Apuntes para el estudio de las instituciones en Ciencia Política

Lic. Diego Gantus

1. Introducción.

La carta de presentación de los partidarios del Enfoque Neo-Institucionalista es

que “las instituciones importan”. Ahora bien, corresponde decir que los académicos que

se inscriben en dicha tradición, lejos están de acordar siquiera en el significado mismo

del concepto institución en el propio campo, y en cómo es que efectivamente

“importan” las instituciones (SEARLE; 2005; OSTROM, 2000, PETERS, 2003). El

primer desacuerdo condiciona necesariamente al segundo.

No está de más aquí recordar que “…cuando un término o una teoría se tornan

populares, todo el mundo quiere participar de la nueva tendencia. Así, muchos

investigadores subieron al tren de los estudios institucionales, muchas veces cargando

el equipaje de sus iniciativas teóricas pasadas. El resultado fue algo así como un

embrollo teórico, o quizás una serie de rompecabezas sobre las instituciones y el papel

que desempeñan en la explicación del comportamiento” (PETERS, 2003)

Se sostiene aquí que al neo- institucionalismo en general subyacen algunos

supuestos que convendría no sólo explicitar sino también revisar (y fundamentalmente,

indagar como operan en la realidad). Esos supuestos son: 1) existe “un marco

institucional” que afecta el comportamiento y/o las situaciones de decisión; 2) dicho

“marco”, compuesto por un conjunto de instituciones no siempre individualizadas,

opera, influye, afecta en un único sentido (sea que las instituciones son todas coherentes

entre sí, sea que unas se imponen a otras, atribuyendo o impregnando su sentido a todo

el marco); 3) que ese sentido del marco es percibido por todos los actores de idéntica

forma (o al menos debe inferirse ello en función de la falta de contextualización,

diferenciación entre actores de distintos tipos, etc.).

Los estudios neo-institucionalistas han evitado hacerse cargo de estos supuestos

porque se han concentrado en: a) caracterizar “en general” qué se entiende por

instituciones, b) fundamentar “en general” porqué las instituciones importan, c)

ejemplificar (no explicar o caracterizar) cómo las instituciones influyen o afectan a los

Docente – investigador de las Universidades Nacionales de Rosario (UNR) y Entre Ríos (UNER). Secretario de Extensión e Investigación de la Facultad de Trabajo Social (UNER), y miembro del Consejo de Investigaciones (UNER). Beca 2007 Doctorado en Ciencia Política (UNR).

actores, directa o indirectamente, y finalmente d1) establecer alguna clase de relación

entre el marco institucional (entendido como una unidad) y el desempeño de una

variable dependiente (por ejemplo, el desarrollo económico de una nación), o d2)

establecer alguna clase de relación entre una institución concreta y una variable

dependiente (por ejemplo, cómo la regla de la mayoría influye en la construcción de

coaliciones políticas).

El presente trabajo tiene como propósito abordar las discusiones actuales del

Enfoque Neo –Institucionalista, signadas por dos preguntas elementales cuyas

respuestas aún no son satisfactorias, en el sentido de constituirse no sólo en referentes

de significados comunes al interior del campo, sino fundamentalmente en guías para la

investigación: ¿Qué es una institución? y ¿Cómo es que efectivamente importan?1

Con estos propósitos, se realizará una breve descripción del lugar que las

instituciones han tenido y tienen en la Ciencia Política (lugar que por si mismo justifica

estas preocupaciones), para luego plantear con la mayor claridad posible las confusiones

reinantes en el campo (aunque no sólo en el campo de la Ciencia Política) y las

implicancias que de ellas se derivan. Finalmente, se propondrá un conjunto conciso de

proposiciones en condiciones de guiar estudios futuros cuyo objeto sea analizar parcial

o globalmente los resultados del proceso político.

2. El lugar de las instituciones en la Ciencia Política.

Para dar cuenta del lugar que las instituciones han tenido y tienen en la Ciencia

Política, unas pocas afirmaciones son suficientes. “La teoría política clásica no consiste

sólo en discusiones acerca de ideales políticos y deberes individuales. Desde Platón y

Aristóteles –pasando por Maquiavelo, Hobbes, Locke, Rousseau y otros en esta

tradición-, uno de los mayores problemas era establecer qué instituciones políticas

producen el mejor tipo de sociedad y de individuo” (ROTHSTEIN, 2001); “La Ciencia

Política tiene sus raíces en el estudio de las instituciones” (PETERS, 2003); “Se puede

decir sin exagerar, que hasta la revolución behavioralista de mediados del siglo XX, el

1 La multiplicidad de definiciones de institución, así como la forma en que estas importan, y las implicancias que ello tiene ya para la acumulación de conocimiento, ya para la comunicación intersubjetiva, no es patrimonio exclusivo de la Ciencia Política. La Sociología y la Economía mantienen aún panoramas semejantes. Para un estado de la cuestión en el campo de la Economía, ver HODGSON, 2006; un insight particular de SEARLE, 2005; y SCOTT, 2004 y PETERS, 1999 en Sociología. Para un estado de la discusión en Sociología y Economía, NEE 2003, y en Sociología y Ciencia Política KOELBLE, 1995.

estudio de las instituciones (junto con la historia del pensamiento político) era la

Ciencia Política” SHEPSLE, 1999, destacado en el original); “…las instituciones

políticas ocupan un rol esencial, desenvuelven una competencia importante, dan su

sentido a la vida de las colectividades organizadas. Quien no comprende la

importancia, la centralidad de las instituciones en los sistemas políticos, no sólo

aquellos contemporáneos, se condena a una incomprensión general de la compleja

dinámica que distingue a la vida de las colectividades” (Pasquino, 1992; citado en

PINTO; 2006); “En los 90’ todos somos neo-institucionalistas” (Mc Farland, 1991;

citado en ORREN y SKOWRONEK, 1999)

Lo primero que debe destacarse a continuación es que los extremos del continuo

que se extiende entre el 350 AC y el S XX se tocan, en el sentido de que el lugar del

estudio de las instituciones en la reflexión política de aquel entonces y en la Ciencia

Política actual es sobresaliente, a excepción quizás (sólo quizás) del interregno

behavioralista.2 No obstante, hay quienes sostienen que la Ciencia Política

behavioralista, antes que desplazar el centro de su atención desde las instituciones hacia

los individuos, no hizo más que “…explorar sus conexiones… [de las instituciones] con

el más amplio sistema social y económico” (ORREN y SKOWRONEK, 1999)3.

Sea que constituya un redescubrimiento (MARCH y OLSEN, 1984) o no de las

instituciones y el lugar que ocupan en la explicación de los resultados sociales, lo cierto

es que algo cambió no sólo en la Ciencia Política sino en las Ciencias Sociales en

general, en un escenario que para algunos era decididamente postbehavioralista

(RHOTSTEIN, 2001). Y qué cambió (qué es lo nuevo en el Nuevo Institucionalismo)

no es autoevidente. Necesariamente, las diferencias entre la vieja tradición

institucionalista y la nueva versión varían respecto del protagonista.4

Se impone pues la pregunta: ¿qué diferencia al Viejo Institucionalismo del

Nuevo? Siguiendo a Peters, dos son los niveles en los que se fundan las afirmaciones de

que existió un viejo institucionalismo, y que la nueva versión es notablemente diferente

2 Ya para entrar en la discusión sobre si ese movimiento fue o no una “revolución”, ya para profundizar en los usos de los términos “behavioralistas” y “conductistas”, ver FARR, 1999.3 Si la emergencia y predominio de estudios de orientación behavioralista en las ciencias sociales en general, y en la Ciencia Política en particular fue sólo un giro metodológico (DAHL, 1961) o si fue “mucho más que la implantación del método científico”, porque entre otras características desplazó el centro de interés de los estudios desde las instituciones a los individuos (EASTON, 1997), ello es aún objeto de debate. 4 “Cada una de las diversas disciplinas que conforman colectivamente las ciencias sociales han contenido una tradición institucionalista más antigua. En cada uno de los casos, esa tradición ha resurgido recientemente con algún nuevo giro…el nuevo institucionalismo tiene un significado diferente en el contexto de cada una de estas disciplinas alternativas” (GOODIN, 2003)

a la anterior. En el primer nivel, vale afirmar que las aspiraciones teóricas y las

metodologías de la vieja versión difieren sustantivamente de la nueva, más a tono con

los desarrollos de las modernas ciencias sociales. En un segundo y más sutil nivel de

análisis, son 5 los atributos que caracterizan al Viejo Institucionalismo, y que por ello

mismo lo distinguen de la nueva versión, a saber: 1) legalismo (se ocupa de la ley y del

lugar fundamental que ocupa en la actividad gubernamental); 2) estructuralismo

(participa del supuesto de que la estructura importa, puesto que determina en buena

medida el comportamiento de los sujetos); 3) holismo (derivado del acento puesto en el

análisis formal legal en perspectiva comparada, se tomaban como unidad de análisis los

sistemas íntegros, lo que redundaba también en un desplazamiento del análisis por parte

de la descripción); 4) historicismo5 (la comprensión tanto de la trama institucional como

de la práctica política de un determinado país sólo podía comprenderse si el

investigador dominaba el desarrollo histórico en que estaban inmersos); y 5) análisis

normativo (íntimamente ligado con los orígenes de la ciencia política, el interés por el

estudio de las instituciones estaba guiado por la preocupación sobre “el buen gobierno”,

y por ende, en el estrechamiento de los vínculos entre “valores y hechos”; PETERS,

2003).

Ahora bien; las afirmaciones hasta aquí vertidas son engañosas en un sentido: no

hay algo que pueda ser llamado Neo Institucionalismo, a menos que lo consideremos un

género en el que se inscriben no pocas especies (PETERS, 2003). “El nuevo

institucionalismo es una etiqueta asociada con muchas prioridades de investigación

diferentes… La proposición de que existe un nuevo institucionalismo indica un falso

consenso sobre las preocupaciones más básicas de la disciplina” (ORREN y

SKOWRONEK, 1999).

Esta falta de consenso, la existencia de varios neo-institucionalismos, es algo

más que el saludable emergente de una deseada pluralidad al interior del campo. En

realidad, lo que prima en el género (en la tradición) neo institucionalista es el

desacuerdo. Si como se señaló líneas arribas, la carta de presentación de los exponentes

de dicha tradición es “Las instituciones importan”, ¿qué son las instituciones? y ¿cómo

es que importan? son preguntas cuyas variadas respuestas constituyen algo más que

controversias colaterales: interpelan al núcleo del enfoque.

5 No obstante lo dicho, existen desarrollos denominados Nuevo Institucionalismo Histórico, lo que no constituye contradicción alguna. (PETERS, 2003; KOELBLE, 1995; ORREN y SKOWRONEK, 1999). Se le atribuye el nombre de “neo institucionalismo histórico” a T. Skocpol (PETERS, 2003).

Pero cabe hacerse aquí otras preguntas de un orden diferente, prioritarias:

¿Cómo es posible que se identifique la Ciencia Política con el estudio de las

instituciones6, a la vez que se reconoce que a las preguntas elementales no se puede dar

una respuesta robusta? Puesto de otra forma ¿Qué debe tener un estudio o una

investigación científica de la política para ser reconocido como institucionalista? 7 ¿Qué

preguntas (problemas) de investigación deben formularse? ¿Qué “objeto” debe

estudiarse si lo que se pretende es estudiar una institución determinada, o un

determinado proceso político desde un enfoque institucional?

En términos generales, la mayoría de las preguntas son respondidas de forma tan

diversa que se hace muy difícil encontrar denominadores comunes que permitan

avanzar en la indispensable precisión conceptual.8 Algunos exegetas del neo

institucionalismo han pretendido dar cuenta de algunas de estas preguntas. Por caso,

Peters entiende que los denominadores comunes que pueden discutirse como “corpus

común de trabajo académico” neo institucionalista son: a) una institución es un rasgo

estructural de la sociedad y/o la forma de gobierno; b) estable en el tiempo; c) afecta el

comportamiento individual (PETERS, 2003).

Decir que las instituciones afectan el comportamiento de los individuos no es

trivialmente cierto.9 Es efectivamente una respuesta a la pregunta ¿Por qué estudiamos

las instituciones?, que nos permite recortar un poco más al objeto de estudio. Sin

embargo, en términos sustantivos, tiene tanto “gusto a poco” como la afirmación “las

instituciones importan”. ¿Cómo es que importan? (¿Cómo es que las instituciones

afectan el comportamiento individual?) sigue siendo una pregunta con demasiadas

respuestas para que todas sean válidas (aún reconociendo diferencias en las situaciones

y contextos de la acción humana individual).

6 Aún si fuese acertado el punto de vista de que el estudio de las instituciones fue olvidado (sino “suspendido”) durante dos décadas de primacía del conductismo, la afirmación de que el estudio de las instituciones es Ciencia Política (considerada en el bobbiano “sentido amplio”) desde hace aproximadamente 2800 de desarrollo sería acertada. Necesariamente, la pregunta ¿qué instituciones acapararon la atención de los estudiosos de la política desde aquel entonces? nos reenvía a la misma controversia arriba señalada.7 O lo que es lo mismo, “… es decisivo que nos preguntemos qué criterios debemos tener en cuenta que podrían descalificar cualquier tentativa de alguno de esos enfoques de colarse en el partido institucionalista utilizando falsas afirmaciones? (PETERS, 1999)8 Pareciera ser que citar en las primeras 5 páginas de algún trabajo “The new institutionalism: organizational factors in Political Life” la seminal obra de James March y Johan P. Olsen, que en Ciencia Política marca un hito en “el redescubrimiento de las instituciones”, o al propio Douglass C. North (el institucionalista histórico en Economía) opera como salvoconducto, en el sentido de eximir al autor de decir “algo más” que aquellos “santos y señas”, guiños o lugares comunes..9 No pocos autores, muchos de ellos enrolados en las versiones más “rígidas” del individualismo metodológico, sostienen que las preferencias de los individuos son exógenas al proceso político, y por ende fuera del “alcance” de las instituciones.

Hay quienes, por el contrario, han reconocido una definición de instituciones, y

acto seguido se han referido al institucionalismo y a su/s objeto/s de estudio

desconociendo por completo todas las implicancias que su definición tiene,

contradiciéndose por ello en el párrafo siguiente. De ello se ocupa este trabajo en el

apartado siguiente, pero vale destacar aquí que todos estos (y otros) esfuerzos han sido

en vano, y que la afirmación de Elinor Ostrom (originalmente publicada en 1986) aún

da cuenta del estado de las cosas en el campo: “The multiplicity of uses for a key term

like “institution” signals a problem in the general conception held by scholars of how

preferences, rules, individual strategies, customs and norms, and the current structural

aspects of ongoing political systems are related to one another…The multiple referents

for the term “institutions” indicates the multiple concepts need to be separately

identified and treated as separate terms” (OSTROM, 2000)

3. Instituciones y Organizaciones

A lo largo de este apartado, se pretenderá ilustrar como en la ambigüedad y la

falta de consensos mínimos respecto de las preguntas elementales que un enfoque debe

poder responder razonablemente para ser considerado como tal, se originan dos

confusiones que los académicos no pueden ignorar aunque quieran. Esas confusiones

aluden a los conceptos de institución y organización, y a la forma en que las

instituciones influyen en el comportamiento de los individuos.

La elección no es fortuita. De la definición de instituciones se deriva

necesariamente la posibilidad de distinguir el concepto de otros, entre los cuales destaca

el de organización; concepto este que, dependiendo del objeto de estudio, equivale ya a

un actor, ya a un contexto relevante (como cuando se dice que tal fenómeno puede ser

comprendido en virtud de la cultura organizacional). Ahora bien, si las instituciones

difieren de las organizaciones y por ello mismo no se debe “confundir unos y otros”

(PETERS, 2003; KNIGHT, 2004), lo usual es que esa confusión atraviese los trabajos

que se reclaman institucionalistas.

Al referirse al institucionalismo normativo (nombre que el autor le da a la

especie neo institucionalista en la que se inscribe el trabajo de March y Olsen), Peters

afirma que: “El último interrogante básico que aparece sin respuesta en las versiones

normativas del nuevo institucionalismo es la diferencia entre una institución y una

organización…Tampoco en este terreno se ha dado una respuesta definitiva, de modo

que la división entre ambos tipos de estructura sigue siendo fluida…Y si instituciones y

organizaciones son la misma cosa, ¿por qué hablamos de instituciones?” (PETERS,

2003)

Lo primero que debe decirse es que el propio Peters reconoce en una nota al

final del capítulo, que esta “confusión” no es “exclusiva” de esta especie o versión del

neo institucionalismo, y que en general es compartida con todas las versiones

fuertemente influenciadas por la sociología. Lo segundo que debe decirse es que Peters

reconoce la importancia de la distinción en el plano más elemental. Lo tercero y último,

es que ejemplo vivo de esa confusión es el propio Peters, quien al pretender establecer

aquellos denominadores comunes a todo el género neo institucionalista (y aquello que

permitiría distinguir entre un neo institucionalismo genuino de uno falso) expresa que:

“Quizás el elemento más importante de una institución sea que es, de alguna manera,

un rasgo estructural de la sociedad y/o la forma de gobierno. Esa estructura puede ser

formal (una legislatura, un organismo dentro de la burocracia pública o un marco

legal) o informal (una red de organizaciones interactuantes, un conjunto de normas

compartidas)…en otras palabras, una institución debe, en cierto modo, restringir el

comportamiento de sus miembros…Por último, y aunque esta característica puede no

ser tan relevante como las otras, entre los miembros de la institución debe haber cierto

sentido de valores compartidos” (PETERS, 2003).

Quizás las preguntas que a continuación se detallan sean evidentes, pero no por

ello están de más. ¿Se puede afirmar que la diferencia entre institución y organización

es importante; que en un determinado planteamiento dicha cuestión queda irresuelta; y

finalmente afirmar que las instituciones deben restringir el comportamiento de sus

miembros?

Si el autor considera “normas formales”, como el marco legal, e “informales”,

como un conjunto de normas compartidas, (textual de las citas seleccionadas), ¿quiénes

serían miembros de esas instituciones? En la misma línea argumental, ¿pueden ser

fenómenos sociales semejantes en lo que importa, un conjunto de organismos y el

marco legal?; ¿La legislatura y un conjunto de normas compartidas? La respuesta a

ambas preguntas es no.

Pero responder no, supone también reconocer: 1) que existe un enorme

malentendido (o unos enormes malos entendidos), que afecta/n uno de “los pilares de la

Ciencia Política” (Held y Leftwich, 1984; citado en ABAL MEDINA (h), 2000); 2) que

ese/os malentendido / malosentendidos transforman al concepto de institución en un

concepto “agárralo todo”, cuyo potencial heurístico se reduce así a la nada; 3) si el

potencial heurístico del concepto “institución” se reduce a la nada, a la nada se reduce

también la Ciencia Política que era y es el estudio de las instituciones.

Para no seguir con ejemplos de la valiosa obra de Peters10, se tomará el

igualmente famoso trabajo de March y Olsen. En aquella, los “denominadores

comunes” del concepto de institución se asimilaba al de organización. No obstante, en

este caso March y Olsen van incluso más allá. En “New Institutionalism…” estos

autores diluyen toda frontera entre los términos que analizamos: “It is appropriate to

observe that political institutions can be treated as actors in much the same way we

treat individuals as actors, but we need more detailed demonstrations of the usefulness

of doing so.” (MARCH y OLSEN, 1984)

Una institución nunca puede ser confundida con una organización. Los ejemplos

de esta “confusión” son tantos que abruman. Conviene aquí realizar una serie de

afirmaciones que darán una idea de lo que se pretende sostener en este trabajo,

incorporando ejemplos de instituciones formales e informales: 1) la constitución de un

país es una institución formal; 2) La Legislatura en su conjunto, o una Cámara de

Diputados (tomada en su conjunto, como cuando decimos “La Cámara de Diputados

trató el proyecto…”) es una organización, que tiene componentes (o una dimensión)

institucionales; y es a esos componentes o a esa dimensión que se aluden generalmente

cuando se habla cuando se estudian las legislaturas desde una óptica institucionalista ;

3) que las leyes de materia impositiva tengan obligatoriamente que iniciarse en la

Cámara de Diputados, o que la ley que declara la necesidad de la Reforma de la

Constitución necesite una mayoría especial en la constitución de nuestro país, son

ambas instituciones formales; 4) una empresa no es una institución, es una

organización; 5) ayudar al que te ayuda, o devolver los favores son instituciones

informales en algunos contextos, tanto como en otros contextos “sólo” es admisible una

propuesta de matrimonio si la misma es efectuada por el hombre ante el progenitor de la

mujer; 6) ceder el paso al conductor que tiene la derecha, o al peatón que pisa la senda

peatonal en Argentina son instituciones formales; 7) la asignación de derechos a los

taxistas para recoger pasajeros en la esquina de Córdoba y Sarmiento en Rosario (y en

la mayoría de las esquinas muy concurridas del país me atrevo a decir) dependen de una

o más instituciones informales (de una capacidad para informar la conducta de los

10 Quien reconoce que “En Ciencia Política se usa la palabra “institución” libremente, y con una precisión muy limitada, ya que significa muchas cosas: desde una estructura formal, como un Parlamento, hasta entidades amorfas, como la clase social” (PETERS, 2003: 49)

taxistas que envidian los diseñadores institucionales); 8) la familia, la escuela, el Estado

no son instituciones, son organizaciones (que al igual que las legislaturas y qué

cualquier otra organización u organismo, tiene componentes institucionales); 9) que los

padres pueden obligar a los hijos a ir a la escuela aún contra su voluntad; que el timbre o

la campana de la escuela indican el inicio de un período y el fin de otro y viceversa 11; y

que un agente de policía puede detenerme si agredo a un transeúnte son situaciones

todas ellas que dependen de una o más componentes institucionales de organizaciones

(mejor dicho, constituyen parte de “la dimensión institucional” de la familia, la escuela

y el Estado; 10) cumplir con lo pactado, es una institución informal.

Tal como se infiere de lo dicho hasta aquí, estos ejemplos responden a una toma

de partido clara, que reconoce la influencia de los trabajos de Douglass C. North 12,

Kenneth Shepsle13 y la propia Elinor Ostrom.14 Y aunque los propósitos y la extensión de

este trabajo quizás no sean los más adecuados, se espera poder demostrar que la

coherencia de esos ejemplos, y el potencial explicativo que subyace a los mismos,

guarda sintonía fina con formas de influir el comportamiento de los actores presentes en

la amplia mayoría de los trabajos que reclaman filiación institucionalista. Sin embargo,

esos mismos trabajos estiran y deforman ya el concepto mismo de institución, ya las

formas que estas tienen de influir el comportamiento de los actores.

Razones? Sólo algunas hipótesis: a) la ductibilidad de una deformada versión del

Neo Institucionalismo para oficiar de marco casi para cualquier propósito; b) las modas

académicas, intelectuales y editoriales; c) los beneficios que se obtienen al demostrar

que “nuestro trabajo” comparte algo con una tradición, un referente, una corriente

determinada. Y todo ello, recombinado y reenviado a la comunidad académica a través

de trabajos, investigaciones, discursos que han evitado pagar las deudas pendientes, no

hacen más que amplificar la confusión.

Como sea, el resultado global es, como señala Ostrom, que el mínimo

requerimiento de un lenguaje común al interior del campo disciplinar no se satisfaga. Su

11 Distinción nada trivial si consideramos que hay comportamientos que son permitidos en un período como el del recreo, que están penados en el período de clase dentro del aula.12 Premio Nóbel de Economía 1993, es Spencer T. Olin Professor en Ciencias y Artes de la George Washington in Saint Louis University. Autor, entre otros libros, de “Estructura y Cambio en Historia Económica” e “Instituciones, Cambio Institucional y desempeño Económico”.13 “El estudio de las instituciones: lecciones del enfoque de la Elección Racional”, publicado originalmente en el “Journal of Theoretical Politics” (1989), y reeditado en JAMES FARR, JOHN DRYZEK Y STEPHEN T. LEONARD (Eds.) “La Ciencia Política en la Historia” (1999). SHEPSLE es Prof. de la JFK School of Government de la Harvard University, y es autor, entre otros libros, de “Anallyzing Politics”.14 OSTROM es Arthur F. Bentley Professor of Political Science, en la Indiana University. Ha publicado, entre otros libros, “El Gobierno de los Comunes” (F.C.E., 2000)

apreciación, publicada inicialmente en 198615, y re-editada casi 15 años, después pone

en evidencia no sólo la valía de la sugestiva agenda para el estudio de las instituciones

que proponía a mediados de los 80’, sino fundamentalmente su plena vigencia

(OSTROM, 2000).

4. Cómo importan las instituciones. Shepsle y el equilibrio inducido por la

estructura.

Kenneth Shepsle junto a Barry Weingast16 alumbró el concepto de equilibrio

inducido por la estructura para dar cuenta de las regularidades observadas en el análisis

de instituciones políticas concretas. En su análisis, instituciones equivale a formato de

juego, lo que supone tanto procedimientos como estructuras (tanto el poder de veto del

presidente –institución– como un comité parlamentario -estructura–), que no es otra

cosa que una nueva manifestación de la confusión entre organizaciones e instituciones,

y en consecuencia, en la forma en que las instituciones influyen en los actores.

No obstante esto, algunas tempranas “aportaciones” del autor (fines de los 70’)

son sustantivas a los fines de este trabajo: 1) la política tiene lugar en un contexto, a

menudo formal, a veces informal; 2) a pesar de estar dispuesto a sostener que los

individuos tienen valores que sostienen en privado, que llevan a aquellos contextos, y

que podrían tener cabida en un paradigma optimizador, las explicaciones sólo basadas

en dicho paradigma se consideran innecesariamente empobrecidas; 3) las características

institucionales, estructuras y procedimientos, contribuyen a producir resultados que

contradicen las afirmaciones corrientes de que en política “todo es flujo” y cualquier

resultado es posible (SHEPSLE, 1999).

Ahora bien, lo que Shepsle no advierte (y muchos otros que no realizan

distinción alguna entre organización e institución) es que aquello que es relevante,

porque tiene efectos observables en los resultados, es la dimensión institucional de la

organización (o estructura) en análisis. O parafraseando al propio Shepsle, es la

dimensión procedimental de la estructura en cuestión lo que afecta los resultados17.

15 “An agenda for the study of institutions”, publicado originalmente en “Public Choice” N° 48 (1986). Con motivo de su reedición en 2000, la autora tuvo la gentileza de enviarme una copia digitalizada del artículo.16 Ward C. Krebs Family Professor del Departamento de Ciencia Política de la Stanford University. Editor del “Oxford Hanbook of Political Economy”, entre otros. 17 Y en esto Shepsle es taxativo, al afirmar que “La estructura y el procedimiento se combinan con las preferencias para producir los resultados” (SHEPSLE; 1999)

Una legislatura, para seguir con un ejemplo que el propio autor conoce al dedillo

por sus conocidos estudios, tiene características estructurales tales como “…la división

y especialización del trabajo en los comités, la organización del liderazgo, las

disposiciones relativas al personal asesor, las agrupaciones de partido” (SHEPSLE,

1999). Todas esas características no son otra cosa que reglas o efectos de reglas de un

orden más elevado que las reglas del debate, por citar sólo un ejemplo.

En un paralelo algo tosco, las instituciones que el autor denomina estructuras no

son sino a las instituciones (tal como las entiende este trabajo) lo que las decisiones

sobre como decidir son a las decisiones mismas. El Programa de Investigación de la

Elección Pública, conocido también como La Escuela de Virginia (PINTO, 2006;

BUCHANAN, 2005) por la pertenencia de sus fundadores al Departamento de

Economía de esa Universidad, realizó un analogía semejante. En el estudio de las

decisiones públicas, que con criterios extra-mercado asignaban en la década del 60 más

de 1/3 del PBI, estos economistas distinguieron de la toma de decisiones de la política

cotidiana o diaria, la política constitucional que refiere precisamente al conjunto de

fenómenos y procesos mediante los cuáles las reglas de la política ordinaria se deciden.

Unas y otras constituyen reglas; pero hay algo de diferente en unas y otras.

Y claro, no sólo (o no necesariamente) afectan el comportamiento de los actores

y los resultados: al establecer secuencias, opciones disponibles, opciones prohibidas,

formas de resolución de controversias, etc. se incorpora además la idea de que las

instituciones no deberían considerarse como exógenas al proceso político, sino que por

el contrario pueden ser modificadas, reemplazadas, y es ese también un proceso que

merece nuestra atención. El temprano desarrollo de estos temas, y la innovación que

suponían en el estado de la cuestión a inicios de los 60’ bien valen la mención.

5. Como importan las instituciones. Ostrom y North: como reglas.

El enfoque teórico de North abreva parte de una revisión crítica de los

microfundamentos de la economía neoclásica18, en la intención de integrar instituciones

18 “Hay una tensión persistente en las ciencias sociales entre las teorías que construimos y la evidencia que compilamos sobre la interacción humana en el mundo que nos rodea. Estas es más notable en el campo de la economía, donde el contraste entre las implicancias lógicas de la teoría neoclásica y el desempeño de las economías es pasmoso” (NORTH, 2000). En el plano micro, esto se traslada a la motivación humana, que es más compleja que lo que suponen los supuestos conductuales de la Elección Racional. Si adicionalmente se considera que la información es normalmente incompleta, y los modelos

(una creación humana) y elecciones individuales, “en un conjunto de hipótesis

consistente lógicamente y potencialmente comprobable” de la conducta humana

(NORTH, 2000). En “Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico”,

North inaugura el capítulo I afirmando: “Las instituciones son las reglas del juego en

una sociedad, o más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan

forma a la interacción humana” (NORTH, 2000)

A esta sintética y potente definición, conviene agregar: 1) el autor afirma que

“proveen una estructura a la vida social” (NORTH, 2000), pero no son “una estructura”

ni “la estructura”. Correcto es afirmar que las instituciones tienen efectos cuyas

propiedades, entre otras, hacen previsibles y/o regulares, ciertos comportamientos.

Propiedades estructurantes puede ser aceptado si y sólo sí se asume que el vocablo

estructura y/o sus derivados no importan aquí determinismo de ninguna clase; 19 2) el

autor no ignora que las dotaciones diferenciales de poder ponen a algunos actores en

situación de imponerles a otros reglas de su conveniencia (NORTH, 2000); 3)

Recomendación inicial del autor es no confundir reglas con organismos o jugadores”

(para nosotros, reglas con actores), y con claridad meridiana explicita ejemplos no-

contradictorios con aquella recomendación:

“Una distinción capital en este estudio se ocupa de las instituciones y

organizaciones u organismos… Al igual que las instituciones, los organismos

proporcionan una estructura a la interacción humana. Conceptualmente lo que

debemos diferenciar con claridad son las reglas y los jugadores…Los organismos

incluyen cuerpos políticos (partidos políticos, el Senado, el cabildo, una agencia

reguladora), cuerpos económicos (empresas, sindicatos, ranchos familiares,

cooperativas), cuerpos sociales (iglesias, clubes, asociaciones deportivas), y órganos

educativos (escuelas, universidades, centros vocacionales de capacitación). Son grupos

congnitivos casi nunca ofrecen modelos verdaderos del mundo en situaciones de decisión relevantes, entonces el enfoque teórico falla y debemos revisarlo (NORTH, 2000)19 “…las Ciencias Sociales pueden ser entendidas como las múltiples variaciones de la cuestión que vincula oportunidades y deseos…”. (ELSTER, 2003). La forma en que se vinculan “deseos y oportunidades” es un proceso decisorio que subyace a la acción humana individual. “Una manera simple de explicar una acción es verla como el producto final de dos operaciones sucesivas de filtración. Empezamos con un conjunto grande de todas las acciones abstractamente posibles que puede realizar un individuo. El primer filtro está compuesto por todas las restricciones físicas, económicas, legales y psicológicas que enfrenta el individuo. Las acciones coherentes con esas restricciones forman su conjunto de oportunidad. El segundo filtro es un mecanismo que determina que acción que está dentro del conjunto de oportunidad será realizada realmente… a veces las restricciones son tan rigurosas que…el conjunto de oportunidad se reduce a una única acción en cuya explicación no tienen cabida las elecciones (o las normas)… Hay escuelas de Teoría Social a las que se suele denominar “estructuralistas” que sostiene que toda la explicación de la conducta toma esta forma:” Y como bien apunta el autor, “el conjunto de oportunidad rara vez se reduce literalmente a una opción física” (ELSTER, 2003).

de individuos enlazados por alguna identidad común hacia ciertos objetivos.”

(NORTH, 2000).

En la misma línea de North, Ostrom toma partido por un concepto como

referente único del término institución, y ese no es otro que el de regla20. “In this

presentation, I do not try to resolve the debate over which of the definitions of

institution is the ‘right definition.’ Instead, one concept— that of rules—is used as a

referent for the term ‘institution,’ and defined. I distinguish rules from physical or

behavioral laws and discuss the prescriptive nature of rules.” (OSTROM, 2000)

Distinguir reglas de leyes físicas o de la conducta entraña consecuencias

poderosas para el análisis: a diferencia de las leyes físicas y de la conducta (aquellas

reglas de decisión que tienen los agentes), las instituciones pueden cambiar; y ser

potencialmente cambiadas por los propios seres humanos es una de las características

salientes. Esto constituye un cierto refinamiento respecto a la definición instituciones

como “las reglas del juego” en el estricto sentido asignado por los teóricos de juegos.21

Entonces ¿qué entendemos por reglas? “Rules, as I wish to use the term, are

potentially linguistic entities (Ganz, 1971; V. Ostrom, 1980; Commons, 1957) that refer

to prescriptions commonly known and used by a set of participants to order repetitive,

interdependent relationships.” (OSTROM, 2000).

Algunas precisiones se hacen necesarias. Que las instituciones tienen fuerza

prescriptiva debe entenderse, siguiendo a la autora, en el sentido de que existe

“conocimiento y aceptación” por parte de los individuos de que si las rompen, habrá

quienes podrán responsabilizarlo por ello (otros individuos, o quienes tienen la función

de monitorear el comportamiento de los individuos). El concepto de regla, por lo dicho,

no debe ser confundido con el de ley formal; esta deviene en regla (en institución)

cuando es conocida, aceptada, y los individuos serán considerados responsables si las

infringen. Por todo ello, el refuerzo es un componente necesario de la institución22.

20 Rothstein sostiene que hay acuerdo en general en sostener que las instituciones son las “reglas de juego” (ROTHSTEIN, 2001), algo que no es evidente ni mucho menos en la literatura (no sólo en las definiciones que provee esta literatura, sino fundamentalmente en el plano de los ejemplos que ofrece esta literatura, que sistemáticamente contradice lo que se sostiene en aquellas definiciones).21 “En nuestro tratamiento, las reglas del juego incluyen no sólo la estructura de movimientos e información y las consecuencias físicas de todas las decisiones, sino también los sistemas de preferencia de todos los jugadores” (SHUBIK, 1996: 17)22 Dicho de otra forma, “Rules without enforcement are but words on paper”, tal el título de un artículo de la autora, publicado en el Newsletter del IHDP, en 2004. Disponible en http://www.ihdp.uni-bonn.de/html/publications/update/pdf-files/IHDPUpdateLaw2_2004.pdf

Ahora sí, se está en condiciones de dar cuenta del segundo propósito del trabajo,

a saber: la forma en que las instituciones efectivamente importan. Aunque no en todos

los casos, esta cuestión está íntimamente ligada a otra: ¿emergen, se desarrollan y/o

cambian las instituciones porque cumplen una función23? Cuando convenga, ampliaré

entonces al tratamiento de ambas.

Ejemplo de esa relación necesaria entre la confusión de los términos institución

y organización y la confusión en la forma en que aquellas influyen o importan es el

trabajo de March y Olsen: “El método afirma que las instituciones no son sólo arenas

en las cuales se confrontan diversas fuerzas sociales y políticas, tienen también la

capacidad de definir valores, normas, roles, identidades… Las instituciones influencian

el modo a través del cuál los individuos y los grupos se activan en el interior y exterior

de ellas, el nivel de confianza entre los ciudadanos y el líder, las aspiraciones de una

comunidad política, la comunidad de leguaje y de normas, el significado de los

conceptos de democracia, justicia, libertad e igualdad” (March y Olsen, 1989; citado

en PINTO, 2006)

La consideración de las instituciones estatales (agencias, organismos) como

arenas de conflicto y/o negociación es de antigua data en el campo disciplinar, y exime

de vincular la cita con la primera confusión. Importa sí destacar cómo las instituciones

influyen, en la opinión de March y Olsen. Así puestas, las instituciones lo son todo;

cualquier semejanza con definiciones de cultura no es mera coincidencia. Los aires de

familia con la tradición sociológica (y en particular con el institucionalismo

sociológico), tampoco (PETERS, 2003).

Aunque reconocen “confusión y consecuente diversidad” como rasgos

imperantes en el nuevo institucionalismo, Orren y Skowronek suavizan los alcances de

la proposición que se ha sostenido hasta aquí, cuando afirman que: “Entre los

politólogos el acuerdo acerca de cómo son importantes las instituciones siempre ha

sido mayor que el desacuerdo. Las instituciones se han enfocado de maneras

variadas… Pero en todos los casos, las instituciones se consideran pilares del orden en

política…” (ORREN y SKOWRONEK, 1999; el destacado no obra en el original)

23 Debe decirse aquí que restringir o influir en el comportamiento de los individuos no es la función de las instituciones. En tanto constatación empírica del vínculo existente entre instituciones e individuos, demanda esa formulación en primer lugar una necesariedad así como un sentido en el que esa influencia verificada es ejercida, y quizás fundamentalmente la forma en que ello es interdependiente con otros elementos que permiten explicar un todo. La función, si alguna, debe ser algo más.

Y conviene reconocer que el problema del orden y la influencia que en él tienen

las instituciones han sido centrales en el trabajo de March y Olsen 24. En North la

perspectiva funcionalista es más evidente: en general, reducen la incertidumbre; en

particular en la economía, reducen los costos de transacción (NORTH, 2000); en

cualquiera de los dos casos, en definitiva, integra el conjunto de posiciones que le

asignan a las instituciones la función de generar y/o producir beneficios colectivos

(KNIGHT, 2004).

Esta forma de entender la emergencia, evolución y cambio institucional, es

compartida por Przeworski, quien afirma: “El problema que enfrentamos no es el de “el

mercado” versus “el Estado”, sino la cuestión de las instituciones específicas que

podrían inducir a los actores individuales –ya sean agentes económicos, políticos o

burócratas– a conducirse de modos colectivamente beneficiosos” (PRZEWORSKI,

2007). La otra forma de entender las instituciones es aquella que enfatiza los efectos

“discriminativos” en la distribución de los beneficios de la que el marxismo sería un

ejemplo. Las instituciones son, en este caso, las restricciones que unos hombres les

imponen a otros para capturar las ganancias del conflicto distributivo. (KNIGHT, 2004)

Para el neo institucionalismo normativo, la perspectiva funcionalista de las

instituciones le es ajena: “…[to] modern political theory, which makes political

outcomes a function of three primary factors: the distribution of preferences (interests)

among political actors, the distribution of resources (powers), and the constraints

imponed by the rules of the game (constitutions). Each of these is treated as exogenous

to the political system.” (MARCH y OLSEN, 1984). En tanto en Ostrom aquella

relación entre reglas y orden, en clave funcionalista es constitutiva de su enfoque:

“Rules are the result of implicit or explicit efforts by a set of individuals to achieve

order and predictability within defined situations” (OSTROM, 2000)

Sin embargo, esa convergencia es sólo aparente. Para la autora de “El Gobierno

de los Comunes”, las instituciones no afectan la conducta de los individuos: más bien,

afectan la estructura de la situación en que los cursos de acción son seleccionados,

evadiendo sí toda posibilidad determinista. En concreto, “Rules rarely prescribe one

and only one action or outcome. Rules specify sets of actions or sets of outcomes in

three ways: 1) A rule states that some particular actions or outcomes is forbidden… 2)

A rule enumerates specific actions or outcomes or states the upper and lower bound of

24 “Institutional thinking emphasizes the part played by institutional structures in imposing elements of order on a potentially inchoate world.” (MARCH y OLSEN, 1984)

permitted actions or outcomes and forbids those that are not specifically included… 3)

A rule requires a particular action or outcome… Only the third type of rule requires

that an individual take one and only one action rather than cose from a set of actions.”

(OSTROM, 2000)

Ejemplo de las infrecuentes situaciones del tercer tipo es la sentencia judicial a

la que se ve compelido un juez cuando el jurado encontró culpable al acusado, en el que

si hay determinismo alguno es de la regla particular en cuestión, y no de las

instituciones en general.25

6. Consideraciones finales.

Ahora bien, si se considera que las reglas, en un orden más elevado

(extraordinario, por oposición al orden de la política “cotidiana”; ORREN y

SKOWRONEK, 1999) pueden tener una función semejante, pero por ello también

diferente, se puede comenzar a cerrar el círculo en torno a una forma de entender la vida

social en general, y el proceso político en particular que sea a la vez productiva y

coherente. Señala Ostrom: “Rules are the means by which we intervene to change the

structure of incentives in situations”. (OSTROM, 2000)

Entonces, si como señala North las instituciones constituyen en un sentido no

generalizado “las reglas del juego social”; si como afirma Shepsle las explicaciones de

los resultados de dicho juego (proceso) social (político) se ven innecesariamente

empobrecidas cuando la única referencia es al comportamiento maximizador; y si no

todo resultado es posible todo el tiempo ya que existen características institucionales

que “inciden” en el proceso; si como señala Ostrom las reglas no afectan a los

individuos sino, al igual que en Shepsle, afectan la situación en la que la acción humana

tiene lugar (permitiendo, prohibiendo, determinando rara vez), pero también, afectando

la estructura de incentivos reconocidos por los individuos en situaciones concretas,

podemos construir un conjunto de proposiciones en condiciones de guiar

investigaciones futuras sobre cómo es que las instituciones pueden aportar a la

comprensión ya de los resultados, ya a proveer microfundamentos del comportamiento

que los origina.

25 No todas las instituciones actúan de la misma forma: el Código Penal carga con unos costos la conducta delictiva pero no puede impedir que un robo tenga lugar; más la ley electoral si impide que un menor de 18 años vote en nuestro país. Hay instituciones informales que son efectivas para informar el comportamiento de los actores que las observan sólo en público.

Quizás parezca inoportuna aquí la pregunta: ¿Por qué conviene estudiar la

influencia de las instituciones? La respuesta es sólo en apariencia evidente: resulta más

“económico” actuar sobre los incentivos que los actores reconocen al momento de

tomar una decisión 1) que modificar la forma en que estos forman sus preferencias

(SEN, 1973); o 2) que modificar sus modelos mentales para descifrar el medio

(NORTH, 2000), o para seleccionar el conjunto factible o de oportunidad (ELSTER,

2003).

¿Qué supone este trabajo para el estudio de las instituciones políticas? En primer

lugar, provee una definición clara de lo que es una institución política: una regla del

juego o proceso político en estudio, reconocida y aceptada como tal, que influye en la

especificación del “conjunto factible” de opciones de cada actor interviniente en dicho

proceso, ya que permite, prohíbe, o incentiva/desalienta un determinado curso de

acción.

Como en toda institución (no sólo las instituciones políticas), el potencial de

cada regla para “producir” (y predecir) un determinado resultado es variable, y debe ser

objeto de estudios situados. Por ejemplo, la posibilidad de que en un acto eleccionario

emita su voto un menor de edad es próxima a cero (no igual, pero muy próxima). En el

proceso político de sanción de una ley en un sistema bicameral, las alternativas son

distintas de cero, pero las secuencias y/o los resultados posibles son finitos y conocidos

(por ejemplo, la composición de las cámaras y de las coaliciones por programas o temas

en un sistema bicameral permiten inferir las probabilidades de que una cámara insista

con la versión original de su proyecto ante las modificaciones introducidas por la otra).

Finalmente, aún cuando el desaliento de una determinada conducta provenga de una

institución como la pena de muerte, su efectividad para informar el comportamiento de

los agentes es bastante más reducida que la de los regímenes electorales para evitar que

un menor de edad emita su voto.

Para finalizar sólo se pretende aquí aportar algunas notas para el estudio de las

instituciones políticas: a) que las instituciones entendidas como reglas evitan que el

concepto se transforme en uno “agárralo todo”, y/o que se confunda con otros; b) que

las instituciones importan, porque como mínimo afectan el conjunto de oportunidad de

los actores (ya prohibiendo acciones, ya habilitándolas, ya incentivándolas o

promoviéndolas); c) que el estudio de las instituciones que no aborden las relaciones

entre aquellas y la conducta humana (conducta política en nuestro caso), o que esté

desprovisto de modelos de la conducta, carece de sentido; d) que la acción humana

individual es más fundamental en la explicación de los resultados sociales, ya que casi

nunca puede anularse la posibilidad de elección (ELSTER, 2003); e) particular atención

merece el proceso no exento de conflicto, mediante el cuál los jugadores acuerdan -

desacuerdan (o algunos actores acuerdan-desacuerdan) en torno a cuál es la forma

preferida de jugar el juego de todos los días (lo que interpela a la cuestión de cómo

emergen, se estabilizan y cambian las instituciones).

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