Análisis de la implementación del programa "juntos" en las regiones de Apurímac, Huancavelica y Huánuco

8/9/2019 Anlisis de la implementacin del programa "juntos" en las regiones de Apurmac, Huancavelica y Hunuco

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LosProgramas de Transferencias Condicionadas sonun tipo de programa social que ha adquirido en laltima dcada gran popularidad debido al xito desus resultados en distintos pases, como Mxico y Bra-

sil. En estos programas, el Estado otorga un benecio,en efectivo o en especies, a cambio de que la familiabeneciaria cumpla con ciertas condiciones. Con estose busca llegar a dos metas principales: favorecer alos ms pobres a travs de las transferencias de dineroy, en un plazo ms largo, aumentar el bienestar de lasociedad promoviendo mejoras en el capital humano,

salud, educacin y nutricin, beneciando tambin alas futuras generaciones (Rawlings y Rubio 2003).

Con el deseo de lograr estos resultados en el Per,nace en el ao 2005 el Programa Nacional de ApoyoDirecto a los Ms Pobres, Juntos, a n de brindarapoyo a la poblacin ms vulnerable, en situacinde pobreza extrema y exclusin, y prevenir as latransmisin intergeneracional de estas condiciones.

Para cumplir este n, el Estado transere fondosa los Ministerios de Educacin, de Salud y de laMujer y Desarrollo Social, y otorga directamenteuna donacin de 100 soles mensuales a un grupode familias seleccionadas. Este dinero constituyeun monto jo, independientemente del nmero depersonas y de la composicin de la familia, por lo quees probable que en aquellas familias ms numerosaso con un mayor nmero de adultos el impacto dela transferencia sea menor. Esta transferencia esentregada a travs del Banco de la Nacin mscercano o, en caso no exista una sucursal en lalocalidad, mediante empresas transportadoras quese acercan a las comunidades en los das de pagopreviamente establecidos y publicados.

Aunque los beneciarios pueden disponer del dineroen la forma en la que consideren conveniente, estose encuentra supeditado a una serie de condicionesestablecidas, como la participacin en programas desalud, educacin, nutricin y desarrollo ciudadano,especcamente participar en programas de docu-mentacin en caso no cuenten con documentos de

identidad. Los beneciarios cuentan tambin con elapoyo de un grupo de promotores por distrito, acto-res clave que los acompaan y asesoran, adems derealizar charlas de informacin y motivacin, y veri-car el cumplimiento de las condiciones impuestaspara poder seguir siendo parte del programa. Pasadoscuatro aos del inicio del programa, se evaluar si esque los beneciarios han podido superar su condi-cin de pobreza. Las familias que lo hayan logradosaldrn del programa, mientras que las dems sernreincorporadas pero con una donacin 20% menor.

El programa Juntos representa una de las principalesacciones en cuanto a polticas sociales y de mayorescala en cuanto a presupuesto y cobertura. Sin

Ramn Diaz, Ludwig Huber, Oscar Madalengoitia, Rafael Saldaa, Carolina Trivelli IEP y Rosana Vargas y Ximena Salazar UPCH

Anlisis de la implementacin del programa Juntos enlas regiones de Apurmac, Huancavelica y Hunuco*

* Este estudio fue realizado gracias al apoyo del Observatorio de la

Salud, del CIES, y de CARE - Per. El Observatorio de la Salud yCARE - Per no comparten necesariamente las opiniones vertidas

en la presente publicacin, que son de responsabilidad exclusiva

de los autores.

El programa Juntos representauna de las principales acciones

en cuanto a polticas socialesy de mayor escala en cuantoa presupuesto y cobertura. Sinembargo, aos despus de haberempezado, an no se tenaningn estudio acerca de sufuncionamiento y ecacia

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La realizacin de este estudio pudo constatar la efectividad de la logsticay de la administracin del programa respecto a la entrega monetaria.


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Se desconocen los criterios empleados para calicar a un hogar comobeneciario.

embargo, aos despus de haber empezado, an nose tena ningn estudio acerca de su funcionamiento yecacia. Con este propsito, adems de contribuir a unmejor desempeo del programa, a nes del ao 2007CARE Per y el Consorcio de Investigacin EconmicaSocial (CIES) convocaron a la realizacin del estudioAnlisis de desarrollo del Programa Juntos en tres

regiones seleccionadas, cuyo objetivo general consistaen analizar el cumplimiento de los objetivos y evaluarla efectividad del programa en los departamentos deHuancavelica, Hunuco y Apurmac. Los distritosdentro de estos departamentos fueron elegidos por tenercaractersticas observables similares, pero, a la vez,por ser diferentes en cuanto a la cantidad de hogaresbeneciarios (proporcin de beneciarios).

El objetivo principal de este estudio es lograruna aproximacin a las dinmicas que genera la

ejecucin del programa Juntos en zonas ruralesa travs del anlisis del nivel de cumplimiento delos compromisos asumidos por los beneciariosde Juntos, el uso de las transferencias de libredisposicin y los factores que favorecen o dicultanel funcionamiento del programa y el logro de susobjetivos. Asimismo, para evaluar la efectividad delprograma se analizaron tres dimensiones distintas: laentrega de la transferencia monetaria a los hogares,el desarrollo de la oferta de servicios pblicos ensalud, educacin e identidad, y el aprovechamientode la transferencia en los hogares. La metodologa

utilizada se basa en las visitas de campo (realizadasentre enero y marzo de 2008) y la revisin defuentes estadsticas secundarias pblicamentedisponibles. En este sentido el estudio no pretendeser una evaluacin de impacto, sino una primeraaproximacin al funcionamiento y desempeo delprograma en las regiones visitadas.

Cabe sealar que la efectividad o inefectividad deeste programa es un tema complicado, pues granparte de los resultados de Juntos depende del

funcionamiento y de la oferta de otros serviciospblicos, como educacin y salud, sectores quemuestran una situacin bastante precaria.

La realizacin de este estudio pudo constatar la efec-tividad de la logstica y de la administracin del pro-

grama respecto a la entrega monetaria. Esta entrega serealiza de forma puntual, segn los cronogramas publi-cados y coordinados con las autoridades comunales, ylas familias beneciarias conocen dnde y cundo vana recibir las transferencias. Aquellos que viven en laszonas ms alejadas de alguna sucursal de un Banco dela Nacin van a recibir el dinero a travs de las trans-

portadoras, de modo tal que no se ven perjudicados.

Sin embargo, uno de los principales problemas queenfrenta el programa es la recopilacin de informacin,la cual no solo es incompleta sino tambin cuestiona-ble. Por ejemplo, en algunas localidades los criteriossealados no captan las particularidades de la regin,o en las zonas ms alejadas o de difcil acceso no serecoge informacin, motivo por el que estos hogaresquedan fuera del padrn. Hubo tambin casos de ciu-dades que reportaron problemas limtrofes entre distri-tos, condicin que impidi desarrollar el censo -insumo

bsico para seleccionar a los beneciarios.

Por otro lado, se desconocen los criterios empleadospara calicar a un hogar como beneciario. Sereportaron casos en los cuales se validaron hogaresque no necesariamente lo necesitaban, pero queejercan una fuerte inuencia en la comunidad,factor que los pona por encima de aquellas familias

Uno de los principalesproblemas que enfrenta elprograma es la recopilacin de

informacin, la cual no soloes incompleta sino tambincuestionable

Juntos busca aumentar demanera signicativa la asistenciaa la escuela, por lo que una delas condiciones es que los niosasistan por lo menos al 85% de

las clases, algo que se cumplecasi en su totalidad


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En lo concerniente a la salud, se considera que s se estn cumpliendo lasmetas establecidas por Juntos de manera satisfactoria

ms pobres. Se encontr tambin que algunasautoridades locales utilizan el programa Juntoscon nes polticos, amenazando a la poblacincon expulsarlos del programa si no siguen susplanteamientos, o empleando su poder para protegera personas que no deberan ser beneciarias. Sinembargo, esto sucede solo en los distritos ms

pequeos. A nivel macro no se ha observadoevidencias de politizacin del programa.

Se considera que el programa Juntos s ha conse-guido y puede conseguir logros importantes, dentrode los cuales resalta la identicacin de los bene-ciarios con los objetivos del programa.

Uno de los objetivos del programa consiste en for-mar capital humano para la prxima generacin,por lo que la educacin juega un rol importante.

Juntos busca aumentar de manera signicativa laasistencia a la escuela, por lo que una de las con-diciones es que los nios asistan por lo menos al85% de las clases, algo que se cumple casi en sutotalidad. Sin embargo, esto puede signicar un pro-blema para muchas escuelas locales que no estnpreparadas para afrontar esta demanda. Aunque loscensos escolares muestran que no ha habido cam-bios importantes en los niveles de matrcula, s existeun aumento en la matrcula respecto al ao 2004,especialmente en las mujeres, por lo que las metascuantitativas s se cumplen.

En lo concerniente a la salud, se considera que s seestn cumpliendo las metas establecidas por Jun-tos de manera satisfactoria, lo que ha producidoun acercamiento signicativo entre la poblacinms pobre y el sector salud, producto del aumentoconstante del nmero de beneciarios que tomaconciencia sobre la importancia de los servicios desalud. Entre estos se encuentran la vacunacin y ladesparasitacin, la presencia de letrinas en la mayo-ra de las casas en zonas rurales, la importancia de

los controles pre y postnatal, e incluso los partos ins-titucionales, que no eran parte del programa.

Otra condicin del programa fue el factor identidad.El programa Juntos, acompaado por un conveniocon el Reniec, ha logrado brindar documentos deidentidad a ms de 80.000 madres en 14 departa-mentos intervenidos. Tambin se ha encontrado unaumento en la inscripcin de partidas de nacimiento,requisito para la obtencin del Documento Nacionalde Identidad (DNI). Sin embargo, existen an per-sonas que no pueden cobrar las transferencias por

falta de DNI debido a problemas con la obtencinde partidas de nacimiento, pues en dcadas pasa-das muchos registros fueron quemados en atentados

terroristas. A pesar de que existe una posibilidad deobtener el DNI sin la partida de nacimiento mediantela inscripcin en el registro civil de su localidad, elcosto del trmite y del transporte resulta muy altopara algunas familias.

El estudio seala que la transferencia de Juntosconstituye aproximadamente la quinta parte de loque necesita una familia para salir de la pobrezaextrema. Los 100 soles mensuales constituyen unporcentaje muy alto del ingreso, y permiten acce-der a una mayor cantidad y diversidad de bienes,

as como contribuyen al aumento de la produccinagraria mediante la compra de abono para las cha-cras. Es as que el consumo fue otra de las carac-tersticas evaluadas para conocer el impacto delprograma.

Aunque el anlisis estadstico no revela mayorescambios en este mbito, estos s fueron observa-dos durante el trabajo de campo. Este se encuentraligado principalmente a la nutricin; existe un deseode los beneciarios por incluir insumos nutritivos

a la dieta, ante lo cual se encontr que muchosbeneciarios ya no venden sus animales menores,sino que los usan para el autoconsumo, adems deincluir en sus dietas otros alimentos como carne,huevos, frutas y verduras. Sin embargo, el impactode la nutricin, medido por el peso y la talla, nomuestra avances signicativos en el tiempo del pro-grama. De la misma forma, tambin se registr unaumento en el consumo de artculos de limpieza,aseo personal, tiles escolares, calzado y vestidode los nios.

A pesar de estos resultados, se ha encontrado que enestos mbitos, especcamente en los de educacin,salud e identidad, Juntos ha generado una carga


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En relacin con las familias beneciarias, existe entre estas una percepcinde mejora, as como una reorientacin de sus prioridades y recursoshacia el bienestar infantil.

El programa Juntos,acompaado por un conveniocon el Reniec, ha logradobrindar documentos deidentidad a ms de 80.000

madres en 14 departamentosintervenidos

adicional que no se ha enfrentado de manera ade-cuada, pues la oferta de los servicios de estos secto-res es precaria, tanto en recursos humanos como eninfraestructura.

El sector educacin no ha previsto ni respondido a loscambios que implica y demanda este programa y se

hace evidente la muy baja calidad de la educacin,la carencia de profesores, de material educativoy de infraestructura eciente, de acuerdo a lasnecesidades locales. En algunos casos, la matrculaaument tanto que las escuelas no se daban abasto,y se originaron peores condiciones de aprendizajepara los alumnos, como hacinamiento o una menoratencin del profesor.

Sin embargo, el panorama de la salud es mejor queel de la educacin. En este sector existe una mayor

demanda, y al ser las atenciones mdicas retribui-das por el Seguro Integral de Salud (SIS), se generanmayores ingresos para cada centro de salud, condi-cin que permite mejorar tanto el servicio brindadocomo las instalaciones, a pesar de que an no secuenta con los recursos necesarios para mejorar elservicio.

Finalmente, los esfuerzos del Reniec han contribuidoa que se trabaje el tema de identidad. Sin embargo,obtener partidas de nacimiento puede an resultardifcil, mediante, por ejemplo, errores en la inscrip-

cin, desaparicin de las actas, generalmente enregiones que fueron vctimas de la violencia poltica.

En relacin con las familias beneciarias, existeentre estas una percepcin de mejora, as como unareorientacin de sus prioridades y recursos hacia elbienestar infantil. Esto ltimo se puede apreciar enel aumento de asistencia de nios a la escuela, y ensu menor participacin en las actividades agrcolas.Esto les da a sus padres esperanza de que los hijostengan un mayor nivel educativo, lo que les permi-

tira ser diferentes a ellos. Tambin mencionan quesu principal temor es regresar a ser como antes,lo que es visto como un gran riesgo, pero tambincomo un gran reto.

Conforme se ha ido desarrollando el programa, seha generado tambin una serie de resultados que noestn relacionados de manera directa con sus obje-tivos originales. Dichos efectos colaterales son tantopositivos como negativos.

Efectos positivos: Desarrollo de los mercados locales. La transferen-

cia ha permitido que se aumente la capacidad decompra y de consumo de nuevos productos dife-rentes a los alimentos, como artculos de limpieza,higiene, prendas de vestir, entre otros, motivo porel cual la venta en los mercados ha aumentadosignicativamente. Tambin el cobro por trans-portadoras ha generado la articulacin de peque-os mercados en las zonas ms alejadas del pas.

Promotores multifuncionales. Actores clave parala efectividad del programa y para las benecia-rias, pues el desarrollo cotidiano del programadepende en buena parte de ellos. Adems de sucarga de trabajo, los promotores, generalmentepor iniciativa propia, realizan talleres y capaci-taciones para los beneciarios del programa, quepueden incluir temas de diversa ndole, como por

La transferencia ha permitidoque se aumente la capacidadde compra y de consumo denuevos productos diferentes a

los alimentos, como artculos delimpieza, higiene, prendas devestir, entre otros


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No basta con decisiones a niveles macro, sino sobre todo a niveles regio-nales y locales, condicin importante para que programas de este tipo se

puedan desarrollar.

ejemplo la violencia domstica. Este contexto hacreado un espacio en el cual las mujeres se pue-den reunir y conversar sobre sus experiencias.

Empoderamiento de las mujeres de los hogaresseleccionados. Ellas son quienes reciben la trans-ferencia. Al respecto consideran que el dinero

transferido les pertenece, por lo que son ellas mis-mas las que deciden la forma en la que lo debenadministrar, teniendo presente que el dinero debebeneciar principalmente a sus hijos. Las mujeresbeneciarias valoran la transferencia y mantienenun discurso respecto a su destino, incluyendo, porejemplo, alimentos en la dieta diaria que antes noconsuman. Tambin se ha observado una dismi-nucin de la violencia familiar, pues de lo contra-rio podran salir del programa.

Bancarizacin. Ms de 300.000 peruanos que

no podan acceder a ningn servicio nancieroson ahora clientes del Banco de la Nacin, loque marca el inicio de una nueva relacin conel sistema nanciero que no solo les abre nuevasoportunidades, sino que tambin es una forma deinclusin econmica, es decir, que el Estado lle-gue a zonas ms alejadas.

Efectos negativos:

Conictos locales. Al ser tambin una fuente dediferenciacin, Juntos ha creado conictos loca-les entre beneciarios y no beneciarios. Inclusose han reportado casos en los que estos conictoshan impedido que la seleccin de beneciariossea procesada de manera adecuada.

Informacin incorrecta. Los intermediarios, comolos empleados de las diferentes organizaciones

involucradas, brindan informacin incorrecta alos beneciarios sobre la transferencia o las con-diciones impuestas, e incluso las utilizan para subenecio personal.

Generalizacin de los problemas propios de laregin. En los resultados de Juntos persisten anmuchos de los problemas propios de las mismasregiones, como el alcoholismo y la violencia fami-liar, situaciones que se generalizan con el programa.Por ejemplo, en algunas localidades se asocia el

consumo de alcohol a la transferencia de dinero,especcamente, al no saber qu hacer con esta.

Si bien el programa muestra grandes avances, anquedan retos por enfrentar que van ms all deldiseo y aplicacin del programa en s. Juntosdebe ser parte de una estrategia integral para la luchacontra la pobreza. No basta con decisiones a nivelesmacro, sino sobre todo a niveles regionales y locales,condicin importante para que programas de estetipo se puedan desarrollar. Es por eso que es necesa-ria una mejora en la coordinacin entre los diferentes

sectores y programas del Estado relacionados con lalucha contra la pobreza, y no solo con aquellos rela-cionados al diseo del programa. Respecto a esto,se brindan algunas recomendaciones para mejorar laaplicacin del programa.

Ms y mejor coordinacin a todonivel

Sobre la base de lo anteriormente mencionado, se

recomienda mejorar la coordinacin a distintos nive-les. Es importante generar pactos de alto nivel con lossectores involucrados que no se basen netamente enrecursos o compromisos, sino que lleven una accinconcertada y sean monitoreados pblicamente. Lacoordinacin con otros programas del Estado comoel Mimdes o el Pronaa es igualmente importante,de forma tal que la informacin generada se puedacompartir y homogeneizar para elaborar evaluacio-nes y esquemas de coordinacin.

Por ejemplo, una de la metas del programa esgenerar capital humano, para lo cual la educacines fundamental. Es por esto que se debera realizarcoordinaciones conjuntas entre el sector educacin

Ms de 300.000 peruanos queno podan acceder a ningnservicio nanciero son ahoraclientes del Banco de la Nacin


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La heterogeneidad y las diversas realidades de los usuarios son un temaque el programa debera entender y responder.

y la comunidad educativa, para tomar acciones

concretas que lleven a una mayor matrcula ypermanencia en la escuela.

Por otra parte, resulta complejo monitorear los cam-bios en el consumo y en la nutricin, por lo que elprograma debera disear de manera conjunta conel sector salud esquemas que brinden informacinrelevante para un seguimiento especco.

En relacin a la identidad, Juntos debera trabajarconjuntamente con las municipalidades para simpli-

car la obtencin de las partidas de nacimiento, ascomo reducir costos y realizar campaas.

Mayor coordinacin con las entidadescon las que se trabaja

Tambin se deberan aprovechar ms las relacionescon las entidades del sector pblico con las que yase trabaja, especialmente con el INEI y el Bancode la Nacin, para lograr una mayor ecacia en elprograma. Con el INEI se podra replantear el trabajode recopilacin y de informacin estadstica yredisear de manera conjunta el sistema de recojo deinformacin socioeconmica, de modo que se puedahacer un seguimiento peridico o denir nuevosindicadores. Adicionalmente, se tendra que validarla metodologa que permite incluir o no a un hogarpobre en el padrn de beneciarios del programa.

Entender y responder a laheterogeneidad

La heterogeneidad y las diversas realidades de losusuarios son un tema que el programa debera

entender y responder. Si bien existen caractersticascompartidas, como los niveles de pobreza y elperl de la poblacin, cada lugar posee sus propiasparticulares, desde cantidad de poblacin einfraestructura, hasta problemas y necesidades. Es asque el programa debe tener mecanismos homogneosque deben adecuarse a las caractersticas de lasculturas, personal capacitado para desenvolverseadecuadamente en esa zona, as como un contenidode talleres y capacitaciones anes.

Evitar la politizacin del programa

El programa debe encontrar los mecanismos paraevitar o disminuir la politizacin a nivel local.Tambinse considera que mientras ms informacin se tengasobre el programa y cmo funciona se fortalecersu legitimidad, para lo cual debe haber polticasde informacin transparente y consistente. Sobretodo se requiere mayor intercambio de informacinentre Juntos y las familias beneciarias, pues enalgunas localidades se ha encontrado que terceraspersonas o instituciones agregan condiciones a las yaestablecidas.

Otra posible solucin consiste en promover activi-dades de anlisis y debate, as como recoger reco-mendaciones y hacer pblica toda la informacinsobre el programa mediante canales de comunica-cin uida entre el nivel central del programa y losGobiernos Regionales, para evitar la politizacin yla corrupcin.

Mecanismos de salida

Finalmente, un desafo que han atravesado diversosprogramas de transferencia monetaria en diversos pa-ses y que Juntos deber enfrentar en el corto plazo esel referido a los mecanismos de salida. Luego de cua-tro aos las familias beneciarias no habrn logradoun cambio sustancial en su situacin, por lo que sedeben determinar indicadores claros y concretos quesealen qu beneciarios continuarn en el programa

y cules recibirn menos dinero o saldrn.

Un desafo que Juntos deberenfrentar en el corto plazo esel referido a los mecanismos desalida

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