AjUste con Crecimiento yFina-nzas Públicas en · La Reforma Tributaria 22 La Refonna del Sector de Empresas Públicas 24 5. Aspectos Institucionales y de Economía Política 27

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INFORME DE UN SEMINARIO DE POLÍTICAS DEL IDE- No. 27

Ajuste con Crecimiento y Finanzas Públicasen América Latina

Eugenio Díaz-Bomijilla

Banco MundialWashington, D.C., EE. UU.

Copyright i) 1991Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/BANCO MUNDIAL1818 H Street, N.W.Washington, D.C. 20433, EE.UU.

Reservados todos los derechosHecho en los Estados Unidos de AméricaPrimera impresión en españiol: febrero de 1991

El Instituto de Desarrollo Económico (IDE) fué establecido por el Banco Mundial en 1955 para capacitar alos funcionarios que se ocupan de la planificación para el desarrollo, la formulación de las políticas, el análisisde las inversiones y la ejecución de proyectos en los países en desarrollo que son miembros del Banco.Actualmente, se da mayor importancia en la labor del IDE esencialmente al análisis de las políticas económicassectoriales y macroeconómicas. Por medio de diversos cursos, seminarios y cursillos, la mayoría de los cuales seofrecen en el exterior en cooperación con instituciones locales, el IDE trata de aguzar la capacidad analíticarequerida para el análisis de las políticas y ayudar a comprender mejor la experiencia de los países en materia dedesarrollo económico. Los seminarios sobre políticas, además de fomentar los objetivos pedagógicos del IDE,constituyen un foro en el que los funcionarios encargados de formular políticas, los académicos y el propiopersonal del Banco pueden intercambiar puntos de vista sobre cuestiones, propuestas y prácticas del momentorelacionadas con el desarrollo. Aunque las publicaciones del IDE se elaboran para sus propias actividadesdidácticas, muchas de ellas son de interés paraunpúblico mucho más numeroso. El materialdel IDE, con inclusiónde cualquier tipo de resultados, interpretaciones y conclusiones, es de enteraresponsabilidad de los autores y nodebe atribuirse de manera alguna al Banco Mundial, a sus organismos afiliados o a los miembros de su DirectorioEjecutivo o los países que representan.

Debido a que esta serie no es oficial y con el fin de disponer de la publicación con la mayor prontitud posible,el texto no se ha preparado y revisado tan cabalmente como sería el caso de un documento más oficial, y el BancoMundial no se hace responsable de ningún error.

La lista de publicaciones del Banco Mundial aparece en el Index of Publications (índice de publicaciones)anual, que se puede obtener dirigiéndose a Publications Sales Unit, The World Bank, 1818 H Street, N.W.,Washington, D.C. 20433, Estados Unidos, o a Publications, Banque mondiale, 66, Avenue d'Iéna, 75116 Paris,Francia.

Eugenio Díaz-Bonilla es consultor de la División de Gestión Económica Nacional del Instituto de DesarrolloEconómico del Banco Mundial.

Library of Congress Cataloging-in-Publication Data

Díaz-Bonilla, Eugenio, 1948-Ajuste con crecimiento y finanzas públicas en América Latina 1

Eugenio Díaz-Bonilla.p. cm. -- (Informe de un seminario de políticas del IDE ; no. 27)

Includes bibliographical references.ISBN 0-8213-1722-91. Fiscal policy--Latin America. 2. Latin America--Economicpolicy. 3. Finance, Public--Latin America. 4. Economicstabílization--Latin America. 5. Debts, External--Latin America.1. Title. II. Series: EDI policy seminar report. Spanish ; no. 27.HJ799.52.D53 1991338.98--dc2O 90-23843

CIP

Catalogo del IDE No. 4051058 ISSN 1012-490X

Prólogo

Este documento forma parte de una serie de informes acern a de los seminarios sobre políticaseconómicas organizados por el Instituto de Desarrollo Económico del Banco Mundial. Estosseminarios ofrecen un foro para el intercambio oficioso de las ideas y experiencias de quienes tienena su cargo la formulación de polfticas en diversos países en desarrollo, destacados expertos enasuntos de desarollo y personal del Banco Mundial, sobre importantes cuestiones relacionadas conlas polfticas de desarrollo.

Estos informes se centran en problemas planteados durante los seminarios, que pueden ser deinterés para un público más amplio. El objetivo no ha sido levantar un acta completa de las sesionessino tratar de comunicar los puntos fundamentales de las deliberaciones y hacer resaltar cualquieraspecto importante que haya sucitado el acuerdo o desacuerdo de los participantes. Las opinionesexpresadas no son necesariamente comparddas por el Instituto ni por el Banco Mundial ni por lasinstituciones auspiciadoras.

Amnon GolanDiectornstituto de DesarrolloEconómicodel Banco Mundial

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Indice

1. Introducción 1

2. La Evolución Económica Reciente y el Problema Fiscalen América Latina 3

Los Impactos Externos v el Ajuste Recesivo 3El Ajuste Recesivo, Debilidades Estructurales y las Palíticas Aplicadas 4Las Políticas Fiscales en el Surgimiento y Desarrollo de la

Crisis Económica de América Latina SLa Deuda Externa v el Déficit Fiscal: la Dirección de la Causalidad 7La Deuda Privada y la Economía Política de su Estatización 7Otros Condicionantes de las Decisiones de Política E:onómica 8La Política Fiscal para Salir de la Crisis 8

3. Ajuste Fiscal, Estabilización y Crecimiento 10

Objetivos y Contexto del Ajuste Fiscal 10El Ajuste Fiscal: Aspectos Analíticos 11El Ajuste Fiscal y Otras Políticas Macroeconómicas: la Consistencia

del Programa Económico General 14

4. Algunos Aspectos Específicos de las Finanzas Públicas 21

Gastos Públicos 21La Reforma Tributaria 22La Refonna del Sector de Empresas Públicas 24

5. Aspectos Institucionales y de Economía Política 27

Bibliografía 29

Visión General del Seminario 31

Lista de Participantes 35

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1Introducción

Entre el 4 y el 6 de abril de 1989 tuvo lugar en Santiago de Chile un seminario de alto nivelsobre "Ajuste con Crecimiento y Finanzas Públicas en América Latina". El evento fue organizadoconjuntamente por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Agencia deCooperación Técnica de la República Federal de Alemania (GTZ) y la División de GestiónEconómica Nacional del Instituto de Desarrollo Econórmico del Banco Mundial (EDIEM). Estedocumento trata de presentar una visión general de las di,scusiones que tuvieron lugar durante elseminario y de algunos de los trabajos presentados en el mismo. Debe señalarse que, dada lanaturaleza del evento que enfatiza la expresión de diferenles puntos de vista, este informe no es unresumen de conclusiones.

El tema central del seminario fue el análisis de la política fiscal y de la operación del sectorpúblico dentro de los programas de estabilización, ajuste y crecimiento en América Latina. La crisisde crecimiento y desarrollo que afecta a la región está [ntimamente relacionada con problemasparalelos de endeudamiento externo y de las finanzas públicas. Al diseñarse el seminario parecióadecuado que los problemas económicos de América Latina fueran analizados desde la perspectivade los cambios requeridos en la política fiscal y en el funcionamiento del sector público. El impactode la política fiscal sobre el nivel, composición y tasa de crecimiento de la oferta y demandaagregadas, es uno de los aspectos claves de cualquier pregrama económico. La pregunta central esqué política fiscal puede contribuir a alinear el ahorro y la inversión nacionales a niveles compatiblescon un crecimiento sostenible y con la satisfacción de necesidades sociales básicas, a la vez que seconsideran las limitaciones impuestas por las condiciones externas.

En resumen, el papel de las finanzas públicas en los programas de ajuste macroeconómico ycrecimiento-es decir, si es que se logra el ajuste fiscal y cómo se lo hace-constituye un temacentral de la formulación de programas económicos cuyo tratamiento va a determinar lasposibilidades de desarrollo de América Latina hasta bien entrada la próxima década. El seminariotrató de ser un insumo para el debate de estos problemas.

Los temas fueron discutidos en nueve sesiones. Las dos primeras ofrecieron una visión generalde los procesos de ajuste y de las finanzas públicas en América Latina. Las tres sesiones siguientesse centraron en aspectos analíticos y problemas operacionales que aparecen cuando se trata deintegrar la política fiscal con el programa macroeconóinico de corto plazo y con la estrategia dedesarrollo de mediano y largo plazo, considerando las restricciones impuestas por el medioambiente económico y político. Dado ese marco general., las sesiones siguientes se centraron en trestemas específicos de las finanzas públicas: la restructuración del gasto público, la reforma tributariay la reforma del sector de empresas públicas. En la Oitima sesión se analizaron aspectos de larelación entre el problema de la deuda externa y las dificultades fiscales en los países de la región.El programa del seminario se encuentra en la pagina 31, y la lista de participantes en la pagina 35.Algunos temas, tales como los sistemas de seguridad social y los aspectos cuasifiscales de lasoperaciones de los bancos centrales, aunque tienen enorme importancia, no fueron discutidos endetalle ya que han sido parte recientemente, o lo seráiL en el futuro cercano, de otros seminariosorganizados por el IDE.

El resto de este documento abarca cuatro secciones. En la primera se presenta una revisiónsumaria de la experiencia reciente de ajuste en América Latina, enfatizando el desempeño fiscal. Enla segunda se discuten diversos aspectos relacionados con el concepto de ajuste fiscal y suconsistencia técnica como parte del programa económico general. En la siguiente sección se analizanalgunos temas específicos de finanzas públicas, relacionados con el sistema impositivo, el gasto

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2 Ajuste con Crecimiento y Finanzas Públicas en América Latina

público y las empresas estatales. Finalmente, se discuten algunos aspectos de la viabilidad política,social e institucional del ajuste fiscal.

2La Evolución Económica JReciente y elProblema Fiscal en Améirica Latina'

Las discusiones y los documentos presentados en el seminario señalaron tres elementos paraexplicar el desempeño inadecuado de los países de la región durante la última década: (i) losimpactos externos, (ii) la estructura de sus economías, y (iii) las políticas aplicadas. En generalhubo acuerdo en que se trató de una convergencia de los tres aspectos, aunque diferentesexpositores y documentos tendieron a poner el énfasis en uno u otro de esos elementosexplicativos.

Los Impactos Externos Y el Ajuste Recesivo.

A principios de la década de los aílos ochenta América Latina sufrió el impacto del alza de lastasas de interés, el deterioro de los términos del intercambio y el estancamiento del comerciomundial, resultados de las políticas macroeconómicas seguidas por los paises industrializados paraajustarse al shock petrolero de 1979. Se ha calculado que el aumento en el pago de intereses y lacaída de la relación de precios internacionales representaron casi el 4% del PIB (Producto IntemoBruto) de América Latina en 1982. Después de la crisis Mexicana de agosto de 1982, la regiónsufrió otro golpe importante, cuando el financiamiento externo que entre 1980-1982 habíarepresentado alrededor del 5% del PIB, cayó al 1% en 1983 y se volvió prácticamente nulo en 1984y 1985 (Marshall y Schmidt-Hebbel).

El triple impacto de la caída de los términos del intercamrbio, la subida de las tasas de interés y elrecorte del financiamiento, forzaron un doloroso proceso de ajuste en las cuentas extemas y en losbalances intemos de los países de América Latina.

El déficit de cuenta corriente fue drásticamente reducido después de 1982 como resultado de unafuerte compresión de las importaciones y un incrementc moderado de las exportaciones, lo quegeneró importantes superavits en la cuenta comercial (de hecho algunos paises tuvieron una cuentacorriente superavitaria como México entre 1983-1985 y B rasil en 1984).

El ajuste interno correspondiente (es decir el rebalance de la producción y la absorcióndomésticas, o del ahorro interno y la inversión, que representa el otro lado de la ecuación del ajustede las cuentas externas) tuvo lugar mediante la caída de ]a absorción. Y entre los componentes deesta última, aunque debido a su mayor incidencia en la absorción doméstica ha sido el consumo,especialmente privado, el que más se ha contraído en términos absolutos, fueron las inversiones,públicas y privadas, las que más han caído en términos relativos (Barandiarán). De acuerdo a unade las presentaciones las inversiones en América Latina habrían declinado de alrededor del 21 % delPIB en 1980 a menos del 15% en 1987 (Linn). La caída es aún más manifiesta, si en lugar de tomarla proporción respecto del PIB (ya que este último también ha declinado), se considera la inversióninterna bruta por habitante, que en 1987 estaría alrededcr de un 40% por debajo de los valores de1980 (Bianchi).

El proceso de ajuste tuvo un impacto negativo sobre la tasa de crecimiento y la estabilidad deprecios en América Latina. Mientras que desde la Segunda Guerra Mundial hasta fines de la décadade los setenta la región creció a un promedio del 5-6% anual, la tasa de crecimiento cayó por debajodel 2% en la década de los ochenta (y entre 1981 y 1985 fue menor al 1%). Esas tasas están por

1. Esta sección está basada principalmente en las presentaciones de Andrés Bianchi y Johannes Linn, y enlos documentos de Barandiarán (1988), Easterly (1989) y Marshall y Schmidt-Hebbel (1988).

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debajo del crecimiento poblacional, y, en consecuencia, el producto por habitante en 1988 fue casiun 10% inferior al de principios de la década (Bianchi).

Respecto de la estabilidad de precios, el proceso de ajuste, tal como se mencionó en elseminario, estuvo acompañado por la "diversificación, expansión y generalización de los procesosinflacionarios". Hasta principios de los afños setenta la inflación era un problema principalmente delCono Sur, pero ahora, se señaló, hay hiperinflación en Nicaragua y Perú, inflación muy alta enArgentina y Brasil, inflación alta en países como Ecuador y Uruguay y una inflación moderada enotros países como Colombia. Para toda la región la tasa de inflación pasó de un promedio deaproximadamente 35% al año (precios al consumidor) durante la década de los setenta a casi el100% anual en promedio durante la década actual. Y quizás aún peor que la casi triplicación delnivel de inflación fue el incremento en su variabilidad: muchos de los procesos inflacionarios en laregión han mostrado tasas de inflación no solamente altas, sino también inestables.

En conclusión la reversión de los flujos de ahorro externo y los movimientos adversos en lostérminos del intercambio y en las tasas de interés requirieron ajustes sustanciales en las cuentasintemas y extemas, que han estado acompañados por un lento o casi nulo crecimiento económico yel aceleramiento de los procesos inflacionarios. El ajuste inicial externo recayó básicamente sobrelas importaciones y el ajuste intemo correspondiente fue alcanzado principalmente mediante lareducción de la inversión, en un contexto de estancamiento de la producción y las exportaciones.Este patrón de adaptación a las nuevas condiciones ha sido llamado "el ajuste recesivo": no solo haRlevado a tasas de crecimiento muy bajas para la región en la década de los ochenta sino que tambiénestá comprometiendo, debido a los bajos niveles de inversión actuales, las posibilidades decrecimientos para el próximo decenio.

El Ajuste Recesivo, Debilidades Estructurales y las Políticas Aplicadas

Aunque la causa principal del pobre desempeño económico de la región haya sido el impactonegativo de los choques externos, es indudable que los problemas de la región fueron agravadospor las políticas de desarrollo y macroeconómicas aplicadas en los años anteriores a la crisis ydurante la misma, y es claro también que la presencia de debilidades y rigideces estructurales hahecho más doloroso el ajuste.

En relación con el último aspecto, se señaló que la alta incidencia de productos primarios en lasexportaciones fue un elemento estructural que dificultó la adaptación a los golpes externos. Perotambién es cierto que la estructura de los paises de la región ha sido determinada, al menos enparte,por las políticas aplicadas durante las últimas décadas. Por ejemplo, la alta participación deproductos primarios en las exportaciones de la región refleja en parte las políticas deindustrialización y comercio internacional seguidas por muchos paises en la región desde lapostguerra. Lo mismo puede señalarse de otros aspectos tales como la baja proporción deexportaciones e importaciones en el PIB y el papel crítico de la importación de ciertos bienes decapital e insumos necesarios para el funcionamiento del aparato productivo, que han reducidoenornemente las posibilidades de adaptarse a las nuevas condiciones intemacionales.

También se indicó que otros elementos que contribuyeron a la debilidad del sector extemofueron la elevada proporción del endeudamiento respecto de las exportaciones, y el que la deuda fuecontraída a tasas flotantes y con una estructura de vencimientos de corto plazo. El elevado volumende la deuda y el inadecuado perfil de endeudamiento fueron el resultado de varios factores quepueden considerarse exógenos para los países de América Latina: por ejemplo la política de reciclajede los petrodólares y de mantenimiento de la demanda mundial agregada apoyada por los paisesindustrializados a mediados de la década de los años setenta-especialmente las negociaciones quellevaron a la reunión cumbre de Bonn, en 1978-y el comportamiento de los mercados financierosinternacionales y de los bancos comerciales en ese contexto. Asimismo, la recomposición de la

Ajuste con Crecimiento y Finanzas Públicas en América Latina 5

cartera del sector privado (que generó a la vez un incremento del endeudamiento privado y la fugade capitales), aunque fue en parte el resultado de reformas financieras fallidas y de lasobrevaluación del tipo de cambio causada por políticas macroeconómicas inadecuadas, tambiéntuvo un componente exógeno empujado por cambios tecnológicos e innovaciones en la operaciónde los mercados financieros.

Pero, en la opinión de algunos expositores, en varios países de la región el incremento excesivodel endeudamiento externo, y por tanto la necesidad <le que el ajuste fuera aún mayorposteriormente, estuvo directamente relacionado con la estrategia seguida por pafses de la región deestimular la demanda agregada mediante una política fiscal expansiva financiada por crédito externo,que no era sostenible. Y posteriormente, la manera como se ha realizado (o no) el ajuste fiscal,habría determinado el desempeño de las economías durante la crisis.

Estas discusiones durante el seminario pusieron de relieve el tema central que guió el diseño deeste evento: que (i) el surgimiento de la crisis, (ii) el proceso de "ajuste recesivo" y (iii) laposibilidad de un ajuste con crecimiento en el futuro, están v ínculadas de manera muy directa a laspolíticas fiscales implementadas y a la evolución de las finanzas públicas en los países de la región.

Las Políticas Fiscales en el Surgimiento y Desarrollo de la CrisisEconómica de América Latina

La línea de interpretación que enfatiza la influencia <le errores de la política fiscal en elsurgimiento y evolución de la crisis argumenta que el sector público de los pafses con mayoresproblemas en la actualidad habría estado embarcado en programas de gasto no sostenibles, que sefinanciaron con fondos externos. Como se señaló en una de las presentaciones "los paiseslatinoamericanos, sobre todo los muy endeudados-Brasil, Argentina y México-experimentaronun rápido aumento del déficit del sector público a fines del decenio de 1970 y principios del de 1980y no se ajustaron con rapidez a los espectaculares cambios de los precios del petróleo, los productosbásicos y los tipos de interés. Esto contribuyó a la fuerte acumulación de deuda extema en esosafíos. Las cuantiosas entradas de capital también sirvieron para aumentar los tipos de cambio realesde estos países, y perjudicaron así su desempeño en la esfera de las exportaciones" (Linn).

Cuando sobrevinieron los shocks extemos que redujeron el ingreso nacional y la disponibilidadde financiamiento extemo, el exceso de endeudamiento previo obligó a un ajuste económico y fiscalmayor que el que hubiera sido necesario a niveles menores de endeudamiento.

Además otros errores de política habrían afectado el desempeño económico una vez que la crisisse desató. Los desbalances del presupuesto público fueron empeorados aún más por la absorción dela deuda privada por parte de varios gobiernos en la región y por el otorgamiento de garantíaspúblicas y seguros de cambio para la deuda que todavía quedó en manos privadas (Easterly).

Además aunque el déficit público en América Latina disminuyó de un poco más del 8% a algomenos del 5% del PIB entre entre 1982 y 1985 y en los paises más endeudados bajó del 10% al4%, la forma en que ese déficit fue reducido, el nivel al que quedó y la manera en que fuefinanciado, explicarían tanto el estancamiento económico comno los niveles crecientes e inestables deinflación que afectan a América Latina.

Esto sería así porque (a) el déficit fue reducido básicamente mediante la contracción de lasinversiones públicas, lo que afectó el nivel de actividad de la economía y (b) porque el déficit fuereducido menos que la caída del financiamiento externo y la diferencia fue financiada intemamentemediante el incremento de la deuda pública doméstica (lo que llevó a tasas de interés más altas) y/omediante la emisión monetaria (lo que aceleró la inflación). Las tasas de interés más elevadas y lainflación alta e inestable habrfan hecho caer a la inversión privada, comprometiendo aún más losniveles de actividad económica presente y futura (Barandiaran-Bianchi).


A su vez las cuentas fiscales se deterioraron aún más debido a la calda de la actividad económicay las importaciones (lo que redujo la recaudación impositiva), las altas tasas de interés (lo queincrementó los gastos del gobierno) y el aceleramiento de la inflación (que redujo el valor real de losingresos tributarios recaudados con atrasos en un contexto inflacionario-el llamado efecto 6livera-Tanzi). En consecuencia, después de las reducciones iniciales del déficit del sector públicolatinoamericano durante los años 1984 y 1985, los desequilibrios fiscales comenzaron a aumentarnuevamente, llegando a más del 7% del PIB en 1987 (Marshall, Linn).

Finalmente se señaló la interacción entre el ajuste fiscal y el funcionamiento del sector financieroen muchos países de la región como un elemento que ha impedido la implementación exitosa de losprogramas de ajuste y estabilización. Por una parte, la fragilidad de los intermediarios financieros alinicio de la crisis llevó a que los gobiernos asumieran una parte importante de la deuda privada yotorgaran seguros de cambio, lo que, como ya se ha señalado, resultó en la expansión de losdéficits fiscal y cuasi-fiscal. Pero, por otra parte, los gobiernos contribuyeron a debilitar a losmismos intermediarios financieros que trataban de sostener, debido a la manera como fueronfinanciados los crecientes déficits del sector público. Se indicó que los países con mayoresproblemas en la actualidad han utilizado extensamente mecanismos que obligaron al sector deintermediarios financieros a financiar el déficit público (mediante requerimientos de reservas,controles de las tasas de interés, inversiones obligatorias en instrumentos de la deuda pública, etc).Estas colocaciones forzadas de deuda pública interna a través de los bancos e institucionesfinancieras debilitaron aún más al sistema bancario y financiero y produjeron desintermediaciónfinanciera, lo que, a su vez, llevó a la fuga de capitales y a la falta de financiamiento para lainversión doméstica, afectando negativamente el desempeño económico de la región (Easterly).

Los países que han afrontado este difícil período en mejores condiciones (que en la mayoría delos casos se trata de países fuera de la región, excepto por Colombia) fueron aquellos que lograronmantener el nivel de inversiones y de importaciones, a la vez que incrementaron la producción y losahorros domésticos y las exportaciones. Estos países lograron mantener flujos de financiamientoexterno al sector público, el financiamiento externo del sector privado continuó a los niveles(reducidos) de antes de la crisis y el gobierno no asumió la deuda privada. En constraste, enmuchos países latinoamericanos, el ajuste económico y las devaluaciones llevaron a los gobiemos a"estatizar" la deuda externa privada (Linn, Easterly).

Uno de los documentos comparó el desempeño de los países de América Latina (Argentina,Venezuela, México y Brasil) con algunas naciones de Asia Oriental (Corea, Tailandia, Indonesia yMalasia), argumentándose que estos últimos "mantuvieron bajo control los déficits del sectorpúblico a fines del decenio de 1970 y principios del de 1980, y se ajustaron rápidamente en losprimeros años de este decenio a la crisis causada por el alza de los precios del petróleo y al aumentosúbito de los tipos de interés internacionales. De este modo, estos paises evitaron el aumentoexcesivo de sus deudas externas y la pérdida de la solvencia crediticia; mantuvieron el acceso alcapital extranjero y pudieron continuar registrando moderados déficits en cuenta corriente. Estosignificó que no tuvieron que reducir las inversiones públicas como fue el caso de sus contrapartesen América Latina; tampoco experimentaron fuertes presiones en las finanzas internas y pudieroncontener la inflación en un nivel bajo y mantener condiciones razonables para el financimiento y lasinversiones privadas. Además, a causa de polfticas fiscales sensatas y entradas de capital máslimitadas en los primeros años, el tipo de cambio real permaneció relativemente estable, lo que fue labase del exitoso aumento de las exportaciones en los años ochenta" (Linn). La conclusión es quemientras que ese grupo de países de Asia Oriental creció a más del 5% en el período 1980-1986, loscuatro países Latinoamericanos tuvieron una tasa de crecimiento promedio prácticamente nuladurante ese mismo período.

Aunque en general se estuvo de acuerdo con la importancia central de los aspectos fiscales en elsurgimiento y evolución de la crisis, durante las discusiones se señalaron algunos aspectos que


matizan la interpretación de la crisis como resultado exclusivo de una secuencia de errores depolítica económica, y que apuntan a resaltar las distintas restricciones presentadas por el entomointernacional y los aspectos institucionales y de economía política que habrían determinado lasdecisiones de política económica y fiscal. Estos aspectos se discuten en las tres seccionessiguientes.

La Deuda Externa v el Déficit Fiscal: la Dirección de la Causalidad

Por ejemplo, en la interpretación discutida más arriba el endeudamiento es resultado de unapólftica fiscal expansiva, que generó déficits los cuales a su vez fueron financiados con fondosexternos. Otra línea de argumentación señala que el patrón de endeudamiento sería resultado de lasdecisiones de los paises industrializados de mantener la denmanda agregada mundial después de losshocks petroleros mediante el reciclaje de los petrodólares (lo que aumentó el nivel de liquidezdisponible para los paises subdesarrollados), del aliento a políticas fiscales expansivas(especialmente durante los anos 1976 a 1978, culminando con el acuerdo de la reunión cumbre deBonn en 1978) para evitar una recesión mundial que se consideraba inminente y del papel que losbancos y las innovaciones tecnológicas y de regulación financiera jugaron en ese contexto (lo quehabría determinado cómo esa liquidez fue asignada). En particular, América Latina habría sido laprincipal receptora de esa liquidez en razón de la mayor experiencia de los bancos intemacionales enesa región y los gobiernos fueron los más importantes prestatarios, debido a las garantías públicasreclamadas por los bancos comerciales con la idea de que "Ilos paises nunca quiebran".

Considerando que la relación entre el déficit y su financiamiento es, expost, una simple identidadque debe ser siempre satisfecha, esta línea de argumentación sugeriría la causalidad opuesta entredéficits y endeudamiento: el levantamiento de la restricción de liquidez para sostener la actividadeconómica mundial y la colocación agresiva de créditos, habrían generado el endeudamiento quellevó a los déficits fiscales, la sobrevaluación de las monedas locales y los desequilibrios en cuentacorriente, y no al revés. Como señaló uno de los participantes "los préstamos externos permitieronque no se hiciera lo que se debía haber hecho; era más fácil pedir prestado que subir los impuestos obajar los gastos". En esta interpretación, los países que ajustaron tempranamente (y evitaronproblemas posteriores) son los que no dispusieron del mismo amplio acceso al financiamiento quetuvieron la mayoría de los países latinoamericanos (la exccpción fue el gobierno de Colombia, queresistió exitosamente las presiones internas y extemas para aumentar su endeudamiento).

La Deuda Privada y la Economía Política de su Estatización

Otro problema con la línea de causalidad que va de los déficits públicos a la acumulaciónexcesiva de deuda externa es que, además del endeudamiento público, la región también parecehaber sufrido de un exceso de endeudamiento privado. Durante el seminario se indicó que una delas características que distinguen a los pafses con problemnas de aquéllos que han atravesado esteperíodo en mejores condiciones, es el comportamiento de los flujos de endeudamiento privado antesde la crisis y el tratamiento de esa deuda posteriormente.

Un trabajo del Banco Mundial, mencionado durante el seminario, señala que "en 1983 hubo unaconversión de deuda a corto plazo (pública y privada) en cleuda pública a largo plazo-y en menormedida en deuda privada a largo plazo. Empezando en 1984, hubo una conversión de deudaprivada a largo plazo en deuda pública. En la mayoría de los países, esto fue realizado a través deun programa que cambiaba los pasivos externos del sector privado por un pasivo en moneda localcon el sector público. Esta deuda doméstica [del sector privado] en muchos casos no fue pagada, otenía tasas negativas de interés. Asi, el sector público tuvo que absorber un shock doble-lareducción de los flujos netos de financiamiento nuevo y la necesidad de financiar el servicio de ladeuda a corto plazo y de la deuda privada a largo plazo rec'entemente adquirida".


El mismo documento indica que,por el contario, en los paises que han sufrido menos el impactode la crisis, "los flujos de financiamiento externo neto para el sector público fueron estables hasta1986. El flujo al sector privado es modesto pero estable. La deuda a corto plazo no muestrafluctuaciones marcadas. No hay evidencia que el sector público haya asumido la deuda del sectorprivado. En consecuencia el sector público en estos paises pudo evitar el doble impacto que tantoafectó a los gobiemos de los paises en crisis" (Easterly, p. 6).

Aparentemente en los países con problemas (especialmente latinoamericanos) el sector privadose endeudó mucho más que en el caso de los paises que posteriormente tuvieron menos problemas.En parte esto fue el resultado de políticas de apertura financiera mal diseñadas y ejecutadas y depolíticas de tasas de cambio y de inteirs que alentaron esos desarrollos. Pero fue también en parte elresultado autónomo de innovaciones operacionales y tecnológicas que favorecieron una integraciónmás rápida de los mercados financieros de América Latina especialmente con el de los EstadosUnidos.

La contrapartida de ese excesivo endeudamiento privado, como en el caso de la deuda pública,fue la sobrevaluación de la tasa de cambio y el agravamiento de los déficits de cuenta corriente. Lascorrecciones sustanciales en la tasa de cambio que fueron necesarias posteriormente afectaronfuertemente al sector privado y a los bancos domésticos e internacionales que lo financiaban. Sinembargo, éstos fueron exitosos en pasarle la deuda al sector público. Por el contrario, en los paisessin problemas el sector privado no se endeudó tanto, contribuyendo así a evitar la sobrevaluacióndel tipo de cambio, la necesidad de fuertes correciones más tarde y la asunción de la deuda privadapor el gobierno.

Durante el seminario se señaló la asimetría entre los países en desarrollo con problemas, dondeel sector privado le pasó el problema al sector público (en parte bajo la presión de los bancoscomerciales internacionales apoyados por los gobiemos acreedores, con el argumento de que si elgobierno del país deudor no se responsabilizaba por la deuda privada no iban a haber nuevosfondos) y los países industrializados. En estos últimos, los intentos de los bancos comercialesinternacionales por pasarle el problema al contribuyente se han encontrado con la resistencia,exitosa, de los organismos electivos que constituyen la base del sistema democrático de esos paises.

Otros Condicionantes de las Decisiones de Política Económica

Un aspecto señalado de manera directa e indirecta en algunas discusiones fue que ciertasdecisiones fueron forzadas por la urgencia de la crisis, más que por errores conceptuales. Dadas lasrestricciones políticas e institucionales fue más "fácil" bajar la inversión pública que cortar personal(como indicó uno de los participantes "cortar la inversión no hace perder votos"), reducir lasimportaciones que aumentar las exportaciones y gravar al sistema financiero y a las tenencias deactivos monetarios que tratar de incrementar los impuestos explícitos. Esta tendencia fue reforzadapor la idea de que, como se indicó durante el seminario, al principio de la crisis se pensó que era unproblema "de ajustarse el cinturón por uno o dos años y que después se volvía a la normalidad; nose previó el largo período de recesión".

También se volvió a mencionar el impacto de los shocks extemos, especialmente en el deteriorode la cuentas fiscales después de 1985. En la opinión de algunos de los participantes del seminariola caída del valor del dólar y la caída de los precios de los productos primarios entre 1985 y 1986, yel incremento de la tasa de interés posteriormente, anularon en buena medida los importantesesfuerzos de ajuste realizados por muchos paises de la región inmediatamente después delsurgimiento de la crisis.

La Pólitica Fiscal Para Salir de la Crisis

En todo caso, aunque hubo diferentes apreciaciones respecto de la influencia de los choques


exógenos, de la estructura de los paises de la región o de los errores de polftica, se consideró que,mirando hacia adelante, los gobiemos pueden actuar básicamente sobre los aspectos que controlandirectamente, que son sus propias políticas. En el seminario se indicó que los países de AméricaLatina tienen que tratar de cambiar hacia un "ajuste expansivo", con cambios estructurales ycrecimiento. Tal estrategia requiere una cuidadosa articulación de mayores exportaciones eimportaciones en el frente externo y mayores niveles de inigresos, ahorros e inversiones como partedel ajuste intemo. Como se señaló en una de las presentaciones, esto implica cambios estructuralesen la producción y en la demanda. Pero también se dijo que ese cambio estructural necesita tiempo,por una parte, y necesita financiamfiento para el ajuste (y ni para evitar el ajuste), por la otra.

Ese programa económico requiere, a su vez, un impornante esfuerzo a nivel del sector público yde la política fiscal. A los efectos de hacer lugar para las inversiones y las exportaciones, se necesitauna política fiscal que mantenga el crecimiento del producto, por una parte, pero que controle elconsumo público y privado, por la otra. El nivel del déficit público y la forma en que se lo financie,va a influir sobre el nivel, ritmo de crecimiento, composición y balance de la oferta y demandaagregadas y sobre la estabilidad de precios. El sector público también enfrenta demandas intensaspara frenar la declinación en los indicadores de educación y salud y el deterioro de la infraestructurasocial y productiva, y debe confrontar los problemas generados por el pobre desempeño de lasempresas públicas. Durante el seminario se señaló que los paises de la región con menos problemaseconómicos (como Colombia) o aquéllos que parecían más encaminados a resolverlos (México,Chile y Bolivia), eran precisamente los que o no tuvieron problemas fiscales serios o han realizadoun esfuerzo sustantivo para poner bajo control las cuentas del sector público. En las seccionessiguientes se discuten diferentes aspectos del ajuste fiscal necesario para estabilizar la economía yvolver a crecer.

3Ajuste Fiscal, Estabilización y Crecimiento

Objetivos y Contexto del Ajuste Fiscal

Uno de los puntos discutidos durante el seminario fue cuál es el objetivo del ajuste económico,en general, y del ajuste fiscal y de la re-estructuración del sector público, en particular. Una de laspresentaciones propuso una visión de una América Latina "próspera, en crecimiento, sin miseria,competitiva, y contribuyendo con su legado cultural a un mundo cada vez más integrado". Y enotra, argumentándose que las metas deben fijarse ambiciosamente, se sugirió que América Latinadebería tratar de alcanzar el nivel económico de los países europeos de ingresos medios.

En todo caso, para poder lograr esos objetivos, otros participantes indicaron que había queentender bien cuál es el contexto internacional vigente y su influencia sobre los países de la región.Algunas presentaciones enfatizaron que una lectura adecuada de ese marco intemacional ayudaría adefinir más adecuadamente el papel del estado y a diseñar una política fiscal acorde con lascircunstancias actuales. El punto central de esas presentaciones es que el impacto deacontecimientos externos es ahora la regla y no la excepción, dentro de un proceso de globalizaciónirreversible. 1

Coomo indicó uno de los participantes "el marco general es de un ajuste estructural permanente;no existe la posibilidad de volver a la estabilidad económica de la década de los sesenta". Loimportante sería la capacidad de reaccionar porque ahora el ajuste es continuo debido a que loscambios son continuos. La cuestión central es cómo crear una sociedad que pueda adaptarse a unmundo cambiante y cuál es el papel del estado en ese contexto.

Se indicó que no se pueden satisfacer todas las demandas que se suman sobre el estado: "no sepueden subir los impuestos para cubrir todos esos reclamos; debe definirse cuidadosamente cuálesson los bienes y servicios que el estado debe proporcionar, y tratar de orientarlos hacia los gruposde menores ingresos". Como indicó uno de los participantes en su país "se descuidaron lasfunciones básicas del Estado (educación, p.ej) por plantas de exportación; cuando llegó el ajuste nose podía bajar más el gasto en educación porque el sector ya estaba mal; y tampoco se podíanabandonar enormes inversiones en actividades productivas".

También se comentó que debería aprovecharse mucho más la creatividad a nivel local paradesarrollar servicios, mediante la movilización de la comunidad para resolver problemas deeducación y salud, la decentralización de la actividad del sector público y la mayor participación deorganismos no gubernamentales. Se consideró que este enfoque contribuiría a bajar los costos y aincrementar la eficiencia.

Pero también se dijo que hay cosas que el estado debe hacer y no está haciendo. En una de laspresentaciones se señaló que "el crecimiento requiere algo más que el ajuste macroeconómico. Enun mundo cambiante de tecnologías, mercados y flujos de capital, se necesita adaptar el estado y elsector privado a esta nueva situación" donde "las ventajas comparativas no están tanto en el costo delos insumos sino en la capacidad de organizarase; es menos importante mantener salarios bajos que

1. También se señaló que hay choques positivos y negativos, y que aunque la teoría económica sugiere quelos impactos temporarios negativos hay que financiarlos mientras que hay que ajustarse a los permanentes,existe la tendencia de suponer que los impactos positivos son permanentes y que los negativos sontemporarios. De esta manera se consumen las ganancias provenientes de impactos benéficos temporarios (quedeberían haberse ahorrado) y se procura financiar el impacto negativo de cambios permanentes, lo que deberíahaber sido resuelto mediante un ajuste definitivo.

lo

Ajuste con Crecimiento y Finanzas Pablícas en América Latina 11

la capacidad de tener recursos humanos flexibles y capacitados". La conclusión de política es que sedebería promover más agilidad, más vínculos con el sistema internacional y más competencia.

Pero, de acuerdo con una de las presentaciones "los gobiernos en América Latina apagan elfuego de la innovación y la competitividad; en Asia los gobiernos son activos pero de maneradiferente a América Latina:

* tienen disciplina fiscal; lo que está muy ahondado en lo público y lo privado* tienen objetivos simples; las fábricas de acero deben producir a precios bajos; no existen

objetivos múltiples como regionalización, generación de empleo;* son pragmáticos y flexibles; si algo no funciona se cambia; en América Latina se agrega algo

nuevo sobre lo que ya existía;* el gobierno es el facilitador, y no el control, del sector privado; el sistema de incentivos refleja

la visión del sector privado que es consultado;* y aunque no están liberalizados por el lado de las importaciones, sí lo están en las

exportaciones y se mantiene la competencia en general; exigen que las compañías funcionenen mercados globales con organizaciones flexibles".

Por tanto, y considerando que "el crecimiento econónmico es la sumatoria de lo que los agenteseconómicos hacen" el estado debería asumir "un nuevo papel asegurando la existencia de un sistemade incentivos basado en la competencia, proveyendo información, desarrollando recursos humanosy facilitando la aplicación de tecnología y organización tratando de acercarse a la mejor práctica queexista en el mundo y apoyando centros de investigación y desarrollo". Otro participante, reforzandoel punto de la importancia del estado en el apoyo a investigación y desarrollo y las carencias actualesen América Latina a ese respecto, señaló que su país, (Brasil) tiene muchos menos becariosestudiando en el exterior que Corea, aunque tiene mucha más población que este país.

El Ajuste Fiscal: Aspectos Analíticos 2

Una de las premisas básicas de la presentación fue que para crecer se requiere, como condiciónnecesaria, pero no suficiente, restablecer cierta estabi,lidad de precios que permita el cálculoeconómico por parte de ahorristas, inversores y consumidores. Por otra parte, un programa decrecimiento económico tiene que tomar en cuenta, entre otras cosas, la restricción impuesta por ladisponibilidad de ahorro externo. Ambos aspectos requi eren asegurar un equilibrio de las cuentasmacroeconómicas, y de las cuentas públicas en particular, en línea con los objetivos de crecimientoe inflación y con las restricciones impuestas por el financiamiento externo.

En este contexto el ajuste fiscal seria la adopción de un programa de gastos e ingresos públicos yde financiamiento del déficit resultante, que fuera compatible con las metas de crecimiento einflación y con la disponibilidad de financiamiento externo. Durante el seminario se enfatizó que enel diseño del ajuste fiscal, que puede tener diferentes combinaciones de patrones de gastos eingresos públicos y de financiamiento del déficit, se debían considerar tanto los aspectos deequilibrio general estático como los elementos dinámicos e intertemporales, del programa fiscalcorrespondiente.

EQunIRIo GENERALA CORTOPLAZO. La ecuación siguiente indica que el ahorro neto del sector privado(Sp-Ip; donde Sp es el ahorro privado total e Ip es la inversión privada) sumado al déficit (osuperávit) del sector público (Sg-lg) es igual al flujo de ahorros con el resto del mundo, tal como loregistra la Cuenta Corriente de la balanza de pagos:

2. Esta sección está basada en la presentación de Vittorio Corbo y en los documentos de Buiter (1988) yFischer (1989)


Ec. 1. (Sp - Ip) + (Sg - Ig) = Balance en Cuenta Corriente (flujo de ahorros con el resto delmundo)

Un déficit del sector público (Ig > Sg; la inversión púbica es mayor que el ahorro del sectorpúblico), que no es compensado por un nivel de ahorro neto correspondiente en el sector privado(O<Sp-lp<Ig-Sg), resulta en un déficit de cuenta corriente (BCC<O), es decir en la necesidad derecurrir a ahorros externos para financiar el déficit del sector público. Si el déficit del sector públicoproyectado es mayor que la suma del ahorro privado interno y del ahorro extemo disponible, serequiere un ajuste fiscal.

Desagregando la ecuación anterior se obtiene

Ec. 24J(PIB-i.E.Dp-T-Cp) - Ip] + {[T-i.E.(Dg-R)-Cg] - Ig) = X - IM - i.E.[Dp-(Dg-R)]

donde PIB es el producto interno bruto a precios de mercado, i.E.Dp es el pago de intereses sobrela deuda extema del sector privado en moneda local (la tasa de interés i multiplicada por la tasa decambio nominal E multiplicada por el stock de deuda extema en moneda extranjera Dp), T son losimpuestos directos e indirectos, Cp, Ip, Cg e Ig son respectivamente el consumo y la inversión delsector privado y del sector público, i.E.(Dp-R) es el pago de intereses sobre la deuda externa netadel sector público en moneda local (la tasa de interés i multiplicada por la tasa de cambio nominal Emultiplicada por el stock de deuda externa en moneda extranjera Dg menos las reservasinternacionales R), X son las exportaciones e IM son las importaciones, y la última expresión es elpago de los intereses sobre la deuda extema neta, pública y privada.

Esa ecuación muestra que el ajuste de (Sg-Ig) o en términos más desagregados, de {[T-i.E.(Dg-R)-Cgl - Ig, puede ser logrado de varias maneras. El problema de equilibrio general es quediferentes maneras de realizar ese ajuste pueden tener diferentes impactos sobre (Sp-lp) y (Sg-lg), ypor tanto sobre el ajuste efectivo logrado en la Cuenta Corriente de la balanza de pagos.

Obviamente, una manera deseable para solucionar el desajuste entre el ahorro privado, público yexterno proyectados, sería lograr que el PIB se incremente, lo que si no es neutralizado pormovimientos compensatorios en los componentes de la absorción doméstica y en el balancecomercial neto, podría realinear las cuentas macroeconómicas internas y extemas sin mayorescostos en términos de desaceleración del crecimiento y aumento del desempleo. Por ejemplo, si elcrecimiento del PIB está constreñido por regulaciones y controles estatales innecesarios, laeliminación de esas restricciones podría ayudar a lograr el ajuste fiscal sin costo económico (aunqueel impacto de estos cambios en el corto plazo puede no ser importante). Por tanto, en muchos casoslos países se ven obligados a adoptar medidas más dolorosas sobre los gastos o los ingresospúblicos para lograr el ajuste fiscal. En estos casos la preocupación es que esas medidas no hagancaer el PIB en el corto plazo y contribuyan a su crecimiento en el mediano y largo plazo.

La Ecuación 2 sugiere el menú de medidas posibles. Por ejemplo, el déficit del sector público,puede reducirse mediante el incremento de los impuestos (T), la reducción del pago de interesesnetos sobre la deuda externa fi.E.(Dg-R)], la disminución del gasto corriente público (Cg), o ladisminución de la inversión pública (Ig). Pero la reducción del déficit público puede no reflejarse enmejoras de la cuenta corriente de la balanza de pagos si hay cambios compensatorios en la relaciónde ahorro e inversión privadas.

Por ejemplo, bajar i.E.(Dg-R) ayudarla sustancialmente a mejorar las cuentas fiscales y lascuentas externas, siempre que no haya movimientos adversos en otros componentes del gastopúblico (y privado) y en la disponibilidad de ahorro externo.

Por su parte, el incremento de los impuestos podría afectar a los niveles del PIB, del consumoprivado y de la inversión privada, de tal manera que la mejora en el ahorro público (al subir Sg conIg fijo) podría verse compensada por caídas en el ahorro neto privado (Sp-Ip) sin lograr mayoresefectos sobre la Cuenta Corriente de la balanza de pagos.

Y si lo que se disminuye es el gasto público (de consumo y/o de inversión), el impacto a cortoplazo va a depender, entre otras cosas, de la naturaleza de los bienes cuya demanda agregada ha


disminufdo como resultado de la contracción fiscal. Si los bienes afectados son transables, la menordemanda intema (resultado de la restricción fiscal) puede resultar en mayores exportaciones (si esque no existen restricciones por el lado de la demanda internacional) o menores importaciones, locual llevarfa a una mejora de las cuentas extemas.

Durante el seminario se comentó el caso de Colombia, que además de tener menos desequilibriosfiscales y macroeconómicos iniciales, pudo realizar el ajuste cambiario y fiscal de manera conjunta yno tan recesiva, debido a una particular estructura de gasto público y de financiamiento. Comoindicó uno de los participantes "Colombia se endeuda a fines de los setenta para financiar obrashidroeléctricas; se substituye al Banco Munidal por bancos comerciales; pero durante los ochenta(especialmente 85-86) se ajusta el gasto público en hidroelecl;ricidad que es intensivo en capital y endeuda y se pasa parte del gasto al sector social; hubo una reoiientación del gasto más que una rebajadel gasto". Durante las discusiones se indicó que parte del ajuste fiscal fue sobre gastos con un altocomponente de bienes transables. Al bajarse el gasto "se liberaron bienes transables que semovieron sin cambiar la tasa de cambio real y por tanto el salario real no cayó mucho y hubo menosproblemas en general". Esta situación se la comparó con el gasto público en otras obras públicas (semencionó Itaipú en Paraguay), que incrementaron la demanda y el precio de bienes no transables,afectando la tasa de cambio real y generando, por tanto, problemas en la cuenta corriente de labalanza de pagos.

Si la disminución del gasto público recae sobre bienes no transables internacionalmente, elimpacto a corto plazo puede reflejarse en la desocupación de los factores productivos dedicados aesas actividades y en una caída del PIB. Y nuevamente, esa calda de la actividad económica internapuede llevar a una disminución del ahorro privado tal que la mejora en los ahorros netos del sectorpúblico (Sg-lg) se vea compensada por un deterioro en los ahorros netos privados (Sp-lp) sin quese logre el ajuste buscado en la Cuenta Corriente. En el seminario se indicó que como una parte dela disminución del gasto público va a recaer necesariamenle sobre bienes no transables, la manerade lograr que el ajuste no implique caídas del PIB es (a) que la tasa de cambio real se ajuste demanera de favorecer la producción de bienes transables y (b) que los mercados de factores tengan lasuficiente flexibilidad como para asegurar la canalización de trabajo y capital hacia la producción deesos bienes.

Otro participante sugirió que para evitar el impacto recesivo de una disminución del gastopúblico con alto componente de bienes no transables, quizás sería mejor elevar los impuestos. Entodo caso, tanto el subir los impuestos como recortar el gasto público pueden tener efectosrecesivos que deben ser considerados.

AsPEcros DINAIucOS E INTERTEMPORALES. Además de las consideraciones de equilibrio general decorto plazo mencionadas más arriba, durante el seminario se indicó que también deben ser tomadosen cuenta los aspectos dinámicos e intertemporales del programa de ajuste fiscal. Los dos aspectosmás obvios son que la disminución de la inversión pública y de aquella parte del gasto públicodedicada a la formación de capital humano, aunque puedan contribuir en el corto plazo a lograr unequilibrio de las cuentas públicas compatible con las disponiibilidades de ahorro neto privado internoy de ahorro externo en ese punto en el tiempo, pueden disminuir considerablemente la tasa decrecimiento del PIB en el futuro, y de esa manera empeo:rar las perspectivas de lograr un balanceadecuado entre ahorro neto privado, déficit público y cuenta corriente más adelante. Por ejemplo unparticipante comentó que en su opinión la reducción de lo-; gastos sociales en su país ha afectado laproductividad ya que "en Chile un egresado del octavo año no puede entender las instruccionesescritas que debe seguir un obrero de construcción". Y otro participante comentó que dada lacomplementaridad de la inversión pública y privada, los recortes en la primera, pueden afectarsustancialmente las posibilidades de crecimientos futuras.

En adición a la dinámica de acumulación (o no) de factDres reales de producción, con su impactosobre el PIB futuro y el balance de las relaciones macroeconómicas, otro elemento dinámico que


debe ser considerado es la evolución de los diferentes activos y pasivos financieros, como resultadodel nivel del déficit público y de su programa de financiamiento.

El déficit del sector público (Sg-lg<O) puede ser financiado de cuatro maneras: imprimiendodinero, mediante el endeudamiento internacional, utilizando las reservas intemacionales del pais omediante el endeudamiento intemo. Esto se refleja en la ecuación siguiente:

Ec. 3. Déficit Financiero Total = dM + (dDg - dR) + dB

donde dM es el cambio en la base monetaria, dD es el cambio en el nivel de la deuda extema delgobiemo, dR es el cambio en las reservas intemacionales del gobiemo, y dB es el cambio en ladeuda intema del gobiemo.

Cada método de financiamiento implica modificaciones en el stock de un activo financiero que alinteractuar con la demanda por ese activo puede producir cambios en variables macroeconómicasclaves. Por ejemplo la monetización del déficit (dM) si es en exceso de la demanda de dinero porparte del sector privado va a resultar en mayores presiones inflacionarias. El incremento de la deudaextema (dDG) y el uso de reservas (dR) puede al principio sostener el valor de la moneda local porencima de lo que hubiera resultado sin esos flujos de capital pero, más adelante, puede llevar acrisis cambiarias y de deuda externa que fuercen devaluaciones sustanciales de la tasa de cambio. Elincremento de la deuda intema (dB) puede afectar a la tasa de interés real de la economía (Fischer).

Pero estos efectos son, en varios casos, solamente la primera ronda de ajustesmacroeconómicos, que pueden llevar a modificaciones adicionales en los niveles de producción,ahorro e inversión de la economía con su impacto sobre la cuenta corriente de la balanza de pagos.En última instancia el gobiemo no puede extraer del sector privado o del resto del mundo, mediantela impresión de dinero o la colocación de deuda pública, un nivel de ahorros mayor del que esosdos sectores están dispuestos a asignarle. Los intentos de absorber más ahorros privados (extemo ointernos) que los disponibles ha llevado en varios paises a un rápido incremento de la inflación, atasas reales de interés muy elevadas y la fuga de capitales (que es una forma de colocar ahorrosfuera del control del gobierno).

Pero la situación es más complicada, porque no se trata solamente de que la oferta y demanda deactivos financieros estén balanceadas en un punto en el tiempo. Los agentes económicos considerantambién el futuro, y si las perspectivas de la política fiscal son tales que implican la continuacolocac¿ión de deuda (en parte para pagar los intereses sobre una deuda en crecimiento) a una tasa decrecimiento de la relación deuda/producto (u otro indicador de solvencia) que viola el criterio desolvencia intertemporal, el público puede perder la confianza en que el gobierno vaya a pagar en elfuturo, con posibles repercusiones sobre el mantenimiento de expectativas inflacionarias, laelevación de las tasas de interés y la fuga de capitales en el presente.

En el seminario se mencionó el caso de la India que tiene déficits públicos entre 10-14% delPIB, pero que no se manifiestan en una inflación abierta porque el sector privado todavía siguefinanciando ese déficit, mediante la compra de deuda pública. El problema es que el equilibrio entreel flujo de oferta y demanda de deuda pública debe cumplirse añlo tras año, y esos niveles definanciamiento del déficit implican que el stock de deuda interna del gobierno va a estar creciendomás rápido que el PIB. En algún momento los agentes económicos van a perder la confianza en lasposibilidades de pago del gobierno, al percibir que éste va a tener o que aumentar los impuestos omonetizar la deuda.

El Ajuste Fiscal y Otras Políticas Macroeconómícas: la Consistenciadel Programa Económico General

ESTABELIZACION, AJUSTE ESTRUCTURAL Y CRECIMIENTO. Varios participantes señalaron la importancia dearticular adecuadamente los aspectos de estabilización, de reformas estructurales y de crecimiento, ylas dificultades envueltas en ese proceso. De acuerdo con una de las opiniones vertidas durante elseminario, "si no existe estabilidad de precios, [el gobiemo] se va a olvidar del desarrollo y se va a


centrar en la inflación". Y en otra intervención se comentó que "para que el ajuste estructural tengaéxito hay que restablecer el equilibrio financiero; si la inflición es muy alta paga más tener a losingenieros en una mesa de dinero que en la producción o el marketing; hay que cuadrar las cuentasmacro, y permitir que exista planificación a mediano plazo; hay que arreglar las cuentas externaspara que la gente no esté esperando una crisis de balanza de pagos".

En el caso particular del ajuste de las cuentas del sector público, otro participante indicó que ensu opinión "no se puede hacer el ajuste fiscal con una inflación alta; en Brasil se aumentaron losimpuestos pero no se consigue aumentar la carga tributariat [por el efecto Olivera-Tanzil; ademáscomo la tasa de interés tiene incorporada la inflación, se aurnenta el déficit financiero; es un círculovicioso; no hay por donde empezar". Otros participantes, sin embargo, comentaron que si es uncírculo donde todos los aspectos se refuerzan, cualquier pinto por donde se corte puede ayudar asolucionar el problema y sugirieron que quizás era mejor "reducir el número de impuestos y bajarlas tasas para aumentar la recaudación; además en Brasil se crean impuestos pero tambiénexenciones lo que genera caídas en la recaudación".

Pero el balance de las cuentas macroeconómicas para evitar problemas de inflación y de balanzade pagos, es, como se dijo, una condición necesaria pero no suficiente. Después hay que avanzaren las reformas estructurales para recuperar el crecimiento. Como se mencionó en una de laspresentaciones "hay que incrementar las exportaciones no solamente mediante modificaciones de lastasas de cambio sino mediante la apertura comercial para ser competitivo y entrar en el mundo;también hay que realizar la reforma financiera y adoptar una nueva actitud más orientada hacia losmercados y no al control del gobierno".

En definitiva un programa económico que considere objetivos de estabilización, reformnasestructurales y crecimiento, debe articular cuidadosamente el ajuste fiscal y la reforma del sectorpúblico, con la reforma del sector de comercio internacional y del sistema financiero doméstico.También es muy importante cómo se encuadran las políticas de ingresos (precios y salarios) y elmanejo del financiamiento externo. A continuación se desarrollan algunos de los puntos discutidosen el seminario, relacionados con la consistencia entre los diferentes componentes del programaeconómico global.

PROGRAMAS HETERODOXOS Y PROGRAMAS ORTODOXOS. Durar¢te el seminario se discutieron algunosaspectos de los programas heterodoxos de Brasil (Cruzado) y Argentina (Austral). Un participantesenaló que en el caso del Plan Austral los errores fueron que "no se incorporó de manera decisiva lofiscal y la economía estaba muy cerrada; en lo fiscal no se avanzó en controlar los gastos y aumentarlos ingresos; solamente se incrementaron los precios de los servicios públicos; y la políticacambiaria no estuvo coordinada con una política fiscal que no se encontraba bajo control".

Se comentó que el uso de la política de ingresos en los programas heterodoxos fue unacontribución analftica importante, pero que esos programas tuvieron problemas de diseño yejecución que hicieron que los resultados obtenidos no hayan sido satisfactorios. Un participanteseñaló que el fracaso de esos programas heterodoxos, que al inicio contaron con el amplio apoyo dela opinión pública basado en el difundido deseo de lograr la estabilización, era lamentable porque"ha socavado la efectividad de los instrumentos heterodoxos [la política de precios e ingresos] parareducir los costos de recesión y la replicación de esos programas va a tener cada vez menosimpacto, debido a que el fracaso ha arraigado aún más las expectativas inflacionarias". Ahora habrfa"menos probabilidad de que se puedan aplicar políticas de estabilización sin costos de desempleo ycaída de la produción; y se va a necesitar más austeridad fiscal para compensar por la incredulidaddel público."

También se señaló que en los programas de choque era importante "acertarle la primera vez",para lo cual se necesitaba analizar bien otras experiencias. Aparentemente México habría analizadolos programas de Argentina y Brasil y se trataron de evitar dos problemas que afectaron laoperación de los planes Austral y Cruzado: por una parte se trató de poner bajo control el tema fiscal


lo antes posible y se procuró que los precios relativos estuvieran alineados adecuadamente antes deproceder a su congelamiento y control.

En las discusiones se comentó que era difícil lograr la compatibilización de la estabilización conla ejecución de las reformas estructurales, pero que si se avanza con las reformas se debe tratar deque el ajuste sea permanente y "no desgastar al programa económico porque el costo ya se pagó:cayó el salario, se deterioró la infraestructura, etc".

En el caso del programa de México se indicó que los elementos básicos fueron "el ajuste fiscal,la apertura comercial y la concertación social con todos los sectores". Se utilizó a la tasa de cambiocomo ancla y se establecieron controles de precios, "pero el eje fue bajar el déficit; el déficitprimario pasó de -7% a +7%" como proporción del PIB, lo que se logró "cortando un poco portodos lados y aumentando ingresos por donde dé". Se procuró "mantener los precios y tarifas delsector público dentro de los límites permisibles del programa de acuerdo con la concertación y de lapolítica antiinflacionaria". Pero todavía hay problemas de expectativas no favorables dentro delsector privado: por ejemplo se comentó que "después de muchos años de economía cerrada, todavíaexiste el temor de que la apertura no sea permanente y se han anticipado importaciones,especialmente de bienes de capital", lo que ha generado problemas en la balanza comercial.

La discusión del programa de Bolivia también enfatizó otro aspecto que hace a las perspectivasde éxito de mediano plazo del programa: la necesidad de incrementar la inversión y el problema decómo financiarla. Se consideró que "los instrumentos para atraer inversión incluyen un marcojurídico apropiado Oo que es muchas veces subestimado), garantfas para atraer capital intemacionaly nacional, la decentralización del Poder Ejecutivo (por ejemplo pasarle a las municipalidadeseducación y salud), privatización y la preparación de un programa de inversiones públicasambicioso, basado en las ventajas comparativas". La otra parte del problema es cómo conseguirfondos para ese programa pero se indicó que tener un "programa creíble puede traer másfinanciamiento".

POLITICAS DE COMERCIO INTERNACIONAL Y DE TASA DE CAMBIO Y LAS FINANZAS PUBLICAS. Uno de los aspectosde la consistencia del programa económico general que se discutió durante el seminario fue lacompatibilización de los ajustes de la tasa de cambio y la liberalización del comercio intemacionalcon el ajuste fiscal.

Se indicó que la adaptación a los nuevos flujos de comercio y capital internacionales que afectana la región requiere la devaluación de la tasa de cambio real para lograr un balance más adecuado enlas cuentas externas. Pero, al mismo tiempo, esa devaluación podría por diferentes canales,empeorar las cuentas fiscales. Uno de los canales más obvios, pero no el único, es que ladevaluación de la tasa de cambio nominal (que se espera que, dadas otras medidas, pueda llevar auna devaluación de la tasa de cambio real) aumenta el costo en moneda local del pago de losintereses de la deuda externa, con su impacto sobre el déficit fiscal. Por otra parte la devaluaciónpuede mejorar en parte algunos rubros de las cuentas fiscales como la recaudación de impuestos alcomercio intemacional. Este efecto es aún más marcado si el sector público es exportador neto. Unode los participantes comentó que se debían "ver las cuentas externas del sector público y delprivado; el gobierno puede tener una cuenta corriente positiva; si se devalúa y el estado esexportador entonces se solucionan los aspectos fiscales y de cuentas externas; pero si el gobierno esdeficitario en sus cuentas externas ahí aparecen los problemas".

En consecuencia, parte de las razones del suceso de los países con programas económicosexitosos (México, Bolivia, Chile) es que sus sectores públicos son exportadores netos (en laspalabras de un participante son "superavitarios en moneda extranjera") y que el problema de ladoble transferencia intema y externa se resuelve simultáneamente dentro del sector público (aunqueen el caso de Venezuela, que también caería en la categoría de paises cuyo sector público esexportador neto, se mencionó que "la devaluación mejoró el déficit fiscal pero empeoró el cuasifiscal debido a los seguros de cambio y a la toma de préstamos en el exterior para financiar al sector


agropecuario con pérdidas cambiarias que no se privatizan"). En Argentina y Brasil, por otro lado,se debe ajustar la tasa de cambio para que el sector privado genere las divisas necesarias para pagarla deuda, pero luego el gobierno tiene que "sacarle" esa; divisas a los exportadores privados seamediante impuestos, la colocación de bonos o la emisión rnonetaria y el impuesto inflacionario.

En resumen, el sector público, si es un productor neto de divisas no sufre, por una parte, undeterioro adicional de las cuentas fiscales con la devaluación y, por la otra, no debe competir con elsector privado por la tenencia de las divisas. Ambos aspectos tienen un efecto moderador sobre latasa de interés y sobre las presiones inflacionarias, porquie si el sector público no fuese productorneto de divisas y la transferencia no se realizase intemramente el gobiemo tendría que colocar másbonos en el mercado local o emitir moneda, para captar esos dólares.

En todo caso, una cosa es poner el tipo de cambio nominal a un cierto nivel y otra es alcanzar ymantener la devaluación necesaria en la tasa de cambio real (definida como el precio de los bienestransables sobre el de los no transables). Se señaló que algunos países recurrieron a una sustancialdevaluación nominal inicial, para tratar de ganar tiempo y asegurar la credibilidad del programa.Pero en la discusión se dijo que ese exceso en la devaluación ("overshooting") mientras que hablacontribuído a la credibilidad del programa en algunos paises como México y Bolivia, parecía haberacentuado las expectativas de que el programa no era sostenible en otros, como Brasil, Argentina yUruguay. Otro participante comentó que "no alcanza con el 'overshooting' si no existe ajuste fiscaly de otras variables fundamentales; e inclusive el 'overshooting' puede acelerar la inflación".

Otro ángulo a esta discusión fue provista por un participante que comentó que si el "gastopúblico tiene más participación de no transables, al bajar ese gasto, va a bajar el precio de los notransables y por tanto va a mejorar la tasa de cambio real, que es el efecto buscado". Obviamenteesto depende de la flexibilidad a la baja de los precios nominales internos. Si esa flexibilidad noexiste entonces se requiere el ajuste de la tasa de cambio nominal y de las políticas monetaria y fiscalpara asegurar la alineación de la absorción y producción domésticas a una tasa de cambio realcompatible con la situación de las cuentas externas.

También se discutieron otros aspectos de la interacción entre el ajuste fiscal y el sistema decomercio internacional. Por ejemplo en Chile, la liberalización del comercio internacional y lamodificación del régimen arancelario (que amplió la base tributaria), produjo un incremento tanto delas importaciones como de la recaudación fiscal. En tma de las exposiciones se señaló que "lareforma arancelaria llevó las recaudaciones del 1.5% del PIB en 1975 al 5.1% en 1988 con unpunto máximo en 1981 del 7%". Esto se debió en parle a la ampliación de la base tributaria (laimportaciones crecieron porque los aranceles de importación bajaron) y en parte a la transformaciónde cuotas en aranceles, lo que hizo que las rentas de los tenedores de cuotas fueran absorbidas porel sector público. Se comentó que lo sucedido en Chile era otro ejemplo de no tratar de asignarmúltiples objetivos micro y macroeconómicos a un impuesto particular ya que antes de la reformaarancelaria "el ingreso había caído porque se protegió tanto a la industria que se quedó sin base detributación".

En el caso de las exportaciones se comentaron otros casos en los cuales el intento de mejorar lascuentas externas llevó a problemas fiscales. Por ejemplo en Argentina se bajaron las retenciones alas exportaciones y en Brasil se dieron incentivos impositivos tales como reducciones al impuesto alvalor agregado y a la renta a las exportaciones industriales. El resultado habría sido una mejora en labalanza comercial pero un deterioro de las cuentas fiscales. Los incentivos fiscales a lasexportaciones hubieran requerido esfuerzos adicionales en reducción de gastos e incremento deingresos en otras áreas del presupuesto público. Nuevamente aquí aparece el problema de que lasdivisas provenientes del superávit de la balanza comercial está en manos privadas pero el pago de ladeuda está en manos del gobierno.

POUTICA MONETARIA Y FINANCIERA Y LAS FINANZAS PUBLICAS. Durante el seminario se discutierondiferentes aspectos de la interacción entre la política monetaria y las finanzas públicas. Por ejemplo


un participante comentó que en el caso de Argentina, si no hay ajuste fiscal "la inflación tendría unpiso del 10% mensual debido a los requerimientos del impuesto inflacionario, dado el déficit fiscal,el bajo nivel de monetización y que la altemativa de endeudamiento interno es muy onerosa".

En otra intervención se dijo que, si por el contrario, para tratar de controlar la inflación se utilizauna "política monetaria activa" eso "eleva las tasas de interés real e incrementa el déficit; lo quegenera más desconfianza y por tanto mayores incrementos en la tasa de interés real". Estemecanismo es importante cuando existe un alto nivel de deuda pública, como en el caso de México.Allí estaría operando un ciculo vicioso, ya que en la opinión de uno de los participantes, "si sube latasa de interés, sube la inflación; esto incrementa al déficit fiscal lo que genera aumentos en la tasade interés y más inflación". También se señaló otro mecanismo que lleva a que la inflaciónincremente el déficit, en este caso, cuasi fiscal en el Brasil: de acuerdo con un participante "si lainflación se acelera, suben los subsidios al crédito porque la agricultura no acepta la correciónmonetaria [de sus deudas]".

La conclusión fue que no hay polftica monetaria eficaz si no se corrigen los desequilibriosfiscales básicos. En la presencia de déficits públicos sustanciales, las autoridades monetarias, enlínea con la argumentación basada en la "desagradable aritmética monetaria" (ver Sargent andWallace) tienen que optar entre dos males: o inflación ahora (si monetizan el déficit fiscal actual) oinflación más adelante (si adoptan una polftica monetaria restrictiva en el presente que, al forzar másendeudamiento y tasas de interés real más elevadas deteriora las cuentas fiscales, ahora y en elfuturo, con la posibilidad de que el déficit tenga que ser monetizado más adelante).

Otro tema de importancia mencionado durante el seminario fue la interacción entre el problemafiscal y la crisis y reforma del sector financiero en América Latina. Ya se mencionó más arriba queel ajuste económico posterior a 1982 tuvo un impacto sustancial sobre el sector bancario yfinanciero de muchos paises de la región. Primero las devaluaciones necesarias para corregir losdesequilibrios de las cuentas externas, afectaron seriamente al sector privado, financiero y nofinanciero, con pasivos externos netos. Cuando el sector público trató de impedir una agudizaciónde la crisis económica de los sectores financieros y productivos endeudados, mediante seguros decambio, "nacionalización" de las deudas y otras medidas similares, el resultado fue un deterioro aúnmayor de las cuentas fiscales. Y en el caso de varios gobiernos latinoamericanos, los intentosposteriores de financiar esos déficits fiscales crecientes a través del sistema financiero nacional,mediante incrementos en las reservas, ahorros forzosos y otras formas no voluntarias de captar losahorros intermediados por los agentes financieros, han incrementado aún más la fragilidad de dichosistema. En ese contexto, el papel del sector bancario y financiero es crucial, como intermediario delos ahorros para financiar voluntariamente tanto un déficit fiscal razonable como la operación yreconversión estructural de los sectores productivos.

En estos casos se puede presentar una complicada situación entre los requerimientos del ajustefiscal, de la reforma del sistema de comercio internacional y del sector financiero. Allí los peligrosson muchos: por una parte el sector público puede captar una porción excesiva de los ahorrosdisponibles y ahogar al sector privado. Pero aún si el ahorro está disponible para el sector privado,el sector financiero puede asignarlo inadecuadamente, financiando actividades que deberían dejarsedesaparecer en el marco del ajuste estructural de la economía. Esto último puede suceder porque laspolíticas del gobierno están dando señales equivocadas al proceso de inversión: quizás el sistema decomercio exterior sigue protegiendo excesivamente a actividades inadecuadas; quizás, aunque sehayan anunciado cambios importantes en el sistema arancelario y de comercio internacional, noexiste credibilidad-por diferentes razones-respecto de la continuidad en el tiempo de esasmedidas. Pero también puede ser el resultado de imperfecciones en los mercados financieros: porejemplo algunos bancos pueden ser el brazo financiero de empresas productivas, que aunque quizásdeban reconvertirse y desaparecer como parte del ajuste estructural, tratan de ganar tiempo medianteel financiamiento cautivo de que disponen.


Otro ángulo de esa compleja relación fue señalado por urno de los participantes que comentó que"la crisis bancaria es parte sustancial del problema fiscal via la garantía de depósitos; el estadoobliga a los bancos a refinanciar las deudas con empresas a fin de que esa industria no muera y asíno tener que pagar esas garantías; pero de esta manera no se produce el ajuste estructural real".

LA DEUDA EXTERNA Y EL AJUSTE FISCAL. Ciertamente el tema de la deuda extema y del ajuste fiscal estánvinculados de muchas maneras. Por ejemplo, durante el seminario se señaló que los serviciosfinancieros por la deuda han introducido inflexibilidades e incertidumbres en el manejo de la políticafiscal. Los esfuerzos para subir los impuestos o para bajar los gastos, pueden ser rápidamentecontrarrestados por alzas en las tasas de interés intemacionales (y nacionales). Y el componentefinanciero del presupuesto que se desvía al exterior o se oiienta a refinanciar la deuda intema hamodificado el impacto del déficit sobre la absorción, que ahora es mucho menor.

También surgió la pregunta acerca de cuál es el desequilibrio externo al cual ajustarse. Como seindicó durante el seminario "existe el problema de cómo proyectar la cuenta corriente de la balanzade pagos, con qué valor de la deuda y de su pago; eso detennina el monto del ajuste intemonecesario para cerrar las cuentas; si se utiliza el valor total de la deuda da un ajuste fiscal mucho másgrande". Esto genera una incertidumbre que, hasta cierto punto, es exógena y que el gobiemo nopuede controlar, pero que afecta la credibilidad del programa global.

Un comentario relacionado fue que "la deuda externa es a interés flotante y un tercio es inflación[internacional]" y se sugirió que se calculara una medida del déficit de la cuenta corriente de labalanza de pagos con el pago de intereses ajustado por la inflación internacional (de la mismamanera que se calcula una medida del déficit del sector público con los intereses reales sobre ladeuda doméstica). El ajuste de las cuentas externas y fiscales sería menor en este caso. Pero comose indicó, no está claro que los bancos quieran o puedan (por razones de contabilidad yregulatorias) renovar automáticamente la parte inflacionaria y capitalizar los interesescorrespondientes a la tasa de inflación.

En todo caso la importancia del financiamiento externo para el ajuste interno es crucial. Comodijo uno de los participantes "lo de Bolivia no fue magia, sino, en parte, el resultado delfinanciamiento externo; primero no se pagó la deuda; después se recompró el 50% y ahora se va acomprar otro 50% y hubo una negociación favorable con organismos internacionales".

Se discutió el Plan Brady y su posible impacto sobre la mejora de la situación fiscal y de cuentacorriente de la balanza de pago de los países latinoamericanos. Un participante consideró que eseplan con la eliminación de la "negative pledge" y de la 'sharing clause"3 , "puede destruir loscimientos de todo el sistema de préstamos internacionales para países en desarrollo, castigandotambién a los buenos pagadores; lo que está en juego es mrás que la reducción de la deuda sino elfinanciamiento para el desarrollo; el ajuste sin financiamiento es muy difícil y no va a haberfinanciamiento". Otro participante, sin embargo, indicó que "el reto de los próximos años es comobajar la deuda y subirla al mismo tiempo; el problema es combinar a los bancos que quieren bajar ladeuda, con otros que procuran bajar el servicio de la deuda con aquellos que quieren prestar dineronuevo; son tres situaciones distintas; el problema es la separación de los deudores cuando losacreedores funcionan como bloque unido; sin embargo los Estados Unidos, Japón, Alemaniatambién tienen actitudes diferentes; hay que reconocer que diferentes paises tienen interesesdiferentes y dentro de esos países los bancos también difieren". De todas maneras ese mismoparticipante consideró que había que "concentrarse en el financiamiento intemo del desarrollo; hay

3. La "sharing clause" indica que si un banco obtiene un pago individual de los deudores, debe compartirlocon los otros bancos en función de los porcentajes estipulados en el contrato de préstamo. Esto impide que unbanco pueda llegar a un arreglo por separado con el deudor. La "negative pledge clause" le prohibe a losdeudores que negocien deudas nuevas que tengan precedencia sobre, o derechos especiales en relación con, elcontrato de préstamo que contiene esa claúsula.


que concentrar instituciones y recursos humanos en este particular; pero vamos a requerirfinanciamiento externo adicional, que va a venir de organismos multilaterales y bilaterales".Asimismo, se indicó que no se puede "hacer de la repatriación de capitales el centro del programa;eso va a venir después", y que las conversiones de deudas por acciones pueden ser operaciones nomuy convenientes, en razón del "elevado monto de subsidios implícitos que conllevan". En todocaso se consideró que el tema de la deuda va a ser una "limitante por los próximos diez afños".

EXPECIATI VAS Y EL AJUSTE FISCAL. Nuevamente este tema tiene muchos ángulos. Durante el seminariosolamente se discutieron algunos aspectos.

Hubo un intercambio de opiniones sobre lo adecuado o no de medidas impositivas temporarias.Un participante consideró como muy eficaz en su país "la eliminación temporaria de aranceles queha llevado a aumentar las importaciones de bienes de capital". Pero otro participante comentó quelos impuestos temporarios pueden tener efectos inadecuados porque si la gente mantiene suconsumo en línea con alguna medida del ingreso disponible permanente (que no ha sidomayormente afectado), la mejora temporaria en el ahorro público puede verse compensada por unacaída temporaria en el ahorro privado sin mayores efectos sobre la cuenta corriente de la balanza depagos.

En otro caso, dos comentarios relacionados con México que fueron realizados durante elseminario, subrayaban otras aspectos del tema de las expectativas. Un participante indicó que "eldéficit primario baja pero el operacional sube porque la tasa de interés real está creciendo debido alas expectativas desfavorables; se necesita generar más certidumbre en la economía, logrando elapoyo de los organismos internacionales y bajando la deuda". Otro participante señaló que "la genteduda que el ajuste se vaya a dar y están esperando la próxima crisis de la balanza de pagos; yentonces no se invierte". El punto a ser subrayado es que esos comentarios apuntan a diferentestipos de incertidumbre, aunque ambos pueden elevar el premio de riesgo en la tasa de interés ycontribuir a reducir la inversión: no se trata solamente de las dudas sobre la consistencia ysustentabilidad del programa de política económica, sino también sobre qué va a pasar con larenegociación de la deuda, la existencia o no de apoyo externo y la presencia de otros shocksexógenos, sobre los cuales el gobierno puede tener muy poco control.

4Algunos Aspectos Específicos de las Finanzas Públicas

Gastos Públicos

El ajuste fiscal requiere cambios en el nivel, estructura y eficiencia del gasto público. Lasdiscusiones en el seminario subrayaron diferentes aspectos de este tema complejo.

Uno de los participantes refiriéndose a la experiencia de Méxicó comentó que una vez que se vioque la crisis de 1982 iba a ser permanente y no algo temporario entonces "hubo que hacer un ajustefiscal permanente; no era un ajuste ortodoxo de corto plazo y después volver a lo normal; en 1983se empezó a preparar el cambio; el gasto público pasó del 26% del PIB en 1982 al 17% en 1987%;se fue haciendo durante varios años de esfuerzos continuados; la Secretaría de Presupuesto cortó elgasto y después no atendía el teléfono". El mismo participante consideraba que ahora había queatender a la "calidad del gasto".

Entonces una parte de la discusión se centró en cómo reducir el gasto. Se indicó que los "corteshorizontales (ej. 10% para todos) abandonan la selectividad; la selección debería ser más estricta enla crisis". También se señaló que "la decisión de cortar deberla ser compartida por todo el equipo degobierno; a veces las resistencias son mayores dentro del equipo de gobiemo".

Uno de los criterios discutidos fue la política de gastos basada en que se paga cuando hay dineroen caja. Los proponentes de este sistema argumentaron que eso incrementa la credibilidad delprograma general. Por ejemplo se comentó que en principio, aunque quizás no en la práctica, enBrasil se gasta solamente lo que entra excepto para el pago de intereses, con el objetivo de que eldéficit primario sea cero. Otros participantes indicaron que si no se corta realmente el gasto esa"política de pagar solamente cuando se tiene es limitada porque no baja el gasto sino quesimplemente sube la deuda con los proveedores".

Otra sugerencia fue usar la inflación para ir cortando el gasto en términos reales. Esa posibilidadcasi fue eliminada en Brasil cuando algunas de las propuestas para la nueva Constitución teníanprovisiones para la indexación del gasto. Se señaló que esa claúsula particular había sido rechazadaen el Congreso.

Un participante se preguntó "cuán creíble es la reducción del gasto público que se basa en unacompresión salarial que no es sostenible; ese mecanismo tendría que ser transitorio hasta que seincrementan los ingresos; si no después se realiza la descompresión y todo está peor que antes".Otro comentó que el gasto para los sectores sociales corno educación, salud y nutrición ha sido elmás afectado, lo que va a tener un efecto negativo en el futuro, mientras que "los esfuerzos paraabatir otros gastos corrientes han sido menos enérgicos; el aparato burocrático nunca baja; no secierran oficinas; y esto afecta la calidad del funcionario porque el salario cae".

En el caso de México se dijo que se buscó la "desincoiporación voluntaria del empleado público,se dieron facilidades para que se vayan al sector privado, 'especialmente para los empleados de bajascalificaciones". En el caso boliviano, se comentó que "cayó el empleo en el sector público, peroexiste un Fondo Social de emergencia que creó 50.C00 puestos de trabajo permanentes, enproyectos comunitarios relacionados con el empleo, y la satisfacción de necesidades básicas".

Otras discusiones pusieron de relieve las dificultades de información relacionadas con el tema delgasto público. En el caso de Brasil se comentó que "se subestima el ajuste porque ahora existemayor transparencia en las cuentas públicas; se han incluido cuentas que antes estaban escondidas".Pero por otro lado "el sistema financiero de la vivienda tiene graves desfinanciamientos pero noentra en la contabilidad" del sector público.

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Obviamente otras limitaciones son políticas. También en Brasil se indicó que "la Constitucióncreó muchas elecciones seguidas: seis en diez años y tres consecutivas" todo lo cual incrementa losgastos, aunque también se dijo que esa nueva Constitución ha establecido limitaciones para que loslegisladores generen egresos adicionales y ha limitado el gasto en personal al 65% del presupuestototal.

Varios participantes indicaron que era más difícil controlar el gasto de las provincias ymunicipios. En varios países el gobiemo central ha absorbido deudas de las provincias y estados.Un problema relacionado es la presencia de bancos provinciales que prácticamente emiten dinero ose endeudan para financiar al gobierno provincial.

Se indicó que una parte importante del gasto público en varios países parecían ser los subsidios.En el caso de Brasil se comentó que habia subsidios para "la zona franca, la agricultura (que nopaga impuestos), la industria y las empresas públicas". Estas transferencias, que en muchos casossirven para mantener actividades que deberían re-estructurarse, fueron comparadas con el caso de laRepública Federal de Alemania. Allí muchos de los subsidios consisten en ayudas financieras departe del estado para que regiones y actividades que deben recomponer su funcionamiento (porcambios en los mercados y tecnología, modificaciones demográficas, etc) puedan avanzar con elprograma de ajuste estructural de sus economías.

Pero aunque hay gastos que deben reducirse hay otros que tendrían que ser incrementados.Varios participantes comentaron la importancia de las inversiones en investigación, desarrollo denuevas tecnologías y capacitación en el exterior.

La Reforma Tributaria 1

Obviamente, más allá de la reestructuración del gasto público, otro aspecto del ajuste fiscal es lareforma del sistema impositivo. Incluso un participante argumentó que esto podría ser másimportante que el ajuste por el lado del gasto, ya que "el sector público es intensivo en bienes notransables y por tanto [el corte en el gasto público] es recesivo; es mejor subir los ingresos delsector público".

Se subrayó que era muy importante definir claramente los objetivos de la reforma impositiva yno tener expectativas desmesuradas respecto de lo que el sistema impositivo puede hacer. Se señalóque "la reforma tributaria no lleva a resultados en el corto plazo; pero se requiere que el cambio seapermanente y no que se trate de un ajuste tributario de emergencia en el corto plazo". Por otra parte,también se enfatizó que la reforma tributaria no debía tener múltiples objetivos: "no se puede asignara dos o tres tributos una variedad de objetivos micro y macro, tales como recaudar para el estado,distribuir el ingreso, proteger la industria, etc". El punto central se dijo debería ser la recaudación,para evitar incompatibilidades entre los objetivos tales como que "el ingreso tributario caiga porquese protegió tanto a la industria" que al declinar sustancialmente las importaciones "se quedó sin basede tributación".

Se mencionó también que era necesario reconocer los aspectos del marco general dentro del cualse da esa reforma impositiva: "los grados de libertad [para el diseño de la reforma] son menoresporque la movilidad del capital es muy alta; además existe la fuga del capital físico y del factortrabajo con las migraciones; todo lo cual lleva a la unificación de los sistemas impositivosmundiales".

Se analizaron básicamente dos experiencias de reforma tributaria-la boliviana y la chilena. En elcaso de Bolivia se indicaron las diferentes etapas de la reforma impositiva. Primero, se implantó elimpuesto a la gasolina, porque como dijeron algunos participantes era importante "tener unimpuesto que recaude mientras se implementa la reforma", ya que "no depende de vaivenes

1. Esta sección está basada principalmente en Aninat (1989).

Ajuste con Crecimiento , Finanzas Públicas en América Latina 23

internacionales, recauda bastante, no es evadible y es rápido". Después se pasó a discutir la reformatributaria, cuyos objetivos fueron "ampliar la base y simpli Eicar la administración" tratando de pasarde impuestos al comercio exterior a impuestos intemos (se señaló que el impuesto sobre el estañlo esmuy inestable). Un participante comentó que "se redujo del número de impuestos de alrededor de90 a 7 pero dos de ellos, el impuesto al valor agregado y a la riqueza visible son los dos másimportantes". Se bajaron las tasas del IVA y se puso un "impuesto no a las utilidades pero si alpatrimonio del 2%". El participante concluyó que "con tasas bajas creció la recaudación". Desde elpunto de vista institucional, para la implementación de la reforma, Bolivia creó un organismotemporario con rango ministerial, el Ministerio de Recaudación que luego de dos años fueabsorbido por Hacienda.

En el caso de Chile los tres cambios más importantes, fuaeron: (a) la introducción del impuesto alvalor agregado; (b) la liberalización de las importaciones y la modificación del régimen arancelario(ampliando la base tributaria) y (c) las modificaciones en los impuestos directos.

El IVA reemplazó a un sistema de impuesto a las ventas que tenía alta dispersión y alta evasión,por un sistema de tasas altas (20% que más tarde se bajó a 16%) y base amplia, donde hay muypocas excepciones. Se señaló que "existe la idea de que la administración del IVA es un problema".Para evitar esos problemas se subrayó que "hay que invertir bastante para preparar la reformamediante la creación de conciencia y mediante un esfuLerzo interno [del gobierno] en equiposhumanos, computadoras, formularios; es muy importante realizar una inversión temprana en tenerun registro único de contribuyentes para poder realizar chequeos cruzados". Se indicó que en elcaso chileno "esa inversión inicial fue más que amortiza,da por el incremento en la recaudación"mientras que "otros paises entraron tímidamente y eso genera evasión y dificultades".

Taambién se enfatizó mucho la necesidad de evitar diferenciaciones y excepciones. Discutiendo elcaso de Brasil donde el IVA tiene diferenciaciones por estados y productos, uno de los participantesconsideró que eso, junto con cambios de régimen en medio de la cadena de generación del valoragregado, eran serios errores que facilitan la evasión.

Algunos participantes consideraron que el "IVA no es bueno para la distribución del ingreso".Pero otros argumentaron que esa percepción estaba en parte relacionada con el hecho de que el IVAgrava al consumo pero que éste podía "ser interpretado como un indicador del ingreso permanente"y que en todo caso "no se debía equiparar consumo con trabajo; a veces el IVA reemplazó tributosmás gravosos para el trabajo; además hay que ver el conjunto de leyes laborales y gasto paradeterminar si el impacto es regresivo".

Otros comentaron que los problemas de regresividad del sistema impositivo podrían sercompensados mediante "elementos progresivos en el gasto". Sin embargo también se criticó ese"teorema de separación" (que se utilicen los impuestos para recaudar y los gastos para distribuir elingreso) porque se dijo que "a nivel de economía política era difícil de sostener".

En general uno de los expositores comentó que quizás habría que "dejar dos tributos: el IVA yun impuesto progresivo a la persona natural sobre los ingresos de todas las fuentes, pero a medidaque se retiran los fondos (se tributa al sacar para gastos personales); esto favorecería el ahorrodoméstico y la inversión".

Otro aspecto del sistema chileno que se señaló como muy importante fue la indexaciónimpositiva mediante la creación de unidades tributarias ajustables: por una parte esto hace que no sepierdan recursos y, por la otra, impide que el contribuyente sea empujado por la inflación a rangosde ingresos nominales más altos con tasa cada vez más elevada.

Un elemento operacional que surgió en varios comentarios fue la descentralización impositivahacia las provincias y municipios, para que puedan hacer cosas que antes no podían.

Otro aspecto enfatizado fue que en general, y no solanente en relación con el IVA se deberían"eliminar las franquicias por actividades, regiones, productos, temporales, etc; si se quiere sugeriruna franquicia para estimular el desarrollo hay que hacerla pasar diez exámenes de análisis de


beneficio/costo" antes de aceptarla. Se señaló que la teoría de la tributación óptima (en tanto da unabase teórica a algunas de esas diferenciaciones) ha sido "perniciosa; asume un conocimiento de laeconomía que no existe; ha llevado a desastres en la recaudación y en la distribución del ingreso alargo plazo, porque o no se le dio suficiente recaudación al estado para cumplir sus funciones oporque los grupos de presión usaron el sistema diferencial para sacar ventajas que no sonprogresivas".

En todo caso, como alguien indicó, "la viabilidad de la reforma se juega en la reacción del sectorprivado frente a la reforma tributaria". Y para tener éxito un participante sugirió volver a la vieja yconocida fórmula de "reducir las tasas, ampliar la base y simplificar la administración".

La Reforna del Sector de Empresas Públicas 2

La reforma del sector de empresas públicas tiene impacto sobre la estabilización y sobre el ajusteestructural. En el primer caso el canal más directo es vía los precios de los bienes y serviciosproducidos por las empresas públicas: si los mismos se retrasan, dan origen a déficits en lasempresas, que se affaden a los otros desequilibrios fiscales existentes; y si se producen incrementosmuy elevados, generan presiones inflacionarias vía costos y expectativas. Respecto al ajusteestructural, la operación eficiente del sector de empresas públicas es un elemento sustancial de lacompetitividad internacional del país. Se comentó que era necesario aumentar la productividad ycompetitividad de las empresas estatales, y que si eso no se lograba podían haber problemas entrelos objetivos de estabilización y de ajuste estructural. Como indicó un participante "si se da laapertura comercial van a haber mayores déficits fiscales si el sector protegido fuese el estatal; ylevantar los precios aprovechando el monopolio estatal sin mejorar la productividad no arregla lascosas; tampoco sirve privatizar sin eliminar el proteccionismo". Durante el seminario, entonces, seconsideró que era importante repensar el papel de las empresas del sector público y avanzar en lareforma profunda de su estructura y operación, tanto por razones de estabilización como de ajusteestructural.

De las discusiones surgieron dos criterios generales para orientar la reforma. Por una parte seindicó que había que considerar el ambiente general empresarial y de competencia dentro del cual sedebe dar la transformación del sector de empresas públicas. Un participante comentó que en elmundo actual "lo burocrático, lo inflexible, lo grande no sobrevive"; las empresas que consiguensobrevivir tienen "flexibilidad, gerencia estratégica con visión a largo plazo (no de mantenimientode las operaciones), capacidad de reacción, están obsesionadas con la innovación, tienen unaestructura financiera sólida y sus principios de organización se basan en una cultura de cambio, endecentralizar y pasar la autoridad a niveles bajos; son organizacions flexibles y altamentehumanizadas, de tamafño más reducido, con ventajas comparativas en su capacidad de cambiarprocesos". De acuerdo con este enfoque ese es el telón de fondo contra el cual se debe dar ladecisión de cuáles actividades asume el estado y cuáles quedan en el sector privado.

Por otra parte también se señaló que hay que distinguir las diferentes formas que ha asumido laempresa estatal y las razones de su aparición, para poder proceder con la reforma. Como indicó unparticipante "no se puede hablar de empresas públicas en general; hay que desideologizar el tema;las empresas nacieron por diferentes razones: servicios que no eran rentables, sistemas desubsidios, falta de capital privado, regulación de precios, para orientar a la inversión privada, parasalvar empresas al borde de la quiebra, por requerimientos de seguridad relacionadas con lasfuerzas armadas y la provisión de insumos especiales, por imagen nacional (aerolíneas), porpresiones políticas...; no se pueden tratar de conjunto ni tienen metas únicas; algunas son eficientes

2. Esta sección está basada especialmente en las presentaciones de Nancy Barry y Elkyn Chaparro (BancoMundial) y G. Zenk (KFW- Banco de Desarrollo del Gobierno Alemán).


porque tienen protección; otras son ineficientes porque se las carga de funciones; se debe analizar laviabilidad polftica y económica de cada empresa estatal en concreto, no de la empresa pública engeneral". De todas maneras, al margen de las razones que llevaron a la creación de diferentesempresas públicas, un punto importante desde el punto de vista fiscal es si requieren de unatransferencia continua de fondos públicos para operar.

El tema de la reforma del sector de empresas públicas tiene dos aspectos diferenciados: por unaparte están los criterios para decidir qué empresas cerrar, li,¡uidar o privatizar y los mecanismosoperacionales para ejecutar esas decisiones; por otra parte, se trata de las políticas y aspectosorganizativos y financieros que permitan alcanzar una administración más eficiente del núcleobásico de empresas que queden en la órbita estatal.

Respecto a lo primero se comentó que lo más inmediato era cerrar y liquidar empresas yactividaes no económicas. Se indicó que, obviamente, todo esto tiene costos sociales a corto plazoque hay que considerar y especialmente debe darse alguna solución a la situación del personaldesocupado en el proceso. Se citó el caso del Fondo de Ernergencia Social de Bolivia como unposible mecanismo para enfrentar temporariamente el problema de la desocupación.

Y en lo que se refiere a privatizaciones se mencionó qlue es importante reconocer que haydiferentes maneras en que la propiedad, el riesgo y la administración pueden combinar elementos delo público y lo privado. Por ejemplo se indicó la posibilidad de privatización mediante contratos degestión o arrendamiento. Otras actividades pueden ser decentralizadas y entregadas a cooperativas yjuntas de usuarios (por ejemplo servicios de agua, o de distribución de electricidad).

Respecto del grupo de empresas en manos del estado un participante comentó que los problemasprincipales eran "primero, la escasa definición de metas de política; segundo, la carencia decapacidad gerencial; tercero, la falta de incentivos adecuados; cuarto, el fuerte endeudamiento, lareducida capacidad de autofinancimiento y los planes de expansión excesivos e inadecuados". Esemismo participante consideraba que "bajar los precios de los servicios públicos para controlar lainflación lleva al fracaso porque o aumenta el déficit fiscal y la presión inflacionaria, o los serviciosse vuelven precarios; se necesita consolidar la situación financiera clarificando y compensando lasdeudas entre empresas públicas y renegociando las deudas internas; se debe hacer un análisis derentabilidad y de costo/beneficio de las inversiones y reducir el exceso de personal; se debe darestabilidad institucional y no cambiar las gerencias debido a cambios políticos".

A un nivel más general, uno de los expositores enumeró lo que consideraba eran loscomponentes principales de la reforma de las empresas estatales, utilizando la experiencia de Corea:

* crear competencia, lo que también se puede lograr en los servicios sociales y deinfraestructura; en Corea no ha habido privatización pero sí se incrementó la eficienciamediante la competencia, para que eso presione a las empresas en lugar de los controlesburocráticos;

* modificar el marco legal, para que sea similar al privado; que exista la posibilidad de creacióny quiebra de empresas;

* establecer un marco de transparencia financiero y presiapuestar explícitamente los objetivos noeconómicos del gobiemo;

* establecer un sistema adecuado de contabilidad y auditoría y eliminar los atrasos de pagos delgobiemo y al gobiemo;

* castigar el crimen financiero;* establecer políticas de precios similares al sector privado;* fijar políticas de endeudamiento adecuadas; que cuando el gobiemo otorgue garantías, al

mismo tiempo exija solidez; y se debe reflejar el riesgo de cambio y el costo de intereses;* establecer un cuadro de control y dar autonomía con responsabilidad; las empresas deben


establecer indicadores simples de desempeño por año y al final del año evaluarse a losgerentes; tienen que existir premios y castigos".

Un aspecto de la discusión se centró sobre lo que algunos participantes consideraban que debíaser "la función social de las empresas públicas". Otros consideraron que "su función es producireficientemente". En relación con una poderosa empresa pública de uno de los países que cuenta conamplios servicios para los hijos de sus funcionarios uno de los participantes comentó que "lasempresas públicas no deben canalizar privilegios a unos pocos niños que reciben servicios de saludy educación; es mejor que haya programas generales que estén adecuadamente financiados; lasempresas tienen que generar ganancias para ayudar al presupuesto".

5Aspectos Institucionales y de E conomía Política

Uno de los temas discutidos durante el seminario es por qué no se corrigen los desequilibriosfiscales, si es que hay consenso sobre los problemas que eso genera para el funcionamiento de laeconomía. Una respuesta obvia es la existencia de gnrpos de poder que se benefician delfuncionamiento actual del sector público. Un participante consideró que los "grupos de poder quese oponen a la reforma son los funcionarios públicos, las empresas públicas y las empresas grandesprivadas; estas últimas no se diferencian de las empresas públicas protegidas, no toman riesgos,saben que el sistema financiero las va a salvar; el 10% de las empresas capta el 80% del crédito;ninguno de esos grupos tiene incentivos para cambios estructurales". Otro problema que se señalóes que "las pérdidas se socializan y las ganancias se privatizan".

El desafío, se dijo, es crear las condiciones para el establecimiento de coaliciones polfticas quecambien al estado. Y esa es una tarea especialmente importante a la luz de los procesos de transiciónhacia, y afianzamiento de, la democracia que están teniendo lugar en América Latina. Unparticipante comentó que en Perú la población prefiere un gobiemo democrático a uno militar en unaproporción de 3 6 4 a 1, pero se preguntaba cuál podía ser la alianza que apoyase al ajuste y a la vezpudiera enfrentar la presencia del Sendero Luminoso. Se señaló también el caso de otros pafsescomo Brasil, donde la transición a la democracia, con la redacción de la nueva constitución, poníarequerimientos adicionales a las finanzas públicas. Por otra parte, se mencionó el ejemplo deestabilidad institucional del programa económico en Colombia, que hizo que el programa fueracreíble y que se mantuviera su ejecución como parte de un compromiso político a largo plazo.

Otros participantes, sin negar la importancia de la economía política del ajuste, enfatizaron losaspectos institucionales del mismo. En una intervención se indicó que "la concertación política escondición necesaria pero no suficiente; se necesita cumplir con otras condiciones dentro del sectorpúblico; una posibilidad es la realización de acuerdos institucionales para metas de gasto que seancompatibles con el programa de ajuste; hay que institucionalizar y legitimar la programación delgasto; se requiere una reforma institucional y un marco jurídico para asegurar la disciplina fiscaldentro del gobierno". Por ejemplo puede necesitarse la reforma a la constitución y al estatutoorgánico del presupuesto para tener "un plan macro con melas trimestrales; hay que hacer la reformapresupuestal para asegurar que no existan presiones para cambiar el gasto, quizás yendo a unaprograma trianual".

Otro participante también enfatizó que "la reforma presupuestaria, de la programación y elseguimento del presupuesto aunque no tiene atractivo analítico es muy importante en la práctica",señalando que debe resolverse el "problema de incorporar el plan de inversión en la programaciónpresupuestaria; hay que reconciliar lo anual con el largo plazo; debe darse al Ministerio de Finanzasla elaboración del presupuesto, pero con el Plan de Inversión como telón de fondo". Esto últimorequiere "involucrar a la administración de los programas sectoriales", lo que sin embargo tiene susproblemas debido a "la inestabilidad de los responsables de los programas, que cambiabanfrecuentemente".

Si esa reforma no se realiza, un participante comentaba que en su experiencia se necesitaba "lacentralización de la decisión polftica dentro del estado para la toma y la implementación de lasdecisiones; se requiere un grupo con poder para penalizar a los agentes del sector público [que seapartan de la programación]"; si no se da ese cambio institucional "el ajuste a corto plazo no asegurala continuidad del esfuerzo a mediano y a largo plazo".

El resumen de los aspectos económicos, de apoyo polftico e institucional fue captado en elcomentario de un participante que indicó que "los programas son exitosos solamente si los hace la

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gente del país; los organismos internacionales solamente pueden apoyar con financiamiento; las trescondiciones: son que el programa sea consistente en lo técnico y que se pueda cumplir, que tengafinanciamiento adecuado, y que el gobierno y la población estén convencidos".

En todo caso estuvo claro que el ajuste requería consenso. Como indicaron algunos participanteses necesario saber "cuales son los límites sociales del ajuste; y para ello se necesita concertaciónsocial"; hay que "decir aquí está la cuenta y ver cómo se divide entre todos: entre el sector privado,el sector público, el laboral..." Y todo eso requiere el funcionamiento de un sistema democrático.

Bibliografíia

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Visión General del Seminario

Seminario de Alto Nivel Sobre Ajuste con Crecimientoy Finanzas Públicas en Anmérica Latina

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)Deutsche Gesellschaft fUr Technische Zusammenarbeit (G12) GmbH

Instituto de Desarrollo Económico (IDE) del Banco Mundial

Santiago de Chile, 4-6 de abril de 1989

El Seminario se centra en aspectos fiscales y del sector público, dentro del contexto de losprogramas de estabilización y ajuste estructural. Los temas a ser discutidos se han agrupado ennueve sesiones. Las dos primeras sirven de introducción general. En ellas se presenta unaactualización de la evolución macroeconómica de América Latina y una visión general de lasexperiencias mundiales en relación con el sector público y las políticas fiscales. Las tres sesionessiguientes discuten los aspectos analfticos y 108 problemas prácticos que se encuentran cuando setrata de integrar la política fiscal con el programa macroeconómico general y la estrategia dedesarrollo, considerando las restricciones impuestas por el medio ambiente socioeconómico ypolítico. Dado este marco general, las sesiones que siguen se centran en tres temas específicos delas finanzas públicas: la reestructuración del gasto, la reforma tributaria y la reforma del sector delas empresas públicas. En la última sesión se analizan aspectos de la relación entre el problema de ladeuda externa y las dificultades fiscales en 108 paises <le la región. La actividad de cierre es laevaluación del seminario.

Contenido de las S8esiones

Sesión 1Registro y Arreglos Adirnistrativos

Sesión 2Estabilización y Ajustes Macroeconómico

En esta sesión se presentará un análisis actualizado del proceso general de ajustemacroeconómico en América Latina, y una comparación de las experiencias de diferentes paises entérminos del desempeño económico y de las politicas de estabilización y ajuste estructural que se

31

32 Ajuste con Crecimento y Finanzas Públicas en América Latina

han aplicado. También se discutirá brevemente el marco de las condiciones internacionales queinfluyen sobre la evolución macroeconómica de los países de la región.

Sesión 3Las Finanzas Públicas: Lecciones de la Experiencia Internacional

En esta sesión se ofrecerá una visión general del sector público, del desempefío fiscal y de laspolfticas fiscales en los paises en desarrollo, con una referencia especial al caso de América Latina.Basándose en las conclusiones del Informe del Desarrollo Mundial 1988, se resaltarán 108 aspectosprincipales relacionados con el papel de las finanzas públicas en el desarrollo, la política fiscal enlos procesos de estabilización y ajuste, la reforma impositiva, el mejoramiento de la asignación delgasto público, decentralización y la reforma del sector de las empresas públicas.

Sesión 4La Macroeconomía del Déficit del Sector Público

Las discusiones se centrarán en aspectos analíticos del diseño de programas macroeconómicosconsistentes, enfatizando el componente fiscal y en particular el impacto del déficit del sectorpúblico. Un aspecto central es cómo articular la política fiscal con 108 objetivos de crecimiento,inflación y balanza de pagos, dadas las restricciones de financiamiento. Las medidas fiscalesinteractúan con las polfticas monetarias de tasa de interés, de tasa de cambio y comerciointernacional y de precios y salarios, generando diferentes efectos sobre la oferta y demandaagregadas y afectando la manera en que el ahorro e inversión domésticos se ajustan en línea con lasrestricciones de financiamiento externo. La presentación abarcará principalmente los aspectosestáticos y dinámicos y los mecanismos de transmisión macroeconómica de corto y largo plazorelacionados con diferentes modalidades de financiamiento del déficit fiscal.

Sesión 5Finanzas Públicas y Cambios Exógenos: Medición y Análisis de

las Causas del Déficit Público en América Latina

En esta sesión se discutirán aspectos metodológicos y empíricos relacionados con la definición ymedición de 108 diferentes conceptos del déficit fiscal (requerimientos de financiamiento del sectorpúblico, déficit operacional, déficit primario y déficit cuasifiscal). Se realizará un análisis de lascausas de 108 déficits fiscales adecuadamente definidos y medidos. Algunos de los 108 principalesfactores causales considerados en el análisis incluyen cambios en el marco económico internacional,en las políticas macroeconómicas nacionales y en la posición fiscal. Se presentarán ejemplos dealgunos países en la región.

Sesión 6Planes de Desarrollo y Políticas Fiscales: Aspectos Técnicos y Políticos

Esta presentación discutirá 108 aspectos metodológicos, institucionales y polfticos relacionadoscon la articulación entre la estrategia de desarrollo y las finanzas públicas. A nivel técnico, estasesión se centrará en los mecanismos para asegurar la consistencia entre 108 planes de desarrollo yla polftica fiscal. A nivel institucional y político, la presentación analizará las alternativas paraasegurar la coordinación entre el trabajo de los diferentes ministerios y para desarrollar el consensopolítico necesario para asegurar la ejecución del programa.


Sesión 7Gasto Público y Ajuste Macrooiconómico

La discusión se centrará en los criterios y las experiencias relacionadas con el diseño y laejecución de un programa de gasto público de acuerdo con los objetivos económicos y sociales másgenerales. En particular, se enfatizará el papel de la inversión pública en el proceso de crecimiento ydesarrollo. Se incluirán aspectos tales como la asignación de recursos entre sectores, medidas paraincrementar la eficiencia del sector público, la programación del gasto público, la decentralizaciónde los servicios públicos y la orientación del gasto hacia grupos de bajos ingresos. También sediscutirá la experiencia de la República Federal Alemana (IRFA) en la ejecución de programas deajuste estructural. Esta presentación se centrará en los aspectos políticos y administrativos, en lascondiciones legislativas y en el impacto económico de la descentralización del gasto público en laRFA, tratando de extraer conclusiones aplicables en América Latina.

Sesión 8Diseño y Administración de la Reforma Tributaria

En esta sesión se analizarán aspectos metodológicos y operacionales relacionados con el disefño,ejecución y administración de reformas globales del sistema tributario. Después de evaluar losobjetivos de la reforma tributaria, se analizarán diferentes tipos de impuestos considerando elrendimiento fiscal, la generación de distorsiones, el impacto distributivo y su influencia sobre elproceso de ahorro e inversión. En particular, se discutirá el impuesto al valor agregado y a losingresos. La sesión concluirá con una presentación de diferentes aspectos institucionales y políticosque influyen sobre la implementación, administración y permanencia en el tiempo de la reformaimpositiva.

Sesión 9Reforna de las Empresas ,Públicas

La presentación se centrará en dos aspectos relacionados. Por una parte, se discutirán políticas ymecanismos de operación que permitan alcanzar una administración más eficiente del núcleo centralde empresas públicas. Por otra, se analizarán los criterios a ser utilizados para definir las empresasque deben salir del ámbito público, y 108 problemas principales que aparecen en el proceso deliquidación o privatización de dichas empresas. Se discutirán experiencias relevantes en AméricaLatina y fuera de la región.

Sesión 10Deuda Externa y Política Fiscal ein América Latina

En varios países de América Latina el problema de la deuda externa se ha desarrolladoparalelamente a la crisis fiscal. El sector público ha tenido que ajustarse al impacto múltiple de lareducción de flujos netos de financiamiento, incrementos en el servicio de la deuda pública debido amayores tasas de interés, caídas en la recaudación fiscal ligada a productos de exportación y laabsorción de la deuda privada por el sector público. En esta sesión se discutirá el problema de ladoble transferencia de recursos ocasionada por el pago de la deuda: la transferencia extema, a travésde la balanza de pagos y la transferencia interna, a través del presupuesto público. Asimismo, sedará énfasis al impacto macroeconómico de las diferentes maneras de generar esa dobletransferencia. En relación con la transferencia externa, se discutirán alternativas para aliviar stimpacto, mejorar su secuencia temporal y, eventualmente, revertir la dirección del flujo de recursos.


Evaluación

La última actividad será la evaluación del seminario. El Formulario de Evaluación paraSeminarios de Alto Nivel se ha incluído en la Sesión 11. Gentilmente se le solicita a losparticipantes que los completen y se los entreguen al Sr. Eugenio Diaz-Bonilla, Consultor delBanco Mundial.

Lista de Partici]pantes

ChileArgentina

Sr. Cristián EYZAGUIRRESr. Rodolfo Anlbal FRIGERI Ex-Subdirector de Impuestos InternosMinistro de Economia Gerente FinancieroLa Plata Compafña Manufacturera de PapelesProvincia de Buenos Aires y Cartones S.A.

Aguslinas 1357 E.P.Sr. Carlos E. SANCHEZ SantiagoDirectorInstituto de Estudios Económicos sobre la Sr. Manuel MARFANRealidad Argentina y Latinaomericana Invesligador/Economista

(IEERAL) Corporación de InvestigacionesJuan del Campillo 394 Ecoriómicas para Latinoamérica5000 Córdoba (CIEPLAN)

Bolivia Av. C'olón 3494 Santiago

Sr. Femando CANDIA Sr. E,luardo ANINATSubsecretario de Política Económica Socio PrincipalMinisterio de Planeamiento y Coordinación Aninat, Méndez y AsociadosAv. Arce 2116 Roger de Flor 2736LaPaz Santi,ago

Brasil Sr. Jorge MARSHALLEconomista

Sr. José SERRA ILADESDiputado FederalCámara de Diputados EcuadorCongreso NacionalBraslia Sr. Modesto RIVAS

Asesor EconómicoSr. Raul Wagner dos Reis VELLOSO Secn'taría General de PlanificaciónSecretario para Assuntos Económicos (CC)NADE)Ministerio do Planejamento (SPES) Calles Arena y Manuel LarreaEsplanada dos Ministerios Bloco K, 8 Andar Edificio Consejo Provincial70.000 Brasflia, D.F. Qu)

Colombia Me ico

Sr. Jorge Luis GARAYAsesor Ministr de Hacienda Sr. Jesús SILVA-HERZOGMinisterio de Hacienda y Crédito Público Director Centro de Estudios MonetariosEdificio San Agustfn, Piso 3 Latinoamericanos (CEMLA)Bogotá México, D.F.

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Sr. Guillermo BARNES García Instituto de Desarrollo EconómicoCoordinador de Asesores (IDE) del Banco MundialSecretaría de Hacienda y Crédito PúblicoPalacio Nacional, Of. 3036 Peter KNIGHTMéxico, D.F. Vittorio CORBO

Elkcyn CHAPARROSr. Manuel FERNANDEZ Pérez Nancy BARRYCoordinador de Asesores del Eugenio DIAZ-BONILLASubsecretario de Industria eInversión Extranjera

Secretaría de Comercio y Agencia Alemana de CooperaciónFomento Industrial Técnica (GTZ)

Alfonso Reyes 30, Piso 13México, D.F. Reinherd VON BRUNN

Peru Dietmar WELZPeter RICHTER

Sr. Abel SALINAS Izaguirre Bosco VAN WELIEex-Ministro de Economía y Finanzas Gunter STRASSERTRubens 259, Gunter ZENKSan Bodja Lima Juan Antonio MORALES

Sr. Fclipe ORTIZ DE ZEVALLOSPresidente Comisión Económica para AméricaAPOYO, S.A. Latina y el Caribe (CEPAL)G. Larrañaga 265Lima 18 Gert ROSENTHAL

Andrés BIANCHIUruguay Oscar ALTIMIR

Sr. Jorge ROLDOS Joseph RAMOSJefe de Asesores Económicos Juan Carlos LERDAOficina de Planeamiento y PresupuestoAv. L.A. de Herrera 3350 ObservadoresEdificio LibertadMontevideo Sr. Norberto CROVETTO

Director Provincial de EstudiosVenezuela Económicos

Provincia de Buenos AiresSr. Pedro ROSAS Bravo Calle 12 y 53, Piso 11Gerente de Estudios Ca PlataBanco Central de Venezuela La PlataApartado 2017 Buenos Aires, ArgentinaCaracas 101

Sr. Sergio BUGALLOSr. Al JOHNSTON Subsecretario de Finanzas delDirector General Sectorial de Ministerio de EconomfaPlanificación de Corto Plazo Provincia de Buenos Aires

Ministerio de Planificación (CORDIPLAN) Calle 8 No, 45-46Parque Central, Torre Oeste, Piso 24 La PlataCaacas Buenos Aires, Argentina

Distribuidores de las Publicacion,es del Banco MundialARGENTINA FINLAND MEXICO SOUrH AFRICA, BOTSWANAC ir Hc, SRL Akern Kirlakauppo, NFi6ECr aIt6ioGo G~ PD.. Do. 128 Apartado Po"l 224160 Oldd Utveridty Pres; SooltuFlaid 165,4th 453/465 S1101 14060Ti IperiM~D.F. Ai1333 Bo.r A Hd~inkl 10 P.O So 1141

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