltica significa quepor ningn motivo se podr imponer limitaciones o restriccio-nes a la propiedad de las tierras distintas a las establecidas enel texto de la presente Ley (sic).

Con las normas de la Ley de Tierras, claras figuras jurdi-cas como el abandono de tierras, la expropiacin y el cambiode uso de tierras agrcolas quedan totalmente desdibujados19.

Por ltimo, en diciembre de 1996, la Corte Suprema de laRepblica decidi cerrar todos los juzgados especializados, alconsiderar que dichos jueces no tenan suficiente carga proce-sal. Lo que estaba a la base eran los cambios en otras normasque se haban producido aos atrs, como en la Ley Orgnicadel Poder Judicial. De esta manera, ya no slo se haba elimi-nado el Fuero Agrario, sino que se elimina la especializacinagraria.

Los resultados de ese largo proceso de involucin de lareforma agraria son claramente perceptibles. En materia legis-lativa se ha eliminado prcticamente todas las leyes relaciona-das con la reforma agraria, aunque algunas normas continanvigentes en otros cuerpos legales (como es el caso del artculo22 de la Ley del Registro de Predios Rurales, que mantiene elncleo del muy recurrido artculo 8 de la derogada ley de re-forma agraria), aunque por cierto en forma dispersa.

Pero al cabo de ms de treinta y cuatro aos de lapromulgacin de la ley de reforma agraria, el campo peruanono es el mismo que imaginaron quienes elaboraron dicha ley,aunque tampoco es el mismo campo de antes de 1969.

El resultado de la aplicacin de la reforma agraria y de loscambios consecuentes (principalmente de la parcelacin de lascooperativas y empresas asociativas) es que la agricultura pe-

19 Un anlisis mayor de esta Ley puede verse en Del Castillo, Laureano.La Ley de Tierras y su Reglamento. Lima, Arariwa, CBC, CEPES y SER.1997.


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ruana est compuesta sobre todo por pequeos agricultores.En efecto, el 92,2 por ciento de las unidades agropecuarias cen-sadas en 1994 tena menos de 20 hectreas, las unidadesagropecuarias menores de 10 ha eran el 84 por ciento y lasmenores de 5 hectreas el 70,3 por ciento; en conjunto las uni-dades de menos de 20 hectreas concentraban el 11,7 por cien-to del total de la superficie agropecuaria. Esos porcentajes seaplican sobre un total de 1.742.000 unidades agropecuarias, queposeen en promedio tres parcelas, por lo que el total de parce-las censadas fue de 5.718.000.

Por otra parte, las comunidades campesinas y las comuni-dades nativas, que representan slo el 0,4 por ciento de lasunidades agropecuarias, concentran como se ha dicho el 54,5por ciento de la superficie agropecuaria del pas.

La realidad comn en esa amplia capa de minifundistas ypequeos propietarios as como de comunidades campesinasy nativas es la pobreza y la falta de recursos20. La constante enla poltica agraria de los ltimos gobiernos, sobre todo de ladcada de Fujimori ha sido brindar medidas promocionalespero destinadas al sector de medianas y grandes empresasorientadas hacia la exportacin, ignorando que el nuestro esun pas de pequeos propietarios.

Adicionalmente, el objetivo de los gobiernos de 1980 a 2000fue abrir un mercado de tierras, fuertemente restringido durantela vigencia de la legislacin de reforma agraria, lo cual han conse-guido muy limitadamente, concentrndose la entrada de inver-sionistas sobre todo en tierras eriazas, adquiridas del Estado.

A pesar de todo, debe mencionarse que no hubo en el Perun masivo retorno de los ex propietarios a sus tierras, comoalgunos analistas haban previsto. No obstante, algunos casosde devolucin de tierras a ex hacendados se han dado en losaos recientes.

20 Adems del trabajo de Jorge Gorriti ya mencionado, puede verse en elmismo nmero 35 de Debate Agrario un artculo de Fernando Eguren.


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Problemas y perspectivas

Problemas pendientes

Tal como se ha indicado en las pginas anteriores, la refor-ma agraria no parece haberse planteado de forma central im-pulsar el desarrollo de la agricultura. Si bien en su formula-cin inicial la ley defina a la reforma agraria como un procesointegral, lo cierto es que componentes importantes como laasistencia tcnica y la capacitacin a los campesinos y coope-rativistas fueron limitadas e incluso se suspendieron a lospocos aos. El crdito proveniente del Banco Agrario, como seha dicho, se orient sobre todo a las empresas asociativas ypara cultivos comerciales.

Con el proceso de parcelacin de las cooperativas agra-rias que inicialmente slo daban paso a cooperativas de ser-vicios o de usuarios mediante una formalidad, luego con lareestructuracin de las empresas asociativas serranas y mstarde con el asedio de la violencia terrorista de Sendero Lu-minoso, es comprensible que los agricultoresmuchos deellos con muy bajos niveles de educacin y habiendo sidoformados como peones tuvieran dificultades al enfrentar elreto de gerenciar sus nuevos fundos. La creciente aperturade nuestro mercado interno a importaciones de alimentosagravar estos problemas.

Ante ese panorama, es entendible que iniciado el siglo XXIla agricultura peruana tenga como problema principal la faltade rentabilidad. Tampoco puede ignorarse, para ser equitati-vo, que ya desde la dcada de 1940 la agricultura terratenientevena experimentando problemas, que explican en parte la cri-sis de los aos sesenta.

Si tuviramos que mencionar dos problemas que dej pen-dientes la reforma agraria, habra que sealar lo relacionadocon las expectativas de los campesinos sin tierra que junto conlos minifundistas no fueron considerados beneficiarios de lareforma. El sostenido proceso de minifundizacin, sobre todo


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en la sierra, y el incesante aumento de la poblacin, explica lafuerte migracin de campesinos hacia las ciudades y la conti-nua invasin de tierras en la ceja de selva y la selva, afectandono slo el derecho de las comunidades nativas a sus territoriossino tambin ocasionando la prdida de ingentes extensionesde tierras por efecto de la deforestacin.

Est claro que se requiere enfrentar la pobreza campesinaofreciendo a los campesinos sin tierra, minifundistas y comu-neros, alternativas reales para enfrentarla, de manera organi-zada y no dejando todo el peso a las estrategias familiares desupervivencia. Se necesita, en ese sentido reconociendo quepara la mayor parte de las familias campesinas y comuneras laagricultura no constituye su principal fuente de ingresos en-contrar frmulas que permitan incrementar sus ingresos, talescomo la artesana, el turismo y por supuesto, la transforma-cin primaria de sus productos.

El segundo problema que dej pendiente la reforma agra-ria fue no haber dotado de seguridad a las tierras de las comu-nidades campesinas y nativas. Esto es ms urgente ahora queel tratamiento constitucional de sus tierras ha dejado slo laimprescriptibilidad de las mismas como una de las caracters-ticas de su rgimen de proteccin.

En concreto, para las comunidades campesinas se planteala necesidad de culminar el proceso de saneamiento fsico ylegal de sus territorios, toda vez que se estima que alrededordel 25 por ciento de las casi 6.000 comunidades campesinastienen algn problema de titulacin o de linderos. Debe aqurecordarse que en 1987 se dict una ley especial (la Ley deDeslinde y Titulacin del Territorio Comunal) que declar prio-ritaria la culminacin del proceso de titulacin y saneamientode la propiedad comunal, la cual no se ha cumplido. Se trata,entonces, de actualizar el compromiso del Estado y de hacerlos cambios necesarios en la legislacin como adecuar el tra-tamiento de la conciliacin a la realidad de las comunidadescampesinas para cerrar este compromiso incumplido del Es-tado.


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Nuevos problemas

Tal vez los nuevos problemas que surgen del concluidoproceso de reforma agraria tienen que ver precisamente con laforma abrupta en que ste concluy.

Como resultado de las nuevas orientaciones en el trata-miento de la propiedad, volvindose en la prctica casi al res-peto de la propiedad amparada en documentos antes que enla posesin como haba sido antes de la reforma agraria, elpropio Estado reconoci que se encontraba en falta. Para regu-larizar la gran cantidad de predios que el Estado se haba ad-judicado durante la reforma, pero que no haba titulado ni ins-crito a su nombre en los registros de propiedad, se cre en 1992el Proyecto Especial de Titulacin de Tierras (PETT). Sin em-bargo, en los meses siguientes se le agreg otras funciones,pasando a constituirse en el rgano encargado de la formali-zacin y el saneamiento de la propiedad rural, tanto de parti-culares como de comunidades campesinas y nativas.

As, pese a que segn el Censo de 1994, cerca de un mi-lln de parcelas tenan su ttulo inscrito, de las 5.718.000parcelas censadas a esa fecha no ms de 300 mil habran esta-do inscritas. Ante el lento avance del PETT21, combinando laaplicacin de la Ley del Registro de Predios Rurales, el go-bierno solicit y obtuvo el apoyo del BID para enfrentar elproblema.

En aplicacin del Proyecto de Titulacin y Registro de Tie-rras (PTRT) entre 1996 y 2000 se habran entregado ms de unmilln 100 mil ttulos de propiedad inscritos, muchos de elloscon algunas deficiencias, debido a la fuerte presin poltica delgobierno sobre los funcionarios encargados de su aplicacin.Sin embargo, a pesar de lo avanzado, quedaran an ms decuatro millones de parcelas por titular, suponiendo adems que


21 En 1992 el PETT habra entregado 6 105 ttulos de propiedad, en 1993fueron 13 309, en 1994 llegaron a 74 055 mientras que en 1995 entrega-ron 65 179.

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el proceso de fragmentacin de la propiedad no avance a unritmo mayor.

Cabe sealar que dentro de la primera etapa del PTRT nose atendi a las comunidades campesinas y nativas, pues elproyecto opt por regularizar la propiedad individual. Ahora,en la segunda etapa que est en marcha, se plantea respondera esa deuda. De acuerdo a estimaciones del propio PETT, alre-dedor del 25 por ciento de las comunidades campesinas tie-nen algn problema con su titulacin, mientras que las comu-nidades nativas que estn mayoritariamente tituladas tienenel problema que dichos ttulos no estn georeferenciados.

Tambin vinculado al tema del saneamiento de la propie-dad, el PETT debe enfrentar el problema generado en el de-partamento de Puno, donde merced a las ofertas polticas deAlan Garca, se crearon cientos de comunidades campesinasen forma muy rpida, las cuales recibieron el 92 por ciento dems de un milln de hectreas. Nuestra legislacin no admitela disolucin de las comunidades campesinas, pero quieneshace 17 aos juntaron sus tierras para recibir parte de lo que elgobierno redistribuy como comunidades, hoy quieren repar-trsela, tratando de darle vigencia a sus viejos ttulos indivi-duales.

Aunque tiene relacin con la regularizacin de la propie-dad, ha surgido un nuevo problema que afecta a un nmeroimportante de ex beneficiarios de reforma agraria. Como re-sultado de los cambios en el tratamiento legal de la propiedad,pero sobre todo debido a una suerte de revancha, desde hacealgunos aos los tribunales de justicia vienen haciendo unainterpretacin formalista de las leyes para amparar a ex pro-pietarios de tierras que se dieron maa para estirar por ms de20 aos sus procesos judiciales derivados de la reforma agra-ria. Ante esta preocupante situacin se consigui recientementeque el Congreso aprobara una ley otorgando seguridad jurdi-ca a los adjudicatarios de reforma agraria y ratificando lo queotras leyes (dictadas en 1979 y repetidas por Fujimori) habanestablecido: un ex propietario que hubiera vencido en juicio al


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Estado slo tena derecho a cobrar una indemnizacin, perono a la devolucin del fundo.

En junio de este ao, el Poder Ejecutivo observ dicha leyy la devolvi al Congreso, tildndola de inconstitucional, conlo cual el esfuerzo de los gremios campesinos que impulsarondurante aos esta ley vuelve a cero.

Problemas como el mencionado en el prrafo anterior de-rivan en parte de la eliminacin de la especialidad judicial agra-ria. Se requiere, por ello, restablecer la posibilidad de que jue-ces especializados resuelvan este tipo de conflictos, aplicandolas normas pertinentes en materia agraria y sobre todo cono-ciendo las peculiaridades de nuestra realidad rural.

Por ltimo, la violencia poltica que afect a todo el pas,pero sobre todo a las regiones ms pobres de la sierra, tuvotambin un fuerte impacto en los campesinos y comuneros.Muchos de ellos fueron muertos la cuota principal de los msde 30 mil asesinatos la pusieron inocentes campesinos, lo quegener un masivo xodo de familias enteras hacia las ciuda-des cercanas y a Lima. Concluida la violencia muchas familiasretornaron al campo, debiendo enfrentar los problemas gene-rados en algunos casos por la intervencin de las autoridadesmilitares y luego el ser ignorados por el Estado y el resto de lasociedad.

Otros temas de urgente atencin

En el tema de gnero se ha dado avances importantes enlos ltimos aos en el Per, en parte por la aprobacin de nor-mas que reconocen el papel y los derechos de las mujeres comociudadanas pero tambin como productoras.

En el campo, por el mantenimiento de la lgica de que lasadjudicaciones de tierras se hacan al jefe de familia varn, laproporcin de mujeres como titulares de tierras es an reduci-da, pese a que por el proceso de violencia poltica, muchos delos varones fallecieron o debieron migrar, dejando a las muje-


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res a cargo de la parcela. Sin embargo, sea por desconocimien-to de sus derechos o por una tradicin machista, muchas veceslas propias mujeres prefieren que sean los hijos varones quie-nes salgan al frente de cualquier gestin oficial.

En aos recientes, merced a la presin de ONG feministasy otras vinculadas al mundo rural, se consigui que el PETTincorpore dentro de sus procedimientos el relacionado al res-peto estricto al derecho de las mujeres, sean estas casadas oconvivientes. Con la nueva administracin se han consolida-do esos procedimientos, pero se requiere de un mayor esfuer-zo para evitar caer en la inercia o en el facilismo de reconocercomo titulares de los predios slo a los varones.

Un segundo tema requiere de mucha ms atencin de laque el Estado y la sociedad estn dando. Es el caso de los con-flictos generados por la presencia creciente de la actividadminera en tierras agropecuarias, principalmente de comuni-dades campesinas. De acuerdo a algunos estudios, la minerapas de ocupar cuatro millones de hectreas, a comienzos delos aos 90, a ms de 15 millones de hectreas en 1999 (cercadel 13 por ciento del territorio nacional).

Las reas de los denuncios mineros se superponen einvolucran tierras, aguas y poblaciones, mayormente pertene-cientes a comunidades campesinas. De acuerdo a estimadosdel economista Jos de Echave, las comunidades que se en-cuentran en reas de influencia de la actividad minera llegan a3.126, lo cual representara el 40 por ciento del total22.

En el caso de la selva, como se ha mencionado ya, la po-breza campesina presiona sobre todo a los campesinos serra-nos, quienes vuelven los ojos a esa zona, llevando sus prcti-cas culturales, inadecuadas por cierto al nuevo medio. Peroms all del dao ecolgico que pueden causar, estos migrantes,junto con las empresas madereras y algunos colonos se ubicansobre tierras de comunidades nativas. La falta de ttulos de


22 Agro y minera: hay alternativas? en La Revista Agraria, Lima,CEPES, octubre 2001. p. 9.

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propiedad que indiquen la exacta ubicacin de sus linderoscomplica la defensa de los comuneros. Lo cierto es que esamigracin no es nueva, pues viene de algunas dcadas atrs yde acuerdo a los expertos en temas de poblacin, va a ser su-mamente difcil revertir dicha tendencia.

En el caso de la expansin minera y en menor proporcintambin petrolera y gasfera y de la ocupacin de tierras decomunidades nativas, nos encontramos adicionalmente con unproblema cultural. A la falta de respeto, ya no slo a sus dere-chos como propietarios, se suma el desconocimiento de susprcticas y valores culturales. La invocacin que hacen al Es-tado para que respete el Convenio 169 de la OIT, del cual so-mos signatarios, se enfrentan a la falta de una regulacin ade-cuada a mecanismos, como por ejemplo el de la consulta a lospueblos indgenas respecto del uso de sus tierras y de los re-cursos que en ella se encuentran.

La reforma agraria como instrumento de desarrollo

En Per no puede decirse ms, que la reforma agraria esun instrumento de desarrollo. Es ms, ya nadie plantea que elproblema de la tierra sea un problema a atender. Como se hamencionado varias veces, para los agricultores y campesinoslo central es el problema de la falta de rentabilidad de la agri-cultura.

No obstante, es preciso recordar que la reforma agrariacumpli un papel muy importante en el aspecto social en nues-tro pas. No cabe duda que el campo peruano cambisignificativamente y que como se ha dicho tambin, con la des-aparicin de la oligarqua, toda la sociedad peruana cambien forma sustantiva-

Pero tampoco puede negarse que la reforma agraria crelas condiciones para el desarrollo de la agricultura, sobre otrasbases. Algo similar ocurri en otros pases, siendo grfico men-cionar el caso chileno:


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... en Chile a partir del proceso de reforma agraria se generaroncondiciones que, desde mi particular punto de vista, favorecie-ron varios aos despus el proceso de modernizacin de la agri-cultura. No me imagino un proceso de modernizacin con lasgrandes haciendas, con relaciones de produccin casi feudales,que tenamos en los aos 50 y hasta comienzos de los 6023.

Finalmente, debemos decirlo con toda claridad: los gravesproblemas de la agricultura de nuestro pas los mencionadosen este documento y otros que no se han mencionado por lanaturaleza del trabajo no pueden ser resueltos tan solo me-diante la reforma agraria. Se ha visto que no pudo hacerlo ydebemos ser conscientes que no lo har. Para resolver esa com-plejidad de problemas y de factores que impiden el desarrollode los agricultores y campesinos se requiere de una polticaque enfrente el tema en forma conjunta. La pregunta a respon-der es si en el marco actual en el que se desenvuelve nuestropas, con el predominio de las ideas y poltica econmicaneoliberal, esto ser posible.


23 Entrevista a Daniel Rey, Director de la Corporacin Agraria para el De-sarrollo. En La Revista Agraria, Lima, CEPES. Octubre 2002. p. 12.

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