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DIRECTOR GENERALMtro. Juan Daz de la TorreCOORDINACIN DEL
PROYECTOProf. Emigdio Isaac Coronado BssaniFORMACIN Y
DISEOColegiado Nacional de ComunicacinCORRECCIN DE ESTILOEditorial
del Magisterio Benito Jurez
Los Cuadernos de Formacin Sindical, son una publicacin del
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, editado por el
Colegiado Nacional de Formacin SindicalMxico, octubre 2014.Telfono:
5704 7000 Ext.: 405E-mail: [email protected]
PROCESO DE IMPRESIN Y DISTRIBUCINEditorial del Magisterio Benito
Jurez. Los artculos publicadosson responsabilidad de los autores, y
no expresan necesariamentela posicin de la direccin general o
direccin editorial.
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Mtro. Juan Daz de la TorrePRESIDENTE DEL CONSEJO GENERAL
SINDICAL DEL SNTE
La transformacin del sistema educativo mexicano nos presenta
retos importantes y extraordinarios desafos, escenario que se perfi
la como un momento histrico para la vida del Sindicato, porque nos
coloca frente a la oportunidad de asumirnos como actores
privilegiados en este nuevo curso que toman los constantes cambios,
a los que siempre hemos respondido de manera comprometida.
Desde siempre y hace ms de 70 aos hemos acompaado a la sociedad
en el inters de servir a Mxico, asumiendo con ello, el reto de
nuestra evolucin como individuos y la renovacin constante de la
organizacin.
Con profunda conviccin, vamos en busca de que nuestro gremio,
ratifi que su capacidad y pasin para construir los cimientos del
futuro, y despliegue su inteligencia para mantener viva la accin
poltica, puesta la meta siempre, en ser los actores que demanda la
realidad.
Nos une y nos identifi ca una historia compartida en la que
hemos mudado las adversidades a retos, las amenazas a oportunidades
y las propuestas a realidades. Somos y nuestro pasado lo demuestra,
mucho ms grandes que cualquier destino manifi esto. Hemos sido
nosotros, los constructores del futuro.
Conocernos y reconocernos. Poner en comn visiones y
motivaciones. Hacerlo bajo un ejercicio permanente de
enriquecimiento refl exivo que garantice el triunfo de las ideas,
es parte de decisiones colectivas que hemos hecho mandato
estatutario.
Para cumplirlo, damos forma a una propuesta cuyos materiales
integran el presente volumen y constituyen elementos de apoyo que
la prctica cotidiana, tu prctica diaria, habr de moldear y
otorgarles consistencia.
Se trata de estar cerca de los trabajadores de la educacin con
estudios y refl exiones que aporten ms ser, ms certidumbre y
fortaleza a su quehacer cotidiano.
La defensa de la escuela pblica y del Artculo 3 Constitucional
con su contenido fi losfi co, la vigencia y promocin de nuestros
derechos, la gobernanza como nuevo paradigma para un nuevo
Sindicato, las pistas de los escenarios nacionales e
internacionales, nuestra profesionalizacin, la cercana como
compromiso, la oferta de servicios y la atencin a las necesidades
cotidianas de nuestras compaeras y compaeros, la gestin como
esfuerzo permanente, constituyen realidades y temas que demandan de
nuestra atencin y compromiso.
Enriquecernos desde la formacin sindical, es sobre todo una
manera de construir el futuro. Una apuesta a la unidad de hoy y de
maana, es sin duda, la sangre que corre por la venas de una
organizacin comprometida con sus miembros, con las madres y padres
de familia, con los nios y jvenes, con Mxico.
La vocacin que orgullosamente compartimos se realiza por
naturaleza en la formacin misma. Su contenido gremial y solidario
tiene en la formacin sindical a su mejor aliado.
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CONSEJO GENERAL SINDICAL DEL SNTE
Mtro. Juan Daz de la TorrePresidente
Profa. Mara Esmeralda MartnezConsejera
Prof. No Rodrguez GarcaConsejero
Comit Ejecutivo NacionalMtro. Juan Daz de la TorreSecretario
General
Colegiado Nacional de OrganizacinCoordinador: Prof. Carlos Ariel
Moreira ValdsProf. Jos Mendvil ZazuetaProf. Aquiles Corts LpezProf.
Job Bernache Guzmn
Colegiado Nacional de Desarrollo Educativo,Cultural y Superacin
ProfesionalCoordinador: Prof. Leopoldo Felipe Rodrguez
GutirrezProf. Juan Campechano CovarrubiasProfa. Natividad Roussel
NezProfa. Lorena Margarita Zacaras ContrerasProf. Agustn Avils
Noguera
Colegiado Nacional de Formacin SindicalCoordinador: Prof.
Emigdio Isaac Coronado BssaniProfa. Karime Iyari Sevilla
lvarezProf. Ren Fujiwara ApodacaProfa. Leticia Gutirrez Corona
Colegiado Nacional de Seguridad y Derechos SocialesCoordinador:
Prof. Jorge Alberto Salcido PortilloProf. Rogelio Rodrguez
RangelProf. Julio Csar Cham MartnezProf. Gerardo Montenegro
Ibarra
Colegiado Nacional de Administracin y FinanzasCoordinadora:
Profa. Evelia Sandoval UrbnProf. Moiss Armenta VegaProfa. Yolanda
Martnez Mendoza
Colegiado Nacional de ComunicacinCoordinadora: Profa. Luz Mireya
Franco HernndezProfa. Mara Bertha Solrzano LujanoProf. Jos Luis
Prez Mrquez
Colegiado Nacional de AsuntosLaborales y NegociacinCoordinador:
Prof. Jos Garca MoraProf. Eric Lara MartnezProf. Juan Espinosa
AnguianoProf. Carlos Arturo Mndez ChaparroProf. Arturo Ibarra
VillegasProf. scar Manuel Madero Valencia
Colegiado Nacional de Educacin IndgenaCoordinador: Prof. ngel
Paulino Canul PacabProf. Maglorio Moreno DazProf. Julio Lpez
Martnez
Colegiado Nacional de Asuntos JurdicosCoordinadora: Profa.
Soralla Bauelos de la TorreProfa. Roco Rojas PrezProf. scar Martn
Ramos Salinas
Comit Nacional de Vinculacin SocialPresidenta: Profa. Silvia
Luna RodrguezProfa. Emma Rubio RamrezProfa. Ma. Isabel Jacinto
Rocha
Comit Nacional de Vigilancia; Transparencia yRendicin de
ResultadosPresidenta: Profa. Mirna Isabel Saldvar PazProf. Lucrecio
Leines MedcigoProf. Abel Espinoza Surez
Comit Nacional ElectoralPresidente: Prof. Jos Nieves Garca
CaroProf. Juan Manuel Armendriz RangelProf. Luis Manuel Hernndez
LenProf. Alfonso Cepeda Salas
Comit Nacional de Accin Poltica del SNTEPresidenta: Lucila
Garfias Gutirrez
Consejo de Relaciones InternacionalesConsejera: Lic. Ma.
Antonieta Garca Lascurin Vargas
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NDICE
Presentacin
I. Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar
1. El problema del gobierno: El gobernar ms que el gobernante2.
Los factores que hicieron que gobernar se volviera problema3. Las
lneas de respuesta: Gobernabilidad y gobernanza4. El
concepto/enfoque de gobernanza: Sus caractersticas esenciales5. La
estructura de la gobernanza6. Cuestiones sobre la gobernanza
II. Una aproximacin a la realidad
1. Los factores obstaculizadores2. El resultado conjunto de los
aportes3. Transparencia, responsabilidad y rendicin de cuentas4.
Breve consideracin final
Pg.7
99
10101318
21212225
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A pesar de la plurivocidad inicial de sus denotaciones y de
resistencias ex-plicables, el concepto de la gobernanza (la
gobernanza nueva, moderna, asociada, en red), ha ido normalizando
su contenido conceptual y se ha ido convirtiendo crecientemente en
la forma como numerosos asuntos p-blicos son hoy abordados, y
numerosas situaciones sociales son gobernadas.
La Fundacin Friedrich Naumann para la Libertad, atenta a los
desa-rrollos intelectuales y polticoinstitucionales mundiales que
fomentan las libertades de los ciudadanos, y sustentan formas de
gobierno que valoran las capacidades de la sociedad econmica de
mercado y de la sociedad civil, ha considerado conveniente publicar
un cuaderno en el que con claridad y brevedad se presenten las
razones, los componentes y los usos prcticos de la gobernanza, se
argumente la validez de su enfoque de gobierno, y se enuncien sus
limitaciones y riesgos posibles.
En los pases en va de desarrollo como en los desarrollados, las
fallas directivas pueden imputarse coyunturalmente a la
ilegitimidad, incompe-tencia o irresponsabilidades de los altos
ejecutivos y funcionarios del go-bierno (a los gobernantes), pero
en el fondo se deben al hecho de que en las condiciones econmicas y
sociales actuales (nacionalesglobales), el proceso gubernativo
tradicional ha perdido en mayor o menor grados, autonoma decisoria
para controlar y conducir las dinmicas econmica, social y
cognoscitiva de la sociedad actual.
Espero que el cuaderno contribuya a una recepcin crtica del
enfo-que de gobernanza y ofrezca elementos tanto a gobernantes como
a ciuda-danos, sean empresarios privados, organizaciones sociales u
organizaciones civiles, para entender que la sociedad en la que
vivimos y nos importa, no podr producir los beneficios y futuros
preferidos a menos que el proceso de gobernar se configure como una
empresa pblicoprivada, guberna-mentalsocial, en la que el gobierno
sigue siendo un actor indispensable pero insuficiente para la
magnitud de la tarea directiva; particularmente en el tema del
crecimiento y desarrollo, economa de mercado, solidaridad social,
ciudadana se requieren e importan.
Luis F. Aguilar
PRESENTACIN
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GOBERNANZA:EL NUEVO PROCESO DE GOBERNAR
I. La lista de los defectos directivos de los gobiernos puede
extenderse y pormenorizarse, pero su comn denominador es la
ineficacia relativa del gobierno en el cumplimiento de las
funciones pblicas y en la realizacin de los objetivos de
importancia social, con el resultado de que ha crecido el
escepticismo en la capacidad directiva de los gobiernos.
Gobiernan los gobiernos? Poseen los gobiernos la capacidad de
conducir a sus pases o comunidades hacia algn futuro de seguridad,
equidad y prosperidad, en vez de navegar a la deriva o de
naufragar? Cules son las condiciones que hacen posible que los
gobiernos posean la capacidad de gobernar a sus sociedades?
1. el problema del gobierno:el gobernar ms que el gobernante
El problema ya no es la legitimidad poltica del gobernante sino
el ren-dimiento social de sus decisiones y acciones, su capacidad y
eficacia para resolver los problemas sociales, y crear futuros
sociales de vala general.
En breve, la cuestin hoy se centra en la eficacia directiva del
gobernante legtimo ms que en su legitimidad poltica.
Los gobernantes legalmente establecidos pueden no gobernar, y
sus decisiones y acciones pueden no ser directivas. ste ha sido el
descubrimiento y el nuevo planteamiento social. No est en cuestin
la validez institucional del cargo y la legalidad de la actuacin
del gobernante sino su validez directiva, que implica sus
competencias analtica, tcnica, gerencial y poltica.
En cuestiones de gobierno los problemas cog-noscitivo y prctico
se han desplazado del suje-to/la institucin, gobierno hacia el
proceso de gobierno, la gobernacin y la gobernanza.
El proceso de gobernar acertado, exitoso, socialmente
reconocido, contiene elementos polticos y tcnicos, y no slo
institucionales.
Si algo dejaron en claro las crisis fiscales, polticas y
administrativas de nuestros Estados sociales desarro-lladores de
formato autoritario, y si algo dejan ahora en claro los primeros
aos de democracia en fatigosa consolidacin, en medio de una
transformacin mundial de la economa, la comunicacin y la vida, es
que no todo actuar del gobierno, por ser del gobierno, aun si es un
gobierno legtimo y legal, es directivo.
2. Los factores que hicieron que gobernar se volviera
problema
El espritu del tiempo fue recapitulado por el libro The Crisis
of Democracy (Crozier, Huntington, Watanuki, 1975), escrito por
encargo de la entonces influyente Comisin Trilateral, en el que el
gobierno democrtico de los Estados sociales es presentado por
primera vez como problema y como problema crtico, a causa de su
pauta o patrn de gobernar, que provoca un desequilibrio
(sobrecarga), no manejable entre la demanda social y la oferta
gubernamental (entre el ingreso y el gasto p-blico), y que, si no
se corrige, puede evolucionar hacia un escenario de crisis fiscal y
poltica de gobierno.
Por primera vez se enunci la probabilidad de que los gobiernos
democrticos no fueran capaces de gobernar, y el problema no se ubic
en el diseo insti-tucional de los Estados democrticos ni en la
estructura del sistema econmico de mercado, sino en el proceso de
gobernar o en el patrn directivo que seguan los gobiernos sociales,
y que se sustentaba en el gasto pblico a fin de responder a las
demandas materiales en las que se plasmaban los derechos sociales
de los ciudadanos.
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10 Luis F. Aguilar Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar
El problema se ubica, diramos hoy, en la gobernanza de los
Estados sociales. Fue un planteamiento nuevo y preciso, por cuanto
centrado en el proceso de gobernar, en sus caractersticas y
eficacia directiva, y se dej de lado el debate estructural
frecuentemente abstracto entre el Estado y el mercado.
En suma, mientras el gobernar jerrquico y unitario ha dejado de
operar con eficacia, el gobernar interorgan-zacional, que es el
modo como los gobiernos estn diri-giendo y administrando, no logra
an definir y estabi-lizar su mecanismo de direccin que no puede ser
ms que el de la coordinacin (en vez de subordinacin), de las
diferentes organizaciones pblicas, privada y socia-les,
participantes en el proceso de gobierno.
No toda accin del gobierno es accin de gobierno
La distincin fue a su vez decisiva para renovar el concepto y la
prctica del gobierno, pues hizo posible concebir una direccin de la
sociedad que no fuera ex-clusivamente gubernamental.
La transicin democrtica no se ha caracterizado por transitar de
la simpleza institucional de una diri-gencia presidencial dominante
y vertical hacia la com-plejidad institucional de una dirigencia ms
amplia en su nmero y ms diversificada en su composicin, que es
caracterstica de la democracia pluralista y representativa.
3. las lneas de respuesta:gobernabilidad y gobernanza
En respuesta a los problemas de eficacia directiva de los
go-biernos, dos han sido las lneas generales de respuesta: La
gobernabilidad y la gobernanza.
La concepcin negativa de la sociedad se agudizacuando en la
cultura poltica de un pas la empresa pri-vada y los mercados, son
vistos como factores que no son relevantes para la produccin y
distribucin de la riqueza, sino simplemente como causas de
explotacin, empobrecimiento, desigualdad, y con frecuencia
enti-dades oportunistamente dependientes de los recursos estatales
y rentistas.
En suma, para que la capacidad de gobernar sea un hecho real con
efectos concretos, son decisivas las acciones ana-lticas y
administrativas del gobierno, as como las activi-dades polticas de
interlocucin y negociacin que el go-bierno practica en su relacin
con los actores sociales para definir y realizar los objetivos de
la sociedad (cosa que la gobernanza resalta).
Gobernanza es un enfoque/concepto postgubernamental de gobernar.
El enfoque apunta a la necesidad o conveniencia de un nuevo proceso
directivo de la sociedad ms que a la reproduccin del proceso
directivo estructurado por la accin del gobierno an dotado con la
totalidad de las capacidades requeridas.
En resumen, gobernanza es un concepto postgubernamental ms que
antigubernamental de gobernar y quiere significar un nuevo proceso
directivo.
La gobernanza incluye a la gobernabilidad
En este sentido, gobernanza significa un cambio del
proceso/modo/patrn de gobierno, que es bien entendido y formulado
como el paso de un centro a un sistema de gobierno (governance
system, PNUD), en el que se requieren, activan y conjuntan los
recursos del poder pblico, de los mercados y de las redes
sociales.
4. el concepto/enfoque de gobernanza: sus caractersticas
esenciales
El PNUD en su cuaderno Reconceptualising Gover-nance (1997),
ofreci una definicin precisa y fun-dada de gobernanza, que resumi
los resultados de la produccin terica y ha sido de utilidad para un
uso internacional ilustrado del trmino. Gobernanza es el conjunto
de mecanismos, procesos, relaciones e institu-ciones mediante las
cuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus
derechos y obligaciones, concilian sus diferencias.
Tres son las instancias clave en el proceso:
El Estado (las instituciones polticas y gubernamentales). Las
organizaciones de la sociedad civil. El sector privado.
La capacidad de gobernar se muestra y valida mediante los
resultados reales que producen las decisiones, y las acciones que
ejecuta el gobierno.
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11Luis F. Aguilar Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar
Por primera vez se distingue entre el gobernar del gobierno y la
gober-nanza, entendida sta como el nuevo proceso de direccin de la
sociedad.
Se sustenta asimismo la validez cog-noscitiva que tiene el
concepto de gobernanza para explicar las nuevas relaciones entre
gobierno y sociedad, as como su utilidad prctica para renovar o
reformar las funciones del gobierno.
El modo concreto, moderno, como se practica el gobierno es en
modo de coaccin, entendida como la accin conjunta o asociada entre
los sectores pblico y el privado o el social, que se manifiesta en
for-mas observables de corregulacin, coproduccin, codireccin,
coges-tin, colaboracin, corresponsabi-lidad, al abordar los asuntos
de inters pblico.
El resultado es lgicamente un cambio del modo de gobernar que
transita de las formas de unilateralidad gubernamental hacia formas
de interdependencia gubernamentalsocial.
El cambio de la gobernanza y de la poltica misma hacia un pa-trn
de interdependencia se debe a que los problemas sociales son en
gran medida el resultado de varios factores interdependientes, y ya
no pueden ser considerados como los efectos de un nico factor, as
como al hecho de que los conoci-mientos tcnico y poltico de los
problemas, y sus soluciones posiblesestn dispersos entre muchos
acto-res
En resumen, gobernanza re-presenta el nuevo perfil que ha ido
tomando el modo de gobernar, y que destaca el hecho de que gobierno
y sociedad sin perder su diferencia e independencia producen ahora
en modo asociado (coproducen), un buen nmero de polticas,
inversiones, proyectos y servicios pblicos, de-finiendo la divisin
del trabajo que tendr lugar entre los sectores p-blico y privado o
social al momen-to de llevarlos a cabo, la cantidad y el tipo de
recursos que habr de aportar cada uno de los sectores, as como la
autoridad y la responsabilidad que cada sector participante tendr
durante el proceso de ejecucin.
Los contenidos esenciales del concepto/enfoque de la go-bernanza
son los siguientes:
Es el proceso de direccin/gober-nacin de la sociedad, entendido
como el proceso mediante el cual sectores, grupos,
personalidades..., de la sociedad definen sus objetivos de
convivencia y supervivencia, las acciones especficas que habrn de
llevar a cabo a fin de realizar los ob-jetivos de importancia
social y las formas, como organizarn y coordi-narn sus acciones y
productos. Go-bernanza se refiere al proceso social de definicin
del sentido de direc-cin de la sociedad y de construc-cin de la
capacidad de direccin de una sociedad.
En tanto proceso de direccin, la gobernanza es una actividad de
orientacin, intencional, que conduce la sociedad hacia
deter-minados fines generales y objetivos particulares preferidos,
y una actividad de efectuacin de los fines, tcnica, en tanto define
y lleva a cabo las acciones que se consideran idneas para realizar
las situaciones sociales deseadas, y que por su vala fueron
establecidas como fines de la accin. Es fin y resultado,
intencionalidad y eficacia.
Es un proceso de direccin es-tructurado institucional y
tcnica-mente, en tanto:
a) La definicin de los objetivos que dan orientacin y sentido a
la accin de la sociedad, y que se con-sidera deben ser realizados,
implica la referencia a un sistema de valo-res, producto de una
larga historia social y que se plasma en principios
constitucionales, normas legales de relacin social e instituciones
pbli-cas y sociales, as como en un difuso pero activo ethos
social.
b) La realizacin de los objetivos requiere normas causales de
pro-duccin, que proceden de los resul-tados probados de ciencia,
tecnologa y gerencia.
Es un proceso de direccin que incluye dos planos de decisin, que
resultan de las interlocuciones, ajustes y acuerdos que tienen
lugar entre el gobierno, y los actores econmicos y sociales.
En esta situacin, los actores, miembros de los sistemas de
gobierno intentan reducir por separado o en conjunto la ne-cesidad
de gobernar (dejar que los problemas se resuelvan por s mismos), o
tratan de reajustar sus capacidades (dejar que otros participen y
ayuden).
Lo esencial en el concepto es que el proceso de gobierno de la
sociedad regresa a ser consi-derado analticamente como un proceso
de la sociedad, como una construccin social de las preferencias,
normas, modos y destino de la vida asociada. Se resalta el proceso
por encima
del actor, y el proceso social por encima del actor
gubernamental, el cual es considerado un actor fundamental pero
empotrado en la sociedad, un actor con po-der pero no por encima de
la sociedad.
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12 Luis F. Aguilar Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar
Por un lado, se deciden las preferencias, fines, ob-jetivos y
metas de valor para la sociedad en su conjunto o para especficos
sectores o circunstancias sociales, y a la luz de esas referencias
valorativas, se deciden las reglas de relacin (prescripciones y
prohibiciones), entre actores las instituciones que debern
se-guirse para ordenar y estabilizar las interacciones de la vida
social.
Por otro lado, se deciden las actividades que habrn de
ejecutarse por considerarse causalmente id-neas para realizar los
objetivos y metas preferidos. Se trata de un proceso de decisin que
incluye informacin y conocimiento experto, saber tecnolgico y
competencias gerenciales especficas, relacionadas con la definicin
de las especificaciones de actividades, producto y resultados, con
la estimacin y asignacin de recursos en modo costo-eficiente, con
la determinacin de los compromisos (econmicos y no), que asumen los
par-ticipantes en la definicin de la direccin, con la distri-bucin
de la autoridad y del trabajo, con las actividades de coordinacin,
seguimiento y evaluacin de las actividades, productos y
resultados.
Es un proceso de direccin que, por ser una accin colectiva en la
que participan mltiples actores en el di-seo y realizacin de sus
objetivos, requiere (genera o dispone de), una instancia/agencia de
gobierno con la funcin de autoridad para resolver o facilitar la
solu-cin de los dos problemas centrales de toda accin co-lectiva:
La existencia de la cooperacin (coordinacin, complementacin,
solucin de conflictos), y la eficacia de la cooperacin, a fin de
controlar tanto el conflicto como el parasitismo y oportunismo que
anidan en toda accin colectiva. Aunque es pensable la propuesta de
gobernanza sin gobierno es improbable e improce-dente en sociedades
pluralistas y en sociedades de masa o grandes nmeros, aunque
pudiera valer para grupos reducidos de capacidades desarrolladas y
fuerte moti-vacin, que no requieren de autoridad para definir sus
normas de connvivencia, respetarlas, y realizar sus intereses
particulares.
Es un proceso de direccin cuya estructura (intencional y
tcnica), es producto de la par-ticipacin de la sociedad y el
gobierno, pero en el que es cambiante el peso y la influencia del
gobierno, o de la sociedad en su definicin y realizacin. El
gobierno posee el papel dominante en la definicin y ejecucin de la
direccin de la socie-dad cuando sta no es capaz de autogobierno, y
muestra que carece de las capacidades morales o polticas para
lograr por ella misma acuerdos bsicos sobre los princi-pios y
objetivos de su convivencia y/o que carece de las capacidades de
conocimiento, tecnolgicas, financieras, organizativas y productivas
para seleccionar correcta-mente y ejecutar eficientemente las
acciones idneas para realizar las metas de sus acuerdos. A mayor
inca-pacidad de la sociedad para definir, y asegurar su
supervivencia y convivencia, es lgico y necesario que se produzca,
y sobresalga una instancia directiva por encima del conjunto
social, con autonoma deciso-ria, y dotada con los poderes y
recursos necesarios, y aun abundantes para hacer que la sociedad
est en grado de convivir y sobrevivir: El gobierno.
La correlacin cam-bia cuando la sociedad posee ya en modo
sufi-ciente capacidades infor-mativas, cognoscitivas, tecnolgicas,
organiza-cionales y productivas, as como capacidades polticas de
deliberacin y entendimiento, y capa-
cidades morales de autorregulacin mediante confian-za,
asociacionismo y cooperacin (capital social), de modo que ya no
acepta tener un rol cvico, pasivo o gubernamentalmente subordinado
en la definicin de los asuntos pblicos y destino social, y cuando,
al mismo tiempo, la estructura de la sociedad se ha vuelto
comple-ja (por la diferenciacin funcional de sus subsistemas de
accin y su enlazamiento con la economa global),
Es un proceso de direccin que toma forma y contenido, a partir
de la interlocucin entre grupos y sectores sociales, y de stos con
los polticos y el gobierno, pero que no es sin ms incluyente,
simtrico, racional, de modo que hay fallas de direccin o gobierno
por la presencia de estas li-mitantes negativas, que suelen obligar
a acciones para corregir y cambiar el modo de relacionarse entre
los grupos sociales, y de stos con el gobierno,
a fin de avanzar hacia una mayor inclusin de los grupos
marginados de la deliberacin pblica, una mayor simetra y mayor
racionalidad (tanto dialgica y argumentativa como tcnica), en la
interlocucin entre los participantes, y una mayor valoracin de los
comportamientos tolerantes y pacficos. Hay, pues, una evolucin del
proceso de gobernar, no lineal.
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13Luis F. Aguilar Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar
de modo que los problemas sociales se caracterizan por la
complejidad de sus dimensiones y causas, que ya no son cognoscibles
ni tratables, ni solubles, slo con las capa-cidades, los
conocimientos y los recursos e instrumen-tos del gobierno estatal o
de cualquier otro actor de la sociedad.Se denomina gobernanza en
sentido estricto o nueva gobernanza, moderna, al proceso en el que
la definicin del sentido de direccin de la sociedad, de las
actividades para realizar los objetivos (resolver problemas,
enfrentar desafos, crear futuros de vala), de las formas de
organizarse, y del modo cmo se distribui-rn los costos y beneficios
ya no es ni puede ser obra exclusiva del gobierno, considerado como
actor nico o dominante, sino que es el resultado de la deliberacin
conjunta
in-teraccininterdependenciacoproduccincorresponsabilidadcogobiernoasociacin
entre el gobierno, y las organizaciones privadas y sociales.
A lo largo del proceso de la decisin directiva y de su
implementacin los gobiernos y las organizacionesjuegan roles
cambiantes con acoplamientos en las ne-gociaciones segn la
naturaleza de los problemas, susrelaciones internas y las
circunstancias sociales.
La gobernanza (nueva, moderna), en sentido propio es el proceso
de gobernar correspondiente a so-ciedades que estructuralmente son
interdependientes, en las que los actores pblicos y los privados o
socialesse remiten, y requieren mutuamente, tanto para realizarlos
asuntos de su inters particular como para ocuparsede los asuntos de
inters y beneficio generales, dado que reconocen que los recursos
que poseen son limitados e insuficientes para realizar las
preferencias de su inters y que los recursos que necesitan para
estar en aptitud de realizarlas estn en posesin de otros actores
que son independientes, por lo que no tienen control sobre ellos,
ni tendrn acceso a ellos, a menos que lleven a cabo actividades de
intercambio con sus poseedores, y que el intercambio sea
considerado de valor y utilidad mutua para realizar las
preferencias de cada uno.
En suma, es un concepto de direccin descentralizada de la
sociedad.
Es un concepto de sntesis y sinergia.
5. la estructura de la gobernanza
Los factores o componentes institucionales de la gobernanza
nueva son:
Las instituciones de los poderes pblicos. El sistema de justicia
y seguridad. El mercado. La sociedad civil. El sistema de las
instituciones pblicas internacionales.
Los componentes tcnicos son:
El sistema de cienciatecnologa. La poltica pblica. Las finanzas
pblicas. La administracin pblica.
Que aunque son tambin realidades institucionales, su
funcionalidad especfica es tcnica, en el sentido de que su aporte
principal consiste en ofrecer elementos que hacen posible o
facilitan la realizacin de las funciones pblicas o de los objetivos
sociales.
Estos dos tipos y planos de componentes, segn sea su contenido,
son los factores que crean y definen la capacidad y eficacia
directivas de los gobiernos, las amplan o restringen, las facilitan
o dificultan. Si el pro-ceso directivo carece de alguna o algunas
de las cinco capacidades institucionales y de las cuatro
capacidades tcnicas, o simplemente no las ejerce en modo correcto y
suficiente, la consecuencia probable ser que la socie-dad no tendr
orientacin ni capacidad, se entrampar en problemas sin respuesta, y
se encaminar ms bien al desorden y la decadencia.
El primer componente estructural de la gober-nanza son las
instituciones de los Poderes pblicos, que regulan el proceso de
eleccin de los titulares de los Po-deres clsicos del Estado
constitucional y del gobierno democrtico (el sistema electoral y de
partidos), deter-minan la composicin, facultades y
responsabilidades, atribuciones y obligaciones de cada uno de los
Poderes pblicos, as como las reglas que norman las relaciones de
cooperacin y control mutuo entre los Poderes pblicos.
Incluye tambin el conjunto de normas que regulanlas relaciones
intergubernamentales (entre los gobiernosfederal, estatal,
locales), y las relaciones de los gobiernos con la ciudadana.
Es evidente o pensable que no ser igual el proceso de gobernar
en los sistemas parlamentarios que en los presi-denciales, en los
federalistas (o de autonoma), que en los unitarios, en los uni o en
los bicamerales, en los regmenes polticos con libertades ciudadanas
restringidas o extensas.
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14 Luis F. Aguilar Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar
Si el diseo normativo o la ingeniera constitu-cional no ofrecen
claridad y precisin en lo que con-cierne a las responsabilidades,
facultades y relaciones de los Poderes pblicos (particularmente en
la solucin de conflictos), ocasionarn atascos y conflictos entre
los poderes directivos, con el resultado de afectar su capa-cidad
de conduccin social. A este rubro pertenecen tambin las normas de
transparencia, rendicin de cuentas y participacin ciudadana, as
como el sistema de partidos.
Es de considerar que el gobernar est tambin predeterminado por
las instituciones pblicas inter-nacionales, que tienen varias
dimensiones y alcan-ces, en tanto incluyen los acuerdos y convenios
bi o multilaterales entre los Estados nacionales en deter-minadas
reas de su inters, la obligatoriedad de los regmenes
internacionales en campos importantes de poltica, la influencia de
los organismos interna-cionales en las acciones domsticas de los
gobiernos (OMS, OIT), los condicionamientos y obligaciones que
provienen de la membresa de un Estado a aso-ciaciones
internacionales (ONU, OCDE), la obli-gada observancia a las
clusulas de los tratados de li-bre comercio o uniones aduaneras y,
de manera ms determinante, las normas que implica la pertenencia de
un Estado nacional a agrupamientos polticos su-pranacionales, como
es el caso de la Unin Europea.
Por ltimo, en el campo internacional de los ne-gocios globales,
hay numerosas normas tcnicas, admi-nistrativas, logsticas y
conductuales que son de origen privado, y de vigencia privada, pero
cuya obligatoriedad es tan rgida como decisiva para que las
empresas de cualquier pas puedan participar en la economa
mun-dial.
Otro factor institucional, de importancia crucial, es el sistema
de justicia y de orden pblico. La procura-cin y la imparticin
imparcial, honesta y expedita de justicia frente a delitos y
litigios, a cargo de los fiscales y jueces del Estado, y la labor
preventiva y coactiva de las policas, son indispensables para que
nuestras vidas se desarrollen en un ambiente de certidumbre jurdica
y seguridad pblica estables, lo ms inmune posible a la violencia,
el delito, la infraccin y a los variados atrop llos de los
poderosos, los influyentes o los aprovechados.
Los instrumentos legales prescriptivos y sus sanciones
disuasivas, aplicadas sin excepcin y con imparcialidad, son los
instrumentos fundamentales para dirigir a la sociedad, que no podr
ser jams un mundo de vida respetable y apreciable, si est sometida
a la incerteza y angustia de la violencia, la parcialidad y la
arbitrarie-dad.
Sin gobierno de la ley, es imposible adems dar forma a las
condiciones necesarias para hacer que la economa sea productiva.
Por consiguiente, la correc-cin de la estructura del sistema de
justicia y polica, ascomo las caractersticas distintivas de su
organizacin,operacin y personal, incrementan o debilitan la
capa-cidad de conduccin social del gobierno, siendo la ley,su
aplicacin imparcial, el instrumento principal y msefectivo de
gobierno.
La gobernanza tampoco podr surgir o ser eficaz sison
inexistentes o precarias las instituciones que reconocen,y
garantizan la existencia de los mercados y de la sociedad civil.
Sin entrar en detalle, est probado que los mercados son el recurso
clave para la produccin de la riqueza en tan-to su naturaleza
utilitaria y competitiva estimula en diversas formas la
productividad, la innovacin y, en consecuencia, la prosperidad
sostenida.
Asimismo est probado que las formas organizativasde la sociedad
civil son fundamentales para producir lazos morales y afectivos,
que integran a personas y familias, pro-mueven formas organizativas
de solidaridad y mutualidad, e incrementan en las personas un
sentido cvico de pertenen-cia y de inters por el bienestar del
conjunto social.
Si no existen instituciones que aseguren el ejercicio de las
libertades econmicas de propiedad, contrato, in-tercambio y
trabajo, as como los derechos civiles de asociacin, reunin, opinin,
culto, el resultado ser una sociedad estatizada, en la que el
gobierno es la ins-tancia suprema de direccin social, con la
consecuencia de su proclividad al error en sus decisiones
directivas por falta de controles y contrapesos, y en la que la
socie-dad carece de protagonismo, su voz no es decisiva, y su
capacidad es controlada.
Este tipo de sociedad, gubernamentalmente cen-trada y
dependiente, se caracteriza por una subutilizacin y un desperdicio
de la capacidad social disponible, pues se bloquean o descartan
conocimientos alternativos de la realidad, proyectos sociales
alternativos de futuro, propuestas alternativas de uso de los
recursos y de formas de operar, con la consecuencia de que la
sociedad reduce sus alcances y posibilidades de futuro.
En cambio, se genera y ampla la capacidad social, el capital
financiero, productivo, intelectual y social, de las personas y las
organizaciones, cuando existen regu-laciones que reconocen las
libertades de movimiento, innovacin e intercambio de los mercados
competitivos, anticipando sus fallas previsibles, as como
regulaciones que reconocen, y modulan las libertades cvicas,
inte-lectuales y morales, de las personas y grupos sociales, a las
que se abren espacios amplios para la participacin, la asociacin,
la mutualidad y la solidaridad.
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15Luis F. Aguilar Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar
Este par de instituciones cruciales hacen posible una sociedad
competente, independiente y autnoma que posee los recursos
(informativos, cognoscitivos, tecnolgicos, financieros,
organizacionales, produc-tivos, gerenciales, morales), necesarios
para ex-pandir el horizonte de la sociedad, incrementar sus
po-sibilidades y alcances de vida buena, complementando y ampliando
la capacidad del gobierno, y modificando su modo de gobernar.
Ciencia y tecnologa representan la referencia fundamental para
determinar la idoneidad causal de actividades, instrumentos,
proyectos, programas, formas de organi-zacin para producir con
eficacia y aun eficiencia los objetivos sociales preferidos.
Factores o componentes institucionales de la gobernanza
nueva.
Componentes tcnicos
Haga su comentario sobre los componentes
Por el lado tcnico, el primer componente de la go-bernanza es el
conocimiento cientficotecnolgico, del que proceden nuestras
creencias causales probadas acerca del comportamiento de la
naturaleza y de varios hechos sociales.
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16 Luis F. Aguilar Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar
El segundo componente de orden tcnico de la gobernanza es la
ha-cienda pblica y, en conexin, el banco central, cuya funcin
prin-cipal es asegurar la estabilidad ma-croeconmica del pas y
sustentar financieramente en modo suficiente la accin estatal a fin
de que est en condiciones de desarrollar en modo eficiente las
polticas, programas y servicios pblicos que debe ofrecer
obligatoriamente, en tanto constitu-cional y legalmente
prescritos.
Si prestamos atencin slo a la hacienda pblica, sta es la
insti-tucin que, no obstante sus inevi-tables componentes polticos,
es el centro de la inteligencia econmica del Estado, que se encarga
de calcu-lar y obtener la cantidad de recursos que el Estado
requiere para poder operar, de asegurar que exista sos-tenidamente
el equilibrio entre los ingresos y egresos del Estado, a fin de
evitar dficits inmanejables que impiden la actividad
gubernamen-tal, as como de asignar los recursos con racionalidad,
de modo que las
Sin ciencia y tecnologa, cuyos productos se basan en la
actividad social sistemtica de informa-cin, anlisis e investigacin
sobre realidades naturales y sociales, la dirigencia social se
condenara a ser un productor de proyectos veleidosos,
doctri-narios, aun si de buena fe, puesto que desconoce cules son
las acciones e instrumentos id-neos para realizarlos, por lo que el
gobierno sera muy probable-mente el promotor de acciones tan
costosas como ineficaces o inviables, cosa que suele suceder cuando
el gobierno hiperpoliti-za sus decisiones, y decide con referencia
a sus convicciones ideolgicas ms que a enunciados causales
probados.
actividades que emprende el go-bierno se desarrollen en modo
cos-to-eficiente.
Su actividad impositiva y su actividad de asignacin de los
re-cursos pblicos representan la con-dicin material o econmica
funda-mental para que el gobierno pueda ejecutar polticas,
programas, pro-yectos, y realizar los objetivos socia-les que se
prefieren.
Una situacin financiera vul-nerable del Estado, debido a graves
limitaciones de ingreso y excesos de gasto, puede evolucionar hacia
una quiebra hacendaria, como las que en el pasado hemos
padecido.
El proceso de gobernar ir tambin a la deriva o tendr mo-destos
alcances, por debajo de las expectativas sociales, si se basa en un
sistema hacendario con defi-ciencias sistemticas de recauda-cin en
razn de defectos en el n-mero de contribuyentes, en la tasa
impositiva, en el nmero de las materias fiscalmente gravables, en
los precios de los bienes pblicos, en la administracin tributaria
(en contra de la evasin y elusin fiscal), en la competitividad
inter-nacional de su sistema impositivo, y en la percepcin que los
contri-buyentes, y sectores econmicos nacionales y extranjeros
tengan de su equidad, y la correccin de sus incentivos.
En el caso de la nueva go-bernanza la situacin financiera del
Estado se combina con la situacin financiera de la sociedad
econmica, con la fuerza de la banca comercial y popular, y de los
fondos de inversin, con el capital de riesgo disponible para
inversiones de largo aliento y la disposicin de bienes de capital.
Difcilmente una sociedad podra aspirar sostenidamente a horizontes
de bienestar y prosperidad, incre-mentando el nmero y la cantidad
de sus inversiones estratgicas o
produciendo bienes competitivos, si no existen una hacienda
pblica sana y un sistema financiero priva-do tan creativo como
robusto, y si stas no se articulan con fines sociales.
El tercer componente tcnico, y tambin institucional, refiere a
la capacidad de formular las polticas pblicas, que intentan
resolver problemas pblicos o reali-zar objetivos de inters pblico,
y que pueden ser polticas estratgicas o de coyuntura, orientadas a
un asunto o a varios, implicar a uno o varios niveles de gobierno,
ser interoganizacionales o burocrticas.
Caracterstica del anlisis, la decisin y la operacin de la
poltica pblica es que plasma en s misma la estructura
institucionalpoltica y tcnica de la gobernanza, integrando sus
componentes. Por un lado, la elaboracin de la poltica recoge las
demandas de los sectores civiles y polticos de la sociedad, las
ordena, y las reelabora en objetivos y acciones practicables, a la
vez que aprove-cha la informacin, el conocimiento y la experiencia
productiva que existen en una sociedad para seleccionar las
acciones y las formas de organizacin que se consideran apropiadas
para producir los objetivos decididos.
Por otro lado, incluye y respeta, las reglas y procedimientos de
la deci-sin pblica, y toma en consideracin las competencias y
responsabilidades que la ingeniera institucional atribuye a los
diversos poderes pblicos, y a los gobiernos con sus respectivos
aparatos administrativos, a fin de definir co-rrectamente los
actores gubernamen-tales que tendrn a su cargo la ejecu-cin de
determinadas acciones, y que sern responsables de la produccin de
determinados resultados.
El anlisis y diseo de la poltica pblica consideran asimismo la
situa-cin de las finanzas pblicas, y calcu-lan, el monto y tipo de
recursos a asig-
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17Luis F. Aguilar Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar
nar racionalmente para que la poltica pueda efectuarse sin
carencias, pero tambin sin afectar otras funciones pblicas que los
gobiernos deben cumplir.
La poltica pblica, en razn de las actividades que sintetiza e
integra, representa el punto donde se plasma y es visible la
gobernanza. Alrededor de la poltica pblica en curso o en proyecto
se enlazan leyes, recursos, poderes pblicos, acto-res polticos y
sociales.
El cuarto componente es la administracin p-blica, considerada
integralmente en su normati-vidad, estructura organizativa
(distribucin de la autoridad y divisin del trabajo), pautas
directivas, el perfil de su alta direccin, y las competencias de
sus mandos y operadores (su profesionalis-mo, carrera, vocacin
pblica), sus procesos y procedimientos o reglas de operacin, su
esquema de control de gestin (control de legalidad y de desempeo),
su sistema de medicin y evalua-cin para conocer la eficacia de los
programas, la calidad de sus productos y su impacto de cambio en
las condiciones de la sociedad en su conjunto o de determinadas
poblaciones objetivo.
Sin embargo, paradjicamente, la poltica pblica es el terreno
donde los gobiernos manifiestan con mayor fre-cuencia y visibilidad
sus varias limitaciones directivas. Son notorias las limitaciones
institucionales y polticas todas las veces que determinadas
polticas pblicas, ne-cesarias y apropiadas, terminan por ser
bloqueadas o deformadas por las normas confusas, ambiguas o
res-trictivas que regulan el intercambio entre los Poderes pblicos,
o por la incoherencia u obsolescencia de las prescripciones y
prohibiciones del sistema de leyes, o por la indisposicin que
manifiestan el gobierno y los partidos polticos para construir los
acuerdos que sus-tenten el diseo de la poltica conveniente, o
debido a la artificiosa autonoma de la clase poltica respecto de
los intereses prioritarios de los sectores sociales, que ocasiona
que la agenda gubernamental no contenga las prioridades de la
sociedad.
Lo mismo puede advertirse en el espacio pblico o esfera pblica,
que es el conjunto de las interlocucio-nes entre los grupos de la
sociedad y de stos con el go-bierno, mediante las cuales se
identifican los problemas pblicos, y se delibera sobre el contenido
y estructura de las polticas. Sin embargo, tal espacio suele ser
insig-nificante si los comportamientos de los Poderes pbli-cos son
oportunistas, miopes, adversos o indiferentes a las demandas de los
sectores sociales, y tambin si los planteamientos de los sectores
ciudadanos son veleidosos, inmediatistas y ajenos a una visin del
inters general de la sociedad.
Otras limitaciones son de carcter tcnico y saltan a la vista
cuando las autoridades pblicas, junto con los niveles directivos de
la administracin y los asesores ex-pertos, no muestran disponer de
informacin suficiente sobre las condiciones y problemas sociales,
ni tampoco acreditan capacidad analtica y de clculo financiero, con
el resultado de que las polticas decididas son equi-vocadas o
insuficientes.
Esta observacin es aplicable tambin a la gobernanza nueva,
puesto que la asociacin de actores y de recursos no est blindada
contra errores de informacin, anlisis y clculo que conducen a
decisiones errneas.
La importancia que tiene la administracin pblica para la calidad
y eficacia de la gober-nanza se debe por lo menos a dos factores,
al hecho de que la eficacia y eficiencia estn determinadas en gran
medida por la forma de organizacin y el proceso de trabajo de la
administracin, y al hecho de que las polticas pblicas se realizan
hoy en da en modo inter-organizacional, interviniendo en su diseo y
ejecucin numerosas organizaciones pblicas (adems de las privadas),
con frecuencia descentralizadas y autnomas, de modo que la
coordinacin y cooperacin entre las diversas agencias es crucial
para el logro de los resultados deseados.
Sin embargo, eficacia social, eficiencia de costos y
transversalidad interorganizacional son prin-cipios de accin que no
asegura la administracin pblica de configuracin
jerrquicoburocr-tica tradicional.
Pero ms all de factores intragubernamentales es de destacar que
para el ciudadano comn el contacto con la administracin pblica es
el contacto con el gobier-no, por lo que su percepcin y valoracin
acerca del comportamiento de los funcionarios que encuentran en
ventanillas, clnicas, calles, aulas, es la referencia para juzgar
la calidad institucional y gerencial del gobier-
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18 Luis F. Aguilar
no, su capacidad y eficacia directivas. Situaciones de
desorganizacin, negligencia en el trato, corrupcin, discriminacin,
baja o imprevisible calidad del servicio, ineficiencia del
desempeo, son todos, factores que afectan negativamente la operacin
y los resulta-dos de polticas, programas y servicios, y acarrean
costos a los ciudadanos usuarios, con el resultado final de una
calificacin desfavorable de la direccin del gobierno.
6. cuestiones sobre la gobernanza
Desde su aparicin, cuando se present como un con-cepto que
describa los cambios en el modo de gober-nar, y posteriormente se
argument como el proceso de gobernar apropiado para manejar las
nuevas condicio-nes de la economa y sociedad contemporneas, la
go-bernanza o la nueva gobernanza ha estado sujeta a dos conjuntos
de preguntas, cuestionamientos y dudas.
Un primer conjunto de preguntas se refiere a la posibilidad y
conveniencia del gobernar en modo asociado o en red, el cual remite
a su vez a otro campo de cuestiones ms penetrantes sobre la
va-lidez poltica, institucional y gerencial del gobernar en modo de
gobernanza.
Por ejemplo, en nuestros pases latinoamericanos,
tradicionalmente estatistas, surgen espontneamente varias
cuestiones sobre la posibilidad misma de que exista o arraigue la
nueva forma de gobernar, y se listan los obstculos no
circunstanciales que impediran que la nueva gobernanza pudiera
llegar a ser una opcin guber-nativa factible, con aceptacin y
confianza de la sociedad.
El cuestionamiento sobre su posibilidad se des-liza al de su
conveniencia y aun validez, puesto que se argumenta el riesgo
polticoinstitucional de que el gobernar pierda su naturaleza pblica
o el riesgo polticoadministrativo de no poder coordinar a un
conjunto diferenciado de actores con diversos intereses y niveles
de poder, y no estar en condiciones de producir los acuerdos, que
definiran la orientacin y ejecucin de la direccin de la
sociedad.
Las crticas o las interrogantes ms frecuentes sealan varios
riesgos relacionados con la distorsin del inters pblico y de la
participacin ciudadana, la elusin de la rendicin de cuentas y la
confusin de responsabilidades de la dirigencia asociada en caso de
fracasos nocivos y, por el lado gerencial, el riesgo de incrementar
en vez de disminuir las dificultades de dirigir a la sociedad por
el problema de compatibilizar las posiciones de una pluralidad de
actores que participan en las decisiones de gobierno con diferentes
intereses y niveles de poder.
Las preguntas acerca de si la nueva gobernanza pu-diera surgir,
arraigarse y tener sentido en algunas sociedades se plantean a
partir de consideraciones o evidencias sobre sus numerosas
incapacidades y debilidades en los campos econmico, civil y
poltico, lo cual obstaculizara o impedi-ra que los grupos sociales
estn en grado de participar en el diseo y la ejecucin de las
decisiones directivas, y haran que su participacin, en contraste,
auspiciara la deformacin de las decisiones directivas.
-
Luis F. Aguilar
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UNA APROXIMACIN A LA REALIDAD
II.
La precariedad y atraso de una sociedad frena ms que alienta la
claridad y energa directi-vas del gobernar asociado o en red. Entre
su-posiciones y evidencias, los analistas listan las situaciones en
las que se puede constatar la baja capacidad de la sociedad o de la
mayor parte de la sociedad en asuntos cruciales para su convivencia
y supervivencia.
1. los factores obstaculizadoresms mencionados suelen
Ser la pobreza La desigualdad
Que hacen que grandes nmeros de poblacin depen-dan de la accin
estatal como condicin para tener la posibilidad de resolver sus
problemas bsicos de bien-estar y seguridad de vida; la
desarticulacin social que impide la formacin de capital social y,
por ende, el incremento de la capacidad asociada de respuesta de
personas y grupos, a sus problemas parti-culares de vida y a los
problemas de inters pblico; el insuficiente grado de desarrollos
financiero, productivo y tecnolgico de buen nmero de empresas
econmicas que las hace depender de los recursos y facilidades que
el Estado les otorga; el insuficiente capital humano forma-do para
asegurar productividad, competitivi-dad y prosperidad; el
insuficiente desarrollo de centros de informacin y conocimiento,
que hagan posible esclarecer las situaciones actuales y previsibles
de la sociedad; la expli-cable propensin de numerosos grupos
sociales a considerar que la razn de ser del gobierno es
resolverles sus problemas particulares, por lo
que carecen de una visin ms amplia y compleja, del beneficio
pblico y de la razn de ser del gobierno. La lista puede extenderse,
incluir ms elementos o acentuar el mayor peso de un elemento sobre
los dems, pero el eje del diagnstico es la incapacidad relativa de
la sociedad en sus asuntos de convivencia y supervivencia, de modo
que la sociedad es realmente objeto de gobierno ms que un posible
sujeto (asociado), de gobierno, participante en la definicin y
ejecucin de los objetivos sociales de importancia. La incapacidad
social, comenzando con la cognoscitiva, hace que numerosos sectores
sociales tengan nada o muy poco que aportar en la definicin de los
fines sociales y de los medios para su realiza-cin, o que su aporte
sea indirecto a travs de sus demandas y quejas.
En esta situacin de sociedad dbil la idea de una diri-gencia
asociada o gobernanza participativa no es factible y, en cambio, es
posible, conveniente y frecuentemente esperada la gobernanza
jerrquica, toda a cargo del gobierno.
2. el resultado conjunto de los aportes
Cuando el grueso de la sociedad depende de los recursos del
Estado y, por ende, de las polticas, programas, servicios y gasto
del gobierno, resulta difcil que los grupos sociales carentes y
dependien-tes se asuman como participantes, coproductores y
corresponsables de los programas y servicios, y pue-dan ir ms all
de sus movilizaciones y quejas a fin de exigir respuesta a sus
demandas. No hay condi-ciones sociales para que la nueva gobernanza
pudie-ra aparecer, afirmarse y acreditar eficacia directiva.
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22 Luis F. Aguilar Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar
En suma, la dificultad real de gobernar en modo de gober-nanza
en sociedades dbiles no cancela sino abre la necesidad o
conveniencia de hacerlo a fin de resolver problemas crni-cos y
crticos, e impulsar la sociedad hacia situaciones de ma-yor calidad
de vida.
Para neutralizar las objeciones reiterativas que se ha-cen a la
idea de la nueva gobernanza por la participacin de los privados en
la decisin directiva y en su ejecucin, convie-ne afirmar que el
contenido de la gobernanza (la definicin de los objetivos e
instrumentos de la accin directiva), es sin duda el resultado
conjunto de los aportes (informativos, cog-noscitivos, tecnolgicos,
financieros, organizativos, norma-tivos), que hacen tanto los
participantes gubernamentales como los privados, pero no hay que
olvidar ni dejar de afir-mar que el aporte especfico, original y
nico del gobierno en la coproduccin del contenido de la gobernanza
es otorgarle carcter pblico, dar forma pblica a la decisin, y la
accin que el gobierno produjo conjuntamente con actores
extragu-bernamentales.
El que el poder pblico legtimo acepte el resul-tado de la
deliberacin conjunta, y haga suyo el acuerdo conclusivo es lo que
hace que la gobernanza tenga validez pblica, sea decisin pblica y,
por ende, sea socialmente vinculante.
En los temas de gobernanza, como en los casos simi-lares de
participacin ciudadana en la formulacin e imple-mentacin de las
polticas pblicas, la naturaleza pblica de la decisin y la ejecucin
no se ubican en el contenido o en la materia de la decisin,
resultado mayor o menor de una participacin ciudadana ms o menos
genuina e incluyente, sino en su forma pblica, la cual le es
otorgada por el recono-cimiento o la aceptacin del Poder
pblico.
Puede haber asociacin, red, sistema, colegialidad en la
produccin del contenido de la gobernanza, pero sta llega a ser
pblica s y slo s, el Poder pblico la acepta. El gobier-no es el
nico agente que da la forma pblica (de ley, decreto, poltica,
servicio, inversin, accin), al contenido de la deci-sin en cuya
elaboracin particip en asociacin con actores no
gubernamentales.
Sin embargo, sobreviven dos cuestiones polticoins-titucionales
especficas que ataen directamente a la gober-nanza, y que se
refieren tanto a su punto de partida como a su punto de llegada: La
participacin social y la responsabilidad/rendicin social de
cuentas.
La primera pregunta se enfoca en saber si realmente hay una
mayor densidad de participacin social en las deci-siones y acciones
pblicas (mayor nmero de deliberantes y de opciones en juego,
mejores prcticas de interlocucin entre los participantes, mayor
sentido pblico de los partici-pantes.), de modo que se puede hablar
genuinamente de gobernanza.
Se trata de una cuestin acerca de la existencia y la calidad de
la participacin social, puesto que la gobernanza en aso-ciacin ha
sido llamada tambin gobernanza participativa, gobernanza democrtica
(ONU, UE), aunque se discuta to-dava acerca de cules seran las
caractersticas o requisitos de la participacin ciudadana a fin de
incrementar la validez y eficacia social de la gobernanza.
La premisa del debate consiste en considerar que el incremento
de la participacin ciudadana sin mejorar la ca-lidad
(institucional, cognoscitiva, financiera, tcnica), de la
participacin no necesariamente produce polticas eficaces de atencin
de necesidades y solucin de problemas, lo que oca-siona con
frecuencia la reaccin opuesta de la desercin por desencanto y
escepticismo.
3. transparencia, responsabilidady rendicin de cuentas
La segunda pregunta versa acerca de la transparen-cia,
responsabilidad y rendicin social de cuentas de las decisiones,
actividades y resultados de la gobernanza, la cual parecera
volverse confusa en razn de la presencia de varios actores, y
recur-sos pblicos y privados, y por lo difuso o inestable que se ha
vuelto la lnea divisoria entre las accio-nes pblicas y privadas en
el proceso de decisin de la manera cmo se gobernar una determinada
situacin social, y en el proceso de la ejecucin o efectuacin de la
decisin tomada.
En este campo es clave conocer si existen y son de calidad
apropiada las actividades mediante las cua-les el gobierno y
asociados tomaron sus decisiones di-rectivas, supuestamente
justificadas porque responden apropiada y eficazmente, a los
problemas y aspiracio-nes de inters social, y mediante las cuales
informan a los ciudadanos sobre el contenido de la gobernanza.
Se trata de actividades que, por ejemplo, in-forman, explican y
justifican el tipo de demandas o problemas sociales que atiende, y
las razones por las que decidi atenderlos; el perfil de los
partici-pantes en la configuracin y efectuacin de la de-cisin
directiva; la forma cmo el gobierno y las organizaciones, privadas
y sociales, han dialogado, negociado y llegado a acuerdos, y se han
dividido el trabajo y las responsabilidades; la magnitud y tipodel
aporte pblico (no slo gasto), y del aporte pri-vado (no slo
inversiones); las especificaciones de las actividades y de los
resultados esperados de la gobernanza, particularmente en los casos
cuando los resultados de las acciones no producen los efectos
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23Luis F. Aguilar Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar
esperados y afectan en cambio los intere-ses legtimos de
per-sonas o grupos, y les acarrean daos. Va de suyo que el pro-ceso
decisorio de la conduccin de la so-ciedad, si es opaco, sustrado a
la mirada y juicio de los ciuda-danos, y si adems
no ofrece razones de sus actividades y resultados a la
ciudadana, pierde con toda seguridad el apo-yo social, y en
consecuencia, eficacia. As mismo, la actividad directiva en modo
asociado se vuelve confusa y pierde credibilidad si no hay una
respon-sabilidad de equipo compartida que se adjudica
solidariamente (o que explica apropiadamente la composicin de los
diferentes aportes de los par-ticipantes), tanto los resultados
exitosos como los resultados limitados o los fracasos, evitando que
el xito tenga muchos padres, pero los fracasos sean todos imputados
nicamente al gobierno.
En las dos ltimas preocupaciones, relacio-nadas con la
participacin ciudadana y la respon-sabilidad pblica, es notorio que
no hemos produ-cido ni la teora ni las instituciones requeridas
para sustentarla, fomentarla y asegurarla. En el primer punto no
hemos an llegado al punto de disponer de conocimiento probado sobre
la dinmica de la participacin ciudadana (y de los tipos de
partici-pacin), ni tampoco sobre sus calidades pblica, cognoscitiva
y organizativa.
Tampoco hemos identificado y acordado las instituciones para
fomentar y asegurar su calidad, cuyas reglas iran desde la
regulacin del acceso a las actividades de participacin hasta las
que for-mularan los criterios y estndares que una genuina
participacin ha de respetar y que demarcan, ade-ms, el grado de
obligatoriedad de los resultados de la participacin. Hasta este
momento no hemos ido ms all de tesis genricas de ciudadana acti-va,
que son ms justificadoras que explicativas de la participacin
ciudadana.
Se requiere asimismo proyectar y aprobar las instituciones de la
transparencia, responsabilidad y rendicin de cuentas en modo de
gobernanza, pues hasta ahora el boom democrtico de la transparencia
y rendicin de cuentas ha acentuado slo la actuacin del gobierno,
algo que es limitado y aun injusto.
En el terreno de la validez gerencial (y pol-tica), la cuestin
se ubica en el proceso de decisin de los contenidos de la
gobernanza, en el proceso mediante el cual el gobierno, y los
actores privados y sociales, construyen y deciden conjuntamente el
contenido que tendr la direccin social, y su modo de efectuacin:
Las actividades que hay que llevar a cabo para definir y efectuar
los objetivos o fines sociales preferidos, los recursos a poner en
juego, el elenco de los actores competentes, la distribucin de las
tareas y los recursos, los compromisos de los actores.
El problema se ubica en el proceso porque al intervenir en l
numerosos actores con diferentes posiciones, intereses y niveles de
conocimiento e influencia es probable que sea conflictivo,
sesga-do, tardo, inconcluyente y, en consecuencia, con-tribuya al
desgobierno ms que al gobierno. Por consiguiente, es clave saber
cmo se coordinar el proceso de construccin del contenido de la
gober-nanza y su modo de ejecucin, a fin de que pueda producir
decisiones directivas, susceptibles de ser socialmente apoyadas y
tcnicamente correctas.
Siendo el proceso de elaboracin del conte-nido de la gobernanza
una accin colectiva en la que participan mltiples actores con
diferentes en-foques, intereses y niveles de conocimiento, poder y
recursos, el proceso no podr ponerse en movi-miento ni desplegarse
ms que sobre la base del acuerdo de los participantes (pblicos,
privados y sociales): Un acuerdo sobre las reglas de acceso para
participar en el proceso, y un acuerdo acerca de las reglas y
prcticas que habrn de observarse a lo largo del proceso.
Desacuerdos en esos dos puntos capitales ha-cen imposible que el
proceso comience, se desplie-gue y concluya. Los desacuerdos sobre
las reglas y las actividades del proceso tienen de inmediato el
efecto de interrumpir la marcha del proceso, dete-ner su avance e
impedir que arroje algn resultado, que haya alguna decisin
directiva. No hay pro-puesta directiva si la dirigencia colectiva
que tiene a su cargo el diseo del contenido de la gobernanza no
aprueba su contenido, y no puede hacerlo si no ha aprobado
antecedentemente el curso de su pro-ceso de elaboracin y sus
reglas.
Ahora bien, a pesar de que el proceso de ela-boracin del
contenido de la gobernanza es el paso primero directivo, y de que
el proceso no se puede desplegar a menos que se logren acuerdos
funda-mentales, no tenemos evidencia ni conocimiento
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24 Luis F. Aguilar Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar
suficiente acerca del modo cmo ocurre la inter-locucin y
negociacin, que practican los actores pblicos y privados durante el
proceso decisorio en el que construyen conjuntamente el contenido
de la gobernanza y lo validan, el modo cmo perfilan y fraguan sus
acuerdos.
En los temas de gobernanza, como en los ca-sos similares de
participacin ciudadana en la formulacin e implementacin de las
polticas pblicas, la naturaleza pblica de la decisin y la ejecucin
no se ubican en el contenido o en la materia de la decisin,
resultado mayor o menor de una participacin ciudadana ms o menos
genuina e incluyente, sino en su for-ma pblica, la cual le es
otorgada por el reco-nocimiento o la aceptacin del Poder
pblico.
Haga su comentario del texto anterior:
Carecemos de conocimiento sobre la lgica de la construccin del
acuerdo. Concretamente ig-noramos las reglas que siguen o estn
dispuestos a seguir los participantes pblicos y privados duran-te
el proceso en el que dan forma a la estructura in-tencional y
tcnicooperativa de la gobernanza, as como ignoramos cules son las
reglas que tienen mayor probabilidad de ser aceptadas por los
parti-cipantes o las que con mayor frecuencia y facilidad los
participantes acuerdan u observan sin problemas.
Tampoco hemos an identificado cules son las normas de interaccin
o interlocucin que se han considerado inaceptables, sea por razones
polticas, dado que excluyen determinados valores, posiciones y
actores, o por razones analticas, dado que dan entrada a posiciones
que no respetan el criterio racional bsico de ofrecer evidencias y
argumentos para sustentarse.
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25Luis F. Aguilar Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar
La autosuficiencia directiva del gobierno puede ser un proyecto
deseable y acaso atractivo para la imaginacin de muchos ciudadanos
porque creen que les aporta mayor seguridad a sus vi-das, pero en
las actuales situaciones nacionales y mundiales, el futuro de
superior calidad de un pas puede ser algo real y esperable slo a
con-dicin de que sea el producto de una empresa colectiva que
involucra a gobierno, a actores eco-nmicos y sociales, aun
internacionales, en su di-seo y en su realizacin.
El reconocimiento de la insuficiencia de los recursos que posee
el gobierno, no obstante su magnitud y podero, no tiene porqu ser
ideol-gicamente mal entendido como una propaganda de propsito
neoliberal que sigue su trabajo oscuro de minar al Estado y sus
Poderes pblicos. Ms bien, invita a practicar un nuevo modo de
go-bernar que incluye y necesita, los recursos y po-deres del
gobierno, pero que incorpora las ideas, recursos y capacidades de
los mercados, y de las organizaciones civiles, y que, por ende,
obliga a los gobiernos a dirigir de otra manera, menos ver-tical y
dominante, cesarista o bonapartista.
Las sociedades que merecen ser emula-das por sus logros de
prosperidad econmica y bienestarseguridad social son todas,
sociedades producto de una dirigencia colectiva, de asocia-ciones
pblicoprivadas, en las que el gobierno juega un papel activo de
animacin, facilitacin y coordinacin, pero en la que las empresas
econ-micas, las organizaciones sociales y los centros de
conocimiento se hacen presentes, entrelazan sus recursos, movilizan
sus capacidades y se vinculan entre s, y con el gobierno para
disear, decidir y producir el tipo de sociedad que prefieren.
Gobierno y clase poltica ya no tienen la posibildad de separarse
de la sociedad, autono-mizarse y encumbrarse, a menos que quieran
per-der rpidamente su poder, liderazgo y reputacin. La gobernanza
es un ejercicio directivo que nos recuerda que la sociedad en que
queremos vivir es una realidad pblica que a todos nos abarca,
concierne, responsabiliza, y que es el resultado de una obra
pblica, un trabajo en comn.
Lo ms probable es que slo despus de to-mada la decisin sepamos
si el proceso decisorio se movi segn racionali-dad estricta,
racionalidad limitada o simplemente por transaccin poltica, y
sepamos tal vez cmo se mezclarn razones e intereses.
Este defecto de la teora de la gobernanza, que no es percibido
por todos sus autores, ha sus-citado que algunos de sus promotores
de dcadas atrs perciban apenas hasta ahora que es necesa-rio
conocer y entender cmo se gobierna el pro-ceso decisional que
produce la gobernanza, y que asegura su validez poltica y su
eficacia prctica. Slo ahora, algunos comienzan a hablar de
meta-gobernanza (metagovernance), queriendo sugerir con esta
expresin muchas cosas, pero particular-mente la estructura (las
instituciones), que ha de poseer el proceso de decisin y ejecucin
de la go-bernanza, a fin de que pueda ser una actividad de direccin
de la comunidad poltica, y pueda insti-tucionalizarse, porque
acredita legitimidad poltica y eficacia causal.
En los hechos, la dinmica de la formacin del consenso entre los
participantes en la elabora-cin de la gobernanza ser variable segn
los inte-reses que los mueven, las situaciones que abordan en
contextos particulares y, sin embargo, es acaso posible identificar
ciertos elementos constantes, que podramos llamar optimistamente
lineamien-tos de la formacin de acuerdos. De todos modos parece
temerario y aun imposible estar en grado de formular reglas o
principios universales de forma-cin del acuerdo entre participantes
situados en di-versas circunstancias sociales y con planteamientos
diversos, cambiantes y frecuentemente antagnicos.
Ms an es muy probable que este asunto crucial no sea soluble
enteramente con los mto-dos de la ciencia y tcnica, y deba incluir
una di-mensin tica de la poltica y del gobierno, que en los asuntos
pblicos es exigible, pero que es tam-bin debilitada por el
comportamiento estratgico utilitarista que practican sus
protagonistas. Por lo pronto, estudios de casos y anlisis
comparados co-mienzan a ofrecer elementos interesantes y algunos
replicables de la gestin de redes.
4. breve consideracin final
-
Aguilar, Luis F. (2007, 2 Ed. 2008), Gobernanza y Gestin Pblica,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico.
_____________ (2009), Gobernanza: Normalizacin conceptual y
nuevas cuestiones. ESADE, Cuadernos de Liderazgo 17, Barcelona.
______________ (2007), El aporte de la Poltica Pblica y la Nueva
Gestin Pblica a la Gobernanza, en Reforma y Democracia, revista del
CLAD, Nm. 39, octubre.
Hanf, K., y Scharpf, F.W. (1978), Interorganizational Policy
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Innerarity, D. (2006), El Poder Cooperativo: Otra forma de
gobernar, ESADE, Barcelona.
Kickert, W.J.M., Klijn, E., y Koppenjan, J.F.M. (1997). Managing
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Kooiman, J. (1993) (Ed.), Modern Governance: New
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Longo, Francesc (2008), Los principales atributos de la
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management a la gobernanza,en Instituciones y Desarrollo, Nm.
3.
Rhodes, R.W.A. (1997), Understanding Governance: Policy
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University Press.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
-
Agradezco a la Escuela Superior de Administracin de Empresas
(ESADE)-Barcelona y a la Ctedra Liderazgos y Gobernanza Democrtica
de la ESADE, me hayan autoriza-do a reproducir partes del texto de
mi autora, publicado en Cuadernos de Liderazgo 17, Gobernanza:
Normalizacin
conceptual y nuevas cuestiones, mayo 2009.
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NOTAS
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NOTAS
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NOTAS
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NOTAS
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NOTAS
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EJES ESTRATGICOS
Comunicacin
Defensa del Artculo 3 Constitucional Calidad de la
educacin
Corresponsabilidad social
Certeza laboral
Cercana entre dirigentes yagremiados
Transparencia y rendicin de resultados
Sindicalismo de servicios
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MisinRepresentar, defender y reivindicar los derechos y
conquistas de los trabajadores de la educacin.
Impulsar desde nuestro mbito, con liderazgo, pasin e inspiracin,
una educacin pblica de
del Artculo 3 Constitucional.
VisinSer un Sindicato moderno, innovador y
agremiados, que concentra su atencin en fortalecer la dignidad,
el orgullo de ser maestro y el reconocimiento social en la tarea de
la educacin.
ValoresUnidad Honestidad Vocacin
Lealtad Disciplina
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