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Movimientos sociales, formulacin de polticas y redes mixtas socio-gubernamentales:

para un nuevo saber-hacer en la gestin de la ciudad

Titulo

Poggiese, Hctor Atilio - Autor/a Autor(es)

Repensando la experiencia urbana de Amrica Latina: cuestiones, conceptos y

valores

En:

Buenos Aires Lugar

CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales Editorial/Editor

2000 Fecha

Coleccin

Participacion Social; Desarrollo Urbano; Ciudades; Movimientos Sociales;

Democracia; globalizacion;

Temas

Captulo de Libro Tipo de documento

http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/clacso/gt/20100930071048/9pogiese.pdf URL

Reconocimiento-No comercial-Sin obras derivadas 2.0 Genrica

http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/deed.es

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Movimientos sociales, formulacin de polticas

y redes mi xtas socio-gubernamentales:

para un nuevo saber-hacer

en la gestin de la ciudad

Hctor Atilio Poggiese*

La formulacin de polticas y la democracia decisional

E n anlisis de polticas se ha denominado espacio de articulacin al en-cuentro de actores que acuerdan anticipadamente los efectos de una ac-cin poltica. Una importante contribucin recibi este enfoque cuandociertos analistas descubrieron que las polticas formuladas en los centros decisio-nales fallaban en la implementacin. Por el camino de anticipar las dificultadesque descubran en la implementacin plantearon entonces, la incorporacin tem-prana de sectores al proceso de formulacin de polticas, aun de aquellos que enprimera apreciacin no pareceran interesados en involucrarse (Pressman y Wil-davsky, 1998).

El encadenamiento entre decisin y accin rara vez se observa, pese a quepor ser ms multilineal que unilineal debera elaborarse en funcin de cada esla-bn de la compleja cadena que representa la implementacin y por lo tanto, stano puede desligarse tajantemente de la formulacin sino como una lnea continuaentre poltica y accin. La implementacin debe ser vista tambin como aprendi-zaje de doble vuelta o aprender a aprender en un continuum interactivo(Browne y Wildavsky, 1998).

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*Abogado, Universidad de Buenos Aires. Master en Administracin Pblica, Escola de Administrao Pblica daFundao Getlio Vargas (FGV). Consultor de UNICEF, UNESCO, OPS, FAO, IICAy otros organismos en Am-rica Latina. Investigadordocente en FLACSO Brasil (1981/4) y en FLACSO Argentina, desde 1985. Coordina elrea de planificacin participativa y gestin asociada.

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Repensando a experincia urbana da Amrica Latina: questes, conceitos e valores

En los pases de la regin, las ltimas dos dcadas debieron haber acogidoesas nuevas modalidades de formulacin de polticas y aumentado el proceso de-rivado de ellas, respecto a una mayor participacin con la apertura formal de es-pacios de articulacin. Los procesos de apertura democrtica que sucedieron a lasdictaduras diseminadas en la regin, el estado autoritario como dio en llamarse,en tesis deban haber abierto esas posibilidades, y en cierta forma y en periodoscortos sucedi.

Pero la emergencia del neoliberalismo econmico y la globalizacin interde-pendiente convivieron con el ajuste estructural y el cambio del rol del estado, quede benefactor pas a gestor de las privatizaciones. Se empobrecieron los proce-sos de formulacin de polticas pblicas, el modelo decisorio aument su frag-mentacin orientada a resultados sectoriales, la planificacin perdi sustento ycredibilidad. Dentro del sistema democrtico de decisiones, el subsistema polti-co partidario reaccion defendindose con la teora de la representacin, aspec-to que nunca estuvo en discusin en los Estados Unidos cuando se reformulan losprocesos de anlisis de polticas. En consecuencia, los espacios formalizados dearticulacin de polticas pblicas quedaron sin realidad ni perspectivas.

En paralelo las tendencias respecto a la contribucin de las ciencias socialesa las decisiones pblico estatales fueron regresivas. La investigacin accin, li-mitada a reas de trabajo social y polticas comunitarias, no ingresa como instru-mento al sistema de decisiones estatales. Paradojalmente, en la recuperacin de-mocrtica no crece su utilizacin, por interferir en la intermediacin partida-ria con los representantes electos

Los avances de las ciencias sociales en este terreno particular de las metodo-

logas, acaban en desapoderamientos y desplazamientos: se producir una apro-piacin inversa por parte de los ncleos y centros de poder. Ante los debates res-pecto a democracia participativa y las transformaciones normativas de nivelconstitucional, hay una apelacin a instrumentos metodolgicos que se muestrancomo participativos (el planeamiento estratgico, la mediacin, lo consultivo)pero funcionan como control social desvinculante y freno a la constitucin denuevas prcticas, nuevos actores y a la recomposicin del tejido social.

Ante estas evidencias se hace perentorio inaugurar procesos de cooperacinentre distintas prcticas de las ciencias sociales. Es necesario abrirlas al pluralis-mo metodolgico porque ... la multiplicidad inherente y necesaria de perspecti-vas con respecto a un problema requiere un pluralismo de metodologas, inclusodentro de los componentes cientficos (Funtowitz y Ravetz, 1993: p. 82) y tam-

bin reducir el tiempo con que se introduce a las arenas decisorias la identifica-cin de cualquier innovacin (Brunner, 1993).

La ciudad, como sociedad compleja en constante evolucin y por lo comn-poco predictible, es un campo para eso. El desarrollo urbano como exigencia del

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presente que contiene a la mayor parte de la vida social de la humanidad puede ynecesita recibir de las ciencias sociales respuestas slidas y dinmicas, aprove-chables en tiempo real y con procesos de elaboracin previamente apropiados porlos diversos sectores sociales, asegurando la construccin de consenso en etapaspredecisionales. El locus ideal para esa sinergia puede ser constituido por los es-cenarios formales de decisin participativa, de planificacin gestin, que aborda-mos ms adelante.

Ciudades y globalizacin

El modelo de urbanizacin se presenta hoy bajo el predomino de lo que hadado en denominarse ciudad global o ciudad mundial, y que en lo territorial semanifiesta a travs de profundas y veloces modificaciones que estn sufriendomuchas ciudades del mundo y varias de las grandes capitales latinoamericanas.

Este concepto de ciudad global, ciudad mundial se aplica a los procesos dereapropiacin del espacio urbano, los cuales as reorganizados dan nuevos signi-ficados a los smbolos urbanos en los que se asocian sitio y poder1. Se localizanen las ciudades los ncleos de gestin y monitoreo de un sistema productivo que,aunque aparenta descentralizarse y al menos se desconcentra territorialmente,provoca un contundente proceso de acumulacin.

Como si fuera una paradoja, al desconcentrarse las actividades productivas secentraliza el nivel de toma de decisiones: se concentra la capacidad de comando,los ncleos de planificacin y manejo de los sistemas transnacionales y los servi-cios financieros y bancarios, de transferencia de la propiedad de empresas y de

auditora, abogaca, gerenciamiento, editoriales, hotelera y amenidades urbanasEstas actividades, a su vez, demandan apenas algunos puestos de trabajo de

alto nivel de ingresos y muchos puestos de trabajo de bajo salario, en actividadesde servicios y de apoyo a los servicios, como mantenimiento, limpieza, alimen-tacin, transportes y encomiendas. reas importantes de las ciudades, por lo ge-neral en sus centros antes decadentes, se reacondicionan sostenidas por grandesinversiones, aprovechando de una manera novedosa los relieves ms nobles delsitio urbano2, mientras aumenta la diferenciacin social en una terrible y dantes-ca demostracin de opulencia y pobreza.

Muchas de estas nuevas urbanizaciones y actividades, junto con el impactoeconmico que producen, provocan nuevas dificultades en la vida cotidiana y enla calidad ambiental de sus habitantes: ms autopistas que demandan ms esta-

cionamientos, entorpecimiento del trnsito por acumulacin de usos (de transpor-te comercial y de pasajeros, automviles, motocicletas que prestan servicios decorreo, mensajeras, etc.).

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No slo algunas partes de las ciudades se transforman en el lugar donde selocalizan estas reurbanizaciones y actividades, sino tambin las ciudades en simismas, como un todo, se preparan para entrar en este intercambio mundial. Es-to es, a veces, una parte de la ciudad opera como ciudad global pero en otras oca-siones toda una ciudad es ciudad global (Sassen, 1997).

Esta especie de red de ciudades que se va armando a nivel mundial, se autoimpulsa por la idea de la competencia pero, al mismo tiempo, por la de coopera-cin entre ciudades. Algunas de ellas empiezan a definir perfiles que les permi-ten integrar esa disputa mundial para atraer a sus centros neurlgicos distintasactividades e inversiones: la ciudad turstica, la ciudad deportiva, la ciudad delmedio ambiente, distintas formas en que las ciudades se van expresando.

En trmino de redistribucin social estos procesos de reurbanizacin mues-

tran una caracterstica muy peculiar. En el pasado el crecimiento de las ciudadestena algo que ver con el resto del pas, aun fuese desequilibrado el resultado enla economa nacional. Ahora parece ser que el crecimiento de las grandes ciuda-des no hace justicia a los territorios a los que pertenecen y, por lo general, no vaa significar necesariamente un mejoramiento del desarrollo de los pases a los quepertenecen.

No hay todava un grupo de polticas que conformen una resolucin activa alos efectos desequilibrantes que en lo social y en lo espacial produce esta formade desarrollo urbano: a) aumenta la diferenciacin entre los niveles de ingreso ypor lo tanto el hiato entre ricos y pobres, b) aumenta la diferenciacin espacial ypor eso mismo la de la infraestructura fsica y social entre reas y microregionesen el territorio de las ciudades y, c) aumenta la disociacin entre el territorio dela ciudad global y el territorio nacional donde se asienta.

Este modelo de urbanizacin se traduce en bruscas renovaciones en el uso delsuelo, en la reapropiacin de los espacios, en la reinversin del destino de distin-tas reas de la ciudad: trasforma el territorio urbano en un lugar para los negociosinmobiliarios, para los grandes intentos de (re)construir las ciudades. El medioambiente urbano ya determinado y construido histricamente, est siendo some-tido a una impactante transformacin. Un ejemplo bien perceptible es el de losbarrios cerrados, en los cuales se vive aislado del resto de la ciudad, la micropo-lis dentro de la macropolis, de la gran metrpolis3.

Dicho de una forma simplificada, el proceso de globalizacin conduce a unatransformacin del medio ambiente urbano construido. Pero sucede que en elmarco de las polticas de privatizaciones y desregulaciones, la respuesta que los

gobiernos de las ciudades dan para estos problemas, por lo general quedan muyatrs de hacer comprensible la naturaleza de los cambios y, al mismo tiempo, so-meten a severos conflictos a las poblaciones urbanas4.

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La idea de la gestin asociada parte de suponer que los procesos de articula-cin para la gestin de la ciudad y el medio ambiente necesitan de una estructu-ra decisional que supere la vieja instancia de la mera articulacin de actores de-mandantes en funcin de resolver sus necesidades o de promover de sus intere-ses. Es necesario pasar a una construccin de escenarios multiactorales de plani-ficacin gestin que posibiliten el desarrollo de proyectos integrados5.

El proceso de gestin de la ciudad necesita de una relacin articulada entrelos decisores polticos, los productores del espacio urbano, las organizacionesde la sociedad, las universidades y centro acadmicos, las organizaciones no gu-bernamentales, etc. Para pasar de una articulacin bilateral de actores a una ar-ticulacin multilateral, es necesario disponer de mtodos que se adecuen a latransformacin y a la reinvencin de las polticas.

De lo que se trata es de pasar en las relaciones estado sociedad, entre las or-ganizaciones sociales y los decisores, a explicitaciones muy concretas de un pac-to de resolucin conjunta. Los procesos de gestin son escenarios altamente pro-picios, cuando configurados con mtodos correctos y practicados con suficienteseriedad, como sitios de reconstruccin del pacto entre sociedad y estado a losefectos de gestionar los cambios que se presentan6.

El estado est en cuestin y como se hace imprevisible su respuesta a estosdesafos, aparecen nuevas propuestas sobre su papel. Para Fitoussi el estado quedeja de ser propietario debe pasar a ser inteligente e inventar el contrato so-cial y los servicios pblicos del futuro con igualdad de relaciones. Para O Don-nell se necesita de un estado que, para dentro, sea amigo de la gente (siendo dey para los ciudadanos los trata con el debido respeto) y que, para afuera, sea fil-tro (no se adapta pasivamente a la globalizacin e identifica cuestiones en lasque puede ganar autonoma), un estado para-la-nacin. Garca Canclini sugie-re reinventar las polticas, encontrar formas creativas para modelar la gestin dela ciudad (Garca Canclini, 1996).

As como Sociedad civil presupone un locus especfico: el de la activi-dad relacionada entre individuos que conviven en un espacio/tiempo dados, vin-culados entre s a travs de estructuras condensadas (materiales) o mediante laprctica cotidiana, entonces Estado supone aparato en el cual una ciertarelacin de fuerzas adquiere condensacin material (Rubinstein, 1994). De ahque las relaciones entre las prcticas de la sociedad civil y las prcticas internasdel estado sean tambin significativas. La modelacin imperativa que produce enla ciudad el nuevo modelo de reurbanizacin podra ser confrontada si se instalanformas asociativas entre los actores de la sociedad y del estado que se proponganintervenciones para reorientar esos procesos.

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Nuevos movimientos sociales

Se configuran en el presente nuevos movimientos sociales (NMS), algunosde los cuales que no encajan en encuadre analtico tradicional, instalando un de-bate respecto a las diferencias entre MS que se basan en el principio de privacinrelativa (o una materialidad demandada, reclamada, insatisfecha) con la existen-cia de NMS que se basan en valores ms generales/universales (o una inmateria-lidad).

A la rebelin en los mrgenes de la sociedad, definidora de los movimientosoriginados en la privacin relativa le suceden, agregndose, movimientos de ac-cin colectiva de sectores ms al centro del sistema. No pueden ser explicadospor la inconsistencia de status, son anteriores a la crisis econmica y persiguenbienes colectivos. Como no nacen de la rabia del desposedo constituyen un fe-

nmeno racional que demanda nuevos enfoques analticos (Reichman y Fernn-dez Buey, 1994).

El de movilizacin de recursos se centra en la eficacia con que las organi-zaciones emplean los recursos de que disponen el empresario movimientista yla planificacin consistente, para arribar al xito el reconocimiento del grupo co-mo actor poltico.

El enfoque de redes ve los MS como manifestacin de redes sociales laten-tes aglutinados en comunidades de valores, de alta densidad de colectivos

El cognitivo informa que los MS crean nuevas identidades sociales y pra-xis cognitiva: como espacios pblicos temporales y momentos creacin colectivason productores de conocimiento social.

Desde un abordaje terico de la identidad los MS tienen de un ideario y unproyecto histrico. Son sujetos (actores) histricos transformados en MS.

Los movimientos en defensa de la paz, los ecolgicos, los de los derechoshumanos, ingresan a la arena poltica internacional y se entrelazan en un nuevoorden poltico todava informal, cumpliendo un papel consistente: apuntar a re-solver lo que preocupa sobre el futuro del mundo. Ms recientemente nuevasprcticas de los MS a nivel mundial se descubrieron en Seattle, donde se congre-garon -va Internet-, miles de adversarios de la OMC en la contra ronda del mi-lenio de diciembre de 1999.

Circula el documentoRaisons dagir, iniciado por Bourdieu, tendiente a laconsolidacin del movimiento social, primero en Europa y luego en los demscontinentes, conocido como Proposiciones para una Carta del movimiento social

europeo. Las palabras claves del manifiesto (que propone perpetuar y ampliarlos movimientos sociales): una red organizada... un verdadero contra-poder cr -tico,... una fuerza de movimiento, un proceso de creacin colectiva... una utopa

realista... convocan a observarlo desde estos nuevos enfoques.

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Utilizando los conceptos de suplemento (complemento, substituto) y disemi-nacin (fertilizacin, difusin) extrados de Derruida puede afirmarse que ... su-plindose a s mismos los movimientos dejan de ser lo que eran sin que las nue-vas apariciones puedan negar sus orgenes... (Burity, 1999). Como un movimien-to social no es, sino que llega a ser en el recorrido de su propia auto reproduc-cin, es necesaria la invencin de nuevas pautas que reconozcan que hoy existeuna formacin social diferente. Bajo este aspecto toda reformulacin de la polti-ca implicar una tensa coexistencia entre representacin estatal y autorrealizacinsubpoltica.

Este razonamiento coloca en instancia de superacin el debate de la dcadaanterior respecto a los MS. Simplemente se limitaba a reconocer que, caso hu-biera NMS, stos no se escabullan de los anteriores: siendo nuevos, no habancambiado.

Desde una identidad determinada y por relaciones con otras agencias socia-les en tanto expresin de lo poltico, los MS son desencadenadores de formas desocializacin y de organizacin que tendencialmente los trascienden, alcanzan-do otra dimensin sin negar sus orgenes. Es como descubrir una nueva galaxiaen vez de encontrar nuevos planetas en galaxias conocidas. En un nivel diferen-ciado en lo conceptual, en otra escala de la estructura socio poltica en lo orgni-co, en otro grado de utilizacin de recursos cientficos y tecnolgicos y de crea-tividad.

Interesa identificar, en algunos de esos NMS, algn cambio en el componen-te de perdurabilidad temporal que les d una nueva perspectiva de persistencia,ampliacin y renovacin. Desde un enfoque de gestin como el nuestro, comien-

zan a aparecer como prcticas sociales sistematizadas, capaces de crear mecanis-mos de decisin y de produccin de consenso.

En una simbiosis de identidad, conocimiento y mtodo asistimos a la etapa ini-cial de una emergencia de movimientos sociales como actores sociales complejosen constante transformacin y adaptacin estratgica, dotados de una prctica desustentabilidad que no slo los hara ms perdurables sino que los coloca -en el con-texto socio poltico- como actores de mayor relevancia (Poggiese, 1999).

En esta emergencia de nuevos actores sociales en la cual algunos MS se es-tn transformando, el funcionamiento en red es una de las formas que van adqui-riendo. Muchos de ellos se autodenominan redes y se proponen pasar a sistemasms orgnicos en la forma de redes de movimientos. La red como concepto pro-positivo de los movimientos sociales aparece una alternativa de construccin de

relaciones ms horizontalizadas y por mismo, una nueva utopa democrtica conla posibilidad de conectar lo local con el mundo ms amplio (Scherer-Warren,1998). En esa lgica un tema de investigacin es el de los movimientos que seproponen pasar a redes orgnicas o redes de movimientos.

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Sin embargo comienzan a existir prcticas sostenidas desde otra lgica por lacual los MS se pueden generar desde redes promovidas a travs de escenarios deplanificacin-gestin participativa y estratgica, configurndose en torno a unaidentidad dada por su modo de conocer-planificar-decidir-gestionar. Desde estalgica de redes de gestin urbana asociada no es el movimiento que llega a serred sino que son los proyectos-red y las redes de proyectos-red que se hacen mo-vimiento.

As podemos sustentarnos en el enfoque de redes, que explica los movi-mientos como expresin de redes sociales latentes, pero en su sentido inverso:los movimientos serian expresin de redes gestadas/promovidas intencionada-mente, como una innovacin anticipadora en la constitucin social de sujetos.

Por lo tanto la mirada analtica para estudiar estos NMS, es al mismo tiempo

una propuesta de creacin de condiciones para su surgimiento, y las variables aobservar pueden ser tambin condiciones a cumplir en la forma de un modelo re-ferente. De una cierta forma esta concepcin nos dice que cuando estamos con-formando un escenario de planificacin gestin de estas caractersticas, estamosal mismo tiempo creando las condiciones para la conformacin de un nuevo ac-tor colectivo.

El debate terico presiona sobre los lmites

Algunas investigaciones y ensayos que estn sucediendo en algunos camposdisciplinarios tienen aspectos que se vinculan con los procesos de toma de deci-siones y aumento de la participacin de actores diversos en la elaboracin de po-

lticas

La ciencia pos normal

Por ejemplo en campo de la epistemologa de la ciencia, a partir de recono-cer los sistemas naturales reales como complejos y dinmicos se evoluciona ha-cia una ciencia cuya base es impredictibilidad, el control incompleto y una plura-lidad de perspectivas legtimas.

La ciencia posnormal, como ha dado en llamarse, es nuevo tipo de cienciaconectada con una nueva tecnologa en la cual la incertidumbre no desaparecepero se la maneja y los valores se explicitan, no se presuponen (Funtowitz y Ra-vetz, 1993).

El modelo para la argumentacin cientfica ya no es la deduccin formaliza-da sino el dilogo interactivo.

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La evaluacin de los inputs cientficos para la toma de decisiones requiereuna comunidad de pares extendida, o a sea que ciertas resoluciones problemasson de tal ndole que exigen un acuerdo, tomado con urgencia y en incertidumbrepor un conjunto de pares muy diversos.

La pluralidad de perspectivas y compromisos no niega la competencia dequien reviste el carcter de experto especial ni que un lego deba entrar en los re-feratos. Significa empero, que hay una mezcla y una combinacin de destrezas enparte tcnicas y en parte personales, que hace que todos los involucrados en unproblema puedan enriquecer la comprensin del conjunto.

Hay aqu la perspectiva combinada de una democratizacin del conocimien-to (por ampliacin de actores) y de re-aprendizaje de la complejidad que orientalas elecciones colectivas (Funtowitz y De Marchi, 2000).

El anlisis simblico y la investigacin social

En el terreno del papel de los investigadores sociales Brunner distingue en-tre posiciones que desembocan en una actitud favorable a la ingeniera poltica ysocial y otras que toman partido por el concepto de autorregulacin de la socie-dad (Brunner, 1993).

Por un lado el modelo iluminista donde el nfasis se pone en racionalizar ladecisin incorporando resultados de la investigacin social y por el otro, el mo-delo de autorregulacin, que confa en contextos interactivos donde actores loca-les, aun con informacin parcial, pueden alcanzar decisiones.

En este modelo de autorregulacin,prima facie, la investigacin social tieneuna participacin limitada porque lo que se pretende es permitir que los partici-pantes indaguen por si mismos en un proceso de ajuste mutuo y arreglos entrepartes para producir cambios. O sea que, frente a la idea problema-solucindonde la investigacin propondra resultados empricos y conclusiones, los nive-les de productividad resuelven problemas por procesos embarrados en una au-to conduccin negociada a dichos sistemas.

El conocimiento tiene un rol ms dbil cuando ms intenso es el juego deci-sorio, en prcticas donde no es valorizado como un bien simblico sino por elservicio que lo opera a los fines prcticos, lo que da en llamar prcticas de an-lisis simblico aplicado.

Para encontrar una convergencia entre investigacin y toma de decisiones se

parte de suponer que la accin social genera gran variedad de arenas de decisin.La convergencia resulta de combinar el conocimiento-representacin con el co-nocimiento destreza: en uno y otro modo el conocimiento es un material intangi-ble que adquiere sentido a travs de la interaccin.

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Parece haber llegado el momento en que el conocimiento deja de ser el do-minio exclusivo de los intelectuales... para convertirse en un medio comn atravs del cual las sociedades se organizan, cambian y adoptan. De aqu enadelante corresponde a los investigadores sociales ajustarnos a esa nueva si-tuacin o corremos el riesgo de convertirnos en una comunidad marginal(Brunner, 1993: p.8).

La eleccin metodolgica para la decisin participativa

Toda eleccin de una metodologa significa la puesta en prctica de una de-terminada concepcin. Las metodologas no son neutras, y en todo caso, siemprevan a estar referenciadas a un modelo de cmo se quiere intervenir en los proce-

sos decisorios. Respecto a metodologas participativas cuando se elige una deellas se est prefigurando un determinado modo de proceder y de producir losacontecimientos que se suceden entre los intervinientes y es en ese sentido quepuede afirmarse que toda eleccin metodolgica es una decisin estratgica.

Segn cual sea, aun consignndose como participativa puede perseguir me-tas tan diversas y contradictorias como el control social, la manipulacin de laciudadana, la eficiencia tecnocrtica, el afianzamiento de los actores con ms po-der, el fortalecimiento de los ms dbiles, la produccin de conocimiento, el con-trol por los ciudadanos, la resolucin de problemas complejos, el surgimiento denuevos actores sociales.

Bajo esas premisas se analizan enseguida dos elecciones metodolgicas (es-to es dos decisiones estratgicas) que reflejan concepciones hoy predominantes y

que han adquirido repercusin e influencia en la planificacin urbana y social dela gestin de las ciudades latinoamericanas: lo que ha dado en llamarse planea-miento estratgico (PE) y el mtodo consultivo del Banco Mundial

El planeamiento estratgico

De un grupo de aplicaciones de PE a ciudades y provincias escogemos algu-nos ejemplos de su definicin de Objetivo General

Hacer de... una ciudad integrada e integradora de la regin localizada en lamejor esquina de Amrica; caracterizada por la competitividad de sus secto-res econmicos y vinculada a la economa mundial; ciudad educadora, cohe-

sionada en lo social, responsable de su medio natural y activa culturalmente;con proyeccin internacional como ejemplo de una metrpoli que supera susdificultades por medio del dilogo y la cooperacin

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Potenciar a.........como centro productivo regional con proyeccin interna-cional, desarrollndola como ncleo de capacitacin y tecnologa, que pro-yecte su identidad cultural con bases solidarias y garantice equilibrio urbano,calidad ambiental de vida para todos

Una...... democrtica, solidaria y participativa que privilegia la calidad devida de su gente y la igualdad de oportunidades en todo su territorio, revalo-rizando su identidad cultural, conformando un espacio atractivo para la radi-cacin de nuevas inversiones productivas, en el marco de un desarrollo am-bientalmente sustentable.

Una de las mejores metrpolis de la regin, con equidad social, generadorade empleo donde se privilegia la educacin, la salud, la recreacin, en el mar-co de un desarrollo equilibrado, con alta calidad ambiental

...ciudad sustentable y competitiva, con capacidad integradora de la produc-cin urbano rural de la microregin, en una economa abierta al pas, al Mer-cosur y al mundo; armnica y habitable,... espacialmente equilibrada;...so-cialmente solidaria;...que se potencia como principal centro urbano...

Orientar el crecimiento del... fundamentado en el equilibrio social y econ-mico, que permite un desarrollo armnico, potenciando nuestra identidad ensu conjunto, la calidad de vida los habitantes y la preservacin de nuestro en-torno

Intencionalmente eliminamos el nombre de la ciudad o provincia que corres-ponde a cada una de esas definiciones de objetivos del PE y descubrimos que nohay nada en el texto que la identifique como no sea el nombre. Las generalida-

des, los grandes relatos conformadores de un discurso universalizado en el pero-do histrico, se reproducen y cada definicin es un calco de la otra: las inversio-nes, la competitividad, el prestigio internacional, la salud, la educacin, la igual-dad de oportunidades y la equidad, el desarrollo urbano equilibrado, la sustenta-bilidad ambiental.

El objetivo no es otra cosa que el ndice inicial de los temas del diagnstico,puestos en prosa. En realidad otra cosa no se puede esperar de voluntades que tie-nen que coincidir en las proyecciones futuras de una sociedad urbana. Las mira-das sectoriales, los intereses particulares, no pueden ocupar el centro de la esce-na cuando diversos actores se colocan frente al futuro.

Esos objetivos generales, extrados de los textos que recogen sus Planes Es-tratgicos corresponden a cuatro ciudades, una provincia y una comarca, en el si-

guiente orden Medelln (Colombia), Rafaela (ciudad de la provincia de Santa Fe,Argentina), Catamarca (provincia argentina), Buenos Aires (capital argentina),Viedma (capital de la provincia argentina de Ro Negro.) y la comarca del Alt Pe-nedes (Catalua).

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El supuesto modelo de ciudad de desarrollo y modernizacin que se encuen-tra implcito en esta gran estrategia es demasiado general y abstracto. Nada per-mite afirmar que a lo largo de la PE se haya modificado mucho, en realidad se es-t en el punto de partida.

La planificacin estratgica se origina en el sector privado, en la administra-cin empresarial, y en los 80 comienza un proceso de transferencia al sector p-blico. Se distingue del plan maestro como planificacin comprensiva de largo al-cance porque pone nfasis en: 1. la accin, 2. la consideracin de un conjuntoamplio y diverso de stakeholders, 3. la atencin a las oportunidades y amena-zas externas y las fuerzas y debilidades internas, y 4. la atencin a los competi-dores reales y potenciales (Bryson y Roering, 1993).

Los times 2 y 3 contienen las innovaciones a las prcticas empresariales: los

stakeholders y el anlisis de oportunidades y amenazas. Puede verse que el hoydiseminado anlisis FODA (SWOT en ingls) tambin es importado de la plani-ficacin empresarial y forma parte esencial del denominado modelo de polticasHarvard, cuyo principal propsito es contribuir a que una empresa realice el me-jor ajuste con su contexto. Ya stakeholder se denomina al grupo o individuo quees afectado o puede afectar el futuro de la corporacin y una estrategia corpora-tiva ser efectiva slo si satisface las necesidades de mltiples grupos en su con-texto.

Inicialmente se trata de una adaptacin de la administracin en general delos procedimientos que bajo ese nombre se venan experimentando en las empre-sas y en algn momento posterior se comienza su adaptacin a la planificacin deciudades, considerndolas como empresas.

Para la planificacin estratgica de territorios y la ciudad como empresa esa necesario abordar el proceso de una ptica de participacin y consenso delmayor nmero de agentes sociales y econmicos (distintos niveles de la ad-ministracin, empresarios, sindicatos, etc.) y resaltar la importancia del desa-rrollo endgeno (ciudades buque insignia del desarrollo econmico) bajo elbinomio calidad de vida-competividad econmica. (la negrita no est en eloriginal)... la ciudad un ro, los empresarios pescadores, los peces son losclientes(Cuys Soler, 1996: p. 4).

Ciertamente conviene recordar tambin que al introducir el concepto estrat-gico, a su vez originado en la poltica y en la guerra (como la extensin de la po-ltica por otros medios), al procedimiento decisorio de las grandes empresas, va-mos a encontrar desde ajustes terminolgicos hasta deformaciones conceptua-

les.Para el PE de Baha Blanca, la estrategia es concebida como el modo de

aprovechar los aspectos favorables de la realidad local -Fortalezas y Oportunida-des- superando las dificultades -Debilidades y Amenazas- para el logro de los ob-

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jetivos. Desde esta concepcin la estrategia se presenta como un saldo entre eldebe y el haber jugado a favor, una habilidad.

Para el PE de Rafaela la estrategia es una forma de...intermediar entre la l-gica del mercado y la lgica del ciudadano, esta debera ser la principal motiva-cin de los responsables de la ciudad para iniciar un proceso de PE....

Para el caso de Medelln Martnez Lpez critica los resultados del PE que

... ha sido muy post moderno en cuanto a promover el consenso social entorno a un proyecto comn en el que acaba predominando la opcin estrat-gica por la competitividad, los intereses de las minoras empresarias... exclu-yendo a los agentes urbanos de nuevo uno o a quienes sufren el neoliberalis-mo del duro ncleo del PE(Martnez Lpez, 1998: p. 182).

El modelo de Harvard no propone como disear estrategias; apenas afirmacomo postulado bastante obvio, que estrategias efectivas sern aquellas que ba-sadas en las fuerzas, aprovechen las oportunidades y superen o reduzcan las de-bilidades y amenazas

Parece presidir esta oleada de planes estratgicos locales el principio originadoen el ecologismo preocupado por la destruccin ambiental, el mundo como aldeanica, que promovi la consigna de pensar globalmente y actuar localmente.

De hecho esa orientacin se traduce en la reproduccin a nivel local de losprincipios dominantes de la globalizacin (competencia, mercados interdepen-dientes, economa mundial) y promueven la adhesin de los locales a la ideolo-ga de la globalizacin.

Aquella consigna es valida refirindose al mundo como un ecosistema nico,pero debe ser invertida si se trata de promover un proyecto de desarrollo local.Como lo que interesa es conquistar aliados para modelos diferentes al dominan-te, lo importante es pensar localmente y actuar globalmente, instalando en elconcierto de la mundializacin otras formas de socio economa, otras alianzas defuerzas, otras culturas de integracin social y convivencia multitnica, en fin,otras formas de vivir en sociedad. No se trata de rechazar la modernidad en harasde un nostlgico retorno al pasado, ni de abrazar con inocencia una mundiali-zacin de direccin inmutable, sino de promover un progreso diferente, que zig-zaguea y a veces vuelve atrs para despus andar en otra direccin.

En este sentido es muy relevante, aunque ms complejo, el enfoque que rea-liza Pedro de Novais afirmando que: ...a dicotoma local global induz ao erro

...o global e uma construao mental...resultado de escolhas entre os diversos fe-nmenos do real...cada globalizaao constroi um mundo diferente... (Novais,1999).

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Por lo tanto cada representacin de lo global redita lo local y tornndose so-cialmente objetivo determinara la forma de actuar en el mundo. Puede as cues-tionar la propia capacidad estratgica de la planificacin estratgica al entenderque, derivado de la dicotoma global-local colocada por Borja y Castells, aca-ba siendo un programa, una receta, un kit globalizacin:

Em suma, na busca de referencias para a aao no mundo, parece que fica-mos com o mapa errado! A identificaao da dicotoma local-global com es-trategias de terceiros coloca em questao a propria capacidade estratgica doplanejamento estratgico de cidades (em sua versao mais difundida na Am-rica Latina, conforme apresentada pelos planejadores catalaes)...nao e o casode proteger o local, nem tampouco de aproveitar as oportunidades do glo-bal, senao de escapar da programacao hegemnica que instaura uma nica

representaao, a da dicotoma local-global, e ter como estrategia a constru-cao de novas representacoes que visem um mundo que seja diferente dissoque es que esta dado (Novais, 1999: pp. 10 y 14).

Sobre el concepto de estrategia

La estrategia es un postulado complejo que contiene la naturaleza del cam-bio que se sugiere para el modelo problemtico definido en el escenario partici-pativo, el o los actores que portarn la estrategia (los encargados de llevarla a ca-bo) y una prefiguracin, las lneas de un bosquejo de los modos instrumentales ydel perfil de las acciones que deberan implementarse (Francioni y Poggiese,1993).

Toda accin estratgica supone operaciones altamente conflictivas porquepresupone la necesidad de levantar obstculos y eliminar restricciones en el hori-zonte del tiempo del plan o proyecto. Es muy importante saber que posibilidadestiene ese cambio de llegar a instalarse en la aceptacin de los actores sociales, po-lticos en la trama de sus relaciones ya constituidas y en las situaciones de poderconsolidadas.

Antes an de programar acciones y actividades en torno a cualquier decisinsobre estrategias es posible determinar su viabilidad referida al campo de fuerzasaliadas, a la acumulacin de los poderes necesarios para hacer posible el cambio.Ese campo de fuerzas asociadas deber acomodar los poderes necesarios para porlo menos neutralizar el campo de fuerzas que se opondrn al cambio sugerido eimpedir que tal campo de fuerza opositoras se constituya. Ningn proyecto, en

tanto implica la posibilidad de un fuerte cambio deja de crear conflictos y resis-tencias a su implementacin, resistencias que si bien se habrn de manifestar endistintos planos tendern siempre a conformarse en un puente que mantenga elstatus quo o que oriente cambios en otro sentido.

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La viabilidad poltica consiste en tener el poder suficiente y la voluntad deusarlo pero su dificultad mayor radica en poder aproximarse con precisin parasopesar lo suficiente ese poder y percibir -de una forma razonable- como sera lamanifestacin de esa voluntad poltica de usarlo a favor del cambio. A diferenciade lo econmico-financiero y lo tecnolgico, que tienen mayores posibilidades deser mensurados, la voluntad social y poltica se instala en la esfera de lo ideol-gico (en tanto modelo de sociedad), de la accin (en tanto proyecto) y de los in-tereses individuales y colectivos (en tanto social).

Una ponderacin de actores, frente a alternativas estratgicas o frente a va-rios cursos de accin posible de una estrategia, puede brindarnos anticipadamen-te un mapeo bastante aproximado de los campos de alianza y de oposicin queestaramos disponiendo y del nivel de conflictividad que deberamos enfrentar.

La ponderacin, que es el resultado final de una serie de tcnicas aplicadas, cons-tituye un elemento imprescindible para la toma de decisiones estratgicas y parala conduccin exitosa de aquellas estrategias consideradas viables y por lo tantoimplementables a travs de acciones concretas.

La conduccin de estrategias es un arte, como dir C. Matus: El arte de unirsumar y avanzar en el tiempo preciso es, en sntesis, el arte de conducir como l-der una determinada estrategia. Unir para consolidar el apoyo logrado, sumaragregando nuevas fuerzas sociales favorables al proceso perseguido, y avanzarhacia nuevas metas sobre la base del mayor poder obtenido, es la esencia de lacuestin que plantea el cumplimiento de una estrategia (Matus, 1981).

La estrategia, como viabilidad, completa un ejercicio de anticipacin dondecomo en el juego de ajedrez una accin pensada tiene una reaccin, un resultado

que devuelve una nueva anticipacin. Es un proceso continuo de acumulacin yrectificacin del conocimiento que es necesario practicar simuladamente antes detomar la decisin pero, como ... los elementos crticos en el anlisis de viabili-dad estn en el movimiento de cambio que quizs invalide hoy nuestra estrategiade ayer..., la secuencia de anticipacin, accin, reaccin, nueva anticipacin, pa-sa a ser un ejercicio constante de la implementacin de estrategias. Como GarcaMrquez dice de Bolvar:

Esa misma noche se encerr con sus oficiales, y traz la estrategia con granprecisin, describiendo los accidentes del terreno, moviendo ejrcitos ente-ros como piezas de ajedrez, anticipndose a los propsitos menos pensadosdel enemigo. No tena una formacin acadmica siquiera comparable con lade cualquiera de sus oficiales, que en su mayora fueron formado en las me-

jores escuelas militares de Espaa, pero era capaz de concebir una situacincompleta hasta sus ltimos detalles. ...y aunque estaba lejos de ser un maes-tro en las artes de la guerra, nadie le superaba en inspiracin (la cursiva esnuestra) (Garca Mrquez, 1989: p. 210).

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El proceso consultivo del Banco Mundial

Despus de haber promovido la consulta y participacin como condicin, enlos programas nacionales que financia, el BM ha pasado a un proceso de consul-ta para sus propias propuestas a los pases, respecto a las ONGs (hacer por s ypara s lo que se sugiere o condiciona a los pases). El proyecto es presentado ala prensa como una prueba piloto para democratizar sus informes de estrategia(recomendaciones a los gobiernos) y es la primera vez que el BM lo pone en prac-tica en Latinoamrica.

El modelo consultivo sobre el CAS (estrategia de asistencia al pas), docu-mento que cada cuatro aos el BM elabora para proponer a sus clientes. los pa-ses, se dise para Argentina como un plan foros y consultas a los sectores al-canzados, afectados o interesados por los proyectos financiados por el BM en el

pas con el objetivo de captar sus opiniones y demandas acerca de la futura estra-tegia de apoyo crediticio de la entidad

Sin embargo hay algunas condicionantes:

El proceso consultivo tiene un carcter NO VINCULANTE (mayscula enel original) para el BM... que toma el compromiso de registrar todas opinio-nes y propuestas vertidas durante el mismo y producir una devolucin, en laque se informar cuales recomendaciones han sido tenidas en cuenta e incor-poradas al CAS y cuales recomendaciones no han resultado adoptadas por elBanco; en ambos casos se explicar el porque, se dar razn del punto de vis-ta del Banco al respecto7 El documento CAS definitivo, tiene un carcterreservado y no ser dado a conocer pblicamente, a menos que el gobiernoargentino autorice su difusin...

Qu problema esencial tiene el modelo de consulta del BM?: Organiza unplan de inversiones que despus ofrece a los gobiernos. La seleccin de conteni-dos del Plan la realiza el propio Banco, que se reserva el derecho de coincidir ono con lo que propongan las ONGs. Consulta con beneficio de inventario y reser-va de derecho.

O sea que el procedimiento participativo del BM encubre una nueva formade representacin: su presin estara legitimada por haber captado las demandasdel sector social, las cuales una vez seleccionadas, seran una propuesta difcil deresistir por los gobiernos porque combina el reconocimiento de alguna demandasocial explcita con la existencia de financiamiento que el propio BM est dis-puesto a conceder para que esa demanda se satisfaga. Bien que los otros repre-

sentantes -los electos- querran disponer de semejante conjuncin.El Banco est tratando de mostrar una cara sensible a los problemas socia-les de los pases a los que asiste financieramente.... el desmantelamiento delEstado y el proceso de deterioro de las condiciones laborales destruyeron el

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modelo integrador de la sociedad argentina. El Banco Mundial no tuvo nadaque ver? (Zahit, 2000).

La respuesta est en la convocatoria misma: ...si bien resulta lgico, nece-sario e inevitable que en este proceso consultivo emerjan opiniones evaluativassobre la actuacin pasada del banco, se espera que este proceso contenga unafuerte orientacin prepositiva y de futuro..., aclarando enseguida que ... prepo-sitivapuede significar acuerdo o desacuerdo tanto parcial como total con las pro-puestas y documentos... as como propuestas no previstas en los documentos delbanco.... El BM cuida que su actuacin pasada no sea juzgada y transforma enpropuesta el acto simple de aceptar o rechazar su oferta documentada.

Pero la calidad e infabilidad de las propuestas tcnicas del BM pueden sercuestionadas, siguiendo a Coraggio:

Dentro del mismo BM se han realizado evaluaciones sobre la evidencia quesustenta sus propuestas, y su grado de validez general, y el resultado dista deser una confirmacin satisfactoria... en el pasado el Banco ha cometido erro-res graves por difundir acrticamente formulas de accin que parecan plau-sibles, como fue la oleada de proyectos de riesgo de uso mltiple en Amri-ca Latina. Estos errores no siempre pueden verse como desinteresados. Paraun Banco es fundamental movilizar su cartera de prstamos y ese objetivopuede dominar por sobre el objetivo del desarrollo de los pases prestatarios(Coraggio y Torres, 1997: p.38).

Tambin podemos observar como los propios organismos internacionales in-curren en producir documentos que acaban siendo un agravante del problema que

se proponen esclarecer y resolver, siguiendo lo sostenido por Carlos Strasser,quien se refiere en particular al Informe 1998/99 del BID Amrica Latina fren-te a la Desigualdad (Strasser, 1999: p. 140).

...Como texto es slo un botn de muestra existen otras cuantas publica-ciones por el estilo, aun del propio BID-, pero en cualquier caso prueba pors hasta que punto unas instituciones de primera importancia en el mundo yorden occidentales, lo mismo que unos equipos de economistas de primera l-nea que se desempean en ella, pueden (y logran) ser, ms que un aporte a lasolucin, parte del problema mismo... a travs de una laboriosa investigacinque se supone comme il fau pero est presidida por un combinado de precon-ceptos acadmicos y prejuicios ideolgicos, de facto e indirectamente perocomo sea contribuyen a dicho efecto8.

Rosa Mara Torres acrecienta identificando errores que devienen de la pticadisciplinar de los grupos tcnicos porque, siguiendo las instrucciones del BM, loseducadores se ven sujetos a ejecutar propuestas formuladas por economistas (Co-raggio y Torres, 1997: pp. 90-91):

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El modelo educativo que nos propone el BM es esencialmente un modeloescolar, pero adems un modelo escolar que tiene dos grandes ausentes: losmaestros y la pedagoga. Un modelo escolar configurado en torno a variablesobservables y cuantificables, en el cual no cabe los aspectos propiamentecualitativos, es decir, aquellos difciles de medir y que constituyen, no obs-tante, la esencia de la educacin. Un modelo educativo, en fin, que tiene po-co de educativo.

Aunque el Banco dice en sus documentos sobre educacin que las polticasdeben ser diferentes para cada pas se desprende de sus documentos ... que elBanco tiene un saber cierto sobre que deben hacer todos los gobiernos, un paque-te listo para aplicar medidas asociadas a la reforma educativa universal (Corag-gio y Torres, 1997: p. 40).

Cuando llega el momento de hacer participativas sus decisiones el BM incu-rre en lo mismo que critica de los gobiernos: pone a consulta sus documentos, sereserva el consenso, mantiene en secreto los resultados. En realidad pone a dis-cusin asuntos en la gran mayora de los cuales le es indiferente la opinin de losconsultados.

Escenarios y accin social

El proceso neoliberal decret la insuficiencia del anlisis de polticas pbli-cas basado en el espacio de articulacin. El modelo subsiguiente de formulacinde polticas es caracterizado por: fragmentacin sectorial de las decisiones, au-sencia de planificacin estatal, predominio de lobbys sectoriales del poder eco-

nmico, ausencia de transparencia en la privatizacin de los servicios pblicos yla venta de empresas estatales, dependencia del costo beneficio econmico y larentabilidad del capital.

Una alternativa a dicho modelo es la configuracin de escenarios formales deplanificacin gestin. Sustentamos la hiptesis que procesos de investiga-cin-gestin participativa y ciclos de escenarios formales de planificacin gestinproducen un conocimiento anticipado, posibilitando a los grupos sociales pen-sar de una manera diferente la situacin contextual en un marco de confianza ysolidaridad, abriendo perspectivas a su propia reconfiguracin en previsin de loscambios futuros.

La idea central es la de un escenario que en una primera etapa est slo deli-neado, su guin est apenas dibujado. Se va configurando al unsono con la

propuesta de construirlo, sobre la base una temprana interaccin entre diversosactores. El libreto, el argumento de cada actor es flexible, no es nico. La hi-ptesis es que la interaccin asocia, la negociacin puede hacer crecer un interscomn, el intercambio hace progresar el conocimiento (Poggiese, 1994).

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En una segunda etapa el escenario es ms formal, las reglas de juego han si-do explicitadas y consensuadas, aunque no se sepa por anticipado el resultado, sesabe por cual mecanismo ser producido: el tal mecanismo, la metodologa, lasreglas y procedimientos tambin son parte del proceso de acuerdo-consenso.

En una tercera etapa, la asociacin para la gestin se ha materializado, unproceso de fusin entre conceptos, mtodo y accin se va corporizando en un gru-po de actores, que, como si fueran un slo actor, conduce, orienta las transforma-ciones en el modelo decisorio y la cultura poltica incitas en el proyecto.

El concepto de escenario participativo se refiere a espacios de articulacinformalizados como procesos decisorios con reglas definidas que se construyenpor acuerdos. Por eso toda la preparacin del escenario es la propuesta en prcti-ca de una metodologa particular. Esta se propone que se configuren estrategias

con compromisos, articuladas y asociadas con los actores en los proyectos y po-lticas: as la preparacin del escenario es una forma asociada y comprometida deejecutar el proyecto estratgico de construir un escenario para la toma de decisio-nes. As es altamente probable que reproduzca la matriz que lo genera, y que ven-ga a crear acciones estratgicas y modelos de gestin cogestionarios y asociados.

El concepto de escenario es familiar a la planificacin tradicional pero eluso de ese trmino genera alguna confusin cuando referido a modelos participa-tivos no convencionales: como se analiza a continuacin el trmino es el mismopero sus conceptos muy diferentes. El concepto de escenario ha venido siendousado con regularidad en el sentido de hiptesis de futuro, construccin de im-genes sobre el devenir. Con cierta frecuencia en el campo de las ciencias polti-cas y sociales se apela a esa tcnica.

Algunos modelos de futuro han considerado combinar variables para pro-yectar la posible satisfaccin de necesidades bsicas de la poblacin mundial enrelacin con los recursos. Sin embargo hasta estos propios modelos que incluyenla variable de la participacin no son participativos en su construccin y realiza-cin; no resultan de una construccin social integrada, ni siquiera de una elabo-racin asociada con factores polticos, de poder, sino una aproximacin de natu-raleza cientfica-tcnica, a veces acadmica y otras tecnocrtica.

Cuando usamos el concepto de escenario participativo nos estamos refirien-do a un escenario del presente, un lugar donde los actores jueguen hoy el papelde proyectar el futuro (un futuro, la parte del futuro que esos actores pueden to-car) o la parte del futuro que se puede construir en el presente.

Estos escenarios son ejercicios anticipatorios de un modelo de sociedad que

vendr, como configuracin presente de un modelo decisorio que se sugiere. Sig-nifica una carga de responsabilidad, no es slo la enunciacin discursiva de unmodelo social mejor desde un punto de vista terico, sino la construccin antici-pada, provisoria, de una situacin futura colocada en el presente, para contribuir

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a un modelo decisorio participativo que no es predominante. Exige la elaboracinde estrategias de proteccin de los cambios producidos para que puedan seguir latransformacin que se asegura.

Significa funcionar de una forma que no es habitual, anticipar formas deci-sorias que tal vez estn en una sociedad del futuro, experimentar un modelo degestin de manera anticipada, ser ahora lo que se va a ser despus, pero con ac-tores reales, vivos, activos. A diferencia de un escenario teatral donde los perso-najes repiten siempre la misma escena, (esto es, los actores-personajes son losmismos aunque el actor-persona cambie), en el escenario participativo de la pla-nificacin gestin las escenas nunca se repiten y tampoco los actores, porque aun-que a veces sean los mismos, son diferentes cada vez. No slo son cambiantes porsu propia naturaleza sino porque la interrelacin del escenario los modifica (en elsentido de influencias mutuas que definamos ms arriba).

Es bastante conocido que la tensin constante y el conflicto aflorado de laparticipacin como objetivo, los intereses, diferencias de clases o grupos socialesy los propios requerimientos de cambio estructural (naturaleza implcita en unproceso transformador) demanden ciertas cualidades de sus intervinientes: tole-rancia, flexibilidad y capacidad de negociacin, principalmente por parte de losplanificadores. No se acepta con facilidad que todo proceso de negociacin entreactores de diversos poderes, intereses y visiones no se resuelve por la capacidadde los individuos -aunque eso ayuda- sino por el modo como se realice ese inter-cambio.

Las reglas y los procedimientos para la construccin colectiva de conocimien-tos, de acuerdos y de compromisos, esto es la metodologa particular para un mo-

delo decisorio de semejante complejidad pasa a ser un instrumento esencial. Ascomo no habr participacin si no hay voluntad manifiesta de producirla, tampo-co la habr si no se usa un mtodo adecuado y consensuado para su tratamiento.Es ms, la voluntad participativa debe incluir -desde el comienzo en los actorescon mayor poder poltico y progresivamente en el resto-la manifestacin de las re-glas de juego de la negociacin y de los mtodos para producir resultados

Algunas condiciones tienen que ser cumplidas organizar y formalizar un es-cenario de planificacin y para que las decisiones que se tomen ah, el juego quese juegue, forme parte del proceso decisorio. Son tres los pre requisitos necesa-rios: existencia de voluntad poltica expresa o posibilidad de constituirla (en cier-tas circunstancias el avance del mtodo favorece la formacin de la voluntad po-ltica), disponibilidad de metodologas especficas, ganas de participar. En el

marco presente del ajuste, la reforma del Estado, la mundializacin, estos escena-rios participativos necesitan responder a -por lo menos- cinco nuevas condicio-nes, adems de aquellas tres:

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1. El desarrollo local: el escenario debe estar instalado en un lugar articula-do entre estado y sociedad. Supone la eleccin de una escala microregional olocal donde se pueda desarrollar un proyecto de agregacin de intereses enel marco de polticas de descentralizacin.

2. La relacin entre estado y sociedad con la posibilidad de hacer un nuevopacto: un lugar de interseccin estado-sociedad, con participacin en lo ho-rizontal y lo vertical de distintos niveles de decisin, inclusive de los ms al-tos. Aunque haya intereses diferentes, el escenario tiene que asegurar la po-sibilidad de que tengan algo en comn.

3. Predisposicin a asociarse: para que el intercambio entre los actores seacreble el escenario incluir el compromiso de fortalecer a los actores ms d-biles, (permitiendo que el peso relativo de la presencia de la sociedad y los

pobladores crezca) y el reconocimiento de la disparidad inicial en que los ac-tores se encuentran. Lo primero a incluir es la voluntad de asociarse, de te-ner un socio capacitado, informado, cooperante y al mismo tiempo, aut-nomo. Si no hay un nimo societario en el escenario, no habr ninguna po-sibilidad de construir relaciones ms equitativas..

4. Eficiencia y eficacia en la accin del estado que descentraliza: Las polti-cas de descentralizacin causadas por la reforma del estado, suponen que elestado dispone de polticas diferenciadas para esa descentralizacin y secompromete con los resultados de sus polticas. En ese sentido, en sus ini-ciativas de desarrollo local o la transferencia de responsabilidades a las co-munidades, el estado deber ser copartcipe, hacindose cargo de sus resul-tados y aceptando la idea de que en esos escenarios se est rehaciendo el con-trato social.

5. Compromiso y ampliacin del proceso democrtico: Cada proyecto deconsulta, cada relacin de participacin, debe implicar tambin una amplia-cin de la democracia, de resolucin de los conflictos, de trabajo de las dife-rencias, de construccin de un inters comn y, tambin, de reformulacindel pacto de representacin. Estos escenarios deben la posibilitar que los re-presentantes polticos electos y sus representados actualicen los mandatos,ajustndolos a las transformaciones en curso.

Caractersticas que asume el nuevo actor colectivo

En cuanto a su composicin el nuevo actor debe reproducir la matriz origi-

naria y si el escenario multiactoral contuvo -tal como define la regla metodol-gica- participantes gubernamentales y no gubernamentales, esa composicin de-bera ser la que contina.

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Estamos en presencia de una red mixta socio gubernamental o si se quiere suscomponentes provienen simultneamente del campo de la sociedad civil y delcampo estatal.

La idea de red mixta nos lleva a repensar los conceptos de horizontalidad yde gestin. Es habitual anteponer la idea de horizontalidad de las redes no guber-namentales a la verticalidad de las redes estatales.

Pero en estas redes mixtas los actores estn sometidos a una tensin particu-lar porque tienen que practicar la horizontalidad en las relaciones, aunque estndistribuidos en posiciones sociales y gubernamentales jerrquicas y sus relacio-nes -en varios casos- sean objetivamente verticales. Crear un modelo de trabajoy gestin as, es construir una nueva provincia de significados, un salto propo-sital, anticipatorio, si se quiere una puesta a prueba del potencial de metamorfo-

sis (Velho, 1994) del humano urbano, donde los actores se renen por lo que tie-nen en comn, en este caso un modelo de gestin de una sociedad futura peroaplicado al presente.

Faz da competencia normal de um agente social mover-se entre las provin-cias de significado...essa permanente latencia implica o que poderiamos cha-mar de potencial de metamorfose, distribuido desigualmente en toda la socie-dade...Ametamorfose possibilita a travs de cdigos asociados a contextos ydominios especficos -por tanto a universos simblicos diferenciados- que osindividuos estejam sendo permanentemente reconstruidos(Velho, 1993).

La red mixta articula y agrega actores que se desenvuelven en mltiples pla-nos y sus flujos de interpelacin (o lo que es lo mismo su estructura de funciona-miento y produccin) se compone de mltiples planos y lneas quebradas, de ida

vuelta, que suben y bajan. Su forma es ambica, en el sentido de un autoformar-se continuo, y si se quiere anfibia porque acta/circula/pertenece al medio socie-dad civil y al medio estado

El interrogante terico que plantea este enfoque es respecto a s el movimien-to resultante puede ser considerado MS, visto que en el patrn de interpretacinoriginario de tales movimientos estaran los que son propios de la sociedad civily extraos a la sociedad poltica, al estado (anti estatales, extra estatales, autoges-tivos).

Gua de anlisis de redes como movimientos

El estudio y comprensin de este tipo redes como movimientos, requiereuna gua analtica que de cuenta de su complejidad y sus mltiples variables pa-ra que siendo til al estudio y comparacin de MS existentes, en su reverso seconfigure como el conjunto de trminos de referencia que encuadran cualquierintento de poner en marcha procesos que promuevan lugar a su aparicin.

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Por un lado hacia lo social existente, observar las potencialidades o restric-ciones para alcanzar practicas gestin asociada y por el otro, hacia lo social futu-ro, identificar los componentes necesarios para una transformacin de efectosmltiples. Interesa investigar:

1. la matriz de origen no en el sentido de misin organizacional si no comopacto fundacional, verificar en su gnesis marcas de asociacin cogestiva

2. las formas de producir conocimientos y decisiones, verificando si consti-tuyen partes de una metodologa integrada

3. la conciencia de sujeto/actor de la historia social en el sentido de dejar intenciona-damente las huellas que permitan su estudio y comprensin por los investigadores

4. la autocomprensin de su papel innovador y de la trascendencia de sus

prcticas.

Fundacional, la marca del origen

autodefinicin: lo que se pretende es saber cmo se ve a s mismo ese conjun-to organizacional. Por ejemplo si se autodefine red, o red de redes, o movi-miento, o asociacin comunitaria. No se es red slo por autodenominarse red,a veces bajo esa denominacin se ocultan formas y prcticas tradicionales.

origen: puede tenerlo en el mandato de una poltica estatal o de una ONG po-derosa, puede ser la adecuacin oportunista a requisitos de financiamiento, otal vez puede ser el producto de una construccin consensuada y propiciadaentre actores diversos

composicin: la integran slo instituciones, o agrega tambin personas ygrupos? Suma proyectos organizados en red?

alcance territorial: sin condicin de contigidad, se limita a un barrio, a unconjunto de barrios, a una regin de la ciudad?. toda una ciudad, etc.?

El sistema de trabajo, la toma de decisiones y la planificacin

metodologa: se trata de identificar qu metodologa usa. Siempre tendrn al-guna, a veces es supuesta, no explicitada, otras veces es de tipo ad hoc o ar-tesanal (se crea y se elimina segn necesidades o coyunturas como coordi-naciones rotativa o fija) o son destreza de alguno de sus integrantes (espe-

cialidades disciplinarias). Otras pueden llegar a utilizar de manera formaliza-da una metodologa, pudiendo ser adaptada a un caso (trabajo en grupos) opudiendo ser pertinente a su complejidad (mtodos especficamente disea-dos para abordar articulaciones multiactorales).

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modelo de gestin: los procedimientos aplicados a la gestin de la red com-ponen un modelo que por lo general no est explicitado y debe ser deducido,es autogestivo, cogestivo, delegado, centralizado, de pares, asociado, etc.?

horizontalidad/verticalidad: se trata de conocer que combinacin de prcticasde estos niveles se realiza.

trabajo voluntario/rentado: se trata de identificar si consigue combinacionesde trabajo voluntario y rentado entre personas o de una misma persona, o siescoge exclusivamente el voluntariado o la profesionalizacin rentada

Las huellas para el estudio de su paso

sistema de registro: no hay registros, se registra de manera burocrtica a fi-

nes puramente funcionales, o se registra a sabiendas de que es una experien-cia social que debe dar cuenta del proceso y dejar marcas que permitan su es-tudio posterior y su evaluacin

documentos: utiliza slo documentos de promocin e informacin, o textosde proyectos o elabora tambin documentos estratgicos y conceptuales pa-ra su accionar?

densidad de colectivos: importa conocer el volumen de colectivos que rela-ciona versus colectivos simples o personas coparticipantes

Nocin de su innovacin y trascendencia

naturaleza de la innovacin: observar si existe una innovacin, caracterizar-la y observar si existe conciencia de la misma.

tema: si se configura en torno a un nico tema, o a varios, y si acaso fueramutitemtico, dichos temas son tratados integralmente o como tems se-parados.

nivel de complejidad: trabaja en nico plano o en planos, dimensiones y es-calas diferentes?

finalidad: identificar la trascendencia mayor que conlleva la experiencia

meta organizacional: es coordinar acciones entre instituciones, promoveracciones solidarias, consolidar prcticas de transformacin derivadas deconstrucciones colectivas, configurar procesos de reconstruccin de identida-des?

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Las prcticas de redes mixtas

A nivel urbano estn suficientemente consolidadas algunas prcticas de redesmixtas en la ciudad y el rea metropolitana de Buenos Aires, auto denominadasRed GAO (Gestin Asociada del Oeste) y Red Surco (Sur del Conurbano).

La elaboracin del Plan Urbano Ambiental (1999/2000) definido por laConstitucin de la Ciudad de Buenos Aires ha abierto un interesante debate entorno al planeamiento urbano ambiental, la participacin ciudadana y los mega-proyectos urbansticos. Se cruzan en ese debate el valor de las normas constitu-cionales y las expectativas vecinales relativas al papel de los representantes. Es-ta situacin reconoce tres polos de tensin: el modelo de ciudad global, el siste-ma democrtico y la voluntad social sobre que se quiere de la ciudad.

Los grandes urbanizadores modelan la ciudad a despecho de cualquier res-triccin. Son lo suficientemente poderosos para crear condiciones que despus re-sultan ineludibles por los administradores urbanos y su capacidad e presin(corporativa) y de seduccin (agregar inversiones, crear empleo, activar la econo-ma) resulta irresistible. Hay evidencias suficientes respecto a que los megapro-yectos cargan, junto a los remanidos beneficios, importantes perjuicios al medioambiente y la calidad de vida. Frente a la presin del modelo de urbanizacin losmodelos tradicionales de demanda vecinalista y de planificacin-gestin del go-bierno local resultan cada vez ms insuficientes.

Por un lado la demanda vecinalista que, sustentada en la normativa favorable y lacerteza de su reclamo, espera el funcionamiento automtico de la delegacin, pudiendopasar de la esperanza al desengao si el representante no cumple con sus expectativas

Por otro lado la oferta sectorial gubernativa, que sustentada en un proceso tc-nico-institucional consultivista, espera la aceptacin de proyectos preparados te-niendo a la vista la demanda vecinal, pudiendo pasar de la confianza a la molestia,cuando no son entendidas las limitaciones y restricciones que debe soportar.

Con las redes GAO y SurCo se pasa a un modelo de prcticas asociadas, co-gestivas, asentadas en modos de elaboracin que significan trabajo conjunto,construccin de vnculo, produccin de conocimiento y de soluciones adecuadas-apropiables. Un modelo con el que crece la agregacin de los actores sociales ygubernamentales en una alianza capaz de configurar una contrapresin a los me-gaproyectos sostenida en otras formas de vivir (convivir) urbano, algunas tradi-cionales, otras innovadoras.

Elaborar participativamente los instrumentos de estado hbiles para reorientar el

desarrollo urbano en algunas reas de accin de los representantes (la planificacin,la legislacin) mientras en otras reas de accin de esos mismos representantes seaceleran o no se controlan los megaproyectos (la economa urbana, las obras pbli-cas), supone tambin la tensin de confrontar los distintos sistemas de participacin

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que estn en juego El peso relativo de la experiencia de gestin asociada en la ela-boracin de planes urbano ambientales de escala local microregional es muy signi-ficativo en Oeste y bastante significativo en el conjunto de la ciudad9.

Este presente tiene augurios promisorios y un buen pronstico a juzgar por elresultado de algunos ejercicios prospectivos realizados para el rea Metropolita-na de Buenos Aires:

En algunos territorios -como el Oeste porteo - diferentes sectores civiles, p-blicos y privados, habran conformado redes de tejido asociativo regionales. Lafuerza de stas, transformadas en poder, presionaran a los sectores de toma dedecisiones para integrarse en esta accin con la presentacin de sus intereses ydemandas. La construccin de estas redes en el nivel regional obtendra el co-rrelato en relacin al tejido asociativo especfico para el posterior desarrollo de

una nueva lgica de gestin realmente participativa y democrtica, donde cadavez sea menor la cantidad y calidad de excluidos, a diferencia de otras regionesde la ciudad dominadas por la economa global y la lgica de gestin privada10.

Entre las alternativas probables se identifican algunos escenarios donde estasredes mixtas socio-gubernamentales tendran un papel relevante en la gestin dela ciudad.

Conclusiones

Asistimos a un postulado terico, un modelo metodolgico y una prcticamultiactoral que a partir de reposicionar la planificacin:

- elabora estrategias de desarrollo urbano y -simultneamente- reconfigurael tejido social y facilita la creacin de NMS;

- sostiene la rearticulacin entre sociedad y estado instalando prcticas co-gestivas en la ciudad;

- produce un conocimiento-accin en un marco de actores mltiples que ge-nera acuerdos en comunidades de pares ampliadas y posibilita decidir en con-diciones de incertidumbre.

Las redes mixtas socio-gubernamentales (de gestin asociada o cogestivas)se configuran como un sistema que genera un nuevo saber-hacer.

Saber-hacer es un compuesto de saber y de hacer, que se potencia en sucontinnum. Se conoce de una manera nueva y por eso se acta de una manera

nueva, o viceversa, porque se acta de una forma nueva, se puede conocer deotro modo.

La vida urbana, la gestin de la ciudad, el desarrollo urbano pendiente, estnnecesitando de este y de otros nuevos saber hacer.

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Notas

1 En el centro de Ro de Janeiro est la manzana del poder ocupada porcuatro edificios: el Banco Central, Petrobrs, el Banco Hipotecario Nacionaly la Catedral.

2 San Paulo y Buenos Aires son ejemplos tpicos. La capital paulista recon-figur toda el rea de la Avenida Paulista. En Buenos Aires, la recuperacinde su antiguo y abandonado puerto, transformado en el moderno Puerto Ma-dero.

3 En Antigua, Guatemala, ya existen urbanizaciones cerradas, a unos 8 o 10Km en la subida al volcn. Antigua fue fundada en ese sitio por sus caracte-rsticas ambientales y estara siendo re-fundada con un modelo de ocupa-cin de la periferia de la actual capital, reaprovechado para las clases altasese territorio de gran valor ambiental

4 El intendente del municipio Malvinas Argentinas, en el rea metropolita-na de Buenos Aires, hizo derribar los muros con los cuales uno de esos ba-rrios cerrados cortaba las calles pblicas. En Guayaquil los barrios urbanosya establecidos han sido cercados, y a sus calles otrora pblicas, se ingresaahora por controles de vigilancia.

5 Uso el concepto de escenario transfirindolo de la prospectiva al presen-te. Esto es escenarios del presente.

6 La familia PPGA (metodologas de planificacin participativa y gestinasociada) viene siendo elaborada y experimentadas por la FLACSO y otrasredes estn integradas por estas metodologas: 1. Planificacin participativapara escenarios formalizados de planificacin-gestin; 2. Gestin asociada

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para implementacin estratgica y/o gestin intersectorial de la complejidady/o gestin de redes; 3. Planificacin-gestin (ICC) para polticas pblicas,programas gubernamentales y proyectos de alcance y participacin masivay/o para proyectos simultneos y mltiples; 4. Prospectiva aplicada a escena-rios de planificacin (escenarios futuros en escenarios presentes por retros-peccin); 5. Audiencias pblicas participativas. Ver Poggiese, Hctor 1994Metodologa FLACSO de Planificacin-Gestin Serie de Documentos eInformes de investigacin, Documento 163, Junio (Buenos Aires: FLACSO)y tambin Poggiese Hector 1997 Prcticas de gestin asociada, contrato so-cial y nuevos actores colectivos, en 1er. Congreso Municipal de Investiga -cin y Polticas Sociales (Rosario), Diciembre.

7 Memo del 7/2/00 del BM para las organizaciones focales de apoyo, per-sonas e instituciones convocadas a la consulta como presentacin del proce-

so de consultas sobre el CAS.

8 En el apndice del captulo citado, p. 144, el autor presenta su anlisis cr-tico de ese documento.

9 En Marzo de 2000, dentro de las actividades del Plan Urbano Ambiental serealiz una exposicin de proyectos de las ONGs y oficinas gubernamenta-les locales (Centros de Gestin y Participacin). En total se presentaron 45proyectos, de los cuales 15 eran del Oeste (9 de los cuales de la red GAO).La regin Oeste suma un tercio eran de todos los proyectos de la ciudad y lared GAO un quinto de todos los proyectos, todos ellos articulados con orga-nismos de gobierno y universidades.

10 Extrado del trabajo grupal Mariana Segura et al 1998 Difusin del lmite

poltico territorial de la Ciudad de Buenos Aires, para el Curso de PosgradoGestin Urbana y Ciudad Autnoma (Buenos Aires: FLACSO).

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