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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
Análisis comparativo entre los sistemas Normativos y de Control de la calidad en las edificaciones en Colombia con referencia al
ámbito Europeo y Latinoamericano.
José Alejandro David Baracaldo
Bogotá, Colombia
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 6
OBJETIVOS ........................................................................................................................... 8
METODOLOGÍA ................................................................................................................. 10
MARCO TEÓRICO DEL CONTROL DE CALIDAD EN LA CONSTRUCCIÓN ......... 12
RESEÑA HISTÓRICA DE LOS SISTEMAS DE CONTROL DE CALIDAD EN EL
MUNDO ............................................................................................................................... 14
CONTROL DE CALIDAD EN LOS DIFERENTES ENTORNOS GEOGRÁFICOS Y
CULTURALES .................................................................................................................... 16
Europa ............................................................................................................................... 16
Introducción a los sistemas de control de calidad en Europa ....................................... 16
Breve análisis de la evolución de los controles de calidad en Europa. ........................ 16
Control de calidad en Europa ....................................................................................... 18
Estados Unidos ................................................................................................................. 33
Introducción .................................................................................................................. 33
Antecedentes ................................................................................................................. 33
Control de Calidad en Estados Unidos ......................................................................... 34
Actores de Cumplimiento ............................................................................................. 38
Chile ................................................................................................................................. 45
Introducción .................................................................................................................. 45
Antecedentes ................................................................................................................. 45
Control de calidad en Chile .......................................................................................... 46
Colombia .............................................................................................................................. 58
Introducción .................................................................................................................. 58
Antecedentes ................................................................................................................. 59
Actores de cumplimiento .............................................................................................. 61
ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS SISTEMAS NORMATIVOS Y DE CONTROL . 75
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL DEL CONTROL DE LA CALIDAD EN
LAS EDIFICACIONES EN COLOMBIA ............................................................................. 3
PROPUESTA DE ESQUEMA PARA EL ASEGURAMIENTO DEL CONTROL DE LAS
EDIFICACIONES PARA EL CASO COLOMBIANO ........................................................ 7
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................................................................... 20
BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................. 22
ANEXOS ................................................................................................................................ 0
Ilustración 1 Organigrama departamento de construcción y seguridad de Los Ángeles,
California ...................................................................................................................... 40
Ilustración 2 Organigrama para permisos de construcción .................................................. 42
Ilustración 3 Organigrama - Estructuración de una curaduría Urbana ................................. 68
Ilustración 4 Las 5 etapas de la propuesta .............................................................................. 7
Ilustración 5 procesos para obtener una licencia de construcción ........................................ 17
Ilustración 6 Propuesta sobre los procesos de construcción ................................................. 18
Ilustración 7 Nuevo mecanismo de gestión de calidad......................................................... 19
Ilustración 8 Mapa Red sismológica Mundial ........................................................................ 0
Ilustración 9 Organigrama Oficina Ingeniería ........................................................................ 0
Ilustración 10 Organigrama Ingeniería ................................................................................... 1
Ilustración 11 Organigrama Oficina Inspección ..................................................................... 2
Ilustración 12 Oficina de Tecnología ..................................................................................... 3
Tabla 1 Regímenes Regulatorios y funciones del sector público y privado ......................... 20
Tabla 2 Estructura de los instrumentos y actores en Chile (2014) ....................................... 47
Tabla 3 Instrumentos que regulan la construcción en Chile / Post 27F ............................... 49
Tabla 4 Área promedio de las viviendas licenciadas, para el total nacional y Bogotá, por
destino ........................................................................................................................... 74
Tabla 5 Responsabilidad Normas de Construcción .............................................................. 75
Tabla 6 Estado de los Códigos de Construcción obligatorios y sus derivados....................... 0
Tabla 7 Actores de Cumplimiento en las distintas etapas de construcción ............................ 2
Tabla 8 Manejo de permisos de construcción ........................................................................ 1
Tabla 9 Transparencia en Regulación Empresarial ................................................................ 2
Tabla 10 Actores durante las etapas de construcción ............................................................. 4
Tabla 11 Requisitos actuales para licencias y propuesta ........................................................ 8
Tabla 12 Escalas, parámetros y formatos de los planos exigidos ACTUALMENTE por las
curadurías urbanas ........................................................................................................ 13
Tabla 13 Propuestas frente a las licencias de construcción .................................................. 15
INTRODUCCIÓN
Considerando la alta importancia a nivel mundial del control de calidad en construcciones,
este proyecto pretende analizar cuáles son las posibles alternativas para el sistema de
control que existe hoy en día en Colombia. Para el éxito de este proyecto se analizarán
detenidamente los diferentes estados de control de calidad en los diferentes entornos
geográficos y culturales a nivel mundial. Para esto, se describirán los contextos históricos,
normativas, actores de cumplimiento y el manejo del control de calidad en Europa, Estados
Unidos y Chile. A partir de ahí, se compararán los países frente a estos sistemas con el fin
de establecer temas relevantes para el caso específico Colombiano.
Luego de mencionar y describir los sistemas de control de los países a analizar, se realizará
una descripción de la situación actual de Colombia, frente a la calidad de las
construcciones. Para esto, es necesario saber las legislaciones que lo regulan, los actores de
cumplimiento y las formas de establecer un control adecuado. Además, se explicarán
algunos hechos que han ocurrido en el sector construcción por la falta de control de la
calidad en las obras.
Finalmente, después de haber diagnosticado y analizado las diferencias entre los sistemas
de control, se espera proponer un nuevo mecanismo para determinar, cuáles son las
alternativas que el sistema colombiano debe adquirir, para un mejor manejo y ejecución en
sus obras, implementando estándares de calidad.
OBJETIVOS
GENERAL
Proponer un esquema para mejorar el sistema del Control de la calidad en las
edificaciones en Colombia a partir de un análisis comparativo con referencia al
ámbito Europeo y Latinoamericano.
ESPECÍFICOS
Realizar una reseña del marco regulatorio en Europa, Estados Unidos, Chile y
Colombia.
Definir los sistemas de control de calidad en las construcciones, tomando como
referencia el ámbito europeo y americano.
Analizar y comparar la información de la normatividad y el control de calidad entre
los países referentes.
Diagnosticar el estado actual del sistema de control de calidad en las edificaciones
en Colombia con respecto a los países en referencia
Proponer un esquema de Gestión de Calidad en las Edificaciones que garantice los
mínimos estándares de calidad en las edificaciones en las futuras construcciones en
Colombia.
METODOLOGÍA
El proyecto de investigación se basa principalmente en la revisión bibliográfica de los
sistemas normativos y de control en diferentes países como España, Francia, Reino Unido,
Estados Unidos, Chile y Colombia.
La estrategia de búsqueda para este proyecto fue adquirir información de fuentes oficiales,
artículos, revistas, tesis, casos de estudio, entrevistas, foros y conferencias que se
relacionaran con el proyecto. Así mismo, se realiza una búsqueda de los casos más
importantes que han ocurrido en los últimos años en Colombia para determinar en qué se
falló, el seguimiento y control ante estos problemas.
Para el éxito del proyecto, esta tesis se dividió en tres etapas: La primera, fue investigar y
describir el contexto histórico de los distintos sistemas normativos y nombrar los códigos
que utiliza cada país. La segunda, recopilar la información necesaria de la gestión de
calidad de las edificaciones de los diferentes ámbitos a investigar. La tercera, identificar
cuáles son los actores, públicos o privados, encargados del cumplimiento de los códigos y/o
normativas y así mismo del control de la calidad en las edificaciones.
Teniendo en cuenta estas investigaciones, se analizará y comparará el sistema normativo y
de gestión de los países, y se dispondrá a realizar un diagnóstico en el ámbito colombiano
con el fin de identificar las principales diferencias que existen en las normativas y procesos
de construcción.
Finalmente se propondrá un esquema de Gestión de Calidad en las Edificaciones que
garantice los mínimos estándares de calidad con el fin de mejorar el sistema de control en
Colombia.
MARCO TEÓRICO DEL CONTROL DE CALIDAD EN LA CONSTRUCCIÓN
Para tener claro el concepto de calidad, cuando se habla de construcción, hay que tener en
cuenta que la calidad está en una constante evolución, ya sea por parte del proveedor o
constructor con respecto a un proyecto, las exigencias del cliente o una combinación de
ambas. Estas variaciones, en la definición, tienen que ver con el proyecto en cuestión, ya
que son diferentes, si se habla de una propiedad, lote, elementos o construcción terminada.
Para esto es importante tener claro algunos conceptos de calidad:
“Es el grado a la cual se satisfacen necesidades del consumidor” (A., 1970)
"suma de todos los elementos que caracterizan la mayor o menor aptitud global del uso de
un objeto, y esta finalidad puede ser susceptible a conducir a un cierto ideal de
perfección”. (Fetter, 1971)
“La síntesis de características de la aptitud de un producto en su empleo, y que se concibe
relativa a la satisfacción del consumidor” (Fetter, 1971)
A partir de estas definiciones que se realizaron tras la Segunda Guerra Mundial, es posible
retroalimentar los conceptos y definir propiamente lo que se refiere calidad: Calidad es un
conjunto de elementos que abarca características por la cual un proveedor determina según
sus responsabilidades, satisfaciendo las necesidades del cliente. Con esta definición se
tiene una idea clara de cuáles son los aspectos negativos que definen una mala calidad para
que se pueda aplicar a la construcción. En ello, es posible nombrar las normativas que cada
régimen posee, lo que determina una base para saber el grado de cumplimiento con los
estándares requeridos. Por esta razón las normas y estándares son elementos indispensables
para establecer los mínimos requerimientos de calidad. Esto establece una definición más
objetiva para tener en cuenta lo que se espera con la exigencia de calidad. A partir de estos
elementos es importante que cada proyecto se base en una calidad específica y con criterios
de mantener y aumentar el nivel de calidad en la construcción.
RESEÑA HISTÓRICA DE LOS SISTEMAS DE CONTROL DE CALIDAD EN EL
MUNDO
Desde hace mucho tiempo se ha venido discutiendo cuál es el origen de las normas de
construcción, dando respuesta al Código de Hammurabi (1795-1750 AC), donde establece
que si un constructor le construye una casa a una persona, la casa no se construyó
apropiadamente y mata al propietario, el constructor es sentenciado a muerte (Luis Enrique
García, 2014).
Sin embargo, las fuentes bibliográficas consultadas para la elaboración del presente trabajo
y respectivamente citadas, afirman que los controles de calidad surgen después de la
Segunda Guerra Mundial. Varios países se vieron afectados por la guerra quedando
destruidos y a partir de aquí, surge la urgente necesidad de reconstruirlos en el mínimo
tiempo pero que paralelamente se evidenciaban en problemas de la calidad de las
edificaciones.
Debido a la cantidad de materiales demandada para la reconstrucción de lo existente o
construcción de lo proyectado, las empresas productoras se basaron en una producción
masiva de los mismo descuidando su calidad. Esto singularmente generó gran preocupación
tanto en los usuarios como al interior de las empresas productoras de insumos para la
construcción, ya que no había un seguimiento y control de las construcciones que estipulara
los parámetros necesarios para garantizar la en ellas. Los productos terminado no ofrecían
la confiabilidad esperada, por lo que decidieron, en primera instancia, estudiar el problema
con “un análisis estadístico de la calidad, calculando los elementos fabricados defectuosos
con respecto a la producción total, desconociendo la causa real de las fallas” (Fajardo &
Serpell, 1990).
Por lo anterior, se crean los principios de aseguramiento de calidad y control de calidad
para mejorar y controlar la calidad de los productos fabricados. A partir de este contexto,
fue importante el papel que tuvieron las normativas y estándares de calidad. En el caso de
Inglaterra se estableció la BS 5750 en 1981, así como la ASTM en Estados Unidos y los
Euro códigos para la Unión Europea (Fajardo & Serpell, 1990).
Es así como los países que no poseen normativas o controles de calidad, se han basado en
los estándares internacionales para modificarlos o adecuarlos de acuerdo a las necesidades
propias del país. Un ejemplo claro puede ser Colombia y Chile que a partir de las normas
Estadounidenses, especialmente con la AC-3 de California, Colombia tuvo como base estos
estándares y normativas para implementarlos en su propia jurisdicción y crear la que se
conoce actualmente Norma Sismo-Resistente NSR-10. Por otro lado, Chile, también se
basó en diferentes normativas y estándares para luego crear la Ley General de Urbanismo y
Construcción (1931), así como la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción (2000).
CONTROL DE CALIDAD EN LOS DIFERENTES ENTORNOS GEOGRÁFICOS Y
CULTURALES
A lo largo de esta sección se van a describir los principales temas que abarcan los sistemas
de control en diferentes países, que puedan servir como referencias con respecto al Sistema
Colombiano. En ello, se va a explicar cómo es manejado el control de calidad en dicho país
o continente, así como los antecedentes, contexto histórico de dichos códigos o normativas,
y los actores de cumplimiento público o privado.
Europa
Introducción a los sistemas de control de calidad en Europa
Europa ha sido un referente a nivel mundial frente a las normas y/o códigos relacionados
con la construcción de obras civiles, se han creado códigos que permiten un control
homogéneo al momento de realizar un proyecto, sin embargo, en la mayoría de los países
europeos los códigos cambian según los intereses, condiciones y necesidades propias.
Por esta razón, los sistemas de control se basan en principio por los códigos de
construcción, pero también están regidos por las normas y leyes de cada uno de los
gobiernos.
Breve análisis de la evolución de los controles de calidad en Europa.
Europa siempre se ha caracterizado por pertenecer al primer mundo, por ser uno de los
continentes más desarrollados. Esto a su vez, tiene que ver con su historia, la evolución y
el manejo que se le ha dado a los problemas en el contexto de la construcción, para lograr
un desarrollo sostenible.
El surgimiento de los sistemas de control que estos países adoptaron, tuvieron grandes
antecedentes antes de ser implementados. En principio, en el año 1952 se instauró la
Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), lo que determinó un gran paso para
la conformación de la Unión Europea, uniendo a seis países. En 1954, con la Comunidad
Europea de Defensa (CED) se demostró que hubo un primer esfuerzo por realizar una
integración. A pesar de fracasar esta comunidad, y temer que no era una solución, en 1956
se estableció la Conferencia de Mesina que fue la encargada de reactivar el proceso
europeo. De esta manera, se realizaron reuniones de expertos y ministros, que al final se
creó un comité para la conformación de un mercado común Europeo. A partir de estos
avances, en 1957 se dio lugar la firma del Tratado de Roma, estos tratados consistían en
constituir una Comunidad Económica Europea (CEE) y otra Comunidad Europea de la
Energía Atómica.
Después de estos tratados, se empezaron a realizar cambios y mejoras para la unificación de
países, así que en 1971 se emitió la Directiva de contratación Pública. En 1975 surgió la
idea de crear un Euro código como resultado de la decisión de la Comisión de la
Comunidad Europea, para realizar un programa de acción en el campo de la construcción,
basándose en el Artículo 95 del Tratado de Roma. Este programa tuvo como objetivo la
eliminación de obstáculos técnicos de comercio y armonización de las especificaciones, a
través de las normas técnicas, que en principio era una alternativa a las normas nacionales
de los Estados miembros.
En 1980, se llevó a cabo una investigación internacional basado en los códigos de
construcción, pero para 1984 se estableció el primer EUROCÓDIGO por la comisión y los
Estados miembro. Basado en este código, se inició la generación de una serie de comisiones
para mejorar las normas, emitiendo en el año de 1989 la Directiva de Productos de
Construcción, basándose en los requerimientos esenciales para la satisfacción de estos
productos. A partir de ese momento, para el año 1992 se firmó el Tratado de Maastricht,
que en otras palabras fue el Tratado de la Unión donde se establecieron las bases y los
principios de la actual Unión Europea. Esta fue una decisión que marcó el nuevo ciclo de
los países europeos, pues la Comisión de la Recomendación, emitió el uso de los Euro
códigos y su aplicación. A partir del 2004 se establecieron cambios importantes como: La
emisión de Directivas en contratos de trabajo público, suministro público y servicios
públicos; servicios de mercados internos; entre otros. Finalmente en 2007 se logra el euro
código (EUROCODES). De esta manera, los euro códigos están diseñados para retribuir el
funcionamiento del mercado interior para servicios y productos de construcción. Están
diseñados para elevar los niveles de seguridad en las construcciones en Europa
(EUROCODES, Building the future).
Control de calidad en Europa
En todos los países europeos, existe un sistema de regulación que tiene que ver con las
normativas de construcción y los sistemas de control de calidad. Por definición, las
normativas de construcción determinan requerimientos mínimos de calidad que un proyecto
de construcción debería seguir y cumplir para asegurar salud, seguridad, eficiencia
energética y accesibilidad a las personas que vivan dentro y fuera de las construcciones.
Por otro lado los sistemas de control son un conjunto de procesos estratégicos que se
encargan de determinar las regulaciones y cumplimiento de las normas, que en la mayoría
de los casos son implementados por entidades públicas como entes de control.
Los procesos de los sistemas de control existentes en Europa son similares entre si. Existen
unas etapas principales que un constructor, desarrollador u operador deben tener en cuenta
para el diseño, construcción y mantenimiento del proyecto. Los diseños del proyecto deben
ser realizados y presentados ante una autoridad gubernamental especializada para aprobar
el cumplimiento de los requisitos de zonificación y normas de construcción. A partir de ahí,
cuando se aprueben estos diseños en planos, se procede con la etapa de construcción; en el
desarrollo de esta, las inspecciones por parte de la autoridad competente debe garantizar
que la estructura o proyecto esté bajo los diseños aprobados. Finalmente cuando termine la
ejecución de la construcción, debe realizarse una última aprobación final para así otorgar
una certificación de finalización con el fin de ocupar el inmueble.
Según Joȃo Branco (2010), a pesar de que en muchos países europeos las etapas y las
regulaciones son similares, siguen existiendo diferencias, así como, procedimientos
simplificados, categorías de obras de construcción incluidas en cada tipo, posibilidad de
eliminación progresiva, los requisitos de presentación, frecuencia y momento de las
inspecciones in situ, los criterios para determinar el valor de las tasas, y los plazos del
procedimiento. Aunque existen algunas diferencias, hay una muy marcada y es la división
de tareas y responsabilidades por parte de los entes reguladores.
Como se había explicado en la sección de antecedentes, los países firman unos tratados con
el fin de entrelazar relaciones, y en este caso en específico firman tratados frente al
mercado de materiales de construcción, pero no todos los países manejan de la misma
forma los tratados debido a sus propias legislaciones.
Hace algún tiempo los controles de las construcciones estaban a cargo de autoridades
públicas de construcción, pero con el paso del tiempo y las diferentes responsabilidades que
abarcaba tener, las autoridades privadas empezaron a tener un papel importante frente al
control y regulación en construcción.
Teniendo en cuenta estos datos importantes, se va a describir de manera clara las
principales responsabilidades que tienen tanto las autoridades públicas como las privadas.
A continuación, se van a explicar las diferentes etapas y/o temáticas que una construcción
abarca, de esta manera se irá explicando cada uno de los ítems y en alguno de esos casos se
explicará de manera ejemplar para una mejor comprensión.
Marco Regulatorio
Para empezar, es importante tener claro cuáles son los principales marcos regulatorios que
se presentan en los países europeos. Todos los países europeos tienen comisiones o agentes
del Gobierno que establecen los reglamentos de construcciones. Como se mencionó
anteriormente el Euro código está establecido para cualquier país de ese continente, el cual
se rige por esas normas pero cada país tiene la potestad de escoger si utiliza como base esa
reglamentación.
Para que las reglamentaciones sean efectivas, antes debe entenderse de manera general que
es lo que se necesita para hacerlas cumplir. Es notorio que las reglamentaciones son muy
diferentes entre países por sus propias jurisdicciones, esto quiere decir que existirán con
total seguridad diferentes características en los regímenes regulatorios, como la calidad, las
estrategias, el estilo y actores de cumplimiento.
El cumplimiento de la reglamentación de construcción se ha venido manejando por las
agencias gubernamentales, lo que consiste en la evaluación de los planos de obra,
inspección y entrega final para su uso, controlado por el departamento municipal de
construcción.
No obstante desde los años 90’s el sector privado se ha venido involucrando en el
cumplimiento de las reglamentaciones en algunos países europeos. Es importante resaltar
que la participación del sector privado tiene variedad de formas en diferentes países,
además los acuerdos particulares en instrucciones específicas puede causar consecuencias
en términos de eficacia, eficiencia, rendición de cuentas y equidad. Esto implica que para
los actores políticos va a existir una responsabilidad en la selección del tipo de acuerdo para
una actividad específica.
En la Tabla 1, se muestra de manera general cuales son los diferentes regímenes que se
presentan en Europa (van der Heijden, 2009), los niveles de cumplimiento y los actores
(sector público y sector privado).
Tabla 1 Regímenes Regulatorios y funciones del sector público y privado
Régimen Nivel Actores
Sector Público Sector Privado
Regulación x Público Criterio de cumplimiento y supervisión x
Ejecución de tareas de cumplimiento x
Regulación x
Corregulación Prescrita Criterio de cumplimiento y supervisión x
Ejecución de tareas de cumplimiento
x Regulación x
Corregulación Condicional
Criterio de cumplimiento y supervisión x x
Ejecución de tareas de cumplimiento x
Regulación x
Corregulación Sustituta Criterio de cumplimiento y supervisión
x
Ejecución de tareas de cumplimiento
x
Regulación x Privado Criterio de cumplimiento y supervisión
x
Ejecución de tareas de cumplimiento x Fuente: Elaboración propia a partir de (van der Heijden, 2009)
Según la Tabla 1 es necesario describir de manera clara cuales son los principales usos y
responsabilidades que tiene cada régimen regulatorio y que países utilizan cada uno de
estos.
Para que cada reglamentación cumpla sus funciones y sean eficaces a la hora de
implementarlas, deben ser aplicadas. Por eso, un régimen normativo es como un medio para
alcanzar los objetivos de regulación. A continuación se describirán los diferentes regímenes
normativos en Europa.
Régimen Público
Este tipo de régimen puede ser fácilmente comparado con los regímenes tradicionales, en
donde todas las responsabilidades y tareas para ajustar las reglamentaciones de
construcciones, reglas y los criterios relacionados con el cumplimiento, supervisión y
ejecución, está relacionado con actores gubernamentales. Hay una relación entre en
regulador y el ejecutor.
Régimen público puede ser entendido como el acercamiento tradicional al cumplimiento de
reglamentaciones de construcción. En este régimen, un ente de máxima facultad como lo es
la agencia nacional o federal, determina las reglamentaciones de construcción, y entidades
con menos facultad como las entidades locales o municipales que se encargan del
cumplimiento regulatorio. Este cumplimiento regulatorio se da en gran medida a través de
evaluaciones de plan de construcción, y en construcciones in-situ.
Según un análisis del régimen holandés (van der Heijden, Visscher, & Meijer, 2007), los
departamentos de control de edificaciones tienen problemas en la aplicación de las normas
de construcción públicos. En estos departamentos se encontraron que llevaban a cabo tareas
legales, entre esas evaluaciones y trámites en planos de construcción, de varias maneras.
Los tiempos de proceso, criterios de evaluación y los honorarios cobrados se realizan de
una manera tan amplia que un proceso nacional no puede ser identificado. A pesar de que
los departamentos estén equipados para evaluar trabajos complejos en construcciones, se
vio que en algunos municipios las tareas legales, en especial la evaluación de los edificios
en construcción, no se realizan.
Hay más desventajas de que ventajas al momento de dar uso a este régimen, el
cumplimiento de regulaciones técnicas puede ser complicado y costosa dada su
complejidad de las reglas, es por esto que las agencias gubernamentales puedan no tener los
recursos necesarios para hacerlas cumplir. Sin embargo, una ventaja que puede ser la más
importante es que el gobierno tiene completamente el poder político.
Régimen de corregulación prescrita
Este tipo de régimen se caracteriza por tener un Gobierno el cual se encarga de asumir toda
la responsabilidad estableciendo los estándares y regulaciones para un cumplimiento
supervisado. Sin embargo, la ejecución de cumplimiento es asumida por el sector privado.
Teniendo en cuenta los cargos asumidos por el sector público y privado, el gobierno puede
subcontratar la ejecución o estableciendo acuerdos con actores del sector privado. Los
actores públicos mantienen la responsabilidad indirecta para la ejecución de la aplicación,
en cambio la participación del sector privado tiene que ver teniendo en cuenta ciertos
criterios previamente establecidos que regulan la administración y participación.
Existe una relación de cumplimiento entre el regulador y el ejecutor, además una relación
de supervisión en la que puede existir dentro o fuera de los organismo gubernamentales. Un
ejemplo claro es cuando se quiere asegurar que las responsabilidades se cumplen, en un
proyecto el actor público es libre de realizar la supervisión de contratos o pactos que se
realicen con los actores privados o también supervisar el cumplimiento de los criterios de
participación y administración. Este es uno de los tipos de regímenes más usados por los
gobiernos, principalmente en Estados Unidos, Australia, Canadá y varios países Europeos.
Régimen de corregulación condicional
Este tercer tipo de régimen, se caracteriza por un gobierno que tiene total responsabilidad
de establecer las regulaciones. La responsabilidad para establecer la supervisión y los
criterios de cumplimiento de las regulaciones se delega a los actores del sector privado.
Por lo tanto, según Van der Heijden, el gobierno tiene la responsabilidad indirecta y actores
del sector privado, al participar, tienen responsabilidad directa en el nivel de los "criterios
de ejecución y supervisión". Como tal, el gobierno expone sus condiciones y lo deja a los
actores del sector privado para llenar en las condiciones establecidas, por ejemplo, con
respecto a la participación y/o criterios de administración. La responsabilidad de la
ejecución de la aplicación es competencia exclusiva de los actores del sector privado. El
nivel medio de los regímenes se convierte en una "asociación público-privada".
Teniendo en cuenta este régimen, se puede establecer una relación entre la aplicación de
ejecutor y regulador, además, una relación de supervisión donde el actor gubernamental es
un responsable indirecto, y los actores del sector privado como actores directamente
responsables. Por otra parte, las relaciones de supervisión, fiscalización, pueden existir
entre o dentro de los actores privados. En comparación con el régimen puramente público,
es mucho más eficaz y eficiente.
Para entender mejor como este régimen funciona se describirán algunos ejemplos con
países europeos. En Reino Unido, el código que rige la construcción la Ley de
Construcción 1984 (Inglaterra y Gales), Ley de Edificación 2003 (Escocia). También han
adoptado algunos Euro códigos. Los códigos y normas están a cargo de autoridades
centrales, el cumplimiento de códigos por parte de las jurisdicciones y sector privado. En
cuanto a los actores de cumplimiento, por ejemplo en Inglaterra y en Gales se puede
encontrar una relación de competencia entre el sector público y privado en la introducción
de las inspecciones privadas. Como la parte económica es un aspecto muy importante, se
encontró que tiene un efecto perjudicial en la calidad de las inspecciones, ya que, al
necesitar de clientes los inspectores utilizan los medios más duros de inspección y sanción
como última instancia, de esta manera baja la probabilidad de perder la clientela.
En Francia, por ejemplo el marco regulatorio de construcción francés se caracteriza por la
importancia de los seguros. El código de construcción establecido en Francia es el Code de
la construction et de l’habitation. En este código, independiente del urbanismo, abarca
temas como construcción de edificaciones, clasificación de materiales, inspecciones, etc. La
importancia de este código es que, el régimen francés establece un seguro obligatorio de
responsabilidad decenal para los diferentes actores que intervienen cuando un cliente y un
constructor intervienen en un contrato; todas las partes involucradas, incluyendo al dueño,
vendedor y desarrollador, deberán contratar este seguro que cubra la responsabilidad que
les atribuye el código civil. Según (Fédération Française des Sociétés d’Assurances, s.f.),
este seguro obligatorio tiene una duración de diez años y cubre temas como elementos
estructurales, eléctricos y otras instalaciones. Este seguro esta instaurado en el Código Civil
Francés en los Artículos 1792 y 1792-2.
Como requisito previo para la emisión de una póliza de seguro, las aseguradoras suelen
requerir que una inspección técnica se lleva a cabo por un organismo de inspección técnica
de propiedad privada. Deberes y responsabilidades relativas a la inspección técnica se
definen en la Ley Spinetta. El Centro Científico y Técnico de la Construcción, una
organización no gubernamental, supervisa el trabajo de estos organismos de control
técnico.
Otro ejemplo para referenciar es España, donde su sistema de reglamentación nacional está
regido por la Ley de Ordenación de la Edificación creada en 1999 y modificada en dos
ocasiones 2001 y 2002. Esta ley está distribuida en varios capítulos y artículos, que para
este caso el Artículo 3 es uno de los principales para poder referenciar el sistema de control.
Este artículo hace parte del Capítulo II de la Ley teniendo en cuenta que hace referencia a
las exigencias técnicas y administrativas de la edificación.
“Artículo 3. Requisitos básicos de la edificación.
1. Con el fin de garantizar la seguridad de las personas, el bienestar de la sociedad y la protección
del medio ambiente, se establecen los siguientes requisitos básicos de la edificación, que deberán
satisfacerse, de la forma que reglamentariamente se establezca, en el proyecto, la construcción, el
mantenimiento, la conservación y el uso de los edificios y sus instalaciones, así como en las
intervenciones que se realicen en los edificios existentes:
a) Relativos a la funcionalidad:
1) Utilización, de tal forma que la disposición y las dimensiones de los espacios y la dotación de las
instalaciones faciliten la adecuada realización de las funciones previstas en el edificio.
2) Accesibilidad, de tal forma que se permita a las personas con movilidad y comunicación
reducidas el acceso y la circulación por el edificio en los términos previstos en su normativa
específica.
3) Acceso a los servicios de telecomunicación, audiovisuales y de información de acuerdo con lo
establecido en su normativa específica.
4) Facilitación para el acceso de los servicios postales, mediante la dotación de las instalaciones
apropiadas para la entrega de los envíos postales, según lo dispuesto en su normativa específica.
b) Relativos a la seguridad:
1) Seguridad estructural, de tal forma que no se produzcan en el edificio, o partes del mismo, daños
que tengan su origen o afecten a la cimentación, los soportes, las vigas, los forjados, los muros de
carga u otros elementos estructurales, y que comprometan directamente la resistencia mecánica y
la estabilidad del edificio.
2) Seguridad en caso de incendio, de tal forma que los ocupantes puedan desalojar el edificio en
condiciones seguras, se pueda limitar la extensión del incendio dentro del propio edificio y de los
colindantes y se permita la actuación de los equipos de extinción y rescate.
3) Seguridad de utilización, de tal forma que el uso normal del edificio no suponga riesgo de
accidente para las personas.
c) Relativos a la habitabilidad:
1) Higiene, salud y protección del medio ambiente, de tal forma que se alcancen condiciones
aceptables de salubridad y estanqueidad en el ambiente interior del edificio y que éste no deteriore
el medio ambiente en su entorno inmediato, garantizando una adecuada gestión de toda clase de
residuos.
2) Protección contra el ruido, de tal forma que el ruido percibido no ponga en peligro la salud de
las personas y les permita realizar satisfactoriamente sus actividades.
3) Ahorro de energía y aislamiento térmico, de tal forma que se consiga un uso racional de la
energía necesaria para la adecuada utilización del edificio.
4) Otros aspectos funcionales de los elementos constructivos o de las instalaciones que permitan un
uso satisfactorio del edificio.
2. El Código Técnico de la Edificación es el marco normativo que establece las exigencias básicas
de calidad de los edificios de nueva construcción y de sus instalaciones, así como de las
intervenciones que se realicen en los edificios existentes, de acuerdo con lo previsto en las letras b)
y c) del artículo 2.2, de tal forma que permita el cumplimiento de los anteriores requisitos básicos.
Las normas básicas de la edificación y las demás reglamentaciones técnicas de obligado
cumplimiento constituyen, a partir de la entrada en vigor de esta Ley, la reglamentación técnica
hasta que se apruebe el Código Técnico de la Edificación conforme a lo previsto en la disposición
final 2.ª de esta Ley .
El Código podrá completarse con las exigencias de otras normativas dictadas por las
Administraciones competentes y se actualizará periódicamente conforme a la evolución de la
técnica y la demanda de la sociedad.”
Este artículo hace referencia a los principales requerimientos básicos para edificaciones, y
con la ayuda del Código Técnico de la Edificación hacen parte de los reglamentos técnicos
y estándares para la edificación en España. Este código es el más importante en cuanto a
construcción se refiere, teniendo reglamentos técnicos básicos obligatorios como concreto
pretensado, estándares de construcciones sismo resistentes, reglamentos en aparatos de
calefacción y reglamentos en seguridad industrial. Además de Ley de Ordenación de la
construcción y el Código Técnico de la Edificación (CTE) también existen normativas de
obligado cumplimiento como las Instrucciones de Hormigón EHE, la norma de
construcción sismo resistente, el Reglamento de las Instalaciones Térmicas de los Edificios,
RITE, y otras normativas que tienen que ver con el tema de seguridad industrial y otros
temas relacionados con la construcción. Un aporte importante es que los Eurocódigos son
documentos de referencia básicos y que para el CTE lo considera como referencia y es
usado como método de verificación.
Régimen de corregulación sustituta
El cuarto régimen está caracterizado por un gobierno que tiene toda la responsabilidad pero
el sector privado tiene la responsabilidad de establecer criterios para supervisión de
cumplimiento, así como la responsabilidad de ejecutar el cumplimiento. Los actores del
sector privado en realidad tienen la responsabilidad de supervisar la aplicación y ejecutar la
aplicación. Sin embargo, los actores del sector privado tienen algunos intereses para hacer
cumplir los reglamentos, como: reducir los riesgos asociados al comercio de libre mercado;
para distinguirse de otros actores; porque esperan un marco de ejecución gubernamental
para ser puesto en acción si no se toman medidas por sí mismos; o porque los actores del
sector privado pueden asumir la responsabilidad de la ejecución, ya que sienten la
necesidad de garantizar determinados derechos públicos. Por esta razón puede existir una
relación entre la aplicación de ejecutor y el regulador y la supervisión, puede existir entre y
dentro de los actores del sector privado.
Una de las desventajas de este régimen es que el gobierno pierde su control sobre el
impacto real que las regulaciones tienen. Los resultados no pueden ser manejados por
medio de la aplicación por parte de actores gubernamentales.
Régimen Privado
El último régimen se caracteriza por abstener cualquier participación del gobierno. Esto se
deja completamente a las entidades privadas para establecer y hacer cumplir las
reglamentaciones de construcción.
Los actores del sector privado están en su derecho de establecer y hacer cumplir las
regulaciones o tener garantía de algunos intereses públicos estableciendo y cumpliendo
reglamentaciones. Este régimen se parece mucho al régimen de corregulación sustituta, sin
embargo, se difiere en un aspecto y es que las iniciativas no se refieren a las normas de
construcción pública. Hay que tener en cuenta que este tipo de regulación completa del
sector privado a través de Organización Internacional de Estandarización (ISO), tiene
impacto sobre las industrias en construcción. Esto se debe a que la ISO9001 e ISO14000,
juntos generan un conjunto de requerimientos para implementar el sistema de gestión,
donde 9001 concierna a la calidad y el otro con respecto a los aspectos ambientales.
A partir de la explicación de estos 5 tipos de regímenes se establecerán otros ejemplos para
terminar de profundizar este tema de marco regulatorio. En Portugal no hay una sola
entidad que sea la base legal para las regulaciones en construcción y procedimientos, lo que
quiere decir que se distribuyen los deberes y responsabilidades. De esta manera es
importante aclarar la organización de las regulaciones. En primera instancia, el reglamento
general de construcción es el Reglamento Principal Nacional de Construcción (Decreto-Ley
No. 38382 de 1951), que hasta la fecha se ha ejecutado. En este país existen muchos
reglamentos que no permite un control eficiente, aun así con los reglamentos a nivel
regional, hay entidades municipales que lo complementan, con el fin de especificar más las
necesidades municipales y locales (Pedro, Meijer, & Visscher, 2009). Los reglamentos
están fragmentados debido a que los ministerios implementan o tienen iniciativas para
desarrollar reglamentos de construcción en cada una de las áreas de responsabilidad, lo que
no deja que haya unanimidad al momento de establecer una sola reglamentación.
A pesar de estos obstáculos que existe frente al control, el Eurocódigo está diseñado
debidamente para la mayoría de los países de la Unión Europea, lo que está reemplazando
los códigos realizados dentro de la jurisdicción de cada país, que en este caso reemplazará
los códigos de resistencia mecánica, estabilidad e incendio.
A partir de esto, los entes regulatorios entran en vigor cuando se distribuyen las funciones y
responsabilidades, porque como a nivel nacional, autoridades nacionales, están las leyes y
las reglamentaciones técnicas, las autoridades regionales ya empiezan a tener algunos
cambios debido a que muchas comunidades autónomas cuentan con una legislación que
trata acerca de las condiciones de habitabilidad, reciclaje de aguas grises, entre otros.
Finalmente están las autoridades locales, en donde cada ayuntamiento produce un plan
general para que sea aprobado por la comisión de planeación, los ayuntamientos son muy
importantes al momento de una construcción porque son los encargados de emitir permisos,
pero uno de los principales roles del control local es determinado por los colegios de
arquitectos e ingenieros en cada comunidad autónoma, en donde los profesionales de
diseño deben pertenecer y firmar todos los documentos del proyecto para aprobarlos.
Dentro de las principales etapas que abarca una construcción de cualquier índole, se
explicarán cuáles son las maneras de adquirirlas y en algunas etapas se describirán algunos
casos para un mejor entendimiento.
Solicitud
Para las solicitudes de un permiso o licencia de construcción es importante tener claro que
se pueden obtener de diferentes maneras. Según Joȃo Branco (2010), en la mayoría de los
países europeos es posible gestionar permisos por medio de tres modalidades diferentes: en
la primera es el dueño del proyecto es quien solicita los permisos, la segunda es una
persona que tiene el derecho a la propiedad o la tercera es una persona que gestione los
procesos de permiso en nombre del propietario. No hay un limitante para poder obtener
cualquier tipo de permiso de construcción, lo que quiere decir que se otorga “Licencia de
obras salvo derecho de propiedad y sin perjuicio a tercero”.
Es claro que al solicitar los permisos deben estar dentro de esta rama los diseños previos del
proyecto para la cual las autoridades tienen la potestad de otorgar las licencias o permisos
de construcción. A pesar de esto, no todos los países europeos se rigen por estas
modalidades debido a sus legislaciones internas, incluso, en algunos países no se necesita
personal calificado para realizar los diseños, así como Francia (pequeñas construcciones),
Dinamarca, Estonia, Holanda, Suecia y Reino Unido. En estos países a pesar de no exigir
que los profesionales de diseño sean certificados, es necesario presentar los diseños a
auditores de diseño o las autoridades de construcción están más pendientes en los procesos
de aprobación a proyectos que no tengan un diseñador calificado. Es claro que los
gobiernos confían plenamente en los procesos que los diseñadores calificados realizan para
los trabajos de la manera adecuada.
Aprobación de planos
En este punto al momento de la solicitud se debe demostrar los permisos de planificación y
requerimientos técnicos de la construcción. Es así como en todos los países de la Unión
Europea las autoridades públicas se encargan de realizar las aprobaciones, pero las
autoridades locales son las encargadas de la revisión y en su gran mayoría del
cumplimiento de la reglamentación. En los países europeos, así como en la gran mayoría
del resto del mundo, se chequean los diseños con los requerimientos de planificación, esto
es para asegurar que se están siguiendo y cumpliendo todas las normativas y
reglamentaciones para dicha construcción.
Siguiendo con los ejemplos tomados anteriormente, en Portugal, el plan de aprobación se
divide en dos fases. La primera, se centra en verificar los aspectos administrativos de la
solicitud y evalúa el cumplimiento de las reglamentaciones y también verificar si cumple
con el desarrollo de planeación urbana. El segundo se basa en verificar los chequeos
administrativos de los diseños de ingeniería, en esta fase las autoridades se dividen en 4
grupos dependiendo del tipo de construcción, la primera son las autoridades que manejan
la protección de las áreas de algunas construcciones, otras que supervisan el uso de las
construcciones, otras que proveen servicios urbanos y la última que aseguran salud y
seguridad. Esto se puede ver con claridad en el Decreto de Ley No. 555/99 con anexos No.
3 del artículo 71.2,76.1. Cuando la solicitud está aprobada debe enviarse una copia del
diseño en detalle a la autoridad local. Según la Asociación de Arquitectos, un diseño
detallado determina la calidad de la construcción, además ayuda a los constructores a tener
un manejo más efectivo en los procesos de construcción (Association A. , 2007).
En España, por ejemplo, los colegios profesionales (Asociación de Diseñadores) son los
encargados de revisar los requerimientos técnicos. En este caso el diseñador debe ser un
ingeniero o un arquitecto, que realiza un documento de planificación de control de calidad
antes de la licencia de construcción, donde se certifica que cumple con la reglamentación
técnica y urbanística. Adicionalmente es obligatorio la contratación de un seguro de
responsabilidad civil decenal y la supervisión técnica de la ejecución de las estructuras por
parte de una entidad privada de control homologada.
A diferencia de otros países, en el Reino Unido, se tiene la posibilidad de escoger la
revisión de diseño por parte de la autoridad de construcción o por un inspector
independiente.
En Alemania, contratan a un inspector de diseños que revise exhaustivamente los diseños
que el candidato envió.
Además de estas aprobaciones, en el caso de la energía y la calidad de aire de la
construcción, existen sistemas de control específicos a diferencia de los que generalmente
se realizan en las obras.
Inspecciones
En esta sección, el constructor, el dueño del proyecto o los dos tiene la responsabilidad de
asegurar que la construcción cumple con la aprobación de diseño y las normativas de
construcción. Para tal efecto, las inspecciones son realizadas por autoridades públicas o
privadas, incluso una combinación de las dos. En el caso donde se presenten indicios que
no hay permisos de construcción que han sido aprobados como parte de la construcción, o
que se está violando algún permiso, esa construcción puede ser suspendida y se prohíbe su
continuación.
Aproximadamente en casi la mitad de los países europeos, las autoridades públicas están
encargadas de realizar inspecciones. Las autoridades privadas están involucradas en casi
todos los países de la Unión Europea.
Por ejemplo, en Alemania las autoridades de construcción son las encargadas de las
inspecciones, pero deben citar bajo su responsabilidad a un supervisor de construcción.
En Inglaterra, la autoridad local tiene la obligación de hacer cumplir las normas de
construcción en su área. Cuando un inspector aprobado proporciona algún servicio de
control de construcción, la responsabilidad de cumplir con todas las normativas cae al
inspector. Sin embargo, los inspectores no tienen poder de cumplimiento, quiere decir que
si la propiedad que se está inspeccionando no cumple con las normas establecidas, el
inspector no realizará la certificación y lo notificará a la autoridad local. En el caso que
ningún inspector adquiera la obra, la autoridad local asumirá el cargo de inspección.
Si se realizan trabajos de construcción que no cumplen las normativas, serán llevados a una
corte donde se les impondrá sanciones económicas. Esta acción, Artículo 35 de la Ley de
Construcción de 1984, se le impone generalmente al constructor o contratista principal.
Además la autoridad local tiene la potestad de notificar al propietario cuando se incumplen
las normas en algún trabajo. Finalmente, si ninguno de los implicados toma acción de las
notificaciones de la autoridad local, este tiene el poder de realizar las debidas
modificaciones y recuperar la inversión con el propietario. Independientemente que las
autoridades públicas o privadas estén involucradas, siempre va a verse un alto nivel de
exigencia frente a la calidad y seguridad de la construcción.
En España, las autoridades de construcción y el supervisor de construcción, citados por la
persona que lo solicite, realizan las inspecciones.
Algo muy curioso ocurre en Francia, ya que el supervisor de construcción es citado por el
solicitante para que realice las inspecciones de algunas categorías de trabajos de
construcción, sin embargo, las demás categorías son exentas de control. Esto puede de
alguna manera tener consecuencias contraproducentes para la calidad de la construcción.
Entrega de obras y supervisión
En esta última sección las autoridades para otorgar la aprobación del uso de la
construcción, deben realizar una última visita para asegurar la calidad y el control que se le
otorgó a la obra. En algunos países, por ejemplo, las autoridades públicas confían en las
autoridades privadas que realizan las inspecciones y ellos salen de toda responsabilidad en
esa última inspección.
En el caso que las autoridades encuentren irregularidades en el proceso o algunos
problemas de construcción, se le notificará a la constructora para que realice las debidas
correcciones, y si todo es corregido o simplemente pasa esa inspección puede certificarse
por medio de un documento que la construcción ha sido terminada con éxito y que puede
ser usada según sea el propósito.
En términos generales, en la mayoría de los países de la Unión Europea, las autoridades
públicas son las encargadas de realizar inspecciones para cualquier tipo de construcción. A
diferencia del Reino Unido, los solicitantes optan por permisos que pueden ser otorgados
por autoridades públicas o privadas.
Sin embargo, existen algunas excepciones como en Francia que solo se requieren algunos
documentos para ciertos tipos de construcción, como construcciones para uso público o
edificaciones altas.
Finalmente, la supervisión es realizada en todos los países europeos por las autoridades
públicas.
Estados Unidos
Introducción
Las normas de construcción en Estados Unidos así como en otros países del mundo fueron
creadas en un principio para evitar conflagraciones, que sin duda alguna evitó muchas
catástrofes para el bienestar general de la población, pero aun así tuvo un impacto negativo
en la calidad de vida y la salud económica. Aparentemente el objetivo principal no era solo
la seguridad de vida de los ocupantes sino mejorar un bien común.
Por eso, en las próximas secciones se va a explicar cuál fue el origen de las normas en
Estados Unidos, así como las normas de construcción que rige el país y cuál es el papel que
tiene cada actor de cumplimiento, teniendo en cuenta el papel a nivel nacional, estatal o
local.
Antecedentes
A través del tiempo, el mundo se ha concientizado acerca de la importancia de evitar
catástrofes que terminen en pérdidas de vidas y daños millonarios. Es así como el Gobierno
Estadounidense inició con la prohibición de techos en paja y chimeneas de madera en 1625,
por sus propiedades físicas que generaban con facilidad incendios de gran magnitud. Estas
fueron una de las primeras normas de construcción en los Estados Unidos.
En los 1770’s, el presidente de ese momento, George Washington, recomendó que se
limitaran las edificaciones con marcos de madera en el Distrito de Columbia. Así mismo,
George Washington con la ayuda de Thomas Jefferson se encargaron de desarrollar normas
de construcción para asegurar estándares mínimos para la salud y vida de la población. En
1788, el primer código formal de construcción fue establecido en Salem, Carolina de Norte.
A partir de ahí varias ciudades empezaron a tomar las mismas medidas.
A finales del siglo XIX, los problemas en cuestión de seguridad de vida empezó a tener una
mayor importancia para las autoridades estadounidenses, cuando ocurrió el incendio de
Chicago en 1871, San Francisco en 1902. Las primeras pérdidas ocurrieron cuando se
enfocaron más en los mayores beneficios de la sociedad que en la misma seguridad de vida.
Después del incendio ocurrido en Chicago la mayor iniciativa fue adoptar ciertas normas
para la seguridad de las empresas que trabajaban en ciudades sin ninguna reglamentación.
Eventualmente, estos conflictos se redujeron cuando se mejoraron las normas y gracias a
eso la sociedad se volvió más sensible frente a exigir calidad de vida. Las normas
empezaron a ejecutarse con normas básicas como mitigar problemas como desastres
naturales y plomería. A partir de ahí, se empezaron a realizar modificaciones a normas y
creación de otras con el fin de mejorar la calidad de vida de la población. Para 1905, se
desarrolló uno de los primeros códigos de la Costa Este por la Asociación de Aseguradores
de Incendios (Fire Underwriters Associtation), donde prevalecía más la seguridad de la
edificación que las personas que estaban dentro de ella, y en 1930 fue titulado el Código
Nacional de Construcción (National Building Code). Paralelamente en Estados Unidos el
sistema de normas de la construcción se basaba en un modelo de normas de construcción
por tres modelos regional de normas.
Se dividía de la siguiente manera:
Building Officials Code Administration International (BOCA) desarrollaron los
códigos que se usaban desde el centro del país hasta la Costa Este.
Southern Building Code Congress International (SBCCI), cubrían la parte Sudeste.
International Conference of Building Officials (ICBO), cubría la Costa Oeste.
Aunque estos tres modelos demostraron ser efectivos para el control y el funcionamiento de
las normas en jurisdicciones locales, el país presenció que era necesario coordinar estos
modelos a parir de un modelo nacional. Es así como se formó el Consejo de Normativa
Internacional (International Code Council, ICC) en 1994, para desarrollar normas que no
tuvieran limites regionales. Después de 3 años de una larga investigación y desarrollo, se
ejecutó la primera edición del Código de Construcción Internacional (International Building
Code).
Control de Calidad en Estados Unidos
En la siguiente sección se explicará de manera general las condiciones por las cuales el
Gobierno tiene para establecer ciertos criterios de regulación y como están estructuradas las
entidades que fomentan el buen uso y cumplimiento de cada una de las normativas de
construcción que existe en el país.
Marco Regulatorio
Estados Unidos no posee un código nacional, sino que la responsabilidad para el desarrollo,
la gestión y la aplicación de los códigos de construcción reside en las autoridades de las
jurisdicciones individuales, incluyendo Estados, condados y ciudades. En cada jurisdicción,
un código de construcción se vuelve obligatorio sólo cuando es promulgado oficialmente
por las autoridades, a través de leyes, ordenanzas, reglamentos u órdenes administrativas.
La adopción del código y los procesos de promulgación varían ampliamente entre
jurisdicciones.
Aun así, existen códigos de construcción que están establecidos por el (International
Building Code), Consejo Internacional de Códigos. Según David Walls (2014), director
ejecutivo de la ICC1, la misión y visión de la ICC es establecer códigos de alta calidad,
estándares productos y servicios referente a la seguridad y rendimiento en el sector de la
construcción, así mismo, proteger la salud, seguridad y bienestar de las personas por medio
de la construcción con mejores edificaciones y comunidades más seguras.
Por otro lado, los criterios de diseño, pautas de diseño, los sistemas de calificación, y
especificaciones se utilizan para orientar a los profesionales de la industria para cumplir
con los códigos y normas. Esto facilita la forma como los profesionales pueden ejercer sus
tareas de manera efectiva y segura. De esa forma, el desarrollo, el mantenimiento y la
actualización de los códigos de construcción complejos requiere experiencia técnica y
recursos financieros. La orientación adoptada en los Estados Unidos apoya las
jurisdicciones locales, proporcionándoles los mecanismos para desarrollar códigos de
construcción para su publicación. Esta orientación se basa en gran medida en la
participación de las partes interesadas en el desarrollo de los códigos de construcción
modelo y normas voluntarias.
1 ICC – International Code Council
En Estados Unidos, el control de construcción y el sistema normativo tiene cuatro
componentes principales: reglamentos, códigos, códigos modelo y de normalización. El
reglamento es un mecanismo asociado con la aplicación de un acto legislativo que es
aprobado por un órgano legislativo (asamblea estatal, consejos de condado o ciudad, etc.).
Algunos Estados pueden tener disposiciones de un código de construcción, sin embargo, el
contenido administrativo se desarrolla por una agencia encargada del desarrollo. El código,
son normas y requisitos mínimos que una jurisdicción implementa y hace cumplir por
medio de estatutos, contratos, y demás. Cada Estado tiene la potestad de adoptar un código
modelo sin realizar ninguna modificación, cambiar según sus disposiciones, o desarrollar su
propio código. En este caso, el Estado que desarrolle su propio código, establece su comité
y se basa en su propia experiencia para crear, modificar y hacer cumplir los códigos (como
el caso de California).
El código modelo es desarrollado por organizaciones independientes de la jurisdicción o
Estado que publiquen el código. Todos los Estados tienen como referencia los códigos
modelo, 15 códigos internacionales realizados por la ICC, que son adoptados por los
gobiernos locales según las necesidades. Aunque estos códigos, el modelo y el Estatal, no
difieren mucho en cuanto a las reglamentaciones, especifican de manera clara cuales son
los requerimientos mínimos que deben tener las obras de construcción para asegurar un
nivel de salud, seguridad, accesibilidad y eficiencia energética.
De esta manera, los códigos existentes para construcción en Estados Unidos son:
Estructural: Código de Construcción Internacional (IBC), Consejo Internacional
de Códigos (ICC).
Electricidad: Asociación Nacional de Protección contra Incendios (NFPA 70),
Normas Nacionales para Instalaciones Eléctricas (SIEN).Es obligatorio si se
implementa.
Energía: Sociedad Americana de Ingenieros de Calefacción, Refrigeración y Aire
Acondicionado (ASHRAE 90.1), Código Internacional de conservación de la
Energía (IECC). El obligatorio si se implementa.
Agua y Saneamiento: Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos
(USEPA), Sistema Nacional de Eliminación de Descargas Contaminantes
(NPDES), la Ley de Agua Limpia (obligatorio: Ley Federal), directrices sobre la
Reutilización del Agua, Ley de Agua Potable (mínimo).
Sistemas Mecánicos: Código Mecánico Internacional (IMCC) (obligatoria si se
aplica), la norma ASHRAE 15, diversas normas ASTM (mínimo).
Calidad del Aire Interior: Estándares de Calidad del Aire Interior OSHA,
ASHRAE 62.1 (mínimo).
Iluminación: Requisitos incluidos en ASHRAE 90.1, 189.1, IEC, IBC, la AIF, y
por lo tanto obligatoria si se aplican. IESNA Manual (mínimo). AIF-IES Modelo
Iluminación Zona de Ordenanza (obligatoria si se aplica).
Seguridad: Códigos de GSA y del Departamento de Defensa (Sólo para Federal)
Incendios: IFC, NFPA 1 (obligatoria si se aplica)
Zonificación, ubicación: Código Internacional de Zonificación (IZC), IWUIC, Ley
de Recuperación Brownfield (EPA), EPA Smart Growth, Sistema Nacional de
Eliminación de Descargas Contaminantes (NPDES), dragado y relleno de las
actividades, Superfund, y varios reglamentos de la Agencia de Protección
Ambiental (EPA) (obligatorio); la zonificación es generalmente responsabilidad de
las jurisdicciones.
Seguridad: Analizado con la zonificación como las regulaciones ambientales de la
EPA que afectan la zonificación (regulaciones de la EPA en su mayoría
obligatorio), así como el fuego y la seguridad (obligatorio) .
Finalmente, la norma es divulgada por una organización estándar e independiente, con el
fin de determinar voluntariamente, ciertos criterios para abordar un tema en específico. La
obligatoriedad de las normas se presenta cuando son nombradas o citados en un código.
Los códigos modelo se basan en el estándar de referencia para materiales específicos,
productos y sistemas.
Actores de Cumplimiento
El rol de los sectores público y privado tiene que ver con el enfoque que proporcionan los
mecanismos de jurisdicción local para desarrollar códigos. Este enfoque requiere de actores
participes en el desarrollo de códigos modelo y normas voluntarias para los estándares
mencionados en los códigos modelo.
Pero, ¿cómo, por qué y para qué se deben cumplir las normativas?, según la Federal
Emergency Agency (2014), “adoptar los códigos de construcción es solo una parte de la
solución. Estos códigos deben cumplirse de manera efectiva para asegurar que las
construcciones y sus ocupantes se beneficien”. Es así como en los Estados de Estados
Unidos, el cumplimiento de los códigos son responsabilidad de los oficiales de
construcción del gobierno local de revisar los planos de diseño, inspección de obras y
permisos de construcción.
En el Estado de California, ICC certifica el personal que asegura las competencias
individuales que están basadas en el proceso de regulación de construcción y que están
familiarizados con los códigos. Así mismo, estos certificados eliminan toda posibilidad
para personal de las agencias estatales o locales de diseñar, implementar y mantener sus
propios programas de evaluación. Se requieren muchas certificaciones por oficiales de
construcción, oficiales en el cumplimiento del código e inspectores, así como los bomberos
donde también deben obtener una licencia.
Por eso, el certificado de oficiales para el cumplimiento del código, por ejemplo, en
California la California Association of Code Enforcement (2014) otorga las certificaciones
de dos maneras: la primera es aprobar una serie de exámenes de nivel básico, intermedio y
avanzado, o la segunda es aprobando los módulos académicos de nivel básico, medio y
avanzado y presentar a la oficina de la asociaciónUS$60 por nivel. Incluso la combinación
de las dos también es aceptada. Estos niveles tienen ciertos criterios para establecer si el
solicitante puede acreditarse.
Nivel básico, tiene un examen de 200 preguntas relacionadas con 14 áreas.
Nivel Intermedio, el examen contiene alrededor de 240 preguntas relacionadas con
16 áreas.
Nivel Avanzado, el examen contiene 275 preguntas que abarca 16 áreas.
Un mínimo de 3 examinandos son necesarios para programar una certificación, debe
obtener una calificación mayor al 80%.
Departamento de Construcción (Building Department)
Históricamente en Estados Unidos el Departamento de Construcción es un departamento
encargado de velar por la seguridad y legalidad de las construcciones mediante la
aplicación de los códigos de construcción establecidos en su territorio. Este departamento
ha tenido una función que lo relaciona con el gobierno local, siendo el responsable del
inicio de las construcciones más no del mantenimiento de estas.
Por otro lado, en todos los Estados de Estados Unidos existen los departamentos de
construcción en donde se controla toda la parte de la construcción, en este caso un ejemplo
claro es la ciudad de Los Ángeles, California, donde se explica de manera clara como es
distribuido y cuáles son las funciones del personal que tiene un departamento de
construcción. A continuación, se mostrarán algunos organigramas del Departamento de
Construcción de la ciudad de Los Ángeles para entender como es la estructuración dentro
de un departamento en este país.
FUENTE: Elaboración propia a partir del Departamento de construcción de Los Ángeles
Ilustración 1 Organigrama departamento de construcción y seguridad de Los Ángeles, California
En esta Ilustración 1se puede ver cómo está distribuido el departamento y cuáles son los
principales oficinas o cargos que hay, además, cada departamento tiene su propio
organigrama u estructuración para un mejor entendimiento. Para eso es importante dirigirse
a los anexos para encontrar los otros organigramas que especifican cuales son las
distribuciones de responsabilidades que tiene cada departamento dentro del departamento
de construcción y seguridad de la ciudad.
A pesar de todos los controles que existe en los departamentos de construcción, no hay un
conocimiento de cuál es el alcance de los departamentos que prestan estos servicios. Según
(vonWeller), presidenta del Consejo Internacional de Códigos, “Los departamentos de
construcción tienen un bajo reconocimiento o entendimiento de las normativas y
aplicaciones de los códigos”. Anne critica que no hay crédito a los departamentos porque
cuando algún evento se previene o se soluciona los departamentos son los menos
mencionados, pero si ocurre algún problema la comunidad critica o acusa a los
departamentos como los responsables. Por esa razón, los fracasos son los principales
impulsores del cambio a los reglamentos de construcción.
Departamento de Construcción y Seguridad
Gerente General
Oficial Ejecutivo
Oficina de Ingeniería
Oficina de Gestión de recursos
Oficina Cumplimiento
de Códigos
Oficina de Inspecciones
Oficina de Servicios de Tecnología
De acuerdo a la presidenta de la ICC, los departamentos tienen falencias cuando de alguna
manera son invisibles a los ojos del público. Se ha creído que existe una dependencia entre
el departamento y la confianza de los usuarios porque se aseguran que no va a ocurrir
ningún problema que pueda afectar a la comunidad, el problema es que se generaliza el
término y lo confunden también con terrorismo o incendio voluntario. Otra falencia es que
los usuarios están convencidos que los departamentos están totalmente equipados y tiene el
personal e inspectores necesarios para establecer las funciones, sin embargo, muchas veces
el Departamento de Construcción y el Departamento de prevención de Incendios no posee
el personal para tan alta demanda.
La presidenta del ICC, deja en claro que actualmente la responsabilidad última del
cumplimiento del código es del propietario de la construcción, pero la mayoría de los
norteamericanos asumen que la responsabilidad es con el gobierno. Es por esto que las
normas de construcción son adoptadas de manera diferente entre un Estado y otro. Esto es
consecuencia de los cambios frecuentes que le hacen a los códigos de construcción en la
que los edificios pueden ser aprobados pero la capacidad de ejecución varía entre una
jurisdicción y otra. Por eso, cada Estado posee su propia jurisdicción, donde establece
algunos cambios o reformas en cuanto a la aplicación de los códigos, siempre y cuando
cumplan con los requerimientos mínimos que establece el International Building Code.
FUENTE: Elaboración propia a partir del (City of Norman, Oklahoma, s.f.)
Ilustración 2 Organigrama para permisos de construcción
En la Ilustración 2, se explica por medio de un organigrama cual es la organización de un
departamento para permisos de construcción (City of Norman, Oklahoma, s.f.), sin
embargo, esto no implica que todos los departamentos deban tener esa estructura, por el
contrario, dependiendo de la complejidad o el tamaño de la ciudad varia la organización de
los departamentos.
Solicitud y aprobación de planos
Los Departamentos normalmente velan por el cumplimiento de los códigos de
construcción, como por ejemplo estructuras inseguras, trabajar sin permisos existentes o
activos, entre otros. Para obtener un permiso de construcción, los únicos que pueden
presentarlo es el contratista licenciado, o el dueño de la propiedad (Miami-Dade County),
deben presentar la solicitud ante el departamento de la ciudad o condado donde la
propiedad se encuentre, siguiendo una serie de requisitos que pide cada ciudad, así como la
Jefe del Departamento/Building
Official
Jefe de Permisos/Deputy Building Official
Planificador Planificador Técnico
Planificador Técnico I (3 posiciones)
Inspectores de Construcción (7 posiciones)
Evaluador de Planes
revisión de planos, inspecciones y hasta licencias de contratistas. Todo debe pasar por el
departamento, y ellos son los únicos responsables de aprobar o reprobar cualquiera de los
aspectos mencionados anteriormente.
En el Estado de la Florida, por ejemplo, todo permiso (estructural, plomería, mecánico,
eléctrico, incendios, etc.), revisión de planos (Accesibilidad, Plan de Revisión e
Inspecciones, revisión del Plan Comercial, procesamiento de planes concurrentes, revisión
de planos contra incendios, Directrices generales, proveedores privados, revisión de planos
residenciales), y las inspecciones, que son requeridas para la construcción de un inmueble,
pueden ser necesarios diferentes tipos de inspecciones, desde la inspección de zonificación
hasta las inspecciones de incendios, tiene un costo fijo que determina el Departamento de
Construcción; varía según el Estado o ciudad. Este costo no asegura la aprobación de lo
pedido. Por ejemplo para pedir un permiso de construcción en la ciudad de Miami, la cuota
mínima es de US$1302, y varía según las condiciones o especificaciones de la construcción,
así como la magnitud y complejidad del proyecto (2008). De esta forma existen costos para
todos los ítems mencionados anteriormente. Si no es aprobado, debe volver a pagar una
cuota con los cambios realizados donde se presentaron los errores.
Otro ejemplo claro es el Estado de California que ha sobresalido por sus exigencias en
todas las áreas y una de esas es la construcción, donde se caracteriza por tener una de las
normativas más exigentes y los oficiales de cumplimiento son mucho más capacitados.
California tiene unas políticas muy fuertes, y en especial en el sector de la construcción, en
donde se ve reflejado su nivel de exigencia en las normativas, debido a que los códigos son
extremos, las personas que son licenciadas en California deben pasar por una serie de
exámenes más exigentes y por esas razones el nivel de vida es mucho más alto, lo que
determina que sea uno de los Estados más costosos para vivir.
2 Miami-Dade County. Building Department, Fee Schedule.
Inspección y supervisión
Los inspectores de edificaciones aseguran que la construcción cumpla con todos los
códigos locales y Estatales de construcción, así como los reglamentos de zonificación y
especificaciones del contrato.
Durante las construcciones, los inspectores supervisan las obras periódicamente para
asegurar el cumplimiento de los códigos. Para eso utilizan ciertos aparatos de medida y
equipos de prueba para realizar las inspecciones. Así mismo inspeccionan plomería,
electricidad y otros sistemas para asegurar que cumplen con los códigos. Cuando
encuentran alguna deficiencia o incompatibilidad en la construcción, emiten un
comunicado a la autoridad local y suspenden la obra si es de gran envergadura.
Obtienen registros diarios, en donde incluyen fotografías tomadas durante la inspección.
Finalmente cuando finaliza el proyecto, los inspectores realizan una última inspección, que
garantice que la construcción está aprobada para su uso.
Chile
Introducción
Chile está ubicado en una de las zonas con mayor índice sismológico, ya que, se encuentra
en pleno anillo de fuego en una zona de subducción entre la Placa de Nazca con la Placa
Sudamericana (Nacional, Centro Sismológico, 2002). A pesar de tener varios problemas
frente a desastres naturales, siempre ha estado a la vanguardia para mitigar o disminuir los
riesgos en construcción, salud y seguridad.
Es por esto que se va a tomar como referencia este país, ya que, al ser un referente frente a
estos temas, ha venido actualizando y desarrollando cada vez más las políticas para mejorar
la calidad de vida de su población y asegurar a lo largo del tiempo una mejor infraestructura
en el país.
Antecedentes
Como se había mencionado antes, Chile es un país que se encuentra ubicado sobre la placa
Sudamericana, ubicado cerca al margen convergente de la placa de nazca. Como su límite
es convergente se genera subducción, quiere decir que la zona por la cual una placa se
desliza debajo de la otra puede generar mayor riesgo y causa los terremotos o sismos en el
país, debido a que, al deslizarse se va conteniendo energía hasta el punto en que no resista
más y la libere en forma de sismo.
Las normativas chilenas han impactado sobre sus leyes y regulaciones que rigen la
construcción en el país, porque si al comparar con otros países que tienen menor índice
sismológico, Chile demuestra que es una de las más fuertes y estrictas en el tema de control
de calidad en construcción.
Desde sus inicios, en 1906 se promulgó una ley en la cual se basaba en crear Consejos
Habitacionales Obreras, y como eran conscientes de cubrir las necesidades de la población
más pobre, el Gobierno Chileno en ese entonces contrató a un urbanista austriaco, Karl
Brunner, y formuló el primer plan regulador para proyectar un Santiago urbano. A partir de
ahí en 1925 empieza a verse el aumento de la demanda, y con la nueva constitución, no
daba abasto a tan alta demanda. Para el año de 1929, ocurrió un terremoto lo que obliga a
crear la Ley 4.563 en donde se dicta que cada ciudad con más de un cierto número de
habitantes debe tener un Plan General de Transformación. A partir de ahí se empieza a ver
el desarrollo frente a la urbanización y seguridad de la población. En 1931 se proyecta la
primera versión de la Ley General de Urbanismo y Construcción, que en resumidas cuentas
quiere buscar un orden en la planificación urbana. Esto genera un optimismo porque al
tener una base frente a problemas de urbanización y construcción se refleja en organización
y manejo de situaciones, por eso en 1939 se aprueba el Plan de Urbanización de Santiago.
Todo empieza a tener un giro cuando en 1965 se crea el Ministerio de la Vivienda y
Urbanismo con la Ley No. 16.391, desde ese momento se le da más importancia a la
calidad en construcciones en Chile. Hoy en día se establecen y modifican las normativas de
Urbanismo y Construcciones.
Control de calidad en Chile
En esta sección se abordará la información necesaria para saber cuáles son las normativas y
estándares que rige el Gobierno Chileno para establecer y asegurar un buen nivel de los
controles de calidad en construcciones. Dado esto se analizara cada una de las Leyes u
Ordenanzas que tiene el sistema de control para asegurar un cumplimiento de los
requerimientos mínimos de calidad.
Marco Regulatorio
Para empezar es importante explicar cómo está constituida la estructura de los instrumentos
y actores en Chile. Las leyes de construcción están promulgadas, estudiadas y aprobadas
por el poder legislativo, cámara de diputados y el senado. Los reglamentos están regulados
por el poder ejecutivo que se encarga de regular los procedimientos administrativos y
establecen estándares. Finalmente están las normas técnicas, establecidas por el Instituto
Nacional de Normalización (INN), que no son obligatorias salvo que sean mencionadas en
los reglamentos u leyes de construcción. A continuación se presentará en la Tabla 2 donde
resume las responsabilidades que tiene cada entidad frente a leyes, reglamentos y normas
de construcción (Instituto de la Construcción, 2014).
Tabla 2 Estructura de los instrumentos y actores en Chile (2014)
FUENTE: Elaboración propia a partir de (Instituto de la Construcción, 2014)
Así mismo, los principales instrumentos de la construcción están constituidos por la Ley
General de Urbanismo y Construcción, Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones
y las Normas Técnicas INN especialmente el capítulo F “Construcción”. Para esto es
importante aclarar cuál es el papel de estos instrumentos.
La Ley General de Urbanismo y Construcción, “Es el cuerpo legal que contiene los
principios , atribuciones, potestades, facultades responsabilidades, derechos, sanciones y
demás normas que rigen a los organismos, funcionarios, profesionales y particulares en las
acciones de planificación urbana, urbanización y las construcciones, que se desarrollen en
todo el territorio de la nación”3, y en consecuencia está la Ordenanza Gubernamental de
Urbanismo y Construcción, que en resumidas cuentas es el reglamento de la Ley General.
Para este caso en particular, el tema más relevante a utilizar y analizar es el Título III de la
Ley General que habla explícitamente de la construcción, en ella se puede obtener
información de normas de diseño, ejecución de obras, permisos, derechos, inspecciones,
demoliciones, seguridad, entre otros. Más específicamente se hace referencia al párrafo 5º
de la última actualización de dicha Ley, Nº 20.702, artículos 142, 143, 144, 145.
3Artículo 1° y 2° de la Ley General de Urbanización y Construcción.
Entidades
Senado, Cámara de
Diputados
Disposiciones
reglaentarias, regulan
procedimientos
administravtivos,
establecen estandares,
etc.
Obligatorios y de
cobertura nacional,
regional o local
Ministerio de Obras
públicas y el Ministerio
de Vivienda de Chile
Definene las
caracteristicas técnicas
para el cumplimiento de
los estandares
Voluntarias excepto
señaladas en el
Reglamento (y
contratos) y de cobertura
nacional
Instituto Nacion de
NormalizaciónNormas Técnicas
Poder Legislativo
Poder Ejecutivo
Instituto Nacion de
Normalización
Principios atribuciones
potestades, facultades,
responsabilidades,
derechos, sanciones y
demas normas.
Obligatoria y de
cobertura nacional
Instrumento Institución Alcance Obligatoriedad y cobertura
Leyes
Reglamento
Además de estos artículos, la nueva Ley 20.703 habla sobre calidad en construcción,
especifica normas referente a este tema en los artículos, 4°, 12°, 15°, 17°, 18°, 19°, 20°,
21°, 25°, 26°, 116°, 118°, 126°.
Por otro lado, el Título V de la Ordenanza General ofrece toda la información necesaria
para la gestión de calidad. Este título está dividido en 9 capítulos que abarcan permisos y
tramites, inspecciones y recepción de obras, clasificación y solicitación de construcciones,
materiales de construcción, condiciones mínimas de elementos de construcción no
sometidos a cálculo de estabilidad, fundaciones, faenas constructivas e instalaciones y
pavimentación de calzadas interiores. La ordenanza como bien se ha explicado es la
reglamentación de la Ley, lo que es más específica en cuanto a los requerimientos y de esta
manera deber seguir el alineamiento de los artículos descritos en la propia Ley General.
En ésta ordenanza se describe de manera específica cuales son los requisitos,
reglamentaciones, permisos, solicitudes y aprobaciones que una construcción debe tener.
Para esto en el Capítulo 2 De Las Inspecciones Y Recepciones De Obras, habla de
manera clara cuales son las condiciones para aprobar y recibir una construcción.
En ello los (Artículos 5.2.1-5.2.10) habla sobre los temas relacionados, aun así es necesario
especificar alguno de los artículos.
Estos artículos especifican y se muestran porque son generalmente los que se deben regir
los constructores al momento de solicitar una inspección o recepción de obra. Por ejemplo,
en el Artículo 5.2.1 indica que la Dirección de Obras Municipales son los organismos
encargados de aplicar y fiscalizar que se cumplan todas las normas legales y reglamentarias
sobre urbanismo y construcciones en su respectiva comuna (Urbanismo, s.f.).
Finalmente las normas técnicas (Instituto Nacional de Normalización, s.f.) – capítulo F
“construcción”, donde sus principales materias y el alcance está en el diseño arquitectónico,
diseño, cálculo y ejecución de estructuras, acondicionamiento ambiental, seguridad,
materiales y componentes, instalaciones, herramientas y equipos y mobiliario.
Como ya se había mencionado antes, Chile es un territorio con alta sismicidad, por eso
después del terremoto ocurrido el 27 de Febrero de 2010 (27F), fue el momento oportuno
parar el surgimiento de otros instrumentos de regulación como la Norma Técnica MINVU
Decreto Supremo Reglamentario, Resolución Exenta, Norma Técnica Chilena oficial,
Norma Técnica Chilena.
Tabla 3 Instrumentos que regulan la construcción en Chile / Post 27F
FUENTE: Elaboración propia a partir de (Instituto de la Construcción, 2014)
Norma Técnica ChilenaInstituto Nacional de
Normalización
Define las características
técnicas para el
cumplimiento de los
estándares
Voluntarias excepto
señaladas en contratos y de
cobertura nacional
Norma Técnica MINVU
Resolución Exenta
Ministerio de Vivienda y
Urbanismo
Definen las
características técnicas
para el cumplimiento de
los estándares de la
Ordenanza (OGUC)
Voluntarias excepto
señaladas en la OGUC y de
cobertura nacional
Norma Técnica Chilena
Oficial
INN oficializada por DS
MINVU
Define características
técnicas
Voluntarias excepto
señaladas en la OGUC y de
cobertura nacional
Ordenanza General de
Urbanismo y
Construcción y otros
reglamentos
Poder Ejecutivo
Disposiciones
reglamentarias, regulan
procedimientos
administrativos,
establecen estándares,
etc.
Obligatorios y de cobertura
nacional, regional o local
Norma Técnica MINVU
Decreto Supremo
Reglamentario
DS Presidencial
Ministerio de Vivienda y
Urbanismo
Definen las
características técnicas
para el cumplimiento de
los estándares de la
Ordenanza (OGUC)
Obligatoria y de cobertura
nacional
Instrumento Institución Alcance Obligatoriedad y cobertura
Ley General de
Urbanismo y
Construcción y otras
Leyes
Poder Legislativo
Principios atribuciones
potestades, facultades,
responsabilidades,
derechos, sanciones y
demás normas.
Obligatoria y de cobertura
nacional
En la Tabla 3 se muestra claramente cuáles son los instrumentos y cuáles son sus
responsabilidades frente a la regulación y control de la construcción en Chile. Es
importante tener en cuenta que el objetivo principal fue especificar mucho más las normas
para prestar un mejor servicio de seguridad e integridad dela construcción en el país.
Actualmente uno de los principales cambios que han tenido fuerza es la incorporación de la
Institución de la Construcción de Chile, como dijo José Campos, gerente general de
(Instituto de la Construcción) la misión de este instituto es identificar, coordinar, acordar y
promover iniciativas para mejorar la competitividad de la construcción nacional. De esta
manera ha tenido un papel muy importante que ya tiene convenios y acreditaciones
nacionales para ser los encargados de establecer y modificar normativas de construcción.
Hitos que promueven el desarrollo normativo
Según él (Instituto de la Construcción, 2014) estos son los hitos que promueven e impulsan
el desarrollo normativo.
1992 – Comisión tecnológica y calidad de la vivienda – MINVU
En 1990 se recuperó la democracia en Chile por lo que promovió y constituyó el
Ministerio de Vivienda.
1994 – Programa de Reglamentación Térmica – MINVU
Fue la primera reglamentación cualitativa, donde estaba relacionada con la situación
actual de subsidio de viviendas. El 70% de las viviendas en Chile son subsidiadas
por el Gobierno.
El programa tiene tres etapas:
o Aislación térmica en la techumbre y zonificación térmica.
o Aislación térmica en muros, pisos y ventanas
o Certificación Energética, comportamiento global.
1996 – 1ra Ley de la Calidad en Construcción / N° 19.472
Es una Ley muy importante porque establece que el propietario de la obra es el
encargado de los problemas que se presenten en la obra.
1997 – Inicio operación Instituto de la Construcción
1993-1996 diseño y gestión de la institución
Participación de los ocho socios fundadores: MOP, MINVU, CChC, CI, CCC, U
Chile y PUC.
2002 – Ley de Revisores del Proyecto de Cálculo Estructural / N° 19.748
Obligatoriedad de revisar el proyecto.
2005 – 2da Ley de la Calidad de la Construcción – / N° 20.016
Hace mayores distinciones que la 1ra Ley. Establece responsabilidad de 10 años por
fallas de estructura. 5 años por instalaciones y 3 años por acabado de obras.
2010 – Terremoto 27 de Febrero de 2010
o Terremoto-Maremoto grado 8.8 Mw.
o Uno de los cinco mayores registrados en el mundo.
o 2 millones de damnificados cuando la población de chile es de 17 millones.
o Falla piso blando
2013 – 3ra Ley de la Calidad de la Construcción – / N° 20.703
o Publicada en Octubre de 2013
o Crea y regula los Inspectores Técnicos de Obras (ITO)
o Se retoma la inspección.
o Modifica Normas legales para garantizar la calidad.
o Establece las funciones e inhabilidades de los inspectores técnicos.
Manual de Inspección Técnica de Obras
Este manual ha sido realizado por la Ley General de Urbanización y Construcción y el
Ministerio de Vivienda y Urbanismo. El propósito de este manual es establecer un marco
de mayores exigencias a los Servicios de Vivienda y Urbanismo (SERVIU), donde ejercen
su función como supervisores de los recursos que provee el Estado para las obras de
construcción.
El objetivo principal de la inspección consiste en verificar el funcionamiento de los
mecanismos de un sistema planificado y documentado que se impone al contratista, donde
cada parte tiene total autocontrol, en el ámbito administrativo y técnico.
Actores de Cumplimiento
El Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano supervisa las leyes, reglamentos, requisitos
administrativos y técnicos para la construcción y urbanización e interpreta disposiciones de
instrumentos de ordenamiento territorial. Adopción del Código es local a través de los
ministerios de la secretaría regional.
El Departamento de Obras Municipales es el encargado de supervisar los edificios y obras
de urbanización en su jurisdicción y verifica la construcción de ocupación. De acuerdo con
la Ley General de Urbanismo y Construcciones, los constructores son responsables de las
fallas, errores o defectos en la construcción, con obras de los subcontratistas y el uso de
materiales defectuosos. Inspectores técnicos, que son profesionales competentes
independientes del constructor, supervisan el cumplimiento con las normas de construcción
de acuerdo a los permisos de construcción. Inspectores técnicos son secundariamente
responsable con el constructor.
Conjuntamente, la calidad de la construcción está regulada por ordenanza jurisdiccional,
con especificaciones de construcción establecidas por el equipo de diseño estructural a
cargo del proyecto, siguiendo los parámetros de la Ley General y las normas internas de las
empresas de construcción y los inspectores de construcción externos (2013).
Por medio de la investigación (Quality in construction: the situation of the Chilean
construction industry), la industria de la construcción muestra dificultades a la hora de
entender el termino de calidad en construcción. Para eso es importante describir que la
construcción está constituida por tres segmentos fundamentales: Abastecimiento que
implica compañías y subcontratistas, demanda (clientes privados y públicos así como
usuarios individuales o colectivos) y recursos de construcción de los proveedores
(instituciones financieras, producción, proveedores de materiales y compañías de diseño e
ingeniería).
La construcción Chilena se basa principalmente en viviendas públicas (70% del total de
construcciones) que son subsidiadas con programas del Gobierno. También se ha calculado
sin una cifra exacta que las compañías pequeñas y medianas ocupan un 86% y grandes
compañías solo el 16% que participan en el sector de la construcción (2002). Esto quiere
decir que las pequeñas empresas poseen un bajo número de profesionales por ende baja el
nivel de su competitividad, además no poseen una estructura organizacional.
Si se compara la industria de la construcción con otros más países desarrollados, el sector
de la construcción está focalizado más al uso de la mano de obra y menos en equipamiento
y tecnología. El nivel educativo es bajo con respecto al entrenamiento o capacitación de
trabajadores.
Teniendo en cuenta la actualización de la Ley General y Ordenanza General de Urbanismo
y Construcción (Ley Nº 19.472), la 3ra Ley de la Calidad de Construcción Nº 20.703, se
modificaron e incluyeron nuevas leyes descritas en el marco regulatorio, frente a la
creación de Inspectores Técnicos y revisores de cálculo estructural, modificaciones en las
normas legales para garantizar la calidad de construcción y agilizar los procesos de
solicitud de las Direcciones de Obras Municipales.
Dirección de Obras Municipales
Las Direcciones de Obras Municipales velan porque las obras que se ejecuten cumplan con
todas las disposiciones legales y reglamentaciones referentes a la materia, que a su vez
contribuya con el progreso del municipio.
Por ley, todos los municipios tendrán un Director de Obras, función que debe ser realizada
por un profesional con un título universitario. En las jurisdicciones con más de 40.000
habitantes, esta posición debe ser llenada por un arquitecto o ingeniero civil; en otras
jurisdicciones puede ser ocupado por un constructor general. El relleno profesional en este
puesto debe ser un miembro de la respectiva escuela profesional (arquitectura o ingeniería).
El cumplimiento de código estructural es verificado por los colaboradores en el Proyecto de
Cálculo Estructural. Estos revisores son profesionales y certificados por las oficinas
gubernamentales a través de las escuelas y las organizaciones privadas calificadas.
La construcción, reconstrucción, reparación, modificación, ampliación y demolición de
edificios y obras singulares de desarrollo de cualquier tipo, ya sea urbano o rural, exige que
el dueño solicite el permiso de construcción ante el Departamento de Obras Municipales. El
permiso de construcción requiere que un revisor estructural y sísmico independiente debe
aprobar los planos. Además, los planos también se deben presentar al departamento de
construcción de la municipalidad donde se encuentra en la construcción. Los documentos
se convierten en registros públicos.
Estructuración
En este diagrama se muestra claramente cuál es la estructuración de la dirección municipal
de obras, en este caso el principal encargado o el que vigila la DOM es el alcalde. A su vez,
tiene a su cargo la sección de administración, sección vialidad construcciones y sección de
aseo y ornato4.
Funciones Generales
Las funciones que cumplen las DOM deben velar por el cumplimiento de las disposiciones
de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, el Plan Regulador Comunal y de las
Ordenanzas correspondientes, teniendo en cuenta algunas atribuciones específicas:
4 Ornato: Adorno, atavío, aparato. Real Academia Española (RAE).
Alcalde
Direccion Municipal de
Obras
Sección Administración
Sección Construcciones
Sección Aseo y Ornato
Dar aprobación a las subdivisiones de predios urbanos y urbano-rurales.
Dar aprobación a los proyectos de obras de urbanización y de construcción.
Otorgar los permisos de edificación de las obras señaladas en el número anterior.
Fiscalizar la ejecución de dichas obras hasta el momento de su recepción, y
Recibirse de las obras ya citadas y autorizar su uso,
Fiscalizar las obras en uso, a fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones
legales y técnicas que las rijan.
Aplicar normas ambientales relacionadas con obras de construcción y urbanización.
Confeccionar y mantener actualizado el catastro de las obras de urbanización y
edificación realizadas en la Comuna.
Ejecutar medidas relacionadas con la vialidad urbana y rural.
Dirigir las construcciones que sean de responsabilidad municipal, sean ejecutadas
directamente o a través de terceros, y
En general, aplicar las normas legales sobre construcción y urbanización en la
Comuna.
Una de las condiciones para ser jefe de la unidad es poseer indispensablemente el título de
Arquitecto, Ingeniero Civil o Ingeniero de Constructor Civil.
Permisos
Como bien se explicó anteriormente la Dirección de Obras Municipales es la encargada de
otorgar o aprobar las licencias o permisos de construcción. Se pueden expedir mediante
medio electrónico. Las solicitudes deben cumplir con las normas descritas en la Ley
General de Urbanismo y Construcciones, Ordenanza General y los instrumentos de
Planificación Territorial.
En cuanto a los revisores independientes, el artículo 116 bis fija las responsabilidades,
estableciendo que el revisor debe ser subsidiariamente responsable al arquitecto,
verificando el cumplimiento de las normas legales. Los propietarios que soliciten un
permiso de construcción tienen la libertad de contratar al revisor independiente. Así mismo,
el revisor de cálculo estructural, quien debe ser subsidiado por el calculista estructural de la
obra, verifica los planos estructurales, la memoria de cálculo cumpla con todas las normas y
requerimientos. Debe estar registrado y vigente en el Registro Nacional de Revisores de
Proyectos de Cálculo Estructural.
Inspecciones y Supervisión
Todas las edificaciones o construcciones podrán ser inspeccionadas periódicamente por la
Dirección de Obras Municipales. Incluso, estas inspecciones pueden realizarse después de
haber recibido total o parcialmente la obra, con el propósito de verificar el cumplimiento de
las normas en cuanto a la seguridad en general de la obra.
Los inspectores municipales deben mantener al tanto al Director de Obras Municipales
sobre efectos graves que comprometan la seguridad del edificio o generen algún peligro
para la comunidad.
En los artículos mencionados anteriormente, se especifican cuáles son los roles de los
urbanizadores, quienes se encargan de exigir y aprobar la calidad de las obras. La nueva
Ley realizó los siguientes puntos importantes. El artículo 144 de la LGUC, define que la
recepción total o parcial de la obra debe anexarse un informe del arquitecto junto a la del
revisor independiente si lo tuviese, aprobando que las obras se han ejecutado de acuerdo al
permiso aprobado, incluyendo las modificaciones realizadas. Además, no solo habla sobre
los urbanizadores sino de los constructores quienes deben demostrar que hacen uso de la
Ley y la Ordenanza para el cumplimiento de los requisitos básicos de calidad en
construcción. En este caso la última actualización de la Ley ya mencionada aclara que el
constructor debe velar porqué la construcción adopte medidas de gestión y control de
calidad para que se ejecute teniendo en cuenta las normas técnicas obligatorias, LGUC y
OGUC, así como las demás normativas , y que las obras se ajusten a los planos y
especificaciones.
Conjuntamente el constructor debe establecer y consignar todas las medidas de gestión y
control de calidad que debe estar siempre disponible dentro de la obra, a disposición de los
profesionales competentes, inspector técnico de obras (ITO) e inspectores de la Dirección
de Obras Municipales. Además la LGUC delega a la OGUC de establecer medidas
obligatorias con respecto a la gestión y control de calidad. Entre ellos están: medidas
técnicas y seguridad, ensayos y certificaciones obligatorias, medidas para mitigar el ruido y
emisiones de polvo, aseo de la obra y espacio público, programa de trabajo y horarios de
ejecución de obra. Finalmente cuando finalice la obra, el constructor debe constatar que se
cumplieron todas las medidas de gestión y control de calidad.
Uno de los cambios más importantes es la creación de Inspectores Técnicos de Obra. El
artículo 18 de la LGUC, establece que el inspector es el responsable de supervisar que las
obras se ejecuten acorde a las normas de construcción, al permiso aprobado y sus
modificaciones. Debe ser independiente de constructor y debe estar vigente en el Registro
Nacional de Inspectores Técnicos de Obra, y es obligatorio contratarlo por lo menos en
edificaciones públicas.
Colombia
Introducción
Colombia a lo largo del tiempo ha sido marcada por una serie de factores que en cierta
medida ha cambiado el transcurso de la historia de la construcción hasta la actualidad. Con
respecto al factor político, Colombia ha sido considerada desde la Constitución de 1886
como un Estado unitario centralizado política y descentralizada administrativamente.
Consecutivamente, la Constitución de 1991 dio mucha más importancia a la
descentralización administrativa. Desde ese momento las funciones trasladadas a
particulares toman más peso como parte de la descentralización por colaboración. Aunque
ya se presentaban casos de descentralización, Cámaras de Comercio a través de Registro
Mercantil y de Proponentes, hoy en día este mecanismo de administración adquiere un
papel más importante.
Por otro lado la ubicación geográfica de país, que se encuentra en una zona media-alta de
sismicidad. Está ubicado entre las placas sudamericana suroriente del país, nazca por el
pacifico y caribe por la zona norte de Colombia (Red Sismológica Nacional de Colombia).
Esta dentro de la misma zona que se encuentra Chile, lo cual soportan muchos episodios y
eventos sismológicos. Algo curioso que ocurre es en la cordillera de los andes donde se
produce más sismicidad, ya que, dada la convergencia de las tres placas puede existir un
movimiento de tierra más alto. Los principales sistemas de falla en Colombia están
producidas de norte a sur, por lo que ejemplifica que los principales ríos del país están
ubicados en esa misma dirección (Luis Enrique García, 2014). En los anexos se puede ver
con claridad el mapa sismológico de Colombia (INGEOMINAS, 2010), en ello se
presentan 3 gráficas en las cuales representan las zonas de mayor índice sismológico.
Antecedentes
Como se mencionó, hubo factores que incidieron en el rumbo de la creación de una
normativa de construcción en Colombia. El factor que se mencionaba antes, el sismo, tuvo
acontecimientos que permitieron un estudio avanzado para tener una normativa de
construcción, por ejemplo en 1785 en Cúcuta ocurrió un terremoto donde se vieron
afectados varias personas de la ciudad, otro acontecimiento fue el sismo ocurrido en 1979
en la Antigua Caldas, y el evento que marcó fue el terremoto de Popayán en el año de 1983
que fue donde vio una preocupación por las 200 vidas perdidas en una población de 2000
habitantes.
El origen de la norma sismo resistente en Colombia viene de dos Ingenieros en el año de
1973, Luis Enrique García y el profesor Sarria, cuando se cercioraron de crear una norma
sismo resistente la cual el país necesitaba con urgencia. La idea se fortaleció cuando
recibieron por parte de la Asociación de Ingenieros de California (SEAOC), un documento
que para los ingenieros definía la creación de una norma de construcción en Colombia. Esta
decisión se fue fortaleciendo al estudiar más el caso del Código de California, que
posteriormente el Consejo de Tecnología Aplicada publicó el documento ATC-3, que en
resumidas cuentas era un manual para hacer normas de construcción, y se estableció que
era un punto de partida para adquirirlas y modificarlas al ámbito nacional. A partir de ahí,
la Asociación Nacional de Ingeniería Sísmica (AIS) que ya había hecho aportes a la
ingeniería en el país, aprobó el documento ATC-3 como un referente para crear la norma a
nivel nacional, se tradujo y fue un documento de gran importancia que llegó a ser del
interés de otros los países de América Latina (Asociación Nacional de Ingeniería Sísmica,
s.f.). A partir de estos acontecimientos en el año de 1984, se creó el primer código
colombiano de construcciones sismo-resistentes, Decreto 1400 de 1984 como respuesta a la
Ley 11 de 1983 por el amparo a la reconstrucción de Popayán. Esta primera norma fue
prácticamente un código de estructuras.
Posteriormente se presentaron más eventos naturales con la necesidad de actualizar y
mejorar la normativa sísmica del país para poder cubrir deficiencias tecnológicas. Poco
antes de 1995, cuando se realizaron grandes cambios en el sector de la construcción frente
al papel que empezaría a tener el sector privado, la nueva Constitución de Colombia, 1991,
adoptó nuevas reformas que especificaban y daban claridad a la descentralización por
colaboración. Esto significa que a partir de ese momento entidades privadas tenían la
potestad de adoptar medidas para ayudar al sector público en sus tareas y responsabilidades
frente al manejo de licencias de construcción.
Aunque estas reformas fueron abaladas por la constitución de 1991, en la constitución de
1886 no especificaban que las entidades privadas pudieran ejercer algún tipo de deberes del
sector público, por eso existían algunos casos en donde ocurría, como Cámaras de
Comercio y notarias privadas que ejercieran los deberes de adjudicar escrituras para
matrimonio civil y registros de trabajo.
En 1995, el (Decreto 2150) estableció el título de curador, indicando que los profesionales
del sector privado podían administrar responsabilidades del sector público, como la
aprobación de licencias de construcción. Para los curadores a nivel nacional, por ley, cada
municipio debería tener al menos 2 curadores por cada 500,000 habitantes. Estos cambios
se dieron gracias a la unión de las autoridades locales, nacionales y el sector privado, sin
embargo, la que hoy es conocida CAMACOL lideró la comunicación entre las partes.
En 1997 con la creación de la (Ley 400 de 1997), se establecieron cambios frente a la
construcción que el Congreso de la República estaba adjudicando, sin embargo, se estaban
aprobando leyes paralelas importantes para la construcción en Colombia, la Ley 388 de
desarrollo territorial y la Ley 400 de sismo resistencia, donde una debía estar ligada a la
otra, pero solo la Ley 400 hacia un escaso nombramiento de los curadores urbanos, y esa
falta de coordinación refleja las consecuencias que hoy en día se presentan.
Bajo la facultad que le da Ley al presidente de pedir una reforma por decreto la
reglamentación sismo resistente, se actualizó la NSR-84 a la NSR-98 que tuvo una vigencia
de 12 años hasta que en el año de 2010 se realizó la última reforma con la NSR-10 que
actualmente es la norma vigente. La NSR-10 ha sido actualizada con una serie de decretos
como el Decreto 2525 del 13 de Julio de 2010, Decreto 092 de 17 de Enero de 2011, y el
Decreto 340 del 13 de Febrero de 2012 (Congreso de la República).
Actores de cumplimiento
En las siguientes secciones se va a explicar que aspectos regulan las construcciones en el
país, como y quien las regula. Así mismo, se explicará cual es el papel que cumplen las
curadurías urbanas, quien las controla y cuáles son sus funciones respectos a los dictámenes
de la Constitución. Además, se describirá cual es la situación actual de las pólizas de seguro
en Colombia, como los eventos y estadísticas de la construcción en el país.
Marco Regulatorio
Indudablemente las leyes y las normas son aspectos muy importantes para regular una
población determinando los deberes y derechos que posee. Para eso se explicara
brevemente cual es el contenido de las leyes, decretos, normas y reglamentos en el ámbito
de la construcción.
LEY 400 de 1997
La Ley está constituida para la protección de vidas humanas, el propósito es prevalecer la
vida de las personas sobre la propiedad, que es un producto indirecto, deseable pero no
obligatorio. Esta Ley está constituida de la siguiente manera:
Título I – Objeto y Alcance
Título II – Definiciones
Es importante este título para saber que significa cada término que se utiliza dentro
de la Ley, más cuando las personas no tienen conocimiento de ingeniería y/o construcción.
Como dice (Luis Enrique García, 2014), los abogados y jueces deberían saber con sumo
cuidado el significado de cada término de construcción que está definido por Ley, porque
en los fallos puede verse la falta de conocimiento de este título.
Título III – Diseño y construcción
Capítulo 1 – Responsabilidades
En este capítulo se explica cual la responsabilidad que le compete a los
diseños, diseñadores, arquitectos e ingenieros y sujeción de la construcción a
los planos.
Capítulo 2 - Otros materiales y métodos alternos de diseño y construcción.
La ley explica que se permite en cuanto a los materiales y las metodologías
de diseño y construcción.
Título IV – Revisión de los Diseños
Este es un capítulo muy importante que la ley señala la obligatoriedad de la revisión
de los diseños antes de ser aprobados y ejecutados. Además explica quién puede realizar la
revisión de los diseños.
Título V – Supervisión técnica de la construcción
Como lo dice la Ley 400, es obligatorio “La construcción de estructuras de
edificaciones que tengan más de tres mil (3.000) metros cuadrados de área construida,
independientemente de su uso, deberá someterse a una supervisión técnica de acuerdo con lo
establecido en este Título y en los decretos reglamentarios correspondientes”. Aquí explica
claramente qué tipo de construcción necesita una supervisión, aun así hay excepciones
dentro de la misma ley para que no haya un control o supervisión de la edificación.
Título VI – Profesionales
Este título explica y describe a que profesionales le concierne la responsabilidad.
Calidades y requisitos
Demostrar que son profesionales competentes para realizar un diseño estructural y
elementos no estructurales. Experiencia mínima requerida.
Diseñadores
Quienes pueden ser diseñadores, ingenieros civiles cuando se realicen diseños
estructurales y estudios geotécnicos, un arquitecto o un ingeniero mecánico para
elementos no estructurales. Experiencia mínima requerida.
Revisores de Diseños
Determina quienes pueden ser revisores de diseños, ingenieros civiles cuando se
realicen diseños estructurales y estudios geotécnicos, un arquitecto o un ingeniero
mecánico para elementos no estructurales. Experiencia mínima requerida.
Independencia del revisor y quien los realiza.
Directores de construcción
Determina quienes pueden ser directores, ingenieros civiles cuando se realicen
diseños estructurales y estudios geotécnicos, un arquitecto o un ingeniero mecánico
para elementos no estructurales. Matricula profesional vigente. Experiencia mínima
requerida.
Supervisores técnicos
“El supervisor técnico debe ser ingeniero civil o arquitecto. Sólo para el caso de
estructuras metálicas podrá ser ingeniero mecánico.”También determina que
experiencia debe tener, la independencia del supervisor del constructor.
Actualmente se está estudiando la posibilidad de incluir un examen que evalúe a los
ingenieros cada 5 años para verificar que tienen conocimiento de la Ley. Esta
implementación está siendo estudiada por la Comisión y el Ministerio de Vivienda, Ciudad
y territorio.
Título VII – Comisión Asesora permanente para el régimen de construcciones sismo
resistentes
Es una comisión donde se estudian todos los posibles cambios que debe realizar la norma
para mejorar su cumplimiento, sus partícipes son:
Presidencia de la República
Ministerio de Ambiente, ciudad y desarrollo territorial
Ministerio de Transporte
Ingeominas
Asociación Colombiana de Ingeniería Sísmica (AIS)
Sociedad Colombiana de Ingenieros (SCI)
Sociedad Colombiana de Arquitectos (SCA)
Asociación Colombiana de Ingeniería Estructural (ACIES)
Cámara Colombiana de Construcción, CAMACOL
Representante de organizaciones gremiales
Comité consultivo nacional
Balaceada
Título VIII – Potestad Reglamentaria
El congreso autoriza al presidente para actualizar la norma por decreto con un visto
bueno de la comisión
Título IX – Responsabilidades y sanciones
Sanciones a personas que no estén autorizadas para construir, demoler, etc.
Titulo X – Disposiciones finales
Norma Sismo Resistente NSR-10
Los diseños, construcciones y supervisión técnica en Colombia deben regirse a criterios y
requisitos mínimos que se establecen en las Normas Sismo Resistentes Colombianas,
teniendo en cuenta la Ley 400 de 1997, Ley 1229 de 2008 5 , NSR-10, resoluciones
expedidas por la “Comisión Asesora Permanente del Régimen de Construcciones Sismo
Resistentes”. Esta norma está dividida en los siguientes títulos.
TÍTULO A — Requisitos generales de diseño y construcción sismo resistente
TÍTULO B — Cargas
TÍTULO C — Concreto estructural
5 Ley 1229 de 2008 modifica y adiciona la Ley 400 de 1997.
TÍTULO D — Mampostería estructural
TÍTULO E — Casas de uno y dos pisos
TÍTULO F — Estructuras metálicas
Hasta éste título es igual al Decreto 1400 de 1984, primera norma sismo resistente
colombiana. Los siguientes títulos son una nueva formulación de la presente norma
NSR-10.
TÍTULO G — Estructuras de madera y Estructuras de guadua
TÍTULO H — Estudios geotécnicos
TÍTULO I — Supervisión técnica
TÍTULO J — Requisitos de protección contra el fuego en edificaciones
TÍTULO K — Otros requisitos complementarios
Otras reglamentaciones y disposiciones
Ley 1575 de 2012 – Bomberos
Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctricas – RETIE
Reglamento Técnico de Alumbrado Público – RETILAP
Reglamento Técnico de Redes Internas de Telecomunicaciones – RITEL
Reglamento Técnico para el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico – RAS
Normatividad Gas Natural Gas Licuado de Petróleo
Código Colombiano de Fontanería (NTC 1500)
La Ley Anti trámite – se prohíben los códigos locales.
Otros
Curadurías Urbanas
Antes de 1995 para obtener licencias de construcción era necesario esperar
aproximadamente 1080 días, para obtener alguna respuesta de las oficinas de planeación
del orden distrital o municipal (Grupo Banco Mundial, 2013). Esto generó atrasos en las
construcciones, así como inconformidades en las constructoras por el manejo que se le daba
a los permisos de construcción. Para eso, la única manera de obtener algún permiso antes
de lo previsto, era tener conexiones directas con la agencia municipal, lo que determinaba
una práctica injusta que a su vez promovía la corrupción.
A partir de 1995 en Colombia se introdujo un nuevo sistema, que revolucionó la
construcción en el país, sustituir la administración pública de permisos de construcción por
un dominio privado de profesionales. Estos eran profesionales, que comúnmente se le llama
curadores, encargados de revisar completamente y en un tiempo determinado los permisos
de construcción que se les presentaba. Por el gran cambio que se produjo y los buenos
rendimientos realizados por los curadores, se estableció un sistema privado de curadores
que durante 1997, 1998, 2006 y 2009 fue modificando las responsabilidades y tareas que se
actualmente se otorgan a los curadores.
De esta manera, 17 años después de haber realizado este cambio en el sistema, se han
reflejado cambios positivos frente a la construcción en Colombia, como: el tiempo de
espera fue reducido para la aprobación de licencias, aprobación de un sistema de base
riesgo, una plataforma de verificación en línea, y una oficina de planeación en las ciudades
enfocadas en el tiempo para desarrollo urbano como nuevos parques, andenes, y una
sistema de transito masivo.
Según el caso de estudio del Grupo Banco Mundial (2013), para el caso de Bogotá, capital
de Colombia, era el centro de las medidas de construcción en el país, antes de la reforma el
manejo de los permisos la construcción en Bogotá era un proceso ineficiente y en ausencia
de tareas específicas. La oficina de planeación estaba llena de funcionarios, no estaba
equipada para ejercer las labores, pero no significaba que los procesos de licencias
cumplieran con un ritmo adecuado para su aprobación.
El tiempo era el inconveniente más grande que tenía la oficina de planeación. Los
constructores que iban a erradicar su licencia debían esperar horas haciendo filas para poder
obtener un permiso, y después de eso para el trámite de las licencias debían esperar
aproximadamente 1080 días, casi 3 años. Esto llega a la conclusión que los proyectos no
suelen cumplir los objetivos que se tenían previstos, no tenían un financiamiento adecuado,
y los clientes que no querían esperar más debían escoger en una perspectiva practica de
negocio pero con una ayuda dentro de la oficina de planeación. Debido a la gran deficiencia
en la oficina de planeación, los más afectados eran los proyectos pequeños porque no le les
daba la importancia que requería y se demoraban mucho más en dar alguna respuesta, solo
a los grandes proyectos podían garantizarles las licencias en un tiempo apropiado.
De esa manera el Gobierno Nacional junto con la Alcaldía de Bogotá y el sector privado, se
interesaron en reformar significativamente este ineficiente proceso. A partir de esta
decisión, los gobernadores cooperaron con esta reforma, ya que, las autoridades locales se
rehusaron a colaborar en este proceso. Esta decisión por parte de las autoridades locales se
determinó por 3 razones fundamentales; la primera, analizaron que la oficina de planeación
no estaba equipada para sostener la demanda que había y de esa manera necesitaban
muchos más recursos. La segunda, las autoridades locales estaban más enfocadas en que la
oficina de planeación se involucrara más en el diseño urbano y no se involucrara mucho
con la administración y aprobación de licencias. Finalmente, la última razón fue que las
demoras en los trámites generaban perdidas de impuestos en la ciudad, lo que no era
conveniente para la autoridad local. Aunque las autoridades locales dieron sus argumentos,
se llega a la conclusión que se debía involucrar el sector privado para mejorar la
construcción en el país.
Curador Urbano
El curador urbano fue creado a partir del Decreto-Ley 2150 de 1995, y posteriormente se
estableció según él (Artículo 101 - Ley 388 de 1997) y modificado por él (Artículo 9 de la
Ley 810 de 2003, s.f.), “El curador urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y
expedir licencias de parcelación, urbanismo, construcción o demolición, y para el loteo o
subdivisión de predios, a petición del interesado en adelantar proyectos de parcelación,
urbanización, edificación, demolición o de loteo o subdivisión de predios, en las zonas o áreas del
municipio o distrito que la administración municipal o distrital le haya determinado como de su
jurisdicción.”
El Alcalde Municipal es el responsable de elegir por medio de un concurso de méritos6 a
los curadores por un periodo de 5 años.
Una curaduría se compone de un curador urbano, quien es el responsable de la curaduría
urbana, dependiente al curador se encuentran los diferentes departamentos que considere el
curador tener dentro de su curul, como departamento de ingeniería (ingenieros civiles,
estructurales, mecánicos, arquitectos, entre otros.), departamento de urbanismo y proyectos
especiales, zonificación y consulta, gestión documental, y departamento administrativo y
contable. Puede variar el departamento o los departamentos que el curador crea
conveniente. A continuación se explicará por medio de un organigrama la estructuración de
una curaduría urbana.
6 Decreto 1469 de 2010 - Artículos 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90 ,91, 92, 93, 94.
Curador Urbano
Suplente, curador urbano
Departamento de Construcción
Jefe del Departamento
Arquitectos
Ingenieros
Abogados
Departamento de Urbanismo y
Proyectos Especiales
Jefe del Departamento
Coordinador de Ingeniería
Coordinador Jurídico
Departamento de Zonificación y
consulta
Coordinador de Alistamiento
Profesionales de Alistamiento
Gestión Ambiental
Radicación y Notificación
Archivo de Gestión e Histórico
Soporte Administrativo
Contador
Administrador
Servicio al Cliente
Gestión de Calidad
Sistemas
FUENTE: Elaboración propia a partir de la curaduría urbana 5 Ilustración 3 Organigrama - Estructuración de una curaduría Urbana
¿Quién controla las Curadurías Urbanas?
Según (Liévano & Marken), las curadurías urbanas vinculan, remuneran y costean el
funcionamiento, servicio y relaciones laborales con sus empleados. Las remuneraciones se
obtienen por medio de la prestación de servicios, ya que, en ningún momento el Estado los
remunera. Los curadores tienen autonomía para ejercer sus funciones lo que determina que
no están sujetos a ningún ente jerárquico, sin perjuicio del control de tutela. Además al
Estado no le compete la responsabilidad civil, por lo que los curadores son los responsables
de los perjuicios que se puedan presentar. Las curadurías urbanas son oficinas
independientes de la administración Distrital o Municipal, operan bajo responsabilidad de
particulares.
A pesar de tener autonomía, las curadurías tienen un control fiscal por parte de las
veedurías municipales (contralorías territoriales). En el Decreto 2150 de 1998 hace
referencia a la reglamentación de licencias de construcción y urbanismo, el ejercicio de la
curaduría urbana, y las sanciones urbanísticas; una de esas reglamentaciones hace
referencia al control que debe tener las curadurías, en ello el Decreto 1469 de 2010,
Artículos 113, 114 y 115 dice,“Al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial le
corresponde coordinar y hacer seguimiento de los curadores urbanos, con el objetivo de orientar y
apoyar su adecuada implantación al interior de las administraciones locales.
En desarrollo de las funciones de coordinación y seguimiento, el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial podrá recomendar a los alcaldes municipales o distritales la creación y
designación de nuevas curadurías urbanas y deberá informar a los alcaldes y demás entidades
competentes de control sobre la ocurrencia de hechos que ameriten investigaciones a los curadores
por las presuntas faltas cometidas en el desempeño de sus funciones.”
Este artículo se refiere al control que tienen las curadurías, y mas específicamente las
veedurías municipales son las encargadas de realizar este tipo de seguimiento y control a
los curadores urbanos. Independientemente que exista una Ley que determina quien debe
realizar un control, hoy en día no hay un control claro sobre las curadurías, ya que, en
muchas de las ocasiones para implementar algún control hay que dirigirse a las alcaldías
municipales (Muñoz, 2005).
Funciones
Según Liévano y Marken las funciones que realizan los curadores urbanos son:
1. Expedir Licencias de Urbanismo
2. Expedir Licencias de Construcción y sus particularidades: Adecuación,
remodelación, ampliación, modificación, cerramiento y demolición de
construcciones.
3. Velar por el cumplimiento de las normas de urbanismo y construcción, así como las
normas sismo resistentes establecida en la Ley 400 de 1997.
4. Atender consultas e inquietudes a quienes la necesitan referente al trámite de
licencias de construcción.
5. Informar a la ciudadanía acerca de los expedientes de licencias que hayan sido
expedidas por la curaduría.
6. Asesorar a los constructores acerca de las normas vigentes para obtener una licencia
de construcción.
7. Expedir conceptos de norma y uso a petición del interesado, para predios de la
ciudad.
8. Expedir conceptos de reparaciones locativas.
9. Expedir conceptos de reparaciones locativas si el predio está sometido a Propiedad
Horizontal o si es Vivienda de interés Social.
10. Aprobar planos de Alinderamiento.
11. Rectificar, asignar y certificar la nomenclatura.
Durante las etapas de construcción, las curadurías urbanas cumplen unas funciones para el
funcionamiento de las construcciones.
Solicitud de Licencias
Los artículos 15 al 28 del Decreto 1469 de 2010, explican de manera específica la solicitud
de licencias de construcción. Para adquirir una licencia de construcción debe solicitarse a la
curaduría urbana, quienes estudiaran, tramitaran y expedirán las licencias de construcción.
Lo respecto a la solicitud de licencias, solo se hará a solicitud de quienes sean titulares de
las mismas. Debe cumplir estrictamente las normas urbanísticas aplicables al predio objeto
del proyecto, el visto bueno de los planos necesarios para la construcción y propiedad
horizontal. Debe presentarse unos documentos que indican los artículos ya mencionados.
Para agilizar el proceso de las licencias, las solicitudes serán clasificadas según la
complejidad del proyecto.
Aprobación de Licencias
Los artículos 29 a 46 del Decreto 1469 de 2010, explica específicamente las condiciones
para la aprobación de licencias. Las curadurías urbanas se encargan de estudiar, tramitar y
expedir licencias de construcción.
Supervisión Técnica e interventoría
Construcciones que tengan más de 3000 m2 deben someterse a una supervisión técnica. Se
excluyen estructuras de 1 y 2 pisos, así como a personas naturales o jurídicas que,
demostrando su idoneidad, experiencia y solvencia moral y económica, establezcan
sistemas de control de calidad total. La supervisión técnica solo hace referencia a la parte
estructural y elementos no estructurales de la edificación.
El propietario o constructor de la obra debe contratar a un supervisor independiente de la
construcción para realizar las debidas supervisiones e interventorías.
Pólizas de seguro
Con respecto a las pólizas de seguros, en Colombia han existido pólizas para vivienda,
antes con la Ley 9 de 1989 se especificaba que, “Todo vendedor de vivienda nueva estará
obligado a constituir una póliza para garantizar la estabilidad y la buena calidad de la vivienda.
El notario público ante quien se efectúe la venta exigirá la protocolización de una copia de la
póliza en la escritura correspondiente.”
Esta disposición era muy ventajosa para los usuarios de las viviendas, debido a que, los
notarios solo suscribían las escrituras públicas en enajenación, siempre y cuando el
constructor demostrara una póliza de calidad y estabilidad. Lo subrayado, significa que si
había un seguro para la construcción que garantizaba estabilidad y calidad. No obstante,
con la constitución de 1991, la Ley 9 fue derogada7 por la Ley 3 de 1991 en la que indicaba
que solo era obligatorio pólizas de seguro para construcciones de vivienda de interés social.
Así mismo existen seguros voluntarios para el hogar, en la que se asegura la propiedad ante
desastres naturales, pero como no es obligatoria, los constructores no adquieren ese seguro.
La falta de control y aseguramiento lo dice todo estas estadísticas. Según Fasecolda, “el
seguro de bienes comunes, que deberían contratar todos los administradores y copropiedades para
proteger lo público del edificio, a nivel nacional solo llega a un 10% y en Bogotá un 19%. Incluso
con la póliza voluntaria del hogar (Seguro de Asistencia Técnica), que cubre mobiliario y efectos
personales, solo el 5% a nivel nacional cuenta con una póliza de seguro de esas características”
(La República, 2013).Además, a raíz del colapso del Edificio Space, queda en evidencia
que la prevención que tienen los colombianos en el tema de riesgos del hogar es deficiente.
De acuerdo con Jorge Humberto Osorio, presidente de Fasecolda, “Hoy en día se puede ver
como la mayor parte de los colombianos están muy poco protegidos ante estos episodios, donde
además del siniestro, el problema llega con la dificultad de hacer las indemnizaciones”.
Actualmente no hay un Decreto establecido que de importancia a la obligatoriedad de
pólizas de cumplimiento y calidad para viviendas, solo la Corte Constitucional8 establece
que las pólizas son obligatorias para vivienda de interés social.
7 Derogación: Procedimiento el cual se deja sin vigencia una disposición normativa.
8 Sentencia C-444 de 2009
Eventos y Estadísticas actuales de construcción en Colombia
En los últimos años, Colombia ha venido sufriendo una de las más importantes pero
decepcionantes acontecimientos que concierne a la construcción. Siempre han ocurrido
eventos que afectan la vida de las personas, el cual el Gobierno trata de abolir todas las
falencias que se presenten, pero no es suficiente.
Este es el caso del desastre ocurrido en 2013 en la ciudad de Medellín, el Edificio Space
que estaba ubicado en el barrio El Poblado tuvo un llamado de emergencia cuando una de
las columnas del edificio falló y ese mismo día el edificio tuvo que ser evacuado, 24 horas
después se observó como una de las torres edificio se desplomaba. El bajo control y
supervisión generó el colapso de la edificación. Este acontecimiento determinó una ruptura
en cuanto a la calidad de construcción antes y después del siniestro en el país. Después del
evento ocurrido en 2013, donde la Universidad de los Andes fue contratada por la Alcaldía
de Medellín para realizar un estudio y saber las causas del colapso, realizó un informe final
donde dictaminó que, “La causa primaria o principal de colapso del edificio Space se encuentra
en la falta de capacidad estructural de las columnas principales de la edificación para resistir las
cargas actuantes debidas al peso propio de la estructura y a las cargas de servicio impuestas. En
particular de las columnas de los ejes R3 y S3 presentaron cargas actuantes que superaros sus
capacidades en puntos críticos por lo cual estas presentaron falla estructural por compresión los
días 20 de febrero de 2013 y 11 de octubre de 2013, esta última un día antes del colapso de la
edificación” (2014).
Quiere decir que no se tomaron las medidas adecuadas para el manejo de la norma sismo
resistente, lo cual no cumplían con los requerimientos mínimos. Esto refleja que los
procesos constructivos en Colombia no son controlados de la forma como debería
realizarse. A partir de este acontecimiento y los informes presentados, la Sociedad
Colombiana de Ingenieros (SCI) (2014) presentó su preocupación frente a lo sucedido, que
sin duda alguna debe haber alguna razón para definir la deficiencia frente a los controles
que se han impuesto en las construcciones del país.
Colombia se ha caracterizado últimamente por ser un país en desarrollo frente a
construcciones en el país, en los últimos años ha aumentado el número de licencias
aprobadas, lo que determina que hay muchos aspectos que intervienen como el PIN
(producto interno bruto), inversión extranjera, demanda, etc.
De esta manera en la Tabla 4 se presentan unas estadísticas de licencias de construcción
adjudicadas a nivel nacional y en la ciudad de Bogotá. En este caso, es preciso identificar
que en la capital del país se centra gran parte de la construcción, porque se es evidente que
se adjudican más licencias en la ciudad que en todo el los 88 municipios. Esto indica que
independiente del siniestro y los eventos que ponen en duda las condiciones y
profesionalismo de los ingenieros, siguen construyéndose edificaciones de manera masiva a
nivel nacional.
Tabla 4 Área promedio de las viviendas licenciadas, para el total nacional y Bogotá, por destino
FUENTE: Elaboración propia a partir del Departamento de construcción de Los Ángeles
Total
Vivienda Vivienda Casas Aptos Vivienda Casas Aptos Vivienda Casas Aptos Vivienda Casas Aptos Vivienda Casas Aptos
Enero 108,6 103,4 94,7 105,2 59,0 71,5 55,8 73,4 79,0 64,8 129,0 136,0 127,5 109,0 115,8 108,4
Febrero 95,4 106,8 92,1 109,0 63,9 53,7 67,5 67,1 74,0 65,1 117,3 119,5 116,6 128,0 119,9 128,7
Marzo 96,0 88,3 96,0 85,9 67,6 70,1 66,4 66,2 79,6 61,0 111,8 130,4 105,0 104,5 112,7 102,4
Abril 99,8 104,2 100,2 104,7 63,4 67,0 59,3 58,7 77,9 54,9 120,5 113,7 123,5 129,6 125,7 129,9
Mayo 100,5 104,1 94,4 105,1 65,8 63,1 67,6 69,5 73,8 68,7 107,3 117,1 104,9 120,8 125,7 120,5
Junio 91,0 80,2 111,2 77,9 57,7 53,9 59,3 58,4 83,5 57,2 128,8 141,1 123,5 129,6 132,8 129,1
Julio 101,7 92,1 96,3 91,8 62,0 71,8 54,2 59,8 81,6 57,9 126,4 137,5 121,4 114,5 113,5 114,6
Agosto 84,5 92,1 88,3 92,3 56,9 53,0 58,1 65,9 76,1 65,2 112,3 122,6 107,7 119,8 105,0 120,6
Septiembre 87,1 111,0 101,9 111,8 52,3 50,7 53,2 62,2 79,5 58,5 120,4 118,2 121,1 130,5 133,7 130,3
Octubre 100,9 116,0 85,3 120,6 66,6 58,0 75,7 67,9 71,5 64,7 119,4 128,0 115,9 125,0 103,3 126,5
Noviembre 95,5 93,1 95,9 92,8 60,5 56,5 66,8 57,9 78,6 54,5 124,5 122,9 125,2 117,9 116,2 118,1
Diciembre 75,9 84,5 93,3 83,5 51,5 49,0 52,7 56,1 77,0 52,4 112,3 113,9 111,8 105,1 124,2 103,9
Enero 97,5 120,7 105,0 124,1 61,6 54,6 68,2 74,8 78,5 71,2 115,7 102,7 121,8 126,9 118,0 128,3
Febrero 86,8 97,8 97,9 97,8 57,4 53,6 60,3 75,0 79,9 74,5 117,9 127,8 115,6 111,3 134,0 110,6
Marzo 84,0 100,8 83,6 102,8 58,9 54,9 64,0 65,4 71,6 63,1 113,4 125,1 110,4 113,2 107,8 113,5
Abril 83,5 108,3 92,1 112,1 53,7 52,9 54,5 77,6 80,6 74,6 118,3 118,5 118,2 116,1 104,8 117,5
Mayo 76,4 90,3 87,6 90,4 53,6 55,3 53,2 77,0 71,2 77,6 103,3 111,9 100,8 96,2 119,0 95,7
Junio 96,2 109,8 89,6 112,0 61,7 70,2 59,3 80,6 72,3 82,9 128,8 130,6 128,0 118,0 105,4 118,9
Julio 92,3 117,0 97,5 118,7 61,1 54,1 63,7 81,2 76,5 81,7 126,1 123,5 127,7 146,1 123,4 147,7
Agosto 89,7 100,3 109,3 99,8 65,4 54,1 69,2 74,8 78,5 74,7 121,2 129,8 118,5 163,9 151,2 164,8
Septiembre 91,4 98,8 108,1 98,2 63,9 67,9 62,0 68,5 87,4 67,5 118,9 122,5 117,6 169,0 130,4 173,6
Octubre 84,8 102,1 114,9 100,2 55,8 52,5 57,3 69,8 75,8 68,6 115,6 127,6 109,9 124,3 157,9 120,4
Noviembre 86,8 123,5 102,7 125,0 59,1 57,3 59,3 67,8 78,3 65,6 119,9 131,2 116,2 138,2 132,6 138,5
Diciembre 81,8 100,9 93,7 101,8 54,4 54,6 54,3 70,4 74,9 68,6 115,7 124,0 112,0 109,4 117,4 108,9
Enero 101,3 109,8 98,0 110,6 60,2 79,5 56,7 61,7 81,4 57,5 114,1 135,1 110,0 121,7 119,5 121,7
Febrero 90,3 113,7 76,2 119,5 59,3 67,9 58,6 64,1 67,1 63,1 127,0 131,7 125,8 150,6 116,9 152,1
Marzo 93,7 112,8 100,9 113,3 58,6 50,9 63,5 63,3 89,7 62,0 127,3 128,0 127,2 138,5 110,0 139,4
Abril 114,3 135,3 102,1 136,7 60,5 64,4 59,7 58,9 81,8 57,1 141,4 139,1 142,0 163,2 120,5 164,5
Mayo 91,6 139,0 96,5 139,4 53,7 48,2 55,7 61,3 62,2 61,2 127,2 117,5 131,4 145,5 165,2 145,5
Junio 100,4 116,9 198,0 116,8 47,9 46,4 51,9 52,1 108,0 52,0 118,3 129,4 114,5 144,5 #¡DIV/0! 144,4
Julio 92,0 103,5 129,2 102,8 54,0 51,8 54,5 55,6 73,0 55,6 135,0 134,8 135,1 135,5 131,3 135,7
Agosto 92,7 83,4 193,7 80,3 58,5 53,3 60,8 65,1 69,1 65,0 125,3 142,1 118,4 130,7 374,1 120,7
Septiembre 97,1 92,0 89,0 92,2 57,0 61,0 55,8 52,9 81,7 51,1 125,5 131,9 123,1 159,6 111,4 161,3
Octubre
Noviembre
Diciembre
Total vivienda Vivienda de Interés Social - VIS
Total nacional (88 municipios) Bogotá D.C.
Vivienda Diferente de Interés Social - No VIS
Total nacional (88 municipios) Bogotá D.C.Bogotá D.C.Año Mes
2014
2013
2012
ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS SISTEMAS NORMATIVOS Y DE CONTROL
Para entrar en materia sobre un análisis comparativo, es importante denotar que los puntos
a analizar son las normativas y los procesos de construcción. El primer aspecto a tener en
cuenta es la diferenciación que existe en las normativas entre los países analizados. Como
se explicó a lo largo de estas secciones, las normativas son la base para la calidad de
construcción, y en eso los países analizados han cumplido esta tarea. Todas las normativas
determinan unos requerimientos mínimos para esclarecer un control de calidad para
estructuras de concreto, acero, materiales, inspecciones, supervisión, entre otros.
Con base en eso, es necesario saber qué sector es el encargado de establecer las normas en
el país. En la Tabla 5 se muestra la comparación sobre la autoridad encargada de establecer
las normas para su ejecución. En este caso, la mayoría de los países establecen normativas
o códigos de construcción por parte de la autoridad central, esta autoridad se refiere a una
entidad nacional que establece un código general, y dependiendo de las políticas que se
manejen el estado, provincia, o departamento puede modificar los códigos siempre y
cuando no cambien el sentido o la responsabilidad que determina la autoridad central.
Tabla 5 Responsabilidad Normas de Construcción
¿Quién establece los códigos de
construcción y las normas
para su ejecución?
Colombia España Francia Reino Unido
Estados Unidos
Chile
Autoridad Central
x x x x x
Autoridad Regional
Autoridad Local x
Entidad Privada Fuente: Elaboración propia
Las diferencias entre códigos radica en como son manejadas y ejecutadas. En el ámbito
Europeo, los Euro códigos están diseñados para eliminar los obstáculos técnicos en el
comercio y la armonización de las especificaciones técnicas. La ejecución de los códigos de
construcción es establecida por autoridades centrales. Sin embargo, existen algunos casos
donde se diferencia el rol de la autoridad central, como lo es en el Reino Unido, que existen
diferentes sistemas normativos en Inglaterra, Gales, Irlanda del Norte y Escocia. Dentro de
estos países, Inglaterra y Gales, la responsabilidad de la aplicación de las normas de
construcción en relación con la calidad para los particulares recae en particulares. En estos
países, las autoridades públicas (central, regional o local), establecen los criterios y las
autoridades privadas son las encargadas de determinar los detalles.
Para el caso de Colombia y Chile, la autoridad central establece el código de construcción,
donde se rige a nivel nacional. Las normativas son adoptadas por otros códigos de
referencia, como los códigos de california para el caso colombiano.
A diferencia de Europa, Chile y Colombia, Estados Unidos no posee un código nacional.
La responsabilidad para el desarrollo, la gestión y la aplicación de los códigos de
construcción reside en las autoridades de las jurisdicciones individuales, incluyendo
Estados, condados y ciudades. En cada jurisdicción, un código de construcción se vuelve
obligatorio sólo cuando es promulgado oficialmente por las autoridades, a través de leyes,
ordenanzas, reglamentos u órdenes administrativas. La adopción del código y los procesos
de promulgación varían ampliamente entre jurisdicciones.
Teniendo en cuenta la manera como son ejecutados los códigos de construcción, Estados
Unidos es uno de los países más sofisticados y estrictos en cuanto a calidad de
construcciones. Primero porque al no tener un código nacional, cada Estado se basa en
códigos que establecen entidades privadas como el código internacional de construcción, a
partir de ahí adoptan o crean el o los códigos con base en los códigos modelo para
construcción.
A continuación, se mostrará en la Tabla 6 los sistemas normativos que utiliza cada país. En
ello se esclarecerán los códigos, estándares de referencia que hacen uso, los actores de
cumplimiento, la adopción y cumplimiento (cuál es la función de las autoridades públicas o
privadas), y las pólizas de seguro para construcción.
Tabla 6 Estado de los Códigos de Construcción obligatorios y sus derivados
País Código Estándares de Referencia Actores Adopción y Cumplimiento Pólizas de Seguro
Colombia Norma Sismo
Resistente NSR-
10, Ley 400 de
1997.
Normas ICONTEC,
Reglamento Técnico de
Instalaciones Eléctricas,
alumbrado público, redes
internas de
telecomunicaciones, agua
potable y saneamiento básico,
gas natural, NTC 1500, Ley
anti trámite.
Gobierno,
Alcaldías,
curadores
Urbanos
La norma NSR-10 es de
carácter obligatorio para la
construcción. El Congreso es el
responsable de crear y
modificar las leyes de
construcción, alcaldías son las
responsables de vigilar a los
curadores urbanos, entidades
privadas para otorgar licencias
y revisión de planos.
No hay seguros
obligatorios para
construcciones. Solo
por ley es obligatorio
póliza para vivienda
social y obras
comunes de
edificaciones. Solo
llego a un 10% a nivel
nacional.
España Ley de Ordenación
de la Edificación,
Código Técnico de
la Edificación
Normas Tecnológicas de la
Edificación, Normativa Básica
de la Edificación, Normativa
Estatal General
Gobierno,
Ayuntamiento
Póliza Decenal. No es
obligatorio, pero el
50% tiene asegurada
la vivienda.
Francia Código de
Urbanismo (Code
de la construction
et de l’habitation)
Esquema de coherencia
territorial
Ley Spinetta (Póliza
Obligatoria). Incluso
para alquilar un
apartamento o
vivienda.
País Código Estándares de Referencia Actores Adopción y Cumplimiento Pólizas de Seguro
Reino Unido Ley de
Construcción 1984
(Inglaterra y
Gales), Ley de
Edificación 2003
(Escocia).
Adopción de
algunos Euro
códigos
Ley de los edificios sostenibles
y seguros de 2004 y la Ley de
Cambio Climático y Energía
Sostenible 2006. Escocia tiene
sus propios Estándares
Reglamento de Construcción
2005
Los códigos y
normas son a
cargo de
organizaciones
nacionales, el
cumplimiento
de códigos por
parte de las
jurisdicciones
y sector
privado.
No hay un único Gobierno que
sea responsable de la
legislación y administración,
cada Gobierno vela por el
cumplimiento.
No es obligatorio,
pero el 74% de las
viviendas estan
aseguradas.
Estados
Unidos
Consultores
Internacionales de
Códigos de
Construcción o
códigos locales
(Estatales)
Cerca de 200 códigos y
normas desarrolladas por
organizaciones estándar
Códigos y
Normas
desarrollados
por
organizaciones
independientes,
cumplimiento
de códigos por
parte de las
jurisdicciones
Estados Unidos no posee un
código nacional, sino que la
responsabilidad para el
desarrollo, la gestión y la
aplicación de los códigos de
construcción reside en las
autoridades de las
jurisdicciones individuales,
incluyendo Estados, condados
y ciudades. En cada
jurisdicción, un código de
construcción se vuelve
obligatorio sólo cuando es
promulgado oficialmente por
las autoridades, a través de
leyes, ordenanzas, reglamentos
u órdenes administrativas. La
adopción del código y los
procesos de promulgación
varían ampliamente entre
jurisdicciones.
No es obliatorio, pero
el 94% de las
viviendas tiene algun
tipo de seguro.
País Código Estándares de Referencia Actores Adopción y Cumplimiento Pólizas de Seguro
Chile Ley General de
Urbanismo y
Construcción,
Ordenanza General
de Urbanismo y
Construcción.
Normas Chilenas (INN) El Congreso
responsable de
crear y
modificar las
leyes. La
dirección de
Obras
Municipales
(jurisdicción
local) hacerlas
cumplir en su
jurisdicción
La adopción del Código es
local a través de los ministerios
de la secretaría regional. El
Ministerio de Vivienda y
Desarrollo Urbano supervisa
las leyes, reglamentos,
requisitos administrativos y
técnicos para la construcción y
urbanización e interpreta
disposiciones de instrumentos
de ordenamiento territorial.
Ley de Seguros Nº
20.667
Fuente: Elaboración propia
FUENTE: Elaboración propia
Ítem España Francia ReinoUnido EstadosUnidos Chile Colombia
MarcoRegulatorio
AprobacióndePlanos
Inspecciones
SupervisiónTécnica
Terminación
Azul= Público Verde= Privado Rojo= Ambos
Tabla 7 Actores de Cumplimiento en las distintas etapas de construcción
En cuanto a los códigos, todos los países poseen una normativa de construcción que
establece requerimientos mínimos para un asegurar calidad en las construcciones. Así
mismo, los países citados poseen estándares de referencia para controlar y especificar más
los requerimientos que necesita una obra.
Por otro lado, en la Tabla 5 se hace referencia a las funciones que cumplen las autoridades
públicas y privadas en los procesos de construcción. Como se puede analizar de la Tabla 6,
en todos los países referentes, los permisos o licencias de construcción son otorgados por
las autoridades locales, ya sea por el departamento de construcción, Dirección de Obras
Municipales o Curadurías Urbanas. Las solicitudes de construcción en su gran mayoría son
verificadas por la autoridad local. En Europa, todos los países delegan la autoridad local
para verificar y aprobar los permisos/licencias de construcción. También se encargan de
verificar los requerimientos técnicos de una solicitud de permiso de construcción; por su
parte, en España la asociación de colegios profesionales también tienen la potestad de
ejercer la misma función que la autoridad; en Francia por ejemplo, de igual forma los
auditores de diseño son autorizados para verificar los requerimientos, pero en ciertas
ocasiones no se chequean estos requerimientos. Finalmente, en el Reino Unido el inspector
aprobado o certificado también puede ejercer las funciones para verificar los
requerimientos.
Con respecto a España, para aprobar un permiso o licencia de construcción debe someterse
a ciertos estudios y deben pasar los requisitos de eficiencia energética, quiere decir que si la
edificación no cumple con los estándares mínimos, gasta más energía de la que se establece
en las normativas, puede reprobarse la licencia o bien suspenderla. En Francia, Estados
Unidos y Chile tienen un sistema donde las autoridades públicas son las encargadas de
realizar la aprobación de planos. Este sistema así realicen las funciones por la misma
autoridad, difieren en como son ejecutados. La principal diferencia son los requisitos que
pide cada autoridad, según la jurisdicción y complejidad del proyecto.
Tabla 8 Manejo de permisos de construcción
País
Manejo de permisos de construcción clasificación
Manejo de permisos de construcción
DAF
Procedimientos (número)
Tiempo (días) Costo (% de ingreso per
cápita)
Chile 62 76,13 13 152 0,7
Colombia 61 76,45 10 73 7,4 España 105 69,18 7 229 5,2 Estados Unidos
41 78,87 15,8 78,6 1
Francia 86 73,14 8 183 4,7
Reino Unido 17 85,06 9 105 1,2 FUENTE: Grupo del Banco Mundial
Esta recopilación por el Grupo del Banco Mundial (2014) se evidencia en la Tabla 8, el
registro de procedimientos, tiempo y costos necesarios para construir una nueva edificación
incluyendo la obtención de las licencias y permisos aplicables; la presentación de las
notificaciones necesarias; la solicitud y recibimiento de las inspecciones requeridas; así
como la obtención de conexiones a los servicios de agua y drenaje.
Comparando Colombia con el resto de los países, el número de procedimientos para
adquirir un licencia es de 10, si se compara con el resto, Colombia está dentro de la media
de los países referentes. Esto significa que, con base en el país mejor posicionado, Reino
Unido, Colombia está dentro del número de procedimientos pertinentes. El problema radica
en cuales son los procedimientos a seguir y si son suficientes, necesarios e importantes
para adquirir una licencia de construcción. Por otro lado, el número de días que demora
obtener un permiso de construcción, es aproximadamente 73 días (3 meses), siendo el país
que menos tiempo dura estudiando y aprobando una licencia. Finalmente, el costo para una
solicitud de permisos es de 7.4% del ingreso per cápita, esto significa que es el país más
costoso para adquirir un permiso de construcción, este costo implica únicamente la
aprobación de la licencia de construcción, no incluye el costo de las inspecciones o
supervisiones. Aquí se establecen muchas incongruencias en cuanto al control y manejo
que tienen las entidades que expiden un permiso.
Tabla 9 Transparencia en Regulación Empresarial
País ¿Están disponibles y son de fácil acceso los
costos de los permisos de
construcción?
¿Están disponibles únicamente a través
de una solicitud al empleado de la
agencia responsable?
¿Están publicados en leyes/decretos/regulacione
s/diario oficial?
¿Están disponibles a través de panfletos,
tablones y otros anuncios públicos en la oficina de la
agencia?
¿Son de fácil
acceso en
línea?
Sitio web
Chile SI NO SI SI SI www.minvu.cl
Colombia SI NO SI SI SI www.habitatbogota.gov.co
España SI NO NO SI SI www.munimadrid.es
Estados Unidos
SI NO NO NO SI www.nyc.gov/buildings
Francia SI NO NO NO SI www.paris.fr
Reino Unido
SI NO SI SI SI www.planningportal.gov.uk
FUENTE: Elaboración propia a partir del Grupo del Banco Mundial
Los datos sobre la accesibilidad de la información regulatoria, recopilados entre enero y
agosto 2012, por el Grupo del Banco Mundial (2012) miden cuán fácil es acceder a los
costos oficiales para el proceso de obtención de un permiso de construcción. La Tabla 9
determina que tan fácil es acceder a los costos oficiales de un permiso si pueden ser
adquiridos a través de los sitios web de la agencia encargada, sin la necesidad de preguntar
a un funcionario.
Como se puede ver claramente en la Tabla 9 en comparación con los otros países
referentes, es importante denotar que las curadurías urbanas o las entidades de regulación
de construcción en Colombia están cumpliendo con la responsabilidad de publicar a los
usuarios o solicitantes toda la información necesaria a través de diferentes medios para el
licenciamiento en Colombia.
Finalmente, en cuanto a las inspecciones se refiere, todos los países delegan a las
autoridades de realizar esa función, en Chile y España un supervisor también puede realizar
las inspecciones de las construcciones. Por su parte, Colombia ha estado La diferencia entre
los países es que en Francia, hay excepciones y no se realizan ningún tipo de inspección.
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL DEL CONTROL DE LA CALIDAD EN
LAS EDIFICACIONES EN COLOMBIA
Después de haber analizado los sistemas normativos y de control de calidad en Europa,
Estados Unidos y Chile, es pertinente cumplir con uno de los objetivos del trabajo, definido
con el diagnóstico de la situación actual del control de las edificaciones en Colombia
referente a las normativas y gestión de calidad en construcción. Estos aspectos identificados
son: legislación, regulación a profesionales de construcción, control de curadores urbanos y
pólizas de seguros.
Legislación
Las normativas que regulan la construcción en el país, han tenido un papel
importante frente a la calidad de construcción. No obstante, han ocurrido eventos y
siniestros que pone en evidencia que las normativas no han sido del todo estrictas o
eficientes. Uno de los mayores problemas es la independencia de los supervisores,
ya que siendo independiente de la curaduría y de la constructora, muchos de los
casos se omiten estos procedimientos y no hay un control de calidad.
Regulación a profesionales
A pesar que Colombia sea un país emergente en vía de desarrollo, tiene un nivel
académico alto para la formación de profesionales. Se ha demostrado durante los
últimos años que el nivel académico ha mejorado a tal punto que el Ministerio de
Vivienda9 ha puesto unos regímenes de calidad y normativas estrictas frente a la
formación de profesionales. Esto ha determinado que los ingenieros en Colombia
tienen buenas bases para establecer criterios de construcción y realizar proyectos de
cualquier índole con respecto a la construcción de infraestructuras.
9 ¿Se acabaron los Ingenieros Civiles en Colombia?, Construdata:
http://www.construdata.com/bancoconocimiento/s/se_acabaron_los_ingenieros_civiles_en_
colombia/se_acabaron_los_ingenieros_civiles_en_colombia.asp
Aunque lo descrito anteriormente representa un punto positivo para la educación en
Colombia, no quiere decir que todo este en perfectas condiciones. Por el contrario,
actualmente en Colombia, los profesionales que se les otorga la tarjeta profesional
no son sometidos a ciertos controles para demostrar que tienen conocimiento de los
requerimientos de calidad en una construcción. Cuando un ingeniero va a obtener su
título profesional, solo debe presentar un examen que sirve como un estadístico para
evaluar la educación a nivel nacional o regional. El problema radica en que el
ingeniero no es sometido a ningún examen durante su vida profesional, lo cual
implica que en algunos casos no se tenga el conocimiento ni la actualización de los
códigos ni normativas que existen, para construir con un nivel adecuado de calidad
y estabilidad.
Control de Curadores Urbanos
Involucrar a los curadores tuvo una repercusión positiva frente a la construcción en
el país. Los curadores urbanos son figuras privadas que prestan servicios públicos,
con el fin de acelerar el proceso de aprobación de licencias, planos y revisión de las
mismas. Esto quiere decir que, los curadores tienen autonomía para ejercer sus
funciones lo que determina que no están sujetos a ningún ente jerárquico, sin
perjuicio del control de tutela. Las curadurías urbanas intervienen en ciertas etapas
de la construcción, así como lo indica esta tabla de Grupo del Banco Mundial.
Tabla 10 Actores durante las etapas de construcción
1 --> 2 --> 3 --> 4
Revisión de Planos Aprobación de Licencias Inspecciones Cumplimiento del Código
Curaduría Urbana Curaduría Urbana Municipalidad Municipalidad
La Tabla 10 muestra que la revisión de planos y el otorgamiento de licencias es
responsabilidad de los curadores urbanos. Las inspecciones, supervisión técnica y el
certificado de cumplimiento del código es responsabilidad del sector público. La
figura del curador urbano es indiscutible, ya que ha cumplido un papel muy
importante en agilizar los procedimientos de solicitud y expedición de licencias
urbanísticas, que antes se realizaban en las oficinas de planeación. La construcción
indudablemente ha aumentado a partir de que la Ley decretara a los curadores como
únicos responsables para aprobar una construcción.
Sin embargo, a pesar de haber cambiado el sistema para licenciamiento en
construcción, el control que se le ha impuesto a los curadores no ha sido suficiente.
Primero, el alcalde quien es el responsable de escoger el curador urbano de su
jurisdicción, y que por Ley debe escogerse por medio de un concurso de méritos,
establecida en la Ley 388 de 1995, en algunos casos escoge a su criterio al curador,
ya sea por beneficio propio o económico. Desde el principio ya empieza a verse el
monopolio que existe dentro de las curadurías.
Como segundo aspecto, la labor de los curadores no es totalmente transparente,
aunque cumplen su función, omiten muchos criterios y controles que a final de
cuentas implica un perjuicio a los usuarios. Esto implica que, cuando un propietario
o constructor de un gran proyecto va a solicitar una licencia, los curadores que
deben tener unos requerimientos mínimos para la aprobación, sin embargo, pueden
ser más flexibles con las exigencias y las aprueban a como dé lugar, más si se habla
de dinero.
Pólizas de Seguro
Asegurar las viviendas o construcciones siempre ha sido un factor fundamental para
que el usuario tenga la certeza de que su propiedad está asegurada frente algún
siniestro. Colombia puede calificarse como deficiente frente a este tema, ya que, no
existen seguros obligatorios para vivienda, únicamente para proyectos privados,
cuando se refiere a vivienda de interés social y para asegurar bienes comunes.
Eventos como el Edificio Space, determina que hay un problema muy grande con
las pólizas de seguro, quedando desprotegidos los usuarios en referencia a las
inversiones realizadas.
Los usuarios contaban con múltiples pólizas de seguros pero que no cubrían
aspectos de colapso o fallas estructurales. Esto se evidencia actualmente en el pleito
jurídico que enfrentan los inversionistas o usuarios con la constructora, ya que como
bien se dijo anteriormente, las copropiedades no contaban con un amparo frente a
una eventualidad de catástrofe como la que sucedió y por ende, según las entidades
aseguradoras, estos no tienen derecho a ser indemnizados.
A diferencia de Colombia y como se vio en el capítulo del marco regulatorio en
Europa, países como Francia y España determinan la obligatoriedad de las pólizas
de seguro. En el sistema francés, se garantiza al propietario una protección de 10
años, frente a daños que puedan ocurrir después de terminada la construcción. Estas
pólizas están diseñadas para que el propietario como el constructor proteja sus
intereses de la manera más efectiva y transparente posible; no solo el constructor
debe adquirir una póliza, también los vendedores de inmuebles, el promotor
inmobiliario o el auditor técnico. Esto genera una confiabilidad mucho más alta al
momento de adquirir una propiedad o realizar la construcción de la misma.
Así mismo, España utiliza la modalidad de Seguro Decenal de Daños (Euroasemas,
Sociedad de Agencia de Seguros), lo cual es una póliza de daños suscrita por el
constructor de toda la edificación, cuyo objetivo principal sea la vivienda. Esta
póliza permite proteger y garantizar durante 10 años, a partir de la recepción de la
obra, la indemnización de los daños sufridos en el edificio, el cual se reflejen daños
estructurales y de estabilidad. Aproximadamente el 43% de las viviendas posee un
seguro. Por otro lado, Estados Unidos no posee pólizas de seguro obligatoria pero el
94% de las viviendas posee algún seguro de vivienda (2013).
Claramente es un grave problema que se ha venido agudizando, debido a que, los
propietarios o usuarios de las edificaciones no están siendo asegurados ni por calidad ni
estabilidad en la construcción. La deficiencia más marcada en el sistema colombiano, es el
incumplimiento de las leyes y normas ya establecidas.
PROPUESTA DE ESQUEMA PARA EL ASEGURAMIENTO DEL CONTROL DE LAS
EDIFICACIONES PARA EL CASO COLOMBIANO
A partir del análisis comparativo y el diagnóstico de la situación actual en Colombia, es
pertinente realizar una propuesta sobre un mecanismo de gestión de calidad en la
construcción para mejorar el servicio, calidad y efectividad de los procesos de construcción.
A raíz del siniestro ocurrido en Medellín, Edificio Space, es indudable que el mecanismo
que está establecido para el control de los procesos no es suficiente e ineficiente al
momento de emitir permisos, construir y usar la construcción.
La propuesta contiene 5 etapas, esta propuesta está diseñada para un proceso de 25 años en
los cuales se irán proyectando a medida que se vayan realizando las diferentes etapas para
concluir el nuevo proyecto.
FUENTE: Elaboración propia
Ilustración 4 Las 5 etapas de la propuesta
Las primeras 3 etapas de investigación, análisis y diagnóstico ya se han realizado en este
proyecto de grado, sin embargo, las siguientes dos etapas (Propuesta/Divulgación y
Aprobación/Implementación) son las más cruciales e importantes para que este nuevo
mecanismo pueda efectuarse en el futuro.
Etapa 1
Investigación
Etapa 2
Análisis
Etapa 3
Diagnóstico
Etapa 4
Propuesta / Divulgación
Etapa 5
Aprobación / Implementación
Como ya se mencionó, las primeras tres etapas se abarcaron durante este proyecto de grado,
siendo la base y el fundamento para establecer los criterios y cambios que debería tener la
construcción en el país.
Pero, ¿Cuál es la propuesta?
Para empezar lo primero que hay que tener en cuenta es la calidad de profesionales que
están en el mundo real e incluso lo que se van a enfrentar. Una de las propuestas tiene que
ver con el tema de control de profesionales, es indispensable que se realicen cada 3 o 5 años
exámenes en donde los ingenieros y arquitectos, sean evaluados para determinar si aún
tienen conocimiento sobre las normas que rigen la construcción en el país. Se debería
implementar este mecanismo como lo hace Estados Unidos, que obliga a un ingeniero o
arquitecto a pruebas que certifiquen que está en condiciones para construir, diseñar,
supervisar e incluso para obtener una licencia de cualquier índole debe someterse a un
riguroso examen. Además, para seleccionar al curador urbano, este debe tener mayor
experiencia (obtención de títulos de postgrado u otros diferentes al de pregrado) y debe
estar más capacitado para poder manejar las nuevas implementaciones tecnológicas que se
explicarán más adelante frente a las curadurías urbanas.
Hoy en día, existe una gran oferta programas para modelos estructurales, cronograma de
actividades, eficiencia energética, gestión ambiental, entre otros.
De esta manera la propuesta empieza con los requisitos que debe presentar el cliente a las
curadurías urbanas. En este orden de ideas se presentará en la Tabla 11 los requisitos que
actualmente se piden y los requisitos que deben implementarse.
Tabla 11 Requisitos actuales para licencias y propuesta
Actual Propuesta
1. Copia del certificado de libertad y tradición del
inmueble o inmuebles objeto de la solicitud, cuya fecha
de expedición no sea superior a un mes antes de la
fecha de la solicitud.
Los requisitos 1-6 serían los
mismos.
Actual Propuesta
2. El formulario único nacional para la solicitud de
licencias adoptado mediante la Resolución 0984 de
2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial debidamente diligenciado por el
solicitante.
1. Presentar un modelo de
información de construcción
BIM
3. Copia del documento de identidad del solicitante
cuando se trate de personas naturales o certificado de
existencia y representación legal, cuya fecha de
expedición no sea superior a un mes, cuando se trate de
personas jurídicas.
2. Presentar cálculos
estructurales y técnicos
4. Poder o autorización debidamente otorgado, cuando
se actúe mediante apoderado o mandatario, con
presentación personal de quien lo otorgue.
3. Enviar y presentar
electrónicamente los planos
y cálculos, así como un
modelo estructural de la
edificación para verificar la
coincidencia entre los
planos y cálculos
presentados.
5. Copia del documento o declaración privada del
impuesto predial del último año en relación con el
inmueble o inmuebles objeto de la solicitud. Este
requisito no se exigirá cuando exista otro documento
oficial con base en el cual se pueda establecer la
dirección del predio objeto de solicitud.
4. presentar por medio
electrónico la implementar
un modelo de eficiencia
energética
6. La relación de la dirección de los predios colindantes
al proyecto objeto de la solicitud.
5. Modificar el numeral 3 de
requisitos adicionales por:
La solicitud de licencias
debe presentar y realizar el
proceso en la misma
autoridad competente donde
se han realizado otras
licencias de la misma
Requisitos adicionales
1. Para las solicitudes de licencia clasificadas bajo las
categorías III Media Alta Complejidad y IV Alta
Complejidad, copia de la memoria de los cálculos y
planos estructurales, de las memorias de diseño de los
elementos no estructurales y de estudios geotécnicos y
de suelos, firmado y rotulados por quien los elaboró….
Actual Propuesta
2. Una copia en medio impreso del proyecto
arquitectónico, que contengan: Localización; Plantas;
Alzados o cortes de la edificación relacionados con la
vía pública o privada a escala formal. Cuando el
proyecto esté localizado en suelo inclinado, los cortes
deberán indicar la inclinación real del terreno;
Fachadas; Planta de cubiertas; Cuadro de áreas.
edificación.
3. Si la solicitud de licencia se presenta ante una
autoridad distinta a la que otorgó la licencia original, se
adjuntarán las licencias anteriores, o el instrumento que
hiciera sus veces junto con sus respectivos planos.
4. Anteproyecto aprobado por el Ministerio de Cultura
si se trata de bienes de interés cultural de carácter
nacional o por la entidad competente si se trata de
bienes de interés cultural de carácter departamental,
municipal o distrital.
5. Cuando se trate de licencias para la ampliación,
adecuación, modificación, reforzamiento estructural o
demolición de inmuebles sometidos al régimen de
propiedad horizontal, copia del acta del órgano
competente de administración de la propiedad
horizontal o del documento que haga sus veces, según
lo disponga el respectivo reglamento de propiedad
horizontal vigente, autorizando la ejecución de las
obras solicitadas. FUENTE: Elaboración propia
De los requisitos propuestos el primero habla sobre presentar un modelo BIM, el cual “es
un proceso basado en modelos inteligentes que proporciona información para ayudar a
planificar, diseñar, construir y gestionar edificios e infraestructuras, dentro de su vida
útil” (AutoDesk). BIM no son sólo modelos de 2 o 3 dimensiones, como si lo es la
tecnología CAD, sino que mejora la gestión de los proyectos por medio de un modelo
inteligente. Actualmente este modelo se desarrolla en muchas empresas en Estados Unidos
y Reino Unido que las implementan para sus construcciones.
Ventajas que ofrece este sistema son:
Comunicación y colaboración: Este software ayuda a tener una mayor colaboración y
comunicación entre ingenieros estructurales, contratistas y arquitectos. Esto conduce que al
trabajar simultáneamente en el mismo modelo, reduce los cambios durante la construcción
y los problemas de coordinación en la obra. Lo más interesante de BIM es que se puede
tener acceso a toda la información de las actividades, además reporta errores de que
actividades y trabajos demandan más tiempo. Por ejemplo, si un elemento durante la
construcción debe ser modificado, el software coordina automáticamente los cambios
necesarios teniendo en cuenta todos los puntos de vista, ya que, están ligadas a la misma
línea de información. Además, está diseñado para que cualquier miembro del proyecto, ya
sea el propietario, arquitecto, ingeniero o contratista.
Detecta problemas y mitigación de riesgos: La detección de interferencias se da en su
mayoría en la etapa de diseño. Por ejemplo, cuando se realiza el diseño de la tubería
hidráulica y eléctrica simultáneamente, el programa detecta si hay un entrecruzamiento que
impide que el diseño se realice de esa forma. De esta manera, esta característica reduce las
obras extraordinarias, costos de producción y aumento de la productividad.
Ahorro de costos y programación: Este modelo permite que se utilicen los recursos de
manera óptima. Y finalmente si durante el proyecto se presenta un problema o
inconveniente en la edificación, este programa permite la facilidad de mantenimiento de la
edificación durante la vida útil. Quiere decir que, si hay una filtración de agua en un lugar
donde no es preciso determinar, el programa permite determinarlo con facilidad para
optimizar el costo de reparación.
Desventajas:
La mayor desventaja que puede presentarse es que requiere un mayor esfuerzo al inicio del
proyecto, ya que, todos los profesionales (estructurales, eléctricos, hidráulicos, incendios,
arquitectos, mecánicos, etc.) deben ser contratados para coordinar como se distribuirán las
redes para que no haya mayor percance ni interferencia entre una y otra red. Otras
desventajas de este modelo son: el costo de la adquisición del programa, debido a que tiene
unos costos muy altos, así como, las licencias que podrían ser semestrales o anuales.
Además del modelo, debe existir una formación de profesionales que estén dispuestos a
adquirir estos programas, y ligado a eso una capacitación que posibilite a los profesionales
tener un mejor manejo del modelo BIM.
Los modelos BIM no se exigen en ningún país, simplemente hay conocimiento en ciertas
empresas en el mundo que implementan estos modelos. Sin embargo, el Reino Unido es el
más desarrollado frente a este tema, ya que, actualmente se ha venido implementando en la
industria de la construcción. El gobierno lanzó un documento de estrategia de construcción
(2012) donde determina que para obras del gobierno que sean mayores a 5 millones de
libras, se exigirá para el 2015 un modelo BIM y para el 2016 se requerirá plenamente un
modelo BIM como complemento en todos los contratos de construcción. Durante los
últimos 2 años se han realizado cuatro pruebas piloto (pathfinder) en el Ministerio de
Justicia y otros departamentos, que están estudiando el desarrollo para su implementación.
Este requisito debe ser implementado para la aprobación de futuras licencias de
construcción. Actualmente la coordinación y la planificación de los proyectos se utilizan
diferentes documentos como planos estructurales, arquitectónicos, hidráulicos, eléctricos,
entre otros, que son analizadas por las entidades responsables de aprobar o reprobar estos
documentos. Sin embargo, esta información es analizada y estudiada de manera visual, lo
que impide un análisis más profundo para detectar posibles problemas de la edificación. No
tener conocimiento de ello no impide su utilización, porque hoy en día existen muchas
empresas que capacitan a los ingenieros para que adquieran y emprendan un modelo dentro
de su proceso constructivo.
Las razones por las cuales debe implementarse este ítem como requisito son: primero, las
edificaciones que se construyan con base en este modelo tendrán una menor probabilidad
de poseer fallas estructurales, retrasos en las actividades, omisión de requisitos y lo más
importante, cumplimiento de normativas. Segundo, el cronograma en el calendario para las
actividades se ven reflejadas en una mejora de tiempo y recursos, ya que, haciendo uso de
este modelo las actividades están siguiendo el cronograma o bien terminan antes de lo
previsto. Esta razón es una de las más importantes porque bien se sabe en la construcción,
el tiempo es dinero. Tercero, existe una colaboración dentro de todos los procesos de
construcción, mejor comunicación entre constructores, ingenieros, personal de obra. Y
cuarto, evidencia un manejo de eficiencia energética (otro requisito que se implementaría
dentro de las licencias), y el rendimiento de diseño de la edificación.
La segunda propuesta tiene que ver con presentar cálculos estructurales y técnicos, donde
se evidencie el cumplimiento de las normativas de construcción. Este requisito se
implementaría para cualquier construcción, sin ninguna excepción.
La tercera propuesta tiene relación con la Tabla 9, el cual concluye que sí hay un buen
manejo electrónico frente al manejo de información de las licencias de construcción. De
esta manera, otro de los requisitos a implementar sería adjuntar los planos (estructurales,
arquitectónicos, eléctricos, hidráulicos, incendios, topográfico, entre otros) y modelos
computacionales estructurales que determinen en buen funcionamiento de la edificación.
A continuación se presentaran los formatos que en teoría las curadurías urbanas piden para
adquirir licencias de construcción, estos formatos fueron obtenidos de la curaduría de la
curaduría 2 de Envigado, Antioquia. Sin embargo, en Bogotá las curadurías no tienen
control sobre ello, como es el caso de la curaduría urbana 2 ubicada el norte de Bogotá, lo
curioso fue que al preguntar sobre cuáles eran los controles o los formatos que ellos pedían,
no se obtuvo respuesta alguna sobre ello, simplemente es libre y puede presentarse en
formato de tamaño carta, medio pliego, un pliego, etc.
Tabla 12 Escalas, parámetros y formatos de los planos exigidos ACTUALMENTE por las curadurías urbanas
Planos Escala Parámetros de Presentación Formato
Plano de Localización 1:125
Dibujar el Norte
Acotar frente, fondo o lindero
Nomenclatura del predio
Nomenclatura anterior y
posterior (vecinos)
Dibujar cruces de calles y
nombrarlos.
Papel
Pliego:
100cmx70cm
Medio Pliego:
50cmx70cm
Sección Vial
1:100
o
1:125
Dibujar, nombrar y acotar los
elementos de La vía.
Dibujar paramento (actual
–futuro).
Especificar nombre de la vía
Nomenclatura de la vivienda y
el frente.
Papel
Pliego:
100cmx70cm
Medio Pliego:
50cmx70cm
Plano plantas 1:50 Dibujar el Norte.
Dibujar línea de paramento.
Papel
FUENTE: Propia con base en curaduría 2 de Envigado, Antioquia, Colombia.
Arquitectónicas (Cada
piso, sótano o
semisótano, terraza)
Dibujar accesorios
Dibujar puertas, ventanas y
vanos.
Dibujar líneas de medianerías.
Nomenclatura de la vivienda.
Dimensiones de frente y fondo o
los linderos (irregular).
Numerar escalas y nombrar.
sentido (sube – baja).
Dibujar elementos de la vía.
Especificar desniveles.
Especificar terraplenes y
muros de contención.
Señalar ejes de estructura y
cortes.
Nombre de espacios.
Especificar materiales.
Pliego:
100cmx70cm
Medio Pliego:
50cmx70cm
Planta Cubierta 1:50
Línea de parámetro
Dimensiones frente y fondo o
linderos (irregular)
Acotación vacíos escala y muros
Especificación de Alturas de
enrase y cabelletas
Pendientes de cubierta
Nombrar vacíos
Papel
Pliego:
100cmx70cm
Medio Pliego:
50cmx70cm
Alzados o cortes
(longitudinal y
transversal) que
tengan que ver con la
vía pública y las cotas
de nivel
1:50
Dibujar sección por escalas y
vacíos
Especificar niveles
Nombrar Espacios
Especificar Materiales
Dibujar Cotas y ejes de
estructura
Papel
Pliego:
100cmx70cm
Medio Pliego:
50cmx70cm
Fachada (Frontal,
lateral) 1:50
Marcar Nivel
Acotar Alturas
Marcar Nomenclatura
Especificar Materiales
Papel
Pliego:
100cmx70cm
Medio Pliego:
50cmx70cm
Nota:
Las plantas, cortes y fachadas deben tener la misma escala.
Todos los planos deben ir rotulados y firmados por el profesional competente.
Por la falta de control de las curadurías urbanas sobre la forma como debe presentar los
formatos de los planos, es importante resaltar que deben cambiarse cuanto antes los
mecanismos de solicitud frente a una licencia de construcción.
Tabla 13 Propuestas frente a las licencias de construcción
Propuestas Escala Parámetros de Presentación Formato
Planos
Arquitectónicos
(pisos, sótanos,
cubierta, fachada,
cortes longitudinales
y transversales)
1:5-
1:5000 Mismos parámetros que los
que se piden actualmente.
CAD
Planos Estructurales 1:50 Mismos parámetros que se
piden actualmente.
CAD
Modelación BIM 3D Proyecto Completo
IFC
Simulación del
Proyecto N/A
Visión de todas las perspectivas
del proyecto (muchas veces no
se entiende cómo va se realizar
el proyecto.
MOV
Manual de Inspección
Técnica 1:50 Basado en el Manual de
Inspección técnica de Chile.
FUENTE: Elaboración propia
Teniendo en cuenta los cambios en la Tabla 13, también debe intervenir el tema de catastro,
implica que se obliguen a las curadurías a enviar la información (información exógena) a
las secretarias del distrito (catastro) para que sirvan de base para los avalúos y por ende al
impuesto predial y a nivel nacional a Agustín Codazzi.
Hoy en día el mundo ha venido sufriendo por el peligro ambiental que sufre el mundo
entero, por esa razón se han implementado nuevas normativas y requisitos de sostenibilidad
ambiental en edificaciones. Por eso, en cuanto a la eficiencia energética, es indispensable
para las futuras licencias de construcción que soliciten la licencia con un certificado de
eficiencia energética.
Finalmente debe solicitarse licencias de construcción en las mismas curadurías donde se
han tramitado otros permisos. No hay manera de solicitar licencias para una misma
construcción en diferentes curadurías. El problema radica en que el solicitante puede
obtener un permiso en cualquier curaduría urbana, sin importar que no esté dentro de la
localidad o jurisdicción que se encuentra la propiedad. No obstante, es un problema porque
no hay un control local en las construcciones, por eso la zonificación es un aspecto
sumamente importante para impedir que los solicitantes puedan escoger la curaduría donde
desee tramitar todos los permisos de construcción. En este caso el alcalde debe limitar y
determinar que curadurías están acreditadas, dentro de su jurisdicción, para realizar trámites
de licenciamiento.
Pero, ¿Cómo puede implementarse?
Lo primero que hay que hacer es un consenso en donde estén involucradas las
Universidades, profesionales, constructores, ingenieros, arquitectos, curadores urbanos,
estudiantes y demás personas involucrados en el tema de construcción. A partir de este
consenso lo que se quiere es que en los programas de pregrado como Ingeniería Civil o
Simulación
Estructural N/A
Simulación completa con todas
especificaciones de materiales,
derivas, cargas (vivas y
muertas), etc.)
SAP, Etabs
arquitectura dicten cursos sobre modelación BIM, ya que, siendo los futuros profesionales
del país deben tener conocimiento, independientemente que el curso se dicte en el programa
de maestría enfocado en gerencia. Por esa razón, ya no será parte de un programa de
posgrado sino será indispensable para un estudiante de pregrado.
Por otro lado, para implementar los modelos BIM en las licencias de construcción, hay que
capacitar a los curadores urbanos que tengan conocimiento y criterio para establecer si es
viable o no el proyecto solicitado. Esto se puede realizar con el dinero que las curadurías
reciban de las solicitudes de las licencias de construcción, porque como se explicó en una
sección anterior el costo para adquirir una licencia es una de las más altas estudiadas por el
Banco Mundial (Tabla 8).
A continuación se presentará el proceso actual para obtener una licencia y el proceso de la
propuesta para identificar cuáles son los cambios más significativos para adquirir una
licencia e incluso durante la construcción.
FUENTE: Elaboración propia
Ilustración 5 procesos para obtener una licencia de construcción
La Ilustración 5 muestra cuáles son los principales procesos que existen al momento de
adquirir una licencia, sin embargo, este proceso queda incompleto en cuanto al seguimiento
de gestión de calidad de la licencia aprobada, por esta razón con el nuevo mecanismo se
espera implementar más procesos dentro del proceso de licenciamiento, como se mostrará
en el siguiente diagrama.
Revisión de planos
Solicitud de licencia
VerificaciónAprobación
Ilustración 6 Propuesta sobre los procesos de construcción
FUENTE: Elaboración propia
El problema del mecanismo actual radica en que después de la aprobación de la licencia ya
no hay un control exhaustivo durante el proceso de construcción. Por eso, esta propuesta se
basa principalmente en un que el supervisor no sea independiente, sino que la curaduría
urbana ofrezca este servicio con el fin de controlar más la gestión de calidad. Por su parte,
los supervisores tendrán que evidenciar que han realizado los debidos seguimientos por
medio de fotografías, cronograma de visitas y reportes.
Otro punto de la propuesta es otorgarle mayor responsabilidad a las curadurías urbanas,
primero con los requisitos que se nombraron al principio, los curadores urbanos deben estar
suficientemente capacitados para manejar, analizar y estudiar los diferentes programas de
computación para poder usar óptimamente el sistema. Es un proceso largo, pero con el
dinero que las constructoras o el solicitante paga para adquirir una licencia, pueden
distribuir ese dinero en contratar inspectores que regulen el cumplimiento de las normativas
y gestiones de calidad en la construcción, así como realizar capacitaciones para que los
encargados de estudiar las licencias sean competentes con los programas de tecnología ya
nombrados.
En este orden de ideas, el objetivo de los inspectores sería controlar todos los procesos de
construcción, donde las curadurías cubran los salarios de estos, y el costo de las licencias
las inspecciones. Para mitigar todos estas irregularidades debe crearse e implementarse una
Revisión de planosSolicitud de
licenciaVerificación
AprobaciónSeguimiento
(Supervisión)
Intervención de los supervisores en
cualquier momento de la construcción
superintendencia de curadores urbanos, que se encargue tanto del control y supervisión de
las funciones que cumplen las curadurías, como supervisar a los alcaldes al momento de
escoger al curador, para realizar este proceso lo más transparente posible. Esta
superintendencia sería vigilada por organismos de control como la contraloría general de la
república, la procuraduría general de la nación y la fiscalía general de la nación, como lo
hace con la superintendencia financiera de Colombia (2013).
Este nuevo mecanismo tiene como principal reforma la obligatoriedad de los seguros de
vivienda. Debido a esto, se debe determinar nuevamente por ley, la obligatoriedad de las
pólizas de seguro para toda la edificación, quiere decir que desde los planos, durante la
construcción y después de terminada la misma, se exija un cubrimiento de la estructuración
por daños y perjuicios. Lo que se quiere es rescatar y volver a transmitir plena confianza en
los usuarios, estableciendo seguros entre el constructor y el propietario. Estas pólizas deben
incluir cualquier tipo de daños estructurales, siniestros, terremotos, sismos, inundaciones
sin ninguna excepción. Así mismo, el constructor debe adquirir un seguro por un periodo de
10 años, como se han establecido en diferentes países del mundo (ej. Francia).
Aun así, el problema va más allá. Los proyectos de ley deben someterse a una serie de
procesos en los que toman un largo tiempo para ser aprobados, por eso debe tomarse acción
lo antes posible, empezando con las constructoras. Cuando el proyecto de ley sea aprobado,
los asegurados probablemente entrarán en una competitividad por costo-servicio, que
indudablemente beneficiará a la persona que adquiera un seguro de construcción.
FUENTE: Elaboración propia
Ilustración 7 Nuevo mecanismo de gestión de calidad
Licencias
•Modelo BIM, eficiencia energética.•Cálculo
estructurales•Establecer
pólizas de seguro•Requerimientos
de sostenibilidad ambiental
Construcción
•Inspección técnica por parte de la curaduría urbana•Control periodico
del inspector, sin previo aviso.
Uso
•Inspección Final, por parte del inspector de la curaduría.•verificar la póliza
de seguro por 10 años.
Finalmente, teniendo en cuenta todas las propuestas, en la Ilustración 7 se muestra el nuevo
mecanismo de procesos en construcción.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Durante el proceso del proyecto de investigación se encontraron diferentes criterios
importantes para continuar con un nuevo proyecto, que siga contemplando la idea
de la propuesta de un nuevo mecanismo para la construcción en Colombia. Es así
como el nivel de gestión de calidad adoptado por cada país en cuanto a la calidad de
la construcción, depende principalmente del desarrollo tecnológico, humano y
social. Es por esto, que países de alto nivel de desarrollo como el Reino Unido,
pueden implementar mecanismos de control completo y eficiente que fomentan la
competencia que hay entre los sectores públicos y privados, que van ligados a una
excelente calidad de servicio. Mientras que, países con problemas sociales y
económicos como Colombia y Chile deben limitar los códigos a temáticas básicas,
aunque poco a poco han venido desarrollando aspectos de control y sostenibilidad,
pero que aún no siguen siendo suficientes.
Por otro lado, los códigos de construcción en Estados Unidos establecidos, se
determinan como uno de los más completos y sofisticados en todo el mundo, ya
que, entidades privadas han creado gran cantidad de códigos y normativas que
abarcan todos los temas de la construcción y han sido base para que otros países la
adopten, como es el caso de Colombia. Aunque los códigos colombianos se basaron
en códigos americanos, aún se sigue evidenciando que los controles que se adoptan
en el proceso de las licencias de construcción no son suficientes.
Otro tema que se encontró es la póliza de seguro, que es uno de los problemas
menos comunes pero de gran importancia. Los seguros de edificaciones han sido
indispensables y necesarios para proteger la vivienda frente a cualquier evento o
siniestro que se presente. En Colombia no hay obligatoriedad frente a las pólizas de
seguro, de esta manera es importante tener un seguro obligatorio para asegurar la
vivienda o propiedad frente a cualquier evento que ocurra. Países como Francia
obliga a la mayoría de las construcciones a adquirir una póliza de seguro, por un
periodo de 10 años.
Colombia a pesar de su condición en vía de desarrollo, ha ido implementando
ciertos aspectos que involucran tecnología ante la evolución de la tecnología y los
mecanismos tecnológicos que existen hoy en día para el control y estudio de planos
y licencias de construcción. El problema es que existe un déficit en el uso y
conocimiento de las herramientas de tecnología.
La intervención de la municipalidad en las inspecciones y cumplimiento de la
reglamentación, deja en duda el servicio que se presta. Primero por la falta de
profesionalismo, y segundo por el presupuesto para realizar inspecciones a las
obras. Por eso es necesario e indispensable otorgarle esta responsabilidad a las
curadurías urbanas. Además, a raíz del siniestro del Edificio Space, el seguimiento
que se les ha otorgado a los profesionales no ha sido deficiente, por lo que no hay
un control (exámenes) que registren el conocimiento de los ingenieros frente al
cumplimiento de las normativas frente a la calidad en construcción.
Finalmente, la implementación de modelos BIM para las futuras construcciones en
el país, reducirían fallas estructurales, costos y tiempo de construcción. Esto se debe
a que hoy en día el mundo está ligado a la tecnología y no la tecnología al mundo,
por esta razón implementar tecnología a procesos tan comunes y corrientes en
construcción beneficiaria tanto a los clientes como a los profesionales que prestan el
servicio.
Teniendo en cuenta las conclusiones descritas anteriormente, se recomienda que
desde ahora los ingenieros y arquitectos tengan conocimiento de los programas que
ofrece BIM para implementarlos en cualquier proyecto de construcción. De esta
forma, es importante que a partir de este proyecto de grado se continúe la
investigación haciendo un trabajo más profundo sobre los modelos BIM
implementándolo en las curadurías urbanas y realizar un estudio presupuestal para
analizar cuál es la viabilidad económica para que las curadurías urbanas inviertan en
la implementación de los modelos BIM y capaciten a los curadores urbanos que
intervengan en el proceso.
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ANEXOS
FUENTE: http://tanis.lpi.tel.uva.es/~nacho/docencia/ing_ond_1/trabajos_06_07/io3/public_html/Mapas/Mapas.html
Ilustración 8 Mapa Red sismológica Mundial
FUENTE: Departamento de construcción de Los Ángeles
Ilustración 9 Organigrama Oficina Ingeniería
FUENTE: Departamento de construcción de Los Ángeles Ilustración 10 Organigrama Ingeniería
FUENTE: Departamento de construcción de Los Ángeles
Ilustración 11 Organigrama Oficina Inspección
FUENTE: Departamento de construcción de Los Ángeles
Ilustración 12 Oficina de Tecnología
