Abraham Rivas Lombardi - Contribuyen a la Gobernabilidad municipal las mayorias artificiales que permite la legislación vigente

Revista de Derecho Municipal Universidad de San Martín de Porres

CC EE DD MM CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL

Universidad de San Martín de Porres Facultad de Derecho

ABRAHAM RIVAS LOMBARDI Profesor de Derecho Procesal Administrativo

Facultad de Derecho – USMP.

¿CONTRIBUYEN A LA GOBERNABILIDAD MUNICIPAL LAS MAYORÍAS ARTIFICIALES QUE PERMITE LA

LEGISLACIÓN VIGENTE?

Año 4 / N° 11 / 2,010

CC EE DD MM – Revista de Derecho Municipal. Universidad de San Martín de Porres Año 4 / N° 11 / 2010

En este número: DOCTRINA:

¿CONTRIBUYEN A LA GOBERNABILIDAD MUNICIPAL LAS MAYORÍAS ARTIFICIALES QUE PERMITE LA LEGISLACIÓN VIGENTE? Por: Dr. Abraham Rivas Lombardi. LOS PRINCIPIOS DE LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS Por: Dr. Alfredo Saavedra Sobrados JURISPRUDENCIA: Resolución N° 1531‐2010‐JNE (20/08/2010) Confirma Resolución N° 000013‐2010‐JEELC, que declaró fundada la tacha contra la inscripción de Alexander Martín Kouri Bumachar. Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 02233‐2007‐PA/TC (19/01/2010) Declara inaplicable el cobro de la tasa denominada “derecho de ejecución de la obra” vulnera el artículo 70º de la Ley de Tributación Municipal, por cuanto la tasa no está calculada en función al costo real del servicio prestado sino en criterios como metros lineales, número de postes, milímetro o fracción del cavado de zanjas, entre otros. APRECIACIONES: Resolución Ministerial Nº 228-2010-PCM (16/07/2010) “Plan Nacional de Simplificación Administrativa” Sumilla: Municipalidades y demás entidades públicas deberán adecuar sus actividades, planes y presupuestos al plan nacional de simplificación administrativa 2010‐2014. Ley Nº 29566 (28/07/2010) “Ley que Modifica diversas Disposiciones con el objeto de mejorar el Clima de Inversión y facilitar el Cumplimiento de Obligaciones Tributarias”. Sumilla: Eliminan requisitos para licencias de edificaciones y de funcionamiento. NORMAS LEGALES: Normas Legales de Julio Normas Legales de Agosto

“Revista de Derecho Municipal” Universidad de San Martín de Porres

Año 4 / N° 11 / 2010

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¿CONTRIBUYEN A LA GOBERNABILIDAD MUNICIPAL LAS MAYORÍAS ARTIFICIALES QUE PERMITE LA LEGISLACIÓN

VIGENTE?

Abraham Rivas Lombardi1 A propósito de las Elecciones Municipales y Regionales que se desarrollarán en nuestro país el cercano 03 de Octubre del 2010, desde tiempo atrás viene llamando mi curiosidad la existencia de mayorías artificiales en los Concejos Municipales, autorizadas legalmente desde las Elecciones Municipales de 1983 y que permiten a los Alcaldes electos contar con un número mayoritario de Regidores o Concejales afines a su partido político o movimiento, los que son electos en la misma lista que el burgomaestre. La base legal que actualmente permite la existencia de estas mayorías artificiales es el Artículo 25º inciso 2 de la Ley de Elecciones Municipales, Ley Nº 26864, modificado por el Artículo 1º de la Ley Nº 27734, que para la asignación de escaños de Concejal otorga a la lista electoral ganadora la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de Regidores, lo que más le favorezca; estableciendo que el número de Regidores se redondea al número entero superior. Es necesario precisar que esta autorización legal no es nueva ya que se remonta a la anterior ley sobre la materia, Ley Nº 14669, que a su vez fue modificada para permitir la existencia de estas mayorías “artificiales” y que rigió los comicios municipales de 1983, 1986, 1989, 1993 y 1995.

Las opiniones expresadas en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su autor y no representan opinión del Centro de Estudios de Derecho Municipal. 1 Abogado. Profesor de Derecho Procesal Administrativo en la Facultad de Derecho – USMP.


Las denomino mayorías “artificiales” porque la composición del nuevo Concejo Municipal no responde al real resultado electoral, ya que un candidato puede ganar una elección municipal por un estrecho margen sobre el segundo, estando inclusive muy distante de la mitad más uno y terminar con un Concejo Municipal con mayoría de Regidores. Grafico mi análisis: Juan derrota a Pedro en las elecciones municipales. Juan obtiene el 20% de los votos válidos y Pedro el 19%. Ambos están muy distantes del 50% más uno del voto válido. El Concejo Municipal tiene once (11) escaños de Regidores. En aplicación del Artículo 25º inciso 2 de la Ley de Elecciones Municipales, Juan tendrá siete (7) Regidores, porque la mitad de once es cinco y medio, más uno, seis y medio, redondeado al número entero superior es siete (7). De este análisis, en frío podemos concluir que Juan no ha recibido el voto del 80% del electorado que ha votado válidamente – sin contar, ojo, con los votos blancos y viciados y a quienes no fuero a sufragar – pero contará con mayoría en el Concejo Municipal. La explicación recurrente para justificar la vigencia de esta ficción legal de otorgar mayoría artificial a las listas ganadoras de las elecciones municipales, así cuenten sólo con mayoría relativa en la votación, es la gobernabilidad municipal; tema sobre el que volveremos después. En este punto debemos analizar el contexto electoral en que siguen vigentes las reglas de la mayoría artificial. Cuando se introdujo la regla en el Perú, a principios de los años ochenta, existían cuatro grandes partidos políticos que extendieron su hegemonía electoral municipal hasta 1993, de forma tal que el resultado electoral eran casi monopolizado por estas cuatro fuerzas ; y los subsecuentes Concejos Municipales estuvieron integrados en su gran mayoría por Concejales que respondían ideológica y disciplinariamente a su partido político., lo que muchas veces permitía una negociación – en el buen sentido de la palabra - que coadyuvaba a la gobernabilidad. Especial recuerdo de esta época se guarda de los gobiernos metropolitanos de Alfonso Barrantes Lingán (+) y de Jorge del Castillo, con altos niveles de coordinación y tolerancia política. A partir de 1995 el panorama se altera sustancialmente, pues a nivel municipal desaparece abruptamente la hegemonía de los grandes partidos y es remplazada por una proliferación de movimientos y fuerzas independientes, regionales y locales, cada cual con su propio caudillo y proyecto político edilicio, fiel reflejo de lo que ocurría a nivel nacional. A partir del 2002, alcanza a los nuevos Gobiernos Regionales, creados tras la reforma del Capítulo XIV de la Constitución Política del Estado.


El fenómeno se extiende hasta hoy y con mayor intensidad, por cuanto el proceso de descentralización iniciado en el 2002 y acelerado desde el 2006, ha permitido la transferencia de cientos de competencias de los Ministerios del Gobierno Central a los Gobiernos Regionales y Municipales, Provinciales y Distritales, con nuevos recursos financieros en el marco de la descentralización fiscal; a lo que debe agregarse los mayores ingresos por renta y regalía minera, renta de aduana o canon gasífero, entre otros, incremento del FONCOR y especialmente del FONCOMUN, a partir del crecimiento de la actividad económica nacional. Hoy, en la mayoría de los casos, un Alcalde es un auténtico Presidente Municipal, con Presupuesto propio y enormes posibilidades de gestión e inversión, empoderado por una Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, que potencia el papel del burgomaestre, al tiempo que limita seriamente la función fiscalizadora de los Regidores. De forma tal que es obvia la respuesta de por qué en cada elección municipal surgen cada vez mayor cantidad de candidatos, apoyados por movimientos o agrupaciones ad-hoc, que se constituyen sólo para el proceso electoral y que en la mayoría de los casos se desactivan apenas el proceso culmina. El impacto de este fenómeno es más complejo de lo que parece, pues la abundancia de candidatos dispersa la votación y permite muchas veces la elección de Alcaldes con porcentajes precarios, lo que ocasiona una falta de legitimidad de entrada que termina pervirtiendo al nuevo gobierno local y afectando la gobernabilidad municipal, pues los cercanos perdedores no terminan de aceptar su derrota. Esta sería la justificación ideal para la autorización legal de mayorías artificiales que permite el Artículo 25º inciso 2 de la Ley N º 26864; empero, no lo es. Esta regla funcionaba en el escenario vigente hasta 1995, cuando los Regidores electos en tanto representantes de los partidos políticos, respondían – como adelantamos - ideológica y disciplinariamente a su partido, lo que coadyuvaba a la gobernabilidad. A partir de 1998, las autoridades electas a nivel municipal son mayoritariamente de movimientos o grupos independientes, que conforman sus listas de Regidores - entre otras modalidades – con personas que tienen sus propias aspiraciones políticas o personales, personas que han “comprado” el cupo con aportes de campaña, ex rivales o rivales actuales para sacarlos de la lid electoral, amigos o recomendados, etc. Fácil es colegir que la ausencia de los antiguos elementos integradores que caracterizaban a los partidos políticos y que contribuían a la gobernabilidad municipal, permitan ahora que estas mayorías artificiales sean precarias y volátiles y los Alcaldes en ejercicio afronten prontamente la oposición de los Regidores elegidos en las listas adversarias, pero también las de los Regidores electos en su propia lista, de lo que colegimos que en el escenario edilicio, la regla de las mayorías artificiales no garantiza la gobernabilidad municipal.


Sin embargo, el remedio podría ser peor que la enfermedad. En Diciembre del 2009, el Congreso de la República aprobó la Ley Nº 29470, cuyo Artículo 1º modificó entre otros el Artículo 8º de la Ley de Elecciones Regionales, Ley Nº 27683 y que rige para el presente proceso electoral regional. En lo que nos interesa para efectos de este artículo, el Artículo 8º de la original Ley Nº 27683, establecía en su inciso 2, que para la asignación de escaños del Consejo Regional se otorgaba a la lista electoral ganadora la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de Consejeros Regionales, lo que más le favorezca; con lo que se garantizaba una mayoría artificial al candidato ganador a la Presidencia Regional. Es decir, se repetía el diseño del Artículo 25º de la Ley de Elecciones Municipales y operó en los procesos electorales del 2002 y 2006, donde los Presidentes Regionales elegidos contaban con mayoría de Consejeros Regionales, además gracias a un complicado sistema de asignación de escaños. Con la Ley Nº 29470, se modifica el Artículo 8º y en su inciso 3 se dispone ahora que se elige como Consejero Regional por cada provincia al candidato más votado y en los casos de provincias con dos o más Consejeros, se aplica la cifra repartidora. En conclusión, a nivel regional ha desaparecido la mayoría artificial que la ley establecía para la conformación de los Consejos Regionales y para el período 2011-2014, la integración de estos colegiados responderá al resultado electoral; en un escenario de gran dispersión de opciones políticas independientes y con la casi inexistente presencia de los últimos partidos nacionales. No es descabellado augurar que los nuevos Gobiernos Regionales experimentarán etapas de fuertes conflictos entre el Ejecutivo Regional encarnado por la Presidencia y la Administración Regional y los Consejos Regionales, que carecerán de mayoría, lo que creemos complicará la gobernabilidad de las Regiones. A esto debe agregarse que actualmente para la elección de Presidente Regional, se exige un voto válido de cuando menos el 30% del electorado, justamente por la proliferación de candidatos que fragmentan el voto y a fin de otorgarle cierta legitimidad al Presidente electo; caso contrario, debe realizarse una segunda vuelta entre los candidatos más votados, con el Consejo Regional ya electo. Podría darse el caso de un Presidente Regional elegido precariamente y sin un solo Consejero afín, en un escenario de permanente conflicto con el órgano colegiado, lo que impediría una gestión regional medianamente exitosa. No debemos olvidar que adicionalmente por Ley Nº 29053, vigente desde el 2007, se modificó el Artículo 11º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley Nº 27867, cambiando


la estructura del Consejo Regional y retirando del mismo al Presidente y Vicepresidente Regionales, dejando la conformación del Consejo Regional sólo a los Consejeros electos; lo que ha establecido un auténtico divorcio entre el Ejecutivo y el Legislativo Regionales. Si alguien tenía la intención de reproducir la modificación de la regla de mayoría artificial, para el caso de las Elecciones Municipales, felizmente tal intento no prosperó, por lo menos por esta vez, lo que hubiera ocasionado enormes problemas a la próxima gestión edilicia, siendo el caso que los Gobiernos Regionales son 25, en tanto que los Gobiernos Locales exceden los 2,000. Debemos estar atentos al desenvolvimiento de los Consejos Regionales del nuevo período y ver cómo funcionan sin mayorías artificiales, antes de plantear que a nivel municipal se modifique el actual régimen legal y que la composición de los Concejos Municipales responda al real resultado electoral. En el marco legal vigente, creo que la gobernabilidad de los Gobiernos Municipales debe sustentarse todavía en las mayorías artificiales, pero debe ir aparejada con el fortalecimiento de los partidos políticos, de forma tal que los Concejos Municipales estén integrados por representantes de pocas fuerzas políticas consolidadas, nacionales o regionales, que respondan a una misma ideología y programa político; disminuyendo paulatinamente la fragmentación electoral que actualmente experimenta nuestro país.

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