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Se analiza , y explica al detalle cómo se llevo a cabo de principio a fin la creación y aplicación de dicha ley.
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LA LEY DE HIDROCARBUROS DE VENEZUELA DEL AÑO 1943
UN COMPLEJO PROCESO DE NEGOCIACIÓN EN EL ÁMBITO GLOBAL
Por: Ernesto Fronjosa Lasalle
CONTENIDO:
Resumen 1
Introducción 2
Aspectos de fondo de la Ley de 1943 3
Un cambio radical en las relaciones entre las empresas y el Estado. 3
La esencia de la polémica alrededor del fifty-fifty. 7
¿Qué dio Venezuela a cambio de las ventajas de la Ley de 1943. 10
La Ley de Hidrocarburos de 1943, un complejo proceso de negociación. 11
Caracterización de la complejidad. 11
Marco de referencia de la Ley de 1943. 12
El proceso de nacionalización de la industria petrolera mexicana. 14
El proceso de nacionalización de la industria petrolera de Irán. 18
La influencia del entorno 25
Un importante cambio de escenario coyuntural. 26
Importancia estratégica de Venezuela en 1943. 27
El papel de “terceros”. 29
Conclusiones. 32
Bibliografía. 33
RESUMEN:
La Ley de Hidrocarburos venezolana del año 1943 posee una importancia
preeminente en la legislación venezolana y posteriormente ejerció también una
marcada influencia en la afirmación nacionalista del resto de los países
productores de petróleo. Dicha ley introdujo un cambio carácter radical en las
relaciones entre las empresas operadoras y los gobiernos de los países en los
cuales estas operaban. Lo más relevante de la misma fue transformar
conceptualmente la noción de “concesión”. Este concepto pasó de una simple
relación contractual entre un arrendador y un arrendatario a la de un convenio
2
entre dos socios. La distribución de las ganancias entre dichos socios se logró
a través de la recientemente aprobada Ley del impuesto sobre la Renta. La
fijación unilateral de la tasa de dicho impuesto por parte del gobierno fue el
fundamento para la serie de modificaciones posteriores del mismo, mediante
las cuales Venezuela fue incrementando paulatinamente su participación en el
negocio. Llegar a promulgar esta ley fue un complejo proceso de negociación
mediante el cual tanto el gobierno como las empresas lograron satisfacer
aquellos objetivos a los cuales cada quien asignaba mayor importancia. Esto se
debió en gran parte a la capacidad negociadora del gobierno del Presidente
Medina y a la valiosa mediación del Presidente Roosevelt de los Estados
Unidos. Sin embargo, este exitoso proceso estuvo enmarcado entre dos
eventos similares cuyos resultados se considera que fueron fundamentalmente
negativos: las nacionalizaciones de las industrias petroleras de México (1938) e
Irán (1951). Esto pone de relieve la importantísima coyuntura en el entorno que
representó el estallido de la Segunda Guerra Mundial y el consiguiente
incremento en el poder de negociación de Venezuela. La producción petrolera
venezolana pasó a tener una importancia preeminente en el esfuerzo bélico de
los aliados.
INTRODUCCIÓN:
La promulgación por parte del gobierno del Presidente Isaías Medina Angarita
de la Ley de Hidrocarburos de 1943 constituye un indiscutible hito en la historia
petrolera no sólo de Venezuela, sino también en el ámbito mundial. El proceso
que condujo a la promulgación de la mencionada ley estuvo inmerso en un
contexto sumamente complejo de circunstancias, tanto en el ámbito político
interno, como en el escenario internacional. Los eventos relacionados con el
desarrollo de este proceso configuran una compleja serie de conflictos que
conforman una inseparable unidad con los correspondientes procesos de
negociación llevados a cabo para resolverlos. Procesos de negociación que por
su inherente complejidad no cabe reducir a la relación más o menos puntual
entre personas o grupos “sentados alrededor de una mesa”. Los conflictos
verdaderamente complejos y las negociaciones asociadas a ellos discurren, en
primer lugar, a través de un tiempo a veces considerable. Por otra parte,
3
involucran un complicado conjunto variable y dinámico de tópicos, no todos
relacionados de manera directa con el conflicto en sí y donde, finalmente,
intervienen un gran número de grupos y organizaciones. Todos ellos con los
más variados, y variables, intereses y motivaciones y cuyos representantes
individuales no son siempre necesariamente los mismos.
Para derivar sentido de esta compleja trama de eventos que conforma el
proceso que culmina con la promulgación de la Ley de Hidrocarburos de
Venezuela del año 1943 se utilizaron diferentes fuentes de información. Por
una parte se revisaron textos documentales y de autores que se han ocupado
de los eventos relacionados con el tema del presente trabajo. Se llevaron a
cabo también entrevistas a personalidades relevantes dentro del ámbito
petrolero. Para la ubicación de toda esta información bajo un marco de
referencia apropiado el autor apeló también a su experiencia de treinta años en
la industria petrolera venezolana. Toda esta información ha sido estructurada
como un caso de estudio (Yin, 2003). Las diferentes fuentes de información, las
visiones de los diversos autores y entrevistados, incluso los mitos que rodean
muchos de los hechos que forman parte de este conjunto, condicionan el
enfoque de dicho caso. Finalmente, la interpretación hermenéutica del caso en
cuestión permite desarrollar una teoría sustentada (Glaser y Strauss, 1967;
2006). Este enfoque permite alcanzar significado y coherencia en hechos que a
primera vista pudieran parecer incluso contradictorios. De todo ello se derivan
algunas conclusiones de tipo general sobre las características de los procesos
de negociación orientados al manejo de conflictos complejos.
ASPECTOS DE FONDO DE LA LEY DE 1943:
Un cambio radical en las relaciones entre las empresas y el
Estado: La Ley de Hidrocarburos de 1943 fue sancionada por el Congreso
Nacional el 13 de marzo de 1943 y publicada en el número 31 (Extraordinario)
de la Gaceta Oficial (cf. Martínez, 1986; p. 117). Independientemente de las
críticas que la oposición política al gobierno del Presidente Medina hubiera
podido plantear, la ley del ’43 modificó sustancialmente varios conceptos
vigentes hasta ese momento. El más importante de ellos fue el cambio en la
4
esencia misma de las relaciones entre las empresas concesionarias y la Nación
que se detalla más adelante. Otro elemento de notable importancia, sobre todo
desde el punto de vista administrativo, es que la ley permitió uniformizar la
situación jurídica de la gran cantidad de concesiones existentes. Hasta ese
momento cada una de esas concesiones se regía por su propio régimen legal.
La ley estableció un patrón único en el que, además, el Estado adquiría una
facultad impositiva general y automática. Como menciona Urbaneja (2007), “no
disponía el Estado de una facultad impositiva general y automática sobre las
ganancias que las compañías obtuviesen. […] la situación jurídica de las
concesiones petroleras variaba entre una y otra” (p. 69). Este aspecto era
beneficioso para ambas partes. Tanto por lo que representaba de simplificación
de la labor administrativa del Estado, como para el manejo operacional de las
compañías.
Otros logros de la ley fueron la elevación del valor de la Regalía a un mínimo
de 16 2/3 % y la ampliación de las facultades de supervisión técnica por parte
del gobierno. Finalmente la ley consideraba la posibilidad de existencia de otras
sustancias con valor comercial asociadas al petróleo y establecía como un
principio promover la refinación en el país del crudo producido.
Sin embargo, usualmente, el aspecto al que se le suele asignar la mayor
importancia en la ley de 1943 y al que normalmente se hace referencia con
relación a la misma, es el establecimiento de una participación igualitaria entre
las empresas explotadoras y el Estado en el producto de la comercialización
del petróleo extraído en el territorio nacional. Este es el precepto conocido
como “principio del fifty-fifty”. Sin embargo este concepto es sólo el reflejo del
cambio más profundo en la naturaleza de las relaciones entre las empresas
concesionarias y el gobierno. El concepto de distribución de las ganancias
rompía claramente, aunque no fuera de manera explícita, la noción de
“concesión” históricamente aceptada. Hasta ese momento el gran desarrollo de
la industria petrolera fuera de los Estados Unidos estuvo fundamentalmente
basado en la figura de la “concesión” como una simple relación contractual.
Parra (2005) describe las características de dicha figura jurídica:
5
Las concesiones en los países en vías de desarrollo variaban amplia y
significativamente en su contenido, pero todas ellas tenían una serie de
características en común:
— El gobierno le otorgaba a la compañía un derecho exclusivo para
llevar a cabo operaciones de exploración, desarrollo y producción de
hidrocarburos en un área definida por un período limitado de tiempo;
— La compañía adquiría la titularidad de los hidrocarburos y tenía casi
siempre la libertad de disponer de ellos sin ninguna restricción
posterior;
— La compañía asumía los riesgos financieros y comerciales
asociados a la operación;
— La compañía acepta, en retorno, realizar ciertos pagos al gobierno
(bonificaciones al momento de la firma del otorgamiento, impuestos
superficiales, regalías, impuestos de producción, etc.);
[…] Generalmente en los países en desarrollo, particularmente en el
Medio Oriente y en África (en menor medida en Venezuela), el
elemento contractual era ampliamente preponderante hasta principios
de la década de 1970, hasta el punto de llegar a excluir completamente
el elemento legislativo o regulatorio así como la jurisdicción de los
tribunales locales (p. 8-9) 1.
Esta modalidad era similar a la relación entre un arrendatario y un arrendador
donde el segundo cede al primero un bien inmueble por un tiempo
determinado. Este, a su vez, se obliga a unos pagos definidos para ese caso
particular a cambio de lo cual goza del usufructo exclusivo del bien objeto del
contrato.
Con la Ley de Hidrocarburos de 1943 en Venezuela el concepto de concesión
deja de consistir en una relación puramente contractual. En adelante se trataría
de una asociación entre el propietario de un recurso2 y un operador que se
1 Traducción del autor del presente trabajo. 2 Esta idea requería igualmente la existencia del concepto de la Nación como propietaria del subsuelo.
Esta relación no hubiera sido posible bajo el régimen de la llamada “ley de captura” propia de países
como los Estados Unidos o como lo fue en el caso de México antes de la promulgación de la Constitución
de 1917.
6
encargaba, a nombre de la sociedad, de extraer y comercializar dicho recurso.
La repartición de los beneficios de la comercialización en una determinada
proporción era la consecuencia natural de esta nueva relación. La mencionada
distribución de los beneficios se estableció, según la ley de 1943,
supuestamente en la relación mencionada del fifty-fifty
El mecanismo para el reparto de las utilidades derivadas de la comercialización
del crudo lo constituyó la estructura impositiva en la cual jugaba el papel
preeminente el impuesto sobre la renta. La primera Ley del Impuesto sobre la
Renta del país había entrado en vigencia el 1º de enero de 1943 (cf. Martínez,
1986; p. 115). El mencionado cincuenta por ciento de los beneficios de la
comercialización del crudo venezolano debía ser el resultado de todos los
impuestos y gravámenes que las empresas debían cancelarle a la Nación. Es
decir, según la ley, quedaba establecido que el monto total de estos tributos
debía representar la mitad del ingreso neto que las concesionarias percibían
por concepto de comercialización del petróleo. Esta idea la expresa claramente
Yergin (1992)
De acuerdo a este concepto, las varias regalías e impuestos serían
aumentados hasta un punto en el cual la participación del gobierno
sería aproximadamente igual al beneficio neto de las compañías en
Venezuela. Ambos lados serían, en efecto, socios en partes iguales,
dividiendo las rentas por toda la mitad. (p. 435)1.
La ya mencionada cita de Yergin hace notar además el elemento de fondo, que
“ambos lados serían, en efecto, socios a partes iguales”.
Nos permitimos recalcar el papel preeminente de la recientemente promulgada
Ley del Impuesto sobre la Renta para alcanzar la distribución deseada de las
utilidades. En palabras del ya citado Urbaneja (2007)
La Ley de Hidrocarburos de 1943 […] establece explícitamente que el
Estado venezolano tiene la potestad de fijar los impuestos que han de
pagar las compañías. Esto debido a que la nueva ley somete a las
7
compañías a pagar el impuesto sobre la renta, impuesto cuyo nivel en
último término lo fija el Estado. (p. 69).
La fijación de la tasa del impuesto sobre la renta por parte del Estado permitió
que de allí en adelante Venezuela pudiera tomar otra serie de decisiones
relacionadas con su participación en el negocio petrolero. Todas las
modificaciones posteriores a la Ley del Impuesto sobre la Renta se
fundamentaron en esta idea. Igualmente la eventual fijación unilateral de los
valores de referencia a los fines del mencionado impuesto sobre la renta el 17
de diciembre de 1970 (cf. Martínez, 1986; p. 239) tuvo el mismo fundamento.
Finalmente, el concepto jurídico de reversión que aparecería años más tarde se
basó en la misma noción. Todas estas acciones no hubieran sido posibles bajo
el concepto de concesión prevaleciente antes de 1943. Nuevamente, según
Urbaneja (2007), quien califica a la ley del ’43 como “una de las leyes más
importantes de toda la historia legislativa del país” (p. 68)
A partir de la decisión aquella por la cual el Estado es el propietario de
los yacimientos y es además el único que puede compartir ganancias
con las compañías explotadoras, se desarrolla una dinámica inevitable,
por la cual el Estado tratará de buscar una participación siempre mayor
en las ganancias que produzca la explotación del petróleo. (p. 68).
A pesar de su carácter puntual, el principio del fifty-fifty demostró poseer una
muy especial trascendencia. Su relevancia se puso de manifiesto cuando se
observa que el mismo representó posteriormente el punto de referencia para
las reivindicaciones nacionalistas del resto de los países petroleros. El fifty-fifty
se convertiría en el principio reivindicativo de los esfuerzos de Arabia Saudita,
Kuwait, Irak,… del resto de los países productores de petróleo del mundo por
lograr un mayor control sobre sus respectivos recursos. Su aplicación
representaba a su vez, aunque fuera de manera implícita, el cambio conceptual
en la noción de concesión que había representado en Venezuela la ley de
1943.
8
La esencia de la polémica alrededor del fifty-fifty: Sin embargo
fueron los detalles del concepto de la distribución paritaria de los ingresos por
ventas, el fifty-fifty, lo que inicialmente dio origen a los conflictos más
importantes en el ámbito interno de Venezuela. Según indica el ya citado
Yergin (1992) “La ley propuesta fue criticada por miembros de Acción
Democrática […] Ellos alegaban que la ley tal como estaba escrita resultaría en
una división bastante por debajo del fifty-fifty para Venezuela2” (p.435). La
polémica se debió en gran parte a una serie de elementos de ambigüedad
propios de la estructura misma de la ley. Ambigüedad debida principalmente a
la considerable variedad de gravámenes que imponía el órgano jurídico y al
carácter contingente de algunos de ellos. Nos permitimos resaltar en negrilla,
para llamar la atención sobre su carácter contingente, algunos de los términos
de una cita de Spósito Jiménez (1989) en la que menciona que
Entre las más importantes modificaciones contenidas en la ley del ’43
se destacan las siguientes: […]
(b) Se sustituye el derecho de los concesionarios al beneficio de
exoneración de impuestos de importación por la facultad que se
atribuye al Ejecutivo para acordar, según su prudente arbitrio,
exoneraciones parciales o totales de derechos de importación
de los bienes que necesitaran introducir al país los
concesionarios […]
(e) En vista de que es frecuente la presencia en el petróleo de
sustancias que no son hidrocarburos, pero que en ocasiones
resultan útiles y provocan un aumento en el precio del petróleo, se
establece que sobre este excedente en el precio, el concesionario
deberá pagar un impuesto del 16 2/3 %. Si el concesionario
decide extraer dichas sustancias, la industrialización y
aprovechamiento comercial de las mismas, así como la
participación de la Nación, se fijarán por convenio celebrado
con el Ministro del ramo […]
(g) Se establece expresamente en la ley que el Ejecutivo podrá
estipular con el que solicite cualquiera de las concesiones a
9
que ella se refiere, ventajas especiales para la Nación, y que
estas podrán constituir, entre otras, en el aumento convencional de
las contribuciones […]3. (pp. 18-408 a 18- 411).
Esta situación de ambigüedad para determinar a priori la participación de la
Nación prevaleció durante toda la vigencia de la ley incluyendo las diversas
reformas parciales a la Ley del Impuesto sobre la Renta de los años 1948,
1955 y 1967. La única forma de determinar la participación porcentual real de
la Nación era a posteriori, una vez calculadas los diversos rubros
verdaderamente aplicados. Cuando Acción Democrática llega al poder en el
trienio 1945-1948 se promulga la Ley de Impuesto sobre la Renta de 1948 en la
cual, según Spósito Jiménez (1989), “se establece el denominado impuesto
adicional, que gravaba especialmente los ingresos de las industrias minera y
petrolera con la finalidad de garantizar al Estado una participación no menor del
50 %” (p. 18-416).
Siendo estrictamente objetivos pensamos que no es posible a estas alturas
afirmar cuáles fueron las proporciones que obtuvo realmente la Nación de los
beneficios de la venta del petróleo en ambos casos. Puede que sea cierto que
la ley original no permitía alcanzar el 50 % establecido de los beneficios y que
la reforma de 1948 fue la que realmente permitió llegar a esa proporción. Sin
embargo, es posible también que la ley de 1943 en efecto obtuviera el 50 %
para la Nación. En cuyo caso la reforma llevada a cabo durante el gobierno de
Acción Democrática lo que realmente hizo fue superar esa proporción en
beneficio de la Nación.
Sea como sea, es indiscutible que la ley venezolana de 1943 dejó claramente
establecido un concepto de trascendental importancia. La participación de los
beneficios de la comercialización del petróleo extraído del territorio nacional
debía ser distribuida en base a una relación de asociación entre el propietario y
el operador concesionario. Esto significó un cambio radicalmente sustancial
con relación al concepto de concesión que había privado hasta el momento
3 Los términos resaltados en negrilla en la cita anterior han sido introducidos por el autor del presente
trabajo para llamar la atención sobre el aspecto contingente de muchos de los rubros.
10
aunque muchos de sus resultados no se hayan hecho patentes de manera
inmediata. Muchos de los cambios que sólo se hicieron manifiestos muchos
años después tienen, sin embargo, su fundamento claramente establecido en
la ley de 1943.
¿Qué dio Venezuela a cambio de las ventajas asociadas a la ley
de 1943?: A cambio de los importantes aspectos de afirmación nacional que
acabamos de mencionar, el gobierno de Medina accedió a extender la validez
de todas las concesiones vigentes para ese momento. La vigencia de dichas
concesiones, sin importar su fecha original de caducidad, fue prorrogada por un
período de cuarenta años. ¿Cuál era el quid pro quo de esta situación? Para
Venezuela, además de las ventajas ya mencionadas de la ley de 1943, se
aseguraba la continuidad de las operaciones. No se corría así el riesgo de una
merma en la producción como la ocurrida en México durante la década de los
años veinte debida a la fuerte desinversión en el negocio petrolero durante ese
período. Para esa fecha ni México ni Venezuela contaban con la capacidad
tecnológica suficiente para mantener sus respectivas industrias en
funcionamiento. Las empresas concesionarias eran, por otra parte,
precisamente quienes debían efectuar los pagos previstos por todos los
impuestos de la nueva ley. Su presencia era indispensable no sólo desde el
punto de vista operacional, sino también financiero.
Por otra parte, para las empresas la extensión de cuarenta años en el lapso de
explotación aceptando una reducción en el margen de beneficios parecía ser
una alternativa sensata. Una situación análoga a la del comerciante que
accede a bajar su porcentaje de ganancias a cambio de un mayor volumen de
ventas. Este argumento adquiere especial relevancia cuando se toma en
cuenta que, como menciona Urbaneja (2007), “las concesiones quedaban
revalidadas por cuarenta años más, a partir de 1943, pudiendo ser renovadas
por otros cuarenta años cuando se cumplieran los primeros veinte” (p. 69). Por
otra parte, los gobiernos de algunos países de origen de dichas empresas les
hicieron ver la conveniencia de contar con una fuente confiable de suministro
ahora, cuando la segunda guerra mundial se encontraba en pleno desarrollo.
11
Finalmente, es posible además que la proyección de la vigencia de las
concesiones en el largo plazo hiciera pensar a alguien que “en cuarenta años
pueden suceder muchas cosas”. De hecho así fue. En 1963 nunca llegó a
darse la nueva prórroga por cuarenta años más y más bien la nacionalización
de la industrias petrolera venezolana ocurrió en 1976, siete años antes de la
fecha prevista de 1983.
Es importante recalcar como un hecho coyuntural de gran importancia, que el
gobierno de los Estados Unidos y sus aliados enfrentaban el esfuerzo bélico de
la segunda guerra mundial. Un arreglo con Venezuela les permitía contar con el
considerable volumen de producción de la única fuente disponible de
suministro aparte de la producción doméstica de los mismos Estados Unidos.
Esta era la situación después de la dramática caída de la producción mexicana
a partir de principios de los años veinte, agravada a consecuencia de la
nacionalización de dicha industria en 1938. Estos puntos serán cubiertos en
mayor detalle más adelante en el presente trabajo.
LA LEY DE HIDROCARBUROS DE 1943, UN COMPLEJO
PROCESO DE NEGOCIACIÓN:
Caracterización de la complejidad: Sería mezquino negar la capacidad
negociadora que puso de manifiesto el gobierno del Presidente Medina para
alcanzar un logro de tan trascendental significado. Los eventos asociados a la
promulgación de la Ley de Hidrocarburos de Venezuela del año 1943 pueden
enfocarse como una compleja negociación orientada a resolver la serie de
desacuerdos, de conflictos, entre los protagonistas de esos acontecimientos.
En este proceso se llegó a lo más cercano que se puede llegar en una
negociación de esta complejidad a un esquema de tipo integrador. Todas las
partes lograron satisfacer aquellos intereses que más apreciaban a cambio de
tópicos de los cuales podían prescindir. Estos, a su vez, eran los de mayor
importancia para otros actores quienes, por su parte, habían cedido en puntos
que consideraban de importancia secundaria a cambio de lo que recibían4.
4 Este intercambio de “bienes” que las distintas partes valoran de manera diferente es la base de la
llamada negociación integradora. Este esquema de negociación se contrapone a la llamada negociación
distributiva. Esta última tiene un carácter es absolutamente competitivo. Cada una de las partes trata de
12
La complejidad de esta complicada trama de negociaciones se debe, por una
parte, a que los actores involucrados no eran individuos o grupos de estructura
y tamaño relativamente simples. Se trataba de gobiernos de diferentes países y
de organizaciones empresariales que eran los grandes consorcios petroleros
internacionales de la época. Por otra parte, cada una de estas organizaciones,
sobre todo los gobiernos, poseía una influencia distinta en forma de poder
político, económico y militar. Finalmente sus posiciones tenían un carácter
sumamente dinámico. Frente a un determinado problema las posiciones de
estos grupos podían variar radicalmente dependiendo de quienes fueran las
personas que ocuparan sus máximos niveles de decisión.
Aparte de las características de los diversos actores y de las circunstancias
asociadas al proceso mismo, es necesario considerar que toda negociación
está siempre afectada por los elementos del entorno en el cual esta se
desarrolla. A veces, como es el caso que nos ocupa, estos elementos pueden
ser también sumamente variados y cada uno de ellos, a su vez, con un alto
nivel de complejidad. Desde esta perspectiva los logros derivados de la ley
venezolana de 1943 cobran aún mayor trascendencia. En el escenario de la
política petrolera internacional apenas cinco años antes, el 18 de marzo de
1938, se había producido la nacionalización de la industria petrolera mexicana
por decreto del Presidente Lázaro Cárdenas. Las consecuencias de la misma
hasta cierto punto vinieron a agravar las condiciones económicas derivadas de
la profunda crisis política y social, que se venía desarrollando en ese país
desde 1911 y sobre todo a partir de 1921. En el otro extremo en 1951, tan sólo
ocho años después de promulgada la Ley de Hidrocarburos en Venezuela, se
produce la nacionalización de la industria petrolera en Irán. Está acción produjo
una reacción drástica por parte de los Estados Unidos y Gran Bretaña con
resultados catastróficos para el país persa. Como parte de las acciones
previstas por la operación Ajax, estructurada por las dos potencias
mencionadas, el Primer Ministro iraní Mohammed Mosaddegh fue depuesto por
un golpe de estado.
maximizar su propio beneficio prescindiendo de las necesidades o los intereses de las demás partes
involucradas.
13
Marco de referencia de la Ley de Hidrocarburos de 1943: Como
acabamos de mencionar, la promulgación en Venezuela de la Ley de
Hidrocarburos de 1943 ocurre entre dos eventos cuyas consecuencias se
considera que fueron, en mayor o menor medida, negativas para quienes
tomaron dichas decisiones. Esta percepción se refuerza sobre todo cuando los
mencionados eventos se comparan con los efectos a los que dio origen la
acción tomada por Venezuela. Ante el marco de referencia que representan
estos dos eventos, uno anterior y otro posterior, ocurridos en un breve lapso
surge una pregunta inevitable. ¿Qué fue lo que permitió que un acto tal de
afirmación nacional como lo fue la promulgación de la Ley de Hidrocarburos de
Venezuela se llevara a cabo sin problemas?
Alguien pudiera adelantar una explicación basada en el hecho de que en
México e Irán se produjeron actos de nacionalización de sus respectivas
industrias. Los activos de las empresas fueron expropiados, su personal
extrañado de ambos países sus gobiernos pasaron a ejercer el control absoluto
de sus respectivas industrias. No fue ese el caso en Venezuela donde no se
afectó la operación que venían llevando a cabo las empresas extranjeras. Lo
único que varió, como hemos mencionado, fue el tipo de relación entre la
Nación y dichas compañías. Una explicación de este tipo es definitivamente
una hipótesis simplista. En primer lugar no se puede comparar el caso de
Venezuela con los procesos de México e Irán como si estos dos fueran
totalmente similares. Las diferencias entre la nacionalización petrolera
mexicana en 1938 y la de Irán en 1951 son notablemente marcadas.
Contrariamente a Irán, la nacionalización en México no produjo en todos los
casos una reacción abiertamente hostil. En esos momentos la política exterior
de los Estados Unidos estaba orientada por la “política del buen vecino” del
Presidente Roosevelt. El gobierno americano trató de atemperar la reacción de
las empresas norteamericanas e incluso existen evidencias del apoyo
financiero del gobierno de los Estados Unidos a México. Por otra parte, el
deterioro de la industria petrolera mexicana, contrariamente a lo que
comúnmente se piensa, no fue ni siquiera en una medida importante el
14
resultado de la reacción de las empresas extranjeras ante la nacionalización.
Los resultados negativos para México fueron debidos al efecto acumulado de
varios años de declinación en la producción petrolera. La nacionalización lo
único que tal vez hizo fue agravar aún más una ya de por sí caótica situación.
Por otra parte, aun aceptando por un momento el argumento de lo relevante de
la diferencia entre las nacionalizaciones en México e Irán y la simple
promulgación de una ley en Venezuela, lo único que se estaría demostrando es
que, una vez más, en toda negociación las soluciones más satisfactorias se
basan en un intercambio de valor entre las partes. Se comprobaría nuevamente
que las posiciones radicales que, en nombre del principio que sea, niegan el
derecho de la contraparte a defender sus intereses, terminan dañando más que
beneficiando a todas las partes. Incluyendo principalmente a aquella que
mantiene las posiciones radicales que condicionan el estilo de la negociación.
El proceso de nacionalización de la industria petrolera
mexicana: Como ya dijimos, existe una impresión totalmente errónea pero
muy generalizada, que relaciona la caída de la producción petrolera de México
con los sucesos del año 1938. Dicha caída en la producción se suele atribuir a
las consecuencias de las represalias llevadas a cabo por la Shell y algunas de
las compañías productoras y contratistas americanas con el apoyo de la Gran
Bretaña. Esta situación a lo sumo representó la culminación de la ya crítica
situación que desde 1921 presentaba la producción mexicana.
La producción petrolera en México se inició desde los albores mismos del siglo
XX. La Faja de Oro en la región de Tampico es descubierta en 1908. En
diciembre de 1910 el pozo Potrero del Llano No 4 de la Compañía Mexicana de
Petróleo El Águila (Shell) produce a la asombrosa tasa para la época de
alrededor de 100 mil barriles diarios. Para el año 1921 México está
produciendo alrededor de 685 mil barriles diarios5. El Gobierno del dictador
5 Rubio (2005) muestra en su trabajo dos gráficos (p. 1 y 2) elaborados a partir de los datos del American
Petroleum Institute Bulletin, 1937. Al autor del presente trabajo le ha sido imposible ubicar el
mencionado boletín con lo cual ha optado por trabajar a la inversa. Hemos tomado la información de las
escalas de los gráficos de Rubio y los hemos transformado en datos numéricos aproximados.
15
Porfirio Díaz, por otra parte, había fomentado la inversión extranjera en el país
incluso con medidas legales sin precedentes para un país heredero de las
leyes coloniales de la corona española. En este sentido Álvarez de la Borda
(2005) menciona que
Por otra parte, el Estado porfirista —activo promotor de la
modernización industrial— participó directamente en la construcción de
un marco constitucional propicio a la inversión de capital y a la
extracción de carbón y petróleo. En este sentido se dieron importantes
cambios en materia legislativa. El Código de Minería de 1884
representó una transformación radical, pues revocó el antiguo derecho
colonial sobre los recursos del subsuelo, exclusivo de la nación, y lo
traspasó al dueño de la superficie. Nuevas leyes dictadas
posteriormente, regularon y dieron mayor libertad a las actividades de
exploración y explotación petrolera. La Ley Minera de junio de 1892,
por ejemplo, disponía que el dueño del suelo podía explotar sin
necesidad de concesión especial los combustibles o aceites minerales.
(p. 33 y 35).
El atractivo potencial petrolero mexicano unido a un sistema legal basado en la
“ley de captura” al estilo de los países sajones, produjo una verdadera
explosión de inversiones extranjeras. Según Rubio (2005), para 1913 la
inversión per capita en términos nominales llegó a $ 36,30 por parte de los EE.
UU. y a $ 42,53 por parte de la Gran Bretaña (p. 3). Para esa fecha, según la
misma autora, la producción petrolera mexicana había alcanzado la asombrosa
cifra para la época de unos 250 mil barriles diarios.
Sin embargo, en mayo de 1911 el dictador Porfirio Díaz abandona el poder y
Francisco Madero es nombrado Presidente de la República. Con el asesinato
del Presidente Madero el 19 de febrero de 1913 se inicia la Revolución
Mexicana (cf, Pazos, 1993. pp. 109-111). El clima del país se torna
16
extremadamente violento. Rubio, (2005), citando a Haber, et al. (2003)6
menciona que
La revolución que derrocó a Díaz fue seguida por una contra-revolución
(1913), una contra contra-revolución (1913/14), una guerra civil (1914-
1917), un golpe de Estado exitoso (y el asesinato)7 contra el primer
presidente constitucional (Venustiano Carranza)7 (1920), dos episodios
más de guerra civil (1923/24 y 1926-1929), múltiples golpes de Estado
fallidos (1920, 1921, 1922, 1927), y un asesinato presidencial (el de
Álvaro Obregón en el mes de junio)7 (1928).1 (p. 5).
Todos estos eventos son descritos en detalle por Pazos (1993). Además, el 5
de febrero de 1917 se promulga la nueva Constitución que deja claramente
establecida la propiedad de la Nación mexicana de todos los minerales del
subsuelo. Ante esta situación general, no es de extrañar que, como menciona
Rubio (2005)
Los cambios iniciados por la Revolución Mexicana —el crecimiento del
nacionalismo económico— comenzaron a ser evidentes hacia finales
de la década de 1920. La consecuencia para la industria petrolera fue
una declinación en la producción y una desviación de las inversiones
hacia otras partes, principalmente hacia Venezuela.1 (p. 3).
A partir de 1921 la producción mexicana inicia un descenso dramático. En ese
año la producción del país alcanzó su máximo de unos 685 mil barriles diarios.
En el año 1935 dicha producción había declinado hasta llegar a unos 110 mil
barriles diarios. La industria petrolera de México no se recuperaría de este
impacto sino hasta principios de los años setenta con los importantes
descubrimientos llevados a cabo en el Golfo de Campeche.
6 HARBER, S. H., MAUER, N. y RAZO, A. (2003). When law does not matter: The Raise and Decline of
the Mexican Oil Industry. The Journal of Economic History. 63 (2003) 1, pp. 4-5. 7 Aclaratoria del autor del presente trabajo tomada de Pazos (1993, p. 117 y 121).
17
Las inversiones extranjeras fueron atraídas hacia Venezuela por el reventón del
pozo Los Barrosos-2 en el campo La Rosa, al sur de Cabimas y por un clima
político propicio bajo la dictadura de Juan Vicente Gómez. El pozo Los
Barrosos-2 reventó el 23 de diciembre de 1922 y según Martínez (1986) arrojó
a la atmósfera durante nueve días casi un millón de barriles de crudo8 (p. 69).
El dictador Juan Vicente Gómez, sin llegar a eliminar el concepto de la
propiedad por parte de la Nación de los minerales del subsuelo y la necesidad
de una concesión para su explotación, fomentó un clima propicio para las
inversiones extranjeras. Según Rubio (2005) las inversiones per capita en
términos nominales habían pasado de $ 16,98 en 1913 a $ 86,79 en 1929 (p.
3). La declinación de la producción mexicana y el incremento de la de
Venezuela hizo que entre 1927 y 1928 la producción de ambos países se
igualara en unos 170 mil barriles diarios. El escenario descrito representaba
una evidente ventaja comparativa para Venezuela.
Las reacciones ante la decisión mexicana de nacionalizar su industria
demuestran una vez más las notables diferencias en lo referente a la
intervención de terceros en un conflicto complejo. Aún cuando en términos
generales las posiciones de algunos países parezcan ser por lo general
bastante afines, en casos concretos pueden diferir radicalmente. En el caso de
la nacionalización mexicana existió un marcado contraste entre la política
exterior de los Estados Unidos y la de la Gran Bretaña. Pazos (1993) menciona
que
En 1938 (Cárdenas estatiza) las compañías petroleras, en su mayoría
(75 %) anglo-holandesas. Recibe apoyo económico y moral del
gobierno norteamericano de Roosevelt, donde las compañías
petroleras atraviesan por una fuerte crisis debida a la recesión de los
Estados Unidos y la sobreproducción mundial de petróleo. (p. 127) […]
8 Martínez suele utilizar medidas del sistema métrico en todas sus referencias, algo poco frecuente para el
uso y costumbre de la industria petrolera a nivel mundial. Martínez (1986) estima el flujo del pozo Los
Barrosos-2 durante esos nueve días en 150.000 metros cúbicos (p. 69). Esto equivale a 150 millones de
litros. El factor de conversión de litros a barriles es de 159 litros por barril. Con lo cual la cantidad
mencionada equivale a 943 mil barriles.
18
El decreto expropiatorio, según Vasconcelos9, fue sometido para su
aprobación antes de ser dado a conocer públicamente en México, al
Presidente Roosevelt de los Estados Unidos. […] Existen pruebas
documentales en la biblioteca del Congreso de los EUA, (de) cheques
del gobierno de Roosevelt al de Cárdenas, que demuestran la ayuda y
el apoyo de EUA para la expropiación. De competidor petrolero, México
se convirtió en cliente de los Estados Unidos. El sector petrolero
mexicano pasó a depender técnica y financieramente de los EUA. (p.
129).
Sin embargo, el problema real de México es que el setenta y cinco por ciento
de su producción era controlada por la Compañía Mexicana Petrolera “El
Águila”, subsidiaria de la Shell. Esta empresa contó con el decidido apoyo del
gobierno británico para imponer un boicot a la producción mexicana. Por otra
parte, el mercado de los Estados Unidos no podía absorber producción
mexicana. Por una parte el país contaba con una autosuficiencia energética.
Adicionalmente su demanda había disminuido debido a la depresión económica
por la cual atravesaba. Finalmente, en los mercados mundiales existía una
situación de sobreproducción. Los únicos países donde México pudo colocar su
ya escasa producción fueron Alemania y Japón. Hasta cierto punto resulta un
contrasentido que un país que, como menciona el Colegio de México (s/f),
“trató de que avanzaran las clases trabajadoras (a través de) una mejor
distribución de las utilidades generadas […] combatiendo el modo capitalista de
distribución” (p. 8) tuviera como clientes a países con gobiernos de tendencia
fascista. Por otra parte, la falta de personal calificado y el boicot de algunos
contratistas clave terminaron de agravar la situación. Para finales de 1938, en
vísperas del estallido de la segunda guerra mundial, la producción mexicana
había caído por debajo de los cien mil barriles diarios.
El proceso de nacionalización de la industria petrolera de Irán:
Muy distinto es el caso de lo acaecido a raíz de la nacionalización de la
industria petrolera iraní decretada por el Primer Ministro Mohammed
9 Se refiere a José Vasconcelos (1881-1959). Filósofo, escritor y educador mexicano.
19
Mosaddegh en 1951. El elemento más importante dentro del contexto en el que
se desarrolla este suceso es que seis años antes había finalizado la segunda
guerra mundial con el triunfo de los aliados. Uno de los países dentro del bando
vencedor era desde 1941 la Unión Soviética10. Por otra parte, la época
inmediatamente anterior al fin de esta guerra y los acontecimientos
subsiguientes son de una extrema complejidad. Como resultado de esta
compleja situación se configuró un escenario mundial totalmente distinto. Se
desarrolló un estado de tensión militar y política entre los Estados Unidos y la
Unión Soviética, las dos grandes potencias triunfadoras de la segunda guerra.
El episodio conocido como “la guerra fría”.
Poco antes de finalizar la guerra en el escenario europeo el 30 de abril de
1945, tuvo lugar la conferencia de Yalta del 4 al 11 de febrero de ese año. El
objeto de la reunión era discutir la reorganización de los territorios de Europa al
finalizar la contienda. En ella participaron las tres grandes potencias de la
postguerra, los Estados Unidos representados por el Presidente Franklin D.
Roosevelt, El Reino Unido cuyo portavoz fue el Primer Ministro Winston
Churchill y la Unión Soviética por quien asistió el Secretario General del Partido
Comunista Joseph Stalin. Allí se manifestaron con toda claridad los intereses
de las tres potencias participantes. Según Kissinger (1994)
Churchill quería reconstruir el tradicional balance de poder en Europa
[…] (para) contrabalancear al coloso soviético del este. […] Roosevelt
avizoraba un orden de post guerra en el cual los tres vencedores junto
con China actuarían como una junta directiva mundial para preservar la
paz […] Una visión que pasaría a ser conocida como la de “los cuatro
gendarmes” […] El enfoque de Stalin reflejaba tanto su ideología
comunista como la tradicional política exterior rusa. Él se esforzó en
capitalizar la victoria de su país para extender la influencia rusa en
Europa Central1 (p. 395).
10 La Unión Soviética entra a participar en el conflicto bélico en junio de 1941 a raíz de la invasión
alemana a ese país desconociendo así el “Tratado Germano-Soviético de Amistad, Cooperación y
Demarcación” firmado el 28 de septiembre de 1939, luego de la invasión alemana a Polonia, entre los
Ministros de Asuntos Exteriores de ambos países, Joachim von Ribbentrop y Viacheslav Molotov. Dicho
pacto era una extensión al previamente firmado “Tratado de no Agresión entre el Tercer Reich y la Unión
de Repúblicas Socialistas Soviéticas” conocido como el Pacto Ribbentrop-Molotov.
20
Aquí aparecieron también nuevamente notables diferencias entre las políticas
exteriores de los Estados Unidos y el Reino Unido. El objetivo primordial de
Churchill era la restauración y preservación del Imperio Británico a través de
una política colonialista. El presidente Roosevelt fue siempre decidido contrario
a la estructuración de cualquier estructura de tipo colonialista a nivel mundial.
De nuevo es Kissinger (1994) quien afirma que
La diplomacia de Churchill en tiempo de guerra consistía por tanto en
maniobrar entre dos gigantes —ambos amenazaban la posición de la
Gran Bretaña, aunque en direcciones distintas. Roosevelt defendiendo
una auto determinación a escala mundial era una amenaza para el
Imperio Británico. El esfuerzo de Stalin por proyectar a la Unión
Soviética hacia el centro de Europa amenazaba con minar la seguridad
británica. (p. 399) […] Roosevelt estaba determinado a poner fin a los
imperios coloniales británico y francés1 (p. 397)
No obstante, la gran preocupación de las potencias occidentales, Estados
Unidos y Gran Bretaña, lo constituía la expansión del comunismo impulsado
por la Unión Soviética. Según el mismo Kissinger (1994)
La idea de Roosevelt no pudo ser implementada ya que ningún balance
de poder emergió de la guerra, existía una profunda brecha ideológica
entre los vencedores, ya que Stalin, una vez liberado de la amenaza
que representaba Alemania, no tuvo ninguna inhibición en buscar los
intereses ideológicos y políticos soviéticos incluso al precio de una
confrontación con sus antiguos aliados. (p. 397). El nuevo Presidente
de los Estados Unidos, (Harry S. Truman) Inicialmente se esforzó por
continuar el legado de Roosevelt y mantener la alianza (con la Unión
Soviética). Hacia el final de su primer período, sin embargo, cualquier
vestigio de la armonía de los tiempos de guerra se había desvanecido
[…] Truman presidió durante el inicio de la guerra fría y el desarrollo de
la política de contención. […] El concepto de Roosevelt de los Cuatro
Gendarmes fue reemplazado por un conjunto de coaliciones y alianzas
21
sin precedentes que habrían de permanecer en el núcleo de la política
exterior (de los Estados Unidos) por cuarenta años.1 […] (p. 424).
Los temores occidentales se agravaron con el triunfo de la revolución
comunista en China en octubre de 1949. Bien pronto después de ese hecho, en
junio de 1950, la República Popular y Democrática de Corea (Corea del Norte)
invade a la República de Corea (Corea del Sur)11 con el apoyo de la recién
constituida República Popular China y con ayuda militar de la Unión Soviética.
Se iniciaba de este modo la guerra de Corea, la primera confrontación armada
de la guerra fría. Para los Estados Unidos, como parte de su política de
contención, resultaba indispensable intervenir.
Al mismo tiempo, en los países del Medio Oriente se había venido desarrollado
una corriente de reivindicación nacionalista de sus respectivas industrias
petroleras. Fenómeno inspirado en buena parte por el ejemplo y el precedente
que representó la Ley de Hidrocarburos de Venezuela de 1943. Se respiraba
ya un clima que presagiaba una migración del control del negocio de las
grandes empresas transnacionales, “las siete hermanas”, hacia los gobiernos
de los países productores. Migración de poder que eventualmente culminará en
1960 con la fundación de la OPEP. En contraste, según lo expuesto en la
sección anterior, no hay que olvidar que la nacionalización de la industria
mexicana se produjo, precisamente, cuando el control de la industria a nivel
mundial se encontraba en manos de ese grupo de empresas.
Bajo el clima que acabamos de describir, Irán, un importante suplidor de
petróleo a occidente, decide nacionalizar su industria petrolera. Este país, en
un momento de incertidumbre de suministros debido al cambiante balance de
poder entre los estados y las empresas, se encontraba convenientemente
situado para el suministro de combustibles para el esfuerzo bélico en Corea.
Existía además un hecho de suprema importancia, Irán poseía una extensa
11 La división de la Península de Corea en dos estados nacionales separados fue el fruto de la división
llevada a cabo después de la derrota de Japón en la segunda guerra mundial. Tropas norteamericanas
ocuparon la porción al sur del paralelo de 38o de latitud norte y las fuerzas soviéticas lo hicieron en la
porción norte. En 1948 se intentó realizar elecciones en toda la península, pero dicho esfuerzo fracasó.
Esto exacerbó las diferencias entre ambos territorios. Se constituyeron así dos países separados no sólo
geográfica, sino también ideológicamente.
22
frontera con la Unión Soviética, con lo cual se facilitaba la potencial
decantación de aquel país hacia la órbita de esta. Resulta evidente que la
decisión de nacionalizar la industria iraní, junto con todos sus elementos
concomitantes dio lugar a una verdadera situación de crisis.
Para el momento de la nacionalización de la industria petrolera iraní la
producción del país estaba totalmente en manos de la Anglo Iranian Oil
Company. Una de las “joyas de la corona” más preciadas del gran imperio
británico. Ya desde 1911, Winston Churcill como primer Lord del Almirantazgo
británico, con una clara visión de futuro, había promovido la adopción del aceite
combustible (fuel oil) como substituto del carbón para la movilización de la
armada británica. Esto condujo a la eventual adquisición de la Anglo Persian
Oil Company (antecesora de la Anglo Iranian y de la BP de hoy en día) por
parte de la corona británica. La Anglo Persian, ahora Anglo-Iranian, pasaba a
ser una empresa del Estado, de la corona británica. Yergin (1991) agrega que
El gobierno británico recibía más por concepto de impuestos de la
Anglo-Iranian que Irán en regalías. Para agravar las cosas aún más,
una parte sustancial de los dividendos de la compañía iban a su
propietario mayoritario, el gobierno británico, y se rumoraba que Anglo-
Iranian le vendía petróleo a la armada británica a un descuento
sustancial1 (p. 451-452).
Todo lo anterior dio lugar a un fuerte sentimiento anti británico en Irán que se
reflejó en la radical actitud del Majlis (el Parlamento iraní) donde se comenzó a
hablar abiertamente de nacionalización. En este clima de tensión el Primer
Ministro Alí Razmara, quien se había manifestado contrario a la
nacionalización, es asesinado en marzo de 1951. El 28 de abril el Majlis
nombra como su reemplazo al Presidente del Comité de Petróleo del
Parlamento, Mohammed Mossadegh. El primero de mayo de 1951 entra en
efecto, luego de ser firmada por el Sha, la nueva Ley de Nacionalización. El
personal de la Anglo Iranian es expulsado del país en un acto público cargado
de emotividad por ambas partes. Inglaterra reaccionó de manera violenta.
Yegrin (1991) describe los hechos de la siguiente manera:
23
Los campos petroleros y la refinería se pararon completamente. Los
británicos lograron montar un embargo mediante la amenaza a los
propietarios de tanqueros con acciones legales si levantaban algún
cargamento de “petróleo robado”. Adicionalmente Gran Bretaña
embargó bienes de Irán y el Banco de Inglaterra suspendió todas las
facilidades financieras y comerciales de las que disfrutaba Irán1 (p.
462).
Nuevamente emergen las diferencias entre la política exterior del
Departamento de Estado de los Estados Unidos y la Foreign Office de la Gran
Bretaña. Relata el mismo Yergin (1991) que
Los americanos tendían, al principio, a ver a Mossadegh como un líder
nacionalista racional. […] Y si bien las consideraciones y los temores
de la Guerra Fría moldeaban las políticas americanas más que las
británicas […] (Washington) se oponía al anticuado imperialismo
británico […] (hasta el punto que) el presidente Harry Truman afirmó que
Sir William Fraser (presidente) de Anglo-Iranian lucía como un “típico
explotador colonial del siglo XIX”. Mientras tanto (Mossadegh) jugaba a
enfrentar a las grandes potencias y nunca llegó realmente a
comprometerse. Eventualmente, los americanos perdieron la paciencia
con él. (p. 457). […] Sin embargo, por otra parte, el gobierno de los
Estados Unidos mantenía una firme posición en contra de la
intervención armada, pues temían que dicha acción por parte de los
británicos en el sur legitimaría un movimiento ruso en el norte y que
Irán terminaría detrás de la Cortina de Acero.1 (p. 458).
En 1953 llega a la presidencia de los Estados Unidos Dwight D. Eisenhower
luego de haber derrotado ampliamente al candidato del opositor Partido
Demócrata Adlai Stevenson. La campaña de Eisenhower fue una cruzada
contra el no intervencionismo propugnado por el Senador demócrata Robert
Taft. Ya en la presidencia promulga la llamada doctrina Eisenhower que
establecía según Kissinger (1994) que “Los intereses vitales de los Estados
24
Unidos son universales, abarcando ambos hemisferios y cada continente”1 (p.
549). Hombre de acción, que había sido el Comandante en Jefe de las Fuerzas
Aliadas en el escenario europeo de la segunda guerra mundial, Eisenhower
decide secundar los esfuerzos de Gran Bretaña para derrocar a Mossadegh
como Primer Ministro de Irán. Se llevó a cabo de este modo el Proyecto TPAjax
que contó con la activa participación de la Agencia Central de Inteligencia de
los Estados Unidos, la CIA12. En agosto de 1953 el Primer Ministro Mossadegh
es derrocado por un golpe de Estado.
El mundo industrializado se había hecho cada vez más dependiente de los
combustibles fósiles. Cualquier evento que pusiera en peligro el control, ya de
por sí bastante frágil, del suministro de petróleo hacia las economías
industriales de Europa occidental y los Estados Unidos era simplemente
inadmisible. Menos aún cuando como parte de la política de contención se
estaba desarrollando una guerra en la Península de Corea. Atrás habían
quedado los días de la “política del buen vecino”, que si bien estaba orientada
solamente hacia los países de Latinoamérica, reflejaba el talante tendiente a la
conciliación del presidente Roosevelt de los Estados Unidos.
Una vez depuesto Mossadegh y reemplazado como Primer Ministro por el Gen.
Fazollah Zahedi, tanto el Sha de Irán como las potencias occidentales estaban
convencidos de que había que incorporar el petróleo iraní nuevamente a los
mercados. Por otra parte, cualquier solución que involucrase algún tipo de
intervención por parte del gobierno del Reino Unido o alguna empresa británica
estaba completamente fuera de discusión. La solución propuesta fue la
estructuración de un consorcio de empresas mayormente norteamericanas que
se encargaran de las operaciones de Anglo-Iranian sin que la presencia de esta
se hiciera evidente en modo alguno. Aparece aquí, sin embargo, la evidencia
de otro elemento importante de los conflictos complejos. Lo erróneo de la
frecuente premisa de suponer que la estructura interna de los grupos es una
12
Un interesante relato de los detalles del Proyecto TPAjax que derrocó mediante un golpe de estado al
Primer Ministro de Irán Mohammed Mossadegh se encuentra en publicado por The New York Times en
la siguiente dirección electrónica:
http://www.nytimes.com/library/world/mideast/041600iran-cia-index.html
25
unidad inconmoviblemente monolítica. Es de nuevo Yergin (1991) quien
menciona que
Antes que la Jersey y otras compañías llevaran a cabo dicho esfuerzo
[…] había otro obstáculo que superar. Se trataba de un asunto de
extrema torpeza: el gobierno de los EE. UU. estaba armando un
enorme caso de anti monopolio contra las principales compañías
petroleras —precisamente las mismas a las que se estaba tratando de
estimular a formar un nuevo consorcio para apoyar a Irán. El
Departamento de Justicia una vez más estaba activamente ocupado
estructurando una demanda criminal contra esas compañías por
pertenecer a un “cartel internacional petrolero” y por involucrarse
exactamente en el tipo de relaciones comerciales que el Departamento
de Estado estaba ahora promoviendo para Irán.1 (p. 472).
La influencia del entorno: En la sección anterior se ha puesto claramente
de manifiesto la particular importancia de la influencia del entorno en aquellas
negociaciones asociadas a conflictos de carácter complejo. Igualmente notoria
es la necesidad de considerar el enorme dinamismo al que está sujeto dicho
entorno en este tipo de conflictos y sus negociaciones asociadas.
En cada momento histórico la dinámica del entorno social, económico y político
da origen a una serie de conflictos propios de esas condiciones. Dichos
conflictos son, a su vez, manejados con procesos de negociación que
dependen también de dichas circunstancias y de la naturaleza misma de cada
conflicto en particular. Las decisiones que se derivan de esos procesos de
negociación generalmente inducen, a su vez, cambios sociales, políticos y
económicos. Cambios que configuran un nuevo escenario que dará origen a
sus propios conflictos y sus consiguientes procesos de negociación. Los
cambios en la estructura de los escenarios, por otra parte, no se derivan
solamente de las decisiones tomadas a consecuencia de las negociaciones.
Muchos de ellos son debidos a elementos fortuitos totalmente independientes
26
de las decisiones derivadas de las negociaciones orientadas a manejar los
conflictos.
Finalmente se puede observar que un factor importante en la dinámica del
entorno en el cual se desarrollan las negociaciones complejas son las
características y las circunstancias personales de los actores que interactúan
en ellas. La dinámica de los procesos va a depender en buena parte de las
necesidades, intereses, motivaciones, intenciones y valores de cada actor
individual. Así mismo de la visión que cada uno tenga de los procesos que se
están desarrollando. La visión del mundo, de la sociedad y del hombre mismo
bajo el cual sean analizados estos elementos son también determinantes en la
actitud que cada actor asuma ante una determinada circunstancia. Finalmente,
y como parte de este complejo entramado, situaciones análogas, bajo
circunstancias distintas, pueden ser manejadas de manera totalmente diferente
por la misma persona.
Examinemos algunos elementos del entorno en el cual fue promulgada la Ley
de Hidrocarburos de Venezuela del año 1943. Al principio de este trabajo
planteábamos la pregunta ¿Qué fue lo que permitió que un acto tal de
afirmación nacional como lo fue la promulgación de la Ley de Hidrocarburos de
Venezuela de 1943 se llevara a cabo sin problemas? Esto dentro del marco de
las circunstancias que definen los dos eventos que con apenas un desfase de
trece años hemos tomado como referencia. Dentro de este contexto se observa
que las industrias de México y Venezuela se desarrollaron de manera muy
parecida. México, con un desarrollo petrolero más temprano que Venezuela,
sufre sin embargo, debido a la inestabilidad de su escenario político interno, un
rápido declive. Venezuela, por otra parte, precisamente por contar en ese
momento con un ambiente más favorable para las inversiones extranjeras,
presenta un rápido repunte y reemplaza al país azteca como el principal
suplidor del hemisferio. En ese momento estalla la segunda guerra mundial con
lo cual la ventaja comparativa de Venezuela se magnifica extraordinariamente.
27
Un importante cambio de escenario coyuntural: el estallido de
la segunda guerra mundial: La segunda guerra mundial es un suceso de
trascendental importancia que cambió radicalmente el escenario político del
planeta. Este evento resalta aún más la importancia del entorno en el cual se
llevan a cabo los procesos complejos de negociación. Se suele ubicar la
invasión de las tropas alemanas a Polonia el primero de septiembre de 1939
como el inicio de esta conflagración. Desde ese momento, las potencias
aliadas —Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia y, posteriormente la Unión
Soviética10—deben concentrar todo su esfuerzo y atención en el conflicto bélico
con las potencias del eje Berlín-Roma-Tokio.
Para ese momento el petróleo se había establecido ya firmemente como la
materia prima indispensable para el funcionamiento de los motores de
combustión interna de la maquinaria de guerra. Tanques, unidades de
transporte terrestre, las grandes flotas de los distintos países así como su ya
plenamente desarrollada fuerza aérea son todos dependientes para su
funcionamiento de combustibles y lubricantes derivados del petróleo. Todos los
bandos involucrados en la disputa estaban plenamente conscientes de esa
situación. Una de las razones a las que se atribuye la derrota de la Alemania
nazi fue, precisamente, su severa escasez de combustible. La arriesgada
campaña de invasión a Rusia tenía precisamente como uno de sus objetivos
llegar a los campos petroleros de Bakú en la república soviética de Azerbaiyán
sobre el mar Caspio. Igual objetivo perseguía la campaña del norte de África
comandada por el Mariscal Erwin Rommel. Se trataba de llegar en primer lugar
a la entonces aún incipiente producción de los campos del Medio Oriente y,
eventualmente, a Bakú por el sur. Ambas campañas fracasaron sellándose con
ello la derrota de Alemania. Algo similar sucedió en el caso de Japón quien con
la campaña del sur del Pacífico trataba de controlar los campos petroleros de
Indonesia.
Importancia estratégica de Venezuela en 1943: La ventaja
comparativa que había adquirido Venezuela con la caída de la producción
mexicana resultó determinante con el estallido de la segunda guerra mundial.
28
La producción del país era indispensable para el esfuerzo bélico de los aliados
Dadas las circunstancias no parecía conveniente distraer la atención en otros
temas, como por ejemplo la promulgación de una nueva Ley de Hidrocarburos.
Sobre todo cuando se podía poner en peligro el suministro continuo y confiable
de petróleo para los aliados.
En ese momento, el único suplidor de combustibles y lubricantes para los
aliados era la producción doméstica de los Estados Unidos. Con el desplome
de la producción mexicana la única fuente de suministro alterna, fuera de ese
país, capaz de proveer volúmenes sustanciales para las fuerzas aliadas era
Venezuela. De allí en adelante, el gran argumento de Venezuela en cualquier
negociación con los Estados Unidos sobre el tema petrolero sería precisamente
el de ser ”un suplidor confiable”.
Como ya se mencionó, a partir del reventón del pozo Los Barrosos – 2
Venezuela llama la atención del mundo petrolero. Desde ese momento la
producción venezolana experimentó un aumento sostenido de tal modo que ya
en 1927 había igualado a la de México que se encontraba en plena declinación.
Según datos derivados5 de Rubio (2005) ambos países producían en ese
momento alrededor de 170 mil barriles diarios (p. 2), cerca del cinco por ciento
de la producción mundial de unos cuatro millones de barriles diarios. “En ese
momento los Estados Unidos producía alrededor del setenta por ciento de
dicho volumen” (Ibid. p. 1).
Para el inicio de la guerra la producción venezolana estaba ya muy cerca del
medio millón de barriles diarios mientras que la mexicana rondaba apenas los
cien mil. Al inicio de la guerra, y sobre todo a raíz del hundimiento de un buque
surto en el puerto de Veracruz por un submarino alemán, México se alinea en
la guerra con los aliados. El Presidente Manuel Ávila Camacho declara la
guerra a Alemania y con ello se suspenden las ventas de petróleo que México
venía realizando a las potencias del eje. El país incluso mostró su adhesión a la
causa aliada contribuyendo al esfuerzo bélico con un escuadrón aéreo, el
escuadrón 201 o “Águilas Aztecas”, anexo al grupo 58o de combate de la
29
fuerza aérea de los Estados Unidos. La producción mexicana se redujo a
satisfacer el mercado interno de ese país.
La relevancia de la producción venezolana no se debía sólo a la disponibilidad
de volúmenes sustanciales de crudo, sino también a la calidad de algunos de
ellos. Vale la pena mencionar dos casos emblemáticos en este sentido: el del
crudo producido del campo Jusepín en el estado Monagas y la segregación TJ-
102 proveniente del Lago de Maracaibo. El primero de ellos al ser sometido al
proceso de refinación producía un porcentaje excepcionalmente alto nada
menos que de gasolina de aviación13. El segundo era un crudo conocido como
low pour (bajo punto de fluidez)14. Esta propiedad hace a este tipo de crudos
particularmente adecuados para la elaboración de lubricantes.
La influencia de “terceros”: Como parte del dinamismo del entorno es
considerable la relevancia de las características personales de quienes ocupan
posiciones de responsabilidad decisoria en los diferentes países. Como
ejemplos de ello nos permitimos referir al lector a las relaciones entre
Roosevelt, Churchill y Stalin; Truman y Churchill y Eisenhower y Churchill a las
que hemos hecho referencia en el apartado que hemos titulado “El proceso de
nacionalización de la industria petrolera de Irán”.
Para comenzar hay que llamar la atención sobre una circunstancia de particular
importancia. Se trata del hecho de que la política del gobierno de los Estados
Unidos no siempre se identifica de manera plena, como frecuentemente suele
creerse, con los intereses de las empresas de ese país. Un ejemplo
emblemático es el de la célebre decisión de la Corte Suprema de ese país el 19
de mayo de 1911 cuando “decretó que en seis meses la Standard Oil debía
despojarse de todas sus subsidiarias1” (Sampson, 1975; p. 28). Decisión ésta
basada en la Sherman Act, una ley que de acuerdo a Sampson (1975)
13 Wolf Petzall (comunicación personal) (2012, 23 de junio). 14 El punto de fluidez o punto de escurrimiento es la temperatura a la cual un líquido, particularmente
los aceites, dejan de fluir como un líquido. En los aceites en general el paso del estado líquido al sólido es
gradual en un rango de temperaturas bastante amplio en el cual va aumentando su viscosidad y por tanto
su capacidad para fluir como un líquido. La fluidez con valores considerables de viscosidad es una
propiedad fundamental de los lubricantes que les permite la formación de una película sobre las piezas
que requieren lubricación.
30
“declaraba ilegal cualquier asociación de compañías industriales (trusts) que
restringieran el comercio y la producción […] la Sherman Anti-Trust Act fue
firmada en el verano de 1890 por el Presidente Harrison1” (p. 27). La decisión
de la Corte Suprema fue algo para lo que según Yergin (1991) “nadie había
estado preparado para sus efectos devastadores1” (p. 109).
Por otra parte, la “Política del Buen Vecino” del Presidente Roosevelt
suministra varios ejemplos de la situación mencionada. Esta política tuvo una
importancia trascendental para América Latina en los años previos a la
segunda guerra mundial y a los correspondientes a su desarrollo. La política
exterior del gobierno estadounidense fue un factor de equilibrio dentro del
sector petrolero de América Latina. Contribuyó a balancear la posición de las
empresas petroleras en la defensa de sus intereses y la creciente presión de
los gobiernos de Latinoamérica por alcanzar una mayor participación en la
explotación de sus recursos. En este sentido, Rivas (s/f) menciona que
La crisis económica de 1929, de honda repercusión en la economía
norteamericana, y el temor a una nueva guerra mundial, temores
fatalmente cumplidos, que llevaron a Roosevelt a buscar proteger o
promover un plan de defensa de las economías latinoamericanas,
fuente de materias primas que garantizaban la subsistencia de la
economía americana. (p. 205).
Basado en la “Política del Buen Vecino” el gobierno del Presidente Roosevelt
llevó a cabo varias acciones determinantes para la política petrolera de algunos
países de América Latina. Concretamente de México y Venezuela. Otros
eventos coincidentes pero independientes de estos complejos conflictos
hicieron que dichas intervenciones fueran más eficaces en unos casos que en
otros. Mencionamos ya la mediación y la ayuda económica al gobierno
mexicano del Presidente Lázaro Cárdenas durante la dura etapa posterior a la
nacionalización de la industria petrolera de ese país.
En el caso de Venezuela la segunda guerra mundial reforzó de manera notable
la ventaja comparativa de nuestro país. Sin embargo, refiriéndose a la Ley de
31
Hidrocarburos de 1943 Urbaneja (2007) menciona que “de todos modos, las
compañías hicieron cuanto estuvo a su alcance para impedir la aprobación de
la ley” (p. 70), posiblemente comprendiendo o intuyendo su significado más
profundo: el radical cambio que la ley introducía en la naturaleza de sus
relaciones con el Estado venezolano. Bajo estas circunstancias el citado autor
puntualiza que
La circunstancia de encontrarse Estados Unidos en plena Segunda
Guerra Mundial vino en ayuda del gobierno venezolano. El mismo
presidente Roosevelt pidió a las compañías no seguir oponiendo
resistencia a un gobierno que no daba muestras de ceder y que se
sentía fuertemente respaldado en su posición, para no poner en riesgo
el suministro de petróleo procedente de nuestro país, que era vital para
la maquinaria bélica norteamericana. (p. 70).
Los argumentos esgrimidos por el presidente Roosevelt posiblemente
incluyeron también las ya mencionadas ventajas para las empresas de aceptar
una reducción en su margen de beneficios a cambio de una prolongación de la
vida de sus operaciones (ver segundo párrafo de la sección titulada “¿Qué dio
Venezuela a cambio de las ventajas asociadas a la ley de 1943?”).
Es necesario tomar en cuenta también que comenzaba ya a extenderse por el
mundo una corriente de nacionalismo económico. En Venezuela, en diciembre
de 1937 había desaparecido la dictadura de Juan Vicente Gómez con el
fallecimiento de este. Al igual que México con la salida de Porfirio Díaz en
1910, Venezuela se encontraba en un período de transición política. En ese
proceso participaban partidos como Acción Democrática claramente orientados
hacia las reivindicaciones de tipo nacionalista. Muy probablemente el
Presidente estadounidense insistió ante las empresas en que acogerse a las
condiciones de la nueva legislación les permitiría seguir contando con el crudo
venezolano en un clima de estabilidad política.
32
La percepción del Presidente Roosevelt con relación a la firmeza que
demostraba el gobierno venezolano, en lo referente a la Ley de Hidrocarburos
de Venezuela del año 1943 la ilustra Martínez (1986) cuando menciona
16 de Julio (de 1942) El Presidente Medina Angarita anuncia que la
legislación petrolera se está revisando, para asegurar al Estado una
mayor y más justa participación en las riquezas del subsuelo […] 3 de
Agosto (de 1942) En carta al Presidente Franklin Delano Roosevelt de
los Estado Unidos el Presidente Medina Angarita le informa de su
disposición de establecer una legislación petrolera más beneficiosa
para el país. (p. 114-115).
Es perfectamente plausible que la firmeza del Presidente Medina de aprobar la
nueva legislación impulsara al gobierno de los Estado Unidos a promover la
participación como asesores del gobierno venezolano de un grupo de
abogados estadounidenses. Martínez (1986) lo describe de la siguiente manera
Noviembre (de 1942) Herbert Hoover hijo (hijo de su homónimo ex
Presidente de los Estados Unidos), A. A. Curtice y G. Ruby actúan de
asesores y consejeros del Gobierno Nacional en las discusiones con
las compañías concesionarias, respecto a las estipulaciones de la
nueva Ley de Hidrocarburos […] 15 de Noviembre (de 1942) El
Presidente Medina Angarita reafirma en Maracaibo la posición del
Ejecutivo respecto a la revisión (en progreso) de la legislación
petrolera. El Presidente asegura que el Gobierno tratará de obtener
más justa participación en la explotación petrolera. (p. 116).
Resulta evidente la intención del gobierno de los Estados Unidos, a través de
este grupo de asesores, de coadyuvar al desarrollo de una situación de
equilibrio. De una negociación integradora. Por una parte se ayudaba a
Venezuela a dar un importante paso en el ejercicio de su soberanía. Por otra,
esto se llevaba a cabo bajo unas condiciones aceptables para las empresas
petroleras. Finalmente, los Estados Unidos y el resto de los países aliados
33
podían contar, ya en plena guerra, con un suplidor seguro y confiable para
respaldar el esfuerzo bélico.
Por supuesto, la participación de asesores extranjeros en la elaboración de la
ley fue un arma que utilizó la oposición para atacar al gobierno de Medina.
Concretamente Urbaneja (2007) indica que
La oposición al gobierno encabezada por AD y teniendo como portavoz
principal en esto a Juan Pablo Pérez Alfonzo, denunció la ley como
blanda y complaciente […] Se afirmó que la ley había sido redactada
con la participación activa y decisiva de varios bufetes norteamericanos
y de los equipos de abogados de las mismas compañías. Lo primero
era cierto, pero lo segundo no. (p. 70).
CONCLUSIONES:
Una negociación no necesariamente implica una relación interpersonal de tipo
puntual ni a un grupo de personas sentadas alrededor de una mesa en un
momento dado. Las negociaciones verdaderamente complejas frecuentemente
no se reconocen como tales. Discurren, influencian y son influenciadas por
eventos, muchos de ellos inconexos, que ocurren durante un periodo
considerable. La complejidad de estas negociaciones se extiende a las
relaciones de causa a efecto de los factores que las afectan. La negociación
sigue siendo, por definición, un proceso comunicacional de mutua persuasión.
Sin embargo, en estos casos lo que se lleva a cabo son múltiples procesos,
muchos de ellos simultáneos, frecuentemente entre más de dos partes que
hacen del proceso comunicacional una intrincada maraña de interacciones.
En los conflictos complejos y sus negociaciones asociadas resulta también
evidente que en muchos casos no existe la frecuentemente supuesta cohesión
de los grupos que intervienen en ellos. Estos grupos son por lo general de gran
magnitud y con una estructura y una organización extremadamente complejas.
Dentro de ellos hay cabida para “sub grupos” perfectamente distinguibles. De
igual modo al enfocar el tema de la intervención de terceros suelen identificarse
34
como partes de un determinado grupo a actores que no necesariamente se
identifican con dicho grupo en todos los casos. Más aún, muchos de los grupos
que suelen identificarse como similares se diferencian radicalmente en su
naturaleza, sus objetivos y sus intereses.
El viejo principio de que no se puede esperar recibir algo a cambio de nada
resulta tener mayor vigencia en las negociaciones complejas. Con ello se
resalta la importancia de identificar contrastes de valoración entre tópicos
diferentes. El intercambio de valor es siempre importante en cualquier
negociación por compleja que sea. Cuando tópicos tales como el interés
nacional, la soberanía o la integridad territorial aparecen en los conflictos existe
una tendencia muy fuerte a migrar hacia un estilo de negociación de tipo
marcadamente distributivo. Esta postura suele justificarse afirmando que “en
esos temas no se puede ceder” No es necesario hacerlo. Lo que hace falta es
realizar el arduo trabajo que significa identificar los mencionados contrastes de
valoración con aspectos de interés para las demás partes que permitan
conducir la negociación a un plano integrador. Este enfoque, a pesar de lo
arduo del proceso que conduce a él, lo que logra es precisamente preservar
aquello que es verdaderamente importante para las partes. Por el contrario, no
enfrentar el conflicto bajo esa perspectiva y tomar posiciones intransigentes
suele resultar en graves perjuicios para todas las partes particularmente en
aquellos puntos que más aprecian.
Para alcanzar un esquema de negociación integrador es indispensable estar
permanentemente pendiente de las circunstancias del entorno las cuales
suelen ser sumamente dinámicas. Ese dinamismo hace que las ventanas de
oportunidad para identificar contrastes de valoración de diversos tópicos
puedan abrirse y cerrarse con rapidez. Esto puede suceder tanto por la
dinámica misma de los procesos como por cambios en los protagonistas de los
mismos o en las posiciones de estos. Estar pendientes de las circunstancias
del entorno no implica sólo prestar atención a su aspecto dinámico, es
necesario tomar también en cuenta también su complejidad. Una de las cosas
que es necesario vigilar en este sentido es que en el análisis del conflicto y la
formulación de la correspondiente estrategia de negociación no se omita a
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ninguno de los actores involucrados. En muchas ocasiones, algunos
personajes o instituciones pueden pasar desapercibidos por su poca
relevancia. Los mismos, sin embargo pueden llegar a tener una influencia
determinante.
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