5. Enfoque de Políticas Públicas

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Cuadro de texto

05) Pineda, G. J. (Coordinador). (1999). Enfoques de políticas públicas. En Enfoque de Políticas Públicas y Gobernabilidad (pp. 149-208). México: Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública.

ENFOQUES DE POLITICASPUBLICAS y GOBERNABILIDAD

25810

ENFOQUES DE POLITICAS

PUBLICAS y GOBERNABILIDAD

JUAN DE DIOS PINEDACOORDINADOR

COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLITICAS yADMINISTRACION PUBLICA

INSTITUTO TECNOLOGICO AUTONOMO DE MEXICO

UNIVERSIDAD ANAHUAC

MEXICO1999

Primera edición, 1999

Coordinación v edición:Juan de Dios Pineda Guadarrama

Auxiliares de edición:

Hosanna Alvarez, Osear Huerta, José Enrique Rodríguez

Portada:Francisco Javier Abad

D. R.© 1999

Colegio Nacional de CIencias Políticas yi\dmmistración Pública, A, e.'\,gustinGutiérrez, N o, 33, Col. General Anaya, e P. 03340, México, D F

Instituto Tecnológico Autónomo de MéxicoRío Hondo No, 1 Col. Progreso Tizapán, San Angel. e p 01000, México, D F

Universidad Anáhuac

,-\v. Lomas Anáhuac sin. Huixquilucan, e P 52760. Estado de México.

ISBN 968-6926-21-6Impreso en MéxicoI Pnntedin Mexico

Esta publicación se imprimió en los talleres de Aleph Comercializadora,Gabriel Mancera No, 838-A. Col del Valle, CP 03100, México, n F.

ÍNDICE

PRESENT4CIÓN 9

José Patricio Patiño, Norma Sabido, Félix Vélez

L"\TRODlJCOÓN 13Juan de Dios Pineda

1. ENFOQUES PARA UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN CAMBIO 23

N ata introductoria 25

José de Jesús Sosa1. Dos filosofías administrativas: lo moderno y lo antiguo 31

Christopher Hood y Michael Jackson2. La adopción de un enfoque estratégico en la política ambiental 43

Hugo Contreras3. Nuevo institucionalismo y reforma administrativa 65

Rodolfo Vergara4. Límite de las políticas públicas: formalidad tecnocrática,

modelos importados y proyecto nacional 73

Arturo Arcos5. Transfiguraciones y modas de la administración pública 85

Manuel Quijano

Il. ENFOQUES SOBRE FEDERALISMO Y GOBERNABlLlDAD 91Nota introductoria 93José Patricio Patiño

1. El impacto local de las políticas sociales federales 99

Alberto Díaz2. Relación ejecutivo-legislativo en México y las políticas públicas 117

Ignacio Marván3. La gobernabilidad mexicana en una transición federalista 129

Guadalupe Enríquez yJuan Miguel Ramírez4. División de competencias entre el gobierno federal y las

entidades federativas 145

Luis Capín

r 71

8 ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABILIDAD

lII. ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS 149Nota introductoria 151Rafaeldel Castillo

1. Argumentos de la factibilidad 157Giandomenico Majone

2. La implementación: "talón de Aquiles" en laelaboración de políticassociales 171Pedro H. Moreno

3. El cambio de estilo de políticas públicas en México 179FelixVélez

4. Comunicación, medios ypolíticas públicas 185Paul Slomianski

5. Las políticas públicas en las transfonnaciones delEstado mexicano modemo 195Lenin Bustamente

IV ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINISTRATIVA

Y PROFESIONALlZACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO 209Nota introductoria 211Mireia Vilar

1. Reformas administrativas y crisis de paradigmasen México 215José Luis Méndez

2. Profesionalización del serviciopúblico: antecedentes yperspectivasen México 223JoséJuan Sánchez

3. La profesionalización del servicio público y el serviciocivil de carrera 241Norma Sabido

4. Reflexiones sobre profesionalización: ¿se puedeelevar la calidad de los servidores públicos? 249Rodolfo Jiménez

CONSIDERAQONES FINALES

Juan deDios Pineda; Juan Miguel Ramírez255

PRESENTACIÓN

SIN LUGAR A DUDAS, el análisisde las democracias contemporáneas aludeelestudio de una amplia diversidad de temas sobre las ciencias políticasyel derecho, entre otras disciplinas, pero singularmente sugiere repensarelpapeldel Estado y los procesos de gobemabilidad desde un enfoque de políticas públicas. De ahí que la agenda académica en las universidades del país y en el extranjero, incluya el estudio de esos temasen las disciplinas de las ciencias sociales y económicas; pues, desde lalógica de la investigación académica, el principal propósito que debeatender un bllengobierno es la estabilidad social, a partir de pautas transparentes de gobernación y de opciones de política que atiendan elbienestar social y el desarrollo económico. Con ello, lo que se pretendesuperar son los viejos esquemas que mantienen las políticas ligadas alos problemas coyunturales de gobierno, que impiden, en la mayoríade los casos, que la toma de decisiones gubernamentales atienda la planeación del mediano y largo plazos.

Por ello la importancia de presentar esta publicación sobre Poli/icas públicasy gobernabilidad que atiende los contenidos temáticos referidos, y que con mucho augurio se ha impulsado por parte del Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, el Instituto Tecnológico Autónomo de México y la Universidad Anáhuac,instituciones que se han interesado permanentemente por ampliar laoferta educativa de excelencia enel país.


En consecuencia, lo que el lector podrá encontrar en las páginas deeste ejemplar es una serie de ensayos elaborados desde diferentesmetodologías y vertientes de estudio, pero todos éstos con un denominador común: la seriedad académica y el compromiso profesional deprestigiados profesores e investigadores, con credenciales académicasde estudios de posgrado en prestigiadas universidades del país y delextranjero.

Con todo, se señala que este libro divulga en parte el debate enriquecedor que se manifestó en el seminario sobre Políticas públicasygobernabilidad -convocado en abril de 1998- a propósito de las líneasde discusión, argumentación y evidencia académica en los terrenos delanálisis de las opciones de política y gobernabilidad; en los nuevos enfoques y paradigmas sobre la reforma del Estado y la modernizacióna~str3:tiyaien las relacionesIDiergubemame~tales yel feder-alismo;ífsicomo en el se~y'ici() profesional de carrera y el estudio del nuevoinstitucionalisrno, En ese foro participaron la mayor parte de los autores que aquí se reúnen. No obstante, en este volumen se han recogido de manera complementaria trabajos de otros autores nacionales yextranjeros, que han enriquecido el contenido.

Por ello, entregamos nuestro reconocimiento a la colaboración especializada de los conferenciantes del seminario que decidieron convertir sus ponencias de entonces en artículos para publicación; así comoa los profesores que prepararon sus escritos especialmente para estelibro. Con amplia gratitud reconocemos la generosidad del Fondo deCultura Económica que autorizó para esta edición la reproducción dedos ensayos: el primero de Christopher Hood y MichaelJackson; y elsegundo de Giandomenico Majone. De ahí que esta edición reúna escritos de 20 expertos y de un coordinador, así como la participaciónde cuatro profesores que redactaron las notas introductorias a cadauno de los capítulos que integran el documento. A todos ellos nuestra gratitud.

Asimismo, sumamos nuestro agradecimiento a quienes brindaronsu tiempo y dedicación para la elaboración de este ejemplar. Entre

PRESENTACIÓN11

otros, a los trabajos de edición de Hosanna Alvarez, Oscar Huerta yJosé Enrique Rodríguez. De manera especial nuestro reconocimientoa Juan de Dios Pineda por el diseño y dirección académica del seminario, así como por la coordinación de esta obra.

Finalmente, reiteramos el compromiso para seguir impulsandodesde los espacios mismos de nuestras instituciones este tipo de forosy publicaciones, que tiene como propósito divulgar contenidos académicos de utilidad para la vida universitaria y la sociedad: preludiode ofertas para la búsqueda de soluciones a los problemas que aquejan el desarrollo de nuestro país.

Lic. Patricio Patiño, Presidente del Colegio Nacional de CienciasPolíticas y Administración Pública.

Mtro. Félix Vé1ez, Director de la Maestría en Políticas Públicas delInstituto Tecnológico Autónomo de México.

Dr. José Antonio Núñez, Director de la Facultad de Derecho de laUniversidad Anáhuac.

Enero de 1999.

INTRODUCCIÓN

JUAN DE DIOS PINEDA

EL ORIGEN DEL LIBRO: SÓLO UN PUNTO DE PARTIDA

ESTE LIBRO TIENE SU ORIGEN en el seminario que, con el nombre dePolíticas públicasy gobernabilidad, se realizó en el mes de abril de 1998,bajo los auspicios del Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, el Instituto Tecnológico Autónomo de México, y laUniversidad Anáhuac. El objetivo del foro consistió en ofrecer unaserie de propuestas metodológicas novedosas, para enfentar puntoscríticos de obsolescencia gubernamental en nuestro país, bajo dos pilares temáticos: el estudio de las políticas públicas, y el análisis degobernabilidad. En otras palabras: el trabajo investigativo de los procesos y balances dinámicos entre demandas públicas y capacidad derespuesta gubernamental.

El diseño del seminario permitió convocar a especialistas de institutos y centros académicos, así como de diversas universidades delpaís. Asimismo, se buscó que los participantes se distinguieran en laproducción de trabajos de investigación. El propósito consistió en conftgurar un grupo de expertos que conocieran tanto los orígenes y desarrollo, como el estado actual y las tendencias, del estudio de las políticas públicas y los procesos de gobernabilidad en México. Se buscó lacombinación del enfoque novedoso y la experiencia calificada, pararesponder al análisis de la implantación de políticas y aproximamos alestudio teórico y empírico de la gobernabilidad, como elementos sustantivos de la gestión pública. Todo ello a la luz de la agenda académicay el debate universitario, y como fondo el rigor de las ciencias socia-


les y económicas: desde las perspectivas de la ciencia política y elderecho; de la economía y la administración pública.

El resultado fue halagador: los profesores convocados resultaronreunir cualidades espléndidas, con estudios de posgrado en prestigiadas universidades nacionales y del extranjero, en las áreas de las políticaspúblicas, la administración gubernamental y las ciencias políticas; algunos más con credenciales en formación económica y cuantitativa.

A los trabajos del seminario asistieron profesores e investigadoresde las siguientes instituciones: Centro de Investigación y DocenciaEconómicas (C!DE), El Colegio de México (COLMEX), Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Universidad AutónomaMetropolitana, plantel Xochimilco (UAM-X), Universidad Iberoamericana (UIA), así como de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, yde la Escuela Nacional de Estudios Profesionales Acatlán, ambas dela Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). También secontó con la participación de especialistas de centros de estudios y deun instituto: del Centro de Investigación para el Desarrollo (C!DAC), delCentro de Estrategia y Desarrollo (CED); y del Instituto Nacional deAdministración Pública (INAP). Considerando, además, la participaciónde profesores de las instituciones anfitrionas: investigadores del Instituto Tecnológico Autónomo de México, de la Universidad Anáhuacy del Colegio Nacional de CienciasPolíticasy Administración Pública.

De ahí que el punto de partida de esta entrega se nutra del diseñotemático del seminario que atendió cuatro vertientes de estudio: 1) losnuevos paradigmas de la administración pública; 2) la gobernabilidady las políticas federales; 3) la implantación de políticas locales y la gerencia pública; y 4) el debate sobre las tendencias del servicio profesional de carrera. Un punto de origen más de esta publicación se centraen el "ambiente memorable" de las discusiones del seminario, así comoen las profundas reflexiones que confrontaron, en algunos casos, vertientes de trabajo. Todo ello bajo el mirador institucional y la agendaacadémica, y con el propósito de repensar el papel del Estado y losprocesos de gobernabilidad desde un enfoque de políticas. Las modalidades: el rigor científicoyel análisis de laacción gubernamental. El destino manifiesto: la búsqueda de planteamientos útiles parad desempeñogubernamental, a partir de la discusión y la argumentación académicas.

INTRODUCCIÓN15

LA INTEGRACIÓN DEL LIBRO

Pata esta publicación, las ponencias que se presentaron en el seminario tuvieron una trabajo adicional de revisión por sus autores. Elpropósito fue tanto madurar el contenido de las mismas, como reparar en su forma: convertir las notas de exposición en ensayos especializados y preparados para su edición. El fin último con sitió, en todocaso, en enriquecer aquellas gratas memorias que se fortalecieron conel intercambio productivo de los trabajos de investigación.

Dos intenciones adicionales han motivado esta edición: por un lado,atender las necesidades de información de un auditorio cada vez másexigente y numeroso; y por el otro, difundir con mayor amplitud loscontenidos mejorados de las ponencias que, gracias a la participaciónde los expertos, han trascendido tempranamente en las aulas universitarias y en los institutos de educación superior.

De ahí que el diseño inicial, sin pretenderlo, reclamó de una etapacomplementaria: creada la demanda de información por el trabajo intelectual de los ensayistas, fue un camino natural producir la presentepublicación: ésta no debía desatenderse bajo las condiciones señaladas,y menos aún suponer que los escritos perdieran la utilidad que significauna difusión más incluyente.

Con todo, lo que se presenta ahora no se restringe a las "obligadas memorias" que devienen de los seminarios preparados para unreducido grupo, y que previamente se ha acordado su difusión -aunqueello es importante. El alcance es diferente: los trabajos que emanan delencuentro han sido revisados y corregidos, una y otra vez por los autores, así como analizados en varias etapas y complementados confuentes bibliográficas adicionales. Así, los ensayos del seminario experimentaron el destino virtuoso de los escritosgriegos: elreposo y lareflexión.

De ahí el privilegio de entregar en este espacio una gratitud infinita a esos 14 profesores que han participado también en esta publicación, y que, con los ánimos de la persuasión y vocación académicas,han producido sus valiosos materiales para este ejemplar. También seaprecia la participación, en el seminario, de los profesores IgnacioArbesú, Jonathan Molinet, Roberto Moreno, Roberto Rives, AndrésRoerner, y Anibal Uribe.


En la construcción de este ejemplar se han incorporado tres artículos de autores nacionales, redactados especialmente para este libro; asícomo dos extractos de ensayos de reconocidos escritores extranjeros,con los que se pretende incorporar elementos adicionales para el debate. Las dos últimas participaciones recogen, respectivamente, los trabajos de Christopher Hood y Michael Jackson, así como de Giandomenico Majone. A esos investigadores se entrega constancia de gratitud; asimismo, se aprecia la generosidad del Fondo de CulturaEconómica por la reproducción autorizada de los materiales de los autores extranjeros.

Esta publicación incluye, asimismo, la redacción 'de cuatro "notasintroductorias" -de igual número de profesores- a cada uno de loscapítulos que conforman este trabajo. Los propósitos son presentarlos alcances de los ensayos, esbozar una ficha temática preliminar bajola visión de conjunto, y plasmar una serie de juicios que sirvan decomplemento a la lectura. A los profesores José Sosa, Patricio Patiño,Rafael del Castillo y Mireia Vilar se entrega constancia por su participación especializada.

En total, lo que se entrega ahora son 18 ensayos, 16 de escritoresnacionales especializados en materias como el federalismo y la divisiónde competencias, la profesionalización del servicio público y la reforma administrativa, el nuevo institucionalismo y la relación ejecutivolegistlativo, entre otros, en el marco de los enfoques de políticas y losprocesos de gobernabilidad. Así como dos trabajos de autores extranjeros sobre los argumentos de factibilidad en el diseño de las opcionesde política, y una disertación sobre los conceptos de lo "moderno ylo antiguo" en el estudio de dos ftlosofias administrativas. Contandolas autorías de las cuatro notas introductorias, se reporta que para estapublicación participan más de 20 profesores que, desde diferentesposiciones académicas, trayectorias de investigación y formacionesmetodológicas, debaten teóricamente casos reales del estudio de laspolíticas públicas y la gobernabilidad en México.

INTRODUCCIÓN17

DEL CONTENIDO

Los contenidos temáticos que se tratan en la publicación giran en tomoa cuatro enfoques, en igual número de capítulos: el primero, se refiere a la administración pública en cambio; el segundo, trata aspectos sobre el federalismo y los procesos de gobernabilidad; el tercero, abordala factibilidad e implantación de las políticas públicas; y el cuarto, aludeal enfoque de la reforma administrativa y la profesionalización del servicio público.

El principio vocacional del arreglo editorial consistió en detectaraquellas vertientes del servicio público y del ejercicio del poder -desde la lógica del Estado: ahí donde se agendan, diseñan, formulan eimplantan las políticas públicas-, que se vinculan más directamente conla función institucional. Por ello, y después de charlas e intercambio deopiniones con académicos e investigadores, se logró armar y facultara esos cuatro capítulos como los enfoques más útiles y dinámicos paraestudiar las opciones de política y los procesos de gobernación en nuestro país -trinomio de legitimidad, eficacia y estabilidad-, sin desconocerque existen otros contenidos que forman parte de este acervo.

No obstante, en la lectura del contenido más que encontrar unmanual de teoría pura sobre las políticas públicas y la gobernabilidad,lo que se presenta es una atractiva mixtura de colaboraciones que oscilan entre el marco teórico y la práctica cotidiana, entre las propuestasinvestigativas y el análisis especializado de los problemas en el ejercicio de la administración pública mexicana y los poderes de gobierno.Así, lo que se ofrece también en esta publicación es un balance entreel marco teórico y el estudio práctico de los enfoques. en el tratamientode los problemas de la agenda administrativa y política de nuestro país.

En el primer capítulo se presentan las colaboraciones de los profesores Christopher Hood y Michael Jackson, Hugo Contreras, Rodolfo Vergara, Arturo Arcos y Manuel Quijano. El arreglo temáticoincorpora dos trabajos de orden conceptual: el primero. sobre la argumentación administrativa; y el segundo. sobre el nuevo institucionalismo. Asimismo. se incluye un documento persuasivo sobre la importancia de que las agencias públicas incorporen el enfoque estratégicoen el diseño de políticas. Finalmente, se presentan dos colaboraciones


que invitan a una discusión muy amplia y debatida: la factibilidad dela implantación del enfoque de políticas en la administración públicamexicana, no tanto por la validez académica de esa corriente ni porsu concepción -señalan los autores-, sino por la ausencia de formación profesional de los administradores públicos en el ejercicio dela gestión gubernamental.

El segundo apartado recoge los trabajos de los investigadores Alberto Díaz, Ignacio Marván, Guadalupe Enríquez y Juan MiguelRamírez, y de Luis Capín. El eje de argumentación de los ensayos giraen torno al debate actual sobre el federalismo mexicano, la relaciónejecutivo-legislativo, y los aspectos territoriales de las políticas públicas.Se trata con una amplia riqueza de datos estadísticos -y un mejor análisis político-, el impacto de las políticas sociales en materia del federalismo fiscal; se plantea el estado del arte de las políticas públicas federales y la dificultad de su diseño e instrumentación en nuestro país.También, se asume que con la apertura de las democracias liberalesavanzadas, el concepto de gobernabilidad empieza a mostrar una forma ideal para sustentar el análisis político, así como para repensar elpapel del Estado. En la parte complementaria se presenta una discusión sobre la división de competencias entre los gobiernos localesy federal, a la luz de una interpretación del derecho constitucional.

Son los trabajos de los profesores Giandomenico Majone, PedroMoreno, Félix Vélez, Paul Slomianski y Lenin Bustamante, los que integran el capítulo tercero. Inicialmente, desde diferentes miradoresteóricos se aborda, en dos ensayos, un punto central del enfoque depolíticas: la importancia de determinar la factibilidad de las opciones,previas a su implantación. Pues cabe recordar que una política impecable desde la vertiente del análisis racional (tecnico-económico), nosugiere siempre su factibilidad política ni su elegibilidad, aún en términos de optimización máxima. Se presentan, asimismo, dos estudioscomplementarios: en el primero se demuestra persuasivamente el cambio de estilo de políticas en nuestro país, a partir de las transformaciones del sistema político mexicano. El segundo, destaca la importancia de los medios en la comunicación política, para influir en la agen-

INTRODUCCIÓN19

da gubernamental, pues en muchos casos los medios impactan la generación de políticas. El apartado cierra con un análisis del papel delas políticas en la promoción de los cambios del Estado mexicano, bajola directriz de que sólo las políticas de gobierno que aminoran la brechade la desigualdad y que tienen un soporte social, pueden considerarsecomo públicas.

En el capítulo final se presentan las colaboraciones de los investigadores José Luis Méndez, José Juan Sánchez, Norma Sabido y Rodolfo Jiménez. Se parte de la tesis de que los procesos de modernización administrativa que vive México, no sólo tiene que ver con cuestiones estrictamente de esa naturaleza, sino también con asuntos políticos, económicos y jurídicos, para ello se evidencian procesos de transición que argumentan la hipótesis central del primer ensayo. En dostrabajos posteriores se presentan lineas de investigación sustentadas enestudios normativos e históricos, para ofrecer luces sobre la evolucióny marco regulatorio de la profesionalización del servicio público, tantoen algunos países extranjeros como para el caso mexicano. Asimismo,se destacan las perspectivas más importantes sobre los estudios de profesionalización en nuestro país, a partir de las experiencias de las instituciones nacionales. Se cierra el apartado con una reflexión sobre la importancia de elevar la calidad profesional de los servidores públicos,bajo los principios rectores de transparencia, eficiencia, capacidad yeficacia.

Al término de los cuatro capítulos, por otro lado, se incluye unaserie concatenada de consideraciones finales que pretenden cerrar, enla medida de las posibilidades, el desahogo de los contenidos abordados en el volumen. La idea es plantear de manera sintética los aspectos más relevantes y los ejes conductores de argumentación de losensayos que aquí se reúnen. Finalmente, además de reiterar mi gratitud a los profesores e investigadores que entregaron sus destacadostrabajos para esta publicación, debo señalar que, como toda obracolectiva, cada uno de los autores es responsable y merecedor de loselogios respectivos.


LíNEAS DE GRATITUD

Este trabajo colectivo no hubiera sido posible sin los apoyos, y mejores augurios, de las tres instituciones que auspiciaron el desarrollo delseminario y la salida a la luz de este ejemplar. Gracias al Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, al Instituto Tecnológico Autónomo de México, y a la Universidad Anáhuac. En eseorden agradezco a las personas que forman parte de esas instituciones,y que respaldaron sin condiciones este proyecto. En el Colegio se aprecia la generosidad del licenciado José Patricio Patiño, presidente delConsejo Directivo 1998-2000, por sus espléndidas orientaciones académicas y profesionales que nunca tienen fin; además de que impulsócon extraordinario interés vocacional este producto editorial. Se reconocen, asimismo, los consejos siempre útiles de Manuel Quijano enel diseño del seminario. En los trabajos de formato tipográfico migratitud a Guido Peña y a José Maldonado; así como a la labor deGabriel Adame y de Huga Gómez.

En el ITAM es muy grato reconocer el permanente interés del doctor Arturo Fernández, para impulsar el seminario académico y la publicación de este trabajo. Es un privilegio dejar plasmado mi reconocimiento al profesor Federico Estévez por sus calificados comentariosen el diseño temático del foro: sin lugar a dudas sus observacionescontundentes en la concepción del encuentro fueron la piedra de toquepara el éxito de entonces. Para el profesor Félix Vélez, por otro lado,mi reiterada gratitud y mi reconocimiento mayor por el estímulo académico que representa. Su compañía significó, en todo momento, lacalidad y el puerto seguro para este proyecto. Se aprecia infinitamente,también, el entusiasmo y la labor de Yolanda Guilliem.

En la Universidad Anáhuac he de apreciar el grato apoyo del Rector Raymund Cosgrave. Así como las orientaciones académicas deldoctorJosé Antonio Nuñez que dieron sustancia a este proyecto, y quegarantizaron su realización. Se deja constancia, asimismo, del extraordinario impulso académico de la profesora Norma Sabido, sus espléndidas recomendaciones aseguraron la calidad del seminario y la producción de este ejemplar. Mi gratitud infinita, por otro lado, a los pro-

INTRODUCCIÓN21

fesores José Aguilar, Luis Capín, Rafael del Castillo, María del PilarHemández, Clemente Hemández, David Pastrana, Alma de los Angeles Ríos, y Liliana Rivera. Todos ellos han sido, sin lugar a dudas, respuestas fundamentales en mis estudios de maestría. También mi gratitud por los apoyos recibidos de María Elena Rojas.

Este trabajo conjunto, por otro lado, se vio asistido en diferentesetapas por Ofelia Alvarado, Gabriela Anguiano, Ernesto Bejarano,Mario Cortés, Alejandra Cuesta, Gabriela Jiménez, Jorge Martínez,Verónica Pérez, Teresa Pineda, Tania Pineda, Gabriela Ramírez, Carlos Spíndola, Martha Vázquez, y Wendolyne Veana. Especialmente migratitud por el valioso apoyo de Roberto Beristáin. Asimismo, dejoconstancia de la riqueza de las charlas con mis amigos de la maestríaen políticas públicas del ITAM; así como de los juicios expertos demis compañeros de la maestría en administración pública de la Universidad Anáhuac.

La labor de edición, por otro lado, estuvo asistida por tres espléndidos colaboradores. Osear Huerta, alumno de entonces e investigador de ahora, le aprecio su destacada participación. A Hosanna Alvarez, como siempre, mi agradecimiento por su dedicación y por lasaportaciones que entregó a este volumen. A José Enrique Rodríguez,compañero de estudio, le agradezco su espléndida participación y loscomentarios en la organización del seminario. Finalmente, en lo que ala colaboración del que escribe esto corresponde, entrego estas líneascon el mayor de mis aprecios a Raúl Pineda y a José Patricio Patiño,

ENFOQUES PARA UNAADMINISTRACIONPUBLICA EN CAMBIO

N OTA INTRODUCTORIA

J oSÉ DE JESÚS SOSA*

LAS FORMAS DE ENTENDER Y definir lo público constituyen, hoy en día,temas de la mayor relevancia. Después de varios lustros de sucesivasreformas administrativas, políticas de ajuste y esquemas de privatización, el papel de las administraciones públicas ha quedado en entredicho, pues su concepción original como instrumento del Estado parapromover la igualdad y el desarrollo ha sido cuestionado hasta sus másprofundas raíces.

Pese a este cuestionamiento, y a las políticas de cambio comúnmente denominadas como "políticas neo-liberales", el papel del Estado y de su administración en las sociedades contemporáneas siguesiendo relevante y necesario. De ello dan cuenta la supervivencia de lossistemas de seguridad social a cargo de organizaciones y empleadosgubernamentales, y la continua presencia de instancias de gobierno enla regulación y control de mercados y sectores económicos fundamentales como la energía, las telecomunicaciones y la banca.

Cabe entonces preguntarse qué fue lo que realmente sucediódespués de que la "obesidad del Estado" fue denunciada y públicamente combatida. La respuesta a esta interrogante constituye el centro de la atención de los trabajos que integran este capítulo. Desde lasdiversas perspectivas de los autores que aquí se reúnen, el punto esencial en el debate contemporáneo sobre el papel de la administraciónpública se encuentra en entender cuál es la verdadera función del gobierno, de sus políticas y sus programas. Si bien es necesario revisar

* Candidato a doctor en Gobierno y Administración Pública por el Instituto UniversitarioOrtega y Gasset de España; y profesor-investigador de tiempo completo en El Colegio deMéxico.

26 EN FOQL'F's DF pOLíTIC\S I'L'BLlCt\S y GOBERN!\BILIDAD

con sentido crítico las formas en que se ha gestionado "lo público",

para hacer adecuaciones ahí donde el sentido común las hace conve

nientes, esto se refiere más al análisis de las técnicas y procedimientos uti

lizados por el gobierno que a la naturaleza misma de su función admi

nistrativa. Por decirlo en una frase: "sí al gobierno, pero bien gestionado".Cinco ensayos integran este capítulo. En el primero de ellos, Chris

topher Hood y :Michael Jackson hacen una revisión de las filosofías

administrativas y de su carácter doctrinario y prescriptivo, antes queexplicativo, para las administraciones públicas. Empleando dos ejem

plos, el de la nueva administración pública (NAP) y el cameralismo del

siglo XVIII, Hood y Jackson analizan cómo las filosofías administra

tivas suelen tener postulados, principios y axiomas comunes. Esto hace

que ninguna de estas filosofías sea, en sentido estricto, una propuesta

innovadora que pueda replantear totalmente la forma en que se con

ducen los asuntos gubernamentales.Además las dos filosofías citadas suelen partir de ideas generales

sobre lo que debe ser y lo que debe hacer la administración pública

para adaptarlas al momento histórico en que sus promotores viven yjustificar, mediante esas ideas generales, un proyecto de cambio yapro

piación de las decisiones sobre cómo debe administrarse el gobierno.

La evidencia que ambos autores ofrecen para justificar su crítica es

amplia y sólida: tanto la NAP como el cameralismo son neologismos

inevitablemente vagos y, en el mejor de los casos, se les puede con

siderar a cada uno un "rótulo literalmente descriptivo, como un térmi

no profundamente teñido de ironía"; ambas consideran que la

ejecución puede y debe separarse de la esfera de la política; y la noción de austeridad es central en la conformación de su modelo de admi

nistración ideal; entre otras semejanzas igualmente relevantes y graves.

El trabajo de Hugo Contreras se ocupa del establecimiento de prioridades en la política ambiental de México. Si se acepta que las funcio

nes de un gobierno cualquiera son redistribuir la riqueza y hacer que

las leyes se cumplan, entonces cabe plantearse como elementos nece

sarios para esta labor, la existencia de por lo menos cuatro elementos:

información, autoridad, recursos y organización; y de algunas preguntas

elementales, como a qué tipo de problemas debe dirigir su atenciónel gobierno y qué medios debe utilizar para resolverlos.

ENFOQUES PARA UNA AI;JMINIS1RACIÓN PÚBLICA EN CAMBIO 27

Para el caso de la politica ambiental, Hugo Contreras establece lapremisa de que los problemas que atiende esta política son de elevada complejidad, pues involucran descripciones y elementos un tantocontradictorios entre sí. De ahí que se puede pensar que en la resolución de problemas medioambientales existen la dimensión económica, la social y la propiamente ambiental y que cada 'una plantea retosy necesidades disímbolas. Surge, entonces, la duda sobre qué políticaestablecer para el medio ambiente y sus problemas.

La respuesta ha de provenir de un planteamiento riguroso, si es quese desean superar algunos de los problemas que afectan hoy en día alas políticas públicas de México y, en particular, a la medioambiental.Una forma de llevar a cabo esta tarea es adoptar un enfoque estratégico. Como toda técnica especializada, el enfoque estratégico establececomo punto de partida fundamental la definición de un objetivo globalo general hacia el cual la política pública debe dirigir su atención y apartir del cual determinar los criterios que deben ser tenidos en cuenta.Los beneficios que ofrece este enfoque, comparado con instrumentos semejantes, son que permite seguir lineamientos claros para asignar recursos entre alternativas de política, dar coherencia a los objetivos y acciones institucionales, transparencia al proceso de adopción dedecisiones, calidad a la elaboración de las políticas y producir indicadores de impacto y gestión que faciliten la evaluación.

. En su ensayo, Rodolfo Vergara analiza los vínculos entre las nuevas teorías institucionales, o neo-institucionalismo, y los procesos dereforma administrativa que han aplicado diferentes gobiernos nacionales. El nuevo institucionalismo puede entenderse, afirma el autor,como una teoría o grupo de teorías que explican la estabilidad de losprocesos sociales a partir del ajuste individual que cada miembro deuna organización hace de su comportamiento a la "lógica de lo apropiado". Esta lógica no es sino entender lo que cada institución establece como el papel que corresponde a cada actor y lo que se espera que haga en cada circunstancia.

Vergara centra sus reflexiones en las elaboraciones teóricas deMarch & Olsen para señalar .que toda reforma administrativa es unfenómeno que discurre en tres dimensiones: la tradicional, referida alas prescripciones de las disciplinas administrativas; la del desman-

28 ENFOQUES DE POLÍ"I1CASPl'BLICAS y GOBERNABILIDAD

telamiento de las rutinas, los simbolos y las tracliciones burocráticas; yla de la incertidumbre que genera el proceso de cambio impulsado portoda reforma. Lo que resulta de ello es, como afirma Vergara,un panorama que llama a un moderado pesimismo respecto a los resultados quepuede tener un proyecto de reforma administrativa.

Una visión crítica de los modelos de actuación gubernamental enMéxico es ofrecida por Arturo Arcos en su trabajo sobre los limitesde las políticas públicas. En el centro de las reflexiones de Arcos Ávilase encuentra la necesidad, compartida por los otros autores de estecapítulo, de incursionar por nuevas líneas de reflexión que lleven a lasuperación de los esquemas que actualmente dominan el quehacer gubernamental de México. Se considera que así como la irrupción de lademocracia ha dejado atrás formas tradicionales y autoritarias de hacerpolítica, ahora es tiempo de que la acción administrativa considereotros medios y formas más acordes a la nueva realidad nacional.

Los cambios son especialmente necesarios y urgentes en el campode las políticas públicas. Para este autor, tales políticas no son siquierapúblicas, pues su concepción, diseño e implantación obedece en másde un sentido a esquemas particulares, de intereses y beneficios porigual. De ahí que haya que dotarles de consenso, "principio fundamental de gobierno".

Por último, el ensayo de Manuel Quijano se centra en el análisis delas transfiguraciones y modas de la administración pública en México.Desde la perspectiva de Quijano, el desarrollo de la administraciónpública mexicana a lo largo de la vida independiente del país ha estado impregnada por la búsqueda permanente de una identidad propia, definida a partir de la idea de modernidad. El siglo XIX marcael inicio de esta búsqueda. Las continuas luchas entre facciones y cambios en el gobierno, producto de una vida política violenta yagresiva, hacen que la administración pública diletante sea igualmente violenta, agresiva y corrupta. Las reflexiones que sobre administraciónpública y, en general sobre el gobierno en México tienen lugar en lasprimeras décadas del siglo, muestran la continua preocupación porsuperar la profunda desmotivación y penuria que sufren las instanciasde gobierno y administración.

MlIl~JI~nMda

ENFOQUES PARA UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN CAMBIO 29

La irrupción de la generación liberal -como denomina Quijano algrupo de políticos encabezados por Juárez- en la escena política nacional marca un hito, pues su llegada al poder permite establecer, porvez primera, bases para que la administración pública inicie un desarrollo relativamente estable. Dicho desarrollo se configurará a partirde una integración de temas, enfoques y problemáticas de muy diversaíndole y no necesariamente integrados bajo una perspectiva coherente.Es lo que Manuel Quijano denomina "mixtura generativa" en la quela permanente búsqueda de la modernidad administrativa, por partede los gobernantes y las burocracias, les lleva a entremezclar política,economía y sociología. Es a partir de este momento histórico y de susimportantes secuelas que comienza a tomar forma estable la apariciónde las modas técnico-administrativas, MfA en palabras del propio autor.

Las MTA se han encontrado presentes en todos los esfuerzos demodernización que burocracias y gobiernos han tratado de llevar acabo. Sin embargo, las MfA suelen ser efímeras. En su breve, pero sinduda influyente presencia, las MfA han sido el hilo conductor de laburocracia pesada y de sus pautas de cambio y ajuste para adaptarsea los problemas que deben resolver. Sustituyen al análisis cuidadoso detales problemas y son incursiones rápidas en el meollo de las situaciones complejas que permiten derivar en acciones inmediatas, aunqueno siempre efectivas. Más esta dinámica perversa no es atribuible sóloa las MTA como fenómenos político-administrativos. Muy al contrario, su existencia misma se justifica en la medida en que sirven para quelas burocracias puedan asemejarse al "Tlatoani" y establecer el soporte institucional de sus deseos de permanencia, de estar ahí aunque sólosea para demostrar la preocupación por el cambio, pero sin cambiardel todo.

1. Dosfilosoflas administrativas:lo moderno y lo antiguo

CHRISTOPHER HOOD y MICHAEL]ACKSON*

Los profetas del culto, que no dejan de surgir, están buscando constantemente nue

vosmedios para triunfarallí donde fallaron los antiguos líderes (.) casi nopasa un

messin que [..] surja otro profeta f. ..]quepredique elculto a la carga.

Lawrence, 1964, vi

EN ESTE CAPÍTULO PASAREMOS Al. nivel de las .fi¡os~fías administrativas, elpico del triángulo isósceles que utilizamos en el capítulo II" para des

cribir el mundo de la argumentación administrativa. Después de haber

explorado un conjunto de doctrinas y justificaciones en la SegundaParte?", y examinado el "factor de aceptación" en la Tercera.... , ahora

analizaremos las filosofías administrativas, comparando dos ejemplos

especialmente importantes, a saber: el auge de la "nueva administración

• HOOD, Christopher and Michael JACKSON. La argumentación administratira. Estudiointroductorio de Ricardo Uvalle. © 1997 Fondo de Cultura Económica, México, pp. 287·296 D. Estas páginas se reproducen con el permiso del Fondo de Cultura Económica. [Lasreferencias bibliográficas que aparecen numeradas se han tomado directamente de laedición original] ... lbid., pp. 53-82.... Ibid, pp. 85-224.

....¡bid., pp. 227-284.

32 ENFOQUES DE POLÍTICAS PLiBLICASy GOBERNABILIDAD

pública" (NAP) en los años ochenta y el movimiento cameralista delsiglo xvIlI.

LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (NAP)

Y EL CAMERALISMO TARDÍO

La NAP es "la doctrina que ahora es sensata", y el cameralismo fue, enun sentido real, el primer movimiento de la "nueva administraciónpública" en la Europa moderna. Este último basaba sus ideas en pretensiones de autoridad científica, y fue tan influyente en la Europa delsiglo XVIII como lo es ahora la NAP. Por lo tanto, una comparación deésta con el cameralismo puede enseñarnos por lo menos tres cosasacerca de la argumentación administrativa.

Primero, podemos valorar la "novedad" de la NAP si comparamos sus doctrinas con los preceptos de una filosofía de la administración pública bastante lejana. Segundo, podemos aprender algo acercadel "factor de aceptación", si exploramos los elementos comunes quehayan llevado a la aceptación de estas dos filosofías. Y el destino delcameralismo (elolvido) nos recuerda que las dos filosofías de la administración pública pueden pasar o ponerse de moda. Tercero, podemos determinar si la argumentación administrativa ha "progresado"en la dirección deseada por Simon. En suma, tal comparación puedeponer al descubierto algunas de sus características importantes y relativamente inmutables.

La nueva administración pública

La NAP es un neologismo, una abreviatura conveniente, pero imprecisa, para denotar una filosofía de la administración que vino a dominar la agenda de la administración pública en los años ochenta en elReino Unido, Nueva Zelanda y Australia. Hay también variantes canadienses y estadounidenses que tienen cierta semejanza.'

I Véase Overman, 1984.


Al igual que en el caso del cameralismo, el término NAP es inevitablemente vago. Puede recibir más de una interpretación: como un rótuloliteralmente descriptivo, como un término profundamente teñido deironía (como las "nuevas ropas del emperador" que creen ver algunosobservadores), incluso como un paránimo (para1[Ym por cuanto los escépticos sostienen que su contenido está esencialmente desgastado yreciclado). Además, resulta discutible que exista realmente una sola "nueva administración pública", o que la NAP sea más bien algo como "unvirus de la gripe", que continuamente se trasmuta y tiene manifestaciones diferentes al mismo tiempo. Aquí supondremos tentativamenteque la NAP puede considerarse, en cierto sentido, como el cameralismo, como un movimiento genérico que cruza diferentes sectores delas políticas y fronteras nacionales.

Algunos comentaristas como Aucoin (1990) creen que la NAP secaracteriza, en términos generales, por la defensa de: t) un cambio delaspolíticas a la administración (en el sentido de incrementar el énfasis endirección al costo consciente de la organización del servicio público, yde hacer menos hincapié en el desarrollo de políticas); ii) un cambio dela agregación a la desagregación en la organización del servicio-público (delos sistemas monopólicos "en forma de U" a los presupuestos detallados, los mercados internos y las rivalidades); iti)un cambio deplaneadán y el bienestar que brinda elservicio público al énfasis en la reducción decostos y la disciplina Iaboral,·2 iv)un cambio del proceso a la producción en losmecanismos de controles y responsabilidades (sobre todo mediante eldesarrollo de métodos cuantitativos de medición del desempeño y laeficiencia), y v)un divorcio de la provisión y laproducción (o la "entrega")en la política pública. Esta división se asocia a un cambio de la producción permanente de la oficina pública a los contratos a plazo yla entrega al sector privado (firmas consultoras, en lugar de asesoría, y resolución de problemas por mecanismos internos; arreglos contractuales ode franquicias, en lugar de "oficinas monopólicas"),

Tales doctrinas se aplicaron en varios contextos diferentes, sobretodo en la administración general del servicio público, la de la educación a todos los niveles y la de la atención médica.

'Véase Nethercote, 1989,14; Aucoin, 1990, 115.

34 ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBliCAS Y GOBERNABILIDAD

Al igual que el cameralismo, la NAP era una escuela que integraba apracticantes y retóricos. Muchas de sus innovaciones provenían de lapráctica y del sector privado, no de las viñas del mundo académico.No hay ningún texto clásico que fije definitivamente sus ideas. Significativamente, lo que constituye quizá el texto señero proviene de undocumento oficial: el tratado de la Tesorería de Nueva Zelanda, GouernmentManagement, elaborado en 1987 (NZ Treasury, 1987).

Al igual que el cameralismo, la NAP tiene un aspecto conservadory uno radical. El conservador reside en que el movimiento era unareacción explícita contra la preocupación general por los "estudios depolíticas", que predominaban en la administración pública académicade los años setenta, y en efecto representaba un retomo al enfoquetradicional (anterior al análisis de las políticas), a las raíces históricas delcameralismo. El aspecto radical de la NAP se advierte en su reto a lasprofesiones de la clase media, que tiene ciertos paralelos con el planteado por el cameralismo tardío a las ciudades y los gremios alemanesen el Siglo XVIII,3 una vez que se había desarrollado la "ciencia de laspolíticas" como su impulso central."

También como el cameralismo, la NAP tiene una base intelectualeléctrica. Hasta cierto punto utilizó el "nuevo" institucionalismoeconómico que había florecido en los años cuarenta. Es discutible hasta qué punto tales ideas hayan ejercido una mfluencia directa sobre lapráctica del gobierno,' aunque sin duda formaban parte de un climaamplio de actitudes hacia el Estado y el sector público dentro del cualse desarrollaba la NAP. Así, ésta obtuvo algo de su esplendor de lasdoctrinas de la "cultura corporativa", que estaban de moda en losaños ochenta (en particular Peters y Waterman, 1982; véase Aucoin,1990, 118). Pero en muchos sentidos podemos ver a la NAP como undesarrollo del movimiento internacional de la administración científica, con su preocupación por eliminar el desperdicio y medir los pro-

: VéaseWaIker, 1971;Justi, 1760,1,439-440 Y444-446; también 111, 406-409.•Véasejusti, 1782Véase una posición escéptica en Bobrow y Dryzek, 1987,58.


duetos del trabajo como una condición del control efectivo. Esta preocupación data de las ideas de Taylor, y aun de Bentham, acerca de laadministración pública (véase Taylor, 1916; Merkle, 1980; Hume, 1981).

El cameralismo tardío

El cameralismo es un conjunto de doctrinas administrativas, del quehan oído hablar pocos de los actuales estudiantes, e incluso maestrosde administración. Pertenece a la categoría de las "causas perdidas" delpensamiento administrativo, y sus partidarios pueden verse ahora comolos equivalentes, en esta disciplina, de los entusiastas de automóviles decolección o del tren de vapor. Sin embargo, su carácter es instructivoen tanto pretende ayudar a explorar el factor de aceptación.

El cameralismo es una filosofía administrativa que floreció en elsiglo XVIII, aunque la semilla se sembró dos siglos antes (parry, 1963,180; Raeff, 1975, 1232; Maier, 1986). El término "cameralismo"surgió de la palabra utilizada para designar al cofre o la cámara en quese recolectaban los impuestos, la que luego denotó la ciencia de la administración fiscal eficaz y, por una nueva extensión, las ciencias administrativas de manera más general (Small, 1909, 18). Muy influyente enla Europa de su época, el cameralismo se discute poco en la actualidad, excepto como un apéndice de la versión alemana del mercantilismo.Sólo subsiste en el "cuarto de los triques" del pensamiento administrativo (ibid., vii).

Al igual que la NAP, el cameralismo es.un término impreciso. Muchos autores y administradores pueden ser descritos vagamente comocameralistas. 'Y, como otra similitud, el cameralismo tardío era a la vezconservador y radical. Era conservador en tanto tomaba al absolutismo cristiano como el orden natural de la sociedad, a la que concebíacomo una estructura social estática con un nivel de vida apropiadopara cada clase social (ibid., 590), y aprovechaba los conocimientos dela administración de propiedades inmuebles que había establecido elrégimen antiguo. Era radical porque trataba de ser una ciencia del desarrollo económico conducido por el Estado, diseñada pata llevar a losalemanes alnivel delmundomoderno por medio de la industri·tizaQón.


Comentaristas tales como Small (1909), Somrner (1930), Tauscher(1956a), Kasnacich-Schmid (1958), Parry (1963) y Walker (1971) creenque el cameralismo se caracteriza en general por la defensa de: i) uncambio del nacimiento noble y las conexiones políticas a la meritocraaa,como base del reclutamiento de administradores públicos (Small, 1909,335 Y429), reflejada a partir de 1770 en los exámenes de ingreso; ii) uncambio del conocimiento del derecho feudal (para dirimir reclamacionesopuestas) al conocimiento de la ciencia administrativa (que comprende el

estudio de la administración fiscal, la administración de los recursosnaturales y la regulación económica) como base de las habilidades delos administradores públicos (parry, 1963, 180); iii) un cambio de laparticularidad local a los principios estandarizados de la administracióneconómica, aplicados por todo el territorio, con el fin de barrer elpasado con el lema de "la ciencia de las políticas para ~1 bien común"(Walker, 1971, 170-171), Y iv) un cambio del tradicionalismo ad hoc a unsistema de administración más formalizadoy profesionalizado, basado en lapreparación universitaria (Armstrong, 1973, 163); procedimientos explícitos para asegurar el debido cumplimiento de los deberes de losadministradores, la continuidad en el servicio sobre la base de sueldosfijos y una relativa separación de los niveles operativos de la burocracia(organizada en forma colegiada en los niveles de la toma de decisiones) frente al nivel gubernamental de las altas políticas, representadopor el monarca y los más altos ministros de Estado.

Esta es una filosofía de la administración protoburocrática, queanticipa la esencia de muchas ideas posteriores acerca del gobiernoburocrático, desde Bentham hasta Weber. La filosofía descansaba encinco supuestos principales:

1. Que los cimientos de un Estado fuerte se encuentran en su gradode desarrollo económico.

2. Que el desarrollo económico y el orden social no son espontáneos,sino que requieren de la administración activa del gobierno.

3. Que, con el propósito de estar capacitado para promover el desarrollo, el gobierno debe basarse en un servicio público profesionalque sea leal al Estado y no a alguna casta, clase o gremio particu-


lares, y cuyos funcionarios estén sólidamente preparados en las ciencias de la administración y el desarrollo económico.

4. Que las organizaciones intermediarias del Estado (gremios, unidadeslocales autónomas) son generalmente nocivas para el desarrolloeconómico (Wa1ker, 1971, 167).

5. Que el desarrollo económico, el bienestar social y los intereses deun líder nacional fuerte e ilustrado tenderán a ser sinónimos.

En su forma más general, estos supuestos distan mucho de haberdesaparecido en la actualidad en ideas como: la teoría realista de lasrelaciones internacionales; el "nuevo Estado industrial" como clave delprogreso económico; la tendencia que propugna que la organizaciónintermediaria conduce a la esclerosis económica; y la fe en un liderazgofuerte. En efecto, estos supuestos formaban una ortodoxia de principios de desarrollo en el Tercer Mundo, desde los años setenta hastalos ochenta. Pero suele olvidarse su origen europeo.

Al igual que la NAP, el cameralismo implica a practicantes y teóricos (los "cameralistas de los libros", que elaboraban los textos para lapublicación y el adiestramiento). Muchos cameralistas tenían una experiencia directa en el gobierno, lo que les daba una "agenda práctica"(que también los llevaba a veces a hacerse de enemigos poderosos,como le ocurrió al propio Justi, quien terminó sus días en prisión),"Aligual que la NAP, no hay un solo texto definitivo que englobe las ideasde esta escuela, aunque muchos comentaristas (como Small, 1909) hantomado el trabajo de Justi como la exposición más sistemática de susideas."

LA NAP Y EL CAMERALISMO TARDÍO

COMO CONJUNTOS DE DOCTRINAS.

Hay siete semejanzas interesantes entre la NAP y el cameralismo tardíocomo conjuntos de doctrinas administrativas. Las semejanzas ilustran

• Véase Walker, 1981, 205.7 En lo referente a Justi, véase Tauscher, 1956 b, YKleín, 1961.


lo que dijimos en el capítulo u, en el sentido de que diferentes filosofíasadministrativas pueden tener doctrinas en común, y muestran la recurrencia de algunos de sus postulados básicos. Estas semejanzas son: z)el uso del término "administración pública" (Staatswirtschaft, Haushaltungskunst); ii) el acento en la tecnología administrativa como clave de unaadministración estatal eficaz; iii)la idea de que la ~jecución puede y debesepararse de las altaspolíticas; iv)la noción de que la austeridad es la reinade las virtudes administrativas, y la importancia central otorgada alsistema financiero del Estado; v) la preferencia por evitar la administración estatal directa de transacciones o procesos complejos; vi)la naturaleza esencialmente jerárquicay centralista de ambas escuelas en la práctica, y vii) la ausencia de cuestionamiento de los parámetros del orden socialy político dentro del cual opera la administración pública.

Estas siete características comunes podrían usarse en una interpretación de la NAP como un "nuevo cameralismo".

Sin embargo, hay también algunas diferencias importantes en lasdoctrinas sustantivas utilizadas por cada escuela. Por ejemplo, la NAPtendía a destacar el principio de un solo jefe, mientras que el cameralismo se asociaba con la toma colegiada de las decisiones en los nivelesmás altos de la burocracia; la NAP tendía a favorecer el "otorgamiento de facultades a los administradores", con el fin de que tuvieran"libertad para administrar", mientras que el cameralismo favorecía ladecisión por regla automática; la NAP tendía a favorecer la limitaciónde la duración del servicio público y la conexión de la remuneracióncon el desempeño, mientras que el cameralismo favorecía la permanencia y los sueldos fijos,

Lassemejanzas y diferencias se resumen con mayor facilidad representando a la NAP y al carneralismo como subconjuntos de las 99doctrinas más comunes de la administración, que discutimos en laSegunda Parte, y comparando las dos filosofías en términos de sucomposición doctrinal. En estos términos, la NAP podría expresarsecomo un conjunto de doctrinas como A3.l,A3.2, H2.l, H2.1B,Jl.2,K2,Ll, M2, N2, 01, P2.2B, R2.2B, R2.C, T2.l, T2.2A,V2, X2.3, X3.1. Encambio, el cameralismo podría expresarse como Al, A3.l, Bl, C2, G7,H2.2A, J1.2, Kl, N2, Ql, R2.1, TI, X2. En el cuadro que sigue seresumen estos elementos.

ENFOQUES PARA UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN CAMBIO

CUADRO

La NAPY elcameralismo tardío: algunos contrastes

39

Doct17nas"tipo quién"Selección

Ascenso

AntigüedadHabilidades

ExperienciaDisposición

Doctrinas"tipo qué"CondicionesTipo de agencia

Rivalidad

TamañoConfiguración

Doctrinas"tipo cómo"Autoridad

Procedimiento

Hacer!comprar

Especialización

NAP

¿Q1 para losadministradores?¿Q2 para otros?

P2.2B (sujeto a mérito)R2.2C (desempeñoligado a la paga)T2.2A (limitada)N2 (habilidadesadministrativas)

U2 (variable)

A2 (agencia públicaIndependiente)

A3 (subsidiariedad)01.1 (competenciapor el campo)M2.1 (fuentes múltiples)M2.2 (rivalidad deforma M)

H2.1B (un jefe, poderdeIeg:J:do)K2 (discreción gerencial)

X2.3 (control pormétodos empresariales)X3.1 (orientación hacialos resultados)01 (orientación hacia lacontratación)J1. 2 (separar políticas yejecución)

Cameralismo

Ql

G 7 (seleccionarmediante pruebasobjetivas)

R2.1 (paga fija)T1 (de carrera)N2 (habilidadesAdministrativas)E2 (reclutar novatos)D1 (continuidad)

Al (burocracia clásica)

A3 (subsidiariedad)

Bl (gran escala)C2.t'(semejante consemejante)

H2.2aA (direcciónColeg!ada)K 1 (decidir por reglaAutomática)X2 (salvaguardasespeciales)

)1. 2 (separar políticas yejecución)


LA NAP Y EL CAMERALISMO TARDÍO

COMO ESTILOS DE ARGUMENTACIÓN

Sin embargo, podría argüirse que las verdaderas semejanzas entre la NAPYel cameralisrno no residen tanto en el contenido como en lapresentación,es decir, en cómo se justificanlasdoctrinas, antes que en la sustancia de lospostulados mismos. Esto se relaciona con nuestra discusión anterior sobre cómo se vuelven persuasivas las doctrinas administrativas.

Walker (1971, 145) ha descrito el cameralismo como "una ciencia barroca" en más de un sentido. Invocaba constantemente a la "ciencia",pero su estilo de argumentación consistía, en esencia, en una larga serie dehistorias narradas con enciclopédico detalle yen presunciones filosóficasacercade laarmonía fundamental del universo,relacionadascon Iametafísi

ca de Leibnitz (ibid, 146). Su "ciencia" era la declaración de reglas prácticas.Su argumentación se desenvolvíaen un estilo florido, repleto de perogrulladas ygeneralizaciones."

Como una filosofía de la administración de la "edad espacial",podríamos suponer ingenuamente que el estilo de la NAP sería muydiferente. Podríamos esperar que la adopción de sus doctrinas siguiera aun conjunto de experimentos, cuidadosamente controlados, que compararan grupos de "prueba" y "control", y periodos de "antes" y "después",con el fin de demostrar de forma simoniana los beneficios asociadosal diseño administrativo, de acuerdo con los nuevos principios.

De hecho hubo pocas de tales pruebas. No hubo experimentos.Los estudios piloto fueron raros y ambiguos. Una estrategia de experimentos minuciosos y controlados, y el tiempo y el dinero necesariospara evaluarlos adecuadamente; eran en general rechazados por losreformadores de la NAP, como un freno innecesario del proceso (ouna administración injusta entre los consumidores de áreas diferentes).La NAP no se basaba, en mayor medida que el cameralismo, en unademostración sistemática y sólida de los efectos de diversos principios

• Véase Sma1I, 1909,298 ss; Raeff, 1975.


de reforma administrativa, la NAP involucra típicamente lo que Spann(1981) llamó "seguir la onda" y la "tabla rasa administrativa" (es decir,si una organización tiene una característica que se considera exitosa odeseable, insistirá en que todas las organizaciones la tengan).

2. La adopción de un enfoqueestratégico en la política

ambiental

HUGO CONTRERAS*

EN UN MARCO DE RESTRICCIÓN presupuestal como en el que actualmentese encuentra inmerso el gobierno, lo que se espera es que las instituciones públicas operen bajo un enfoque estratégico, de tal modo quelos recursos escasos se empleen de la mejor manera posible. Es decir,que las ideas de eficienciay eficacia guíen las acciones del sector público.

La complejidad y el número de problemas que enfrenta cualquiersecretaría de Estado es con frecuencia inimaginable. Esto ha llevadoa las instituciones públicas a identificar los problemas que requieren unaatención prioritaria por parte de las mismas a fin de concentrar susesfuerzos para lograr resultados tangibles. Idealmente, la selección dedichos temas debería reflejar no solamente los asuntos coyunturales oemergentes, sino que debería ponderar aquellas acciones que tienen másvalor para la sociedad en el largo plazo.

No obstante, la selección de políticas o de problemas prioritarioshacia los cuales están enfocadas un gran número de instituciones públicas responde en muchas ocasiones a criterios poco claros. En consecuencia, los resultados o productos que las instituciones entregan a la

*Coordinador de Asesores en la Subsecretaría de Planeación de la Secretaría del MedioAmbiente, Recursos Naturales y Pesca. Maestro en Economía y profesor de tiempo parcialen diferentes programas de posgrado en el Instituto Tecnológico Autónomo de México(ITAM). El autor agradece las aportaciones y los comentarios de María Zorrilla.


ciudadania en muchas ocasiones no son los que mayor valor tienenpara ésta. En algunos casos inclusive, las acciones del gobierno másque repercutir en un beneficio, resultan en un costo adicional para lasociedad.

En este sentido, para aumentar la eficacia de las acciones del gobierno, es necesario que el diseño y la aplicación de programas respondan a las demandas de la ciudadanía. En otras palabras, cuando elgobierno dedica recursos a llevar a cabo acciones que no necesariamente benefician a la sociedad, podemos pensar que éste no está cumpliendo con sus funciones básicas. Estas se pueden caracterizar de lasiguiente manera: redistribución de la riqueza del país y asegurar que lasleyes se apliquen por igual a todos los ciudadanos.

Para llevar a cabo dichas funciones básicas, el gobierno diseña einstrumenta las políticas públicas. Estas se pueden definir como cursosde acción diseñados e instrumentados por instituciones y orientados ala solución de los diferentes problemas que enfrenta la sociedad. Laspolíticas públicas representan en este esquema el brazo operativo paraque el gobierno cumpla su cometido. Son, por lo tanto, planes deacción sugeridos para que el gobierno modifique las condiciones devida de la ciudadanía y cumpla con sus responsabilidades.

En este sentido, el análisis de por qué el gobierno es obsoleto o nocumple con su cometido, debería partir de cuestionamos cuáles sonlos problemas que se buscan resolver y cómo esto se cristaliza en eldiseño de las políticas y su instrumentación.

El objetivo de este articulo es hacer un análisis sobre el espacio deinteracción entre la burocracia gubernamental y los pasos que sigue elproceso de las políticas públicas. Principalmente nos referiremos alcaso de la política ambiental en México, caso que resulta de particularinterés dado que:

La política ambiental en México se realiza en una institución relativamente nueva, la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), creada en diciembre de 1994.Dadas las características de "lo ambiental" las políticas públicasdentro de la SEMARNAP van dirigidas hacia una problemática


variada y compleja que requiere fundamentalmente de un esfuerzo de integración horizontal de políticas.Los problemas relacionados con el medio ambiente y los recursosnaturales cada vez están tomando mayor relevancia y la sociedadaumenta su interés y por lo tanto sus expectativas sobre lo quedebe hacer el gobierno al respecto.

EL OBJETIVO DEL GOBIERNO

Qué es lo que se debe hacer en un nivel amplio como gobierno y en unnivel más específico como Secretaría del Medio Ambiente, RecursosNaturales y Pesca; cuáles son las herramientas con las que contamos;qué estrategias debemos seguir en el diseño, la instrumentación y laevaluación de las políticas públicas; a qué obstáculos nos enfrentamospara traducir los programas en acciones. Estos son algunos de losprincipales cuestionamientos que resulta pertinente responder para entender el marco de acción de cada una de lasinstituciones del gobierno.

La pregunta sobre lo que debe hacer el gobierno puede ser respondida a partir de la noción de que el gobierno tiene dos funcionesprincipales. La primera es la de distribuir la riqueza, mientras que lasegunda es asegurar que la normatividad y las leyes se cumplan. Laprimera de estas funciones se refiere no únicamente a distribuir la riqueza sino a mitigar los problemas de la desigualdad, siendo este el principal ámbito de operación de las políticas públicas. La segunda deestas funciones tiene que ver con el espacio de las relaciones entre losciudadanos, es en estricto sentido la función que regula la convivenciaal interior de la sociedad.

En la esfera de la política ambiental, algunas de las implicacionesderivadas de la primera de estas funciones tienen que ver directamentecon el uso y aprovechamiento de los recursos naturales y con los incentivos para que éstos sean aprovechados de manera sustentable.Entendida desde esta óptica, la SEMARNAP siendo el órgano responsable por el cuidado del medio ambiente y los recursos naturales,


tendría como obligación promover una adecuada distribución de losbeneficios que estos recursos le brindan a los mexicanos.'

Un ejemplo es el caso del agua. Si bien el agua potable es un recurso natural abundante en algunos lugares, en otros es un recurso relativamente escaso si consideramos que el 40% del territorio tiene unaprecipitación menor a 600 mm., al año. Por lo mismo, una de las tareasmás importantes de la política ambiental es la de garantizar que esterecurso llegue a la mayor parte de la población y a la vez establecer loslineamientos para conservar los ríos, las presas y los mantos acuíferos.

Otro ejemplo es el caso del aire. Este recurso esencial para la supervivencia humana, tradicionalmente ha sido asignado a los contaminadores, quienes sin prácticamente ninguna restricción lo utilizan transformándolo en aire contaminado. La labor de la SEMARNAP se orienta a tratar de asegurar que la población tenga acceso al aire limpio.

La SEMARNAP también tiene a su cargo la elaboración y revisiónde la norrnatividad pertinente para conservar los recursos naturales ymantener en los niveles deseables la contaminación ambiental. De aquíse desprenden las normas oficiales mexicanas relativas a medio ambiente y recursos naturales, así como el ordenamiento ecológico territorial. Es también la encargada de vigilar que las leyes aprobadas por elCongreso de la Unión relativas al medio ambiente y los recursos naturales se cumplan.!

En este sentido, la función de vigilar que las leyes se cumplan y que seaminoren los conflictos sociales queda encarnada en la SEMARNAP, através de sus labores de creación y promulgación de leyes. Dicha funciónse complementa con los esfuerzos por vigilarque el marco normativo enmateria de medio ambiente yrecursos naturales se observe en los hechos.

1 Existen varias perspectivas desde las cuáles se puede abordar el problema de la distribución de beneficios. Desde una perspectiva utilitarista, una distribución adecuadaimplica que los beneficios de los recursos o los recursos mismos le serán asignados aaquellos ciudadanos que más los valoren. Es importante aclarar que la valoración nosolamente se da bajo criterios monetarios, sino que deben incluirse variables sociales.2 Estas son 1u leyes sectoriales relativu a medio ambiente y recursos natunles; Ley Genenlde Equilibrio Ec:oI6aico y Protección 11 Ambiente, Ley de Aguas Nacionales, Ley Forestal,Ley de Pesca, Ley Fedeta1 de COl, Ley Fedeta1 del Mar y Ley de Sanidad Vegetal.


LAS HERRAMIENTAS IilEL GOBIERNO

47

Como se ha visto, las funciones del gobierno se pueden sintetizar endos apartados: redistribución de la riqueza y el cumplimiento de lasleyes. Por lo mismo, podríamos pensar que la tarea del gobierno esrelativamente simple y que la posibilidad de fracaso es reducida. Sinembargo, por más simple que esto parezca las sociedades en este siglose han vuelto lo suficientemente complejas yen consecuencia, el cumplimiento de la misión del Estado se ha dificultado.

Christopher Hood explica que para hacer frente a sus tareas el gobierno cuenta con una caja de herramientas compuesta por cuatro elementosprincipales: información, autoridad, recursos y organización.' Explicandode manera breve cada una de estas herramientas se puede entender mejor la importancia de conocerlas y manejarlas.

En 'cuanto a la información, se puede decir que el gobierno es elprincipal recaudador de información que existe en un país. Esto sedebe a que cuenta con instrumentos tanto formales como informalesque le permiten obtener información y generarla y, que su ámbito deacción es por definición más amplio que el de cualquier otro agente.En virtud de lo anterior, posee información relativa a todos los aspectos que conforman la vida de una nación, sean éstos referentes a laeducación, la economía, la salud, la población, los recursos naturales, etc.

Por lo que se refiere a la autoridad, ésta se legitima en el mejor delos casos por la elección de los votantes. La autoridad del gobiernotiene identificadas sus competencias -federal, estatal y municipal- y sevincula a la manera en la que el gobierno ejerce su poder. La autoridades en pocas palabras, la capacidad de tomar decisiones sobre asuntosen los cuales no necesariamente existe consenso. A esto se suma la capacidad inherente del Estado para hacer que sus decisiones se cumplan.

En cuanto a los recursos con los que cuenta el gobierno, estos sederivan principalmente de la recaudación de impuestos, de derechos yde aprovechamientos, así como de fondos generados a través de algunasactividades productivas que todavía lleva al cabo. El conjunto de estos

, Hood Christopher, Tbr Too/¡ (GtJfJI"'''''IIJ, WilJsbirl, MacMiIIan, 1983. En este texto lascuatro herramienta .on identificadu como nodalidsd, te.oro, lutOridad y orpniIlci6n.

48 ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABILlDAD

fondos constituye lo que se conoce como recursos fiscales que forman parte de los activos del Estado y le permiten operar en una economíacuyo mecanismo de intercambio está sustentado en el dinero.

Por último, la organización está constituida por la estructura queconforman las instituciones, la comunicación intra e interinstitucional ylas reglas establecidas al respecto. Se refleja también en la capacidad delgobierno para hacer uso de una serie de recursos institucionales y actuar de manera coordinada para la solución de diferentes problemas.La importancia de contar con una organización adecuada para el cumplimiento de las metas del gobierno ha repercutido en el desarrollo demodelos como lo son la planeación estratégica y la integración de políticas. Claramente, el punto nada! de este instrumento radica en la comunicación intra y entre agencias,y su potencial es muchas veces subestimado.

Las anteriores son las herramientas básicas con las que cuentan losgobiernos y que en un sentido amplio representan sus recursos. El usode estas herramientas varía de acuerdo a las necesidades de las instituciones ya la capacidad de sus dirigentes. Lo anterior, se vuelve particularmente crítico en el momento en que dichas herramientas son limitadas. En efecto, no sólamente los recursos fiscales, sino la capacidad deorganización, la información y la autoridad misma pueden ser insuficientes para solucionar de manera óptima todos los problemas y responsabilidades que enfrenta el gobierno en un momento determinado.

En otras palabras, si una agencia determina que hay que dedicarlemás recursos a un programa, en la mayor parte de los casos esto sóloserá posible retirando dichos recursos de otro programa. El procesode reajuste se vuelve tangible una vez que los recursos financieros,materiales o humanos son transferidos de un sector a otro. Para queesto suceda, las otras tres herramientas tuvieron que haber sido utilizadas por los dirigentes de la agencia y volverán a ser utilizadas cada vezque las prioridades cambien.

Este proceso dinámico de ajuste refuerza la necesidad de que losdirectivos de cualquier gobierno sean capaces de administrar sus recursos y reorientarlos hacia los nuevos objetivos de una manera rápiday efectiva. Dicho de otra manera, parecería que el gobierno antes deser gobierno es una institución y por 10 mismo, requiere de una administración eficiente como condición necesaria más no suficiente, para


lograr su éxito como gobierno. En este sentido, una parte del éxito quepuedan tener las instituciones públicas, depende de la capacidad gerencial de los mandos superiores que las conforman."

EL ENFOQUE ESTRATÉGICO EN LA FUNCIÓN DEL GOBIERNO

Una primera implicación de las ideas vertidas en los párrafos anteriores, señalaría que el éxito o fracaso que pueden tener las políticas públicas estará determinado en función de la capacidad gerencial de la institución que pretende operarlas. En efecto, las políticas públicas son loslineamientos a través de los cuales el gobierno determina el rumbo quedeberá tomar la institución, pero ésta sólo será capaz de mantener elrumbo fijado en la medida en que sus acciones y los recursos destinados a ellas sean consistentes con los lineamientos de política establecidos.

La discusión sobre la consistencia entre los objetivos fijados porlos mandos superiores y la operación de una agencia gubernamental,ha sido abordada desde hace ya algún tiempo por los gobiernos depaíses desarrollados. En el caso de los gobiernos de países en desarrollo, el análisis es relativamente novedoso, al respecto William Ascherpropone tres principios básicos para esta discusión: 5

a. Analizar la congruencia entre los intereses de la nación y los de lasagencias para ver si los costos o consecuencias de las acciones deéstas son internalizados por los funcionarios de la misma o por lanación en su conjunto. Esto es importante en dos sentidos: el primero se refiere a la relación que existe entre el plan de acción delgobierno federal y los planes de las agencias, el segundo tiene quever qué pasa si una agencia no realiza las acciones que debe.

b. Identificar si los mandatos de las agencias son elaros, exclusivos,altamente diferenciados y transparentes. Por mandato, entende-

• Es importante resaltar que el éxito de una institución pública está en función deldesempeño que cumple con los dos objetivos fundamentales del gobierno.s William Ascher, SIrfII,¡jc Ph"IIÍII/, of 111SJ/I1IJío114J &40I"III: lff1/Jf'Ot'Ü1& PoIiry OttktJtMs thn»tgh AccolI"table Strt«ttmS, artículo preparado para la Conferencia del Grupo ECLAC, NacionesUnidas, denominada: Tb« Caribbea" QIIISt: N,., DincJ/(JIfslor the Rl/_ Proass, Puerto España,Trinidad y Tobago, junio 1997.


mos las razones de ser de las instituciones y las responsabilidadesque deben atender. Este punto es extensivo a las competencias ylos ámbitos en los que éstas intervienen.

c. Examinar el grado de flexibilidad que tienen las agencias para alcanzar sus mandatos o si existen los incentivos adecuados paraasegurar que el proceso de diseño e instrumentación de politicassea responsable. Un ejemplo claro de esto es el de la asignaciónpresupuestal, dado que ésta se realiza una vez al año y bajo criterios fijos, las instituciones muchas veces carecen de flexibilidadpara trasladar recursos de un proyecto a otro.

Los tres niveles de análisis propuestos por Ascher pueden ser aplicados a cualquier instancia de gobierno, sin embargo, por ahora solamente se pretende utilizar este enfoque para el caso de la SEMARNAP. Es importante mencionar que este análisis más que ser estudioformal, pretende ser un primer esfuerzo para ubicar cuáles son losprincipales retos a los que se enfrenta la SEMARNAP para alcanzarsus metas.

Como se mencionó anteriormente, la situación de la SEMARNAPtiene tres características que la diferencian de otras instituciones delgobierno federal: a) el hecho de ser una Secretaría de reciente creación;b) la complejidad de su campo de acción, ya que tiene por atribuciónatender temas que van desde la conservación y manejo de bosques,pesquerías y biodiversidad, hasta lagestión de los residuos peligrosos y dela Zona Federal Marítimo Terrestre; y c) el creciente interés de la opiniónpública para que se tomen medidas para prevenir daños ambientales.

Ante la amplitud de los temas que conforman el ámbito de acciónde la SEMARNAP, se ha llevado al cabo un esfuerzo para establecerprioridades, mismas que se han ido modificando con el transcurso deltiempo. Inicialmente, las prioridades se seleccionaron con base en laopinión de expertos, aunque posteriormente se han agregado temasdependiendo de los compromisos contraídos por la Institución a lolargo de sus tres años de operación, así como problemas que se puedenconsiderar emergencias. En este último rubro caben los incendios y loshuracanes, mientras que en el primero se ubica la protección a la diversidad biológica y en el segundo programas de desarrollo forestal y


comunitario. Con el transcurso del tiempo, la lista se ha ido incrementando, de tal forma que ya no queda muy claro qué es relativamente más importante.

La extensa lista de temas "prioritarios" tiene implicaciones que esrelevante discutir. A continuación se presenta una serie de consideraciones a este respecto:

a. Los recursos humanos y materiales de la Secretaría se atomizan enun gran número de acciones, orillando en muchos casos a queestos sean insuficientes.

b. Es difícil distinguir qué tema o tarea hay que realizar primero ycuál puede esperar.

e. En algunas ocasiones, la visión de la Secretaría no se refleja cabalmente en las prioridades.

d. Se ha dificultado la coordinación efectiva de acciones y programas.

e. El seguimiento y evaluación de los logros de la Secretaría es dificilycomplejo, restando transparencia a la operación de la SEMARNAP,por lo que el rendimiento de cuentas por parte la Institución y susfuncionarios es igualmente dificil.

f. La Secretaría ha tenido problemas comunicando a la sociedad susavances.

g. La asignación de recursos financieros o humanos en la Secretaría,enocasiones no es consistente con los objetivos de la propia Secretaría.

Lo anterior se traduce en el incumplimiento de metas sustantivas, oalternativamente en la falta de operación efectiva de la Secretaría. Esimportante mencionar que para la sociedad el que la SEMARNAPopere, sólo se cumple si atiende metas sustantivas, por lo que la confianza en la institución depende en gran medida del cumplimiento dedichas metas. Se pueden llevar al cabo un gran número de acciones quesi la ciudadanía no las valora o no se cumple lo que se ofrece, entonceses sinónimo de que la institución no trabaja.

Un e r¡', ema de priorización como eladoptado por la SEMARNAPno necesariamente ha ayudado a la institución a cumplir sus objetivosde una manera eficaz y eficiente. Por el contrario, es posible que seconstituya en un obstáculo. Si el rendimiento de cuentas no es clarn, la


responsabilidad de las fallas se disipa entre un número amplio de funcionarios y quien asume los costos de esto es por un lado, la instituciónen su conjunto, y por otro la sociedad. En consecuencia, parecería queno existen suficientes incentivos para que los funcionarios de la Secretaría asuman una actitud enteramente responsable en el proceso dediseño e instrumentación de políticas públicas ambientales.

Es importante señalar que el marco institucional prevaleciente enMéxico no ha sido el más adecuado para orientar a las institucionespúblicas a un cumplimiento cabal de sus obligaciones. Ello se debeentre otras cosas, a que no existen mecanismos claros de medición deresultados en un número importante de ámbitos, lo cual redunda enun mínimo de flexibilidad en términos del uso de recursos, lo que a suvez se constituye en un obstáculo adicional a la eficiencia.

LA ADOPCIÓN DE UN ENFOQUE ESTRATÉGICO

EN LA SEMARNAP

Desde nuestra perspectiva, aumentar el nivel de cumplimiento porparte de la SEMARNAP requiere de algunos elementos que se derivande los principios propuestos por Ascher:6 a) definir objetivos; b) identificar los problemas o programas más importantes de la Secretaría; c)asignar los recursos de acuerdo a dichos programas; d) definir claramente los responsables de cada tema; e) definir las acciones necesariaspara alcanzar la meta; f) identificar explícitamente las áreas que participan en el programa, cuáles son sus responsabilidades y sus compromisos; g) determinar mecanismos e indicadores claros para medir el

desempeño; y h) generar incentivos para el cumplimiento adecuado delas acciones.

Si bien varios de estos puntos no requieren una explicación másdetallada, a continuación se ofrecen algunas reflexiones sobre cada unode ellos, con el objetivo de unificar el entendimiento.

"Id


Definir objetivos

53

De acuerdo con las dos funciones básicas que se han planteado para elgobierno, qué es lo que debería hacer SEMARNAP y qué no. Unprimer elemento a considerar en esta discusión, son las divisiones detrabajo establecidas por la propia estructura del gobierno en México.Este arreglo institucional delimita cuáles son las atribuciones de la Secretaría y cuáles son las de otras instancias. Aún cuando no es tema de esteensayo, baste decir que en muchas ocasiones parecería que las líneasdivisorias entre algunos órganos del gobierno mexicano no están claramente definidas, lo que ciertamente disminuye la eficiencia de la acciónpública.

A partir de las atribuciones señaladas por La Ley Orgánica de laAdministración Pública Federal,' existe un amplio margen de operación ya que ésta señala los principios generales y los temas que sonresponsabilidad de la SEMARNAP. Es precisamente en este contextodonde es relevante contrastar las dos funciones básicas de los gobiernos con el tema medio ambiente y recursos naturales.

En este sentido, las responsabilidades de la Secretaría del MedioAmbiente estarían acotadas en primer lugar, por su obligación de hacer que las leyes en materia ambiental y de recursos naturales se cumplan. En segunda instancia, por distribuir la riqueza ambiental del paísde manera tal que se maximice el bienestar de los mexicanos. En estecaso, se podrían mencionar desde los recursos forestales, el suelo, elagua, hasta la diversidad biológica, el aire y la riqueza marina de lanación."

¿Qué tan consistentes son estos dos principios con las tareas querealiza SEMARNAP? Parecería que la mayor parte de las tareas realizadas por la Secretaría se concentran fundamentalmente en distribuirlos recursos de la nación así como en construir, adecuar y tratar dehacer cumplir un marco legal acorde con dicho manejo. Sin embargo

1 Art. 32 bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, reformas publicadasen el Diario Oficial de la Federación, 28 de diciembre de 1994. Distrito Federal, México.•El tema de la distribución de la riqueza conforma en sí mismo toda una discusión, la cualpor ahora y a riesgo de ofrecer sólo una discusión superflua evitaré.


habría que llevar al cabo un análisis más detallado para asegurar quetodos los procesos pertenecen al ámbito de acción de un gobierno.

En suma, la determinación de los objetivos tanto de los programascomo de los proyectos que diseña e instrumenta el sector ambiental denuestro país, deberán estar acotados por los dos principios que se hanmencionado en varias ocasiones. Es quizá también pertinente, que lasautoridades de la institución se pregunten cuál es el mejor diseño institucional para llevar al cabo las tareas de la forma más eficiente y efectiva. Esta última es una cuestión estratégica de instrumentación; másque si se debe o no, realizar o atender talo cual problema.

Identificar losproblemas másimportantes

Aún cuando la intención de este documento no es debatir profundamente qué debe y no considerarse como problema o asunto prioritario, es necesario discutir qué asuntos son a los que debe abocarse laInstitución. El Banco Mundial sugiere una serie de reglas muy prácticaspara seleccionar problemas prioritarios:" 1) utilizar criterios transparentes como impactos en salud, productividad y mantenimiento deecosistemas; 2) recopilar la opinión de expertos y; 3) incorporar lasdemandas de la sociedad. Una combinación adecuada de los tres criterios permitirá encontrar una lista de temas que sea política, social yeconómicamente factible.

A decir de lo anterior, lo que se está buscando es una serie deprincipios ambientales identificados de manera transparente y que dadasu importancia para el medio ambiente y la sociedad sean avaladospor ésta. 10En otras palabras, que la sociedad los acepte como parte desu bienestar presente y futuro y que cuya preeminencia no dependa decambios institucionales, sino que permanezcan en la agenda de acciónde cualquier secretaría de medio ambiente en México,'! En este senti-

'Banco Moodial, NaJifJlllJi EII"f'OII11I411ta/ SlrakgilS: uamillg¡rolll experiell&l, Environment Deputment, Wuhíngton, 1995.le Lo quedeberfa estar lUjeto a debate no son los temas o principios, sino los instrumentosmú adecuadolI pam teIOlverlos.11 PorambiOI inslitucionales nos referimos a cam~os en el rumbo de la política económica,lOCial O de la misma institución.

ENFOQUES PARA UNA ADMINIS1RACIÓN PÚBLICA EN CAMBIO 55

do, el número de programas o temas que deben calificar como prioritarios o esenciales debería ser reducido. De lo contrario, se corre elriesgo de regresar a la situación que se pretende modificar.

As~nar recursos

Un elemento esencial para poder cumplir satisfactoriamente con lostemas propuestos como prioritarios es la asignación de recursos seanestos humanos, financieros o materiales. Dicha asignación debe serconsistente con las tareas verdaderamente importantes que debe realizar la Secretaría, lo que necesariamente implica concentrar una buenaparte de los recursos, en un número reducido de programas.

En este sentido, el Programa Operativo Anual de la Secretaria yeventualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación deberánreflejar el peso específico de las acciones propuestas en el inciso anterior. Vigilando al mismo tiempo, que dichos programas no sean sujetos de recortes posteriores a la aprobación del presupuesto."

Hasta ahora, la asignación de recursos no ha reflejado la importancia relativa de los temas que atiende la Secretaria, tanto a nivel centralcomo a nivel regional. Esto se debe entre otros factores, a que tradicionalmente la presupuestación de los programas yactividades ha respondido a criterios inerciales. No es poco común que el presupuestode una instancia de gobierno para el año siguiente sea el presupuestodel año en curso, más una suma que compense la inflación.

Por lo mismo, es necesario modificar la tendencia de distribuciónpresupuestal, de tal manera que los programas realmente prioritarioscuenten por un lado con recursos suficientes, mientras que por otro sepremie a las unidades responsables por su buen desempeño. En estesentido, la asignación de recursos debe responder a criterios de efec-

u Es importante considerar que las nuevas condiciones del Congreso de la Unión demandarán cada día más de las Secretarías de Estado, una asignación de recursos hacia programasverdaderamente importantes para la sociedad. Con ello el espacio para poder proponerprogramas con beneficios inciertos se reducirá.


tividad y eficiencia. El primer criterio se refiere a la capacidad paraalcanzar las metas trazadas. El segundo criterio, tiene que ver con losrecursos necesarios para alcanzar las metas propuestas y la definiciónmisma de los problemas que se deben resolver desde una perspectivade bienestar social.

La efectividad en el cumplimiento de metas y la eficiencia con laque éstas se ejecutan, tienen una relación directa con la definición elarade objetivos, la identificación de responsables únicos por proyecto, laintegración de las políticas y acciones de las diferentes áreas y el accesoa información sobre el desarrollo de los programas. Están tambiénasociadas a criterios transparentes para el seguimiento y la evaluaciónde las tareas realizadas.

Asimismo, el presupuesto tiene que ser un mecanismo para orientar a todas las áreas de la Secretaría a preocuparse más por resolver loque es importante para la institución, y no lo que es importante para elárea. Visto desde otra perspectiva, que lo importante para la Secretaríasea lo importante para el área y viceversa.

Un elemento adicional que debe enfatizarse es el papel de la descentralización y la desconcentración en el proceso de Planeación y Programación, Presupuestación, Seguimiento y Evaluación (pPPSyE).13Actualmente en la Secretaria, las oficinas regionales juegan un papelmuy limitado en dicho proceso ya que en muchos casos éste se reducea efectuar las transferencias de dinero del centro a los prestadores deservicios encargados de realizar los proyectos en cada región. Su participación en la planeación, en decidir qué proyectos y cómo debenrealizarse V en el compromiso de metas ha sido hasta ahora limitada.

Determinar responsables

Si bien parecería relativamente claro dentro de la Secretaria quién esresponsable por el diseño y ejecución de cada programa en particular,no queda muy claro quien es responsable por el impacto institucional

" El PPPSyE comúnmente se le denomina a aquel proceso mediante el cual las instanciasde gobierno en nuestro país estiman los recursos necesarios y evalúan su ejercicio.


global. Un ejemplo de esto son los programas que requieren para suejecución, la intervención de más de un área y que debido a la falta decoordinación entre éstas pueden fallar. Ello se puede explicar por lanaturaleza intersectorial que tienen los temas a los que se ha denominado como prioritarios y que en la práctica operan no como un programa conjunto, sino más bien como una serie de acciones o proyectosde distintas áreas encaminadas supuestamente hacia un mismo fin.

En otras palabras, cada área es responsable por una parte del tema,pero nadie se responsabiliza por la solución integral de los problemasasociados a una tema específico o peor aún, hay duplicidad de funciones. Lo anterior reduce el impacto de la gestión de la Secretaría en lasolución de problemas como la deforestación, la contaminación delaire o el saneamiento de cuencas hidrológicas, entre otros.

Por ejemplo, la SEMARNAP es responsable por cuidar que losbosques se conserven, para ello existen programas en áreas que vandesde la Subsecretaría de Recursos Naturales (SRN), la ProcuraduríaFederal de Protección al Ambiente (pRüFEPA) y el Instituto Nacionalde Ecología (INE). Es posible que cada una de éstas áreas tenga pococonocimiento del trabajo que se realice en las otras, de tal forma que esposible que exista duplicidad en las acciones.

En síntesis, es recomendable que la responsabilidad de que se logrenlas metas asociadas a las tareas fundamentales que debe realizar laSecretaría como parte del gobierno y las consecuencias de no hacerlo, recaiganen una sola oficina. Esto a su vez, facilita el rendimiento de cuentas,asegura consistencia en el proceso y mejora la comunicación tanto alinterior como al exterior de la institución.

Definir lasacciones necesariasparaa/caniflr lameta

Durante más de un año se ha llevado al cabo un esfuerzo importantedentro de la Secretaria para identificar y ordenar sistemáticamente lasacciones necesarias para lograr las metas en los temas que hasta la fechahemos denominado como prioritarios. Una evaluación inicial indicaríaque el avance ha sido significativo y que un gran número de áreascuentan con una metodología uniforme como instrumento cotidiano

58 ENFOQUES DE POLÍTICAS PL'BLIC\S y GOBERNABILIDAD

de planeación." Sin embargo, en muchas ocasiones las acciones determinadas en la planificación de proyectos, no son las que se llevan alcabo en las áreas. Adicionalmente, ha resultado difícil traducir los esfuerzos que planifica los POA's y mucho menos al PEF.

En consecuencia, el diseño e instrumentación de las politicas todavía parece no responder a criterios de planeación claros, más bien,sigue respondiendo a criterios inerciales o coyunturales. Esto se ve reforzado por el hecho de que el POA inicial presentado por las áreas,dista significativamente del PEF que reciben una vez iniciado el año.

Identificar explícitamente las áreas que participan en elprogramay cuáles son susresponsabilidades

La integración de las distintas áreas de la Secretaría ha resultado ser unatarea substancialmente difícil.Prevalece dentro de los servidores públicosde la institución, un desconocimiento de las tareas que realizan otrasáreas. El resultado más claro de ésta falta de integración es que hayduplicación de funciones, lo que a su vez genera falta de coordinaciónentre politicas de diferentes áreas, lo que resta operatividad a la Institución.

En virtud de lo anterior, la identificación clara de qué instancias dela Secretaria intervienen en cada uno de los eslabones de la generacióndel servicio público, cuál es su responsabilidad y su compromiso, resulta fundamental para aumentar la capacidad de respuesta y operación de la SEMARNAP. En este punto, el Programa de Modernización de la Administración Pública (PROMAP)15 puede resultar unaherramienta muy poderosa. Ello en virtud de que obliga a las secretarias de Estado a proponer programas de mejora en la calidad de susservicios, que parten, necesariamente, en muchas ocasiones, de un análisisdetallado de los procesos internos para proveerlos.

,. La metodología de planificación de proyectos utilizada por la Secretaría es conocidacomo zOPP por sus siglas en alemán.rs El Programa de Modernización de la Administración Pública (PROMAP) es un programa instrumentado por la Secretaría de. la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), para mejorar los procesos internos de las instituciones y orientarlos hacia ellogro de objetivos.


Determinar mecanismos e indicadores clarosparamedir eldesempeño

59

Los resultados de los servicios que presta la SEMARNAP generalmente se manifiestan en el largo plazo y es difícil medirlos. No obstante, es importante mencionar que la medición es un elemento clavede cualquier esfuerzo de control de calidad y un incentivo importantepara lograr resultados.

En el libro "Reinventing Government", Gaebler y Osborne caracterizan la práctica de medir, como el medio más eficaz para lograrla excelencia en la actividad gubernamental. 16 En este sentido, destacansiete elementos que vinculan la medición al objetivo de la calidad: 1) loque se mide, se hace; 2) si no se miden los resultados, no se puededistinguir entre el éxito y el fracaso; 3) si no se puede observar el éxito,no se puede recompensar; 4) si no se puede recompensar el éxito,entonces probablemente se esté recompensando el fracaso; 5) si no sepuede medir el éxito, no se puede aprender de él; 6) si no se puedenidentificar los fracasos, no se podrán corregir; 7) si se pueden demostrar resultados, se puede ganar el apoyo del público.

En concordancia con lo anterior, existen dos líneas complementarias para medir el desempeño de una institución. La primera se refierea la gestión misma, y de lo que se trata es de monitorear qué tan bien secumplen los programas o se realizan las acciones comprometidas. Lasegunda, se concentra en los impactos de las acciones, es decir quétanto éstas modifican las condiciones iniciales del problema y cómoesto a su vez afecta la situación de la población objetivo.

Hasta ahora la Secretaria carece de un mecanismo claro, metodológico y permanente de medición de resultados. Si bien se ha avanzado algo en el seguimiento de las acciones, es decir en vigilar la gestión,en materia de impactos el avance es ciertamente insignificante. Anteesta situación, quizá la estrategia más adecuada sea adoptar un enfoqueincremental donde los esfuerzos de medición se concentren en los

16Gaebler, Ted y Osbome, Reilllll"j¡"l. Gove"""""1, Reading, MA, Addison-Wesley Publishing Company, 1992.


temas prioritarios y en la medida de las posibilidades este esfuerzo seextienda hacia los demás temas. 17

Generar incentivospara el cumplimiento adecuado de lasacciones

El hecho de medir claramente la gestión de un área y el impacto quesus acciones están teniendo en la sociedad, es un incentivo muy poderoso para lograr buenos resultados en la función pública. No obstante, parecería que la medición debería estar asociada con mecanismos claros para recompensar o castigar a quienes no cumplan cabalmente con sus obligaciones. Al menos ésta ha sido la experiencia en elsector privado.

En el gobierno prevalecen sistemas de incentivos poco claros, enparticular uno de gran importancia es el esquema de sueldos. En muchos casos si un funcionario realiza bien su tarea, es muy probable quesu recompensa sea más trabajo por la misma remuneración económica. Aún cuando los bonos hayan sido diseñados como una herramienta para premiar, rara vez estos cumplen con su función ya que no seacostumbra diferenciar porcentajes de bono de acuerdo a los resultados obtenidos. Ciertamente en una situación en donde no suele medirseclaramente el desempeño de las personas, la recompensa con base enel cumplimiento resulta un ejercicio por demás arbitrario.

Adicionalmente, los tabuladores de sueldos son excesivamente rígidos hacia dentro de cada Secretaría. Es prácticamente imposible recibir un aumento diferenciado de sueldo dentro de un mismo rango detabulador, al menos que haya una promoción de puesto. Por lo mismo, un servidor público estará más preocupado por perseguir susintereses que los objetivos del área en su conjunto.

Finalmente, tampoco existen incentivos claros por área u oficina.Por lo general, no es sensato que un área lleve al cabo acciones demejora administrativa o de ahorro de recursos, ya que los recursos que

17 Vale acotar que el gobierno mexicano tradicionalmente no ha sido exitoso en la medición de la gestión pública y mucho menos en los impactos que ésta tiene en variables debienestar social. Ciertamente las nuevas condiciones democráticas en las que se encuentrainmerso el país cada día demandarán más y mejores procesos de evaluación.


no se ejercen en los programas presupuestados al principio del año,tienen que devolverse a las tesorerías de las instituciones. En este mismo sentido, el no usar recursos en el año en turno muy probablementeimplique que el área reciba un presupuesto menor en el siguiente periodo.

Si bien los obstáculos anotados en este apartado no podrán sercorregidos cabalmente por una Secretaría en particular y mucho menosen el corto plazo, lo cierto es que existen alternativas que pueden sernegociadas en el mediano plazo. Una de las opciones que se abre eneste sentido es lograr acuerdos de desempeño con las Secretarías globalizadoras, SECODAM y SHCP, en donde a cambio de poder operar bajo esquemas más flexibles, se comprometan metas precisas fácilmente medibles.

COMENTARIOS FINALES

Por último, es conveniente revisar los pasos más comunes que debeseguir un análisis de política pública y que a su vez permiten prever losposibles resultados del proceso de diseño e instrumentación de cualquier política pública. En términos generales, son cinco los criteriosque se utilizan para este análisis. Estos son factibilidad tecnológica, legal, política, económica y administrativa.

El primero se refiere a la existencia o no de alternativas tecnológicas que pudieran emplearse para solucionar el problema o corregir lasituación. En cuanto a la factibilidad legal, es importante antes de instrumentar una política revisar el marco legal existente, y por un ladoasegurarse que hay espacio para la política dentro de dicho marco. Porotro, percatarse de los cambios necesarios para poder llevar al cabo laacción pública.

La realización de una política puede en muchos caso implicar cambios en el poder o las expectativas de diferentes grupos, quienes enalgunos casos no están dispuestos a sufrir esos cambios o las compensaciones que se les ofrecen no son suficientes para que acepten lanueva situación. Estos cambios en elbalance de fuerzaspueden convertirseen obstáculos serios a la puesta en operación de cualquier programa.

Es importante recordar que uno de los objetivos de la acción públicaes maximizar el bienestar de la sociedad, lo cual implica aplicar medi-


das cuyos beneficios sean superiores a los costos en términos sociales.En este sentido, los instrumentos, programas o proyectos que el gobierno elija para solucionar los diferentes problemas que enfrenta, debetomar en cuenta no solamente los beneficios esperados, también loscostos asociados con la política propuesta. Esto implica que laeleccióndel gobierno deberá ser consistente con políticas de bajo costo y altosbeneficios.

El último de los criterios propuestos, es la factibilidad administrativa. Esta se refiere al análisis de la capacidad de las instituciones parainstrumentar exitosamente una determinada política. Es relativamentecomún que los gobiernos o sus órganos, propongan líneas de acciónpara las cuales no existe capacidad de respuesta. Viendo esto a la luz dela caja de herramientas mencionada en los párrafos iniciales, se podríadecir que la factibilidad administrativa está estrechamente relacionadacon la organización, la autoridad, los recursos y la información con losque cuenta determinada institución, yqué tanto realmente puede haceruso de ellas.

Una política pública será exitosa sólo si los cinco criterios de factibilidad mencionados se cumplen. Es muy difícil imaginar que un determinado rumbo de acción propuesto por el gobierno cumplirá satisfactoriamente con sus objetivos, si enfrenta una fuerte oposición política o si noexiste la tecnología, o si ésta es muy costosa. Si bien es importante considerar los cinco criterios de factibilidad, en muchas ocasiones la parteadministrativa queda relegada o se le da poca importancia.

Es necesario destacar que la parte administrativa o institucional estan importante como los otros cuatro criterios, y que inclusive ha cobrado mayor relevancia a partir de que al gobierno se le ha considerado cada vez más como una institución de servicio. En este sentido, no solamente se cuestiona si los servicios que ofrece el gobiernoson necesariamente parte de la función esencial del mismo, sino quetambién la sociedad comienza a preguntarse si el gobierno es eficientey efectivo cumpliendo con sus funciones.

A tres años de la creación de la SEMARNAP, algunas de las políticas propuestas enfrentan obstáculos importantes en su instrumentación.Muchos de estos obstáculos han sido salvados a través de cambios enel marco regulatorio, en el uso de tecnologías sofisticadas, a través de


un trabajo importante de consenso con los diferentes actores politicos.Sin embargo, la parte institucional o administrativa ha sido relativamente menos analizada que los otros cuatro factores.

Un primer análisis en torno a la factibilidad administrativa señalaríaque algunos de los criterios fundamentales del manejo gerencial no sonclaros. Entre ellos destacan la identificación de responsables y su nivelde responsabilidad en la consecución de una determinada meta, lapresencia de objetivos múltiples y la falta de criterios de medición y

recompensa claros.En consecuencia, aún con las restricciones presupuestales actuales

es muy posible que la Secretaría pudiera mejorar el manejo de losrecursos con los que cuenta, para lograr mejores resultados a partir deuna reflexión más sistemática de la forma en la que opera. La adopciónde un enfoque estratégico como el descrito en este ensayo, puede contribuir a lograr que las politicas y programas propuestos por las áreaspuedan de una manera eficiente y efectiva aumentar su contribución ala misión de la institución y en consecuencia al bienestar de la sociedad.

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BIBLIOGRAFÍA

ENFOQUES DE pOLinCAS PÚBLICAS y GOBERNABILIDAD

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3. Nuevo institucionalismo yreforma administrativa

RODOLFO VERGARA*

DURANTE LAS DÉCADAS DE LOS cincuenta a los setenta, la ciencia políticase preocupó relativamente poco por estudiar las instituciones dentrode las cuales tiene lugar el comportamiento político de los individuos.Las muy diferentes perspectivas teóricas que dominaron la disciplinadurante esos años -marxismo, pluralismo, etc.,- asumían.que las instituciones políticas eran consecuencias secundarias de las acciones e intereses de actores poderosos: grupos de interés, clases sociales, élites,etc. El grupo o la clase triunfante en la arena política era capaz deconstruir las instituciones de acuerdo a como mejor conviniera al ejer-

cicio de su dominación.Alternativamente, las instituciones políticas eran vistas sólo como

las arenas donde los actores se enfrentaban y dirimían sus diferencias.En este sentido, los productos del gobierno -por ejemplo, las políticaspúblicas- se consideraban resultado del poder, la influencia o la capacidad de organización de individuos, grupos o clases en competencia, sin que las características peculiares de las instituciones que pro

cesaban estas políticas tuviera mucha importancia.

* Profesor-investigador en la Universidad Autónoma Metropolitana. unidad 'Xochimilco.

66 ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNi\BILIDAD

Durante la década de los ochenta esta situación comienza a modificarse. En diferentes disciplinas surge la idea de que las característicasde las instituciones dentro de las cuales los actores se relacionan -y nosólo sus intereses- son importantes para explicar el resultado de losprocesos sociales. Dicho de otra manera, el comportamiento de losactores se explica mejor con base en las reglas y particularidades de lasinstituciones dentro de las cuales interactúan, que con base en el cálculoracional que intenta maximizar preferencias. Los estudios en políticacomparada, por ejemplo, hacen evidente que la diversidad que existeentre un país y otro no puede explicarse únicamente por las características de los intereses de los actores políticos de cada país, es necesariotomar en cuenta las diferencias institucionales para construir una explicación satisfactoria. Así pues, el nuevo institucionalismo puede definirsecomo un movimiento en diversas disciplinas de las ciencias socialesque busca recuperar la importancia del contexto institucional para explicar el comportamiento de los individuos. De esta manera surgennombres que hoy nos son familiares: Douglas North en historiaeconómica, Hall en política comparada, Meyer y Scott en sociologíade las organizaciones, por mencionar sólo a unos cuantos.

El nuevo institucionalismo puede interpretarse como una teoríapara explicar la estabilidad de los procesos sociales. Mientras que teoríascomo el marxismo en sus distintas versiones y elección racional constituyen explicaciones del cambio social a partir de actores que buscantransformar la realidad de manera deliberada de acuerdo con sus intereses, el nuevo institucionalismo se concentra en estudiar por qué lospatrones de conducta permanecen estables aún en situaciones en las cualessería en el interés de ciertos individuos modificar sus comportamientos.

Debido a la diversidad de disciplinas que han recogido la inspiracióndel nuevo institucionalismo y, más específicamente, debido a diferentes concepciones de la relación entre institución y racionalidad, tenemos varios "nuevos institucionalismos" de muy diversos tipos. En suversión extrema el nuevo institucionalismo rechaza totalmente la utilidad de cualquier teoría racionalpara explicar el comportamiento. Existen, sin embargo, versiones menos radicales que exploran los límites ylas confluencias de ambos paradigmas explicativos. Anteriormente heintentado ofrecer una revisión de la corriente y establecer diferencias y


similitudes entre algunas de las versiones del nuevo institucionalismo(perf1les Latinoamericanos 3:119-144, 1993). En esta ocasión me concentraré en analizar las aportaciones de March y Olsen al estudio de lasestructuras de gobierno y, en particular, al problema que representa lareforma administrativa.

COMPORTAMIENTO ORGANIZAClONAL

Para comprender la naturaleza de las aportaciones de March y Olsenal nuevo ins tirucionalisrno son necesarias algunas palabras sobre su trabajo anterior en teoría de las organizaciones. Este trabajo ciertamentedescansa sobre intuiciones desarrolladas por Sirnon y March desde ladécada de los cincuenta. A riesgo de ser esquemático permítanme describirles unas cuantas ideas básicas.

Primero, el comportamiento de los individuos dentro de una organización se rige por las rutinas organizacionales. Una rutina es un proceso organizacional que se dispara frente a un estímulo específico delmedio ambiente. Las rutinas pueden interpretarse como procesos automatizados de respuesta al ambiente que ofrecen resultados "satisfactorios" en el sentido de Simon. Una rutina se vuelve obsoleta cuandoya no proporciona una respuesta "satisfactoria" frente a nuevas exigencias del medio ambiente, en ese momento es necesario modificarla.

Segundo, la "atención organizacional" es un recurso escaso. Su distribución entre las distintas subunidades de la organización se normade acuerdo al criterio de éxito y fracaso en el desempeño de la subunidad organizacional. En este sentido, las rutinas organizacionales también pueden entenderse como estrategias para simplificar la toma dedecisiones al interior de la organización y liberar tanta "atención organizacional" como sea posible.

Tercero, el origen de todo cambio al interior de la organización seencuentra en la relación entre organización y medio ambiente. Aisladadel medio ambiente la organización tiende a la permanencia de susrutinas. Son las nuevas exigencias del medio ambiente las que vuelvenlas rutinas obsoletas y obligan a la organización a transformarse.

Cuarto, los procesos de toma de decisiones de las organizaCionespueden ocurrir en lo que se denomina un modelo de "boles de basu-


ra". El criterio de decisión no es un cálculo de una situación futura conrespecto a la función de utilidad del decisor, sino la coincidencia temporalde problemas y soluciones en las instancias decisoras de la organización.

EL NUEVO INSTITUCIONALISMO EN CIENCIA POLÍTICA

La versión del nuevo institucionalismo en ciencia política fue propuesto inicialmente por March y Olsen en su muy citado artículo de 1984(The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Lije, AmericanPoliticalScience Review, 78:734-749) y posteriormente refinado en su libro de 1989 (El redescubrimiento de las instituciones: la base organizativa de la política, Fondo de Cultura Económica, 1997). En ambostrabajos los autores argumentan en que las características organizacionales de las instituciones que conforman el gobierno son de primordial importancia para entender tanto el comportamiento de políticos yburócratas, como las políticas públicas que resultan del proceso degobierno.

En mi opinión, el nuevo institucionalismo en ciencia política tal ycomo lo proponen March y Olsen consiste en una adaptación de losconceptos desarrollados en teoría de organizaciones por estos autoresdurante las décadas de los sesenta y setenta, así como por Sirnon yMarch durante los cincuenta. Las ideas básicas del nuevo institucionalismo a la March y Olsen son las que se muestran a continuación.

Estabilidad institucionaly comportamiento individual

El comportamiento individual dentro de una institución se explica conbase en la "lógica de lo apropiado", esto es: la institución establece elpapel que corresponde a cada actor y prescribe su comportamientoen circunstancias específicas. Al enfrentar una decisión el sujeto encuestión debe identificar quién es él, es decir, qué personaje representa en esa situación y actuar de acuerdo a lo prescrito en los cánonesinstitucionales. La personalidad institucional no sólo se establece conbase en el nombramiento, la descripción del puesto, el organigrama,manuales de operación y demás elementos de la estructura formal dela organización. También es necesario tener en cuenta las tradiciones,


los ritos, costumbres, etc. Por ello, en situaciones complejas este cálculo no es trivial, pero sí es más sencillo de realizar que el cálculo racional. El comportamiento de acuerdo a la identidad institucional ofreceun resultado equivalente a la rutina organizacional: se asegura, almenos, un resultado satisfactorio.

La "lógica de lo apropiado" propone una concepción particulardel comportamiento en instituciones públicas: el objetivo de los miembros de la organización no es maximizar su satisfacción personal, nitampoco el uso eficiente de recursos públicos, sino comportarse deacuerdo a una concepción particular de lo que se considera correctoen la institución. El resultado no son burócratas eficientes, sino, másbien, funcionarios públicos preocupados por cumplir con sus responsabilidades de acuerdo con las estructuras formales e informales de lainstitución. De esta manera, la estabilidad institucional se explicaa partirde las "personalidades" que se forman en la institución a lo largo deltiempo. Detrás de estas "personalidades" están los valores, normas,tradiciones y ritos; y éstos, a su vez, tienen su originen en las rutinasorganizacionales que estructuran los procesos de la institución.

Bajo esta luz deben verse por ejemplo, los problemas de la "legitimidad" de una decisión sobre un asunto público. El punto a discusiónno son los resultados que se obtienen con la decisión, sino si ésta fuetomada adecuadamente, es decir, de acuerdo con las convencionesinstitucionales correspondientes.

Cambio institucional

Los procesos de cambio institucional tienen su origen en los procesos adaptativos de la organización frente a nuevas exigencias del medio ambiente. El ritmo del cambio en el entorno siempre será másveloz que al interior de las organizaciones, ésto crea una constante tensión entre organización y medio ambiente y obliga a un continuo proceso de adaptación. La transformación de las rutinas implica más quela simple adecuación de los recursos organizacionales frente a las nuevas circunstancias; También implica transformar la manera "aceptadade hacer las cosas" a nivel de la institución, es decir transformar el conjunto de normas, valores y tradiciones a las que nos referíamos al ex-

70 ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABlLIDAD

plicar la estabilidad institucional. Un proceso de transformación degrandes dimensiones implicará, obviamente, la transformación de lacultura de la institución.

Lo anterior tiene implicaciones importantes para la vida política.Sugiere que toda institución política es resultado de un proceso histórico y, por lo tanto, que transformar sus valores y prácticas de acuerdoa necesidades recientes es muy complicado. No es fácil olvidar el pasado. Debido a ello, un proceso de cambio puede fácilmente concebirsecomo una situación parecida a un modelo de latas de basura: la institución busca adaptarse paulatinamente a nuevas circunstancias echando mano de todo su repertorio de "soluciones" disponibles. El resultado de este proceso es incierto pero no deja de ser susceptible decierto grado de control por parte de los dirigentes, por medio del usoadecuado de algunos de los mecanismos organizacionales descritosanteriormente: primero, puede manipularse la distribución de la atención organizacional modificando la definición de éxito y fracaso; segundo, las "soluciones" deseadas deben mantenerse el mayor tiempoposible en la agenda de los decisores; tercero, pueden promoversenuevos símbolos y valores que se incorporen paulatinamente a la cultura institucional.

REFORMA ADMINISTRATIVA

¿Cómo pensar desde la perspectiva descrita un proceso de reformaadministrativa? Tradicionalmente se entiende por reforma administrativa un proceso de reorganización integral de los mecanismos administrativos de una institución. Normalmente todo proceso de reformaadministrativa tiene como meta mejorar la eficiencia y el control de losprocesos organizacionales. Sus instrumentos son actualizaciones delviejocatecismo racionalista: objetivos claros y específicos, lineas de mandobien definidas, delimitación de responsabilidades, introducción de nuevastécnicas administrativas, etc.

Sin embargo, paralelamente a este ejercicio de racionalidad administrativa se abren al menos otras dos realidades. La primera es la dimensión institucional descrita anteriormente. Desde esta perspectivatransformar las rutinas delos procesos administrativos establecidos es


mucho más complicado que el simple diseño de nuevos procesos máseficientes y eficaces. Implica, como hemos visto, transformar los mecanismos de percepción de la realidad de los individuos involucrados enesas rutinas, es decir, implica modificar sus estrategias de interpretación de la información y de respuesta al ambiente. Más complicadoaún, una reforma administrativa a gran escala dispara una transformación de las identidades y los símbolos, mitos y tradiciones que constituyen la inercia institucional de la organización.

La segunda es la dimensión de lo que March y Olsen llaman la realpolitik. Las normas institucionales reducen el peso de los intereses individuales de los miembros de la organización y,por lo tanto, facilitan lacooperación y la acción colectiva. Una vez debilitado el contexto institucional (rutinas e identidades) se abren espacios para la aparición deactores que, libres de las ataduras institucionales, se lanzan a la búsqueda de sus intereses.

Así pues, un proceso de reforma administrativa es un fenómenoque corre simultáneamente en tres dimensiones. En la primera, encontramos las prescripciones tradicionales de las disciplinas administrativas y su esfuerzo por claridad, precisión y racionalidad. En la segunda,tenemos el desmantelamiento de rutinas, símbolos y tradiciones con laconsiguiente confusión en identidades, criterios para procesar información y responsabilidades institucionales. La construcción de los sustitutos -las nuevas identidades y las nuevas rutinas- será resultado deun lento proceso de adaptación que normalmente escapa a los tiempos y a la capacidad de control de los promotores de la reforma.Finalmente, la etapa de incertidumbre creada por el proceso de reforma abre espacios al rejuego de intereses políticos de grupos e individuos anteriormente constreñidos por las normas institucionales.

Así pues, desde la perspectiva del nuevo institucionalismo tenemosque aceptar un moderado pesimismo con respecto a los resultados deun proyecto de reforma administrativa. La realidad organizacional ciertamente cambiará, pero muy probablemente no en la forma precisaen que lo intentaron los promotores de la reforma: el proceso tomamucho tiempo y las variables que intervienen son muy numerosas.Frente a esta realidad conviene atemperar nuestras ambiciones de control. La solución no es declarar imposibles los intentos de reforma,


sino modificar nuestra actitud frente a ellos: no debemos considerarlos problemas técnicos susceptibles de ser solucionados con conocimiento experto, sino, más bien, problemas de naturaleza híbrida queexigen, además del esfuerzo de racionalidad administrativa, la formaciónde nuevos consensos políticos al interior de las organizaciones públicas, y una profunda reflexión sobre los objetivos de la organización ysobre el papel que a ésta le toca desempeñar en la relación entre el

gobierno y sociedad.

4. Limite de las politicaspúblicas:formalidad tecnocrática, modelos

importadosy proyecto nacional

ARTURO ARCOS·

Los LÍrvUTES

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS HAN PROVOCADO gran expectativa en los ámbitos académicos y públicos. Son sin duda, el tema más recurrente en losforos de ciencia política contemporánea. Hablar de políticas públicasy debatir, posiciona a los participantes en la "esfera"de la intelectualidad y los coloca a la vanguardia de los grandes temas nacionales.

Tengo una preocupación, que desde hace tiempo distrae mi atención: los resultados, las concreciones, las propuestas, las soluciones. Unay otra vez en el debate académico caemos en la cuenta interminablede la retórica intelectual y tecnocrática: los problemas son complejos,las soluciones deben ser integrales, todo es un proceso que requiere detiempo. Discursos repetitivos carentes de innovación; denuncian la im

periosa necesidad de transformación sin cambios. Algo semejante a10 que Carlos Pereira denominó los Límites del Reformismo.' Los

• Tiene estudios de maestría en Administración Pública, Relaciones México-Estados Unidos; y de doctorado en Estudios Latinoamericanos; consultor del Banco Mundial; Presidente del Centro de Profesionalización del Servicio Público y Privado; y miembro delColegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública.I Puede consultarse el artículo de Carlos Pereirs, Lss U",ills tkJHI/_u-. publicado porlaUNAM, en el que da cuenta de lasposibilidades de tranSformación dentro de los límites

de nuestro sistema político.

74 ENFOQUES DE POLÍTICAS PL:BLlC:\S y GOBERNl\BILlDl\D

modelos se han convertido en panaceas, se presentan como productos de oportunidad novedosos, innovadores. Son una especie de cascarones vacíos, carentes de contenido.

No descalifico su utilidad, únicamente en ocasiones me incomodala demagogia intelectual que no encara los problemas de frente consoluciones; sólo los expone, los exhibe, los analiza. Los intelectuales nosjactamos de comprender la globalidad -nos resulta cómodo manejarnos en ese ambiente de abstracción, mas nos damos cuenta de queno contamos con los instrumentos de navegación necesarios para llegar hasta las últimas consecuencias. Con frecuencia, nos detenemos enla frontera de los problemas, una posición cómoda donde nuestro nivel de compromiso no va más allá de los análisis y las denuncias'

A mi entender existe una segunda frontera, esta se ubica en elaparato gubernamental en el quehacer de las políticas públicas. Paraquienes integran el gobierno resulta muy atractivo debatir sobre eltema. Es una forma de aproximarse a un buen ejercicio intelectual. Porlo general las propuestas tienen un sentido formal, nunca se pierde laoportunidad de referir los avances sobre puntos concretos (presentación de casos), como colofón, concluyen a la manera de los intelectuales, con manifestaciones de profunda preocupación por los problemas de nuestra sociedad a los que no se ha podido encontrar unasolución; pero se trabaja y se avanza por el camino correcto.

Es justamente ese avance gubernamental; esa forma de evaluación,la que ha edificado la frontera que deseo comentar. La versión institucional invariablemente alude logros y caminos correctos; pero esnecesario, reconocer que, desde hace tiempo, el quehacer gubernamental en materia de políticas públicas, se ha convertido en ¿qué hacer?,en interrogantes sin respuestas eficaces.

En los diferentes ámbitos de gobierno existe conciencia de que losproblemas sociales, económicos y políticos se han agravado, hecho no

2 Para los politólogos y científicos sociales, las políticas públicas es un tema que está pasando de moda, por demás debatido y estudiado. En esto no cabe duda, porque la discusiónse ha desarrollado dentro de un cerco, en el que ya se ha explorado palmo a palmo elterreno, sin atreverse a traspasar los límites y reconocer otras posibilidades donde sus aportaciones pudieran contribuir de manera más directa a resolver los pequeños y grandesproblemas sociales.


sujeto a discusión. Son evidentes los grandes problemas nacionales quea lo largo del tiempo han tomado proporciones inmanejables: crisiseconómicas cíclicas, pobreza, perdida del poder adquisitivo, degradación ecológica, inseguridad pública -entre otros-, todos ellos asociados con la corrupción y descomposición del aparato gubernamental,ineficiencia, centralismo, unilateralismo en las decisiones, entre otros.Características que han contribuido a minimizar resultados y a generar animadversión y desconfianza hacia los servidores públicos e instituciones, pero también, ha mellado la credibilidad en las propuestasde gobierno.

Los antecedentes y referentes actuales son contundentes, se dudaque los nuevos proyectos sean la solución a los problemas. Existedesconfianza respecto de su razón de ser (qué los origina) y sus fines(qué se quiere lograr). Punto importante, porque devela la distanciaentre gobernantes y gobernados, y muestra un eslabón falso en el esquema de gobernabilidad. Dudar que las acciones de gobierno persigan fines sociales, nobles y transparentes pone en jaque al sistema degobierno por no cumplir con los fines del Estado. El problema noes una simple incapacidad de gestión, sino que se sospecha de abusodel poder público, de la existencia de trasfondos económicos e intereses ocultos.'

El recrudecimiento de los problemas acumulados, da cuenta de losefectos reales de las políticas gubernamentales y de su capacidad paradar soluciones. La gestión se ha mediatizado para resolver de fondolas causas, dando a paliativos coyunturales. Por ello, los informes deava.nce y las estrategias, se presentan como exitosas, aún cuando noresistan la prueba del tiempo.

En el diseño y ejecución de las políticas públicas ocurre esto. Laspropuestas, por innovadoras que sean, bajo este esquema, han llegado a la frontera de sus posibilidades, donde sólo son capaces de resolver y avanzar en ese nivel inmediato, heredando a la posteridad una

masa de problemas críticos.

, Este es asunto de fondo porque estamos hablando de que las políticas públicas en última instancia persiguen otros fines distintos a los planteados, de ahí sus contradiccionesy escasos resultados, presentando en algún punto desviaciones que modifican los impactos originalmente esperados.

76 ENFOQCES DE POLÍTICAS Pl'BLICAS y GOBERNABILIDAD

Intelectuales y gobernantes critican y alaban. Ambos son conscientesde su entorno, pero tal vez no sensibles de la magnitud de los problemas.Los dos se encuentran en los ámbitos de abstracción y el inmediatismo de las acciones; entre críticas analíticas y discursos. Sin embargo,en medio de ambas fronteras está la sociedad mexicana y su realidad("real"), no virtual. Hoyes imperiosa la necesidad de traspasar los autolimites impuestos para llegar al corazón de las cosas.

La capacidad de reacción y cambio en los dos actores .apremiaporque la sociedad se hace compleja y conflictiva, ¿hasta cuando podemos permanecer conscientes observando una avalancha?

DISEÑO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y PROYECTO NACIONAL

Esos aspectos los he querido tratar en esta parte introductoria porqueencuentro en la concepción, diseño y ejecución de las políticas públicas todas estas características. Ahora no se trata sólo de meros problemas estructurales del sistema, la situación es delicada porque involucra al factor humano ya las instituciones. Lamentablemente presenciamos una dramática descomposición de valores, de roles y de responsabilidades con graves implicaciones sociales. Esa descomposición queabarca dirigentes, burocracia e instituciones han generado confusión alinterior del gobierno y ha alentado el desorden social.

En este sentido, las políticas públicas son presas de esa lógica defuncionamiento. Se gestan con los vicios y limitaciones que impone esasin razón del sistema; van a la superficialidad de las cosas yen algúnpunto desvían su cause provocando situaciones y circunstancias nocontroladas. Esto no permite articular buena ideas y proyectos visionarios que concatenen acciones hacia la construcción de un país con sanaconvivencia social, comprometido con los valores e interés nacionales,"

Las manifestaciones de este proceso de descomposición en elaparato gubernamental se ubican en la capacidad de liderazgo de losdirigentes nacionales; en la forma de operar las políticas públicas y enla anarquía y falta de aplicación de las disposiciones jurídicas.

"No es un mero proceso de corrupción gubernamental sino que es un grave problemade conciencia gubernamental.


Antaño en la conciencia colectiva de los mexicanos merodeaba laopinión de que los políticos (entiéndase figura presidencial, gobernadores, titulares de dependencias y representantes), poseían buenas intenciones, más que de buenas ideas, eran lideres con convicciones. Erael grupo de colaboradores y burocracia los incapaces de interpretar suvoluntad y materializar sus proyectos.

Ellider, el dirigente era una figura preciada, respetable y rescatable.Poseía visión y sus proyectos se identificaban con los idealesciudadanos. Los malos resultados eran imputables a su equipo. Hoysabemos, que la realidad es distinta. Tenemos evidencias y muestrasclaras que nuestro problema de gobierno en todos los niveles, radicaen la falta de sensibilidad y visión política.

Los ideales y las convicciones, motor de la lucha para lograr transformaciones sociales profundas, ha dado paso a meras ideas y a latoma de buenas decisiones, que permiten cumplir con una eficientegestión.

Por lo que hace a las políticas públicas tienen una contradicción fundamental: no son públicas, ni por su concepción, ni por su diseño, nipor los "beneficios" que logran. La tecnocracia hace derroche deimaginación y aún cuando sus propuestas tienen impactos sociales, adolecen de consenso, principio fundamental de gobierno.'

En muy pocas ocasiones los grupos gobernantes optan por tomaropinión respecto de la manera de abordar un asunto de interés nacional o local-ejercicio mínimo de democracia- hoy día, se gobierna sinla colaboración de uno de los actores protagónicos. Los planes, programas y acciones guardan distancia respecto de la sociedad, situaciónaltamente peligrosa porque la sociedad ha comenzado a guardar dis-

'Al respecto existen gran cantidad de casos, en este momento sólo enunciaremos algunos tales como: los procesos de desincorporación de la banca e industrias estratégicas,los programas de rescate de la.banca, las concesiones del transporte público y carretero,los programas de construcción y asignación de viviendas populares, Jos aumentos de precios en los productos básicos, las políticas de crédito y fomento agropecuario, las políticasde desarrollo de la pesca, los avances en las investigaciones de los magnicidios, la aplicación de sanciones a malos servidores públicos, entre otros.


ranciapara con elgobierno.6 La política, por su esencia debe ser pública,debe poseer la fuerza del dominio público.

El régimen normativo es otro aspecto nodal que atañe a las políticas públicas, ya que es la base y fundamento de la convivencia social.Antaño nos caracterizaba una Constitución Política y leyes de vanguardia, éramos un país de buenas leyes, el problema era de aplicación.Hoy sabemos que nuestro marco institucional se ha convertido en unaglomerado de disposiciones nuevas y viejas, provocando confusión.Cada vez más la legislación (no excesiva sino falta de objetividad) hahecho compleja la relación entre instituciones y ciudadanía,' situaciónque impacta la gobernabilidad, porque las reglas y normas de convivencia social se han relajado. Las instituciones en ocasiones observany aplican la ley y la ciudadanía hace lo propio, lo que ha provocadoque el sistema de derecho se relaje al grado de tener complicidad enilícitos de grave repercusión social.

No sólo se trata de una buena ley y de su deficiente aplicación.Hemos desencadenado una reacción en la que todos contribuyen: legisladores, instituciones, partidos, servidores públicos, autoridades, agentesde tránsito, grupos subversivos, tianguistas, secuestradores, banqueros.Cada cual diseña su propio código normativo; su propia interpretacióna la norma; más aún, cada cual tiene recursos para hacer valer su ley,lo que ha dado lugar a una serie de distorsiones ejemplares, que desdibujan la imagen de la autoridad y el proyecto de convivencia social.

El diseño de las políticas públicas es congruente con ese "orden",impera la lógica del sistema. No es extraño apreciar como nuestraspolíticas públicas toman a la legislación y al Plan Nacional de Desarrollo (proyecto que debe dar unidad a las propuestas de gobierno)

• Es igualmente tortuoso intentar asesorar a un político tradicional, que a un tecnócratacon ínfulas de político. Sus estereotipos y prejuicios no les permiten reconocer la gamade posibilidades que ofrece la realidad, por eso siempre tienen una sola alternativa. Escomún escuchar en sus discursos: "no había de otra".7 Sin ser especialista en derecho pienso que la finalídad de las leyes es normar el conjunto social para que SI; desarrolle en armonía, fijando derechos y obligaciones. Sin embargo, la ley debe ser congruente con la realidad y diseñarse con espíritu profundamentepráctico. Su vigencia obliga su observancia o a la sanción. Si la ciudadanía no las respeta,si las instituciones no las cumplen y tampoco se cuenta con la capacidad institucionalde hacerlas valer, entonces estamos frente a un caos institucional donde no se respeta elser ni el deber ser.

ENFOQUES PARA UNAADMINISTRi\CIÓN PÚBLIC¡\ EN CAMBIO 79

como base formal y discursiva. Las lineas de congruencia comienzana diluirse cuando surgen proyectos emergentes que valen en funcióndel momento coyuntural y no por una visión integral de gobierno.

Si deseáramos poner en aprietos a un alto funcionario público,basta preguntarle: ¿cuál es la política y la estrategia de gobierno de susector o en cualesquiera de los temas de trascendencia de la vida nacional?, nos percatamos que la política se improvisa al momento enque se responde. No es falta de comunicación gubernamental-que seda-, es de compromiso con el proyecto de gobierno, de visión políti

ca; de falta de oficio de gobierno.

PROBLEMAS y DILEl\1AS

El gran debate de las políticas públicas debe reconocer y encarar estetipo de realidades, que representan el núcleo duro de los problemas.Desconocerlos, es ensanchar la brecha entre soluciones y problemas,brecha que hace distancia entre gobierno y ciudadanía. Antaño era posiblever con claridad los problemas sociales más sentidos. Conocíamos de lacontaminación, del vandalismo, la delincuencia y de la marginación enChiapas, así como, de las condiciones deplorables de otros muchos grupos sociales no indígenas repartidos por el territorio nacional.

Las fall-as en el sistema de gobernabilidad y la gravedad los problemas han dado origen a verdaderos dilemas (no saber qué hacer). Ni elpolítico, ni el tecnócrata, ni los intelectuales, tienen alternativas para resolverlos. Los dilemas exhiben con toda transparencia el caos institucional.

El problema de nuestras políticas públicas y las propuestas de gobierno oscila entre el dilema (no saber que hacer) y el "caos", (desorden). Atributos fundamentales de toda sociedad para la convivencia

humana y para la construcción de un proyecto nacional.Los dilemas nos empujan al borde de las fronteras y nos hacen ver

que la realidad de nuestros problemas es cruda y no tolera más la abstracción y la formalidad. Tal como lo dice Michael Crozier "En lamedida en que seamos conscientes de que la obsolescencia de nuestras ideas nos impide comprender una realidad profundamente dife-


rente"," es como seremos capaces de comenzar a construir y formarconscientemente un horizonte de claridad como país.

Si no poseemos esa conciencia y claridad, las políticas públicas continuarán diseñándose dentro de esa nebulosa de impopularidad, corrupción, ineficiencia y anarquía; evidentemente, por mejores intenciones que se tengan estarán condenadas al fracaso. El problema central delas políticas públicas no son ellas sino elambiente en el que se generan.

Soy de la opinión de que hemos avanzado porque también poseoese grado de formalidad en mi inconsciente. No puedo negar avancesen el sistema de gobierno y cambios importantes en la sociedad mexicana. Se han realizado grandes transformaciones en el sistemademocrático con la ciudanización de los procesos electorales -aúncuando la institución responsable sea un mar de conflictos internos-,la pluralidad partidista en los gobiernos ha sido relevante -pese a quelos cambios impresos no los hacen tan diferentes.

Los avances en el proceso de modernización administrativa con lanueva corriente de calidad en el servicio y clientelización ciudadana hadado un giro a la administración -aunque los avances sean más formales que reales. México participa en los procesos de integración conotras naciones y muestra dinamismo en su macroeconotnÍa -aunquese ha recrudecido la concentración del ingreso y la pobreza.

Con esto quiero decir que los avances logrados por las políticaspúblicas, tienen problemas de raíz; en tanto no los superemos y demosunidad al proyecto nacional, seguirán fincados en terrenos fangosos.

Es pertinente analizar el conjunto de políticas públicas a la luz node los informes más recientes de organismos internacionales que reportan un empobrecimiento de casi diez veces más en los últimos 16años? (léase poder adquisitivo, desempleo y marginación), sino cotejémoslas con nuestra realidad inmediata, con nuestra calidad de vida ensociedad.

• Crozier, Michael, La posición delEstado frente a otros actores, gestión y análisis depolíticas plÍb/icas,No. 2 INAP, Madrid, España, enero-abril 1995.9 Consultar los informes del Banco Mundial 1995,1996 Y1997, así como las estadisticas comparativas del Fondo Monetario Internacional y de la Organización de las Naciones Unidas.


CAMBIO INSTITUCIONAL Y POLÍTICAS PÚBLICAS

81

La reforma del Estado en México puesta en práctica desde los añosochenta tenía por finalidad responder a la crisis del sistema políticoeconómico. La propuesta se presentó como un intento serio y globalpor construir una nueva economía política para México. Comprendíacinco dimensiones: 10 reformas al proceso de gobierno, al régimenpolítico, a la Constitución Política, al modelo de desarrollo, y a la cultura política.

Bajo este esquema no se podría pedir más; sin embargo, volvemos alos resultados, las políticas se ejecutaron al pie de la letra: privatización,integración, democracia, PRONASOL, etc., sin embargo, los impactos hasta hoy producidos poco benefician el proyecto social base fundamental del proyecto nacional.

¿A qué se debe?, es probable que el proyecto nacional sea distintoal que conocemos, o que las políticas públicas no marchen al ritmo delos problemas, o que las soluciones y recursos destinados sean menores a la dimensión y magnitud de éstos. Tal vez ocurre que se están atendiendo otras prioridades que no tienen nada que ver con lo que sentimos y vivimos los mexicanos.

Cualquiera que sea la razón, no justificaque exista confusión respecto del bienestar que merece este pueblo. En adelante México no puedemostrar dudas respecto de su rumbo y de los problemas urgentes aatender para tener viabilidad como nación. Los problemas de fondose encuentran y se expresan en la vida diaria, las soluciones no debenser más gestados por la nebulosa a la que hemos hecho referencia. Sino somos capaces de gestar soluciones con otro modelo de pensamiento los esfuerzos serán infructuosos.

Pongamos por caso uno de los programas más prioritarios de laactual administración que involucra a todo el aparato administrativopúblico: El Programa de Modernización de la Administración Pública

10 Pueden consultarse los textos de Luis Aguilar ViIlanuevaen materia de políticas públicas,colección Porrúa Hermanos, en los que el autor desarrolla el caso de México.


Federal (pRo.MAP),11 ejemplo típico de programa ambicioso cuyopropósito es modernizar el aparato administrativo público tanto en susprocesos como en la conciencia de los servidores públicos. La intención es buena; sin embargo, desde su misma concepción y la formade llevarlo a la práctica, encuentra limitaciones que lo hacen estar muylejos de promover desarrollo institucional, sus problemas son metodológicos, conceptuales, de asimilación y por ende de impacto.

Si bien es cierto que en las economías desarrolladas el modelo demejorar las relaciones gobierno ciudadano es una obligación. Los paisesde la OCDE aceptan que las relaciones descompensadas entre administración y administrados debe dejar paso a una nueva concepción decarácter igualitario en la que la administración no es más que un servicio y el público su clientela," lo cierto es que este modelo de eficiencia,calidad y cliente en el que finca el PROMAp' enfrenta severas dificultades:

1. Hemos comprado un modelo importado de tecnología de puntapara el que no tenemos "refacciones". No contamos con el equipo de técnicos capaces para desarrollar las aplicaciones cuando elmodelo se requiere ajustar. Se trata de imponer un prototipo quegenera resistenciasy que en esencia pondera más los indicadores (realidad virtual), que los resultados reales.

2. El programa funciona con inflexibilidad, no ve a sus clientes comoclientes, no escucha sus necesidades.

3. No se logra descifrar que aspectos fundamentales tiene que resolverpara mejorar la calidad de los servicios públicos.

4. El diseño del programa no tomó en cuenta la participación institucional y mucho menos la opinión ciudadana, de ahí las resistencias generadas en el ámbito interno y el desconocimiento de la población de sus contenidos y avances.

5. El programa se impulsa empleando los esquemas más tradicionales de la administración; es decir, por decreto y no por concienciay convicción. Los apoyos presupuestales asignados por cada insti-

11 Consultar el Programa de Modernización de la Administración Pública Federal, las guíastécnicas y los informes de avance institucional.12 Ver informe de la OeDE 1991.


tución, aunque cuantiosos, son en proporción marginalporque elprograma no logra ofrecer resultados tangiblesen lamejora institucional.

6. El formalismo institucional ha comprado el modelo, los avancesdescollan sobre los resultados "reales". Los informes de avance dancuenta de ello. La propia institución que liderea el proyecto predica sin el ejemplo, a la fecha no cuenta con su propio programa demodernización administrativa.

7. El proceso de cambio, entendido como un aspecto de alta prioridad estratégica para cualquier organización, ha sido deficientemente manejado. El modelo modernizador -que es necesario-, noha podido descifrar cómo transformar no sólo de forma sino elfondo del aparato administrativo público.

Como este ejemplo tendríamos muchos más, que ponen de manifiesto los problemas funcionales de nuestras políticas públicas. Debemos reconocer que éstas presentan graves deficienciasporque se gestany son producto de un sistema que ha llegado a sus límites para darsoluciones convenientes en tanto no se modifiquen aspectos fundamentales. Ahora es compromiso de los intelectuales y gobernantes romper con las fronteras para incursionar en este ámbito de realidad, deno fácil acceso, pero que se tiene que afrontar so pena de seguir limitando las posibilidades de desarrollo de una sociedad histórica y profundamente valiosa.

J. Transfiguraciones y modas dela administración pública

MANUEL QUIJANO*

EL SIGLO DIECINUEVE REPRESENTA EL despuntar y, en cierto modo, lalegitimidad de los comienzos y la plenitud de nuestro tiempo enbúsqueda de una modernidad que no acaba de ser ni cabal, ni realizada.Por lo que respecta a la administración pública decimonónica estabainscrita en la tradición del romanticismo, la forma expresiva y la formade la sensibilidad liberal de aquella época. Con el inconveniente de quenuestra clase gobernante mexicana era, en muchos casos, poco tolerantey r.'1uy aguerrida.

La administración pública mexicana del siglo XIX, entonces, era violenta y poco atractiva; lo que quiere decir que abundaban los cuartelazos, las escenas de excesiva carga sangrienta y un aparato públicocorrupto y desmotivado. En pocas palabras fue un siglo de búsqueda y consolidación con la singularidad de que, no obstante la situación,sobresalieron políticos, pensadores y servidores públicos ejemplares.

Los trabajos de reflexión y práctica de la administración públicamexicana decimonónica tuvieron el rigor de la discusión sobre la impresionante tradición política mexicana, tan cercada por la animadversióny paradójicamente segura de tener un lugar importante en el espaciodel futuro.

* Profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad NacionalAutónoma de México; y expresidente del Colegio Nacional de CienciaS PóIític:as YAdministración Pública.

86 ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABILIDJID

La administración pública mexicana de esa época como en la actualidad ciertamente se transforma, se transfigura, esto es, cambia deformas, fórmulas y formatos y también de figuras. La historia de loque podría denominarse los sistemas políticos mexicanos del siglo XIXarrastraron muchas de las desventajas de un país pobre con muchostipos de deficiencias: una comunidad nacional ansiosa por definir enlo cultural su independencia política, ganada con tanta sangre y tantodolor; una nación que aún no se desprendía del todo de España y,porsi fuera poco, tampoco había establecido lazos firmes con el resto delmundo. De ahí las limitaciones evidentes de la administración públicamexicana en el siglo XIX; de ahí, también, los méritos enormes de lageneración liberal unida en torno a la figura del presidente BenitoJuárez, acaso la generación de escritores, pensadores, políticos, organizadores sociales, más brillante y honesta que ha habido en México.

Tal vez a partir de esa generación se define el arco de expansión yde independencia de nuestro pensamiento político administrativo ensu devenir, del siglo pasado a este final de siglo y de milenio.

Pareciera dificil explicarque una época tan violenta, tan convulsiva enla vida de México, tuviera tan robustas expresiones del pensamientopolítico-administrativo. Resulta curioso, también, comprobar cómo lasdiferencias político administrativas se manifestaban vertiendo la sangre de los adversarios, pero, por ejemplo, en lo literario, en una curiosa relación asimétrica,es decir, los liberales eran más bien conservadoresen literatura, mientras que los conservadores se atrevían a romper conlasnormas y a jugarcon lasperspectivas. De hecho, esos conflictos-comoahora se sabe- no han acabado y vivimos con nombres diferentes en esalucha.

La administración pública mexicana de siglo XIX es un testimoniode la fragilidad ante los arrebatos e intereses de grupos. La administración pública reflejaba y documentaba los intentos por encontrar víasde expresión que dificilmente podemos, hoy en día, interpretar en totalplenitud debido a la situación de guerra fratricida en 10 interno y conserios conflictos en el ámbito internacional; pues puso de manifiestouna serie de inquietudes valiosas, pero, en general, mal aprovechadas.Acostumbrados a examinar las transiciones en el ámbito del cuartela-


zo se cree que la administración pública decimonónica era una formabreve por definición. .

En cuanto a sus relaciones con el deseo de cambio o con la transición la administración pública del siglo XIX al siglo XX, podría afir'marse que se caracterizaron más por su oportunismo y por una concentración del poder semejante a la que se suele encontrar en la monarquía déspota e ilustrada.

La administración pública está ligada a la transición, entonces, pormúltiples factores tales como el político, e! económico, el ideológico,el lenguaje y por el tratamiento la forma: su intencionalidad, su espesor significativo, su voluntad de utilizar métodos y técnicas precisas ysu vocación por la eficacia. A todo ello, bien podría denominarse"mixtura generativa" que es una de las formas características de la permanente 'búsqueda de la modernidad administrativa. Es decir, laevolución de la administración pública mediante la introducción deModas Técnico Administrativas (MTA). Dicho género podría sintetizarse como "la credibilidad de los hechos, la inmediatez del resultado, la profundidad de la acción política, la libertad de la población yla sensibilidad gubernamental por lo social".

Lo cierto, hay que apuntarlo cuanto antes, desde e! siglo XIX hasta nuestros días, no hay transiciones puras: la definitividad de la pertenencia de una corriente de pensamiento cualquiera a otro método otécnica es un invento del academicismo y,de alguna manera, de perezaclasificatoria: "esto es reingeniería -se dice- esto es reforma, esto esmodernización," nada más falso. Todos los géneros se contaminan, secomunican, se interpenetran, se contagian, se toman prestado uno deotro, se roban y se reflejan unos a otros.

Este movimiento continuo tiene sus orígenes en los textos clásicosde la lógica organizacional y de! proceso administrativo. No hay unasóla corriente de las modas administrativas que no ofrezcan resultadosóptimos. No hay una idea administrativa que no refleje en sus palabrasla posibilidad exitosa de la eficiencia y la eficacia y, en fin, no hay unsolo texto administrativo que no sea tiempo detenido y luego desplegado en la serie de los enunciados.

Entonces, del siglo XIX hasta nuestros días encontramos como unhilo conductor -que no el único- a la MTA, y es precisamente en este

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fin de milenio en donde detectamos la naturaleza de las modas técnico administrativas que entre sus rasgos diferenciales destaca e! de labrevedad. Es más: la naturaleza misma de la MTA, su atmósfera, suámbito, su condición de posibilidad es e! ser breve. La captura y entendimiento de una corriente administrativa se parece más a la cazade una liebre que a la pausada aniquilación de un tapir: la presa veloztiene que capturarse con una agilidad correspondiente a la que la caracteriza. El tapir se captura con paciencia y método, cuidadosamente.El símil no puede ir muy lejos, si se quiere, pero conviene señalar esacualidad de velocidad que, junto a su ser breve, define a las modas técnico administrativas. La moda técnico administrativa tiene, además,otras características.

La moda técnico administrativa puede ser el hilo conductor de!aparato público, o mejor dicho, de la burocracia pesada que desde e!siglo XIX hasta nuestros días ha sido y es e! órgano de gobierno quese transfigura y cambia muy lentamente, pero cambia. Así pues, lamoda técnico administrativa debe ser analizada -desde mi punto devista- con mayor detenimiento, pues aunque no lo parezca se concentra en la urgente respuesta a las situaciones y en la textura de las circunstancias que rodean el problema a resolver. A diferencia de lasdenominadas ciencias duras que pueden permitirse una parsimoniosaexploración detenida de la situación, la MI'A tiene que entrar en rápidas incursiones en el meollo de la situación y desplegar desde ahí laacción, los movimientos y desenvolver la traba.

Entonces el servidor público de mando superior se preocupa sensiblemente por los escenarios y los ritmos de acción; e! perfil profundoy futurista de los escenarios le interesa en la medida en que le representa poder. ¿Cómo no habría de ser así, si seguimos viviendo unaadministración pública no profesionalizada desde hace dos siglos? Yen esa medida la moda técnico administrativa no puede demorarse enel trazado fino de la psicología, del temperamento de! burócrata demantenerse en el puesto o, en su caso, ascender. Por ello, la transiciónpolítico administrativa en México desde 1821 hasta nuestros días, hatenido como característica elcuidado de que los burócratas se dibujenmiméticamente con el fin de parecerse al tlatoan; que cuidan los rasgos de los personajes que los rodean, trazan milimétricamente las ra-


zones y las sinrazones de su conducta y de estar en su mundo. Así lamoda técnico administrativa está acotada visiblemente:principio y fincasise tocan. El mundo de la administración pública se acerca al mundo real,como un fresco a los grandes pedazos de historia que representa.

La moda administrativa, en suma, procede del deseo de mejorar,cambiar, progresar, pero a pasos lentos, graduales, matizados yexcesivamente reflexionados. En otras palabras pudiera decirse que la modatécnico administrativa se parece más a la fábula que a la novela.

La moda netamente administrativa en ese sentido no se aparta dela tradición humanista que recoge y transfigura con los elementos a sudisposición, pero la toca tangencialmente porque las transfiguracionesen los cambios bruscos de carácter político administrativos tienen otracalidad, otra altura, otras intenciones. Por eso, el cambio basado encausas político administrativas con sentido ideológico y social, tiene ungrado mayor de pormenor analítico.

Lo anterior no nos conduce al antagonismo de que al introducirnovedades político administrativas de manera gradual se ambicione elcambio histórico y a la huella profunda. Pero por lo general la modatécnica se inclina hacia los resultados y la optimización de éstos. Esos,claro, son transposiciones provisionales, destinados únicamente a ilustrar el carácter de rapidez de la moda técnico administrativa y a mostrar la preocupación por la acción de quienes ejecutan ese tipo de accionesy su olvido parcial en la densidad caracterológica de la administraciónpública en su conjunto. O dicho de otra manera: la moda técnica tienecomo personajes los actos y, en este sentido, lo reconozco es un pasoadelante y -por ningún motivo- debe dejar de lado la tradición humanista que la política gubernamental recoge y transfigura.

La moda técnico administrativa es la depositaria de las pulsaciones,los deseos y las proyecciones de la eficacia; un modo más inmediato,ilustrativo y, por ello, en ocasiones, más eficaz, pero sin las adecuacionesmás profundas. La moda técnico administrativa no borra el rostro delos hombres y de las mujeres que vernos en la transparencia de la administración pública, deudora de la humanista tradición mexicana;pero en ese tipo de moda vemos esos ros tras detrás de la veladurade la acción y de la movible pantalla de las situaciones. de la fría ve-


locidad de lograr resultados cuyas prioridades son de carácter eficientista, de contención de costos y del imperturbable saneamiento financiero.

Por eso la moda técnico administrativa es una forma de organización que se aparta, en ocasiones, de la tradición humanista del país; seaparta, sí, pero no se disocia, por lo que -paradójicamente-la enriquece en un movimiento de distanciamiento y, por lo tanto, de críticaactiva. La moda técnico administrativa en verdad sitúa a los burócratas en las circunstancias inmediatas y así los presenta, enredados en elflujo de las acciones.

La moda administrativa en México es, en muchas ocasiones, unaforma tardía de la expresión de cambio profundo. Al mismo tiempo, el sustento estructural que le da sentido y forma es tan antiguocomo el pensamiento lógico organizacional.

Las transfiguraciones de la administración pública mexicana son lasmutaciones del deseo eficientista, eficaz y -¿por qué no decirlo?- deprocuración de honradez y honestidad de una comunidad en busca desu voz y de su identidad. Desde el siglo XIX hasta las postrimerías delXX podemos decir que en buena parte, gracias a nuestros diseñadoresde modas técnico administrativas, pertenecemos al mundo de las burocracias en vías de transición permanente. La moda puede parecerun asunto vana! pero es en realidad una cuestión vital que le permiteevolucionar al aparato burocrático y, a la vez, le otorga presencia legitimadora a los gobiernos.

ENFOQUES SOBRE FEDERALISMOY GOBERNABILIDAD

N OTA INTRODUCTORIA

JOSÉ PATRICIO PATIÑO*

EN ESTE CAPÍTULO SE CUENTA con los trabajos de Alberto Díaz, Ignacio Marván, Miguel Ramírez y Guadalupe Enríquez, así como de LuisCapín. Desde su perspectiva exponen temas como el del federalismo,los aspectos territoriales de las políticas públicas, asuntos de gobernabilidad, y las relaciones entre elpoder ejecutivoyellegislativo.

Alberto Díaz aborda los aspectos territoriales de las políticas públicas y sus aspectos conceptuales del Ramo 33 del presupuesto federal, enrelación con el fondo para construir infraestructura, y sobre la recién publicada Ley Hacendaria de Puebla. Al respecto, Díaz Cayeras explicaque en el presupuesto federal es natural que siempre exista una limitación de recursos hacia los estados. Por lo que hablar ahora de una"federalización de los recursos" es incorrecto, lo que se hace, en todocaso, es una descentralización de los mismos. En nuestro país, señalael autor, se trata de transferencias condicionadas (por ejemplo: el programa Solidaridad), porque no son iguales a las partidas federales, puestienen la finalidad de resarcir atrasos, en virtud de que los estados y susmunicipios no pueden recolectar sus impuestos. Con todo, señala queesta situación es distinta ahora, porque a cambio de que haya variosimpuestos sobre una misma base, el gobierno federal ha acordado conlos estados para que reciban una participación de lo recaudado, misma que pueden asignar a los rubros de interés local.

• Presidente del Colegio Nacional de Ciencia. Políticas y Administración Pública, Consejo Directivo 1998-~.


Alberto Díaz señala que el ramo 33, al transferirse a los estadoscomo recursos para la salud o la infraestructura, su uso ya está determinado. La disyuntiva es el hecho de distribuir los recursos hacia losestados más pobres, con mayores transferencias, o promoverlos a lasregiones ricas. Usar recursos en una dirección, dice Cayeras, implicadejar de hacerlo en otra. En consecuencia: ¿cómo diseñar los mecanismos de transferencia? De ahí que explique que esto necesariamentetiene que ver con el concepto de justicia, pues suc;ede que no podemosimaginar detrás de un velo de ignorancia los criterios de justicia,porquese saben las característicasde cada estado y de los municipios respectivos.

¿Qué sería lo justo en un pacto federal?, cuestiona Díaz Cayeras,e indica que una política pública para ser justa y exitosa, requiere de,por lo menos, las siguientes caracterisitcas: primero, un fondo paracadaobjetivo, pues no es posible que un fondo cumpla con varios objetivos;segundo, de transparencia, es decir, saber cuántos recursos le tocan a cadaquién y por qué; tercero, uti/i~rfórmulas de distribución asequibles, pues cadauna de éstas debe incluir elementos de cada fondo en función del objetivo -como ejemplo expone que en una localidad en donde se busqueuna mayor educación, no necesariamente se contemplará en la fórmulaal número de maestros que hay en la nómina, sino a la demografia dela población; y cuarto, la vigilancia, pues señala que no hemos generado mecanismos e instrumentos confiables para ello.

Considerando estas características para la distribución de los recursos, Alberto Díaz expone un esquema óptimo, en el cual se dan tresobjetivos y tres fondos para asignación. Un fondo compensatorio, hay quedarle más a los estados pobres; otro fondo equitativo, donde todos losestados reciben la cantidad per cápita correspondiente; y el tercero esque debe serprogresivo, quien más tiene recibirá más de ese fondo, y elque tenga mayor capacidad de generación de recursos, devuelva alEstado 10 que tiene como capacidad de recaudación.

El autor señala que ése seria el esquema óptimo, pero que desafortunadamente está el esquema real en el que la asignación del fondo dedesarrollo no tiene concordancia. Con la creación del ramo 33, señala Díaz Cayeras, existe no obstante una mayor coherencia, porque contempla recursos totales recaudados por la federación en función decada estado. Sin embargo, en la realidad las asignaciones per eápita

ENFOQUES SOBRE FEDERALISMO Y GOBERNABILIDAD 95

tienen el mismo comportamiento del pasado, pues no hay un análisisde fondo sobre los lineamientos de cómo asignar recursos entre losestados y los municipios. Por ejemplo, en infraestructura, educación ysalud, se manifiesta una gran inercia, ya que el criterio de asignación desalud y educación, no tiene fórmula; con todo, el fondo general de participaciones sí tiene una fórmula de distribución.

Por otra parte, el autor señala que hay fondos nacionales que también se asignan sin fórmulas, y que se refieren a recursos descentralizados que tienen que ver con los salarios. Se descentraliza la funciónde pagar sueldos, pero no es una descentralización del manejo de losrecursos. Respecto al fondo de infraestructura social municipal, el autor explica que hay estados que aumentaron 40 por ciento y otros disminuyeron hasta un 15 por ciento sus participaciones. Explicó que enlos años de 97 y 98 no hubo cambios en la fórmula de asignación derecursos. Díaz Cayeras señala que eso es un error porque esa asignación de recursos no cumple con el requisito de la transparencia defondos, debido a que únicamente modifican los ponderadores de lafórmula: drenaje, alfabetización, entre otros.

Por otro lado, Ignacio Marván explica la actual relación entre elpoder ejecutivo y el legislativo en México y las políticas públicas. Afirma que estamos en un momento de ruptura en las políticas públicasfederales, a consecuencia de dos situaciones especificas: primero, pasarde una economía cerrada a una globalizada; y segundo, porque no eslo mismo diseñar políticas públicas en situaciones de competencia electoral abierta, que en condiciones de un partido hegemónico, dominante.

Para Marván plantear la relación entre la estructura institucional ylas políticas públicas en condiciones de competencia tiene problemasconsustanciales. En este punto, comenta el caso del presidencialismoen Estados Unidos, en el que a través de un consenso se fragmentael poder para evitar la tiranía, con la finalidad de que el gobierno intervenga lo menos posible en la sociedad; sin embargo, refiere el autor que en México no es así.

El autor menciona que históricamente en Latinoamérica, el sistemapresidencialista ha desembocado en dictaduras o en tiranías. Los problemas adicionales que se tienen en el sistema presidencialista mexicano,señala Marván, es que las fuerzas públicas están determinadas por la

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estructura institucional, aún en condiciones de competencia económicay de gobierno representativo. Como ejemplos, primero cita que tenemos un Congreso débil desde su integración y funcionamiento, noobstante sus facultades, lo que explica la complicidad entre el ejecutivo y el legislativo; segundo, señala que no contamos con una Suprema Corte que dé equilibrio a los Poderes. Refiere, en consecuencia, queel juicio de amparo es a medias, y que la leyes menguada porque laCorte no puede darle seguimiento a casos electorales.

Otro caso, comenta el autor, es la ambigüedad entre la responsabilidad presidencial y la magisterial. Pues el Presidente no puede ser juzgado, entonces, el Presidente es "constitucionalmente irresponsable".

El autor señala, por otra parte, que existe una contradicción entresistema electoral y sistema de gobierno, pues para mantener la gobernabilidad en un marco de no competencia, se han elaborado leyes quegarantizan el control del Congreso. Refiere que en México al no haber mayoría absoluta en el Congreso, a nadie le interesa votar por unaley que dificulta el proceso legal, así como el proceso de cooperaciónparlamentaria. De ahí que señale que los acuerdos con los partidos refuerza la pérdida de autonomía del Congreso, pues el sistema electoral noes de mayorías, ni proporcional. Así, la mayoría es relativa porquefragmenta a la oposición al no haber coaliciones que puedan disputar el poder. La dificultad, concluye Ignacio Marván, para diseñar laspolíticas públicas e instrumentarlas en México, radica precisamente ensuperar las insuficiencias de los esquemas señalados.

Guadalupe Enríquez y Miguel Ramírez, por otro lado, tratan elconcepto de la gobernabilidad mexicana en una transición federal, dividiendo su estudio en tres temas: 1) gobernabilidad, gobierno y políticas públicas; 2) cambios constitucionales; y 3) reseña de los cambiospolíticos en materia electoral.

Para esos autores, en las democracias liberales la cualidad más importante es la valorativa, porque el fin último de las políticas públicases el ser humano como tal. Las políticas públicas son el instrumentopara lograr la gobemabilidad, donde ésta significalegitimidad y eficacia.Señalan que los ciudadanos al elegir a sus gobernantes, aceptan el cumplimiento de sus funciones.


En una redefinición de lo público, el gobierno ha tenido menos recursos para resolver las necesidades sociales, entonces, dicen los autores, la legitimidad se vuelve cada vez más una tarea compleja de realizar. Señalan que en nuestro país la pluralidad y la modernidad políticason recientes. Refieren que cuando en 1997 el PRI perdió la mayoríaabsoluta en la Cámara de Diputados, y también algunas gubernaturas,se generó un mosaico político competitivo. Con ello, la participaciónciudadana se ha consolidado. Un ejemplo de ello es el IFE Yla participación activa del electorado en los últimos procesos de elección.

Luis Capín analiza, finalmente, el concepto de federación y la división de competencias entre el gobierno federal y los gobiernos locales. Cuestiona a la mayoría de los funcionarios públicos, diputados,jueces, académicos, entre otros, el hecho de que hablen del "nuevofederalismo"; cuando él señala que en México tenemos un país federal desde 1824, ratificando esa forma de gobierno en 1847, 1857 y,posteriormente, en 1917.

Expuso que hay con Estados Unidos de Norteamérica y con Francia dos tipos de Estados: el federal con el primero; y el central con elsegundo; y que contemporáneamente se habla de un tercer Estado: eldemocrático y constitucional. Señala que las características de esos tipos de Estados es que tienen un sólo pueblo, una soberanía, con división de poderes, derechos del hombre con garantías políticas, un territorio y una constitución. Luis Capín precisa que en el Estado federal el ejercicio del poder se divide en dos esferas -una federal y otrade los gobiernos locales- y de ahí que para cada una se desprendentres poderes: el ejecutivo, el legislativo y el judicial; siendo los órganosfederales y locales poderes autónomos, mas no soberanos, porqueactúan conforme a la constitución federal.

El poder federal tiene tres ámbitos: la constitución como pactofederal, la constitución del Estado y las leyes propias de cada entidad.Aunque señala que la única soberana es la constitución federal, se precisa que todas las demás leyes deben estar conforme a ésta; de ahí queejercitar las facultades que da ese marco legal es ejercer elpoder, peroel autor comenta que en el ejercicio del poder esa concepción se haperdido.


En el Estado, afirma Luis Capín, tenemos un sólo pueblo, es decirhabitantes gobernados. El pueblo se forma por todos los habitantesque están dentro del territorio y todos son iguales, sin distinción alguna.El poder está en manos del pueblo que se representa por sus gobernantes, y de ahí que la Cámara de Senadores representa al Estado ylos intereses de los estados federados, pues se encarga del servicio exterior, de fumar o aprobar tratados, de la aparición o desaparición delos poderes, entre otros asuntos. Capín señala, por último, que el pactofederal siempre es formal, pues para ello es necesario la presencia deun estatuto de gobierno: de ahí que no hay, ni puede haber, en términos constitucionales, escisión de los estados: en el pacto federal éstos

no pueden separarse.

1. El impacto local de las políticassociales federales"

ALBERTO DíAZ**

PRESENTARÉ ALGUNOS ASPECTOS TERRITORIALES DE las políticas públicas,dando seguimiento al tema del federalismo en el ámbito de los fondos de recursos federales que se utilizan para financiar proyectos enlas regiones, los estados y municipios. Centraré mi presentación, primero, en algunos aspectos conceptuales, señalando posteriormente lamanera en que se conforma el ramo 33, este famoso y controvertido fondo en el presupuesto federal, de aportaciones a estados y municipios. De ahí hablaré específicamente del fondo dentro del ramo 33que tiene que ver con la construcción de infraestructura, que es un fondo eminentemente municipal aunque tiene una parte estatal. Por último, haré un breve comentario sobre lo que se conoce comúnmentecomo la Ley Bartlett, o más correctamente, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y la situación en Puebla sobreesta controversia de asignación de recursos entre municipios.

* El análisis del ramo 33 ha sido posible por una investigación conjunta realizada conC1audio Jones, Jaqueline Martínez y Olivia Mogollón. El análisis del caso de Puebla fuerealizado junto con Olivia Mogollón, con la asistencia de Diego Szteinhendler, Expresomi agradecimiento a todos ellos. Por supuesto que las opiniones vertidas y cualquier errorson responsabilidad exclusivamente mía, [Nota del Autor].** Maestro y doctor en Ciencia Política por Duke University; y Profesional Asociado delCentro de Investigación para el Desarrollo, A. C. (CIDAC).


Dentro de un sistema federal el punto de partida para cualquieranálisis, cualquier discusión de la asignación de recursos, y sobre todoespecíficamente de la transferencia de recursos del ámbito federal hacialos ámbitos estatal y municipal, tiene que aceptar que el presupuestofederal siempre se compone por recursos escasos. Este es un fundamento de toda la ciencia económica, y sin embargo, a veces no tomamos en cuenta que los recursos federales son limitados y que lo quese pueda transferir hacia los estados va tener que tomar en cuenta unalimitación presupuestal.

En México, en los últimos años, se ha hablado mucho de federalización de recursos. Yo diría que ahí es importante señalar que realmente el uso del término federalización es incorrecto, porque lo quese ha hecho en México es descentralizar recursos federales hacia losámbitos estatal y municipal. De hecho, en la mayor parte de los paísesdel mundo, cuando se habla de federalización, ésta casi siempre implica qué atributos o competencias que están en el ámbito local, estatalo municipal, son tomadas por el gobierno federal y pasan a ser atribuciones federales. Esa es la acepción general común de federalizaciónen el resto del mundo. Cuando aquí hablamos del "nuevo federalismo", de "federalización educativa", de "federalización de salud", esel proceso inverso.

Lo que hemos venido discutiendo en México sobre el ramo 33, elramo 26, y lo que antes era el programa de solidaridad, han sido todos temas relacionados con las transferencias condicionadas que deben ser claramente distinguidas de las participaciones federales, que sontransferencias no condicionadas.

Las participaciones federales tienen una finalidad básicamente resarcitoria. La Constitución no prohibe a los estados y a los municipios ejercer su autoridad para recabar impuestos. Hay toda una gamade impuestos, incluyendo el impuesto sobre la renta, el impuesto alvalor agregado, los impuestos sobre productos -excepto en ciertasbases contempladas en el artículo 73- donde los estados y los municipios tienen autoridad fiscal. En principio, los estados o los municipiospodrían poner su propio ISR, por ejemplo. Lo que históricamente hasucedido en México es que hemos venido generando el sistema decoordinación fiscal en donde la federación, o más bien el gobierno


federal -porque la federación en realidad son los estados conjuntadosen este pacto federal- ha acordado con los estados que, a cambio deque éstos, dejen de imponer doble o incluso a veces triple tributaciónpor los municipios, en lugar de que haya varios impuestos sobre unamisma base, se tenga un solo impuesto y estados y municipios recibíanparticipaciones, que son un resarcimiento, por negarse, por abstenerse,de ejercer una facultad que los estados y municipios todavía tienen. Lasparticipaciones no son condicionadas, son básicamente recursos quepasan a formar parte en la Hacienda Municipal, la Hacienda Estatal; y elestado o municipio pueden asignarestos ingresos al gasto que ellosquieran.

Los recursos del ramo 33, que son los recursos que más se han discutido en los últimos meses, son transferencias condicionadas, puesespecíficamente deben ser utilizadas para educación, para salud, paraconstruir infraestructura en el medio urbano o en el medio rural. Nopuede ser cualquier tipo de infraestructura, sino que existen ciertos lineamientos establecidos por el manual de operación, por ejemplo. Es decir,es un recurso que está siendo transferido a estados y municipios perodebe ser utilizado sólo en aquello para lo cual tiene una finalidad Estetipo de transferencias de recursos existen en todo el mundo, inclusoen los sistemas centrales. Por lo tanto, la creación del ramo 33 en símisma no implica en realidad nada sobre el posible fortalecimiento delfederalismo mexicano.

En un sistema federal, siempre va haber una tensión -y es una tensión muy interesante-, que se genera por distribuir recursos hacia lasregiones más pobres, hacia los estados más pobres, fundamentalmenteapoyando la noción de que un pacto federal tiene que ser compensatorio, que tiene que haber cierta solidaridad de las regiones ricas hacialas regiones pobres. Entregar mayores recursos, mayores transferencias hacia las regiones pobres implica que, por el otro lado, se deje depromover a regiones ricas o con crecimiento dinámico. Esta es unatensión que se tiene que resolver en el diseño de la política pública de

. transferencias federales.Porque, insisto, como punto de partida inicial hay un presupuesto

federal1irnitado. Usar recursos en una dirección implica dejar de hacerlo en otra, y no es evidente qué debe tener prioridad. Alguien podríaargumentar que es evidente que hay que apoyar más a las regiones


pobres. Pero si esto es a costa de que se genere empleo, de que se genere crecimiento, el cálculo no es tan obvio. Si se necesita construir unpuerto, o una carretera, dentro de una región relativamente rica, y losefectos multiplicadores de ese crecimiento sobre el resto del país sonfuertes, no es evidente que los recursos deban de irse hacia las regionesmás pobres.

Finalmente, mucho de lo que está detrás de la pregunta de cómodiseñar los mecanismos de transferencia, tienen que ver con un concepto subyacente de justicia. Esto es, con un concepto de cuáles sonlas asignaciones justas entre regiones, en este caso estados, que son heterogéneos y que tienen una serie de característicasdiferenciadas incluyendo la pobreza. Los intereses de regiones y de estados van a estarcontrapuestos. Al ponerlo en términos de un problema de justicia, loque sucede es que, si pensamos en la teoría de justicia de Rawls -probablemente una de las grandes aportaciones de la filosofía políticacontemporánea- el problema radica en establecer niveles mínimosaceptables de transferencias para cada estado. La teoría de Rawls explica que para encontrar un concepto de justicia relativamente aceptable, uno de los ejercicios mentales que tenemos que hacer es imaginamos detrás de un velo de ignorancia; y a partir de ese velo de ignorancia, donde no sabemos qué posición vamos a tener en la sociedad,imaginar cuáles serían los criterios de justicia aceptables. El velo de ignorancia es el punto de partida de la teoría de justicia de Rawls.

En el caso de la transferencia de recursos, en el sistema federalmexicano uno de los grandes problemas es que no tenemos un velode ignorancia. Sabemos perfectamente si, por ejemplo, soy de NuevoLeón, cuáles son las características de mi estado, cuánto se produce,qué tan potencialmente productivo puedo ser, si puedo atraer másrecursos de inversión pública federal, etc. Y de la misma manera, si soyde un estado pobre, sé perfectamente dónde están localizadas las regiones más pobres. El criterio de justiciaque cada quien va a proponeresto es, 10 que se percibe como justo en la transferencia de la federacióna los estados, no va a estar detrás de un velo de ignorancia. Si soyOaxaca, voy a querer básicamente que las transferencias sean compensatorias en favor de las regiones pobres; y si soy Nuevo León, vaya


querer que las transferencias sean básicamente para promover el crecimiento de las regiones de por sí dinámicas.

Entonces, ¿cómo sería un concepto justo de transferencias de recursos hacia las regiones en un pacto federal? Yo creo que en políticapública tenemos que pensar en cuatro elementos que debe tener unsistema de transferencias. Estoy pensando específicamente en el ramo33, pero de alguna forma esto es cierto también para otras transferencias regionales. Primero que nada, hay una noción muy clara enpolíticas públicas que dice que si uno quiere tener éxito, necesita contar con un instrumento para· cada objetivo. La noción es que si yoquiero cumplir dos objetivos, por ejemplo, quiero combatir la pobrezay descentralizar recursos hacia estados y municipios, y lo hago con unsolo instrumento, probablemente alguno de los dos objetivos va a sersacrificado -si no es que ambos. Es decir, tengo que cotejar que tenga suficientes instrumentos para cada uno de los objetivos que estoytratando de lograr.

Lo mismo es cierto respecto a los fondos. Si tengo una serie defondos de recursos financieros, necesito de alguna forma un fondopara cada objetivo, y no puedo tratar de que un fondo cumpla todoslos objetivos simultáneamente. Esto significa que un fondo que promueva el esfuerzo recaudatorio -que es una consideración fundamental para el caso de las participaciones- pero que al mismo tiempo searedistributivo, probablemente no lograráni uno ni el otro objetivo.

Un segundo criterio básico del diseño de cualquier política pública,es la transparencia. Que podamos saber cuántos recursos le van a tocar a cada quién, por qué razones y con qué criterios. En el caso deMéxico, hasta hace poco tiempo, no teníamos realmente asignacionestransparentes. Uno de los instrumentos más claros de política públicapara generar asignaciones transparentes es el uso de fórmulas, yesoes presumiblemente uno de los avances que tenemos en el ramo 33.La idea entonces es utilizar alguna fórmula que más o menos establezcacuánto va a recibir cada quién.

Esto sin embargo abre un asunto muy importante, que es que cadafórmula debe incluir elementos que tengan que ver con el objetivo decada fondo. Es decir, si decimos un instrumento para cada objetivo,un fondo para cada objetivo, entonces los elementos que conforman


cada fórmula deben ser acordes con el objetivo de cada fondo. Porejemplo, si se tiene un fondo para promover la educación con el objetivo de que la escolaridad de una región aumente, se necesita unafórmula con indicadores educativos. Si la fórmula establece, por ejemplo, cuántos educandos se necesitan educar en cada región, necesitoademás saber algo respecto al desempeño educativo de estas personas. Este es el tipo de cosas que en teoría deberían estar en una fórmula educativa y no lo que ahora tenemos, por ejemplo en el ramo33: número de maestros y escuelas federalizadas. El número de maestros no necesariamente es el objetivo del fondo para educación, amenos que el objetivo del fondo sea aumentar el número de maestros.

La cuarta consideración tiene que ver con la vigilancia y la evaluación de las asignaciones que se hacen en las regiones. Ahí vamos a tenerproblemas muy serios en los próximos años en México, porque nohemos generado mecanismos e instrumentos particularmente claros obien establecidos para la vigilancia, el control y la evaluación.

Después de señalar esto, la primera gráfica del anexo ilustra un diseño óptimo: una noción en el mundo de las ideas, de cómo podríamos diseñar nuestro federalismo fiscal. Imaginemos que tenemos tresobjetivos, tenemos tres fondos y tenemos que asignarlos entre variosestados. Los estados.están ordenados conforme al índice de pobreza Foster-Greer-Thorbecke, en donde el estado más pobre es Chiapas, en el extremo izquierdo; luego sigue Oaxaca, Zacatecas, Guerrero, etc. Del lado derecho del gráfico tenemos a Baja California, Sonora, Baja California Sur, Colima, que son los estados menos pobres.

En este ordenamiento el diseño óptimo indica que se pueden tenertres fondos con tres objetivos diferentes. Uno de ellos seria un fondo fundamentalmente compensatorio para combatir la pobreza. Lasasignaciones per cápita del fondo compensatorio tienen que darle mása los estados más pobres y muchos menos a los estados más ricos.Imagínense que tenemos también un fondo para un objetivo fundamentalmente equitativo: un fondo educativo para cada niño. Lasestructuras de edad de la población de México no cambian demasiado por estado, aunque probablemente existan diferencias educativasmuy fuertes en desempeño, en términos de número de niños que terminan la escuela. El porcentaje de niños en edad escolar de cada es-


tado no será, sin embargo, muy diferente. Entonces, per cápita, losrecursos para educación pudieran asignarse dentro de un fondo equitativo, en donde todos los estados recíben la misma cantidad per cápitao Obviamente un estado con muchos más niños va a tener muchosmás recursos. El último tipo de fondo es un fondo progresivo. Nohay que olvidar la posibilidad de fondos progresivos, porque a vecespensamos que todo tiene que ser necesariamente compensatorio en unpacto federal, pero si todo fuera compensatorio ¿por qué razón va aquerer Baja California o Nuevo León estar dentro del pacto federal?Hay fondos que van a tener que ser progresivos en el sentido de quereciba más recursos quien más rico sea. Es decir, que en última instancia, a pesar de que un estado rico no sea el estado que más necesitarecursos federales para combatir la pobreza, sí puede ser el de más altacapacidad potencial de crecimiento, de generación, por ejemplo, derecursos públicos, es decir recaudación, y por ello se le tendrían queentregar recursos en forma progresiva.

En un diseño óptimo, esto implicaría que si por ejemplo, tiene unofondos de pobreza por asignar, estos tienen que ordenarse de manera descendiente; las participaciones, que son resarcitorias al estar devolviéndole al estado lo que éste tendría capacidad potencial de recaudar,tendrían que estar ordenadas de forma creciente, y otros fondos pudieran ser más o menos equitativos.

La gráfica 2 del anexo muestra, bajo esta óptica, la realidad. Estoes, el esquema real de asignación de fondos. Las participaciones federales, cuyos montos per cápita son bastantes grandes, se muestran enel eje de la izquierda, y el Fondo de Desarrollo Social Municipal de1996, también medido per cápita, en el eje de la derecha. Ei Fondode Desarrollo Social Municipal debería mostrar un patrón descendiente,y las participaciones deberían mostrar una tendencia hacia arriba. Notenemos una concordancia respecto al diseño óptimo.

El ramo 33 se suponía que iba a darle mucha mayor coherencia alos fondos que se asignaban hacia estados y municipios. Este ramoconstituye una porción nada despreciable del presupuesto federal: 13%de los recursos. Con la creación de este fondo la Cámara de Diputadosen términos presupuestales se queda sólo con el control del 26% de losfondos del presupuesto, pues realmente no controla el gasto de los


organismos y empresas, ni las participaciones o la deuda que son gastono programable.

El ramo 33 se suponía que iba a resolver muchos problemas alestablecer lineamientos y criterios claros respecto a cómo asignar losrecursos entre estados y municipios. Los tres fondos más importantesdentro del ramo 33 son los de educación, salud e infraestructura. Lainfraestructura se supone que tiene un criterio de tipo compensatorio,al pretender mitigar la pobreza; el fondo de educación podría discutirse si debe ser compensatorio o más bien equitativo. La gráfica 3del anexo muestra que las asignaciones per cápita del ramo 33 básicamente tienen el mismo comportamiento de las asignaciones del pasado. Todos los fondos tienen un comportamiento más o menos análogo. Si se supone que cada uno de estos fondos tiene objetivos diferentes,¿por qué razón las asignaciones por estado son similaresentre los fondos?

Lo que esto nos está diciendo es que no ha habido un cuestionamiento real de cuál debe ser el diseño fundamental de estos fondos.Lo que tenemos en realidad es una gran inercia del pasado. El fondopara educación está fundamentalmente determinado por cuántos maestros hay en cada estado; el fondo de salud por cuántos hospitales ycuántas enfermeras y doctores fueron descentralizados en el procesode descentralización; y el de infraestructura por cuánto se haya gastado el año anterior.

El ramo 33 está conformado por los tres fondos anteriores, educación, salud e infraestructura social municipal, un fondo estatal parainfraestructura, otro fondo que se llama de fortalecimiento de municipios y Distrito Federal, el Fondo de Aportaciones Múltiples.

Si existe una fórmula para el uso de cada fondo y, por ejemplo,para el caso de las aportaciones para la educación básica, la fórmulao el criterio de asignación tuvieron que ver con el número de educandos, no se deberían de tener asignaciones tan caóticas. Una de las cosas que sucede con la educación y la salud en el ramo 33 es que si nosvemos muy estrictos, en realidad no existen fórmulas de asignación.El capítulo quinto de la Ley de Coordinación Fiscal establece una serie de criterios vagos de asignación, incluyendo, por ejemplo el registro de escuelas, o los recursos ejercidos del año anterior. En el casode salud hay una fórmula muy complicada, pero sólo se aplica al 1%


del fondo. Existe una fórmula para el fondo de infraestructura, no hayfórmula para el fondo de infraestructura estatal; existe una fórmula percápita, para el fondo de fortalecimiento.

Fuera del ramo 33, existen fórmulas para las transferencias nocondicionadas a los estados y a los municipios es decir, las participaciones que forman parte del ramo 28. Otra serie de fondos federales,que están siendo asignados a los niveles subnacionales de gobierno anivel estatal o a nivel municipal, no tienen fórmulas. Estos se encuentran dentro de los ramos 26, 25, 12, 11, 9 Y4. La mayoría de ellostienen que ver con previsiones salariales, excepto el Sistema Nacionalde Seguridad Pública y PROGRESA.

La conclusión general a la que se llega de ese análisises que en México se está descentralizando la función de pagar sueldos, no necesariamente se están descentralizando las decisiones respecto a las políticaspúblicas en el ámbito local.

Dicho todo esto, quiero referirme al Fondo de Infraestructura Social Municipal, (FISM). Este es el fondo que tiene una mayor continuidad con el pasado: es lo que constituía el grueso de los recursosde PRONASOL. Después, cuando entró el Lic. Ernesto Zedilla, seconvirtieron en las dos terceras partes del ramo 26 que iban a ser descentralizados a los estados; luego se transformó en el Fondo de Desarrollo Social Municipal (FDSM); y después se convirtió en esto que sellama el Fondo de Infraestructura Social Municipal.

Una de las cosas curiosas que sucede con el Fondo de Infraestructura Social Municipal, es que si se compara la asignación del ramo 33por estado en 1998, respecto a la de 1997, se presentan cambios muyfuertes (ver gráfica 4 del anexo). Hay estados que aumentaron en másde 40% sus recursos en el FISM y otros que disminuyeron sus recursos hasta en un 15%, casi 20%. Entre el FDSM de 97 y el FISM de 98no hubo ningún cambio en la fórmula de asignación de recursos. Repito:no hubo cambios en la fórmula de asignación de recursos. ¿Cómo puedehaber un cambio de asignaciones sin haber cambiado la fórmula?

La fórmula de estas asignaciones es complicadísima. Si tenemosque la transparencia es una preocupación primordial de política pública,estos recursos no cumplen este requisito. Me comentaba, por ejemplo,José LuisRomero Hicks,que es elSecretario de Finanzas de Guanajuato,


que ellos quisieron aplicar la fórmula, pero no pudieron. Tuvieron quecontratar una asesoría del Colegio de México, del Departamento deEconomía, para que aplicaran la fórmula a sus municipios. Guanajuatoestuvo dentro de los pocos estados que hicieron una asignación conforme a la fórmula federal. Los demás estados básicamente asignaroncon lo que se conoce como la "fórmula dos", una fórmula simplificada que contempla condiciones censales por municipio de varios indicadores de marginación, ponderadas por igual.

La diferencia que estamos viendo en las asignaciones es atribuiblea dos motivos. El primero es que se modificaron ligeramente los ponderadores en la fórmula. La fórmula del FISM pondera cuatro indicadores que son: drenaje, viviendas con agua potable, alfabetismo, nivelesde ingreso. Se modificaron ligeramente los ponderadores de cada unode esos elementos. La otra cosa que se hizo fue actualizar la información con los datos del conteo 95.

Desgraciadamente yo no puedo reproducir los elementos para calcular esta fórmula y saber si esto es cierto. Mucho del debate que estamos teniendo en este momento, tiene que ver con saber si con tanpequeños detalles (el conteo 95 no fue muy diferente al censo del 90,los indicadores de alfabetismo del 95 no son muy diferentes de los del90 Ylos ponderadores se modificaron apenas) de pronto vemos cambios fuertes en las asignaciones, como los que se aprecian en la gráfica 4. En este contexto es que uno empieza a explicarse por qué hayprotestas respecto a la manera de cómo se están asignando los recursosrespecto al año pasado.

A nivel municipal sucedió algo similar, a pesar de que se trata delmismo fondo, y a pesar de que los estados tenían fórmulas que sesuponía eran similares a la fórmula federal. Realmente las fórmulasestatales no eran tan similares como se decía. Cuando se aprobó el Presupuesto de Egresos de la Federación el año pasado, el PAN exigióque la ley estableciera que las fórmulas estatales no serían similares, sinoque los estados tendrían que asignar a sus municipios con fórmulasidénticas a la fórmula federal. Los estados no pudieron aplicar la fórmula federal por lo que asignaron sus recursos con una fórmula alternativa, mucho más simple. Esto ocasionó que los estados cambia-


ran radicalmente las asignaciones de recursos entre sus municipios respecto a las del año anterior.

El equipo de Santiago Levy ha estimado que las asignaciones conla fórmula nueva, simplemente por este cambio de "idéntico" en lugarde fórmula "similar", ha implicado una mejoría en 19 estados. Mejoríaen el sentido de que la asignación se parece más a la óptima, a la compensatoria, que discutimos anteriormente. Hubo seis estados que prácticamente se quedaron sin cambio, lo cual significa que en ellos se estaba aplicando una fórmula prácticamente idéntica a la federal. Perohubo seis estados en los cuales, de hecho, la nueva fórmula es menosacorde con la pobreza que la fórmula anterior; es decir, estados queempeoraron en términos de la fórmula anterior: a saber, Baja California, Durango, Guerrero, Nayarit, Oaxaca y Tlaxcala. Estos estadospueden estar muy enojados con lo que ellos ven como una intromisión del Gobierno Federal en su decisiones autónomas para unfondo que se supone que es para pobreza y que ellos estaban asignando mucho más acorde con criterios de pobreza que el propio Gobierno Federal.

Para terminar, presentaré brevemente algunos aspectos del caso dePuebla. En Puebla la asignación del FISM en 1998 resultó más acordecon la pobreza que la de 1997. Es decir, la asignación que hacía el gobierno de Manuel Bartlett no era tan acorde con la distribución de lapobreza en el estado, como la asignación que actualmente existe. Sinembargo, una de las cosas que hizo la nueva fórmula es quitarle muchos recursos a municipios rurales.

Con la nueva asignación del ramo 33, la ciudad de Puebla aumentóen más de 200% sus recursos, mientras que los municipios más pobres y más rurales disminuyeron sus recursos. Esto se debió a que lafórmula que usaba el estado de Puebla para asignar recursos antes de1998, era una fórmula que castigaba particularmente a la ciudad dePuebla. Más del 20% de la población del estado vive en la ciudad dePuebla, y este municipio solo recibía como el 3% de los recursos deeste fondo. Por supuesto que, la ciudad de Puebla era la más rica delestado; pero aunque fuera un municipio rico, como tiene una población grande, también tiene más pobres. Si se quieren asignar recursosacordes con el número de pobres que hay en cada localidad, se tiene


que asignar a la ciudad de Puebla más que 3%. De hecho, Puebla pasóde tener como 3% de los recursos con 26% de la población, a reci-bir el 10% de los recursos. •

Bartlett argumentó que la ley federal estaba castigando a los municipios más pobres, que de hecho eran los municipios gobernados porel PR!. Si se contempla la filiación partidista de cada municipio en elestado de Puebla, dividiendo los municipios panistas, perredistas ypriistas, se puede apreciar cuál fue el efecto político de la asignaciónde recursos del FISM. 44% de la población de Puebla la gobiernanmunicipios panistas 26% dentro de la propia ciudad capital. 1.3% dela población es gobernada por el PRD, y 54% por el PRI. La fórmulafederal de 1998 asignó 23% de los recursos a municipios gobernadospor el PAN, Y73% para los del PR!.

La fórmula que Bartlett había utilizado el año pasado, en cambio,claramente entregaba menos recursos a los municipios panistas. Dehecho, de todas las fórmulas razonables, la que utilizaba Puebla en elpasado era la que menos recursos le daba a los municipios panistas,castigando a la ciudad de Puebla en particular. Hay que reconocer queen términos de transparencia, la fórmula de Bartlett es más transparente que la federal, pues es una fórmula fácil de aplicar y reproducir.La pregunta que tenemos que discutir es, sin embargo, si con esa fórmula el fondo estaba cumpliendo con sus objetivos.

Lo último que les voy a comentar es una anécdota. Parece que loque sucedió en Puebla tuvo que ver con una confusión surgida en elmomento en que Bartlett entregó la incitativa de Ley de FederalismoHacendario al Congreso Local. En la iniciativa presentada parece serque se establecía que los recursos no se asignarían conforme a la leyfederal, sino con la fórmula utilizada por el estado en 1997. Es decir,inicialmente lo que entró a dictamen a la Comisión del Presupuesto delCongreso de Puebla, era una ley que contravenía la Ley de Coordinación Fiscal, con el argumento de que la federación no tenía por quérepartir los recursos municipales. Parece ser que en la Comisión deciden apegarse a la ley federal, modificando la iniciativa, pero los panistas no se enteran.

Los panistas inician su movilización, insisten en que la ley de Bartlettcontraviene la asignación de recursos federal, pero el día en que se


aprueba, se dan cuenta que de hecho la ley del estado no contraviene la Ley de Coordinación Fiscal. Entonces los panistas tienen que encontrar otro tipo de argumento, que se vuelve un argumento más detipo jurídico, sobre las Juntas Auxiliares, sobre los comités de planeación, etc.; pero ya no un argumento sobre la asignación de recursos propiamente dicha, y tampoco un debate sobre las participacionesfederales. En ese equívoco, perdimos la oportunidad de discutir el verdadero fondo del asunto, que tiene que ver con los criterios que seusan para las asignaciones territoriales de los recursos federales.

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2. Relación ejecutivo-legislativo enMéxico y las políticas públicas

IGNACIO MARvÁN*

LíNEAS PRELIMINARES

EN ESTA PRESENTACIÓN PROPONDRÉ DOS argumentos de investigaciónacadémica: primero, trataré de exponer los momentos de las políticaspúblicas federales que vivimos actualmente en México; y segundo, trataré de plantear, que de ninguna manera resolver, algunas de las dificultades presentes en el diseño e instrumentación de políticas públicasfederales, también para el caso de nuestro país.

Para entender la coyuntura actual, creo que hay que entender, deentrada, dos aspectos que no necesariamente han sido explicados demanera suficiente en otros diagnósticos académicos: primero, la noción de ruptura que significa pasar de una economía cerrada a unaeconomía abierta y globalizada. Se ha escrito muchísimo al respecto,se ha hablado muchísimo en esa materia; sin embargo, aunque tenemos una cierta idea de 10 que signifique en términos de políticaeconómica esa transición, realmente poco es 10 sistematizado en térmi-

* Profesor-investigador de tiempo completo en el Centro de Investigación y DocenciaEconómicas (CIDE).

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118 ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBUCAS y GOBERNABIUOAD

nos de formulación de políticas públicas. Como segundo elemento, enconsecuencia, es indicativo que no tengamos muy claro 10 que significao da significado a un gobierno federal, al regionalismo de los diversos gobiernos estatales, ni a la formulación e instrumentación de políticas públicas.

El modelo anterior, digamos, los que crecimos en ese modelo yempezarnos a trabajar profesionalmente en ese formato económico-de las décadas de los cincuenta a los setenta, y aún todavía a mediados de los ochenta-, teníamos una idea muy clara de una política salarial, por mencionar un ejemplo. Así, antes de que la Comisión Nacional de Salarios Mínimos se sentara y tomara un acuerdo y a partir deahí se formularan los convenios regionales respectivos en cadena, previo consenso con el sector empresarial, a partir de ello se lograba unapolítica salarial nacional. Lo anterior era reflejo de una clásica negociación bilateral: esa era la forma de diseñar el modelo económico. Otrosejemplos en el mismo sentido serían las negociaciones puntuales y básicamente bilaterales empresa por empresa, sobre todo en las políticasde empleo y en la política del fomento industrial. Los anteriores elementos hacían al Estado el principal decisor de una economía cerrada. Ahora, al parecer, muchas de esas decisiones recaen en los gobiernos locales como promotoras del desarrollo y la inversión.

Por ejemplo, en el gobierno de la ciudad de México en el sexenio pasado, para poder tener los ingresos necesarios para que los habitantes tuvieran los servicios que la ciudad necesitaba, el gobierno dela ciudad tenía que aplicar una política de empleo que simple y sencillamente el gobierno federal ya no plantea en el nuevo esquema. Entonces hay que diseñar otras políticas novedosas: por ejemplo, hay queentrarle a una serie de incentivos a la inversión, porque si no hay inversión en la ciudad no hay ingresos, en consecuencia, no hay empleoy no hay servicios que la gente demanda. Eso pasa en la ciudad deMéxico, pero también pasa en otras ciudades e incluso en algunosmunicipios más pequeños.

Otto aspecto es que en la ciudad de México, también en Guadalajara y Monterrey, así como en otras ciudades industrializadas del país,no son partes de un esquema de economía nacional, sino que tiene queempezar a competir entre ellas para conseguir inversiones y hacer más


factibles la forma de gobierno y las políticas de empleo. Estos regionalismos superan las fronteras, pues estas entidades también tienen quecompetir con otras del mundo, con el mismo propósito de conseguirinversión. En consecuencia se manifiesta un proceso de fragmentaciónde las políticas que tienen mucho que ver con un rediseño de formade gobierno que no hemos efectuado cabalmente.

No ahondaré sobre ese asunto, simplemente lo quería señalar: puescreo que hasta ahora es lo que más se ha trabajado al respecto sobreesta vertiente. En cambio, a continuación profundizaré en el segundoproblema: aquél que nos marca una ruptura sustancial que se refierea la implementación de las políticas. No es lo mismo diseñar políticaspúblicas que experimentar políticas públicas en situaciones de partidohegemónico o predominante, de no competencia por el poder, quediseñar éstas y sobre todo instrumentales en un contexto de competencia electoral abierta. En la situación actual no me atrevería a llamar,para el caso de nuestro país, sistema de tres partidos, porque no estamos en una situación de tres partidos con fuerzas prácticamenteequivalentes -o cambiantes cuando menos-, y en donde también losvotos cuenten y se cuentan, como base de la estructuración del gobierno en las instituciones electorales, a partir de fechas muy recientes,diríamos con las elecciones de 1997.

Estamos teniendo, quizá por primera vez en la historia, lo que podríamos denominar gobiernos representativos, en donde la gentepuede llamar a cuentas por medio del voto a sus gobernantes a nivelfederal, estatal y municipal. Esos gobiernos tienen que responder dealguna manera, tienen que ser representativos, cosa que de ningunamanera contemplaba el sistema de no competencia y el sistema departidos era prácticamente único, en el pasado. Pues sencillamente enel pasado todo mundo sabía a quién se le debía el puesto, a quién laslealtades, --estoysimplificando, desde luego-, deahíque laslíneasde mando eran muy claras y el diseño de políticaspúblicas correctas o incorrectas era fácilmente explicable.

Antes, la instrumentación de las políticas era muy especifica, muynítida por su verticalidad, afortunadamente con el cambio institucional y en situaciones de competencia electoral abierta y de gobiernosrepresentativos, se modifica en grandes dimensiones el escenario. Esto


tiene explicaciones muy importantes como ya lo vimos, en las etapasprevias, pero ahora el funcionamiento de los estados con la federación a partir de lo que se denomina relaciones intergubernamentales,empieza a ser modificado y en consecuencia empiezan a dar tensionesque no veíamos antes: empezábamos a ver si esas relaciones tienen lógica en nuestro territorio o no la tienen, empezamos a replanteamos unaserie de problemas que creíamos históricamente resueltos. Y llegamosal resultado de que en verdad ese funcionamiento de la federación conlos estados no está atendido, no está resuelto. De ahí que se manifiesten implicaciones muy importantes en el funcionamiento de las relaciones ejecutivo federal con respecto a los ejecutivos estatales; y aúnmás: ejecutivo federal con el poder legislativo. Este es, precisamente,el asunto al que básicamente me vaya referir a continuación.

RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO EN MÉXICO

Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Lo que pretendo plantear en esta sección, fundamentalmente, es la relación entre la estructura institucional y la política de las políticas públicas en condiciones de competencia, para entender el momento en nuestra perspectiva actual. Lo primero que tenemos que dejar en claro sonlos problemas consustanciales, que el sistema de división de poderestiene para la federación, no incorporando por el momento el sistemapresidencial mexicano.

El sistema presidencial por naturaleza, por el esquema de divisiónde poderes que plantea, tiene problemas inherentes y muy importantes,para la generación e instrumentación de políticas públicas. No obstante,en el sistema presidencial que funcionó de manera más notable, comoes el caso del modelo norteamericano, el objetivo fundamental era queno hubiera tiranía y se partía de un consenso básico en la sociedadnorteamericana, en el sentido de que el gobierno interviniera lo menosposible en la vida de los habitantes.

En cambio, en el caso mexicano la tradición es a la inversa: básicamente es ver cómo el gobierno interviene, genera políticas públicaspara resolver una serie de problemas de desigualdad y de injusticiasocial. En Estados Unidos de Norteamérica el régimen presidencial fue

ENFOQUES SOBRE FEDERALISMO Y GOBERNABIUDAD 121

un buen sistema para evitar la tiranía, fragmentar el poder para que nohubiera tiranía; mientras que en América Latina el sistema presidencialcon sus adecuaciones particulares -que incluso a nivel constitucionalnunca fue la copia de las constituciones- se busca unir no para alejarla tiranía, sino para conservar los estados en una federación, de ahí elgobierno federal fuerte y con poderes concentrados.

Pues todos sabemos que la experiencia latinoamericana del sistemapresidencial ha desembocado, lamentablemente, en dictaduras, en caudillismos y, en consecuencia, en altos niveles de ineficiencia gubernamental en cuanto a la generación de políticas públicas democráticas. Enparticular en el sistema presidencial latinoamericano, y México no esla excepción, en la actualidad se presenta la disputa permanente deconocer quién tiene la responsabilidad en la generación e instrumentación de políticas.Dicho en términos muy sencillos: elPresidente siempre podrá argumentar que el diseño de política que él mandó al poderlegislativo,el Congreso la modificó de manera importante. Y viceversa:los congresistas siempre podrán argumentar al Presidente que ellos noestán formulando ni instrumentando esa política, que la política nofunciona porque ellos no la están instrumentando. De antemano, en esecontexto se percibe la irresponsabilidad de los diseñadores e implementadores de las políticas en el sistema presidencial.

Lo anterior, para el caso de nuestro país, es lo que ahora estamosviviendo en parte: la parálisis legislativa.Por ejemplo: a todos nos urgeuna ley de seguridad y ésta no puede concretarse: ni el ejecutivo modifica su propuesta, ni en el poder legislativogenera una nueva. Asimismo, hay consensos sobre la importancia de que nos urge que se arregleel conflicto en Chiapas, y el Congreso no se puede poner de acuerdo, ni a nivel intracameral, ni a nivel de las relaciones Ejecutivo-Congreso. Otro ejemplo seria que a todos nos interesa que salga adelantecon el mayor consenso posible, las bases institucionales para una política económica de Estado, y ésta ni siquiera está en las prioridades dela agenda legislativa. Los anteriores ejemplos nos hablan de la parálisis legislativa y de la diferencia de agendas gubernamentales entre lospoderes ejecutivo y legislativo.

No obstante, los problemas señalados' son normales, prácticamenteinherente~, a todo sistema presidencial de división de poderes. Por ello,

122 ENFOQUES DE POLÍ11CAS PÚBLICAS y GOBERNABILIDAD

lo que hay que enfatizar serían los problemas adicionales que tiene el

sistema presidencial mexicano, para vivir en una situación de competencia abierta y de gobierno representativo. Si bien he insistido en remarcar la situación en que las políticas se paralizan, en la que los entespolíticos no cooperan entre sí, esto no se trata de situaciones de"egoísmo". El problema es muy complejo, es de diseño institucionaly por tanto la salida es una nueva estructura institucional que provoquela cooperación. Lo determinante será no tanto evitar la parálisis y laausencia de cooperación -que sería lo más deseable-, sino más bienen aminorar los niveles de confrontación y de nulidad de incentivospara la negociación en la generación de políticas.

PROBLEMAS DE DISEÑO INSTITUCIONAL EN CONDICIONES DE

COMPETENCIA ABIERTA Y DE GOBIERNO REPRESENTATNO

Lo que quiero resaltar en este apartado son los problemas de diseñoinstitucional y constitucional que tenemos en México, que hacen muydificil la generación de políticas públicas en condiciones de competencia abierta y en condiciones de gobierno representativo. Pues si bienla condición mexicana tiene problemas de concepción, de arreglosanacrónicos y de añadidos que se le han venido dando reiteradamenteal modelo constitucional, y por ello al funcionamiento del régimen presidencial en México como he señalado con antelación, cabe señalar queen esta llamada transición que estamos viviendo, existen otros problemas no menos graves que a continuación señalaré.

En primer lugar vamos a ver la relación, por ejemplo, EjecutivoCongreso. Si se hiciera una encuesta pública sobre la debilidad o fortaleza de las propuestas de los partidos políticos en el Congreso, seguramente se obtendría la afirmación de que el Congreso que tenemos

.es muy débil, y que sería lógico fortalecer a ese poder legislativo. Noobstante, esa sería una percepción bastante errónea, pues si hacemosun repaso minucioso a la Constitución Política de nuestro país, observaremos que la presunta debilidad no deviene de esa fuente. En cambio, si el Congreso mexicano ha sido débil es por su integración, porla supresión de la no reelección de los legisladores, por la desinctonía


del periodo de los Senadores con respecto a la administración presidencial y por el sistema electoral, que más adelante retomaremos.

Esos elementos de funcionamiento y de integración sobre tododel legislativo con respecto al ejecutivo, son los que explican la posibilidad de una situación de desincronía entre esos poderes, inclusoparadójicamente para su complicidad en el asunto de no sacar adelantelas políticas públicas. Con todo, y regresando al inicio de discusión deeste punto, las facultades del Congreso mexicano son fuertes e inclusive bastante fuertes, aún más en algunos casos que en el propio Congreso de los Estados Unidos de Norteamérica.

Para fortalecer el punto anterior, dos asuntos elementales que quisiera referir: primero, no se debe olvidar o dejar de lado para finesdidácticos, qu~ el presidencialismo mexicano nace de una fusión entre la Constitución Norteamericana y la Constitución de Cádiz. Laconstitución de Cádiz era una monarquía parlamentaria, en donde elparlamento expresaba la soberanía del pueblo. No se plasmaba lasoberanía en la Constitución, sino que ésta más bien residía en el parlamento, y a ese parlamento le sumamos un sistema presidencial. La concepción de nuestro Congreso -dicho en términos gruesos- es casi inclusive la de formar gobiernos, no digamos la de combatir el poder,sino a formar gobiernos, asunto absolutamente erróneo.

El Presidente de la República cada primero de septiembre llega ydice: "que comparece ante esta soberanía", refiriéndose al Congreso,lo cual es un absoluto error. Pues el Congreso no es una soberanía,es un órgano de poder, un órgano de gobierno establecido por laConstitución y la Constitución es la única soberana. Sin embargo, esafrase tan repetida por el Presidente o por algún secretario de Estadoque vaya a comparecer ante los Diputados es una gran mentira, perouna gran mentira que se deriva, lamentablemente, de los vicios y efectos de origen en nuestra estructura constitucional e institucional.


PROBLEMAS DEL DESEQUILIBRIO DE PODERES Y DE LA AMBIGÜEDAD QUE

SE DERIVA DE NUESTRA CONSTITUCIÓN ENTRE RESPONSABILIDAD

PRESIDENCIAL Y RESPONSABILIDAD MINISTERIAL

Tenemos un ejecutivo fuerte que ha ido incrementando sus facultadesconstitucionales a lo largo de la historia, también tenemos un Congresofuerte plasmado en la Carta Magna; sin embargo, tenemos un problema adicional, pues no contamos con una Suprema Corte. de Justicia (poder Judicial) que realmente sea el equilibrio entre los tres poderesclásicos. En Estados Unidos existe una Suprema Corte, desde 1803,que es capaz de decretar la inconstitucionalidad de una ley y de noaplicarla, porque el juez la considera inconstitucional. En nuestro paístenemos que el juicio de amparo es a medias, es nada más para lasleyes que afectan garantías individuales y con beneficio únicamentepara el depósito general, la ley sigue vigente y el que no se quejó se lesigue aplicando y se le podrá seguir aplicando. Lo anterior es tan sólouna evidencia de la debilidad de la Suprema Corte de Justicia, entremuchas más.

Una Suprema Corte que hasta recientemente va a poder intervenir en asuntos politicos electorales en nuestro país es muy menguadade entrada. Antes se decía que no podía intervenir la Corte en asuntos político-electorales porque sería darle demasiado poder. Qué mejorconfesión, sin lugar a dudas, de parte de los que no quieren dividir elpoder. Recordemos, no obstante, que el éxito del sistema presidencialestadounidense se fundamenta en una Suprema Corte equilibradora delos otros poderes, particularmente de las tiranías o arbitrariedades quepueden hacer el Congreso.

Si el Congreso no puede emitir o generar leyes por encima de laConstitución, eso se atribuiría a un claro equilibrio y funcionamientode la Corte: esa es la fórmula para un sistema presidencialista sano. N oobstante, en nuestro país apenas incipientemente esa capacidad de laCorte se ha venido adquiriendo de manera muy limitada. Entoncestenemos un problema muy grave de dos poderes muy fuertes, sin untercero que funcione como equilibrio entre las partes. Lo anterior nosencamina, más bien, a situaciones en donde se vive de dos maneras:primero, si hay hegemonía se vive completamente en el predominio


de un poder, en la responsabilidad a partir de un solo mando, de manera vertical, como era en el pasado reciente en la historia de nuestropaís. Segundo, en cambio, si no hay hegemonía ni equilibrio se vive unaparálisis a ultranza, aún mayor, sin lugar a dudas, de las que se experimentan normalmente en los sistemas presidenciales de división depoderes bien estructurados y representativos.

Otro problema, por ejemplo, es la ambigüedad que se deriva denuestra Constitución entre responsabilidad presidencial y responsabilidad ministerial. Para darle mayor autonomía al ejecutivo, para hacerlo digamos fuerte, el Congreso Constituyente de 1917 prácticamentele dio poderes para que no fuera objeto de asonadas militares, ymenos de menoscabo ante los diputados. De ahí que el Presidente nopuede ser juzgado por no cumplir con la Constitución sino hasta unaño después, durante el año siguiente al que terminó su encargo yesosi un partido tiene una mayoría suficiente en el Congreso. De no serasí, ningún Presidente será juzgado, tal y como lo vimos recientementeen 1995. Desde esa perspectiva, tenemos un Presidente constitucionalmente intocable, pues aunque jura cumplir con la Constitución, ellodependerá de los principios morales y de su voluntad si la cumple ono, porque solo podrá ser juzgado por delitos graves del ordencomún y de traición a la patria.

Segundo, por exclusión y también por tradición desde la constitución de Cádiz, los ministros refrendan algunas leyes y decretos, asunto que no sucede de ninguna manera en los Estados Unidos. En México, también los ministros pueden ser citados a comparecer al plenode cualquiera de las Cámaras. En cambio, en Estados Unidos primeramente para que funcione este equilibrio de división de poderes, depesos y contrapesos, los jefes de departamento de ninguna maneracomparecen ante el pleno.

En Estados Unidos se han presentado algunos intentos de reforma, para que los ministros comparezcan, tengan voz y puedan incluso impulsar un proyecto en el pleno. Los razonamientos me parecenimpecables, del por qué no se permitió. No ha prosperado esa propuesta de enmienda, pues el rechazo del pleno dentro de una de lasCámaras a una propuesta, ley o política pública presentada por un


ministro, significaría prácticamente su renuncia. Y esto, simplemente esajeno al sistema presidencial.

Pero ese no es el problema mayor, el problema mayor es que paraque precisamente los jefes de departamento tengan clara idea de aquién le deben guardar lealtad, se parte del precedente constitucionalde que el Presidente puede nombrar y remover más o menos libremente a los funcionarios de la administración pública. Tiene que serasí, porque sólo son sus colaboradores y sólo eso. Un secretario deEstado con aspiraciones presidenciales fácilmente traicionaría, bajo esesupuesto, la lealtad con el Presidente en turno, y se convertiría, en todocaso, en un agente más, supongamos, del Congreso. Lo que resultaría,entonces, sería algo muy grave: el rompimiento de una de las basesesenciales del funcionamiento del sistema presidencial.

Nosotros vivímos esa ambigüedad que, en condiciones de hegemonía, no representa ningún problema: el señor sabe perfectamentede quién es subordinado. El funcionario público, como la mayoría dela burocracia, digamos, está subordinado al mismo señor y todo camina dentro de la complicidad y responsabilidad en condiciones de competencia con un Presidente que además no puede reelegirse. Es por ellola ímportancia de cómo se desenvolverán las comparecencias en estos últimos dos años del sexenio de los secretarios de Estado, puespueden empezar a formarse las diferentes acciones dentro del propioCongreso que ímpulsen a talo cual candidatura a la Presidencia de laRepública: de ser así se rompería el funcionamiento normal del diseño del presidencialismo.

A USENCIA DE INTEGRACIÓN EN LA

ESTRUCTURA GUBERNAMENTAL

Creo también, por ejemplo, que hay problemas que se derivan de lafalta de integración en la estructuración del diseño del gobierno, puesno hay una integración nítida. Es decir, hay contradicciones ímportantes entre el sistema electoral y el sistema del gobierno. Me gustaríaresaltar, por ejemplo, aquélla en la que para construir el sistema hegemónico en México, para mantener la gobernabilidad dentro de la nocompetencia, se fueron construyendo reglas electorales que garantiza-


ran la disciplina de los congresistas, de los miembros del legislativo, conrespecto a sus partidos o con respecto al propio presidente. Así, lasreglas garantizan la disciplina partidaria de los legisladores por partede un control externo al Congreso, sin hacer conflictivas las relacionesEjecutivo-Congreso en el sistema presidencial. En cambio, en unacoyuntura de competencia perfecta, como es el caso de Estados Unidos, existe independencia entre los legisladores y su partido, y aún conel propio Presidente de ese país: eso a todas luces es muy sano parael funcionamiento del sistema presidencialista, para la división y equilibrio de poderes, así como para el federalismo.

No obstante, cuando el presidente en los Estados Unidos decideimpulsar o aprobar una determinada propuesta de ley -simple y sencillamente digamos que requiere conseguir votos- primero tiene queconseguirlos en su partido porque no los tiene asegurados; y luego tieneque conseguir otros votos más, digamos, con fuerzas políticas externas, a partir de diferentes mecanismos -algunos no muy legítimos perolegales- y otros francamente a partir de transacciones de poder. Contodo, la política pública original finalmente sale adelante.

En el Congreso mexicano de hoy, ni el PRI ni cualquier otro partidopolítico puede formar mayoría absoluta. Ante la expectativa de llegaral poder en los próximos tres años por cualesquiera de las fuerzas, anadie le interesa votar con la mayoría tan fácilmente. O tiene inclusoun costo de opinión pública tan importante como el que vimos en elcaso de la ley del presupuesto a [males del año pasado, entonces esa disciplina férrea de los partidos dificulta el proceso normal de relacionesEjecutivo-Congreso, y los vuelve una relación ejecutivo-burocracia de lospartidos. Lo anterior, sin lugar a dudas, es una característica más propiade un régimen parlamentario que de un régimen presidencial.

Vaya dejar de lado la reelección, por el hecho de que el sistemaelectoral mexicano no es ni un sistema de mayoría que genera gobernabilidad por medio de la posibilidad de alternancia, ni tampoco esun sistema proporcional por incentivos institucionales para la cooperación y el consenso de las fuerzas políticas. El sistema mixto electoralmexicano, en primer lugar, es básicamente mayoritario por diversoselementos. Para que funcione el sistema mayoritario tiene que haberuna regla básica que hace que las formas tácitas de entendimiento

128 ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABlLIDAD

faciliten la formación de una mayoría alternativa, que esté encondiciones de posibilidad de alternancia. Sin embargo, si revisamosla legislación electoral mexicana, ésta sistemáticamente impide odificulta en un alto grado, la posibilidad de que se forme una mayoríaalternativa.

Si desde la década de los sesenta Reyes Heroles buscó mecanismospara otorgar espacios políticos a la oposición sin que se perdiera elverdadero control político, y posteriormente lo planteara José LópezPortillo y Miguel de la Madrid, lo que en realidad buscaban era segmentar o lograr la dispersión del voto opositor. Lo anterior lograbadesplazar la conformación de una nueva mayoría política alternativa.

Después, a partir de 1988-89, con el Frente Nacional Democrático, se fueron imprimiendo cada vez más trabas a la posibilidad decoaliciones, por la amenaza de erigirse, aunque incipientemente, unafuerza alternativa. En todo caso, la regla básica para que halla gobernabilidad en un sistema mayoritario no se cumple por los factores queimpiden la posibilidad de formación de una mayoría alternativa, o deuna coalición mayoritaria que pueda disputar el poder. Por fortuna, conlos resultados electorales federales de 1997, se ha logrado superar, alparecer, ese gran obstáculo para la conformación de una fuerza partidista emergente.

En consecuencia, si el electorado decidió que la definición de políticas debe compartirse como resultado de los sufragios de 1997, estodebe hacerse así. Sin embargo, el sistema de límites en la proporcionalidad que rige electoralmente, impide crear los incentivos para formar las funciones institucionales y operativas para que se compartanlas decisiones.

Considero, para terminar, que si observamos y superamos estosproblemas de diseño institucional, vamos a lograr muchas soluciones,no sólo en lo que respecta a la transparencia y a la claridad que debentener las políticas públicas, sino a la posibilidad de diseñarlas y desdeluego instrumentarlas para hacerlas factibles.

3. La gobernabilidad mexicana enuna transición federalista

GUADALUPE ENlÚQUEZ·

JUAN MIGUEL 1tAMtREZ"

EL CONCEPTO DE GOBERNABILIDAD COMO muchos otros conceptos enla ciencia política tienen un alto contenido de imprecisión. Sus referentes empíricos no son del todo claros. Por esto, una primera consideración que se debe tomar cuando llevamos esta categoría al análisisen nuestras realidades es que el tipo de gobernabilidad propuesto enlas democracias liberales avanzadas es distinto al que se ejercita enMéxico. Mientras que la gobernabilidad en los primeros países haevolucionado hacia la reestructuración de la democracia como modelo de organización social con miras a satisfacer las necesidades de unasociedad en constante cambio, en México -como en la mayoría de lospaíses latinoamericanos-la gobemabilidad ha ingresado en un periodode crisis, producto de las transformaciones estructurales que ha sufrido el sistema político. Estamos transitando de una gobemabilidad sustentada en el corporativismo hacia una gobemabilidad basada en elacuerdo y el consenso. Sin embargo, este tránsito refleja también síntomas traumáticos de resistencia al.cambio por parte de actores tradicionales -estrategas de ese viejo corporativismo-, 10que lesiona gravemente la supervivencia de la sociedad como conjunto.

* Tiene estudios de maestria en Administración Pública por la Universidad NacionalAutónoma de México.*. Profesorde la Universidad Nacional Autónomade México; de ls UnivedidadPedt&68ica Nacional-Hidalgo; miembro del Colegio Nacional de Ciencias Políticas 'f AdminiJ·trae:i6n Pública; asi como candidato a doctor en Administración Pública parla UNAM.

[129 ]


En este tenor, pareciera qué' los procesos que vive México de apertura democrática, reforma institucional y pluralidad política contrastan con los reclamos y exigencias de una sociedad más crítica y participativa. Estas cualidades del sistema político mexicano hacen que lagobernabilidad no adquiera una connotación de una reestructuraciónal estilo de las democracias occidentales modernas, sino más biencomo una construcción de las instituciones sobre las cuales se asientael modelo liberal democrático? '

Uno de los procesos institucionales que mejor proyecta lo anterior esel federalismo, cuya práctica real ha dado lugar a una estela de problemas tanto a nivel estatal, como a nivel municipal, que auguran unavirtual anomia institucional para encauzar el conflicto social. Muchosde estos problemas que se han agudizado en la última década son elepílogo de' años y años de autoritarismo político y crisis económica.En este contexto, el gobierno federal ha tenido que intervenir -conescaso éxito, según se puede apreciar- en los problemas colectivos quebrotan en diversas entidades estatales.

Precisamente, sobre estos nuevos problemas que vive la federaciónmexicanareflexionaremos en estas notas.

El tópico de la gobernabilidad en México no es una novedad.Existe ya una vasta literatura que aborda las complicaciones que el régimen mexicano ha enfrentado a partir de los últimos años productode los cambios en el sistema político y económico, aunque, a decir verdad, su tratamiento a la realidad mexicana es hoy mera especulación.

El propósito de estas líneas es evaluar el estado de la gobernabilidad en nuestro país a raíz del nuevo espectro que está generando elfederalismo. Con este propósito en mente, haremos una exposición encuatro partes, una sección teórica en la que se explicarán los conceptos de gobierno, gobernabilidad y políticas públicas. En segundo término, se ofrecen algunos indicadores que suponen hablar de un promi-

I Aunque hay que reconocer que el concepto de federación es demasiado confuso. Alrespecto, Aguilar Camín sostiene que "(México)... es una República federal, pero el mando republicano se ha ejercido con aires monárquicos y la palabra federación ha sidosinónimo de centralismo". Aguilar, Héctor, Mlxiro alfin MI",ilenio: a ",ifaddel «lJ1Iino, en:Revista deO«idenfe, noviembre de t997, Madrid, no. t98, p. 8.


sorio hábitat federalista. En el tercer apartado trataremos de identificar las principales tendencias de cambio político institucional en los añosrecientes y, finalmente, se esbozarán los fenómenos sociales en unaperspectiva federalista que han puesto en la encrucijada las aspiracionesde gobernabilidad del Estado mexicano.

EL GOBIERNO, LA GOBERNABILIDAD Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

La preocupación por el tema de la gobernabilidad abre un nuevo episodio en los intereses de la ciencia política: la atención en el desempeñodel gobierno más que en el Estado. Este aparente desplazamiento noresulta extraño pues en nuestros tiempos el Estado está sufriendo unaserie de críticas desde diversas trincheras.! Sin embargo, lo importanteen este cambio de protagonistas es que, en su afán de crítica, los grupos sociales se lanzan contra la figura del gobierno pues este últimomuestra un cuerpo más concreto y visible, de esta manera, la visiónque los ciudadanos tienen del gobierno es más nítida ya que lo identifican con funcionarios, recursos1 programas YIeyes.l En eso consistela materialidad del gobierno. El gobierno es una entidad más real yconcreta, a la cual se le puede reclamar el cumplimiento o no de determinadas promesas, lo que no puede hacerse con el Estado que esuna categoría más deificada.

2 Para Touraine, la crisis del Estado está asociada al poder que han adquirido los movimientos sociales que nan cuestionado el papel del Estado en la regulación de la sociedad. sobre todo con la penetración que el Estado ha planteado en el ámbito de la cultura y enotros ámbitos de la acción y el desarrollo humano " ...se puede incluso ver en la mayorparte de Europa un rechazo cada vez más neto del Estado nacional y de sus responsabilidades. Frente a la tensión entre los dos grandes que se manifiesta por la presencia enEuropa de armas nucleares, de la que una parte notable amenaza a las ciudades europeas...", Touraine, Alain,LA crisis delEstado nacional, en: Hombrey política, Perspulivas sociopolíticasactuales. Universidad de Deusto, Madrid, 1998, p. 21.'Para Richard Rose el concepto de gobierno debe reunir dos propiedades necesarias ycomplementarias: lo que el gobierno es (instituciones) y lo que elgobierno hace (las actividadesque producen políticas desde los recursos) (160). Así, un modelo de gobierno puede sercomprendido como IIn modelo simple de entrad4-salid4; a su vez. éste debe contener por lomenos tres elementos: 1) entradas: los principales recursos del gobierno hoy son leyes.ingresos y empleados públicos; 2)procesadores: una pluralidad de organisaciones movilizay procesa los recursos del gobierno..Las organizaciones juegan un papel activo en el proceso de gobierno; ellas no son instrumentos pasivos que responden .a demandas; 3) sali·


En este hipotético desplazamiento de actores ha tenido mucho quever una corriente que recientemente ha adquirido bastante fuerza: elneoinstitucionalismo. Entre los postulados centrales de este movimiento sobresale el reconocimiento de la autononúa de las institucionespolíticas", y la opción de que el gobierno obedezca un comportamientoracional propio. Los mismos marxistas contemporáneos han aceptado una posible autonomía funcional del Estado que le colocaría comouna entidad mediadora entre, por un lado el dinero y el poder, y porotro entre, la solidaridad y la cooperación ciudadana. En apariencia esteinclinamiento de la ciencia política hacia un pragmatismo institucionalque privilegia la figura del gobierno estaría dándole la razón a Foucault,cuando afirma que ha sido la gubernamentalidad, más que la estatalidad lo que ha movido a las sociedades capitalistas hacia niveles decomplejidad social más avanzados.

Por otro lado, la función central del Gobierno es dar dirección ala sociedad, para ello se apoya en instrumentos de acción político-administrativa. En este sentido, la gobernabilidad es una categoría analíticaque nos permite medir el desempeño de esta función vital del gobierno. La gobemabilidad es una categoría que denota mensurabilidad, misma que puede ser cuantificable a través de dos indicadores principales:la legitimidad y la eficacia.

La legitimidad significa "que la inmensa mayoría de los ciudadanoscree o acepta que el gobierno tiene el derecho y el deber de mandarsegún las facultades que la Constitución le otorgue y que las gentestienen que obedecerla. La eficacia entraña que esa misma mayoría exijadel gobierno y de sus órganos un cumplimiento de sus funciones. Laeficacia significa un cumplimiento estricto de las promesas políticas"."

das: los prognunas comprenden poderes estatutarios, personal y dinero como los productos primarios de las organizaciones de gobierno. Véase Rose, Ri.hard, Disaggreg,ali"g, tbeÚ11I«plof Gotmmunt, en: CharlesLewisTaylor(comp.),W~ Govrmme,,1 GrolJlMeanm"g, PllblKSt(lorSi~, Sage Publications, London, 1983, pp. 160-167.'Un tratamiento más extenso de este tema puede revisarse en Claudia Clavin y Jesús Velasc:o, Ltu iJIIas.1 elJ-tSO di 'fJIIjflf'1lll1dóll di !tupoIitittuplibli&as: lIIfII misióndi la Lilmllwa, Po/lJúa.1Gobitrno, no. 1, primersemestre de 1997.sAtból, Xabier y Colomer, Salvador, LJ~ cilllltMJalÚil.J ek.otrrI&ia ell la IfImIcijIItitI ,."".¡, Siglo XXI,Madrid, 1993, pp. 4-8.


Así, la legitimidad y la eficacia se han convertido en tareas primordiales de los modernos regímenes políticos democráticos, sin embargo, la legitimidad resulta dañada debido a las ambigüedades, confusiones e irracionalidades del Estado capitalista."La única institución quepuede resolver este problema es el Estado, y la institución en que seapoya para suministrar ese prerrequisito funcional es la administraciónpública.'

En las democracias liberales, la administración pública es la encargada de la conducción de las políticas públicas. Para que esas políticas sean consistentes con la sociedad a las que van dirigidas, éstas deben atender a ciertos requisitos. Primero, deben ser pragmáticas, lo quesignifica que deben estar orientadas a problemas; segundo, deben servalorativas, lo que quiere decir que el fin último de la política debe serel ser humano; tercero, deben ser interdisciplinarias, para lo cual deben reunir a diferentes técnicas, disciplinas y enfoques científicos; cuarto,deben ser contextuales, lo que implica considerar integralmente factorespolíticos, económicos, culturalesy socialesen la búsqueda de las soluciones.

Este cuadro de indicadores y requisitos al que debe enmarcarse elgobierno y sus acciones pueden auxiliamos como puntos de referencia para valorar si en México se desarrollan políticas públicas en unestado de gobernabilidad.

DATOS PARA I~NTIFICAR UNA HIPOTÉTICA

TRANSICIÓN FEDERALISTA

Una hipótesis eventual sería considerar que México vive fuertes convulsiones en un plano federalista. Esta hipótesis está sustentada en el

6 La eficacia y la legitimidad del Estado de bienestar se ven restringidas sistemáticamente,una fuente es el problema fiscal crónico. La probabilidad de déficit fiscal crece debidoa la existencia de una contradicción entre los costos siempre crecientes asociados a la "socialización de la producción" y el continuo control privado sobre la inversión y la apropiación de sus beneficios. De ahí que -como diría Giddens- la contradicción primaria delEstado capitalista se discierne en el modo en que una esfera privada de l. sociedad civiles engendrada por la esfera pública del Estado, pero separada de ésta y en tensión conella. Giddens, Antbony, La Cf1fUtiIIIá6n dllIJ soeiIdtvJ. &Nsp;w IIJ JlI1fÚI t1e IIJ ufnlml1rJii6tl, .Alianza,1994,Madrid, p. 23.7Wo\fe, AIan. ThI UIIIiIs ti Ibtü¡¡1iIJIrJ&.J, Stge,Publiutions,Ca.. 1987, p.TI9.


hecho de que existen severos problemas de gobierno en distintos estados de la República, que si bien no han puesto en crisis al sistemapolítico como conjunto, si han delatado problemas de gobierno queobligan a revisar los efectos de esta coyuntura sobre el conjunto de laestructura social.

Podríamos decir que los problemas que vive la federación mexicana se han debido, en parte, al carácter accidentado de los cambiospolíticos que desde hace por lo menos veinte años han situado al paísen un cuadro de pluralidad y competitividad política cada vez másabierta. Sin embargo, esta nueva condición de pluralidad no ha sidodel todo armónica. Los procesos de cambio político han planteadonuevos retos a los gobiernos. Entre estos retos se hallan los siguientes:enfrentamientos entre los gobiernos de los estados con el Congresode la Unión; disputas entre los gobiernos municipales y la SupremaCorte de Justicia; conflictos entre los gobiernos municipales y los gobiernos estatales; problemas entre los congresos locales y los gobiernos estatales; problemas entre la sociedad con sus gobiernos estatales;problemas entre gobiernos de los estados con el poder federal, pormencionar sólo algunas de las muchas relaciones conflictivas.

Esta gama de problemas relativamente nuevos, son el producto deun sistema político que ha sufrido fuertes trastornos en su organización. En consecuencia, el resultado ha sido una baja capacidad de respuesta gubernamental ante estos nuevosacontecirnientos, es decir que,contamos aún con estructuras institucionales muy endebles. Esto último está asociado a otro fenómeno también reciente: la competenciapolítica.

La competencia política en México es un hábito al que no hemosestado acostumbrados. Mientras que la política de partido hegemónicotiene por lo menos sesenta años, los primeros antecedentes de competencia rea1-aunque aíslada- datan de apenas treinta años cuando laoposición, a través de la Unión Cívica Potosina, dirigida por SalvadorNava ganó elAyuntamiento de la capital de San Luis Potosí en diciembre de 1958.8

•Carlos Martínez y AliciaZicc:udi,PoIIIim.J G6Sti61l MllfIÍ&ÍjJtIl '" Mixiro, Clllllkrtl()J '" II1"slip;¡" Sodt1i, no. 18, I1S-UNAM, México, 1988, p. 6.


Hasta hace escasamente diez años en 1989 registramos la primera experiencia en la que un gobernador no tuviera el control en un Congresolocal, esto fue en Baja Californiacon la XII Legislatura (1989-1992).

Ha sido hasta hace poco más de un año, en julio de 1997, en la elección intermedia federal para integrar la LVII Legislatura del Congresode la Unión cuando el PRI, con el 47.6 de los miembros, perdió lamayoría absoluta en la Cámara de Diputados.

Por otro lado, con la escisión del PRI de 1989 a enero de 1998 seregistraron 13 casos de gobiernos divididos, de los cuales sólo 8 están vigentes,"

Por 10 que respecta al plano político municipal, a nivel nacional, elPRI tiene ahora el 66 por ciento de regidores de mayoría relativa y el62 por ciento de los síndicos procuradores.

Si bien es cierto, estos datos son todavía una prueba insuficientepara hablar en términos de una efectiva pluralidad política en el orden federal, en la práctica este nuevo escenario ha dado lugar a nuevos conflictos institucionales entre autoridades cuyo origen ya no procede de un sólo partido como antaño. A esto hay que considerar quea partir de la segunda mitad de la década de los ochenta, con sus bemoles, se ha promovido un proceso de reforma de diversos programas que han tenido como objetivo delegar en la figura del municipionuevas responsabilidades y facultades -que a veces no ha sido acompañada de los correspondientes recursos económicos-lo que ha complicado con frecuencia que además de problemas institucionales, jurídicos, económicos, también haya problemas de orden administrativo. Eldenominado "nuevo federalismo" parece sintetizar lo antes expuesto.

CAMBIOS EN LA ARQUITEcnJRA INSTITUCIONAL POLíTICA

Por otro lado, son notorios también los avances que en materia decambió institucional se han presentado en México como producto dela participación ciudadana. Durante la última década, los reclamos dela sociedad organizada y no organizada, han hecho posible la creación

•Javiet HUI12do, Lot ¡.tIIJimw tJiWJitItts ", MIxitP,,/tu IItttiIIuS di 1998'" Mbciro, Esll hú, no.85, México, abri1 de 1998,p. <48.

136 ENFOQUES DE POúTICAS PÚBUCAS y GOBERNABIUDAD

de instituciones como la Comisión Nacional de Derechos Humanos,el Instituto Federal Electoral, Comisiones de Arbitraje Médico, entreotras. La importancia de estas nuevas figuras institucionales se encuentraen que responden a las presiones ciudadanas en contra de lacorrupción, la arbitrariedad, la impunidad y el autoritarismo delgobierno.

Sin duda, ciertas instituciones han tenido una función clave paraconsolidar la participación ciudadana, me refiero al caso específico delas instituciones electorales, ya que éstas al garantizar elecciones transparentes, legales y justas, han otorgado un alto contenido de confiabilidad a los comicios por lo menos en el orden federal. En este sentido, la ciudadanización del IFE ha emitido señales de eficiencia en laorganización electoral.10 El escaso nivel de las objeciones que levantaronlas más recientes elecciones en los años de 1991, 1994 Y1997, comprueban que la ciudadanía empieza a recobrar la confianza en cuantoa la limpieza de los procesos electorales. Ese éxito incipiente y promisorio quizá no hubiera sido posible sin la conformación de un servicio electoral profesional, así como de Unaestructura electoral que tienepresencia en toda la República, tareas estas últimas sobre las que el IFEse ha enfocado con especial énfasis.

También, el poder judicial gana terreno en el campo de la legitimidad Sus últimas transformaciones a sus procedimientos y estructurasinternas le dan un ropaje de imparcialidad real. Entre los avances queha mostrado este órgano tan importante en un estado de derecho sehalla en el hecho mismo de que la forma de designación de su titularha cambiado, con lo que es factible que a la larga el trabajo del poder judicial obtenga plena autonomía. Por otro lado, con la recientecreación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, seha dado un paso adelante para construir un orden institucional electoral con credibilidad.

El año pasado el Tribunal tuvo un papel determinante en la resolución de conflictos poselectorales. En muchas de sus resoluciones, elTribunal se colocó en contra de las decisiones tomadas por el Con-

\O.MeJpr, lvonne, Lap'-JidMJ lIqpP- fllftitlnl. Entrevista conJosé WoldeAbetg¡ SecciónBrúoquc, lüf.,.,. 13 de julio de 1997.


sejo General del IFE. l1 Me parece que ésa es una prueba muy clara deque las instituciones están ingresando en un nuevo estadio del sistemapolítico mexicano.

Del trabajo desarrollado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal se puede deducir, por lo menos eventualmente que, noha existido interés o preferencia por algún grupo o partido políticoen particular,"

Si bien es cierto que los avances son considerables para democratizar al sistema político, también es evidente que algunas institucioneselectorales guardan un rezago de eficacia importante, es el caso de laFiscalía Especial para Delitos Electorales, que si bien recibe denunciasaún se halla lejos de resolverlas satisfactoriamente.

Lo que se puede inferir hasta este momento es que la participaciónde la sociedad en la transformación de las instituciones ha sido determinante en los propósitos de democratización del sistema político. Entodo este proceso de corrección institucional ha tenido mucho que verel trabajo -permanente y a veces eventual- de diversas agrupacionesciudadanas como Alianza Cívica o Causa Ciudadana y tantas otrasorganizaciones que se han comprometido con los intereses de unaciudadanía sedienta de cambio. En términos más amplios, la sociedadcivil ha tenido un papel más activo como vigilante y observador enlas jornadas electorales, 10 que ha ayudado a denunciar muchos viciosque aún prevalecen en el partido oficial.

La presencia ciudadana también ha llegado a los medios de comunicación en donde ahora la gente puede expresarse de manera menosdosificada. Hoy en día, los medios de comunicación se han convertido en espacios para el debate, el diálogo y el enfrentamiento político

11 Véanse por ejemplo, las órdenes de los magistrados del Tribunal para que el ConsejoGeneral concediera el registro a tres agrupaciones políticas nacionales -Agrupación PolíticaAlianza Zapatista, Convergencia Socialista y Cruzada Democrática Nacional- a los cualesen primen instancia se los había negado.12 Las resoluciones que tomó el Tribunal en el caso de las recientes elecciones para diputados en Oeosingo, Chiapas, adjudiandosela al PRI, en Apaseoel Grande, Guanajuato, adjudicándosela al PRl en lugar del PAN. y en Acámbaro Guanajuato, adjudicándoselo alPRP y no al PRl, demuestran, al menos provisionalmente. una. imparcialidad en laejecución de la justicia electoral.


abierto. Se aproximan cada vez más a canales de denuncia deciudadanos inconformes con la incompetencia burocrática y la impunidad política. En la actualidad el hermetismo y el secreto que protegía a la corrupción está comenzando a desaparecer, en esta tarea meparece que los medios están contribuyendo mucho.

LA GOBERNABILIDAD MEXICANA EN LA ENCRUCIJADA

En México como en otras partes del mundo, la sociedad generalmenteadquiere -según Luhmann- una diferenciación social compleja que seconvierte en reto para los gobiernos. De éstos se exige una mayor capacidad para asimilar los cambios. El problema más fuerte quizá consista en que el desprestigio de las instituciones políticas ha ocasionadoque hoy se vea al Estado y al gobierno como actores opuestos a lasociedad (civil),esto posiblemente está afectando a muchas sociedadesen su búsqueda por superar los problemas por los que actualmenteatraviesan. En este sentido, se requiere volver a la visión de la sociedadcomo totalidad. No es el Estado ni el gobierno quienes deben adquirircon exclusividad ciertas capacidades o habilidades para superar lascoyunturas de crisis; es la sociedad como conjunto la que necesitaaprender,13para poder mantener un nivel de integración aceptable, estoquiere decir que la responsabilidad debe asumirse también por losotras partes que integran la sociedad: ciudadanos, medios de comunicación, etcétera. Apostar a la exclusividad de la responsabilidad esaproximarse a una crisis social, que podría provocar lesiones severasa la infraestructura de la convivencia social.

De acuerdo a esto último deberíamos preguntarnos, ¿si la sociedadmexicana está en una situación tal que le permita superar sus propiosproblemas? O, en sentido contrario, estamos en un riesgo inminentede lesionar las bases de la supervivencia social.

u La capacidad de aprendizaje de los sistemas sociales significa para Habermas que éstosalcancen una integración sistémica en la cual se logren rendimientos de autogobierno " ...lossistemas de sociedad aparecen aquí con el aspecto de la capacidad para conservar suslímites y su patrimonio dominando la complejidad de un ambiente inestable". Habermas,Jiitgen, Crisis rJeIe~ '11 ,¡t'IlpÍf4Iismo kmiIo, Amorrottu Editores, Argentina, 1989,p. 19.


En estos momentos, pocos parecen dudar que en México, el nivel de conflicto social que prevalece se encuentra en un punto crítico.A pesar de que los problemas de la seguridad pública ocupan unprimer plano, existen otro tipo de fenómenos que atentan con másfuerza la integridad de nuestro sistema social. Estos fenómenos estánasociados a la disidencia política y a la protesta social organizada. Aúny cuando los problemas de esta naturaleza no son uniformes ni generalizables, donde se presentan sus impactos son de una gran trascendencia. Algunos de estos problemas se mencionan a continuación.

El problema de la rebelión indígena en Chiapas representa el mejor emblema de una gobernabilidad en agonia. Es también el síntoma de una institucionalidad fracturada por la desigualdad social. Anteesta situación tanto el gobierno estatal como el gobierno federal no danmuestras de iniciativa ni sensibilidad política, como para solucionar elproblema. La reciente creación de los municipios autónomos es un indicio contundente de que la legitimidad del régimen político se encuentra desgastada y que hay que renovar el acuerdo social sobre el cualalguna vez se dio forma a nuestra organización social.

Otro de los estados donde se aprecia un bajo nivel de gobernabilidad es en Morelos, entidad en la cual los reclamos de la sociedad civil,cansada por la complicidad de las autoridades y el crimen organizado, han hecho avanzar sus protestas para destituir a un gobernadorincompetente para solucionar los problemas de seguridad pública. Eneste caso el diagnóstico, parece no variar mucho del de la entidad chiapaneca: se observa un comportamiento obsesivo por el poder que yano corresponde con la nueva faceta de crítica de la opinión pública.

En Guerrero, por su parte, la guerrilla se apresta para continuarpor su método natural-la violencia- a exigir el cumplimiento de lasdemandas sociales incumplidas por el gobierno a lo largo de variasdécadas.

En otros estados de la República, también se pueden observarpruebas de ingobemabilidad en un nivel diferente. En el municipio deHuejutla (Hidalgo), por ejemplo, la justicia popular toma partido porel linchamiento público como el más eficaz instrumento para preservar, paradójicamente, la paz común.


Ante este escenario de turbulencia política, el gobierno federal no encuentra la estrategia para recuperar la estabilidad política, que durante lamayor parte de este siglo el sistema corporativista y clientdar le entregó.

Hoy estamos presenciando una serie de problemas sociales queestán haciendo estallar las bases de la legitimidad de los gobiernos enMéxico. Por desgracia, testificamos que los cánones tradicionales pararesolver los problemas no han cambiado. Desde el gobierno, los arrebatos del autoritarismo y de la intransigencia se imponen a una-sociedadque ha cambiado.

RECOMENDACIONES

Según hemos querido mostrar, los problemas de gobernabilidad quehoy rodean el quehacer gubernamental no provienen de la incertidumbre que se deriva de la transformación institucional del régimen políticomexicano. La ingobernabilidad no tiene su origen en el arribo al poderde la oposición a los espacios de gobierno como en más de unaocasión los representantes del PRI lo anunciaron. La ingobemabilidadtampoco es el destilamiento de la competitividad política.

Los problemas que merman la gobernabilidad provienen de la incapacidad de los gobiernos, en sus respectivos ámbitos, para absorberlas dificultades particulares de los ciudadanos, grupos y comunidadesen las distintas regiones del país.

A nivel federal, la óptica del gobierno no consigue un enfoque adecuado que haga uso de las escalas de sensibilidad política para apreciar y reconocer problemas especificos de los grupos y comunidadesafectadas por la política oficial. En los contextos que se precian depracticar las políticas públicas, las comunidades son actores con vozy voto y contribuyen con el gobierno en la realización de sus reclamos; en la democracia, la opinión de las organizaciones comunitariastienen significado.14

'4 Sundquist, James, M4/d"!. p,derrJIinJI Wor.é, A Strt4J of~ ConJiIuIIiflfl t1I IINe-n;gLr",~ The Brookings Institution, Wuhington, D. c., 1969.


Si queremos establecer redes lógicas de acción entre la gobernabilidad y las políticas públicas debemos ir comenzando por reconocer elsentido de la comunicación entre sociedad y Estado, eso también contribuirá a alejarnos de la manipulación política que las franjas del corporativismo cubrieron en algún tiempo al sistema político. Valdría lapena en este sentido recuperar la idea de Alain Touraine según la cual"...la gobernabilidad democrática se apoya en estructuras comunicativas que involucran a todos los actores. Tal comunicación funciona enlamedida en que existan marcos de referencia conmensurables. Es decir,supone que los participantes comparten determinadas coordenadas"."

En el marco del nuevo federalismo podemos extraer del análisisde políticas públicas herramientas como el enfoque de las relacionesintergubernamentales para lograr una verdadera relación de cooperación entre distintos órdenes de gobierno, sistemas de convivencia político-administrativa que hoy ya son algo cotidiano en la dinámica gubernamental mexicana.

Una visión social también es necesaria para empezar a definir losproblemas sociales. Recordemos que los problemas sociales no se incuban en la espontaneidad, son producto de los desequilibrioseconómicos que existen en una sociedad, de la desigual distribución dela riqueza, por eso resulta oportuno que nuestros tecnócratas" consulten la tipología de Lowy, para aprender a resolver problemas en arenas políticas redistributivas donde el conflicto cobra dimensiones deimposibilidad.

El gobierno mexicano tiene ante sí el reto de superar una fragmentación social cada vez más aguda. Las políticas públicas pueden ser una

" Lechner, Norbert, C.Ú1tra poJitifily gobt",abiüd4d tie",omiJita, IFE, México, Colección Ternas de la Democracia, p. 3016 Entre las cosas que los tecnócratas que hoy representan al gobierno federal mexicanodeben aprender, es el uso de la negociación política, que implica también una sensibilidad ante los problemAS sociales, quizá sea algo dificil ya que estos grupos se han formado predominantemente en la economía, no en la política por lo que sus instrumentos de lucha se reducen a meras fórmulas y cálculos matemáticos, además no desconocen tu condiciones de pobreza y marginación que padecen muchos grupos en los distintos Estados de la República. Como grupo de gobernantes, los tccn6ctltas no tienencsperieDcia poItia,1ino econónlia. Véase Centeno, Miguel. D..-y tHtI1itI1WMf. TIdJfIIJfiNIk~ ÍII~ The Pennsy..... StateUlÚversitJ'Ptea, 1996,pp. 106-107.


estrategia poderosa para superar el momento crítico que padece lagobernabilidad en México. En esta tarea la redefinición de lo públicoes un proceso neutral que tendría que iniciar con la incorporación delas expectativas de los actores (ONG's, sociedad civil, etcétera) involucrados con los asuntos en cuestión. Por otro lado, es básico recuperar un proyecto social más equitativo y justo que hilvane poco a pocolas fisuras por las que se escapa la gobernabilidad. Eso implica que elgobierno desarrolle facultades para el aprendizaje político.

Si bien es cierto que la legitimidad es una tarea del Estado y porlo tanto del sistema político, dada la complejidad social moderna, hoyse reconoce que la administración pública tiene capacidad para"...dotar de eficacia al sistema político en el desempeño de sus funciones,ya que en caso contrario puede contribuir a la crisis de legitimidad delsistema político. Además, la administración es, desde otra perspectiva,inseparable de la política en la medida en que la responsabilidad de sufuncionamiento eficaz pertenece a los políticos electos o nombrados.Por último, el proceso de adopción de decisiones que forman la acción pública no se encuentra aislado en un lugar ni en un momento.Es decir, las políticas públicas son también la política, no se puede legitimar el ejercicio del poder sin administrar su implantación material"."

El papel de la administración pública como operadora de laspolíticas públicas es central en el futuro de la gubernamentalidad mexicana, por lo tanto, -como lo ha hecho explícito Antonio Camou- "oo. sehace necesario fortalecer al Estado a fin de que pueda contar con los recursos necesarios para asumir una eficaz gerencia pública del desarrollosocial"; una gerencia capaz de diseñar y poner en práctica políticas sociales que alcancen a los sectores tradicionalmente postergados y aaquellos que han sido marginados por los procesos de ajuste. Lo anterior implica la rearticulación orgánica entre las políticas económicasy las sociales, la mayor participación de las comunidades asistidas porlos programas sociales, la descentralización de las políticas, así como

17 Bañón, Rafael y Carrillo, Ernesto, La nlleva administración pliblita, Alianza Universidad,Madrid, 1997, pp. 59-60.


la incorporación de las organizaciones no gubernamentales para su máseficiente ejecución, y la formación sistemática de gerentes sociales"."

Sin embargo, en el análisis de la gobernabilidad no podemos dejar de lado que los déficits en la función del gobierno provienen deuna contradicción básica que se ha agravado, sobre todo, en los países envías de desarrollo a partir de las crisis económicas las cuales provocanque las demandas sociales desborden ce •.• el umbral de la democraciaaceptable para la reproducción del sistema"." Una reflexión final va enel sentido de no perdernos únicamente en lo político, también en loeconómico nuestros gobiernos tienen un programa muy amplio y arduo que atender, de esto también dependerá volver al sendero de la

estabilidad política.

lO Camou, Antonio, Gobemabilidady democracia, IFE, México, Cuadernos de Divulgación dela Cultura Democrática, no. 6, p. 53.lO Pereyra, Carlos, El s~/o de la hirllJf"Ía~ Alianza Universidad, México, 1984.

4. División de competencias entreel gobierno federal y las

entidades federativas

EL PUNTO ES POR QUÉ analizaré el federalismo, y es que me he encontrado con funcionarios, diputados, maestros universitarios eincluso hay un libro-compendio, del "Nuevo federalismo", de quenuestro país va hacia el federalismo; y yo que he leído la Constitución, que establece el sistema federal desde 1824 -lo ratificamosen 1847, en 1857 y en 1917- me pregunto: ¿cuál seria el anteriorfederalismo?, o no lo había; es decir, desde 1824 vivimos en un estado federal, democrático y representativo; y lo escogimos dentro de lasformas del Estado democrático actual: la central y la federal.

Nuestro Estado federal tiene un pueblo, un poder soberano, unterritorio, régimen de esferas de competencia federal y entidadesfederativas; poderes federales y locales que se dividen para su ejercicio, en legislativo, ejecutivo y judicial; los poderes federal y localno son soberanos sino autónomos, obran de conformidad a la Constitución general; y consecuentemente existen dos ámbitos especiales de validez territorial, uno para las leyes federales y otro para lasentidades federativas.

• Es profesor-investigador en la Unidadde PosgndodeD~ de. laU~Anü1UK;miembro de la Barra Mcxicana de Abogados, y del Colegio de Amparo.

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Tanto el poder federal como el local se rigen por la Constituciónque es la ley suprema y a la que están sometidos a las leyes federales,los tratados internacionales, las constituciones locales y las leyes propias de las entidades federativas; siendo los poderes federal y localautónomos; o sea, expiden leyes para su organización conforme y deacuerdo al marco constitucional general, pero carecen de autodeterminación; que es la posibilidad de escoger (decidir) sobre la forma degobierno lo que sólo compete al Poder Constituyente permanente,formado por el poder legislativo federal y de las entidades locales.

El municipio, es, por su parte, la unidad política administrativa y

territorial que dividen a las entidades locales; debiendo los estados legislar sobre la organización de los municipios, las contribuciones que lespertenecen para atender a sus gastos, los servicios públicos que se deben prestar y el territorio perteneciente a cada municipio.

Los poderes federales, de las entidades federativas y los municipalesson autónomos política y administrativamente, dentro del marco constitucional general; pero además los titulares de los poderes federales,locales y municipales se designan por elección o voto directo de losciudadanos, teniendo estos el derecho de asociarse para ejercer susderechos políticos, votar y ser elegidos; es decir, en nuestro país todos los mexicanos tenemos derechos políticos iguales y no existen jurídicamente ni indígenas, ni mexicanos de segunda.

Pero, además, el régimen federal implica una doble garantía: la primera, es que la federación debe velar porque las entidades, yen casode desaparición de poderes, la Cámara de Senadores, nombrará provisionalmente a quienes deben ser titulares de estos poderes hasta quese lleve a cabo una nueva elección; la segunda, que en su caso, tienenel deber de proteger a los estados federados contra toda invasión oviolencia exterior, o trastornos internos.

No cabe duda, por lo tanto, que los mexicanos vivimos en un Estado federal perfectamente definido en la Constitución General; porlo que me asombra, como ya lo señalé, que a diario en la prensa y enpublicaciones especializadas de política y derecho; y en especial, en elcaso de Chiapas, se hable de indígenas como si !lo fueran mexicanos.

Todos los mexicanos somos iguales, estamos sujetos a una Constitución Federal, tenemos todos igualdad de derechos políticos para


elegir a las autoridades federales, locales y municipales; estos cuentancon autonomía política y administrativa; y no podemos hablar de Chiapas, como un territorio ajeno a nuestra Constitución, al margen de ella,y como si Chiapas no fuera una entidad federativa, con mexicanosautónomos que eligenlibremente y por voto directo a sus representantes.

Somos un solo pueblo, de mexicanos; no hay indígenas; todos somos iguales, con los mismos derechos de formar partidos políticos,votar y ser elegidos para los cargos públicos federales y estatales; laCámara de Senadores representa a las entidades federativas, para asuntos de política exterior, tratados, hacer las leyes federales y modificarla Constitución.

Si el estado de Chiapas, fue invadido, la invadida fue la Federación,la invasión es a la Federación, o sea a los Estados Unidos Mexicanosy el Ejecutivo Federal debe repeler la agresión; o si se trata de un transtorno interno, el gobierno local puede, y lo ha hecho, pedir el auxiliode la Federación para ponerle fin; si desaparecen los poderes el Senadointerviene; si no hay poderes municipales, o estos son espurios, losvuelve a nombrar el Congreso de la entidad federativa.

Lo único que tenemos que hacer en Chiapas es aplicar los precedentes que establece la Constitución Federal y la Constitución Local.

Otro caso son las características culturales, étnicas y sociológicas, delas regiones de nuestro país y regiones que pertenecen a dos o másentidades federativas; sean diferentes; no tengan el mismo idioma, exista analfabetismo y desigualdad notable en la repartición de la riqueza;estotambién se arregla por la vía del derecho, aplicando correctamentenuestra Constitución; mediante el cobro de impuestos y la reparticiónde estos para las regiones más necesitadas.

Lo que tenemos, es lo que se ha llamado el federalismo corporativo, consistente en la repartición de los recursos, para que los estadosse desarrollen; si la federación tiene el dinero, impuestos, explotaciónde bienes -minería, bosques, petróleo- se debe establecer un principiode repartición equitativa de estos recursos, para lograr la autosuficienciade las entidades federativas.Resultan loables los esfuerzos del gobiernofederal en este sentido, sobre todo en la educación, carreteras, puertos, ferrocarriles, entre otros.


Desde 1917 a la fecha, los gobiernos federales han propugnadopara crear la infraestructura necesaria para que las entidades federativas sean autosuficientes, puesto que ya lo son autónomas, política yjurídicamente debemos avanzar más en esto; seguir adelante; ya sedoblegó el escollo mayor, que era el Distrito Federal de una entidadgobernada por el Ejecutivo, a ser gobernado por representantes elegidos por el pueblo, reconociendo que hay que avanzar todavía en laestructura política del propio Distrito Federal.

Debe quedar claro, que el territorio es uno sólo, y no está sujeto asegregación o secesión alguna; y menos, por el Estado de Chiapas queconcurrió con sus representantes a la especulación de las Constitucionesde 1824, 1857, 1917. La Constitución Federal establece que podráncrearse nuevas entidades federativas, o desaparecer las actuales, perono otorga derecho alguno a la entidad federativa, para que se separede nuestro país; no existe este derecho, ni convenios a este respecto.

Tampoco tenemos que recurrir a la copia de modelos extranjeroscomo lo es la autonomía de las regiones en Europa, ni a situacionescomo las reservaciones indias de los Estados Unidos de Norteamérica;Chiapas es una entidad federativa, con división de poderes ejecutivo,legislativo y federal, y que tienen como base de sus divisiones políticay administrativa a municipios autónomos y libres.

Si lo que queremos hacer es desmembrar el territorio nacional,romper el principio federal y crear otro tipo de Estado, entonces todos los mexicanos debemos recurrir a la integración de un Poder Constituyente y a la creación de una nueva Constitución; o sea no vamos acrear un nuevo federalismo, ya lo tenemos, lo que debemos cambiarson las estructuras políticas y jurídicas de nuestro país.

Los que son administradores, simplemente lo que tienen que hacer esaplicar la Constitución para resolver los problemas entre la federacióny las entidades federativas, y de éstos con sus municipios; pero, si queremos otro tipo de instituciones como los regionalismos europeos, ydiferenciar entre mexicanos de primera e indígenas; entonces convoquemos un Congreso Constituyente y reformemos nuestra Constitución actual.

ENFOQUES DE POLITICAS PUBLICAS

NOTA INTRODUCTORIA

RAFAEL DEL CASTILLO·

LA DISCUSIÓN ACERCA DE LAS políticas públicas es, desde hace unasdécadas, un ejercicio académico estimulante y necesario para la atención de los asuntos públicos. Los temas que se abordan en este apartado son ideas profundas, planteamientos y reflexiones, que invitan aun estudio cada vez más sistematizado sobre los enfoques de las políticas públicas.

Los artículos reunidos en este apartado abordan temas como elanálisis de factibilidad de políticas; los problemas de la implementación en las políticas sociales; el cambio de estilo de las políticas en nuestro país; la relación entre los medios de comunicación y las políticaspúblicas; así como un estudio sobre el papel de los enfoques de políticas en las transformaciones delEstado mexicano. Temas tratados con rigoracadémico y que poseen una relación muy estrecha entre sí, conformándose en materia de relevanciapara la investigación científica-social.

El ensayo de Giandomenico Majone, intitulado Argumentos de lafactibilidad, contiene una serie de reflexiones acerca del análisis de factibilidad como una herramienta para identificar las restricciones, ya seanreales o potenciales, a las que se enfrenta la acción del gobierno. Resalta el hecho de la poca o nula importancia que le ha sido conferidaa este tema por los analistas de políticas en la actualidad, pues éstos seocupan de las limitaciones que resultan obvias, dejando casi de lado lasrestricciones políticas e institucionales. En el ensayo se pone de manifiesto que en muchas ocasiones no se ha sabido manejar con determi-

• M~estro y doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México; yDirector del Posgrado en Administración Pública en la Universidad Anáhuac.

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152 ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBliCAS Y GOBERNABILIDAD

nación e imaginación las restricciones en la implantación de políticas,con el propósito de eliminarlas o en su caso aprovecharlas, para formular nuevos cursos y posibilidades de acción en la materia.

Majone aborda la interrogante de cómo probar que ciertos problemas notienen solución, complementariamente con el hecho de examinar cuálesmétodos pueden resolver tales o cuáles problemas. Para ello se auxiliade un instrumental abstracto como son las matemáticas elementales. Bajoesa vertiente, encuentra que es más provechoso saber qué es lo que nose puede hacer y por qué, en lugar de gastar el trabajo intelectual enlo que es poco factible de realizar. Por ello, aconseja que antes de considerar a un problema imposible o posible de resolver, es indispensable entender qué métodos de solución son aceptables y cuáles no.

De tal manera que si se trasladan estas reflexiones al campo de laadministración pública, el investigador se encuentra con que hay soluciones satisfactorias a ciertos problemas, pero que en ocasiones no seaplican al mundo real porque no existe ese nivel de conocimientos o,en todo caso, no hay flexibilidad institucional Así, para Majone losproblemas no son posibles o imposibles de resolver en forma general, sino que esto depende de ciertas restricciones o condiciones delmundo real. Es decir, que un problema bajo ciertas circunstancias tienesolución y bajo otras carece de ella.

Por tanto, el autor sostiene que la vida diaria está llena de restricciones, y que debido a la familiaridad con que se abordan no se reconoce su presencia, incluso en las actividades más simples de la vida.Reconocer su existencia y tenerlas en cuenta ayudaría a determinar elgrado de poder real que tiene un gobernante, pues en general tienenmenos poder del que intentan demostrar. Por ello, se sostiene en elensayo que en el sector público es dificil encontrar soluciones óptimasy hay que adoptar otras que no satisfacen los intereses de toda la sociedad

En este sentido, Majone sostiene, a diferencia de otros autores, quela factibilidad política no es un tema indiscutible, pues para comprenderla adecuadamente es indispensable entender los factores que influyeh en las acciones gubernamentales dentro de un marco democrático. Por lo que una política es factible, o deja de serlo, sólo respectode ciertas restricciones específicas que limitan la acción del gobiernoen situaciones particulares.

ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS 153

El artículo de Pedro Moreno, La implementación: ''talón de Aquiles" enla elaboración de políticas sociales, aborda uno de los puntos críticos en laacción gubernamental: la implementación dentro del proceso de instrumentación de las políticas públicas.

Para tal efecto, se auxilia de tres modelos conceptuales de decisióny acción que tienen una concepción propia con respecto a la fase deimplementación de las políticas públicas. De su análisis obtiene que lafase de implementación es función de un proceso racional unitario,producto de la organización y resultado de la negociación constantebajo condiciones de alta incertidumbre. Sin embargo, para el autor estos razonamientos derivados de los tres modelos estudiados no agotan toda la realidad, pues sólo hablan de una parte de ella. Para Morenoexisten dos tipos de racionalidades: la técnica y la política, a partir delas cuales es posible explicar y predecir el proceso de implementaciónde las políticas públicas.

En ese sentido, se destaca que aunque en nuestro país se tuvo enel pasado políticas adecuadas para atender las necesidades sociales, nose tuvo la capacidad suficiente para su implementación debido a factores políticos y técnicos. Por tanto, se afirma que no es suficiente tenerbuenos diseños, recursos suficientes, la normatividad adecuada y voluntad política, si no se cuenta con un adecuado prbceso de implementación.

Para Pedro Moreno superar esas deficiencias en la implementación,es necesario para determinar los factores que influyen tanto en el aspecto político como en el técnico del proceso de implementación, conbase en criterios de realismo, transparencia, reconocimiento de la heterogeneidad, autonomía y descentralización. Para ello propone doslíneas de acción a considerar: primero, el desarrollo e innovación institucional; y segundo, el factor gerencial.

El cambio de estilo de polfticaspúblicas en México es el tema que abordaFélix Vélez. El autor precisa que hasta hace pocos años el análisis depolíticas públicas tenía poca importancia pues se pedía, por un lado,la destrucción de un Estado opresor para construir nuevas instituciones; y por otro, se abogaba por la no intervención del Estado enlos asuntos de la sociedad

Vélez señala que en un principio el desarrollo del análisis depolíticas públicas en&entó va.ri.As dificUltades, pues los políticos de.antaño


creían tener el modelo adecuado para el desarrollo de México, perocarecían de un análisis de los costos que acarrearían sus decisones discrecionales. Por tal motivo, se afirma que "una política de gobierno espública porque impacta a los ciudadanos", pero la participaciónciudadana en ese entonces estaba ausente en la elaboración de las políticas, lo que hizo evidente la falta de legalidad y profesionalización delservicio público que no perseguía un análisis serio de los problemasnacionales. Esto, en opinión del autor, condujo a serios problemas degobemabilidad como el movimiento estudiantil de 1968.

Con todo, el profesor Vélez afirma que actualmente nuestro paísse encuentra en un periodo de estancamiento, ya que la situacióneconómico-social que guarda nuestro país es similar a la de hace 23años. Sostiene que debido a ese precario escenario los ciudadanos hancomenzado a hacer análisis de política y, en consecuencia, el gobierno intenta recuperar credibilidad al comenzar a sustentar sus decisionesde política en análisis más profundos en términos de costo-beneficio,

En ello, refiere el autor, han jugado un papel muy importante varios factores: primero, el voto ciudadano considerado como una fuerzade legitimación; segundo, una mayor libertad de los medios de comunicación en su ejercicio; y tercero, un Congreso que ya no es dominado por un sólo partido. Esta situación ha propiciado un cambio enel estilo de política yen los contenidos de éstas, y se recurre, a diferencia de épocas pasadas, a un análisis profundo antes de tomar decisiones públicas.

Para Félix Vélez la ventaja del análisis de políticas es que reconocelas limitaciones en el contexto social, lo que ocasiona que no se consigan los resultados esperados. Al considerar las restricciones que elgobierno inmanentemente tiene para el desahogo de la agenda pública, el análisis de políticas busca reducir la incertidumbre.

El ensayo de Paul Slomianski, ComNnia¡Qón, medio!y pol/ticaspúblicas,tiene como eje de argumentación el papel que juega la comunicacióndel gobierno con la sociedad, y la comunicación social como instrumento necesario de política pública.

Sus planteamientos discurren sobre la idea de que el gobierno siempre ha tenido influencia sobre los medios de comunicación. pero loque ha variado es la forma en que lo. demás actores políticos y so-


ciales toman su papel de emisores. Para Slomianski, en la comunicaciónpolítica reviste similar importancia la manera en que "el gobierno secomunica" como "el mensaje que ofrece", pues de ello depende laforma en que es usada la información gubernamental. De ahí que esaconsideración rectora en el análisis de la comunicación tiene repercusiones en las percepciones que la sociedad tiene del gobierno y de símisma.

En el trabajo se estudia el problema de la "calidad de transmisióndel mensaje", es decir, el medio por el que se hace llegar el mensajedel gobierno a la sociedad. Con base en algunas estadísticas, se afirma que predominan los medios electrónicos en esa vertiente de comunicación; sin embargo, el autor señala que ese medio de comunicación presenta la desventaja de no prestarse para el debate de losdiferentes temas de política, pues esto requiere abordar el tema endebate con profundidad, aspecto que no concuerda con el formatode estos medios que se basan en la sencillez y rapidez en la transmisiónde la información.

Para Slomianski, es en los medios escritos en los que se puede llevar a cabo una discusión sobre las diferentes opciones de política, debido al nivel de detalle requerido. Lo anterior permite a la sociedad teneruna visión más integral de los temas a discutir. Sin embargo,elautor afirmaque es el medio menos consultado por la sociedad mexicana.

El papel de los medios de comunicación en la sociedad es la preocupación fundamental de la última parte del estudio. En este sentido se habla de la superficialidad con la que los periodistas abordanlos asuntos públicos prioritarios, pues prefieren tratar temas pococomplejos por considerarlos más sencillos de entender y fáciles depresentar en espacios reducidos, además de que son más rentables. Elautor hace referencia a que en la actualidad, en materia de comunicación, se está transitando de un modelo descriptivo de reportaje auno más interpretativo y analítico.

Un aspecto central para Slomianski, es la percepción de que losmedios son cada vez más críticos, debido a que se les ha concedidomayor margen de libertad. La investigación conduce al autor a la ideade que son los medios los que inducen a la sociedad "en qué pensar"y no "qué pensar". Finalmente, Slomianski considera que los medios


facilitan la comprensión de la realidad, bajo la óptica que se ofrece enel mercado de la comunicación.

El trabajo de Lenin Bustamante, por otras parte, considera trespropuestas para el análisis del papel de las políticas públicas en lastransformaciones del Estado mexicano. En la primera sección refiereel papel de las políticas públicas en la relación Estado-sociedad, partiendo de la hipótesis de que los años ochenta constituyeron en Méxicouna década de estancamiento y, en algunos casos, de regresión, lo quesignificó redefinir el papel del Estado. Señala la transición del modelo económico mexicano: el cual pasa de un Estado de bienestar a unmodelo de desarrollo económico neoliberal. Precisando, a la vez, queaunadas a las transformaciones del Estado mexicano se incorpora ladefinitiva participación de la sociedad civil en la vida política del país.

En el segundo tema el autor analiza el papel de la política públicaen la redefinición del Estado. Sugiere que el nuevo estilo de relaciónentre el gobierno y la sociedad ha implicado nuevas reglas, estilos degestión, así como el diseño de políticas públicas que incorporan lasdemandas de unas sociedad cada vez más plural, autónoma y partícipativa en las actividades económicas, políticas y sociales. Para Bustamante, este nuevo enfoque implica redefinir y articular las funcionesdel Estado, en particular las tareas de rectoría económica y bienestarsocial, bajo condiciones de creciente pluralidad y autonomía política.

En el último apartado, el autor define cuáles son los retos de laspolíticas públicas en el Estado mexicano contemporáneo. Explica queen la medida en que la sociedad mexicana se agrupa y organiza, elEstado debe ampliar sus espacios de actuación y dar cabida a las fuerzas y organizaciones políticas. Comenta que la clave de la modernización política consiste en la habilidad del Estado para absorber tiposcambiantes de exigencias de organizaciones políticas; y no optar porsu desaparición. Finalmente, señala que la nueva redefinición del papel del Estado supone formular y desarrollar políticas públicas, sustentadas en cuatro caractéristicas básicas: 1) con fundamento legal; 2)con apoyo y consenso político; 3) con viabilidad administrativa; y 4)con sentido de racionalidad económica.

1. Argumentos de la factibilidad

GIANDOMENICO MA]ONE*

COMO DICE OAKESHOTI, EL INTENTO de hacer algo que de suyo es imposible constituye invariablemente un ejercicio de corrupción. Sin embargo, la tendencia a equiparar lo deseable con lo posible es siemprefuerte, sobre todo en política. Otro filósofo ha señalado que la existencia de tareas sociales que parecen a la vez deseables y posibles, peroque resultan impracticables, ha preparado el escenario para un granconjunto de conflictos en la historia moderna. Todas las batallas de lareforma social se libraron parcialmente sobre estas bases, donde losconservadores exageraban y los progresistas subestimaban los límitesde lo posible en la política.'

Uno de los aportes más útiles que pueden hacer los analistas a ladeliberación pública es ayudar a los gobernantes y a la opinión pública a evitar que se exageren o subestimen esos limites. Un análisis competente de la factibilidad trata de identificar todas las restricciones realeso potenciales, separarlas de los obstáculos ficticios, evaluar su importancia para diferentes estrategias de ejecución y estimar los costos y

* MAJONE, Giandomenico. Evidencia, argllmenlación J persllQsión en lajormlllación depohticas.Estudio introductorio de Luis F. Aguilar. O 1997. Fondo de Cultura Económica, México,pp. 109-122. Estas páginas se reproducen con el permiso del Fondo de Cultura Económica. [Las .referencias bibliográficas que aparecen numeradas se han tomado directamente dela edición original -este extracto se refiere a la factibilidad de las políticas públicas].I Michael Polanyi, Tbe Logic ofLibertJ, Routledge and Kegan Paul, Londres, 1951, p. 169.

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158 ENFOQUES DE POLÍTICAS Pl'BLICAS y GOBERNABILIDAD

beneficios del relajamiento de las restricciones que no sean absolutamente fijas.

Desafortunadamente, el análisis de factibilidad no siempre se tomaen serio. Los analistas de políticas se ocupan de manera explícita deunas cuantas limitaciones que se pueden medir con facilidad, como lasrestricciones técnicas o presupuestarias, pero tienden a tratar lasrestricciones políticas e institucionales, si acaso, como aclaraciones osalvedades de último minuto que se agregan como apéndices a unaestructura analítica ya establecida.

Se comete un grave error cuando se aconsejan políticas sobre labase de una visión tan estrecha de la factibilidad. No hay ninguna diferencia esencial entre las restricciones técnicas, económicas, políticas, institucionales o de cualquier otra clase: todas limitan la libertad deelección del gobernante, y su violación lleva siempre consigo unasanción. El hecho de que algunas restricciones no puedan expresarseen términos cuantitativos, como las de presupuesto o de otrosrecursos, es irrelevante para la lógica del análisis. Ni siquiera los"principios de la imposibilidad" (como las leyes de conservación dela energía y el impulso) son tanto leyes empíricas o relacionescuantitativas como expresiones de una convicción de que todos losesfuerzos que se hagan para obtener cierto resultado estáncondenados al fracaso.

A veces han resultado erróneas tales convicciones (como en el casode la doctrina prenewtoniana de que no podría existir un vacío), peroaun entonces el intento de demostrar que los fracasos reiterados sedebían a algo inherentemente imposible ha sido fuente de nuevas intuiciones y descubrimientos. Por otra parte, una aceptación demasiado apresurada de que algo es imposible puede impedir el progresoen la administración pública no menos que en la ciencia y la tecnología.La experiencia demuestra que, si se obra con suficiente determinacióne imaginación, a menudo se pueden eliminar o relajar muchas restricciones, o utilizarlas creativamente para descubrir posibilidades nuevas.

El analista creativo debe ser capaz de mantener una tensión dialéctica entre 10 practicable y 10 ideal, entre la investigación de los límitesde la política y el esfuerzo por extender el campo de 10 políticamenteposible.

ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS

RESTRICCIONES E IMPOSIBILIDADES

159

Antes de considerar las restricciones económicas, políticas y de otraclase que constituyen el objetivo principal del debate público y la deliberación sobre las políticas, conviene examinar brevemente elsurgimiento de la noción de imposibilidad en contextos más abstractos. Diversas clases de imposibilidades resultan esenciales en lasmatemáticas y la ciencia, y entenderlas facilitará la apreciación de laimportancia real de las restricciones en el diseño de políticas. Comencemos por las matemáticas elementales.

Varios problemas clásicos de álgebra y geometría elementales -porejemplo, la cuadratura de un círculo, la trisección de un ángulo arbitrariamente dado o la solución de ecuaciones de quinto o mayor grado- suponen «pruebas imposibles". Durante siglos, prominentesmatemáticos trataron en vano de encontrar soluciones explícitas, hasta que finalmente se reconoció que la cuestión de fondo no era "¿cuálmétodo puede resolver talo cual problema?", sino "¿cómo puedeprobarse que ciertos problemas no tienen solución?"

Es importante que entendamos claramente la manera como se formuló esta interrogante revolucionaria. Por lo que toca a la solución deecuaciones, el problema no era la determinación de si podría resolverse una ecuación algebraica de grado arbitrario. La existencia de soluciones había sido ya establecida por Gauss (en su tesis doctoral de1799), y se disponía de varios métodos numéricos para elcálculode raícescon cualquier grado de precisión que se deseara. La cuestión que interesaba a matemáticos como Ruffini y Abel en la primera mitad del sigloXIX era diferente, y se relacionaba con los medios -sólo operacionesracionales y radicales- por los que habría de encontrarse la solución.

De igual modo, a fin de encontrar cuáles construccionesgeométricas son posibles, había necesidad de definir primero con precisión el significado de la construcción, de nuevo especificando los medios -la regla y el compás, por ejemplo- permitidos en cada caso.Resultó que tales problemas de imposibilidad no podían resolverse enel campo de la geometría y el álgebra elementales, sino que se requerían


conceptos radicalmente nuevos y avances teóricos profundos, comola teoría de grupos de Galois.

Este capítulo de la historia de las matemáticas aporta variasenseñanzas interesantes para los analistas de políticas. Primero, demuestra que a menudo resulta más fructífero preguntarse qué es lo que nose puede hacer y por qué, en lugar de qué se puede hacer. Al toparsecon lo que parezca un problema espinoso de política, el analista harábien en detenerse a pensar en las razones de los reiterados fracasosantes de emprender la búsqueda de nuevas soluciones.

Segundo, estos ejemplos matemáticos nos recuerdan que ningúnproblema puede considerarse soluble o insoluble mientras no entendamos con claridad cuáles métodos de solución se admiten y cuálesno. De igual modo, un problema puede ser soluble en un sentido técnico bien definido, pero no bajo las restricciones adicionales que surgen cuando la solución técnica se aplica a una situación histórica concreta. Por ejemplo, la teoría económica podría indicar un procedimiento para obtener un sistema óptimo de precios y empleo estables, perola solución dependerá de asumir supuestos de movilidad perfecta dela mano de obra y flexibilidad de los precios que no se dan en la práctica. Casi en cualquier campo de la administración pública podemosencontrar problemas para los que se sabe que existen soluciones óptimas o satisfactorias, pero tales soluciones no se pueden aplicar porqueexigen un nivel de conocimientos y flexibilidad institucional que no seencuentra en el mundo real.

Por último, en la política hay, como en las matemáticas, algunos casosen los que un problema para el que se conoce una solución con un conjunto dado de medios se vuelve insoluble (por lo menos temporalmente)por una repentina restricción de los medios. Por ejemplo, cuando un paísse une a una organización supranacional como la Comunidad Europeaya no puede emplear algunos de los instrumentos tradicionales de política monetaria, comercial e industrial, de modo que a menudo afrontaseveros problemas de ajuste.

En suma, los problemas no son solubles o insolubles en gener~

sino sólo respecto de ciertas restricciones o condiciones. Adviértase quelas limitaciones pueden ser procesales (en nuestros ejemplos matemáti-


cos, el empleo exclusivo de la regla y el compás o de operacionesracionales y radicales) o sustantivas.

Las leyes físicas son ejemplos bien conocidos de restricciones sustantivas. Considérese cómo se emplea el conocimiento científico en latecnología. Las teorías científicas no dicen a los ingenieros cómo alcanzar metas particulares. Más bien, demuestran por qué ciertas metas aparentemente razonables son inviables. Por qué, por ejemplo, resultan imposibles la construcción de máquinas ciento por ciento eficientes, la eliminación total de la fricción o la generación de una carga eléctrica sin producir otra carga del signo opuesto.

Todas las teorías expresan alguna clase de regularidad o invariación,y así imponen límites al alcance de los fenómenos observables. La realidad -señaló Einstein- restringe la riqueza de las posibilidades; la ciencia trata de descubrir estas restricciones. En el conjunto de todos losmovimientos planetarios concebibles, las leyes de Newton sólo permiten los elípticos. Las leyes científicas "no afirman que algo exista uocurra; lo niegan. Insisten en la inexistencia de ciertas cosas o estadosde cosas, proscribiendo o prohibiendo, por decirlo así, tales cosas oestados de cosas; los descartan"!

Ramas enteras de la física se basan en tales prohibiciones o "postulados de impotencia", como se les ha llamado, y algunos científicoscreen que toda la ciencia física y quizá toda la ciencia natural tendrá quederivarse algún día de un pequeño número de tales postulados. ¿Perocómo se derivan estos principios muy generales? Sir Edmund Whittaker, el físico que acuñó la expresión, reconoce que no son leyesempíricas. "Un postulado de impotencia -escribe- no es resultado directo de un experimento, o de algún número finito de experimentos;no menciona ninguna medida, ninguna relación numérica o ecuaciónanalítica; es la afirmación de una convicción acerca de que todos losintentos de hacer cierta cosa, como quiera que se realicen, están destinados al fracaso".'

2 Karl R. Popper, Tbe Logk ofscitlltific DiscIJlJtry, ed. rev., Hutchinson, Londres, 1968, p. 69, From Ellclidto Eddilll,ton: A Stll4JofCOllaptions of the Ext'f'IlaJWor/d, Dover, Nueva York,1958, p. 69.


Un postulado de impotencia, aunque no se derive de experimentos, tipifica una gran experiencia práctica en la que algo se ha intentado sin éxito por muchas rutas. El postulado supone que esta falla sedebe a algo inherentemente imposible, y así nos salva de desperdiciar eltiempo en entelequias tales como las máquinas de movimiento perpetuo.

En este sentido, las imposibilidades físicas no difieren mucho de lasgeneralizaciones de las ciencias sociales, tales como la "ley" de la oferta yla demanda o los tres principios básicos del control organizacional formulados por Anthony Downs: que nadie puede controlar por completo el comportamiento de una organización grande; que entre más crezca una orgaruzación, más débil será el control de su actividad ejercido porlos ?irigentes principales, y que entre más crezca una organización, másdeficiente será lacoordinación de sus acciones,' La obviedad de estos principios no reduce su importancia, y aunque -como los postulados de laimpotencia en la física- no pueden probarse, pasarlos por alto podría te-ner muy graves consecuencias, .

Sin embargo, estas consecuencias podrían no ser tan inmediatamente evidentes como en el caso de las imposibilidades físicas.Por estarazón, a menudo resulta difícil desde el punto de vista político resistirse a la tentación de olvidar las restricciones económicas o institucionales. El control de los alquileres es un ejemplo típico. Aunque el objetivo de tal control es la protección de los inquilinos contra los incrementos exagerados derivados de una escasez de viviendas, el efectoa largo plazo es el empeoramiento de la situación de casi todos porquese desalienta la construcción de departamentos de alquiler y el mantenimiento de los existentes, al mismo tiempo que se alienta el abandono de las viejas unidades de vivienda o su transformación en oficinas para escapar a los controles. Estas consecuencias son conocidasdesde hace tiempo, pero algunas ciudades que habían abandonado elcontrol de alquileres durante los años cincuenta empezaron a reimplantarlo por la inflación de los setenta.

En la fase utópica de la elaboración de políticas, incluso las restricciones técnicas a veces se desatienden, lo que tiene consecuencias catas-

• lnside BNrtallcrary, Little, Brown, Boston, 1966, pp. 140-143.


tróficas. Por ejemplo, en los años inmediatamente siguientes a la Revolución soviética, los ingenieros eran despedidos de sus puestos cuando cuestionaban la factibilidad técnica de las metas políticas. Estos expertos eran llamados "limitadores", y Alexander Solzhenitsyn cuentael caso de un tal Nikolai lvanovich Ladyzhensky, que fue arrestado porapoyar las "teorías de la limitación" y por tener "una fe ciega en losfactores de seguridad".5 Así como la realidad física, la realidad socialrestringe la riqueza de lo posible. Nuestro ambiente abunda en restricciones, tanto naturales como artificiales,y muchos de nuestros conceptos básicos las consideran esenciales. En efecto, un mundo libre de restricciones sería enteramente caótico e imprevisible, y si no reconocemos a menudo su presencia es porque nos hemos familiarizado tanto con ellas que las damos por sentadas. Pero basta tratar de enumerarlos obstáculos que afrontamos incluso en las actividades más simplespara advertir que nuestro ambiente está lleno de ellos.

LA FACTIBILIDAD Y LAS SOLUCIONES DE ÓPTIMO CONDICIONADO

Admitir la omnipresencia de las restricciones es un buen antídoto parala tendencia, común entre legos y científicos sociales por igual, a verel poder por todas partes y explicar los resultados de las políticas exclusivamente por las acciones deliberadas de individuos y grupos poderosos. En realidad, los gobernantes a menudo tienen menos poderde lo que se supone. Un resultado particular podría ser una consecuencia no esperada de políticas anteriores o de procesos burocráticos echados a andar sin que se tuviera "en mente" tal desenlace. Pero inclusopara entender la fuerza de un gobernante poderoso debemos empezarpor marcar los limites de sus facultades.

La Presidencia de los Estados Unidos es sin duda una de las instituciones más poderosas del mundo. Sin embargo, como escribe Richard Neustadt,

las ventajas del presidente están restringidas por las ventajas de otros. Rela

ciones permanentes tirarán en ambas direcciones. Estas relaciones son de

s Tbe GM/ag Arrhipelago, trad. de M. Scammell, Co11in5, Londres, 1974, p. 45.


dependencia recíproca. Un presidentedepende de los hombres a quienespersuada; debe reconocer su propianecesidad o el temor de ellos, que también tendrán unaposición, autoridad o ambascosas, porque de otro modono le servirían de mucho al presidente. Sus ventajas confrontan a las delpresidente; su poder atempera el delpresidentes."

Al evaluar el poder de todo gobernante, deben tenerse en cuentamuchos otros limites: las políticas previas y la inercia institucional; lainformación inadecuada, absoluta o equivocada; las limitaciones cognoscitivas; los planes de otros gobernantes y la resistencia de la propia burocracia; los intereses creados y las demandas y aspiraciones dediversos grupos sociales; los limites del espacio de control y del tiempo y los recursos disponibles; la fuga de autoridad y la pérdida de legitimidad; los compromisos extranjeros y las presiones internacionales. La mayoría de estos límites no serán tan restrictivos como paraprivar de todo margen de acción al gobernante, pero son tan importantes que pasados por alto provocará consecuencias graves ya vecesdesastrosas.

Por tanto, el analista debe cuidarse de las analogías superficiales entrela elaboración de políticas públicas y la toma de decisiones empresariales. Por ejemplo, quienes proponen una teoría económica de la democracia, como Anthony Downs, han sostenido que los miembros delgobierno logran sus metas adoptando los programas que más agradana los votantes, así como los empresarios obtienen ganancias produciendo las cosas que desea la gente.7 Esta analogía es engañosa en la medida que sugiere una libertad de acción mayor que la que tienen generalmente los gobernantes. Al revés de lo que ocurre con el empresario, el gobernante no goza de libertad para desplazar recursos de unárea a otra, excepto de modo marginal. Su libertad está limitada porreglas presupuestarias, negociaciones políticas y la creciente porción delos ingresos públicos que se destina automáticamente al pago de ladeuda pública, de sueldos y pensiones y de un pequeño número de

6 PreSÍlÚlltia/ POIlllr, Wiley, Nueva York, 1963,p. 44.7 Anthony Downs, AII E.oIIOffli. Theory uf Demmmry, Harper and Row, Nueva York, 1957.


rubros prioritarios. Incluso la posibilidad de sustituir un ingreso porotro, a fin de aprovechar oportunidades nuevas y circunstancias particulares, se encuentra severamente limitada por los requerimientos deresponsabilidad fiscal. Como ha señalado en reiteradas veces Ludwigvan Mises, la libertad de los administradores públicos para ajustar susactos a lo que les parece la solución más apropiada de un problemaconcreto está acotada por normas especialmente diseñadas para limitar una toma discrecional de decisiones que, al revés de la discrecionalidad del administrador privado, no está restringida por consideraciones de ganancias y pérdidas,8

Estas numerosas limitaciones del poder de los gobernantes explican por qué es tan dificil en el sector público encontrar solucionesóptimas y haya que contentarse con otras menos ambiciosas o "subóptimas". El teorema del óptimo condicionado (second best) de laeconomía del bienestar provee una prueba formal de este hecho. Enesencia, este teorema enuncia que las condiciones de primer orden paraalcanzar un óptimo no son en general criterios válidos de política enuna situación donde, a causa de alguna restricción adicional a las habituales limitaciones presupuestarias y técnicas, no pueden satisfacersesimultáneamente todas las condiciones," Por ejemplo, puede ser políticamente imposible que el gobierno aplique en toda la economía lacondición de la determinación del precio por el costo marginal. ¿Debiera el gobierno tratar de aplicar la condición por lo menos en el sector público de la economía? El teorema del óptimo condicionado responde: no necesariamente. Para obtener una solución de óptimocondicionado -una que satisfaga también la restricción adicional-, esposible que haya necesidad de violar incluso las condiciones que pudieran haber sido satisfechas. Por tanto, resulta falso el supuesto comúnde que lo mejor es satisfacer por lo menos algunas de las condicionesdel óptimo, es decir, aplicar una política de optimación fragmentada.

Pero si las soluciones "subóptimas" o de óptimo condicionadoson las únicas viables, entonces la factibilidad,antes que elóptimo, debe

• H_an AClio", 3a ed., Regnery, Chicago, 1966.• Richard G. Lipsey y Kelvin Lancaster, "The General Theory of Second Best", en Re·vil'"tfEtotIOIIIitSlliáies, 24 (1956-1957), pp. 481-492.

166 ENFOQUES DE POÜnCAS PÚBLICASy GOBERNABILlDAD

ser la preocupación principal de los analistas de políticas, y éstos deberían estar tan preocupados por las restricciones políticas e institucionales como por las limitaciones técnicas y económicas.

Además, una vez que se reconoce la cuestión de la factibilidad entoda su complejidad, incluso el ordenamiento tradicional de las alternativas de políticas -óptimas, eficientes y viables, en orden decrecientede lo deseable- pierde gran parte de su significado. A fin de recomendar una política óptima particular de entre el conjunto de alternativaseficientes en el sentido de Pareto -aquellas que no pueden mortificarsepara aumentar la utilidad de algunos miembros de la comunidad sinreducir la utilidad de los demás-, debe ofrecerse al analista una función de bienestar social bien definida. Si no se dispone de ninguna detales funciones, lo mejor que puede hacer el analista (en un sentidonormativo) es calcular el conjunto eficiente en el sentido de Pareto.Pero a falta de una función de bienestar social, no está claro que unaalternativa eficiente sea necesariamente superior a otra que sólo sea viable. Por ejemplo, la transición de una situación no eficiente a otra eficiente no es necesariamente eficiente, pues es probable que algunosmiembros de la comunidad resulten perjudicados por ella, sin que seapolíticamente viable que se les dé una compensación. Por otra parte,la transición entre dos situaciones viables, pero no eficientes, puede sereficiente en el sentido de Pareto, es decir, puede mejorar la situaciónde todos. En la gráfica que aparece más adelante se ilustran ambos casos, suponiendo una comunidad integrada por dos individuos con utilidades U

Iy U;

SiA es la posición inicial (viable pero no eficiente) y sólo son políticamente posibles los movimientos eficientes en el sentido de Pareto,las alternativas viables son las del área sombreada, incluida la porciónde la frontera (el conjunto eficiente) entre By C. El primer caso se representa por un movimiento de A a D. D es una posición eficiente espor tanto "superior" a A), pero la transición de A a D disminuye U;


y en consecuencia no es eficiente. El movimiento de A a E ejemplifica el segundo caso, donde hay un mejoramiento aunque ambas posiciones son "sólo" viables.

B

Alternativas de políticas eficientesy viables en unacomunidadintegrada por dos individuos

LA FACTIBILIDAD POLÍTICA

¿Qué queremos decir cuando afirmamos que sólo ciertas alternativas,como las representadas por el área sombreada de la gráfica, son"políticamente" viables? La noción de factibilidad política es discutible.Algunos economistas la consideran tan flexible que casi resulta inútilcomo herramienta analítica. Otros sostienen que ni siquiera debe considerarse en el análisis. Por ejemplo, Milton Friedman escribe: "El papel del economista en el análisis de la administración pública debe ser,en mi opinión, el de prescribir lo que debiera hacerse a la luz de lo quepuede hacerse, dejando de lado la política, y no pronosticar lo que espolíticamente viable para recomendarlo luego".loEn cambio, JamesBuchanan observa, desde la perspectiva más pragmática del estudio-

lO Comments on Monetary Paliey, en Eu'!)s ¡n Ponlil'l E&oflomüs. University of Chieago

Press, Chicago, 1953, p. 264.


so de las finanzas públicas, que "se ha considerado admirable el rechazo de toda consideración de lo que es políticamente viable; perosi nos negamos a examinar lo políticamente posible estaremos realizando un análisis incompleto"." En efecto, resulta difícil entendercómo puede conciliarse la aseveración de Friedman con la opinión(que parece aceptada ahora por la mayoría de los economistas) de queno pueden separarse los efectos de la política económica sobre la eficiencia de sus efectos sobre la distribución del ingreso. Porque el problema es precisamente que los pagos de compensaciones muy pocasveces son factibles desde un punto de vista político en una economíade mercado, de modo que todas las decisiones de políticas debieranbasarse tanto en consideraciones de eficiencia como de equidad.

En efecto, ¿por qué habrían de descartarse del análisis normativolos obstáculos politicos que impiden la ejecución de una política"económicamente correcta" (u óptima -jirst best-), cuando muchos detales obstáculos derivan del mismo comportamiento racional, los mismos supuestos de interés egoísta que se dan por sentados en el mercado? Por supuesto, es posible que Friedman sólo esté sugiriendo queel economista como tal no es competente para juzgar qué es políticamente viable, de modo que debe restringir sus pronunciamientos a lascuestiones de factibilidad económica. En esto debemos estar de acuerdo; pero entonces, ¿cómo se puede recomendar una política sobre labase de consideraciones tan estrechas? Recomendar "lo que debe hacerse a la luz de lo que puede hacerse, dejando de lado la política" sólotiene sentido en un mundo donde puedan separarse nítidamente lapolítica y la economía y donde sea posible la optimación parcial.

Ciertamente, ése no es el mundo en que viven los gobernantes. Siel propósito del análisis no es el de saber cuál es la política correcta enun campo dado, sino el de asegurar que la política se escoja y se ponga en práctica, será esencial la determinación de los límites dentro delos cuales el gobernante puede ejercer un control efectivo. 12 ¿Cuáles

11 "Politice, Policy, and the Pigovian Margins", en J. M. Buchanan y R. D. Tollison (comps.),Tbeory of Pllbli& Choia, University of Michigan Press, Ann Arbor, 1972, p. 182.12 A. K. Sen, "Feasibility Constraints: Foreign Exchange and Shadow Wages", en RichardLayer (comp.), Cosl.B,"ejil Ana!Y.ris, Penguin, Harmondsworth, Inglaterra, 1974, pp. 140-159.

ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBUCAS 169

instrumentos de políticas pueden usarse? ¿Con quién debe compartirsu autoridad el gobernante? ¿Cuáles son los actores políticos y burocráticos cuyo apoyo se necesita? La respuesta a tales interrogantes implica la formulación de ciertos supuestos acerca del ambiente político e institucional: detrás de cada recomendación de política se encuentra siempre una teoría más o menos implícita de gobierno. Desatenderlos problemas de la factibilidad política no implica una neutralidadpolítica, sino más bien el supuesto de que las políticas pueden ejecutarse por decreto. Knut Wickesell,un distinguido economista sueco queescribió a fines del siglo pasado, tenía en mente esta ingenua teoría delgobierno cuando observó que la mayoría de los economistas se contentaban con suponer la existencia de una plasticidad institucional perfecta y el gobierno de un dictador benevolente. Incluso los manualesde finanzas públicas más recientes -escribió Wickesell- dejan la impresión de que hay "una especie de filosofía de despotismo ilustradoy benevolente, y [...] parecen representar un comentario ligero sobrela famosa regla de Todo para elpueblo, nada por elpueblo ': 13 ¡La mismaobservación podría hacerse a propósito de algunos de los libros detexto más recientes sobre el análisis de políticas!

Para tratar adecuadamente las cuestiones de factibilidad política serequiere un entendimiento más claro de las influencias que afectan lasacciones gubernamentales en una democracia. En los capítulos siguientes encontraremos varios ejemplos de interacciones entre las actividadesgubernamentales y el ambiente político e institucionaL" Aquí sóloplantearemos la cuestión general de cómo puede hacerse operativa lanoción de la factibilidad política. Por definición, una política es viableo inviable sólo respecto de algunas restricciones específicas -institucionales, burocráticas, distributivas o políticas- que limitan la libertadde elección del gobernante en una situación particular.

Si no pueden identificarse restricciones específicas, el concepto defactibilidad política será demasiado elástico para servir como herra-

l3 "New PrincipIes of Just Taxation", en Richard A. Musgrave y AJan T. Peacock (comps.),C/assics ill lhe Theory qf Pllb/ic Fillalla, MacrniUan, Londres, 1967, p. 82. [Las palabras en cursivas no son del texto original. Nota del editor].•• La referencia del autor corresponde a los capítulos del V al VIII de la obra original.Vid. C.fr. Giandomenico Majone, 01. dt., pp. 136-231. [Nota del editor}


mienta de análisis. Por ejemplo, a veces se considera políticamente inviable una política porque sus costos políticos son demasiado elevados. Pero la evaluación de beneficios y costos (políticos o de otraclase) de un proyecto es lógicamente distinta de un juicio sobre su factibilidad. Se supone que un gobernante no escogerá una alternativa cuyobeneficio neto, tomando en consideración todos los costos, resultenegativo. Sin embargo, este hecho no vuelve inviable la alternativa, amenos que se quiera decir realmente que los recursos totales requeridos superan cierta "restricción presupuestaria" política. Pero entoncessería mucho mejor expresar la restricción directamente en esos términos, porque así se obligaría al analista a estimar la naturaleza y el monto

de los recursos políticos disponibles.

2. La implementación: "talon deAquiles" en la elaboración de

políticas sociales

PEDRO H. MORENO·

INTRODUCCIÓN

UNO DE LOS PUNTOS CRÍTICOS de la obsolescencia gubernamental seencuentra en la baja capacidad de transformación de objetivos enresultados. Se ha achacado esta deficiencia en primer término aproblemas en el diseño, en la evaluación ex-post; en segundo lugar ala insuficiencia de recursos, a las limitaciones impuestas por el marconormativo, a la ausencia de un diseño correcto de las organizacionesimplementadoras, entre otras razones, todas ellas sin duda pertinentes.Sin embargo, este conjunto de elementos no logran captar la naturalezade la implementación como momentum peculiar del proceso deelaboración de las políticas.

Al hablar de implementación hay una referencia específica a la operación puesta en marcha o, analíticamente dicho, al espacio y tiempo quesigue a las condiciones inicialesy concluye al presentarse las consecuencias de la acción. Al vincular, por otro lado, la clásica tipología depolíticas de Lowi con la implementación se ha sostenido que las políticas redistibutivas (sociales) y sus arenas son ámbitos " ...cuyos componentes y factores explicativos arraigan en realidades vitales de dificilacceso e incidencia gubernamental" (Aguilar, 1993).

* Director de la maestría en Políticas Públicas en la Universidad Autónoma Metropolitana, unidad Xochimilco.

[ 171]


Esta proposición sugerente y aplicable a distintas realidades se tratade explorar en este trabajo a la luz de diversos tipos de regímenespolítico-administrativos, con el propósito de enunciar algunas recomendaciones de política provisorias y relativas en torno al problema y al proceso de implementación, en primer término, y de los puntos críticos de obsolescencia, en segundo.

LA IMPLEMENTACIÓN EN LOS ENFOQUES PARA LA ELABORACIÓN

DE LAS POLITICAS PUBLICAS: MÁs ALLÁ DE LA

DICOTOMÍA ENTRE LA POLÍTICA Y LA ADMINISTRACIÓN

Siguiendo la clasificación de Allison (1969) de modelos conceptualesde decisión y acción se intenta relevar la concepción que guarda cadauno de ellos respecto de la fase de implementación:

Modelo I,política racional: la acción como elección racional

Se trata de un sólo actor. Las acciones o la suma de actividades quese emprenden para tratar un problema constituye lo que la nación haescogido como su "solución". La acción entonces surge de una combinación de: 1) valores y objetivos fundamentales 00s mejores o máximos), 2) los cursos (óptimos) de acción alternativos que se toman enconsideración, 3) los cálculos (exhaustivos) de las diversas consecuencias que resultan de cada alternativa, y 4) la apreciación neta de cadauna de las diversas consecuencias. Así, la implementación es una función de un proceso racional unitario.

Modelo JI,proceso organizacional: la acción como producto organizacional

Se trata de una constelación de organizaciones. Cada organización ejecuta una variedad de acciones casi automáticamente a partir de: 1)metas aceptables (satisfactorias), 2) atención secuencial a las metas, 3)procedimientos operativos estandarizados, 4) programas y repertorios, 5) la necesidad de evitar la incertidumbre, 6) la búsqueda dirigida a los problemas y,7) el aprendizaje y el cambio organizacíonal. En


consecuencia, la implementación es un producto de la organización (delos POE: Procedimientos Operativos Estándar).

Modelo JII,política burocrática: la acción como política

Se trata de un conjunto de jugadores en posiciones y con poder compartido. Cada conjunto de actividades depende de resultados de losjuegos y de las características de los jugadores en relación con sus 1)las prioridades, percepciones y cuestiones particularistas (eficacia), 2) losintereses, las ganancias y el poder, 3) el problema estratégico y losproblemas durante el desarrollo de los juegos, 4) canales de acción(vías para actuar según las cuestiones; determinan "quién lleva la acción"), y 5) corrientes de resultados (cada collage de acciones puede serun resultado). La acción no presupone la intención. De ahí que la implementación es resultado de la negociación constante, bajo una altaincertidumbre.

En síntesis, pareciera que el modelo III destaca con mayor claridadla naturaleza de la implementación al no hacerla dependiente ni de laracionalidad total del actor unificado ni de la racionalidad limitada dela organización. Pareciera que la implementación fuera un conjunto deinteracciones casi sin restricciones. Desde un cierto ángulo metodológico diríase que se puede cuasi experimentar con la implementación. Sinembargo, al definir el tipo de patrón político que sostiene al modeloIII se aprecia que es de carácter casi individual, pluralista y elitista (pueshay jefes, funcionarios e indios).

Mientras que el modelo II muestra características políticas asimilables a las de un régimen político corporativo y la implementación casino existe como objeto de estudio separable, pues depende de un diseño y funcionamiento organizacional correcto. Por su parte el modelo1,podría equipararse, en cuanto a sus supuestos políticos subyacentesa un régimen de tipo autoritario y donde las decisiones mandan lasacciones, a la implementación. La implementación depende de un razonamiento implacable. La implementación como objeto de estudiono existe.

Se podría decir que ninguno de estos modelos agotan la realidadsiempre más rica -como afirmaron Oszlak y O' Donnel en su artículo


canónico sobre implementación y regímenes políticos (1980)-, puescomo recortes analíticos sólo explican parte de aquella. Se está hablando pues a fin de cuentas de dos tipos de racionalidades básicas, casiinseparables pero combinadas en cada situación en proporción distinta:la técnica y la política. La primera producto de la intelección y la segunda de la interacción.

Así, el momento de la implementación como objeto de estudioseparable puede explicarse y predecirse a partir de variables tantopolíticas como técnicas. Estas últimas derivadas del proceso organizacional y del razonamiento normativo. Y las políticas por las modalidadesespecíficas de acceso y ejercicio del poder. (Oszlak y O' Donnel, 1980).

Los PROBLEMAS DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS SOCIALES

Una fuente de legitimidad y de ampliación de la capacidad de gobiernoes la eficacia en la provisión de bienes y servicios sociales. Y aunque setuvieran los recursos, buenos diseños, leyes y normas y voluntad política para impulsar y sostener programas sociales si no se atiende y sereflexiona sobre los procesos y problemas característicos de la implementación en cada país no se gozará de los beneficios mencionados.Dror (1997) destaca como una de las principales especificaciones delas dimensiones para abatir la obsolescencia y elevar la capacidad gubernamental ce••• a las habilidades para la puesta en marcha efectiva (...)de los cursos de acción". A mayor abundamiento, Dror afirma que:

"Una de las características de un país como México es que en el pasado se

han mencionado muchas políticas adecuadas, pero se ha demostrado una

frecuenteincapacidad paraponerlasen marcha.En parte esto se debe a la re

sistencia de algunosgrupos de interés (razonespolíticas,acotación nuestra),

pero también a la inerciaburocrática (razones técnicas, acotación nuestra).

Ello se reconoce en el resultado obtenido a partir de importantes propues

tas de reforma administrativa, que se suman a las muchas intenciones y

políticas declaradas que nunca alcanzan a entrar en acción."

Dror insiste en el aspecto técnico del problema de la implementación, descuidando según nuestra opinión los componentes políticos.


Dos de los aspectos mayormente señalados por los estudiosos dela implementación para caracterizarla han sido el de la complejidad de

la acción conjunta, desde la explicación, y del requerimiento de ensamblar a través de la coordinación desde la perspectiva prescriptiva. Enese tenor Cooper (1997) explica acerca de la existencia de una crisisde coordinación en la ejecución de la política social y la ubica en la cre

ciente fragmentación y competencia entre los actores gubernamentales,

sociales y privados que formulan e implementan las políticas sociales.Dice Cooper:

"Nuestra incapacidad global para lograr que las numerosas piezas del pro

ceso político funcionen bien juntas es lo que constituye la crisisde coordi

nación en la administración pública. El término crisis se ha sobreutilizado

pero no es demasiado fuerte para describir el problema, tampoco sobres

tima las consecuencias de nuestra incapacidad para juntar los elementos re

queridos para garantizarel proceso."

Hasta aquí el autor reconoce la primacía política del problema y del

proceso de implementación, pero más adelante desbroza el camino delanálisis al enunciar ciertos elementos técnicos que son determinantes en

el proceso de implementación y que nos recuerdan la propuesta deBardach acerca de los jixers. Continúa Cooper:

"El reto que la crisisde coordinación planteaa la gobemaneia derivaen gran

medida del contexto dentro del cual hace su aparición. Este contexto está

formado por tres esferas superpuestas de acción, dentro de las cualesdeben

funcionar los gerentes públicos."

LA IMPORTANCIA DEL CONTEXTO POLÍTICO ADMINISTRATIVO

PARA LA IMPLEMENTACIÓN: A MANERA DE CONCLUSIÓN

Para aumentar la capacidad de gobierno en particular y las habilidades

para implementar en específico se hace necesario en un país comoMéxico definir en primer término las variables tanto políticas como

técnicas que están influyendo sobre el proceso de implementación insitu.


Se requiere en primer término fijar ciertos criterios para la reforma del sistema de políticas en el ámbito social, particularmente en laetapa de implementación. Estos criterios son los de realismo, mayortransparencia, reconocimiento a la heterogeneidad, autonomía y descentralización con responsabilidad y flexibilidad (Lahera 1993).

Las líneas de acción se pueden sintetizar en las siguientes proposiciones: mejorar el análisis, realizar diversos cambios institucionales (entre otros mejorar la coordinación, pasar de metas secretariales a intersecretariales), aumentar la eficiencia del gasto público, una mejorgestión de los recursos humanos, generalizar diversos instrumentos degestión (sistemas de información, indicadores y medidas de rendimiento y costeo por programas), mejorar la atención y el servicio a los consumidores y perfeccionar el control y la evaluación de las políticas.

De los caminos posibles para profundizar estas líneas de accióndestacaremos sólo dos importantes para la implementación: el desarrollo e innovación institucional y el factor gerencial. Respecto del primero se sugiere generalizar el presupuesto por programas y metas, loque permitirá relacionar remuneraciones con méritos. Respecto delsegundo se requiere incrementar la capacidad de liderazgo, trabajo enequipo y delegación de funciones en los grupos de trabajo y los jefesde servicio, pues el último tramo de la implementación es básico paraasegurar la provisión de los bienes y servicios sociales.

Para el caso de las políticas sociales, se debe asumir el hecho de lapoca institucionalización que padecen los procesos de implementación,por tanto además de las reformas administrativas se debe actuar demanera selectiva sobre ciertos segmentos de la administración pública para provocar efectos profundos sobre los problemas sociales másapremiantes.

Por último, es necesario dar cabida a procesos continuos de retroalimentación que permitan la superación de problemas a lo largo de todoel ciclo de elaboración de las políticas, ya que no puede pasarse poralto la integralidad del proceso, conectando estrechamente cada una desus fases y etapas.

ENFOQUES DE POÚTICAS PÚBUCAS

BIBLIOGRAFÍA

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J. El cambio de estilo de políticaspúblicas en México

HASTA HACE DIEZ AÑOS SE consideraba que el enfoque de políticaspúblicas era irrelevante, porque se consideraba, en un extremo, necesario destruir al Estado opresor para formar otro tipo de institucionalidad política. En el otro extremo, se defendía la idea liberal de queel gobierno no metiera las manos en los asuntos de la sociedad, y queel mercado se encargara de resolver los problemas. En términos asíde limitados se planteaba el debate en México.

Los sociólogos de política hablaban de las políticas públicas, desde el punto de vista del comportamiento, soslayando un enfoque máspolítico; es decir, había mucha preocupación en los insumos del proceso político, pero muy poca en sus resultados -en lo que salía de esacaja negra que se llama proceso de política.

Sin embargo, en el debate teórico, se plantea una nueva agenda deinvestigación por los cambios que surgen en la realidad, como el fracaso del socialismo, la caída de los precios del petróleo; al respecto,se esperaba tanto de la administración de la abundancia [...], que podemos encontrar muchos otros ejemplos de situaciones que resultaronser una qwmera.

Se da un desencanto con la política y con el análisis político tradicional. En cambio, se empieza a enfatizar los "issues" que antes se sos-

* Maestro en Políticas Públicas por Princeton Univertity; y candidato a doctor por lamisma institución. Es Director de la maestría en Políticas Públicas en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM).

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layaban por completo; como proporcionar servicios públicos eficientes: luz, agua, salud pública, seguridad pública, entre otros. Cosasque a lo mejor parecen sumamente obvias, pero que en los grandesmodelos de las ideologías cerradas y de los maximalismos de losplanes impecables, no tenían cabida.

Al político tradicional le parecía sumamente molesto el nuevo enfoque, ya que se jactaba de tener el modelo "perfecto" para el desarrollo de México, dejando de lado las demandas de los ciudadanos.En este tipo de cultura política era muy difícil que se diera el análisisde las políticas públicas. Las decisiones se daban de manera vertical,sin previo análisis de los costos que acarrearía. Tenemos la frase de LuisEcheverría "las finanzas del país se manejan desde Los Pinos", comoun claro ejemplo de la irresponsabilidad en la toma de decisiones.

Si esa era la visión que se tenía a nivel del Presidente, es evidenteque no había cabida para un enfoque de análisis de políticas públicas.Una política de gobierno es pública porque va a impactar en losciudadanos. Pero el insumo ciudadano en su elaboración, discusión,debate y formulación de las propuestas, estaba ausente. Se quería privatizar todo pero, paradójicamente, lo que sí estaba en el ámbito privatizado era los asuntos del gobierno porque eran competencia de muypocos, prácticamente de una sola persona.

México ha cambiado: la economía no ha funcionado en los últimos 20 años; estamos estancados desde mediados de los setenta, elproducto por habitante prácticamente es el mismo que había en 1975.Se plantea que ya se va a recuperar el crecimiento obtenido en el pasado, que fue una característica de México por cuarenta años -de mediados de los treinta a mediados de los setenta- y en la realidad sucedenchoques no previstos, de repente se cae el precio del petróleo, elFobaproa cuesta más de lo que los funcionarios sostenían, se endeudan de nueva cuanta las empresas privadas, aumenta la delincuencia.

Estos casos nos hacen ver que no se ha encontrado el camino delcrecimiento económico sostenido y sustantivo, lo que propicia el empobrecimiento de los ciudadanos que, por lo mismo, les duele pagarimpuestos y se preocupan por la eficiencia del gobierno. Hacen análisisde política pública. El gobierno en este caso se preocupa por recupe-

ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBUCAS 181

rar la credibilidad de los ciudadanos y sus decisiones se sustentan enun análisis más profundo.

En la transición a la democracia, el voto gradualmente ha adquirido un papel fundamental como fuerza de legitimación, pues la gentelo valora y espera que el gobierno sea receptivo a sus preferencias. Esevidente que el votante medio no está muy informado del candidatoo partido por el cual votará, pero cuenta con información retrospectiva muy valiosa al momento de votar, por lo que puede castigar algobierno.

Es muy distinto el México de los treinta al de los setenta. Se hablóde un Estado fuerte pero, hasta qué punto era fuerte. En esa época(1934-1970) el gobierno era receptivo a los grupos de interés, al financiarlos a diestra y siniestra, hasta que se llegó a un punto donde ya nohubo recursos que alcanzaran. Si se financiaba por medio del impuestoinflacionario la economía se hubiese desestabilizado. Cuando éstoempezó a suceder, la supuesta fortaleza del Estado mexicano resultóser un mito. Era un Estado grande pero no necesariamente fuerte. Apartir de Tlatelolco acontecen conflictos políticos, que hicieron evidentela falta de legalidad, de institucionalidad, y de profesionalización delservicio público, la exagerada corrupción, la falta de análisis gubernamental serio de los problemas, el clientelismo en función de un Estado que se legitimaba cediendo a-todas las presiones de los gruposmovilizados políticamente.

Lo anterior combinado con una mayor libertad en los medios decomunicación y un Congreso con mayoría opositora hace que surjauna disyuntiva: se hace inminente la necesidad de cambiar en el estilode política y en los contenidos de las políticas, surgen debates que sonnuevos para el país. Con este marco de referencia se otorga a las políticas públicas una mayor importancia; es decir, las decisiones dejan detomarse de manera vertical, y ahora se tiene que persuadir, argumentar, dar evidencias, bases sólidas a las políticas.

Antes se hablaba de reformar rápidamente o lentamente, pero noen términos de que pudiera reformarse rápido o no se pudiera, sinode cuáles serían los beneficios, para los que estuvieran en elpoder, dehacerlo de una u otra manera. El quehacer político, en consecuencia,


carecía de fundamentos ciudadanos ante el predominio exagerado delEjecutivo.

Ahora, una y otra vez, las iniciativas presidenciales se frustran, puesno se logran "vender" las ideas al Congreso, como en el caso de laventa de la petroquímica. A pesar de que Zedilla quiere el Progresa,tuvo que abrirse a debate y tuvo que alejarse de su concepción tecnocrática inicial, para poder ser instrumentado. La iniciativa de ley lalegalización de casinos fue ignorada por los diputados, que ni siquierase tomaron la molestia de leerla; no me queda nada claro que las medidas de apertura de capital al 100 por ciento de la Banca vayan a seraprobadas por esta Legislatura, y menos que los pasivos del Fobaproase conviertan en deuda pública.

Iniciativas que antes tenían la probabilidad de ser aprobadas concambios verdaderamente cosméticos hoy no logran pasar sin sufrirmodificaciones considerables. Esto, desde luego, implica una mayorlegitimidad y gobemabilidad -uno de los temas de esta publicaciónporque el Congreso de alguna manera representa la voluntad de losciudadanos. El debate sobre la velocidad de los cambios ya no puedeser un ejercicio tecnocrático, pues toca a los representantes popularesdeterminar con criterios políticos la intensidad de la reforma.

La transición a la democracia rescata el espacio de lo público; esbueno tanto para el campo de las políticas públicas como para el futuro del país, al dejar atrás el Estado autoritario y grande que toma lasdecisiones de manera vertical para beneficio de los grupos de interésque buscan medrar con los recursos del pueblo.

La política, cada vez más, va a estar influenciada por el análisis sólido de los problemas sociales y ya no será cuestión de discurso o deliderazgo. El liderazgo por supuesto que importa, pero un liderazgoen la actualidad si no está sustentado en un buen análisis de los problemas es poco probable que pueda fructificar.

Las políticas públicas reconocen en primer lugar que el mercadotiene limitaciones; hay problemas que siempre se han analizado conconceptos como bienes públicos, externalidades, problemas de incentivos, problemas de información, costos de transacción que hacen quela realidad no funcione como lo predice el modelo de competenciaperfecta. El proceso democrático dibuja una función de bienestar so-

ENFOQUES DE POlÍTICAS PÚBllCAS 183

cial, a maximizar. Que en ocasiones el mercado no funcione bien nojustifica la acción inmediata del gobierno, a través de la política pública.

Una política muy legítima es no hacer nada. Es decir, si el gobierno no puede mejorar la situación y hasta puede empeorarla, intervenir reduce el bienestar social. Por ejemplo, después de 60 años de fracasos en crédito agrícola de fomento, en el Banjidal y luego con elBanrural, sustituir al Banrural con un nuevo Banco, dificilmente favorecerá a los campesinos. No van a pagar sus créditos porque ya aprendieron a que les perdonen las carteras vencidas; aunque la nueva institución tenga nuevas políticas operativas, pues se puede generar un nuevo movimiento político que provoque que a la mera hora no sepaguen los créditos; aunque se tengan los mejores propósitos, la historia institucional se encarga de aniquilarlos. Los modelos de teoría dela organización moderna con fundamentos microeconómicos noshacen ver las restricciones que claramente existen para que el gobierno pueda resolver problemas sociales a través de la intervención.

Finalmente, en el análisis es bueno preguntarse si los beneficios exceden o no a los costos de la intervención del gobierno, porque si estos últimos exceden a los primeros la intervención del gobierno en elmercado será adversa. No es obvia la primacía del mercado sobre elEstado, ni lo contrario. Para reducir la incertidumbre se necesita elanálisis de políticas públicas.

4. Comunicación, mediosy políticas públicas

Medios delpoder: poder de los medios parainfluir en la agenda gubernamental

PAUL SLOMIANSKI*

¿LA AUTONOMÍA DE LOS MEDIOS de comunicación respecto del Estadogarantiza la imparcialidad de estos y facilitan el proceso democrático?0, ¿son los regímenes democráticos del mundo rehenes de los mediosde comunicación?

En esta exposición se analiza el papel de la comunicación del gobierno con sus gobernados, la comunicación social como instrumento indispensable de política, especialmente la relevancia que cobra parael gobierno elegido democráticamente y la manera en la cual los medies de comunicación contribuyen o no con los objetivos de las políticas públicas gubernamentales.

La encuesta que se presenta en las siguientes páginas ilustra la importancia que servidores públicos norteamericanos de mandos mediosy superiores del gobierno federal, asignan a los medios en el procesopolítico y en la tarea gubernamental.

A 10 hu:go del desarrollo de la vida del ser humano en sociedad, al interior de los diversos sistemas políticos que laot:ganizaciánsocial ha generado, la presencia del Estado constituye el elemento común fundamental. Sin cluda,los gobiernos en tumo requirieron siempre de mecanismose instrwnentos diversos para comunicarse con los gobernados.

.. TJCDe _táa en PoIiticas PúbIicu por la john F. Kennedy Schoo1 of Govemment dela Univenidad de Harnrd. con especialidad en Comunicación Politica; ., es Vicepresi·dente del Centro de Estrategia Y DeauroBo (CEO).

(185 )

186 EMFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABILIDAD

Así pues, la influencia del gobierno en los procesos de comunicación al interior de la sociedad ha estado siempre presente, lo que havariado es la capacidad del resto de los actores políticos y sociales parajugar el rol de "emisores" dentro del sistema político, posibilitando asíque su voz sea escuchada y sus opiniones tomadas en cuenta.

Una vez que las voces empiezan a multiplicarse en una sociedad,a la par que aumenta su sentido de inclusión, el papel que juega la comunicación que parte del gobierno, requiere de mayor sofisticación, yaque los mensajes, apreciaciones y propuestas de lasdiversas fuerzas políticas comienzan a competir con las que pretende difundir el gobierno.

Este ir y venir de percepciones y mensajes cruzados que es constante en la democracia que se caracteriza por una asociación entre elsector público y el privado. Mientras los votantes tienen un impactolimitado en el proceso diario de elaboración de políticas, idealmentemantienen la última palabra cuando se trata de evaluar la implementación y los resultados de éstas. Aún en la visión "negativa" de la democracia presentada por Schumpeter, en que la forma de gobiernoestá caracterizada por la competencia entre élites para llegar al poder,requiere, en alguna medida, de la aprobación periódica por parte dela sociedad.

Es considerando lo democrático como reglas claras y el acceso libre a dicha competencia por llegar al poder, sin más idealismo comointentaremos entender la importancia de la comunicación social paralos gobiernos. Así, para el funcionamiento adecuado de una sociedaddemocrática, es fundamental la construcción constante de consensos,la operación transparente de lo público y el compartir información demanera oportuna, acertada y completa entre los distintos grupos queforman a esa sociedad.

Esta acción de comunicar engloba todo lo que realiza un gobierno para comunicarse con los ciudadanos, los medios de comunicación,los servidores públicos, otros organismos y países. Esto que en nuestro país se reconoce de manera limitada como comunicación social,es, entre otras cosas, lo que da forma a las posturas políticas, a las acciones del gobierno y en mayor o menor medida a las aspiraciones yvalores de la sociedad.


Encuesta sobre la importancia que los servidorespúblicos norteamericanos asignana los medios en elproceso políticoy la tarea gubernamental

PREGUNTA: Cuando ensuoficina odependencia un Cuando la Cuando la

asunto recibe una cobertura positiva o una cobertura cobertura cobertura

negativa de los medios, como resultado de esa cobertura: espositiva es negativa

Aumenta las oportunidades de alcanzar sus objetivos de las 78.5 6.4

políticas respecto deese asunto

Disminuye las oportunidades de alcanzar sus objetivos de las 4.8 71.4

políticas respecto deese asunto

Aumenta lavelocidad enque elasunto esconsiderado yseachÍa en 38.8 36.0

consecuencia

Disminuye lavelocidad enque elaslll/to esconsiderado yseac1IÍa 9.9 36.2

enconsecuencia

Hace más sencillas las acciones respecto alasunto 63.1 9.6

Hace más complicadas las acciones respecto alasunto 5.7 67.9

Aumenta elnúmero deacciones políticas consideradas 18.3 27.8

Disminuye elnúmero deacciones políticas consideradas 15.8 27.5

Rediseña las opciones depolíticas consideradas 10.3 39.9

Causa que re-evalúe supostura política respecto del asunto 7.6 49.0

Estimula elapoyo externo 50.1 18.6

Desestimula elapoyo externo 5.7 65.7

Tnnsfiere responsabilidad por el asunto aunservidor o servidores 9.7 43.0

denivel jecirquico superior

Aumenta laimportancia delllSltlllo hacia dentro delaburocracia 26.2 49.0

Ocasiona que elpúblico uotros servidores asuman lainformación 31.7 33.8

contenida enlacobertura delllSltlllo como acertada

Ttene efectos de largo plazo ensucarrera 23.2 221

Afecta sucredibilidad respec1D de 0ll2Scuestiones 22.3 326

Notiene efecto alguno 16.8 9.0

Fuente: bJtpad: H_1bt Prus.Affias Fedmú PoIiq MaÁilrg por Martin Linsky. (5610 se considersn las respuestas afinnativas para cada tipo de cobertura y no el complemento).

188 EMFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABILIDAD

Sin embargo, la comunicación social en un sentido más amplio incluye todo aquello que va desde contestar un teléfono en una oficinagubernamental, a la consulta ciudadana respecto de propuestas políticas, a la elaboración de anuncios al servicio de la ciudadanía, a la interlocución con periodistas o sostener conferencias de prensa mayores.Todo ello forma percepciones y ayuda al capital político.

Por ello la manera en que el gobierno se comunica es tan importante como el mensaje mismo que ofrece. La forma en la cual seefectúa cada comunicación afecta el cómo es usada la información contenida en ella y constituye, además, parte fundamental del proceso deaprendizaje de la sociedad, lo que influye en el cambio de percepcionesque la sociedad tiene acerca del gobierno y de sí misma.

Para poder evaluar el proceso de comunicación social en nuestropaís, tomando en cuenta que el propio gobierno se autodefine comodemocrático, sería necesario considerar que en una democracia la comunicación entre el gobierno y la sociedad apunta a los siguientes objetivos:

Unificar a la sociedad al ofrecer un sentido de inclusión.Legitimar la distribución del poder al asignar responsables.Orientar a la sociedad, en la identificación de problemas y elaboración integrada de objetivos.Crear diálogo y discusión entre el público y el gobierno en el proceso de elaboración de políticas.Resolver conflictos, revalorando y rediseñando argumentos.Implementar políticas al movilizar o desmovilizar a las masas.

Entonces, ¿cumple la política de comunicación social en Méxicocon los puntos antes mencionados?

Los tres primeros puntos parecen obligados si se pretende crearconsensos al interior de la sociedad, sin embargo los últimos tres objetivos se ven constreñidos por la historia y el contexto político. Es interesante hacer notar que la ineficaciaen los últimos tres puntos puede ocasionar disensos cuando los objetivos son: unificar, legitimar y orientar.

La inefectividad de las estrategias de comunic;ación social por partedel gobierno puede tener su origeh. en la elaboración de dicha política, en el contexto político, en el grado de legitimidad, etc. Sin embargo,


encontramos un problema fundamental en la calidad de transmisión delmensaie, es decir, ¿de qué manera se hace llegar la voz y el pensamientodel gobierno a la sociedad?

Atención a losprincipales medios de informaciónpornivel educativo enMéxico

(% de personas)

¿Porcuálmedio seentera principalmente de loquepasa enpolítica?

~Sólo Sólo Sólo 1Vy 1Vy Radio Los Ninguno1V Radio Prensa Radio Prensa y tres

Educación PrensaNitwma 27 6 2 24 8 1 18 15Primaria 23 5 2 26 11 1 24 8incompleta

Primaria 19 2 2 21 16 3 31 6completaSecundaria 18 1 1 14 22 1 38 3incompletaSecundaria 13 1 1 13 25 1 44 2completaPreparatoria 14 1 1 14 28 1 41 1incompletaPreparatoria 11 1 2 11 27 1 46 1completaUniversidad 8 1 4 6 25 4 51 2

Fuente: Encuesta Nacional de Valores, 1994, Beltrán, et al, 1995.

Es para responder a esta pregunta, que debemos enfocar nuestraatención a los medios de comunicación, considerando que una respuesta general sería una sobresimplificación, ya que cada canal tiene características propias, las cuales deben ser tomadas en cuenta para identificar el impacto de cada mensaje en cada segmento de audiencia. Asimismo, podremos establecer con claridad las metas que se buscan alcanzar con la utilización de uno u otro medio.

190 EMFOQUES DE POLÍTICAS PÚBUCAS y GOBERNABIUDAD

Es notoria la prevalencia del impacto de los medios electrónicosen nuestro país, en los que encontramos como una de las cualidadesbásicas, su capacidad para fijar expectativas en la gente, sobre todo encuestiones generales, como son los temas económicos o de objetivosnacionales (por ejemplo, la transición democrática). Dichas cualidades(sencillez del mensaje y simplificación de la realidad) se desprenden delformato dinámico de estos medios, el cual los obliga a hacer simplificaciones que cumplan con la función de edificar nuevas percepcionesy expectativas para ayudamos a enfrentar una cotidianidad compleja.

Sin embargo, este tipo de comunicación no es fructífera en todaslas áreas. Los medios electrónicos no se prestan, por lo regular, parapresentar debates acerca de diferentes opciones de política, pues eldetalle que se requiere no coincide con el formato que ofrecen estosmedios en sus emisiones ordinarias. Es, por tanto, en los medios escritos en donde esta discusión se lleva a cabo de manera diaria, en elmejor de los casos, con el nivel de detalle requerido y la amplitud decontenidos y contextos que permite una visión másintegral.

Paradójicamente, este espacio para la discusión, que presumiblemente es el más rico, es el que recibe menos atención de la sociedadmexicana en su conjunto, lo que está correlacionado a la distribucióndel nivel de educación promedio en nuestro país.

Si bien en algunas ocasiones, el Ejecutivo tiene comunicación "directa" con la sociedad (informes, mensajes presidenciales, el DiarioOficial, entre otros), gran parte de estos mensajes son difundidos porlos medios. Sin embargo los medios no son transmisores "neutrales",es decir, no sólo reflejan sino que modifican, distorsionan, critican oignoran. Estas acciones no son aleatorias, responden a los valores e intereses particulares que detentan las corporaciones que tienen controlsobre los medios.

Esta "no neutralidad" de los medios tiene su historia. Lo quecomenzó siendo un simple instrumento de comunicación mediante elcual se transmitían noticias, entendidas éstas como la simple descripción o reporte de sucesos recientes, ha cambiado al ir contandocon nuevas estrategias y tecnologias orientadas por un objetivo de lógica corporativa que busca beneficios para sus accionistas, 10 que ha

ENFOQUES DE POÚTICAS PÚBLICAS 191

afectado, definitivamente, la forma y el contenido de los programasinformativos.

Consecuentemente, al observar el éxito económico de los programas de entretenimiento y adoptar dichas fórmulas, los informativoshan buscado diseñar contenidos atractivos y hasta seductores, más alláde las "aburridas" noticias. Con esta maniobra han ganado audiencia,pero como era de esperarse, se perdieron profundidad y precisión enlos temas que se trataban. Esta combinación influyó al nacimiento delos noticieros que conocemos hoy,los cuales llegana fungircomo "portavoces de la sociedad", aunque en ocasiones también la manipulan.

El desarrollo de los medios en ocasiones representa obstáculos alos objetivos de políticas públicas del gobierno. Un ejemplo es cuando los medios difunden posiciones adversas frente a determinadapolítica o postura pública, lo que dificulta su aplicación, a causa deldisenso generado. Sin embargo, los medios también se han convertido en un poderoso instrumento para el gobierno. Cuando son incluidos adecuadamente, la fijación de expectativas económicas o políticasse facilita y elevala capacidadyeficiencia de las políticas gubernamentales.

Estos fenómenos se deben en gran medida a la transición que haenvuelto a nuestra sociedad, pero además a la que han experimentado los medios a lo largo de las últimas décadas. En México, los cambios en forma y contenido del periodismo han sido numerosos. Losavances en las tecnologías de la comunicación han incrementado elvolumen de la información y la rapidez con que ésta se mueve alrededor del planeta. La industria de los medios se ha vuelto cada vezmás competitiva, ocasionando que la carrera por ser el primero en tener una nota asigne mayor importancia relativa a la velocidad que a laprecisión.

Aunado a lo anterior, la competencia entre los medios informativos o noticiosos y los de entretenimiento, que antes mencionamos, haalimentado la confusión entre lo que es la "noticia" y lo que es "verdad", por lo que al espectador le puede resultar confuso el orden deimportancia de los asuntos tratados. Por ende, es comprensible que losciudadanos comunes no sepan a quién o qué creer, y en política esténmás informados sobre un esqueleto encontrado por la "Paca" en casa

192 EMFOQUES DE POLÍTICAS PÚBUCAS y GOBERNABILIDAD

de Raúl Salinas, que, por ejemplo, del contenido en la agenda de discusiones legislativas en curso.

Losperiodistas asumen queasuntos menos compl%s serán m~jor comprendidos,másinteresantes,y másfácilmente presentados en espacios másreducidos

Los asuntos menos ambiguos son más susceptibles de ser tratados,especialmente, si pueden ser dramatizados en dos (y sólo dos) posiciones distintas que presenten un conflicto evidente fácil de reportar:¿se debe privatizar Pemex o no?, ¿se debe culpar al expresidente Salinaspor la devaluación o no?

Los comunicadores hancambiado de un modelo descriptivode reportaje a unointerpretativo

En vez de decirle a la audiencia simplemente quépasó sin determinarun sentido más amplio, el periodista ahora da forma a aquello que nose ve e interpreta su significado. Consecuentemente, los miembros delos medios mezclan de manera subrepticia la sustancia de las noticiascon opiniones sobre el desempeño del gobierno. Es común ver cómolos reporteros enfatizan más las noticias que coinciden con su composición de la realidad, que aquellos acontecimientos que aparentan seraislados o cuya interpretación difícilmente será clara o convincente.

En la cobertura de asuntospúblicos los periodistas hanpasado de unesquema de reporte de políticas a un esquema dejuego o competición

Con ello, el proceso es más valorado que el propio resultado. Un ejemplo de este fenómeno es la cobertura de campañas electorales en quela lógica periodística refuerza las encuestas de opinión. Este énfasis enel proceso puede ser entendido como la creación, por parte de los periodistas, de un guión, el cual tiene perfectamente caracterizado a cadauno de los actores. Una vez hecha esta caracterización, los parlamentos deestos actores siempre responderán al perfil trazado de antemano.Lo que se reporta es el proceso de la disputa y las posiciones que cada


candidato conquista, no así el análisis de contenidos y viabilidad depropuestas.

Los medios se vuelven cada vezmásaiticos, porque les es permitidohacerloy porque a ello los guía lasfuerzas delmercado

Una audiencia más educada, más joven, y más activa políticamente asílo demanda. Quizá a lo que en los Estados Unidos se acusa comomedios manipuladores de la opinión pública, en México es considerado que, más bien, responden a ella. Orientados por una participaciónentusiasta del público y su deseo por vender noticias, los medios hanseguido (y hacen reportajes acerca de) las acciones del gobierno másde cerca, al tiempo de solicitar más y mejor información por parte delos servidores.

La capacidad tradicional del gobierno para influir en la coberturade prensa, ha ido disminuyendo sistemáticamente, obligándolo aadaptarse a la nueva situación, o "intentar regresar a los medios coercitivos que domesticaron a la prensa mexicana en el pasado". Estarelación entre medios y gobierno, normalmente, era de cooperación:el gobierno permitía a los medios sus reportajes, subsidiaba y castigaba publicaciones y reporteros, y censuraba cuando lo creía necesario. Con ello, algunos medios se acostumbraron a apoyar la línea delgobierno, o al menos a suavizar su crítica.

Para concluir diremos que "los medios no dicen al público quépensar, pero son extremadamente eficientes en decirle sobre qué pensar". Los informativos cumplen la función de simplificar la realidadque presentan y centrar la atención de la sociedad en los asuntos queconsideren más relevantes. Así, los medios nos facilitanla comprensióndel mundo, pero almismo tiempo nos atrapan en sus interpretaciones.

El poder de los medios para influir en los objetivos del gobiernorecae, entonces, en cómo afectan nuestras propias percepciones. Puesson ellos quienes fijan los temas noticiosos, establecen su importanciarelativa, responsabilizan (o no) a las figuras públicas -lo que define elingreso de dichos temas a la agenda gubernamental- y finalmente. presentan a través de sus líderes de opinión posiciones que son susceptibles de considerarse como valores por el auditorio.

J. Las políticas públicas en lastransformaciones del

Estado mexicano moderno

LENIN BUSTAMANTE*

LA pOLíTICA PÚBLICA EN LA RELACIÓN EsTADO-SOCIEDAD

Los AÑos OCHENTA EN MEXICO constituyeron una década de estancamiento, yen algunos aspectos de regresión, que llevó hacia nuevasdefiniciones sobre el papel del Estado y sus relaciones con la sociedad,y en que ha tenido un importante rol el novedoso enfoque de la políticapública (pub/ic pO/icy).l El Estado mexicano no sólo enfrentaba el desgaste de un modelo económico y de un estilo de actuación en la orientación de las políticas públicas, sino también la profunda crisis de ac-

* Maestro en Gerencia Pública con especialidad en Organizaciones y Políticas Públicasen H. John Heinz 111 School of Public Policy and Managernent, Carnegie MellonUniversity. Es 'consultor externo en ",ar!elJifl!, político y público.I En el trabajo de los científicos sociales estadounidenses por un mayor "bienestar social" se defme un nuevo concepto: política pública (pllbli. policy) , a la que identificaroncomo una "nueva disciplina intelectual" que intentaba enlazar la práctica con la teoría antela urgencia de encontrar respuestas a la grave problemática que se vivía después de la Segunda Guerra Mundial. Su principal característica es una racionalidad fundamentada enla capacidad de los actores para influir en la toma de decisiones. es decir, en un escenario político pluralista, y en el manejo y la distribución de recursos que por definiciónse consideraban "escasos", esto es, se sujetaba a la prescripción analítica y al cálculornatem2tico-estratégico de asignación imparcial y optimización de recursos. Véase MartínezReyes, Héctor, Orft!fII.f.Y eslalio adlllJi de !4poIiJi&a ptiblit:a romo tlisaplina, Documento de Trabajo,No. 38, México, eIDE, 1997, pp. 4-5.

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tores socialesque se desarrollaron y evolucionaron al amparo de un modode organización y funcionamiento de la economía y de la conducciónpolítica del país ante los retos de la modernización y la globalidad.2

El antiguo modelo mexicano de desarrollo, centrado en el mercado interno a través de un proceso de sustitución de importaciones,implicó una dependencia de los actores sociales respecto de la actuación del Estado. En este sentido, la legitimidad del Estado tenía mucho que ver con el sostenimiento de sus políticas públicas y de su capacidad para ofrecer, en forma constante, beneficios económicos y

sociales; este estilo de intervención explica la naturaleza del Estado deBienestar (Estado Social) y que determinó la aparición del "populismo" en América Latina.' Así, los recursos del Estado, aparentemente

'Cuando se analizan los términos "modernización" y "globalidad", resulta casi inevitable pensar que se trata de buenas etiquetas para el marketing público. Son estas palabrasmágicas, profusamente utilizadas en contextos muy diversos -como España, Estados Unidos o México-, que sugieren la conjunción de esfuerzos encaminados a la dirección desociedades en cambio. Para Carrillo Barroso "la modernización implica aquellos aspectos del contexto político de la administración que tienen que ver con el tamaño y el alcance funcional del Estado y con las fórmulas organizativas de la actuación pública. Lamodernización es, ante todo, una cuestión de cultura, de nuevos valores, actitudes y creencias de la administración". Por globalidad se entenderá, según Anthony Giddens, "la intensificación en la escala mundial de las relaciones sociales y económicas que' enlazan localidades muy distantes, de tal modo que lo que ocurre en una está determinado por acontecimientos sucedidos a muchos kilómetros de distancia". También cabe recordar queel término "global" apareció a principios de los años ochenta en las grandes escuelas estadounidenses de business managemenf como Harvard, Columbia, etc., y en donde originalmente fue utilizado en una perspectiva únicamente de administración de empresas y quedenotaba básicamente el movimiento de capital. Para una explicación mayor, véase Carrillo Barroso, Ernesto, La modernización delas administraciones públicas ante la integración europea,en Cambio Político y Gobernabilidad, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas yAdministración Pública, A. C./CONACYf, 1992, pp. 4-9.; Chesnais, Francois, La globali<flción.Y el estado del fapifalismo ajineJde siglo, en Revista Investigación Económica, No. 215, eneromarzo de 1996, pp. 233-269..1 Dentro del "populismo" en América Latina resaltan el de Brasil (getulismo), el de Argentina (peronismo) y el de México (cardenismo). En lo que respecta al caso de México,a partir del "populismo cardenista" se encuentran los siguientes elementos: el fortalecimiento del Estado como rector de la actividad económica, el ensanchamiento de la clasemedia, el discurso ideológico oficial basado en los principios de solidaridad y justiciasocial, entre otros. Véase José Juan Sánchez, La privatización en elproceso de desmantelamientodelEstado de bi_dar al s'"lfmúnto delEskldo neo¡¡bera~ México, FCPyS, UNA.M, 1992, pp. 25-26.


infinitos, o la creencia en la abundancia nacional, fueron la base del diseño de las políticas públicas por varios años en México.

El Estado crecía para satisfacer las demandas de esta dependencia y no según las necesidades y exigencias de una sociedad cada vezmás activa y en acelerada transforrnación.t Bajo esta forma de relación,el Estado no tuvo que organizar la sociedad, pero cuando no logróla unidad requerida para legitimar sus decisiones, acudió al recurso deconcentrar el poder y la fuerza dirigente a partir de un creciente proceso de corporativización en la orientación de sus políticas públicas.Desde fines de la década anterior, se acentuó la polémica sobre el fracaso del Estado de Bienestar, y la discusión en cuanto a un "crónico",y hasta agudo debilitamiento del Estado, como resultado de la expansión y extensión de sus funciones en la sociedad.

Se ha discutido en torno a las dificultades y límites de gobiernosocial por parte del Estado; en torno al problema de la sobrecarga dedemandas respecto a sus recursos y capacidades. En suma: acerca dela ingobemabilidad o la debilidad en que ha caído el Estado que hemos conocido en el presente siglo, y por medio del cual el capital superó su crisis global y epocal: The Welfare State.5 A pesar del apoyoa las políticas públicas de beneficencia se llegó a un diagnóstico no muyhalagador para el Estado de Bienestar: creciente ineficiencia, elefantitis,crisis fiscal, incremento en la escasez de recursos disponibles, etc., y conello, también, a propuestas radicales: a) retorno al libre mercado; y/ob) reducción de las expectativas y de las demandas, así como de supolitización; y/o c) reducción de las tareas asumidas por el Estado,"

Elparadigma neoliberal

En este enfoque, las corrientes de derecha se inclinaron por una menorpolitización, un Estado mínimo y un mayor mercado, así como a

• Paramio, Ludolfo, Amirica 1.Atillil en losnoventa, en Revistas Nexos, No. 168, México, diciembre de 1991, p. 31.5 Aguilar ViJlanueva, Luis F., EstlJlk, npeny sistema poUtico (Notas para .na áistllli6n sobnlacrisis tielWelfan Sta")", en Vega, Juan Enrique, (coordinador), Teoría y política de AméricaLatina, México, CIDE, 1989, p. 211.6 Donolo, C y Fichera, F. Lo Stato Debole, Bari, De Donare, 1981,dt. poi' Agui1atVillanueva, Luis F., op. cil.,p. 212.


mecanismos sociales despolitizados. El fundamento teórico de estascorrientes se encuentra en los principios del individualismo liberal contemporáneo que ha dado lugar al paradigma neoliberal. Precisamente,la concepción del Estado Neoliberal tuvo un mayor auge en la década de los ochenta, como un nuevo paradigma para superar la crisiseconómica y, al mismo tiempo, desmantelar gradualmente al Estadobenefactor.

El neoliberalismo, que en la última década se ha entendido y enraizado en el mundo, se apoya exitosamente en una amplia crítica contra la teoría y prácticas del intervencionismo estatal en las actividadeseconómicas y sociales. No se repudia, por entero al Estado benefactor, pero se le restringe a proveer servicios y seguridad con un minimo de interferencia en los asuntos privados.' Particularmente en México, la década de los ochenta fue testigo de un progresivo deterioro delas tradicionales políticas públicas de bienestar social, que estuvierondeterminadas por un patrón de relación entre Estado y sociedad.

Como consecuencia de ello, en el ámbito político, el patrón debienestar social basado en el esquema corporativo, también reflejó claras muestras de agotamiento. En primer término, el discurso sobre justicia social se ve cuestionado, tanto desde el ámbito de la construccióndemocrática, como desde el ámbito de la desigualdad social y de combate a la pobreza, como reclamo. En segundo lugar, se impugna la tutela sobre ''los menores de edad" (i.e., campesinos, obreros) y por último, se denuncia a las entidades gubernamentales vinculadas a la justicia social, por sus ineficiencias." En forma abrumadora, de espacioslegitimadores, favorables al sistema, pasan a convertirse en su contrario.

A estas transformaciones del Estado mexicano, vino a sumarse elreclamo, cada vez mayor, de la sociedad civil por participar y hacersecada vez más responsable de una mayor cantidad de asuntos decarácter público. Esta situación ha llevado a hablar de una sociedadcivil comunitaria y autosuficiente. En este sentido, la escasez de recursos obligó a redefinir el marco y papel de acción de los ámbitos público y privado en la definición de las políticas públicas. En consecuen-

1 Sán<:bez González,Juan j., op. at., pp. 54-57.• Gordillo, Gustavo, SoIJIf'tIIÚtIpup~hr: ÚIs "~'lIfISf-as, en Revista Nexos, No. 145, México,enero de 1990, pp. 64-66.


cia, también cambiaron las responsabilidades del gobierno, de los individuos y de los grupos sociales.

Hacia una cultura de lapolíticapública democratizada

Este patrón de relación entre Estado y sociedad, procurando conciliar el crecimiento económico y el bienestar social, empleando paraello estrategias intervencionistas de política pública, ha obligado, actualmente, a encontrar nuevos mecanismos de articulación y transformación entre el papel del Estado y el comportamiento de la sociedad.Las políticas públicas, en este sentido, deben situarse como tipos derespuesta para diversos sectores de la ciudadanía."En la actualidad, elEstado mexicano, obligado a desplegar estrategias de conducción depolítica pública para la reducción de su tamaño," encara la necesidadde conciliar en tres niveles de relación Estado-sociedad:

1. La democratización de la gestión pública, entendiendo ésto comoel incremento de los niveles y las modalidades de participación delos diferentes sectores de la sociedad civil en los procesos decisorios de política pública.

2. La reforma política para el fortalecimiento del Estado, medianteel aumento de la capacidad de decisión autónoma de los entes gubernamentales y la disminución de su colonización por interesescorporativos de la sociedad.

3. La responsabilidad del gobierno en la generación y cumplimientode políticas públicas de bienestar social, entendida como la ca-

9 La ciudadanía consiste en la adhesión a las reglas y prácticas constitutivas del modo decoexistencia humana de la democracia pluralista. Es también una entidad política comúna individuos que son miembros, además, de múltiples comunidades que tienen concepciones diferentes del buen vivir, pero que aceptan someterse a ciertas reglas cuando eligen y persiguen sus propios objetivos. Esta aceptación común crea entre ellos un vínculo de ciudadanía y establece una forma de identidad política compartida, la cual lespermite reconocerse mutuamente como miembros de la misma comunidad política.Moufe, Chantal, überalis",o, plMraiisflloJ alltltuJallla de",omJlita, Ensayos: Ternas de la Democracia, México, IFE, 1997, pp. 46-47.10 Eduardo Alvarez introduce algunos elementos estratégicos de análisis para la relaciónEstado-sociedad. Véase, AtuiJisis tÚ 1mpoI/litaS pllblitas, en Serie: Temas de Coyuntura enGestión Pública, (CLAD,CDAI), 1993,p. 21.


pacidad del gobierno para dar respuesta a las actuales demandaseconómicas, políticas y sociales de la sociedad mexicana.

Actualmente, la sociedad mexicana ha diferenciado y expandido susorganizaciones de interés y ha aumentado su capacidad de informacióne iniciativa, así como de una creciente pluralidad y autonomía política; sobre todo, ha aumentado el número de individuos y organizacionesque reclaman participar en las políticas públicas que les conciernen, conel propósito de tener control sobre ellas y ser libres para tratar con elEstado sus asuntos particulares, y los asuntos públicos, que atañen adiversos sectores sociales.

La emergencia de una nueva manera de entender, diseñar e implementar la política pública ha alterado fundamentalmente dos dimensiones de las relaciones tradicionales entre sociedad civil y Estado. Seha modificado la esfera de lo público y lo privado, en la que se deslindan el ámbito de las libertades e intereses individuales exclusivos, y elámbito de los asuntos generales de competencia estatal. Hoy el Estado mexicano actúa junto a múltiples instituciones dedicadas al desempeño de funciones específicas de interés más o menos público. En estared tiende a desdibujarse la distinción entre la esfera pública y privada: el Estado comienza a desprenderse de responsabilidades consideradas propias de los agentes privados y, al mismo tiempo, se forman diversos tipos de organizaciones privadas para cumplir tareaspúblicas."

11 El reconocimiento de que en la sociedad actual el poder está compartido entre el Estado y los múltiples agentes sociales y económicos, plantea más bien la pregunta acercade lo que puede hacer el Estado. Esta pregunta, contrariamente a lo que suele creerse,no pone el énfasis en los límites de las funciones del gobierno, sino en la capacidad deotros agentes sociales y económicos para desarrollar ciertas tareas, y en el tipo de interacción y complementación que debería darse entre ellos. Se descubre, por una parte,que el Estado simplemente no puede cumplir ciertas funciones. Véase Tomassini, Luciano, B.rtaJq, ¡,obtrtlllbilíllatJ.J tlmIITOUO, Washington, D. c., Banco Interamericano de Desaerollo, 1993,p. 47.


LA POLÍTICA PÚBLICA EN LA REDEFINICIÓN DE LA

FUNCIÓN DEL ESTADO

201

Este nuevo estilo de relación entre Estado y sociedad exige nuevasreglas, estilos de gestión y diseño de la política pública que implica incorporar a una sociedad plural, autónoma y participativa en diversasactividades económicas, políticas y sociales; por lo que es fundamental mantener el principio de "responsabilidad social compartida"," através de la participación social organizada y de la democratización delas relaciones políticas con el Estado.

Sin embargo, esta redefinición del Estado mexicano en su relacióncon la sociedad, si bien tiende a una mayor participación de muchossectores de la sociedad en el diseño e implementación de políticaspúblicas, e incorpora a actores sociales en los procesos de toma dedecisiones para garantizar el efectivo manejo de la economía, se hadado recientemente en un marco de reformas de corte monetaristaneoliberal;" en que el Estado no puede ser el único promotor del crecimiento económico y de la organización política de la sociedad, y enque los agentes productivos pasan a ser un factor fundamental en latoma de decisiones nacionales. Así, los retos del Estado mexicano haciael siglo XXI implican y exigen una nueva recomposición dentro delproceso de relaciones entre el Estado y la sociedad, a partir del reconocimiento de auténticas demandas económicas, sociales y políticas,como efectos de rezagos no superados por la gestión gubernamental del sexenio que está por terminar.

Por lo tanto, la búsqueda actual entre los nuevos equilibrios en larelación entre el Estado necesario y la sociedad autónoma y participa-

12 En este sentido, se ha llegado a enfatizar (dentro de un marco ideológico neoliberal)la "corresponsabilidad" del Estado con la sociedad, reafirmándose que la reformaeconómica de México no debe estar basada en la retirada del Estado, sino en un nuevointervencionismo (socialmente orientado) del Estado; más como socio y promotor quecomo operador y productor directo y único, y que busque eficiencia y racionalidad enla asignación de recursos.1) Monetarista por su instrumentación básica: recorte de la masa monetaria, reducción delgasto público, reducción del déficit fiscal, etc., y neoliberal por la filosofia económicade fondo: plena libertad de los mercados de bienes y servicios, de trabajo, de capitales,apertura a los mercados extemo.. limitación de las actividades estatales al mínimo en lagarantía de aquéllas, etc.


tiva implica, por un lado, el combate a la pobreza e incremento de laseguridad pública, social y el empleo; y, por el otro, respetar la pluralidad y participación de las organizaciones políticas y sociales, el reconocimiento de actuales procesos electorales altamente competitivos conapego a la voluntad popular en el respeto al voto, para no obstruirformas de conciliación y pacificación de intereses partidistas y organizaciones políticas, lo que debe dar un sustento de legitimidad al gobierno entrante, a partir de criterios que le otorguen "gober?abilidadpolítica y social"." En esencia, esta nueva configuración de las relaciones entre sociedad y Estado debe ser un impulso hacia el papel delas políticas públicas en la definición del nuevo estilo de gobierno ensu toma de decisiones, y puesta en práctica en años venideros antecondicionantes de democracia y de inserción en los mercados a nivelmundial.

14 En un sentido muy general, y sin perjuicio de las aproximaciones conceptuales realizadas en diversos estudios, puede entenderse por gobernabilidad el conjunto de condiciones de carácter medioambiental, favorables para la acción del gobierno o intrínsecasa éste. Sin embargo, la cuestión fundamental que debe plantearse es la de cómo debencombinarse la democracia y el mercado para mantener la existencia del régimen democrático y asegurar el crecimiento económico, de forma que sus frutos lleguen al genuino soporte de aquél que no es otro que la sociedad. Y esta combinación no es otra cosa quela base en la que se sustenta la gobernabilidad del sistema. Ahora bien, para concluir esteapartado, la diferente literatura existente en el seno de los Estados capitalistas desarrollados, indica la existencia de tres grupos intelectuales que estudian el tema de la gobernabiIidad (Birch, 1984) o de tres hipótesis, o de una combinación de las mismas sobre lagobernabilidad (pasquino,1988). La primera, derivada de un planteamiento neoconservador lidereado, entre otros, por Daniel Bell, Seymor Lipset y Samuel Hutington, explicala ingobernabilidad como e! producto de una sobrecarga de demandas a las que el Estado responde con la expansión de sus servicios y de su intervención provocando inevitablemente una crisis fiscal. La acusación se vierte sobre las políticas del Estado de! Bienestar de haber "enfatizado los derechos y dar mayor importancia a la igualdad", ademásde subrayar "e! debilitamiento de la familia y de la comunidad dejando que la gente dependiera de las agencias gubernamentales". La segunda categoría es la formulada por loseconomistasneoliberales (Brittan, Hay y Dan Usher), quienes señalan que la democraciase encuentra presionada por la inflación, si los gobiernos se ven confrontados por lossindicatos y por los votantes que ven al Estado como un botín de servicios, debiéndoseen consecuencia actuar sobre esa inflación, bien con medidas monetarias o con otras detipo presupuestario. Finalmente, la corriente neomarxista de Jürgen Habermas y de ClausOffe que mantiene la existencia de una doble crisis "de entrada", en su acepción de crisis de legitimidad clásica, y "de salida" como crisis de racionalidad, en el momento enel que la burocracia no hace compatibles los mecanismos de control que le exige el sistema democrático.


La políticapública en elsistemapolítico-administrativo mexicano

203

Como se mencionó, el Estado benefactor en México implicó una predominante intervención estatal y de su ampliación de funciones en lasociedad. El crecimiento del Estado y la expansión de su aparato gubernamental fueron señal de que los grandes actores y poderes sociales,a cuya dinámica, supuestamente, se sometían las políticas públicas, eranincapaces de resolver muchas cuestiones políticas y sociales de regulación y, en el fondo, incapaces de garantizar plenamente la gobernabilidad, el orden y bienestar social. Parte importante de la estrategia haconsistido en redefinir el papel transformador del Estado y su obligación de promover la equidad social, mediante una nueva forma deincorporación de sectores sociales organizados en la definición depolíticas públicas de regulación social.

La reducción del tamaño del Estado significaba en sí un salto cualitativo en la política y administración pública, al modificar relacionespolíticas y administrativas consagradas. En este sentido, la discusión ydefinición del ámbito de lo gubernamental plantean al propio Estado ya la sociedad cuestiones cruciales de organización política, de organización gubernamental y de gestión pública; en sí, una redefiniciónen los ámbitos político y social para el Estado, el gobierno y la administración pública en México.

- Este nuevo enfoque implica redefinir y articular las funciones delEstado, en particular sus funciones de rectoría económica y bienestarsocial, bajo condiciones de creciente pluralidad y autonomía política;asimismo, plantea el diseño y desarrollo de políticas públicas eficacesen el nuevo contexto de una sociedad más plural y participativa. Se trata de una dinámica de ajuste y definición entre el Estado y el sistemapolítico-administrativo mexicano, bajo un creciente papel de la políticapública corno tecnología de gobierno.

Lapoli/icapública en elredimensionamiento delEstado

En recientes años, el Estado mexicano ha experimentado una etapa detransformación, de redimensionamiento, su "adelgazamiento", con altoimpacto en las funciones de gobierno y en el ámbito propio de la


política pública, a partir de la exclusión de programas, la privatizacióny desincorporación de empresas públicas, la desregulación, la descentralización y las modificaciones en la corresponsabilidad ciudadana enla conducción de las políticas públicas. El Estado corporativo, paternalista y propietario llegaba a su fin. Se había vuelto un obstáculo, contanta regulación y burocracia, para incorporar al país a los nuevos requerimientos competitivos que exigía el mercado mundial. A fines dela década de los ochenta, muchas dudas surgieron al respecto, puestoque se creía que un Estado adelgazado resultaría más débil." Asimismo, la corriente neoliberal se manifestó en contra del excesivo intervencionismo estatal en las regulaciones de la demandas de la sociedad.l''

En esencia, a partir de estos procesos se han ido redefiniendo loslinderos del ámbito público y del ámbito privado; se ha ido entonces dibujando un estilo de decisión y gestión pública, que se caracteriza por un mayor peso de las iniciativas y autonomias sociales, en laidentificación y definición de sus problemas, en la formulación de laspoliticas públicas para atenderlos y en formas de implementarlas yevaluarlas. Con este novedoso enfoque de politica pública, la administración pública es cada vez más de carácter público-privado, público-

u Arnaldo Córdova hace una reflexión sobre la dimensión y capacidad del Estado: unEstado "adelgazado" o "achicado" no es garantía (igual que el "más Estado") de que habrámejor administración de recursos y, por supuesto, de que habrá más recursos. No pareceque haya habido mucha disposición de recursos como resultado de las operaciones dedesincorporación de empresas. Mucho es de temerse que tendremos más bien el mismo Estado, con sus actuales virtudes y defectos, sólo que más chico. Véase, ¿Un nl/tlJo Estado?, en Revista Nexos, No. 145, México, enero de 1990, pp. 36-37.16Denise Dresser sostiene que en México, durante la era dorada de la sustitución de importaciones, ls élite política elaboró numerosas justificaciones ideológicas para lapropiedad pública en aras de la justicia y demanda sociales. Estas justificaciones fuerontachadas como las oxidadas armas de los "nuevos reaccionarios" y sustituidas por unamezcla hetero~ea de ideas bautizadas como el "liberalismo social". El viejo revolucionario es aquel que apoya al Estado propietario, grande, lazo, subsidiador e ineficiente. Elnuevo revolucionario, por el contrario, proclama las bondades del Estado solidario, pequeño, adelgazado, que canaliza los recursos de manera fiscalmente responsable a quienesmás lo necesitan. Véase, Prrmaro/: los dik",as de Úlgobmulbi/itilJtJ, en Revista El Cotidiano, No.49, México, julio-agosto de 1992, p.55.


social, desvaneciendo antiguas tradiciones gubernamentales frente acualquier ámbito privado o público.F

Los RETOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA EN EL ESTADO MEXICANO

En la medida en que la sociedad mexicana se agrupa y organiza, elEstado debe ampliar sus espacios de actuación y dar cabida a las fuerzas y organizaciones politicas, así como a las demandas politicas provenientes del crecimiento social. Una garantía de continuidad del Estado es desarrollar su capacidad para crecer políticamente, y básicamente se refiere al aspecto de la gobernabilidad ante una sociedad cadavez más compleja, dinámica, demandante y participativa.

La organización por antonomasia es el Estado, y concretamente suexpresión oficial y encarnación de su personalidad, el gobierno. 18 Sugrandeza -magnitud o "tamaño" del Estado- no es lo importante,mucho menos para extemar sobre él críticas por la dimensión alcanzada. Al gobierno no se le debe de criticar por grande sino por deficiente.'? De esta manera, a partir del nuevo enfoque de la dimensióny función del Estado, los procesos de privatización, desincorporación,desregulación, liberalización, no son para desmantelar y extinguir elEstado. Son, en todo caso, para devolverlo a sus funciones originales,a su razón de ser.20

17 Para Nicholas Henry las dimensiones de lo público y lo privado son extremadamenteútiles para nuestro entendimiento acerca de cómo el paradigma administrativo de la administración pública está definido por su propio rol público frente a intereses sociales.Véase, Pllblic Administra/ion andPllblic AjJairs, New Jersey, USA, Prentice Hall, Inc., 1995,p. 38.18 Para la sociedad, e! Estado es la organización que garantiza e! desenvolvimiento de suscapacidades y talentos. Ningún aspecto de la vida social deja de atender e! Estado paraasegurar que sus condiciones de vida sean óptimas. La importancia de! Estado es un asunto de carácter estratégico, pues sin él, no es posible que la vida individual y colectiva tengan elementos de realización. Uvalle Berrones, Ricardo, El carácter mllltifacético de la gestiónpública contemporánea, en Revista del Instituto de Administración Pública de! Estado de México, No. 37, enero-marzo, 1998, p. 4.19 Kliksberg, Bernardo. ¿Cómo transfo1'11lar el Estado?: másallá de miJosy dogma!, México, Fondo de Cultura Económica, 1989, cit., por Guerrero, Ornar, PoUticas públicas para la reformadelEsJat10 moderno...", op. dt., p. 48.2Il Funciones originales y razón de ser del Estado, dicho en lenguaje de economía neoclásica,para hacerse carga de bienes públicos, externidades, monopolios naturales y asimetrias deinformación, puntos donde falla el meres-lo en la asignación eficiente de recursos.


La políticapública enla modernización del Estado

La clave de la modernización política consiste en la habilidad del Estado para absorber tipos cambiantes de exigencias y organizacionespolíticas, no en suprimirlas; y su problema fundamental, en términosde desarrollo político, es mantener un crecim.iento auto-sustentado, esdecir, nutrido por sus fuerzas interiores." Así, la actividad cotidiana dela política pública constituye un poderoso mecanismo de normalización de la vida social. Por ello,a partir de las diferentes corrientes de pensamiento, es posible señalar que actualmente la política pública es una actividad propia del Estado, sustento de racionalidad en el desempeño delpropio gobierno; por ello es, en esencia, un estímulo de gobierno.

El redimensionamiento del Estado a través de diversas modalidades de implementación de políticas públicas ha sido, en el fondo,tirar el lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia losmuchos males, necesidades y problemas públicos. Pero el simplehecho institucional de un Estado reducido no significa la solución demales y problemas públicos. Más allá del redimensionamiento, estánlas políticas públicas a imaginar, a construir cerebralmente, a seleccionarrigurosamente, estimando costos, consecuencias", efectividad, para hacerfrente a circunstancias de escasez a los ingentes problemas públicos ya losdramáticos problemas sociales de grandes números de población."

El Estado mexicano moderno, con base en los crecientes cambiossociales que se presentan, ha requerido organizarse a sí mismo, obedeciendo a procesos de modernización traducidos en políticas públicas variadas y diferenciadas, cuyo signo es la transformación en la actuación gubernamental. Con ello, el nuevo enfoque de las políticaspúblicas debe orientarse a darle mayor racionalidad a todo el marcodel proceso decisorio de las políticas de gobierno, entendiéndolascomo instrumento útil para hacer más coherentes las medidas del Estado y ampliar los consensos necesarios sobre las decisiones políticasincluidas en actos y programas de gobierno, convirtiéndose en recurso para fortalecer al Estado.

21 Guerrero, Ornar,El Estado ,,, la era de la f1IodmIi!(!lCiÓfl, México, Plaza y Valdés, 1992, p. 8t.22AguilarVillanueva, Luis R, El estlulio de las polilicaspl1biGas..., op. cit., p. 21.


Modificaciones en laconducción de lapolíticapública

207

Sin haberse producido todavía transformaciones radicales, ni modificaciones suficientemente significativas como para sugerir un nuevopatrón de políticas públicas, tienen que impulsarse dos cambios enplanes esenciales: en el político-institucional,y en el modo y la capacidaddel Estado para enfrentar y satisfacer crecientes demandas de bienestar de la sociedad mexicana. Dos modificaciones se pueden mencionar como evidentes para la actual conducción de las políticas públicas del Estado mexicano:

1. Transformar la capacidad estatal de financiamiento y de asignaciónsocial de recursos. Este cambio pone en la agenda de la reformadel Estado la necesidad de una urgente reestructuración del segmento estatal encargado del bienestar de la población, que tenga comoobjetivos una mejoría en los niveles de vida y una equidad socialmás eficiente.

2. Se hace cada vez más evidente un mayor reclamo por una nuevarelación entre sociedad civil y Estado, que tiene como propósitoredefinir atribuciones y responsabilidades en materia de los mecanismos de acceso a la seguridad y bienestar social. Se pide, en síntesis, un acceso a la conducción de las políticas públicas, menosgremial, más ciudadano y participativo, bajo el escrutinio públicode organizaciones sociales autónomas.

El actual tránsito de las políticas públicas en las transformaciones delEstado mexicano, debe ser definido por el uso del poder políticoadministrativo en los límites de bienestar social y mejoría de la calidadde vida de la sociedad mexicana, dentro de un marco legal-racionalque garantice y respete las modalidades de autonomía civil y políticaen que se exprese la participación organizada de los ciudadanos, asícomo de sus espacios propios de interlocución, constituyendo factoresde contrapeso y legitimación social en los procesos decisorios y delejercicio democrático del poder público en México.

208 1;,NF()(.1UK~ DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABlLIDAD

Escenarioy futuro de lapolítica pública enMéxico

Evidentemente, el proceso de democratización de las relaciones políticas entre el Estado y la sociedad mexicana exige nuevas reglas yestilos en la gestión gubernamental, ampliando los consensos necesarios(atendiendo a más eficaces formas comunicativas entre gobierno ysociedad), sobre una nueva base de acuerdos y pactos que imprimanun contenido más participativo de la sociedad civil en el diseño e implementación de las políticas públicas en México.

En la actualidad, esta redefinición y articulación en las funciones delEstado, gobierno y sociedad en México, implican formular y desarrollarpolíticas públicas que sean susceptibles de fundamento legal, de apoyoy consenso político, de viabilidad administrativa y de racionalidadeconómica apegadas a las actuales circuns tancias del país. Con el fin deafrontar problemas públicos de mayor complejidad, a causa de la actual escala del Estado y sus nuevas funciones ante la sociedad, y anteun contexto político más intenso y dinámico.

En este escenario moderno, es evidente que el papel de las políticas públicas es esencial en las transformaciones del Estado mexicanohacia el siglo XXI, sustentado en la búsqueda de nuevas formas organizativas, institucionales; de variadas prácticas políticas y sociales entreel Estado y la sociedad, a fin de fomentar la modernización políticoadministrativa y la democracia participativa y representativa, como ejesarticulados que den viabilidad a las modalidades de marketing público,expresado en términos de gobernabilidad y globalidad. En el casocontrario, el nuevo enfoque de la política pública para nuestro paíscorre el riesgo de caer en sólo una oferta intelectual, o acaso en un conflicto y reto crucial para los próximos años.

ENFOQUES SOBRE REFORMAADMINISTRATIVA Y PROFESIONALIZACION

DEL SERVICIO PUBLICO

NOTA INTRODUCTORIA

MIREIAVU.AR*

UNA DE LAS EXIGENCIAS CENTRALES que observamos en el mundo actual, es la necesidad de adecuar las estructuras del Estado, para cubrirlas nuevas demandas por servicios y para apoyar la gobemabilidad delas frágiles instituciones democráticas que emergen en países como elnuestro. Para ello, cada vez se hace más evidente la necesidad de reconceptualizar qué hace el gobierno, cómo lo hace y con quién lo hace.Acertadamente José Luis Méndez propone como tema central de sutrabajo la evaluación del proceso de modernización administrativa enMéxico, y pone sobre la mesa aspectos centrales de las transiciones que

acompañan este proceso.Alcanzar un rendimiento de cuentas no sólo es una demanda de

transparencia de la gestión -que cada vez tiende a ser más democrática-, significa también el aumento en la eficiencia y el alcance de unamejor combinación entre los servicios públicos ofrecidos y los demandados por la gente. "El cambio de la administración apunta amejorar la calidad y eficiencia de su capacidad de gestión, especialmente en lo que hace digno trato de los usuarios de los servicios públicos.?" Ello implica la búsqueda por sistemas que logren incorporar ala sociedad civil en las políticaspúblicasy laprofesionalización de quienesdiseñan e instrumentan dichas políticas. Estos aspectos se retoman enel trabajo de Méndez, tanto para evaluar la tendencia de los cambios

* Maestra en Administración Pública por York University; y profesotll de posgrsdo en elInstituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM).** Declaración deViña del Mar, VI Conferencia Iberoamericana de jefes de Estado, 7-11 de

noviembre, 1996.

(211 J


en México, como para subrayar la multiclimensionalidad de los problemas de la modernización administrativa -discusión que en ningúnmomento debe marginarse a aspectos administrativos ya que tiene consecuencias fundamentales en términos políticos, económicos y jurídicos.

Por ello, es posible afirmar que esta reforma tiene varios ejes frontales: la programación y presupuestación adecuada de los recursos, lamodernización de las rutinas organizacionales, las adecuación de "ventanillas" donde los ciudadanos puedan participar en los distintos niveles del ciclo de la política pública, la descentralización, el combate a lacorrupción y la gestión organizacional. Este capítulo se aboca a discutir fundamentalmente el último eje: el conjunto de características dela organización que moldean la responsabilidad de los funcionariospúblicos, los flujos de comunicación y, a fin de cuentas, la estructuraque sustenta el sistema de toma de decisiones en una organización.Específicamente, el estudio de la gestión organizacional toca puntosneurálgicos como el tipo de reclutamiento, los sistemas de compensación y el tipo de relación entre funcionarios. Este debate toma forma bajo una discusión sobre la necesidad y factibilidad de instaurar unsistema para la profesionalizacián del servicio público en México.

TantoJoséJuan Sánchez como Norma Sabido desarrollan un análisisde los antecedentes de la profesionalización del servicio público mexicano, y en ambos casos llegan a la conclusión de que en la actualidadcarecemos de un sistema adecuado aunque se ha avanzado en sentidosaislados a través del Programa de Modernización de la AdministraciónPública (PROMAP), así como en experiencias institucionales aisladascomo el servicio exterior y la carrera magisterial, entre otros.

De igual importancia es la discusión que tanto Méndez comoSánchez desarrollan en tomo a las dos propuestas más importantesen estos temas dentro del sector público mexicano: aquella presentada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), que propone un servicio civil de carrera de características más bien ortodoxas,así como la propuesta de la Secretaría de la Contraloría y DesarrolloAdministrativo (SECODAM), basada en los conceptos de la nuevagerencia administrativa. Para comprender la diferencia entre estas dospropuestas, ambos autores sustentan las diferencias en las características de modelos internacionales de profesionalizaciónadministrativa

ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINISTRATIVA Y PROFESIONALIZACIÓN 213

-de los cuales se han transferido los modelos puestos en la agendamexicana. Dentro de esta discusión, es de importancia la aportaciónde Rodolfo Jiménez en cuanto señala que en la actualidad la profesionalización y el servicio civil de carrera deben ser planteados en virtudde las características de los sistemas globales que afectan las funcionesy las características de los sistemas políticos y de los aparatos administrativos. Sin embargo, con puntualidad señala que "los novedososenfoques que con frecuencia aparecen sumamente sugerentes parasolucionar los desafíos de la administración pública mexicana, nopueden ser mecánicamente implantados", ya que al no tomar en cuenta la realidad nacional conducen a modelos inviables.

De gran relevancia es la aportación de Sánchez cuando apunta quea pesar de que existan estas dos propuestas -la de la SHCP y la de laSECODAM-, se ha omitido la discusión de cómo incorporar a lasadministraciones estatales o municipales en este proceso. Ello permiteconcluir que a pesar de que el tema de la modernización de la administración y de la profesionalización del servicio público en la actualidad están tanto en la agenda política como en la de círculos académicos, aún no se ha articulado una propuesta lo suficientemente operativa, convincente o sistemática, que conduzca a cambios en la gestiónpública en los tres ámbitos de gobierno. Debe apuntarse que en parte,la dificultad de estos cambios se debe a la multidimensionalidad que seapuntaba anteriormente. Pero cabe retomar uno de los argumentoscentrales: la modernización administrativa, y en particular algunos ejesde ella -como es el caso del servicio civil- requieren de una prontareforma que acompañe otros procesos de transición del Estado mexicano (como lo es la creciente división de poderes), pues de otro modolas reformas que se han alcanzado podrán verse obstaculizadas o inclusive desarticuladas.

Por último, cabe anotar una propuesta de discusión a retomar, yque se refiere a qué tanto puede solucionar la profesionalización delservicio público per se, en el proceso de democratización y modernización administrativa del Estado mexicano. No obstante, con referenciaa este asunto, cabrá remitirse a otras secciones de esta publicación,como el trabajo de Rodolfo Vergara, sobre el nuevo institucionalismo.

1. Reformas administrativasy crisisde paradigmas en México

JoSÉ LUIS MÉNDEZ·

ESTE TRABAJO HACE UNA EVALUACIÓN global del proceso de modernización administrativa o las propuestas que ha habido de modernizaciónadministrativa durante el actual gobierno y presenta una propuestapara tratar de salir de algunos de los problemas que se han presenta

do en dicho proceso de modernización.A mí me parece que estas discusiones sobre modernización admi

nistrativa, y éste sería mi primer punto, no tienen sólo que ver con cuestiones administrativas; tienen una serie de consecuencias fundamentalesen términos políticos, económicos y jurídicos. La modernización administrativa es fundamental para que México pueda pasar exitosamente por una serie de procesos de transición que ha venido viviendo desde hace muchos años. Entonces, primero quisiera presentar muybrevemente cuáles serían, en mi opinión, estos procesos de transición

a través de los cuales México ha venido pasando.Yo hablaría de cuando menos siete procesos de transición. Por un

lado, una transición de una economía planeada a una economía demercado; por otro lado, de un régimen autoritario a un régimendemocrático; de un régimen de integración de poderes a un régimende división de poderes; de una federación centtalizada a una federación

* Profesor-investigador de El Colegío de México. Ae:tuaJmente es Director Ejecutivo delServicioProfesional ElettOftl dellrastítUto Pederal EIectorU (IFE),

(215 ]


descentralizada; de un régimen discrecional, con frecuente corrupcióno irregularidad, a un Estado de derecho; de un parroquialismo a lo quese podría llamar una glocalización (esto es, procesos de regionalizaciónconjuntamente con procesos de globalización), y, finalmente, de ungobierno inefectivo a un gobierno efectivo.

Estas transiciones lo que hacen en gran medida es dividir el poder, elcual ha estado muy concentrado en sus diferentes áreas por muchos años.

Resumiendo este punto, creo que entonces la modernización administrativa, o ciertos aspectos de la modernización administrativa -porejemplo el servicio civil-, son fundamentales para que, pese a esta creciente división del poder, México no se desmiembre, México no llegue a una situación de fragmentación, de descoordinación, de ineficiencia gubernamental. Porque un servicio civil lo que haría seria establecer un piso, una alfombra mínima de estabilidad que permitieraque diferentes gobiernos, a veces de diferentes partidos, compartieranel poder con criterios menos politizados.

Podemos hablar de diferentes gobiernos en cuanto a los estadosy la federación, unos perteneciendo al PR!, otros perteneciendo al PAN,al PRD o a otro. Podemos hablar también de diferentes gobiernos en cierto sentido si vemos el poder legislativo por un lado y el poder ejecutivo por el otro, y así sucesivamente.

Yo creo que si bien México ha pasado por estas transiciones, necesita pasar por lo que se ha llamado las reformas de tercera generación,siendo las de primera generación las económicas, luego las políticas dedemocratización. La reforma en la modernización administrativa seriacomo la reforma de tercera generación, sin la cual creo que las otrasdos reformas no van a poder sostenerse.

En México se ha venido reconsiderando entonces la importanciade la modernización administrativa en función no solamente de los aspectos administrativos, sino también los políticos. Pese a ello la reformaadministrativa ha avanzando de una manera lenta. Esto se ha debido,en mi opinión, a varios factores. Uno, el de que el proceso de modernización enfrenta una serie de dilemas dificiles de resolver.

Dilema, por ejemplo, entre aplicar una flexibilización laboral quepermita una respuesta rápida ante los problemas cada vez mayorespero también una estabilidad laboral, por ejemplo, vía un servicio civil.

ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINISTRKDVA y PROFESIONALIZACIÓN 217

Entonces, un primer problema es que no hay objetivos claros. Un segundo problema es que la reforma administrativa tiene una serie dedimensiones y algunas de estas dimensiones tienen que desarrollarse demanera secuencial, y otras de manera simultánea, por lo que éste es unproceso complicado. Y en tercer lugar creo que ha habido una faltade voluntad política, histórica más que estrictamente personal. Ha habido una falta de voluntad política porque creo yo que los presidentes, o los dirigentes en general en México, se han visto obligados a concentrarse todo el tiempo en lo urgente y dejar a un lado o posponerlo importante.

A continuación, discuto el problema de estos dilemas y tratar depresentar propuestas acerca de cómo podríamos salir de algunos deellos. Como decía, se puede pensar que uno de los dilemas centraleses que por un lado está la llamada "nueva" gerencia pública,que planteatodo un esquema de modernización administrativa, que es la flexibilización, la descentralización,la desconcentración, etc. Y por otro lado tenemos la "vieja" administración pública que planteaba servicio civil,profesionalización, estabilidad laboral, etc.

Si tratamos de particularizar en México, si aplicamos el modelo de lanueva gerencia pública surgen una serie de riesgos, como el de la mayorcorrupción, el clientelismo, porque si yo desconcentro ydescentralizopierdo control y surgen entonces las oportunidades para continuar o aumentae el clientelismo y la corrupción.

El modelo de la nueva gerencia pública es un modelo que ha surgidoen los países más desarrollados: Nueva Zelanda inicialmente, Australia,Inglaterra, Estados Unidos, Canadá y que se aplica a países que ya teníanla vieja administración pública: el servicio civil, la estabilidad; etc.

En México ¿qué es lo que debemos hacer?, ¿debemos aplicar la viejaadministración pública porque nunca la hemos tenido o debemos aplicar lo que algunosgurns de la nueva administración pública nos dicen quees lo mejor? ¿Es éste un dilema que no tiene solución?Yo creo que sí latiene. Presento algunas ideas de cómo creo que podríamos avanzarhacia dicha solución. '

El presidente Ernesto Zedillo, presentó el programa de modernización administrativa, que tiene básicamente cuatro objetivos: unaestandarización y evaluación, un fomento a la participación, un fomen-


to a la profesionalización y un fomento de la descentralización. Yodiría que hay un quinto objetivo del presidente Zedilla, que ha sido elatacar la corrupción fomentando la honradez a través de una serie demecanismos.

Creo que donde más ha avanzado el PROMAP, el programa deadministración pública, ha sido en el primer tema. Se han desarrollado estándares y se han desarrollado indicadores; con todos los problemas que eso implica, pero ha habido avances en ese sentido. En el áreade participación casi no habido avances. Ha habido algunos avancesen la política social con el PROGRESA, en la política del medio ambiente con ciertos consejos consultivos y en la política industrial contambién ciertos consejos consultivos. Pero las organizaciones civiles,para hablar de una dimensión de la participación social, siguen teniendoun marco legal muy limitativo y un fomento económico muy débilpara una buena parte de ellas. Entonces hay poca participación realmente de la sociedad civil en las políticas públicas.

En cuanto a profesionalización es un secreto a voces que ha habido un proyecto de servicio civil en la Secretaría de Hacienda que hastaahora no ha podido ser presentado en el Congreso o al menos no hapodido ser aprobado y menos discutido. Por lo que hemos podidover en foros públicos, queda la impresión de que han habido diferentesvisiones entre Hacienda y SECODAM respecto a cuál es el modelo deservicio civil en México. Mientras que SECODAM ha tendido aadoptar un poco más el modelo de la nueva gerencia pública, Hacienda ha planteado un proyecto más ortodoxo. Entonces aquí vemosmanifestado estructuralmente este dilema del que yo les venía hablando entre la "nueva" gerencia pública y la llamada ''vieja'' administraciónpública.

En cuanto a descentralización, todos sabemos que hay un nuevoprograma (relativamente, agosto de 1997), para el impulso de un nuevo federalismo, que es una guía general muy importante (aunque sinun calendario concreto de cómo se deben ir cumpliendo los compromisos para llevar a una nueva federación en México).

Finalmente, en cuanto a corrupción, el presidente ha propuesto unOrgano Superior de Auditoría de la Federación que se ha detenido,porque ha habido también un debate entre Congreso y Ejecutivo res-


pecto a dónde debe localizarse este Organo Superior de la Federación,si en el Congreso o si debe ser independiente del Congreso.

Yo diría que en México falta un mayor enfoque hacia resultados.Uno de los grandes problemas básicos de la administración públicaen México, es que ha sido, en cierta medida, una "micro-administración" pública. Los administradores públicos se la pasan rnicroadministrando, viendo si cumplieron con el formato X de la SecretaríaX; que si se cumplió con la regulación Y de la Secretaría Y; concentrados en estos procedimientos en otras palabras. Y los administradores o gerentes públicos se la han tenido que pasar concentrándose,insisto, en cumplir con estas series de regulaciones en lugar de concentrarse en ver cuál es la misión corporativa, por ejemplo, de su secretaría, de su oficina, en cuáles deben ser los objetivos y cuáles deben serlos resultados. Y por lo tanto creo que debería haber un enfoque máshacia resultados.

Con la Nueva Estructura Programática que se ha presentado -unavance importantísimo- y que ya está teniendo efecto a partir de esteaño, esto puede mejorar, pero debe señalarse, que antes, no habíamanera de ver si se estaban cumpliendo ciertos resultados o ciertosobjetivos, o no. Ahora ya se puede un poco mejor, aunque hay que vercomo funciona, y de hecho creo que todavía hay mucho que hacer aquí,

Aún así tiene que haber un proceso de desconcentración administrativa, en el cual los asuntos públicos tengan mayor capacidad paradesconcentrarse en la definición de objetivos, misiones corporativas,entre otros asuntos, y dejar de mirar todo el tiempo hacia los proce

dimientos y las normas.En cuanto a la descentralización tiene que haber un proceso de mayor

descentralización que no se ha podido dar. En cuanto a corrupción,además del Organo Superior de Auditoría, se tiene que construir todauna "infraestructura ética" que ataque la corrupción desde diferentespuntos incluyendo el proyecto de servicio civil. Tiene que haber mejor desarrollo de los perfiles profesionales de la educación y de la capacitación y entrenamiento de los servidores públicos.

Varios de estos elementos nos estarían llevando a lo que yo consideraría un enfoque contingente, que pata mí es una forma de salirde estos dilemas, de si aplicamos la nueva gerencia pública o aplicamos


la vieja administración pública. y el enfoque contingente se puede verdesde diferentes puntos de vista. Yo he venido desarrollando algunasmatrices para tratar de adaptar los modelos de decisión a las situaciones. Entonces yo creo que a veces se aplican modelos de decisiónde arriba hacia abajo, centralizadores y en otras ocasiones modeloscomo es el del "bote de basura", más participativo.

En medio hay otros dos modelos que son el de la racionalidad limitada y el del ajuste partidario mutuo (que en otra versión.es el incrementalismo). Tenemos cuatro modelos de toma de decisiones:racional, racional limitado, de mutuo ajuste partidario y el del llamado bote de basura.

Yo creo que se pueden diferenciar ocho tipos de situaciones representadas en un cubo, en el cual podemos ver esto de manera tridimensional, con base en tres elementos básicos.

Por un lado, la claridad de los fines; por otro, la claridad de losmedios y, finalmente, lo que llamo heterogeneidad de los actores.

Por ejemplo, cuando alguien está enfermo el propósito es muy claro: el objetivo es quitarse la enfermedad. ¿Cuál es el medio? ¿Quiénme va a decir qué hacer? Me lo va a decir el doctor. Hay una alta heterogeneidad entre quien toma la decisión y quien recibe la decisión.Creo que se pueden diferenciar varios tipos de situaciones entonces.En unas tenemos alta claridad de fines, alto grado de heterogeneidady una alta claridad de medios y en otras en las cuales tenemos una bajaheterogeneidad: por ejemplo en la educación superior en las universidades, pues todos o la mayoría somos doctores; entonces el director es tan doctor como los mismos profesores; entonces hay una homogeneidad de actores: además, los fines no están claros, porque ¿cuáles la mejor educación?, ¿cuáles deben ser los objetivos de la educación?, esto no está tan claro y los medios tampoco están claros. Yahí yo creo que se puede aplicar entonces de mejor forma el modelo de bote de basura, que es un dejar fluir hasta que una solución seencuentre con el problema. Mientras que en el primer caso lo que sepide o lo que creo yo es mejor, es el modelo de arriba hacia abajo,es lo que todos quieren: "yo me quiero curar y me quiero curar rápido"; lo que a mi me importa ahí, y de hecho lo que es "democrático", es que sean "autoritarios", que el doctor me diga: "¿Sabe qué?


Tómese esto". Es lo que yo espero y quiero del doctor. Aquí lo queimporta no es la democracia sino la rapidez o la oportunidad.

También identifico otro modelo contingente en la relación entrefunciones y tipos de incentivos (que ya no pretendería mostrar porqueno habría espacio). Pero creo que también se pueden adaptar a ciertos tipos de funciones, cierto tipo de incentivos. Por ejemplo: la profesionalización o el servicio civil. N o es una casualidad que se hayadesarrollado en la mayoría de los países, sobre todo, en las Secretaríasde Relaciones Exteriores, mientras que no se haya desarrollado, o sehaya desarrollado mucho menos, en las Secretarías de Gobernación.Las Secretarías de Gobernación tienen un fin mucho más político,mucho más cambiante, sujeto al partido político que gobierna. Mientras que una Secretaría de Relaciones Exteriores el objetivo tiende a serel mismo: la defensa del país ante el exterior. Entonces en una Secretaría de Relaciones Exteriores podemos desarrollar de mejor formaun servicio civil mientras que en otras secretarías creo que eso no seríaposible, así como no sería posible aplicar un modelo de abajo haciaarriba de un manera tan clara.

Tratando de recapitular, en México tenemos siete transiciones. Estas transiciones exigen ciertas reformas administrativas como: profesionalización; descentralización; evaluación, participación. Estas reformas en México han procedido despacio; por lo tanto en mi opiniónestas transiciones están en riesgo. Este lento ritmo se explica no sólo,pero en buena medida, por la crisis de paradigmas entre la nueva gerencia pública y la vieja administración pública. y, sin embargo, anteesto yo veo que hay salidas, como desarrollar reformas muy bien afinadas que en buena medida concilien la nueva gerencia pública conla vieja administración pública. Aún así, sin embargo, no va a poderhaber nunca una conciliación general aplicable de manera adecuada acada una de las secretarías o agencias. Tenemos que irnos más específicamente a cuál es el tipo de situación que vamos a enfrentar, o ira cuál es el tipo de secretaría, de acuerdo a su función, para ver si aplicamos en mayor o en menor medida, por ejemplo, un se~cio civil,un modelo de arriba hacia abajo, o de abajo hacia arriba. Estas sóloson opiniones personales, pero que creo pueden ayudar a seguir avanzando en la modernización administrativa.

2. Prcfesionaliracion del serviciopúbüco:anúudenúsyperspectivas en México

JOSÉ JUAN SÁNClIEZ'

EL TEMA DE LA PROFESIONALIZACIÓN del servicio público es un temafundamental para cualquier acción relativa a la reforma del Estado,por diversas razones: 1) se requiere de personal altamente capacitadopara afrontar los nuevos retos que asume la función pública; 2) lasnuevas condiciones prevalecientes en el ámbito mundial como la globalización, la interdependencia mundial y el rápido avance tecnológico; y 3) el profundo desprestigio que tiene el servidor público por casos de corrupción e impunidad en el ejercicio del cargo público.

La profesionalización del servicio público no es algo nuevo. Des

de hace más de un siglo, han existido diversos intentos y esfuerzos portratar de establecer su profesionalización, el cual, parcialmente quedacontemplado en la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado,promulgada en 1964; aunque existen avances en términos de Intentarconseguir el establecimiento de un servicio civil de carrera, falta mu

cho por hacer en esta materia.'

• Maestro y doctor en Administración Pública por la Universidad Nacional Autónomade México. Fue galardonado con el Premio INAP 1997, por un ensayo sobre el servicio

profesional en la administración pública.t Ibarra Ponce de León, Luis Guillermo, Profisionalizadón dll seruci« plÍblico, La o'1,tUlizaciónde la admiIIislTrlciótr pNbliaz ank los IfIteVOS ntosdel Es14Jo, Asociación Franco·Mexicana de Adminisuación Pública, A. e, INAP, México, 1997,p. 107.

{223 ]


PRESENTACIÓN

La complejidad de la función pública y la necesidad de atender coneficiencia y eficacia los servicios encomendados al Estado, originó dostipos de sistemas para la organización del personal. El primero, denominado servicio militar, que cubre la función de asegurar y defenderla soberanía nacional, entendida como la interdependencia externa y laautodeterminación interna; el segundo, que procura y administra eldesarrollo de la vida en sociedad y los servicios públicos necesariospara ella, es denominado servicio civil.2

Dependiendo del grado de desarrollo de cada país, en la actualidad se identifican tres tipos de servicio público en la AdministraciónPública Federal: 1) servicio civil de carrera; 2) sistema de botín y 3)servicio civil incipiente.l Los dos primeros sistemas representan posiciones contradictorias, mientras que el último de ellos participa de algunas cualidades del p~ero, todavía no se consolida o perfeccionadebido a las características propias de cada país.

El servicio civil de carrera es un sistema centralizado de administración de personal público o al servicio del Estado, al que se ingresapor rigurosa selección, se asciende previa capacitación y examen hasta los niveles técnico-administrativos más elevados. Un requerimientoadicional de este sistema, es la neutralidad de los integrantes del servicio civil en cuestiones partidistas. Las experiencias más significativasson en Inglaterra con su Comisión del Servicio Civil de Carrera; enFrancia con su Directorado del Servicio Civil y Estados Unidos consu Comisión del Servicio Civil.

Por su parte, el "sistema de botín" se caracteriza como un sistemade organización del personal público en el que existe un mínimo derequisitos de ingreso y ascenso, así como un desarrollo limitado estrictamente a posiciones operativas, lo cual imposibilita la profesionalización

2 Hernández Puente, Adriana, (coord.), Administracióny desarrollo de personalpliblico, México,INAP, 1994, p. 365. El servicio civil queda circunscrito al ámbito del personal que prestaservicio al poder ejecutivo, y aun dentro de éste, a quienes lo integran de manera directa o dependen jerárquicamente del titular. A nivel nacional, comprende únicamente a lostrabajadores del interior de dependencias, sean secretarías de Estado, departamentos,procuradurías y dependencias públicas., lbidem.


del servidor público. Este sistemase basa en prácticasviciadas tendientesa prevalecer el nepotismo, la recomendación, la lealtad, la recompensapersonal o el agradecimiento por los servicios prestados.

Por último, el servicio civil incipiente es un sistema de personalpúblico en el que existen lineamientos generales a seguir en todos susprocesos y una estructura central que supervisa y vigila. Es un proceso de transformación limitado que busca transitar de un sistema debotín a un auténtico servicio civilde carrera.

Por lo anterior, esta intervenciónse encuentra dividida en los siguientesapartados: 1) definicióndel serviciopúblico;2) antecedenteshistóricos delserviciopúblico en México; 3)un diagnóstico preliminarde lascondicionesprevalecientes del servicio público en nuestro país;y 4) perspectivas delservicio público en el contexto de la reforma del Estado.

DEFINICIÓN DE SERVICIO PÚBLICO

En la antigua Alemania Federal, el personal de los servicios públicosse dividía en dos categorías: los funcionarios regidos por el derechopúblico y los agentes sometidos al régimen de convenios colectivos dederecho privado. Son funcionarios públicos los que ejercen en formapermanente atribuciones que tienen que ver con la soberanía del Estado, por razones de seguridad o por motivos de interés de la vidapública, no pueden conferirse a personas sometidas a relaciones dederecho privado. Son funcionarios quienes ejercen funciones de mandoy coerción, así como de protección ciudadana y civil, prevención social o educación. En contraste, las actividades equiparables a las querealiza el sector privado, especialmente las actividades económicas, lasejercen servidores que se encargan de ellas con un estatuto propio de

derecho privado. 4

En Francia son agentes públicos todas las personas que participande manera directa en la ejecución de un servicio público. Son funcionarios, los agentes públicos que gozan del régimen particular de la función pública. Los elementos que le caracterizan están constituidos por

• Guerrero, Ornar, LAformadón prrfesiImaJ de los SIfIIiJorrs príblitos. MÍllNo (de próxitna aparición).


la ocupación de un cargo permanente en la administración pública y

por la titularización, un acto que le confiere la calidad de funcionario

y que lo integra a la jerarquía administrativa.Por su parte, la noción británica de lo que equivale al funcionario

en Alemania y Francia, es diferente del concepto que prevalece en lamayor parte de los paises de Europa, además de que no existe unconcepto de servidor civil (civil servant). El servidor civil es, en esencia, un agente de la corona, aunque no es indispensable el real nom

bramiento para adquirir esta condición. La Real Comisión del Servi

cio Civil adoptó la siguiente conceptualización: "los servidores de la

corona, distintos de los titulares de cargos politicos o judiciales que

están empleados en una condición civil, y cuya remuneración es pagadaen su totalidad y directamente. con fondos votados por el Parlarnento".5 Ornar Guerrero nos dice:

''El servidor público,por consiguiente,es aquél que independientemente de

su denominación, ya sea funcionario o servidor civil, está formado por un

régimen de función pública bajo una ley específica de derecho público o

mediante disposiciones equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en

los intereses primordiales del Estado. No se trata pues de todos los emplea

dos o trabajadores del Estado, sino solamente aquellos que, como funcio

narios, desempeñan las funciones esenciales que le atañen al Estado y que,

en cadacaso, cadaEstado extiende o restringe a su árbitro. Otro rasgoque debe

ser resaltado, es que su labor se realiza de manera permanente a través de una

carreraadministrativa; y que dichacarreraexige su profesionalizacián; y ql'C tal

profesionalizacián se baseen la formacióny perfeccionamiento continuo."

ANTECEDENTES DEL SERVICIO PÚBLICO EN MÉXICO

El panorama del servicio público en México supone que nuestro país

ha sido ajeno a la carrera administrativa. Esto no es del todo cierto,

s Citado por Ornar Guerrero. Mackenzie, W J. yJ..W Grave, La administración centra! en GranBmaña, Madrid, Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios, 1966, p. 38.• ¡bid. p. 8.


pues se desarrolló desde el virreinato un sistema de carrera basado enla estabilidad del empleo y hasta cierto grado, en el mérito.

La formación de un cuerpo de funcionarios de dedicación completa a las tareas administrativas, tuvo su origen con el nacimiento dela Secretaría de Cámara del Virreinato de la Nueva España, en 1756.En ese año, los servidores públicos del Virreinato sumaban un centenar de personas dedicadas a atender tareas hacendarias y judiciales enlos viejos organismos colegiados que habían creado los Habsburgo,?

Otra pieza complementaria de la carrera administrativa, fue instituido en España y sus dominios americanos en 1763, el Monte Pío deViudas y Pupilos del Ministerio, de Dentro y Fuera de la Corte, conocido comúnmente como Montepío de Ministros y Oficinas. Su objeto era proteger a viudas e hijos de los servidores públicos que fallecieran estando en servicio, así como ofrecer protección futura a funcionarios activos por medio de la jubilación, cuyos montos también sededucían de sus sueldos.

El desarrollo de la carrera administrativa en México, cuya primera etapa abarcó de 1756 a 1821, obedeció tanto al crecimiento cuantitativo del servicio público, como a su gradual profesionalización. Enel último año, la masa total de servicio público sumaba alrededor de500 personas. Se había consolidado un proceso fundado en la estabilidad y el mérito, con un sistema profesional dentro de los tiempos ylas ideas de entonces. Hasta 1821, la mayoría de los servidores públicos se habían formado bajo el concepto institucional de servicio y estaban desligados de los intereses de la oligarquía novohispana, principalmente de los comerciantes y el clero, su inclinación era la conservación del empleo con más de 30 años de servicio, otros más desde

los 25 hasta los 10 años de carrera administrativa.Sin embargo, 1824 es el mismo año en que se extingue todo ves

tigio del régimen monárquico y arranca el proceso de desaparición dela carrera administrativa. En ese año, recién establecida la RepúblicaFederal, el nuevo régimen redistribuyó las competencias gubernamentales eÚLLe la Federación y los estados. Bajo esta nueva configuración,las entidades federativas estarían en condición de designar a nuevos

7 Ibid., p. 471.


servidores públicos que no gozaran de su propiedad en el empleo. Noobstante, en agosto de 1824, la Secretaría de Relaciones Exteriores eInteriores centralizó el régimeh de servicio público, decretando quetodo nuevo nombramiento se solicitaría primero al gobierno federal.A partir de entonces, se impidió que cada estado pudiera integrar supropia planta de servicio público y seguir sus propias sendas de desarrollo administrativo.

Asimismo, en 1833 se autorizó al Presidente de la República pararemover libremente a todos los empleados de las Secretarías de Estado que no merecieran su confianza. Aunque esta disposición seríaderogada posteriormente, estando vigente en 1838 fue causa de granpreocupación no solamente entre los servidores públicos, sino también entre Secretarios de Estado. Una de las pocas medidas queobraron a favor de la carrera administrativa, fue la supresión delcarácter estamental que disfrutaban las personas que, sin ocupar uncargo público, usufructuaban la dignidad del funcionario ex-oficio.

El proceso de extinción de la carrera administrativa continuaba,pero el modo en que estaba implementado en 1848 hizo menos vejatoria la condición de los servidores públicos que sufrían la condiciónde cesantes y jubilados. Sin embargo, en ese mismo año, Manuel Payno,Secretario de Hacienda, propuso la supresión total de la propiedad delos empleos para eliminar de tajo el problema de los cesantes. Paraentonces, el favoritismo, los clientes y la empleomanía, se habíanapoderado de las oficinas públicas, estaba suprimido el sistema deméritos como procedimiento de ingreso al servicio y se encontrabafracturada la escala para los ascensos. Diversos gobiernos habían dispuesto de los fondos del Montepío de Ministros y Oficinas, que eraun patrimonio de los servidores públicos. Esta situación fue un atropello a los derechos legales adquiridos por los trabajadores del Gobierno y sólo restaba la supresión del derecho de propiedad del empleo, un derecho de permanencia en el cargo que aún subsistía.

El proceso de supresión de la carrera administrativa prosperó amediados de 1852, cuando se facultó al Ejecutivo para extinguir lasoficinas que juzgara prescindibles y reducir las plazas en beneficio dela economía de gastos. Sólo permanecieron los servidores públicoscon derecho de propiedad y fueron cesados aquellos que no gozaban

ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINISTRATIVA Y PROFF~¡()NNJZAc:!6N 229

de ese derecho. En 31 diciembre de 1855, dentro de la Ley de Presupuestos, se dio el paso definitivo para suprimir los cargos depropiedad, convirtiéndolos propiamente en comisiones revocables entodo momento. Con esta medida, los empleados terminaron de perder la inmovilidad que les aseguraba estabilidad, ascensos por escala,sueldos y pensión para viudas y huérfanos. Por extensión, aunquedicha Ley no lo mencionaba, se canceló el Montepío de Ministros y Oficinas, debido a que sus fondos habían sido utilizados por la haciendapública. Con esta fecha fue expedido el certificado de defunción dela carrera administrativa en México."

En este orden de ideas, el concepto de servicio civil fue desconocido en México durante el sigloXIX, no así en la primera mitad del sigloxx, cuando el término sirviópara utilizarlo como banderade un vigorosomovimiento a favor del establecimiento de la carrera administrativa.

El 24 de diciembre de 1906, Francisco Montero Collado encabezóa un grupo de servidores públicos con el propósito de constituir laSociedad Mutualista de Empleados Federales. Sin embargo, este objetivo se frustró de origen porque ni Porfirio Díaz ni José Limantourvieron con simpatía que los trabajadores del gobierno concentraran sus

esfuerzos en pro de una asociación laboral.En 1922 un grupo de servidores públicos que ocupaban altos car

gos en el gobierno federal, encabezaron un vigoroso esfuerzo paraagremiar a funcionarios públicos cuyo objeto fue participar en lacreación del servicio civil Este esfuerzo creó la Confederación Nacional de la Administración Pública (CNAP), fundada en junio de 1922.9Contaban con el apoyo del Presidente de la República, AlvaroObregón y la mayor parte de sus colaboradores, entre ellos Alberto

J. Pani, Secretario de Relaciones Exteriores.Dos años después fue creado otro organismo: el 12 mayo de 1924

se organizó la Asociación Mexicana de Empleados Oficiales(AMEO), con motivo de la penosa situación que vivieron trabajadores

• [bid., p. 497.9 La CNAP había organizado treinta asociaciones locales en las entidades federativas y unaSociedad Económica de Prevención, que funcionaba al través de una Sociedad de Consumo, una Asociación deConstrucción Yuna Caja de Ahorros. Esta última había derivado de una asocíación laboral preexistente: la Caja Bancaria Beneficiadora del empleado.


públicos por la suspensión de sueldos que ocurrió en aquella época.La AMEO consideró que la publicación del Reglamento del Departamento de Contraloría, era un primer paso hacia la creación de la carrera administrativa. En marzo de 1925 se expidió el acuerdo queponía en vigencia el mencionado reglamento, lo que significó la implantación de los elementos sustanciales de la carrera administrativa. 10 LaContraloría con esta disposición, se puso a la cabeza del resto de lasdependencias de la administración pública federal en materia de administración de personal.

Un caso aparte lo constituye la carrera administrativa en el Estadode San Luis Potosí, realizado por los servidores en las oficinas públicas dependientes del Estado o de los municipios. Para administrar ala carrera administrativa, se constituyó la Comisión del Servicio Civil,que fue integrada por los Secretarios del Congreso, el Oficial Mayordel Gobierno del Estado y uno de los Secretarios del Ayuntamientode la capital del Estado. Se confió a esta Comisión reglamentar la Leydel Servicio Civil y normar la aplicación de los exámenes; nombrar alos jurados y conservar los archivos del servicio civil. Uno de losadelantos más significativos lo constituyó el alto grado de estabilidadde los servidores públicos del gobierno del Estado en San Luis Potosí en ese tiempo.

Después de transcurridos tres cuartos de siglo de que en Méxicose extinguió la carrera administrativa, el 12 abril de 1934 se decretó elestablecimiento del servicio civil, debido a la potestad presidencial paranombrar y remover libremente a los servidores públicos federales. Lamedida fue adoptada por Abelardo Rodríguez, entonces Presidentede la República. Debido a que se confiaba en que Lázaro Cárdenasquien asumiría la Presidencia de la República en breve, expidiera unaley respectiva, el decreto estuvo vigente hasta noviembre 30 del mismoaño y laimplantación del servicio civil tuvo un carácter experimental.

10 El sistema de ingreso fue reformado totalmente, se introdujo un examen de ingresoorientado a recuperar, en igualdad de circunstancias, a los empleados cesados. Tambiénel régimen promocional se fundó en el mérito, pues además del respeto al escalafón, encaso de igualdad de circunstancias, se hacía ver la honorabilidad y el rendimiento.

ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINISTRATIVA Y PROFESIONALIZAC¡ÓN 231

La implantación del servicio civil respondió a demandas queprovenían de los servidores públicos y que expresaban la preocupación por su estabilidad y amenazas a su permanencia. Por este motivo, el diseño del servicio civil privilegió la estabilidad más que el ingreso y promoción, con base en el sistema de méritos. Al mismo tiempo, la exclusión de cargos del tercer, cuarto y quinto nivel, despojó alos servidores públicos de la posibilidad de una carrera administrativa en sentido estricto, pues en orden ascendente tenía como tope lajefatura de oficina y de servicio; por lo tanto, tampoco podian acceder a jefes de departamento, directores y secretarios generales, cargoshomólogos con otros países que son concebidos como parte de lacarrera administrativa. Dentro de su limitado concepto, esta experienciafue provechosa para que, una vez entrado en funciones, el gobiernodecretara el "Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes

de la Unión" el 5 de diciembre de 1938.Por último, desde la época del gobierno de Emilio Portes Gil una

comisión de miembros del Partido Revolucionario Institucional veníanestudiando la implantación del servicio civil. La idea central del proyecto fue que en una Ley se fijaran las relaciones entre el Estado y sus trabajadores y que en su seno se comprendiera a la mayor parte de losservidores públicos. La administración de la carrera administrativa seriauna atribución de las comisiones del servicio civil, que serían establecidas en cada una de las dependencias de la administración pública federal y en los organismos de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, entre los cuales habría representantes de los trabajadores. Su función seria la de preparar los exámenes y formar los jurados, que seintegrarían por insaculación e informar de las vacantes a disposición,preparando el escalafón y los expedientes con la hoja de servicios.

En suma, estas experiencias que contribuian a la creación de un servicio civil de carrera en nuestro país, fueron olvidadas, desperdiciadas y sólo el servicio exterior, que era la punta de lanza de la profesionalización de la carrera administrativa, continuó su vigoroso yas-

cendente perfeccionamiento.


DIAGNÓSTICO DEL SERVICIO PÚBLICO EN MÉXICO

Analicemos algunas características de nuestro nivel actual de profesionalización del servicio público en México," El motivo por el que nose ha logrado el servicio civil al que todos aspiramos, han sido características particulares de nuestro sistema político, el cual se basa fundamentalmente en el continuo movimiento de grupos, con una totalflexibilidad para que estos puedan cambiar en un momento determinado, tanto a los funcionarios como a las políticas del gobierno anterior.

En nuestro país, el reclutamiento se realiza por conocimiento de laspersonas, por compromisos políticos entre los servidores públicos,por recomendaciones, porque no existe mejor elección, o simplementeque el funcionario entrante, no conoce el funcionamiento del área, por loque busca dentro de la gente que tiene a su disposición y promueve a esapersona al puesto. Carecemos de un sistema adecuado de reclutamiento.

También se carece de un sistema de desarrollo del servidor públicodentro de las instituciones. Esto implica que no existe un sistema quepermita medir si el servidor público ha adquirido mayores conocimientos o habilidades dentro de la función pública que desempeña,para ir creciendo dentro de su función y alcanzar niveles superiores ensu rama administrativa.

Los servidores públicos son promovidos por voluntad de un jefeque está en ese momento en el puesto, lo que trae como consecuencia un sistema inequitativo, porque existen servidores públicos conmayores méritos que no tienen acceso al nuevo jefe y entonces permanecen en su puesto por mucho tiempo, sin la posibilidad de ascender a niveles superiores. Nuestro sistema de promoción no está basado en el mérito, sino más bien en la lealtad personal.

Por otra parte, el sistema de remuneraciones para los servidorespúblicos tiene poca relación con el mercado, de tal manera que el ingreso delas personas que toman decisiones de carácter nacional no serefleja en su ingreso, que son muy similares a los que tiene una persona con el nivel abajo de una gerencia, en una empresa mediana o pe-

11Ibarra Ponce de Léon, Luis Guillenno. fIJ>. dI, pp. 107-112.

ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINISTRATIVA Y PR0FESIONALIZACIÓN 233

queña de la iniciativa privada. Se tienen salarios poco competitivos. Ladescapitalización del recursos humano dentro del sector público cadadía atrae gente con menos aptitudes o calificaciones y, algo muy importante, se generan o provocan conductas ilícitas dentro del sector.

Otro elemento importante, es que a diferencia del trabajador debase, el servidor público carece de seguridad en el empleo. El trabajador de confianza puede ser retirado del servicio a voluntad del jefeen turno. Y no hay ninguna ley que le obligue a compensar la salidadel servidor público, es decir, no existe una indemnización.

En el caso de los trabajadores de base el diagnóstico es muy parecido: el trabajador es inamovible. En muchas instituciones públicas secuenta con trabajadores que no trabajan y sí perciben sueldo, sin embargo no se puede disponer de ellos; si bien es cierto que existe unsistema escalafonario, también es cierto que los criterios para moverel escalafón son poco objetivos; hay una total imposibilidad de generar un sistema de estímulos al desempeño bajo un sistema escalafonariocomo el que se tiene.

Esta es una revisión general de las condiciones prevalecientes de laprofesionalización del servidor público, por lo que es necesario lacreación de un servicio civil de carrera que garantice el empleo, conun proceso de ingreso y ascenso basado en los méritos, que permitael desarrollo profesional del servidor público y que contribuya a unmanejo adecuado y justo de los estímulos y las remuneraciones. Analicemos los casos de experiencias institucionales en la actualidad.

PERSPECTIVAS DEL SERVICIO PÚBLICO EN MÉXICO

La perspectiva del servicio público se eneuentra determinada por losesfuerzos realizados en la administración pública federal y están respondiendo a la preoeupación incluida en el PrograrnQ de Modernización de la Administración Pública (PROMAP). En primera instancia,destacan dos propuestas generales tendientes al establecimiento demecanismos que inciden en larenovación de la función pública a través

de la profesionalización: la de la Secretada de la Contralorís y Desarrollo Administrativo (SECODAM) y la de la~etarí2 de Hacienday Crédito Público (SHCP), ambas responsables de formular el mar-


ca normativo y operativo de esta decisión de gobierno. Asimismo, existen otras experiencias institucionales que brevemente serán descritas."

La SECODAM tiene una propuesta en la cual se reconoce que lapreocupación por profesionalizar la función pública en México noresulta nueva, desde 1934, se reorganiza con carácter permanente elservicio exterior mexicano. Pero como se habrá observado, este intento se remonta desde el Virreinato. En su propuesta destaca, enprimer lugar, la naturaleza y las atribuciones que deben tener-el área uórgano encargado de estos programas. La SECODAM recomiendala conveniencia de confiar esta responsabilidad a órganos colegiadoscon el propósito de evitar discrecionalidad en las decisiones para lapuesta en marcha de estas políticas.

En segundo lugar, subraya la importancia del marco normativonecesario para regular esos procesos. Una de las ventajas adicionalesde regir estos servicios por una ley, es que ésta les confiere la obligatoriedad necesaria. Sin embargo, en los intentos hechos en el país porcontar con esta ley marco de servicio civil, el transe político que supuso la aprobación en las Cámaras la dificultó al punto de paralizarla iniciativa. Respecto a la cobertura, la propuesta de la SECODAMseñala que las experiencias existentes hasta el momento, han sido decarácter excluyente, debido a que los esfuerzos se han dedicado sobretodo para funcionarios de las áreas sustantivas, dejando fuera a losfuncionarios encargados de las tareas de apoyo.

En suma, la propuesta de la SECODAM señala que la instauraciónde programas tendientes a incrementar la profesionalización de losservicios públicos, deberá hacerse tomando en consideración las particularidades de cada agenda gubernamental. Para esta Secretaría la únicavía para avanzar es haciéndolo de manera descentralizada, diferencialy gradual, tomando en cuenta la infraestructura administrativa y financiera de cada dependencia."

12 Pardo, María del Carmen, La projésionalización dd servicio plÍblico: ena tarea pendiente, El servicio público de carrera: experiencias de profisionalizacióny permanencia en lafllnción plÍblica en México,Revista IAPEM, No. 31, julio-septiembre de 1996, p. 6t.13 Ibid, pp. 65-66.


Por su parte, la SHCP trabajó en un modelo de servicio civil decarrera para la administración pública federal. Sus aspectos más importantes son: contar con servicios públicos eficientes, honestos e imparciales a cualquier ideología política; instaurar un sistema de reclutamiento que permita captar personas calificadas;desarrollar un esquema de selección mediante un proceso riguroso e imparcial que garantice el ingreso de las personas más aptas; aplicar un sistema de compensaciones que permita retener al personal más calificado;eliminar ladiscrecionalidad de las promociones de los servidores públicos; contar con un sistema de compensaciones que permita captar y retener alpersonal más calificado;eliminar la discrecionalidadde las promocionesde los servidores públicos a través de la evaluación del desempeño yla capacitación; mantener en constante capacitación a los servidorespúblicos para elevar la calidad de sus tareas; propiciar el desarrollo delservidor público fortaleciendo su compromiso con la institución; contribuir al desarrollo de una cultura de servicio eficaz y honesta dignificando la función pública; y establecer la permanencia del servidorpúblico en función del mérito. Para el tema del marco jurídico se señalaque el modelo propuesto requerirá la expedición de una Ley del Servicio Civil Federal que regule todos los aspectos antes mencionados,"

Por otra parte, las experiencias institucionales registradas por laSECODAM son ocho: el Servicio Exterior de la Secretaría de Relaciones Exteriores; el programa de Carrera Magisterial de la Secretaríade Educación Pública; el Instituto de Formación Profesional de laProcuraduría de Justicia del Distrito Federal; el Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República; la profesionalizaciónen la prestación del servicio electoral del Instituto Federal Electoral; elSistema de especialistas en hidráulica en la Comisión Nacional delAgua; la profesionalización del servidor público en la ProcuraduríaAgraria y el Sistema Integral de Profesionalización del Instituto Nacional de Estadística, Geografia e Informática. Describamos sus aspec

tos más relevantes sobre el tema que nos ocupa.. SenJicio Exterior: Después de las modificaciones introducidas en 1994

a la Ley del Servicio Exterior aparece la división del personal de carre-

14lbiJJ., p. 67.


ra, en permanente, temporal y asimilable. El de carrera a su vez se divide en dos ramas: la diplomática y la consular con sus respectivos rangos. También existe la rama técnico-administrativa que se subdivide endiferentes categorías. El ingreso y el ascenso se hace por concursopúblico cumpliendo los requisitos necesarios.

Carrera Magisterial: Este programa se establece a partir del 14 deenero de 1993 haciéndose retroactivos sus beneficios a septiembre de1992, dentro del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal firmado en mayo de 1992. La carrera magisterial se basa en un sistema de promoción horizontal, tomandocomo referencia la formación académica del docente, con la idea desuperar la promoción vertical que se sustentaba en buena medida enla antigüedad y parcialmente en el mérito.

Instituto de Formación Profesional de la PJDF: A partir de marzo de1996 sufrió una reestructuración importante, convirtiéndose en un órgano técnico que permita a los profesionales que lleven a cabo las funciones encomendadas a la Procuraduría acceso a sistemas e instrumentos de educación, capacitación y adiestramiento de la mejor calidad.Los aspirantes a ingresar como agentes del Ministerio Público deberáncubrir los cursos de formación establecidos para este propósito. El .ingreso se hará mediante convocatoria abierta y los requisitos consisten en aprobar las evaluaciones de conocimientos y psicosociales.

Instituto de Capacitación de laPGR: Inició sus actividades en marzo de1993, diseñando un nuevo proceso para la selección de aspirantes aingresar como agentes del Ministerio Público de la Federación y sedeterminó el perfil de estos funcionarios. Para el ingreso existe la modalidad de convocatoria abierta.

IFE: Existe un sistema de organización y desarrollo de un servicio profesional. Este sistema se concibió para ser políticamente imparcial, reglamentando el ingreso, la promoción y la permanencia de susintegrantes. Cuenta con una estructura propia organizada en rangos yun sistema de evaluación basado en el desempeño y en el mejoramiento profesional, Es un programa de carácter obligatorio para quienesen definitiva integrarán el servicio profesional electoral.

CONAGUA: El sistema de especialistas en hidráulica de la CONAGUA fue instituido en 1989 como un primer paso de lo que sería.la

ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINISTRATIVA Y PROFESIONAUZACIÓN 237

integración de un programa de servicio civil de carrera. Esto se logrótrabajando en forma paralela en acciones tales como la autorizaciónde un tabulador especial con niveles homologados a los de los mandos medios de la administración federal, para lograr mayor competitividad en materia de sueldos. En 1990 se reclutaron 4 mil 313 personas y se incorporaron 245 al sistema, en 1991 se reclutaron 2 mil260 habiéndose incorporado 434 especialistas. Actualmente laComisión cuenta con un total de 2 mil 986 especialistas.

Procuraduría Agraria: El servicio profesional agrario se instaura en1994, sustentado en la pretensión de desarrollar un servicio civil decarrera. La integración del personal contempla tres momentos: becarios, personal en fase provisional y personal propiamente de carreraconformado por diferentes categorías. La promoción se lleva a caboa partir de resultados en los cursos de capacitación o por concurso.

INEGI: A partir de 1993 se puso en marcha el Sistema Integral deProfesionalización cuyo objetivo se orienta a garantizar la permanencia del personal en sus puestos a partir de acciones que favorecen eldesarrollo profesional. El ingreso se hace por vía de convocatorias aexámenes y concursos de oposición de acuerdo con los requerimientos de los diferentes puestos, además de una entrevista con el jefe inmediato, quien somete a la consideración de una comisión adhoc las propuestas de incorporación con base en las plazasvacantes. La promociónestá relacionada con la evaluación del desempeño y con la capacitación.

En suma, puede decirse que las dos propuestas presentadas por laSECODAM y la SHCP, no prevén la incorporación de las administraciones estatales o municipales. Estos dos niveles de gobierno ofrecen, sin duda, posibilidades enormes para propósitos de profesionalización y serían ámbitos en donde la instauración gradual de la profesionalización del servicio público podría resultar más significativa,

además de que les sería de una enorme utilidad.Asimismo, de las experiencias analizadas se puede decir que hay

casos con mayor grado de madurez en el propósito de profesionalizar la función pública. Tanto aquellos casos que incluyen programasmás completos, como seria el Sistema Integral de Profesionalizaciónde INEGI como los que subrayan algún ~sp~o en particular, representan esfuerzos notables en la búsqueda deuna administración más


profesional. Sin embargo, en la actualidad existe la necesidad de profesionalizar la función pública transitando de un simple deseo a unaurgencia y reclamo social.

A MANERA DE CONCLUSIÓN

En la presente intervención pretendimos destacar tres momentos dela profesionalización del servicio público en México: a) sus antecedentes históricos; b) un diagnóstico preliminar de las condiciones prevalecientes en el mismo y c) las perspectivas del servicio público mediante las experiencias institucionales en diversas entidades públicas dela administración pública federal.

Esta revisión histórica muestra que el establecimiento de un servicio público realmente profesional no será una tarea de corto plazo,pero es preciso reconocer que debió haber comenzado hace ya mucho tiempo." Algunas políticas públicas para su implementación podrían ser las siguientes:

Profesionalizar el servicio público supone, rediseñar el sistema dereclutamiento de los niveles de dirección administrativa, sobre labase de un nueva catálogo funcional de la administración públicaque ya no esté fincado exclusivamente en criterios de orden presupuestal, sino en la búsqueda de la idoneidad.Un sistema de reclutamiento público de modo que los puestos yano dependan de la buena voluntad de los lideres de las dependencias y de los órganos administrativos, sino del examen abierto paraquienes deseen hacer carrera en el servicio público profesional.Creación de un sistema nacional de capacitación permanente paralos servidores públicos que les permita actualizarse en sus actividades, adquirir los medios para concursar con sus conocimientosy obtener ascensos verticales u horizontales o incluso para permanecer en la carrera administrativa.

"Merino, Mauricio, De f¡¡ kahadÍIIt1itid1ta1 a la rrspt111Jabi5JadpAblka. ElIJ'!JOS solmla 1I/It1JtlAdmíflÍSlrlKiÓII P¡blka,Revista RAP, México, INAP, No. 91, 1996, P. 15.

ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINiSTRATIVA Y PROFESIONALIZACIÓN 239

La evaluación del desempeño profesional, por una parte, tendríaque llevarse a cabo mediante dos aspectos complementarios: la queestaría dirigida hacia cada uno de los servidores públicos de manera periódica y de los conocimientos acumulados tanto por la experiencia como por la capacitación y la actualización profesional

permanente.Modificaciones al sistema de incentivos que debería acompañar alservicio público profesional, que no podría sujetarsea los criterios tradicionales que han prevalecido en la administración pública mexicana, al convertir los bonos de actuación y los sobrepagos en unmecanismo para suplir las carencias de un salario insuficiente.

En este sentido, coincidimos con Mauricio Merino 1(, en el hecho deque es necesario transitar desde la subcultura administrativa de la lealtad individual que ha prevalecido en el desarrollo administrativo deMéxico durante la mayor parte del siglo xx, hacia una visión más amplia de la responsabilidad pública como condición indispensable paraprofesionalizar el servicio público y reformar el gobierno, sin perder

de vista las mudanzas democráticas de nuestro país.

16 [bid, pp. 15-17.

J. La profesionalización delservicio públicoy el

servicio c'ivil de carrera

NORMA SABIDO·

GENERALIDADES

SIN DUDA, UNA DE LAS cuestiones que a fines de nuestro siglo generanmayor controversia entre los estudiosos de la administración públicaes la relativa al trabajo de los servidores de! Estado. En .torno a ellosse tejen todo tipo de explicaciones,ya considerándolos como un sectornegativo del avance de los países, ya teniéndolos como un mal necesario o, por el contrario, apreciándolos como un sector social de importancia que llevan a cabo tareas y actividades sustantivas y de indudable trascendencia para e! adecuado funcionamiento del aparato es

tatal de las modernas naciones de todo e! orbe.Por otra parte, es cierto que e! derecho burocrático o laboral bu

rocrático, según se quiera denominar, está seguramente en crisis, principalmente por la política de "adelgazamiento" del Estado que se havenido practicando en los países occidentales ante los procesos deprivatización de organismos públicos, así como del incremento de lasconcesiones de casi todo tipo de servicios públicos a manos de par-

* Doctora en Derecho Constiruciontl y Administrativo por la Universidad Nacional Autónomade México; y Coordinadora General Académica del Posgrado de Derecho en la

Universidad Anáhuac.

[241 ]

242 ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBliCAS Y GOBERNABIUDAD

ticulares, que han dado por resultado que un buen número de trabajadores del gobierno se hayan quedado sin empleo.

En el caso de México, las condiciones anteriores también se hanreflejado en los empleos gubernamentales, toda vez que, por ejemplo, anivel federal se llegó a contar con cerca de 4 millones de trabajadoresa finales de los ochenta calculándose actualmente este sector en pocomás de 3 millones.

Además, si a ello agregamos a los trabajadores de los gobiernosde los estados y de los municipios, tendríamos un poco más de otrotanto de burócratas, o sea, 3.8 millones, haciendo un gran total nacionalde aproximadamente 7 millones de trabajadores al servicio de los tresniveles de gobierno: federal, estatal y municipal, tanto en sus estructurascentralizadas, como desconcentradas y descentralizadas.

Es de apreciarse que si bien en nuestro país contamos con uncontingente de servidores públicos poco menor al 10 por ciento de lapoblación nacional,otros países tienen porcentajes notablemente mayores,como Francia con un 23 por ciento, Gran Bretaña con un 22 por ciento, Italia con un 15 por ciento y España con un 13 por ciento, lo querefleja, desde luego, un mayor desarrollo social y haciendas públicasmás solventes.

LA BUROCRACIA Y SUS CARACTERÍSTICAS

Es un lugar común, de amplia difusión en la sociedad mexicana y prácticamente universal, entender al "burócrata" como el prototipo del trabajador ineficiente y desordenado; en ese sentido, muchos males de laadministración pública se atribuyen a la organización burocrática, sobre todo por su resistencia al cambio, por el rechazo de las formasmás innovadoras del aprovechamiento del trabajo para brindar mejoratención al ciudadano, así como la reticencia para la utilización de las modernas tecnologías que apoyan las labores de la propia administración.

Aunado a ello, ha sido característica de las burocracias contar conespesas y anacrónicas organizaciones de representación sindical, quemás que atender a una verdadera defensa de los derechos de sus agremiados, frecuentemente fomentan la poca participación institucional yla irresponsabilidad del trabajador, presionando al gobierno para con-

ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINISTRATIVA Y PROFESIONAUZACIÓN 243

seguir prestaciones en ocasiones más allá de lo razonable, como excesivos días de descanso, largos periodos vacacionales, licencias, etc.

No puede pasarse por alto, también, que con frecuencia los contingentes burocráticos suelen estar comprometidos políticamente conel propio gobierno al que sirven, lo que resulta en complicidades ilegales, o en la utilización indebida de los recursos humanos y materiales del erario público para asuntos de partidos políticos, de propagan

da ideológica, etc.Finalmente, otra característicanegativa de la burocracia es el aspecto

de la improvisación y la falta de capacitación para el trabajo quedesempeñan. El burócrata, sobre todo de los niveles escalafonariosmás bajos, suele ser un "todólogo" que lo mismo está en una ventanilla de cobros, o atiende cuestiones de agua potable, panteones o jardines; trabajos que con la práctica de años va aprendiendo empíricamente hasta lograr, en el mejor de los casos, su anhelada jubilación.

ASPECTOS JURÍDICOS BÁSICOS DEL TRABAJO

DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

En primer lugar, como antes señalé, se debe precisar que tenemosservidores públicos tanto a nivel federal, como en cada entidad federativa, lo mismo que en los municipios. Igualmente, ellos desempeñansus funciones ya en dependencias de orden centralizado: secretarías deEstado, departamentos administrativos, direcciones, etc.; como en organismos de carácter desconcentrado o descentralizado de orden fede-

ral, local o municipal.Por ende, es notablemente distinto el estatuto legal que rige a cada

uno de estos niveles de gobierno. Al respecto, cabe señalar que al serexpedida la Constitución de 1917 y establecer en el articulo 12310 relativo al trabajo, se olvidó la Ley Suprema de regular el trabajo de losservidores públicos. En 1920 se intentó, sin éxito, crear una Ley delServicio Civil del Poder Legislativo. Al expedirse en 1931 la primeraLey Federal del Trabajo, tampoco se incluyeron a los burócratas, señalando el artículo 2 de ese ordenamiento que los funcionarios y empleados en su relación con el Estado, debían regirse por leyes del servi-

cio civil.


La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación fueen el sentido de que se excluyera a los servidores públicos de las prestaciones del artículo 123 constitucional, ya que éste fue creado para "buscar un equilibrio entre el capital y el trabajo como factores de la producción, circunstancias que no concurren en el caso de las relaciones quemedian entre el poder público y los empleados que de él dependen".

En su origen, el texto del artículo 123 constitucional, preveía quelas legislaturas de los estados serían las que promulgarían las leyesreglamentarIas de dicho artículo y de esta forma, de 1917 a 1929, sepromulgaron diversas leyes laborales en las entidades federativas. Deesa legislación cabe resaltar la de los estados de Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Hidalgo y Puebla, que incluía en su reglamentación alos trabajadores de dichas entidades federativas y municipios. Algunasotras leyes excluyeron expresamente a los servidores públicos, comofueron las de los estados de Tabasco, Veracruz y Yucatán.

En 1934, un acuerdo presidencial estableció "el servicio civil portiempo determinado", que fue el primer intento serio de reglamentarel trabajo de los servidores públicos. Después de otros cuantos proyectos fallidos, finalmente, en 1938, el Presidente Lázaro Cárdenas expidióel primer "Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes dela Unión" (D.O. del 5 de diciembre de 1938).

En 1960, siendo presidente de la República el Lic. Adolfo LópezMateas, se adicionó un apartado "B" al artículo 123 de la Constitución, para sentar las bases legales del trabajo burocrático. Finalmente,culmina este proceso legislativo con la expedición de la actual Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria delApartado "B" del artículo 123 constitucional, en diciembre de 1963,que abrogó al Estatuto expedido por el presidente Cárdenas.

Además, también debo señalar que, en materia federal, existen otrosordenamientos que regulan actividades laborales de servidores públicos, como es el caso del servicio diplomático de carrera, actividadesde las fuerzas armadas, servicio electoral, servidores del Poder Judicial Federal, entre otros.

Por 10que hace a estados y municipios, ante la omisión original dela Constitución de 1917, Y con base en el artículo 2 de la Ley Federal del Trabajo de 1931, fueron expidiendo las legislaturas locales di-


versos estatutos civilesque de manera bastante vaga e imprecisa, teníancomo objeto establecer el marco legal laboral del servicio público.

Será hasta 1983 y 1987, cuando a fin de superar las omisiones enque incurrió la Asamblea Constituyente de Querétaro en esta materia,se adicionó el artículo 115 y 116 de la Constitución para precisar eltema, tanto de los trabajadores de las entidades federativas, como delos municipios, otorgando competencia a las legislaturas de los estados para expedir las leyes del servicio civil correspondiente.

Dentro de la reforma de 1983, se estableció una fracción IX alartículo 115 Constitucional que textualmente señalaba:

"IX. Las relaciones entre el Estado y sus trabajadores se reguán por las leyes

que expidan las legislaturas de los Estados, con base en lo dispuesto en el

artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

y sus disposiciones reglamentarias. Los municipios observarán estas mismas

reglas por lo que a sus trabajadores se refiere".

Posteriormente, en 1987, se pasó del artículo 115 en cita, todo loreferente a los estados, integrándose al artículo 116 por lo que el texto actual de la Carta Magna alude ahora en la fracción VIII del artículo115 a los trabajadores municipales, y en la fracción V del articulo 116a los trabajadores de los estados, en los mismos términos.

Queda claro que son los Congresos de los estados los que legislan en la materia y que de hecho han emitido las correspondientes leyesdel servicio civil, en las que se regulan las relaciones de trabajo a que

hemos venido haciendo mención.

N ECESIDAD DE ESTABLECER UN VERDADERO

SERVICIO CIVIL DE CARRERA

Parti~ndo del hecho patente de que en la actualidad no se cuenta enel país con un servicio civil de carrera en la función pública, ni en elnivel federal, ni estatal, ni mucho menos en elmunicipal, resulta indispensable propugnar por que éste se establezca, tanto 11 nivel de marca legal, como en la vía práctica de la administraci6n pública.


A nivel federal existe en la actualidad una Comisión Intersecretarialdel Servicio Civil de Carrera, en la que se integran las Secretarías deGobernación, la de Hacienda, la de la Contraloría y otras dependencias, lo cierto es que esta Comisión no funciona en la práctica.

Siguiendo lo que expone el destacado autor de derecho administrativo, Don Miguel Acosta Romero, entendemos como servicio civilde carrera, aquél que da oportunidad al individuo de hacer una trayectoria laboral dentro de una institución e ir ascendiendo en el escalafón,ya sea por tiempo, conocimientos, capacitación profesional o aptitudes,que le permitan llegar a niveles más altos del propio escalafón hastael más alto de la rama de que se trate.

El servicio civil de carrera, de esta manera brinda equidad, estabilidad y permanencia en el empleo al servidor público, lo que necesariamente repercute en beneficio de la ciudadanía. Desde luego, quedentro de la metodología para determinar los puestos que estarán sujetos al escalafón del servicio civil de carrera, se deberá contar con criterios bien fundados y, sobre todo, con la experiencia de muchos añosque ha vivido la administración gubernamental.

Actualmente, los diversos proyectos para reglamentar el serviciocivil de carrera establecen como tope superior del escalafón, el cargode jefe de departamento, lo que me parece inapropiado, considerando que este tope superior, en todo caso, deberá ser el de director deárea, ya que de ese nivel hacia abajo, se llevan a cabo las labores operativas de la administración, que adquirirían una notable mejora si losservidores públicos se integraran a lasventajas del servicio civil de carrera.

El servicio civil de carrera, por otra parte, es el marco adecuadopara establecer programas permanentes de capacitación de servidorespúblicos, con el fin de inculcarles los conocimientos necesarios al buendesempeño de sus labores. En estos procesos de capacitación, se lesenseñaría también el uso de nuevas técnicas y tecnologías que ayudenen las tareas de la administración pública.

Con la seguridad en el empleo, con una adecuada remuneración ycon la expectativa de ascender en los escalafones de puestos, tambiénse fomentaría una nueva actitud y una nueva conciencia de responsabilidad del servidor público, propiciando conductas de honestidad yentrega al servicio.


Actualmente es sumamente penoso observar el irracional desperdicio de recursos humanos que se dan en cada cambio de gobernantes,tanto federales, estatales y,sobre todo, municipales; haciendo a un ladola experiencia de servicio de muchos trabajadores, que por no contar con la simple simpatía o apoyo de los nuevos funcionarios queocupan los cargos públicos superiores, son despedidos, tan sólo paraque otras personas, generalmente inexpertas y faltos de conocimientos, lleguen a ocupar las vacantes.

Sin duda, son muchos más los problemas que se deberán enfrentar para que paulatinamente nuestra administración pública cuente entodos sus niveles con programas de servicio civilde carrera, pero considero que ahora es el momento adecuado para sentar las bases de estanecesaria profesionalización de las actividades del trabajo al servicio delEstado, ya que la actual etapa del desarrollo del país requiere este cambio fundamental; de no lograrse esta meta con la agilidad, con la sensatez y, sobre todo, con la rapidez que nuestro tiempo exige, estaremos dejando un enorme rezago yatraso en la construcción del Méxicoque se anuncia para el próximo siglo, que ya está en puerta.

248

BIBLIOGRAFÍA

ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBUCAS y GOBERNABILIDAD

Acosta Romero, Miguel, Derecho burocrático mexicano, Porrúa, México,1995.

Diez, Manuel María, Derecho administrativo, Tomo IlI, Plus Ultra, BuenosAires, 1979.

García Oviedo, Carlos, Derecho administrativo, E.I.S.A, Madrid, 1968.Herrán Salvatti, Marlano y Carlos Quintana Roldán, úgislación burocráti

cafederal, Porrúa, México, 1986.Quintana Roldán, Carlos, Derecho municipal, Porrúa, México, 1995.

4. Reflexiones sobreprqfesionalización:¿sepuede elevar la calidad de

los servidorespúblicos?

RODOLFO ]IMÉNEZ*

EL DESEMPEÑO DE LOS SERVIDORES públicos en México, como en muydiversos paises del mundo, se encuentra hoy severamente cuestionado por las sociedades a las cuales deben éstos atender. Particularmente en el gobierno federal, la desilusión sobre el trabajo públicocampea aún entre muchos de los que inclusive lo realizan.

Sin duda esta problemática tiene que ver con asuntos de gran calibre, tales como las llamadas crisis de los Estados contemporáneos,crisis económicas y fiscales; problemas de legitimidad política, y otrosmás, Sin embargo, ello no impide acotar de acuerdo a la más elemental lógica de ciudadano común, que muchos de los descréditos del trabajo público provienen de prácticas relacionadas con la corrupción yla impunidad, así como a la falta de preparación e imaginación degobernantes y administradores, para dar solución eficiente y oportuna a las demandas y necesidades de la sociedad.

Hoy los profesionales de las ciencias políticas, la administración yla gestión pública se encuentran llamados a desarrollar sus mejorespropuestas para dignificar y elevar la calidad de quienes han decidido

* Profesor de carrera de tiempo completo por la Universidad Nacional AutÓnoma deMéxico, en el área de ciencia política; y miembro del Colegio NacionlÚ de Ciencias Políti·cas y Admínistftc:ión PUblica.

[249J


trascender su visión y proyecto, realizando tareas orientadas al bienes-.tar colectivo.

El problema que aquí se plantea, como puede observarse, involucra hoya las diversas fuerzas políticas nacionales, en la medida en quela ciudadanía reclama el cumplimiento de las obligaciones gubernamentales y de la administración pública, independientemente de la preferencia partidista de los servidores. Para el ciudadano común, importamenos qué partido se encuentre ejerciendo el poder, que la soluciónreal de los problemas a los que se enfrenta cotidianamente.

Militantes de los diversos institutos políticos, enfrentan el reto dedemostrar en gobiernos en ejercicio -sea en niveles municipal, estatalo federal-, que pueden materializar sus proyectos mediante una administración con calidad técnica y profesional; y con honestidad en elejercicio de sus funciones y en el manejo de los recursos que los mexicanos depositan en sus manos. ¿Hasta ahora se ha hecho así? Laciudadanía con seguridad respondería que no del todo.

La elevación del nivel de calidad de los servidores públicos apareceasí como un asunto que supera a los institutos políticos y al profundo interés nacional. Como se sabe, la profesionalización tiene dosgrandes supuestos: en primer lugar, que el trabajo público se puededesempeñar mejor si existe una preparación amplia para ello; y en segundo término, que al mejorar la eficiencia, la eficacia y la oportunidaden la prestación de los servicios, se prepara un terreno fundamentalpara ir eliminando las prácticas basadas en la corrupción, que tanto handañado a la conciencia nacional. Evidentemente, la lucha contra la corrupción involucra también la necesidad de impulsar un gran proyecto educativo basado en el fomento de la congruencia valorativa y laética pública.

Actualmente se encuentra en discusión la posibilidad de estableceren nuestro país el "servicio civil de carrera", como medio privilegiado para impulsar la profesionalización del servicio público. A estetema por ejemplo, le dedica una buena parte el Programa de Modernización de laAdministración Pública -se ha presentado ya una iniciativade ley al Congreso Federal en este sentido.

y es que hoy existe una amplia conciencia, al menos en diversosprotagonistas tanto académicos como civilesy gubernamentales, de que


trabajar para la profesionalización seriamente reclama definiciones precisas en cuestiones como las que a continuación se mencionan: 1) elmarco jurídico normativo que le proporcione objetivos y estructura;2) las instancias administrativas responsables de la rectoría, la coordinación y la instrumentación; 3) las áreas de la administración públicay los tipos de personal sujeto al proceso de profesionalización, asícomo elprograma de implantación en el cual se especifiquen los objetivos a alcanzar, con sus correspondientes etapas; y 4) una decididavoluntad política, interpartidista, para alcanzar la reforma de la administración pública que involucre efectivamente a sus principales protagonistas, y tenga así, efectos en la legitimación de las instituciones públicas en su conjunto.

Con todo, es pertinente llamar la atención en el sentido de que, enla actualidad, la profesionalización y el servicio civil de carrera nopueden ser pensados y planteados como hace apenas unos cuantosaños. Ello es así, en virtud de las intensas e inmensas transformacionesa las que asistimos tanto en lo nacional como en lo internacional, queafectan a las dimensiones mismas del Estado nacional, los sistemaspolíticos y, en consecuencia, a los aparatos administrativos públicos.

Tan necesario es tener en cuenta estos factores, como los muchosenfoques y tecnologias de gobierno y administración que intentan responder a los cambios vertiginosos del presente.

- Se tiene presente, por ejemplo, el furor que causó entre la comunidad de académicos y practicantes de la administración pública, lapublicación del libro Reinventando algobierno, cuyo subtitulo es: "cómoel espíritu empresarial está transformando al sector público". (Osborn

y Gaebler, 1992).Como se sabe, el debate sobre los planteamientos de estos autores

se intensifica cuando sostienen que el gobierno debe conseguir ganancias, ser catalizador más que prestador de servicios, que debe orientarse más a los resultados que a los procesos, y que debe dirigirse almercado. (Véase: "Gestión, política pública y desarrollo social", en:Revista de gestióny política pública, CIDE, junio de 1993, escrito por So

nia Ospina Bozzi).Esta posición es evidentemente criticada en virtud de las grandes

y graves omisiones que saltan ala vistapor considerar ajena a la gestión


pública de su contexto y naturaleza política. Así como de sus compromisos en sociedades que se consideran o pretenden ser democráticas.

También parece encontrarse de moda hablar del gerente público,lo cual se relaciona significativamente con los probables perfiles de losservidores públicos que se estarían planteando dentro del servicio civilde carrera, o la profesionalización en cualquiera de sus aspectos o formas.

En punto a este enfoque, Enrique Cabrero Mendoza afirma en sutexto Del administrador algerente público (INAp, 1995) que "en la administración pública tradicional, sea con una vocación burocrática o tecnocrática, el administrador público adopta un perfil que se caracteriza por unapego a la norma, centralización de su espacio de decisión, búsquedade pertenencia al grupo que políticamente le dé fuerza al interior delaparato [...] Todo ello, mientras que el gerente público orienta su comportamiento a partir de otro tipo de premisas. Los espacios decisorios son abiertos a la intervención de otros miembros, dado que unproceso más rico y una decisión inclusiva dan mayor fuerza a la propuesta. La función primordial no sólo es el cumplimiento de los programas previstos, sino que se amplía a una permanente función dediálogo y comunicación con otras unidades del aparato. Además unainterlocución permanente con los grupos sociales habla de una perfil queorienta su función al entorno, más que al interior del propio aparato."

Claro está que los novedosos enfoques que con frecuencia aparecen sumamente sugerentes para solucionar los desafios de la administración pública mexicana, no pueden ser mecánicamente implantados.Intentos de esta naturaleza abundan en fracasos o "modernizaciones"basadas en la simulación.

Por lo anterior, se puede percibir que el reto en México es aúnmayor, pues si no se ha logrado consolidar en forma generalizada unaadministración pública meritocrática, sustentada en la lógica de los servicios civiles de carrera del mundo moderno, hoy ya esos parámetrosse han modificado a laluz de la nueva modernidad. ¿Llegamos tarde otravez? Quizás lo cierto es que en nuestro país efectivamente, coexisten,estructuras tradicionales, modernas, e incluso propias de la llamadapos11Iodernidad.

Pero al margen de la angustia por el acompasamiento de los tiempos históricos, se considera que merece la pena en este contexto.da

ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINISTRATIVA Y PROFESIONALIZAC¡ÓN 253

búsqueda de un modelo que realmente corresponda a nuestras condiciones nacionales, y que propicie que el gobierno y la administraciónpública desempeñen sus funciones con mayor talento, honestidad,

preparación e inteligencia.

CONSIDERACIONES FINALES

JUAN DE DIOS PINEDA

JUAN MIGUEL R.AMtREZ

Los CAMBIOS EN LOS PLANOS económicos, políticos y sociales manifestados en la mayoría de los países en el mundo, han obligado a las ciencias sociales a replantear sus diferentes paradigmas para explicar lanueva realidad que envuelve a las comunidades humanas. Por lo quetoca a la ciencia política y a la administración pública, éstas se han vistoforzada a dar cuenta de los nuevos fenómenos sociales de manera especial debido a que algunas de sus categorías centrales como el Estado y el gobierno han sido seriamente cuestionadas. Esta percepciónha involucrado también a un conjunto de instituciones entre las que secuentan a la administración del gobierno. Posiblemente el resultado dírecto de estos cambios en los intereses de la ciencia política se resuma en la necesidad de encontrar nuevos enfoques teóricos que perl11ltan entender esta ola de cambios, así como a la búsqueda incesantepor hallar técnicas que deriven en la modernización de estas mismasinstituciones políticas.

México no es la excepción a esos cambios globales. Durante losúltimos diez años en nuestro país hemos testificado en el aspectoeconómico la integración de México al mercado norteamericano; enel aspecto político se han sembrado los cimientos para una transicióna la democracia cuyo saldo eventual ha sido el abandono paulatino delsistema de partido hegemónicC" en el ámbito social. los mexianos

1255]

256 ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABIUDAD

estamos saliendo del "coma" que inspiró un sistema presidencialistaautoritario que se prolongó por décadas mostrando, en la actualidad,un elevado nivel de participación social y política convirtiéndose así enuno de los actores fundamentales del cambio político.

La vertiginosa ola de transformaciones que se ha manifestado enla realidad social mexicana en la última década, ha animado a un importante sector de académicos a generar propuestas para interpretarestos cambios sociales. De ahí que el presente volumen busque ser unarespuesta desde la academia, para tratar de analizar la situación actualde las instituciones políticas de México. Por ello, la estela de trabajosque aparecen en este libro comparten una preocupación por el pasado, el presente y el futuro del Estado, la administración pública y la sociedad mexicana.

Entre las aspiraciones intelectuales que presenta esta publicación, esque ofrece una perspectiva teórica actualizada de los principales enfoques que hoy en día circundan al Estado y a la administración pública:el análisis de políticas públicas y la gerencia pública. Pocos estudiososdudarían que estos dos enfoques puntean los frentes teóricos con mayor importancia en nuestros días.

Con el propósito de esbozar las consideraciones generales de losautores, nos referiremos a algunos de los planteamientos más impor

. tantes, no sin antes destacar que el origen profesional tan diverso decada uno de ellos ha enriquecido por demás el libro.

LA ADMINISTRACIÓN DEL CAMBIO

En la primera parte Hood y Jackson hacen una exposición muyesquemática de la gerencia pública y establecen que este enfoque es unareacción al estudio de las políticas públicas que prevaleció como paradigma durante la década de los setenta. Por otro lado, llama la atenciónla analogía que formulan entre la nueva administración pública (onueva gerencia pública) y el cameralismo del siglo XIX, y que puederesumirse en los supuestos de que política y administración pueden ydeben separarse; además, los autores obtienen otras semejanzassustanciales como que ambas corrientes apoyan el principio de que laausteridad es la reina de las virtudes, y el hecho de que las dos buscan

CONSIDERACIONES FINALES257

a toda costa evitar la administración estatal directa, amén de sunaturaleza jerárquica y centralista.

Lo que se puede desprender del planteamiento de Hood y Jackson es que la new publicmanagement es algo más que una simple modao un término elegante para denotar con ello la renovación de un modelo de administración pública; pues, lo que estos dos autores deducen, es fundamental para entender el explosivo crecimiento del enfoque: la nueva gerencia pública embona con precisión en el contexto actual de economía liberal que pregona la austeridad del Estado, lareducción de las políticas de bienestar, la reducción de costos de lasactividades del gobierno y la disciplina laboral. De ahí la importanciaque tiene el mirador de estos autores ya que su análisis no es únicamente administrativo sino también político. La gerenciapúblicaes correlativaal Estado liberalque hoy se ha vuelto protágonico conforme agoniza el siglo.

Desde una perspectiva similar pero con intenciones más ejecutivas,Hugo Contreras recupera los principales argumentos de la nueva gerencia pública analizando el caso de la Secretaria del Medio Ambiente,Recursos Naturales y Pesca. Emplea, como sustento teórico, el modelo de las herramientas del "Gobierno de Hood" (que privilegia la importancia de la información, la autoridad, los recursos y la organización). Contreras sostiene que la capacidad gerencial de los mandossuperiores es sustancial para alcanzar el éxito organizacional,por lo queresulta medular reorientar los procesos de diseño organizacional desde un enfoque estratégico. Un enfoque de este tipo recomendaría, sustentado en el proceso de rediseño organizacional, definir con precisiónlos objetivos; es decir, qué hacer y qué no hacer. Lo anterior implicaríaformular leyes que se cumplan en materia ambiental con el propósito de que los recursos naturales y la riqueza ambiental-los recursosforestales, el suelo, el agua, la diversidad biológica, la riqueza marina,el aire, entre otros- sean aprovechados en realidad por los mexicanos.

De la nueva gerencia pública, Contreras traslada los principios alcampo dé acción específico de la SEMARNAP, al indicar que urgen establecer mecanismos de medición de resultados, mismo que deberíanir acompañados de un adeeuado progtamadeincentivos al buendesempeño. La. preocupacióndeContreras es muy clara al~


dos enfoques en boga: introducir elementos de la gerencia pública (eficiencia, competencia, cliente, mercado, etcétera) con el análisis de políticas (factibilidadtecnológica, política, legal,económica y administrativa).

Rodolfo Vergara se ocupa, por otro lado, de las instituciones políticas, de su redefinición, de su rediseño. Su planteamiento destaca el proceso de cambio al que están siendo sometidas las instituciones políticas y que deriva en el hecho de que éstas ya no son vistas como lasconsecuencias secundarias de las acciones e intereses de poderosos actores, es decir, de grupos de interés, de clases sociales y de élites. Desdelos ochenta diferentes disciplinas sostienen que las características de lasinstituciones, dentro de las cuales los actores se relacionan, son importantes para explicar el resultado de los procesos sociales.

De esta manera, el neoinstitucionalismo adquiere un primer planocomo una teoría que busca explicar la estabilidad de los procesos sociales. En esta nueva corriente se nota una preocupación por estudiarel porqué los patrones de conducta permanecen estables, aún en situaciones en las que es interés de ciertos individuos modificar sus actitudes

Vergara recupera el trabajo pionero de March y ülsen del estudiode las estructuras del gobierno y los problemas de la reforma administrativa. Entre algunas observaciones importante a esos dos autoressobre las organizaciones -nos dice Vergara-, está el hecho de que elcomportamiento de los individuos dentro de una organización se rigepor rutinas organizacionales; a su vez, para March y ülsen la atenciónorganizacional es un recurso escaso: el origen de todo cambio al interior de la organización se encuentra en la relación entre organizacióny medio ambiente, así como en el hecho de que los procesos de tomade decisiones de las organizaciones pueden ocurrir a partir de la concepción de lo que se denomina como "botes de basura" -al mejorestilo oLroniano.

Sobre la reforma administrativa, se dice que en los procesos de reorganización integral de los mecanismos administrativos de una institución hay dos realidades: una dimensión institucional y la "real politik", en la que los actores se lanzan a la búsqueda de sus intereses.

Tres dimensiones de la reforma administrativa sugiere RodolfoVergara para configurar el futuro de las instituciones: la primera, laprescripción tradicional de las disciplinas administrativas que privilegian

CONSIDERACIONES FINALES 259

la claridad, la precisión, la racionalidad y la meritocracia; la segunda,el desmantelamiento de rutinas, símbolos y tradiciones con la consiguiente confusión en identidades, criterios para procesar informacióny responsabilidades institucionales; la tercera, la etapa de la incertidumbre, creada por el proceso de reforma que abre espacios al rejuegode intereses políticos, de grupos e individuos, anteriormente constreñi

dos por las normas institucionales.En síntesis, Vergara reitera que, dadas las crecientes cuotas de par

ticipación política que han tenido muchos de los actores sociales, laperspectiva neoinstitucionalista no debería reducir sus propuestas decambio institucional a formulaciones exclusivamente tecnocráticas, sinoque los proyectos de reforma administrativa tienen que atender, también, la búsqueda de acuerdos y de formación de consensos.

Arturo Arcos, por su parte, cuestiona el papel de las políticas públicas como medio para mejorar las funciones de gobierno. Mencionaque la desconfianza de los servidores públicos, el abuso de poder, entreotras cosas, han disminuido sensiblemente la credibilidad en las propuestas del gobierno. En México, dice Arcos, el diseño y la ejecuciónde políticas sólo resuelven lo inmediato y postergan 106 problemas

fundamentales.La anarquía y la falta de aplicación de las disposiciones jurídicas

hacen que las políticas públicas no sean en realidad "públicas", en sudiseño y concepción, señala el autor. En nuestra realidad, más biencada quien diseña su propio código normativo lo que hace que se desdibuje la imagen de la autoridad y la convivencia social. En otras pala-

bras falta "oficio del gobierno".La persistencia de Arcos se centra en elhecho de que el cambio ins-

titucional y las políticas públicas se orienten por los problemas de fondo que se expresan en la vida diaria. En este sentido, la última"metapolítica", como el Programa para la Modernización de la Administración Pública, presenta varias dificultades para entender lo público como una clientela ciudadana, entre otras cosas, porque: 1) comprarnos un modelo importado de tecnología de punta para el que no"tenemos refacciones"; 2) funciona con inflexibilidad; 3) no toma encuenta la participación y la opinión ciudadana; y 4) representa esquemas por decreto. Quizás esto se explique, según Arcos, porque estos


programas son el destilamiento de un sistema que ha llegado a suslímites para dar soluciones convenientes.

La apreciación de Manuel Quijano sobre el estado actual de la administración pública mexicana rescata la génesis de ésta, a partir del sigloXIX; y establece que la naturaleza de nuestra administración pública sedefinió por el carácter violento de la época, de los cuartelazos y lasrevueltas, que terminó instaurando gobiernos considerados como corruptos. Sin embargo, señala Quijano que también ese fue el siglo enel que destacaron funcionarios ejemplares: fue una época de cambiode formas, formatos, fórmulas y figuras. Pero también fue el testimonio de la fragilidad ante los arrebatos e intereses de grupos.

Con un concepto de "mixtura generativa", Quijano sintetiza la intención de buscar métodos y técnicas precisas, una vocación por laeficacia. Por atto lado, no hay una sola corriente de las modas administrativas que no ofrezcan resultados óptimos, así, dice Quijano, lamoda técnico administrativa se concentra en la urgente respuesta a lassituaciones y a la textura de las circunstancias que rodean el problemaa resolver.

La moda técnico admiriistrativa se parece más a la fábula que a lanovela; el deseo de mejorar pero a pasos lentos; un modo más inmediato y eficaz pero sin las adecuaciones más profundas, se aparta dela tradición humanista: es una forma tardía de la expresión de cambio profundo. Esta última reflexión de Quijano tiene mucho parecido con la apreciación de Hood y Jackson que muchos analistas hanperdido de vista, y es que debe explicarse que enfoques como los de

I la nueva gerencia pública no son simplemente modas, sino que tienenuna connotación altamente política detrás de ellas. Lo que proponenno es únicamente racionalidad administrativa, también hay una intencionalidad política que se refleja en la redefinición de los campos delo público y lo privado.

FEDERALISMO y GOBERNABILIDAD

Uno de los análisis más novedosos es el de Alberto Díaz quien llamala atención sobre la últimas reformas que en materia de federalismose han dado; y menciona que el Ramo 33y el Ramo 26 que son ttans-

(


ferencias condicionadas en salud y educación, en realidad no significan nada de fortalecimiento al federalismo municipal. Después deaclarar que siempre existe tensión en cuanto a la distribución de losrecursos, Díaz considera que un sistema de transferencias que se dignede ser justo tendría que tomar en cuenta por lo menos los siguienteselementos: contar con un instrumento para cada objetivo; transparentarlos recursos que le van a tocar a cada quién, porqué razones y con quécriterios; y vigilar y evaluar las asignaciones.

Durante el actual sexenio Díaz argumenta que el Ramo 33 suponíaque iba a darle mucha mayor coherencia a los fondos que se asignaban hacia estados y municipios (fondo de infraestructura, fondo defortalecimiento a municipios y fondo de aportaciones múltiples). Sinembargo, el problema en el diseño de estos fondos es que se empleaban criterios ausentes de racionalidad, ya que el fondo de educaciónasignaba recursos dependiendo de cuántos maestros había en cada estado; el fondo de salud obedecía a cuántos hospitales, enfermeras ydoctores fueron descentralizados; y el fondo de infraestructura se realizaba en función de cuánto se había gastado el año anterior; en otraspalabras, las asignaciones eran rígidas y caóticas. Todo esto apunta aque en México -dice Díaz- se están descentralizando la función de pagar sueldos y no se descentralizan las decisiones respecto a las políti

cas públicas en el ámbito local.El autor ofrece datos importantes que ponen en entredicho los

supuestos avances del federalismo; en este sentido, con respecto al fondo de infraestructura social municipal, si se comparan las asignacionesdel Ramo 33 de 1997 al de 1998 se observan cambios importantes.Los estados aumentaron un 40 por ciento sus recursos mientras otrosestados disminuyeron en un 20 por ciento. Por lo que Díaz se pregunta¿cómo puede haber un cambio de asignaciones sin haber cambiadola fórmula? Tal y como lo argumenta Díaz Cayeras, la fórmula escomplicadísima, al grado de que el gobierno de Guanajuato no pudoaplicar la fórmula. Esta poca claridad en la información gubernamentalrefleja, fielmente, la tradición confusa del sistema político-administrativo que caracterizó al México de los últimos treinta años.

.En atto caso, en Puebla el gobernador Batdett limitó lqs recursosen' los municipios rurales, mientras que la ciudad de Puebla aumentó


en 200 por ciento sus recursos, lo que representó que para 1998 seasignara el 23 por ciento de los recursos a los municipios del PAN; Yel 73 por ciento los municipios del PR!. Lo anterior ratifica la idea deque la administración pública en México sigue siendo presa de lostiempos electorales.

Ignacio Marván orienta su trabajo hacia la nueva relación entre elpoder ejecutivo federal y el poder legislativo, y anuncia fallas desde lasdos instituciones. Por un lado, se nota la falta de oficio de los diseñadores e implementadores de políticas en el sistema presidencialista ypor el otro se nota una parálisis legislativa improductiva, por lo queel propósito de la reforma político institucional sería construir unanueva estructura institucional que provoque la cooperación entre ambas instituciones. La tarea es entonces un diseño institucional nuevo paraque México se sustente en el eje de la profesionalización de sus funcionarios en casi todos los niveles.

La propuesta de Marván se aproxima a la propuesta de "ingeniería constitucional" de Sartorio Para Marván el Congreso mexicano esdébil por su integración, por la supresión de la no reelección de legisladores y la desincronía del periodo de los senadores. Otra confusiónconstante es que el Congreso no es una soberanía como frecuentementese indica sino un órgano de poder. Estos defectos son de origen ennuestra estructura constitucional e institucional. Por su parte, laSupremaCorte de Justicia sigue siendo incapaz de generar un trabajo autónomo. Otra de las ambigüedades se da entre la responsabilidad presidencial y la responsabilidad ministerial. Por otro lado, el presidente nopuede ser juzgado por no cumplir con la Constitución, sino hasta unaño después. El sistema de límites en la proporcionalidad que rige electoralmente impide crear incentivos para formar las funciones institucionales y operativas, para que se compartan las decisiones.

Luis Capín se muestra escéptico del supuesto nuevo federalismo,y en cuanto a Chiapas declara que lo único que tenemos que hacer esaplicar los preceptos que establece la Constitución federal y local, respectivamente, por lo que se debe buscar no un nuevo federalismo,sino cambiar las estructuras políticas y jurídicas, o lo que es lo mismo,lbs administradores sólo tienen que aplicar la Constitución. Para Capín,

CONSIDERACIONES FINALES263

e~tonces, la gobernabilidad debería de obedecer al cumplimiento estricto de las normas consagradas por la Constitución.

POLÍTICAS PÚBLICAS

La sugerencia de Majone sobre el análisis de factibilidad me parecebastante oportuna, y podría ser de mucha utilidad a varios funcionarios públicos para evitar en el futuro los típicos elefantes blancos. Giandomenico Majone establece que uno de los propósitos de los analistas de la deliberación pública. es ayudar a los gobernantes y a la opinión pública a evitar que se exageren o subestimen los límites de loposible. Para ello debemos aplicar el análisis de factibilidad, el cualconsiste en identificar todas las restricciones reales o potenciales, separarlos de los obstáculos ficticios, evaluar su importancia para diferentesestrategias de ejecución, y estimar costos y beneficios de relajamientode las restricciones que no sean absolutamente fijas.

Los retos actuales que derivan de la modernidad de las sociedadesdemandan el fortalecimiento del servicio público, y por lo que toca alanalista, éste debe ser creativo y capaz de mantener una tensión dialéctica entre lo práctico y lo ideal. Esto nos llevaría a considerar los problemas no como insolubles, sino sólo respecto de ciertas restricciones,diría el politólogo italiano. .

Para Majone, la vulnerabilidad de los gobernantes es más grandede lo que se piensa, ya que según Majone éstos tienen a menudo menospoder de lo que se supone. Entre los límites del gobernante se cuentan: las políticas previas y la inercia institucional; la información inadecuada, absoluta o equivocada; los intereses creados, y las demandas yaspiraciones de diversos grupos sociales. En el caso de México, losfuncionarios de los niveles inferiores han sido presa también de las clientelas políticas, que se han encargado de hilvanar algunos partidos políncos y que dan al traste con el quehacer gubernamental.

Majone sugiere que en el análisisdepolíticas la factibilidadantes queel óptimo, debe ser la preocupación principal, y que los analistas depolíticas deberían estar tan preocupados por las restricciones políticase institucionales como por las limitaciones técnicas y económicas. Lomás importante, parece aconsejar este autor, es que una política es via-


ble O inviable sólo respecto de algunas restricciones específicas, institucionales, burocráticas, distributivas o políticas.

Pedro Moreno, por otra parte, destaca que la obsolescencia gubernamental se distingue por la baja capacidad de transferencia de objetivos en resultados. Uno de los problemas de las políticas públicas seda en la implementación, por lo que es necesario definir las variablestanto políticas como técnicas que están influyendo sobre el proceso deimplementación. También es indispensable fijar criterios que permitanla transparencia y el reconocimiento de la heterogeneidad, la autonomíay la descentralización. Moreno se inclina a favorecer lineas de acciónque tiendan al desarrollo y la innovación institucional y el fortalecimiento gerencial. Sin embargo, nos recuerda Moreno, si bien es un requisito profundizar en la implementación no debemos pasar por alto laintegridad del proceso conectando cada una de sus fases.

Félix Vélez, por otra parte, recuerda que en relación a la administración pública en México, desde hace por lo menos treinta años, habíamucha preocupación por los insumos y no en los resultados del proceso de las políticas públicas. Durante mucho tiempo el comportamiento de la cultura administrativa mexicana se reflejó en la frase deEcheverria según la cual las decisiones se cocinaban en Los Pinos, por10 que las políticas, en ese sentido, no eran públicas. El gobierno mexicano era grande, pero no eficiente. Pero en la actualidad la preocupación es cómo proporcionar servicios públicos eficientes.

Hoy las condiciones son propicias para las políticas públicas: hayun Congreso de mayoría opositora, en los medios de comunicaciónhay más libertad, hoy se puede cambiar el estilo de las políticas. Lasreformas dependían de los beneficios que tuviera el gobernante. Ahorauna y otra vez, las iniciativas presidenciales se frustran, no se logranvender las ideas al Congreso. Algunas recomendaciones sería que unliderazgo no sustentado en un buen análisis de políticas no fructifica.

Si embargo la historia pesa mucho, dice Vélez, que con los mejorespropósitos la "historia institucional" se encarga de aniquilarlos, comoen el caso de los créditos rurales. Esta reflexión de Vélez habría quetomarla muy en serio porque, como se puede distinguir, muchos delos autores en este libro inclinan sus apuestas hacia el cambio institu-


cional pero los factores culturales enraizados en la historia nacionalpodrían bloquear los intentos de cambio y rediseño institucional.

Paul Slomianski se pregunta qué tanto la autonomia de los mediosdel Estado garantizan la imparcialidad y facilitan el proceso democrático? O más bien, ¿a caso los regímenes democráticos son rehenes delos medios de comunicación? De acuerdo con Slomianski el funcionamiento adecuado de una sociedad democrática se fundamenta enla construcción de consensos, en la operación transparente de lo público y comparte la información de manera oportuna, acertada y completa entre los distintos grupos que conforman la sociedad.

En México el autor se cuestiona si la política de comunicación social cumple con propósitos como los de unificar a la sociedad, legitimar la distribución del poder, crear diálogo y discusión pública con

el gobierno y si resuelve conflictos.Al parecer existentes problemas en cuanto a la transmisión del

mensaje y, aunque en los medios escritos hay más debate, se les ponemenos atención. Por otro lado, los medios nunca son neutrales ya queresponden a valores e intereses particulares de las corporaciones quelos controlan. Aunque bien usados, aclara Slomianski, los medios elevan a veces la capacidad y eficaciade las políticas gubernamentales. Noobstante, el problema se encuentra en cómo lograr eso cuando se hapercibido que recientemente los medios de comunicación se han con

vertido en medios de difusión de la violencia.En el plano de las transformaciones que ha sufrido elEstado, Lenin

Bustamante alude al Estado de bienestar en México como una institución que provocó ineficiencia y crisis fiscal. En elparadigmaneoliberallas políticaspúblicas deberían democratizarlagestiónpública. En cuanto a la reforma política debería reflejar la capacidad de decisión autónoma de los distintos actores, y mostrar responsabilidad en elgobierno.

Debe buscarse la "responsabilidad social compartida", el respetoa la pluralidad y a la participación. Del Estado debemos demandarmás racionalidad y ampliar los consensos, un cambio de la política institucional. Dos objetivos tendrían que buscarse: primero, reasignar losrecursos hacia los grupos sociales más desfavorecidos con miras a ele..var su nivel de vida; y segundo, establecer una nueva relación Estado-

sociedad.


REFORMA ADMINISTRATIVA Y PROFESIONALIZACIÓN DEL SERVICIO

La identificación de México como país en cambio ha sido fotografiada porJosé Luis Méndez, quien reconoce siete tipos de transicionespor las que ha pasado México: de una economía planeada a unaeconomía de mercado; de un régimen autoritario a un régimendemocrático; de un régimen de integración de poderes a un régimende división de poderes; de un federalismo centralizado a un federalismo descentralizado; de un régimen discrecional a un estado de derecho; de un parroquialismo a una "glocalización"; y de un gobierno inefectivo a un gobierno efectivo.

México, nos dice, ha experimentado primero una reformaeconómica, segundo una reforma política, pero reconoce la falta deotro tipo de reforma, la de tercera generación: la administrativa en laque destaca la construcción de un servicio civil que represente una especie de tapete de la modernización administrativa para que Méxicono se desmembre. Esta modernización ya se ha comenzado a dar peroa pasos muy lentos, y presenta serios dilemas porque no hay objetivos claros, también se ha caracterizado por atender lo urgente y no loimportante.

Por otro lado, Méndez, encuentra dos corrientes que están influyendo sobre los procesos de cambio administrativo en México: la nueva gerencia pública con sus principios de descentralización y flexibilidad, y la vieja administración pública con sus ideas de servicio civil decarrera y profesionalización. Estas dos corrientes han plasmado su huella en el proyecto de servicio civil de carrera que plantean tanto la Secretaria de la Contraloría y Desarrollo Administrativo como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Para la primera preferiría unmodelo de servicio civil de acuerdo a las ideas de la nueva gerenciapública, mientras la segunda preferiría un modelo más ortodoxo.

Otros puntos débiles que proyecta la transición mexicana se dejaver en el proyecto del federalismo que no tiene un calendario concretopara implementar sus innovaciones. La falta de un órgano superior deauditoría de la federación que evite la corrupción y que genere un auténtico debate entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo es otra de losproblemas del gobierno mexicano.


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Parece ser que la cultura administrativa sigue empecinada en la micro administración pública, adicta a concentrarse en las regulaciones,procedimientos y normas en vez de la misión corporativa, un enfoquemás a resultados y a la descentralización.

Concluye el autor que las transiciones pueden estar en riesgo si nose atiende a la reforma administrativa, y también estas reformas deben estar bien afinadas y conciliar a la nueva gerencia pública y a la vieja

administración pública.José Juan Sánchez establece que la reforma del Estado en Méxi

co ha sido el resultado de tres factores: la necesidad de contar con personal capacitado, la globalización, y el desprestigio del sector público.

Por otra parte identifica tres tipos de servicio público: el serviciocivil de carrera, el sistema de botín y el servicio civil incipiente. Señalatambién que pese a los remotos antecedentes del servicio civil de carrera en nuestro país, aún no hemos podido establecer un auténtico

modelo de carrera administrativa.Según Sánchez, el Programa para la Modernización de la Adminis

tración Pública denota dos concepciones institucionales del servicio civilde carrera. Por un lado, la Secretaría de la Contraloría y DesarrolloAdministrativo se guía por los siguientes factores: confiar la responsabilidad a órganos colegiados para evitar discrecionalidad en las decisiones; generar un marco normativo para regular esos procesos; considerar las particularidades de cada agencia gubernamental; hacer gradual el proceso, depurando la infraestructura administrativa y financierade cada dependencia. Por su parte, la Secretaría de Hacienda sólo seconcreta a eliminar la discrecionalidad de las promociones de los servi-

dores públicos.José Juan reconoce los esfuerzos del gobierno mexicano en ma-

teria de servicio civil de carrera, y afirma que han existido avances enlas experiencias del Servicio Exterior Mexicano de la Secretaría de Relaciones Exteriores, la Carrera Magisterialen la Secretaria de EducaciónPública, el Instituto de Formación Profesional de la PolicíaJudicial delDistrito Federal, el Instituto de Capacitación en la procuraduría General de la República, el Servicio Profesional Electoral en el InstitutoFederal Electoral, el Sistema de Especialización en Hidráulica de laComisión Nacional de Agua, la profesionalización del Servicio Público


en la Procuraduría Agraria, y el Sistema Integral de Profesionalizaciónen el Instituto Nacional de Estadística, Geografia e Informática.

La implementación de las políticas públicas exigen ciertas condiciones según Sánchez, entre las que destacan las siguientes. La profesionalización del servicio público supone rediseñar el sistema de reclutamiento de los niveles de dirección administrativa sobre la base deun nuevo catálogo funcional de la administración pública, que ya noesté fincado exclusivamente en criterios de orden presupuesta! sino enla búsqueda de su identidad; el reclutamiento ya no debe depender dela voluntad de los líderes sino de exámenes abiertos; se debe crear unsistema nacional de capacitación permanente; debe existir una evaluación del desempeño profesional y se deben modificar los sistemas deincentivos.

Norma Sabido, por su lado, afirma que la privatización ha ocasionado un adelgazamiento del Estado lo que ha llevado en términos delpersonal público a hablar de que el derecho burocrático se encuentreen crisis. El gobierno federal ha reducido su personal drásticamentedurante los últimos veinte años: a finales de los ochenta se contaba concuatro millones de servidores públicos, para finales de los noventa sólohay tres millones. En términos porcentuales el empleo público enMéxico emplea altO por ciento de la población nacional, por abajode Francia que emplea el 23 por ciento, y Gran Bretaña que empleaal 22 por ciento.

Norma Sabido identifica los principales momentos históricos quehan ido dando forma al servicio civil de carrera en México, desde1934, en que un acuerdo presidencial estableció el servicio civil portiempo determinado, hasta 1983 y 1987, en que se adicionaron a losartículos 115 y 116 competencias a las entidades federativas como a losmunicipios, para expedir leyesde sus servicios civiles correspondientes.

Algunos de los problemas más importantes sobre este tópico esque la actual Comisión Intersecretarial no funciona, además de que losdiversos proyectos para reglamentar el servicio civil de carrera establecen como tope superior de escalafón el puesto de jefe de departamento, cuando debe ser el de director de área ya que este nivel defuncionario aún realiza trabajo operativo. Sin embargo, para Norma


Sabido hoyes el momento oportuno para sentar las bases de la profesionalización del servicio público.

Por último, Rodolfo Jiménez presenta un diagnóstico del serviciopúblico en México. Señala que los dos propósitos que debe buscar laprofesionalización, se refieren a la preparación del funcionario, y a lalucha contra la corrupción. A su vez los principales obstáculos para desarrollar un servicio civil de carrera, señala, están dados por el marco jurídico, las instancias administrativas, las áreas y los sujetos, y la voluntad política.

En estas tareas podrían ayudar mucho los modelos como el de lagerencia pública, siempre y cuando exista una verdadera interlocución

entre los grupos sociales involucrados. No se trata de aplicar modelos mecánicamente, sino de atender las particularidades mexicanas quereflejan la coexistencia de estructuras tradicionales con estructuras posmodernas. Lo que se quiere es buscar un modelo que responda a la

realidad mexicana.Para concluir, consideramos que los diferentes ensayos presentados

en este libro, comparten la preocupación de encontrar nuevas vías de acceso que le permitan a las instituciones políticas mexicanas arribar a buenpuerto, con miras a consolidar un proceso de transición no sólo político, sino también administrativo. Otro asunto relevante, finalmente, esque ha sido un excelente pretexto para reunir a la comunidad de investigadores de las políticas públicas y la gobernabilidad en México.

Enfoques de políticaspúblicas]gobernabi/idadse terminó de imprimir el 15 de enero de 1999

en los talleres de Aleph Cornercializadora de Augusto Lozano,

Gabriel Mancera 838-,\, Col. del Valle,

e. p.03100. México, D F

Teléfonos: 543.51.20 y 68"'.49 56

Esta primera edición consta de 1 OíXJ ejemplares

más sobrantes para reposición

El cuidado de la edición estuvo a cargo de

] uan de Dios Pineda Guadarrama

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5. Enfoque de Políticas Públicas