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Universidad de Costa Rica - Facultad de Ciencias Económicas - Escuela
de Administración Pública San José, Costa Rica
Tutor (a)
M.Sc. Johanna Alarcón Rivera
Estudiantes
Samantha Cayo Ruiz
Keilin Chinchilla Chavarría
Yesenia Guerrero Hernández
Karla Umaña Monge
Patricia Vega Duarte
Trabajo Final de Graduación
ANÁLISIS DE LOS PROCESOS DE
TRANSFORMACIÓN INSTITUCIONAL DE LAS
INSTITUCIONES ICE, INS, CCSS, INVU e INA COMO
ESTRATEGIA DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL
PERÍODO 1998-2014.
I
II
III
Dedicatoria
Dedico este trabajo a mi madre, mujer valiente y luchadora que me ha apoyado a lo largo de mi
educación impulsándome a ser mejor cada día y hacer todo con excelencia, gracias por tanto
este logro no sería posible sin ella.
Samantha Cayo Ruiz
Dedico esta tesis a Dios, mis seres queridos, mi familia, mis tíos y en especial a mi madre quien
con mucho amor y esfuerzo me ha apoyado en todo momento enseñándome los valores de la
responsabilidad, el esfuerzo y la excelencia. Gracias a todos por sus palabras de apoyo y
motivación para siempre seguir adelante y alcanzar todos mis sueños y metas.
Keilin Chinchilla Chavarría
Dedico esta tesis de manera especial a mi mamá, quién ha sido un pilar fundamental y de gran
apoyo en mi formación personal y profesional a lo largo de mi vida, además de representar un
excelente ejemplo a seguir y lucha para alcanzar todos mis sueños y metas.
A mi familia y amigos que por medio de sus palabras de aliento me motivaron siempre para seguir
adelante.
¡Muchas gracias!
Yesenia Guerrero Hernández
Dedico esta tesis a mis padres, por enseñarme el valor del esfuerzo y la responsabilidad, cada
logro en mi vida ha sido gracias a ellos; a mi hermana quien ha sido además mi amiga. Gracias
a mi esposo por su apoyo incondicional y por creer en mí.
Karla Umaña Monge
Dedico esta tesis de manera especial a mi hijo quien es mi mayor inspiración, a mi novio y mi
familia, mamá, hermanas y hermano quienes me ayudaron muchas veces para poder sacar
adelante mis metas, a Fabi, Yiya y Roger que gracias a ellos pude seguir estudiando en lugar de
estar trabajando y sobre todo a mis compañeras y profesora que sin ellas no hubiera sido posible
este producto final, gracias a todos los que formaron parte de este largo proceso que concluyo
con éxito.
¡Muchas gracias!
Patricia Vega Duarte
IV
Índice General
Tema de Estudio ........................................................................................................... 13
1. Antecedentes ...................................................................................................... 13
2. Justificación ......................................................................................................... 16
3. Problema ............................................................................................................. 17
Objetivos ....................................................................................................................... 19
1. Objetivo General ................................................................................................. 19
2. Objetivos Específicos .......................................................................................... 19
Capítulo I: Marco Teórico .............................................................................................. 20
1. ¿Qué es la Planificación? .................................................................................... 20
1.1 Marco de los Procesos de Trasformación según el Cambio Planificado. ..... 22
2. Concepto de Institución ....................................................................................... 24
3. ¿Qué se entiende por Cambio Institucional, sus Tipos y Características? .......... 27
3.1 Tipología del Cambio Institucional ................................................................ 31
3.2 Barreras del Cambio Institucional ................................................................. 34
3.3 Mecanismos de Acción Gubernamental ....................................................... 35
4. Bienestar y Bien Común para el Cumplimiento de los Objetivos Institucionales . 39
5. Nueva Gestión Pública para la Toma de Decisiones .......................................... 40
5.1 Estrategia de Gestión Pública en las organizaciones del estado .................. 42
6. Cultura Organizacional como parte de la Estrategia de Gestión Pública ............ 44
7. Marco Metodológico ............................................................................................ 45
Capítulo II: Diagnóstico Institucional ............................................................................. 52
1. Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) ....................................................... 53
1.1 Contexto Institucional .................................................................................... 53
V
1.2 Marco Filosófico Estratégico ......................................................................... 63
1.3 Estructura Organizacional ............................................................................. 69
1.4 Marco Gerencial............................................................................................ 73
1.5 Políticas Institucionales ................................................................................. 77
1.6 Aspectos Relevantes .................................................................................... 87
2. Instituto Nacional de Seguros (INS) .................................................................... 89
2.1 Contexto Institucional .................................................................................... 89
2.2 Marco Filosófico Estratégico ......................................................................... 92
2.3 Estructura Organizacional ............................................................................. 94
2.4 Marco Gerencial............................................................................................ 95
2.5 Políticas Institucionales ................................................................................. 97
2.6 Aspectos Relevantes .................................................................................. 110
3. Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) .................................................. 112
3.1 Contexto Institucional .................................................................................. 112
3.2 Marco Filosófico Estratégico ....................................................................... 115
3.3 Estructura Organizacional ........................................................................... 123
3.4 Marco Gerencial.......................................................................................... 133
3.5 Políticas Institucionales ............................................................................... 141
4. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) .......................................... 149
4.1 Contexto Institucional .................................................................................. 149
4.2 Marco Filosófico Estratégico ....................................................................... 150
4.3 Estructura Organizacional ........................................................................... 153
4.4 Marco Gerencial.......................................................................................... 155
4.1 Políticas Institucionales ............................................................................... 157
4.2 Aspectos Relevantes .................................................................................. 161
VI
5. Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) ............................................................. 169
5.1 Contexto Institucional .................................................................................. 169
5.2 Marco Filosófico Estratégico ....................................................................... 172
5.3 Estructura Organizacional ........................................................................... 176
5.4 Marco Gerencial.......................................................................................... 177
5.5 Políticas Institucionales ............................................................................... 179
5.6 Aspectos Relevantes .................................................................................. 187
6. Conclusiones del Capítulo ................................................................................. 193
Capítulo III: Análisis Integrado de Estrategias para Enfrentar el Cambio Institucional 197
Conclusiones y Recomendaciones ............................................................................. 216
Anexos ........................................................................................................................ 223
Bibliografía .................................................................................................................. 251
VII
Índice de Ilustraciones
Ilustración 1: Fases del Cambio Planificado según Collerette y Delisle ........................ 22
Ilustración 2: Generalidades del concepto “institución” ................................................. 25
Ilustración 3: Generalidades del concepto “Cambio institucional” ................................. 30
Ilustración 4: Tipos de Cambio Institucional según Newton .......................................... 31
Ilustración 5: ICE ante la entrada del TLC ..................................................................... 58
Ilustración 6: Entorno Nacional del ICE ......................................................................... 59
Ilustración 7: Composición Eléctrica de Costa Rica al Año 2015 .................................. 85
Ilustración 8: Grupo INS ................................................................................................ 95
Ilustración 9: Objetivos de acciones realizadas INS .................................................... 103
Ilustración 10: Cantidad de logros alcanzados en distintas áreas del INS en el periodo
2010-2014 ................................................................................................................... 106
Ilustración 11: Objetivos Estratégicos del INVU .......................................................... 152
VIII
Índice de Cuadros
Cuadro 1: Marco Filosófico Estratégico del ICE ............................................................ 64
Cuadro 2: Cambios organizacionales del ICE ............................................................... 70
Cuadro 3: Presidentes Ejecutivos del ICE a partir del año 1995 ................................... 74
Cuadro 4: Énfasis de la Planificación de la Expansión del Sistema de Generación
Eléctrica del ICE Periodo 2014 – 2035. Política sobre el Sistema de Generación ........ 83
Cuadro 5: Marco Filosófico Estratégico INS Periodo 2006-2016 .................................. 92
Cuadro 6: Conformación de Jerarquía INS para el periodo del 2010 al 2014 ............... 96
Cuadro 7: Plan Integrado de Competitividad INS 2006-2007 ...................................... 100
Cuadro 8: Etapas de Transformación 2006 - 2007 ..................................................... 100
Cuadro 9: Formación de diferentes proyectos ideológicos .......................................... 104
Cuadro 10: Acciones realizadas por el INS en el periodo 2008 .................................. 105
Cuadro 11: Marco Filosófico Estratégico CCSS Periodo 1998 – 2014 ....................... 116
Cuadro 12: Comparativo de los Niveles Organizacionales en los Organigramas de la
CCSS para los años 2004 y 2005 ............................................................................... 129
Cuadro 13: Resumen de Principales Cambios a nivel de Estructura Orgánica para el
periodo de 1998 al 2014 .............................................................................................. 131
Cuadro 14: Cuerpo Directivo y Gerencial de la CCSS Periodo 1998 – 2014 .............. 134
Cuadro 15: Marco Filosófico Estratégico INVU Periodo 2002 y 2007 ......................... 151
Cuadro 16: Labor de la Junta Directiva del INVU Periodo 2002-2004 ........................ 156
Cuadro 17: Políticas Institucionales INVU Periodo 2002-2004 y 2006-2010............... 157
Cuadro 18: Marco Filosófico Estratégico INA 1998-2016 ............................................ 174
Cuadro 19: Cambios Junta Directiva INA 1999-2010 .................................................. 177
Cuadro 20: Distribución población Meta INA ............................................................... 184
Cuadro 21: Estrategias clave para enfrentar el cambio institucional. Casos ICE, INS,
CCSS, INVU, INA. ....................................................................................................... 214
IX
Índice de Abreviaturas
ARESEP Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos
ASDEICE Asociación Sindical de Empleados Industriales de las
Comunicaciones y la Energía
BANHVI Banco Hipotecario de la Vivienda
BUC Base Unificada de Clientes
CAFTA Dominican Republic – Central America Free Trade
Agreement
CCSS Caja Costarricense del Seguro Social
CECI Centro Comunitario Inteligente
CENDEISSS Centro de Desarrollo Estratégico e Información en Salud y
Seguridad Social
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CNFL Compañía Nacional de Fuerza y Luz
COVAO Colegio Vocacional de Artes y Oficios de Cartago
EBAIS Equipos Básicos de Atención Integral en Salud
EDUS Expediente Digital Único en Salud
FONATEL Fondo Nacional de las Telecomunicaciones
FRAP Fondo de Retiro, Ahorro y Préstamo
GAM Gran Área Metropolitana
ICE Instituto Costarricense de Electricidad
INA Instituto Nacional de Aprendizaje
INS Instituto Nacional de Seguros
INVU Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
ISO International Organization for Standardization
MEP Ministerio de Educación Pública
MIDEPLAN Ministerio de Planificación
MINAE Ministerio Nacional de Ambiente y Energía
MINAET Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
MIVAH Ministerio de Vivienda y Asentamientos Urbanos
MNCEFTP Marco Nacional de Cualificaciones de la Educación y la
Formación Técnica Profesional
MOPT Ministerio de Obras Públicas y Transportes
MTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico
PAO Plan Anual Operativo
PND Plan Nacional de Desarrollo
X
PNDU Plan Nacional de Desarrollo Urbano
POA Plan Operativo Anual
POI Plan Operativo Institucional
POI-E Plan Operativo Institucional y Empresarial
POTGAM Plan de Ordenamiento Territorial de la Gran Área
Metropolitana
PRUGAM Plan Regional Urbano del GAM
PUSC Partido Unidad Social Cristiana
RACSA Radiográfica Costarricense
SAP Sistema de Ahorro y Préstamo
SEN Sistema Eléctrico Nacional
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje de Colombia
SENAI Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial de Brasil
SICERE Sistema Centralizado de Recaudación
SIFA Sistema Integrado Financiero Administrativo
SIIS Sistema Integrado de Información en Salud
SINAFOR Sistema Nacional de Formación
ST Secretaría Técnica
SUGEF Superintendencia General de Entidades Financieras
SUGESE Superintendencia General de Seguros
SUPEN Superintendencia de Pensiones
SUTEL Superintendencia de Telecomunicaciones
TICs Tecnologías de la Información y Comunicaciones
TLC Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana,
Centroamérica y Estados Unidos
UEN Unidad Estratégica de Negocios
XI
Resumen Ejecutivo
Cayo, S., Chinchilla, K., Guerrero, Y., Umaña, K. y Vega, P. (2018) Análisis de los
Procesos de Transformación Institucional de las Instituciones ICE, INS, CCSS, INVU e
INA como Estrategia de la Gestión Pública en el Período 1998-2014. Tesis para optar
por el grado de Licenciatura en Administración Pública, Universidad de Costa Rica, San
José, Costa Rica.
Tutor(a): M.Sc. Johanna Alarcón Rivera
Palabras Clave: Cambio Institucional, Estrategia de Gestión Pública, Planificación,
Procesos de Transformación, Cultura Organizacional.
El presente trabajo final de graduación desarrolló un análisis de los procesos de cambio
institucional como estrategia de gestión pública, a través del estudio de los casos ICE,
INS, CCSS, INVU e INA, en el periodo 1998 – 2014. El punto de partida fue que las
instituciones públicas cuentan con un marco normativo y una ley de creación que sirven
como base para su accionar. Sin embargo, también pueden ser vistas como un sistema
abierto, en el cual ocurren cambios que vienen motivados ya sea tanto de su entorno
externo como interno.
Se señalan los factores que originan los cambios en las instituciones y la relación directa
con los cambios de gobierno y los planes nacionales de desarrollo, ya que estos
escenarios definen el rumbo que toma un país por un periodo de cuatro años y dictan
líneas de acción específicas sobre la visión país.
Por ende, el primer capítulo muestra el fundamento teórico base para entender el análisis
de los procesos de transformación institucional de los casos en estudio. De manera que
se revisa la terminología asociada a la planificación e institución como vocablos
esenciales para dar paso a un cambio institucional, derivado de los mecanismos de
acción gubernamental que den respuesta a las necesidades crecientes de la Sociedad
que demanda mayor bienestar. Esto sin dejar de lado las nociones de las Teorías de
XII
Cultura Organizacional, Nueva Gestión Pública y Estrategia de Gestión Pública para el
desarrollo de mejores respuestas viables de ser implementadas.
En el segundo capítulo se hace una revisión documental de los planes estratégicos y
operativos de las instituciones, con el objetivo de resaltar aspectos vinculantes como el
contexto institucional, marco filosófico estratégico, estructura organizacional, marco
gerencial, políticas institucionales y otros aspectos relevantes que puedan complementar
cada uno de los casos.
Finalmente, el tercer capítulo resalta las estrategias clave identificadas: Misión y Visión,
Enfoque de Empresa o Corporación, Estructura Organizacional, Cultura Organizacional
e Innovación y Tecnología por cada una de las instituciones en el periodo señalado, esto
con el fin de realizar un análisis comparativo entre la conceptualización teórica y los
principales hallazgos tales como son la influencia tanto de la apertura de mercado como
de la innovación tecnológica, así también la resistencia al cambio de forma tal que los
resultados obtenidos den base a la reflexión de conclusiones y recomendaciones.
13
Tema de Estudio
Análisis de los procesos de cambio institucional como estrategia de gestión pública.
Los casos de ICE, INS, CCSS, INVU e INA, periodo 1998-2014.
1. Antecedentes
Las instituciones públicas son el músculo del Gobierno para promover el desarrollo
del país. No constituyen un aparato paralizado, sino que deben adaptarse al
contexto cambiante y exigente de la realidad nacional. Para ello, deben de
reinventarse y buscar soluciones innovadoras debido a la demanda de bienes y
servicios mucho más exigente por parte de una sociedad cambiante.
En consonancia con lo anterior, las instituciones que pertenecen a sectores
estratégicos para el desarrollo como el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE),
el Instituto Nacional de Seguros (INS), la Caja Costarricense de Seguro Social
(CCSS), el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) y el Instituto Nacional
de Aprendizaje (INA) han experimentado cambios en sus estructuras,
procedimientos, funciones, relaciones y demás, a lo largo del periodo en estudio
que comprende del año 1998 al 2014 e incluso fuera de este, todavía continúa.
La perspectiva histórica de la evolución del Estado Costarricense, sugiere que los
cambios básicos en las estructuras institucionales se ven influenciados por los
cambios de un sistema político a otro, que de previo a la formación del Estado, ha
estado presente en la esfera política y la centralización de poder que establece el
rumbo a seguir, amparado en el desarrollo de un cuerpo institucional que geste la
labor pública.
De este modo, tiempo después del periodo independiente, debido a una serie de
condiciones políticas, sociales y económicas se da paso al surgimiento de nuevas
instituciones que responden a la configuración del Estado Costarricense en función
14
de un modelo social que exige satisfacción de necesidades específicas acordes a
la coyuntura de un periodo determinado con miras hacia el desarrollo nacional.
Paralelamente, con el desarrollo del país en términos institucionales, se presenta
una transición y transformación sistémica en el ámbito privado, de manera un poco
más acelerada por mediar en un espacio que se ve influenciado fuertemente por las
corrientes de mercado y al cual es indispensable adaptarse si desean sobrevivir a
un mundo en donde el cambio es tema de todos los días, para que de esta forma
las organizaciones sigan siendo competitivas y más eficientes.
Las enseñanzas del ámbito privado pueden ser un referente para enfrentar los
problemas de la adaptación, para así responder las exigencias de la colectividad
con un enfoque de innovación, calidad y relaciones humanas.
Es por ello, que existen muchas aristas desde las cuales se puede abordar los
procesos de cambio institucional, desde una perspectiva más empírica, quien
analiza el cómo se llevan a cabo los cambios organizacionales no por sí mismos
como vía al desarrollo e innovación, sino atendiendo a una causa mayor como lo es
en tiempos de crisis. (Crozier, 1992, pp. 93-100)
La interdependencia de las instituciones tiene importantes consecuencias para el
análisis del cambio institucional: el cambio de unas instituciones puede provocar
cambios en otras o influir en su eficiencia y eficacia. Un país puede modificar sus
reglas constitucionales pero las normas y valores sociales existentes, así como la
acción de grupos de interés pueden frustrar la operación exitosa de las nuevas
reglas. (Vargas G., 2002, p. 90)
De acuerdo con Arguedas (2004) se indica que
(…) los líderes deben tener una estrategia efectiva para
transformar la organización. Todo esto involucra un amplio
conocimiento del mercado o gobierno y cómo subsistir en él,
e introducir estructuras eficaces. También involucra una
comprensión de los seres humanos en la organización, cómo
15
reaccionarán al esfuerzo por el cambio y cómo asegurar que
le den su apoyo. (p. 103)
Aunado a ello,
Las empresas tanto públicas como privadas deben
enfrentarse hoy día a un entorno político, económico, social y
cultural en constante cambio donde especialmente el poder
del factor humano conducirá la transición al cambio y la
implementación de éste dentro de la organización. (Quirant y
Ortega, 2006, p. 50)
Como se ha podido apreciar en las distintas investigaciones realizadas, se converge
a un punto importante, nada permanece constante con excepción del cambio, las
instituciones y organizaciones se encuentran en un mundo en donde las variables
tanto internas como externas, afectan su maniobrar, así lo deseen o no y lo seguirán
haciendo puesto que estas variables varían en función del ritmo con que varían las
exigencias sociales.
Propiamente, el tema al cual se remite esta investigación no ha sido de objeto de
estudio con precisión, puesto que como se observó existe literatura orientada a la
comprensión del cambio institucional y organizacional con un matiz histórico y
explicativo de este fenómeno a nivel general, pero no a nivel específico que
envuelvan casos aplicados a la realidad y contexto costarricense.
Vargas citado en Acuña et al (2014) menciona que es necesario “conocer mejor el
pasado para impulsar decisiones acertadas que nos permitan promover Estados
más modernos y eficientes, con mayores capacidades para generar bienestar y
tutelar los derechos de los habitantes de Centroamérica (p. 3)
Al contemplar esta afirmación, se infiere que es preciso poseer ciertos
conocimientos fundamentales que ayuden a comprender mejor la situación actual
del país en diversas áreas temáticas, de las cuales están a cargo ciertas
instituciones, para que de esta manera sea posible dilucidar los desafíos que a nivel
16
país se pueden presentar en un futuro con respecto a su cuerpo institucional, el cual
repercutirá en el desarrollo nacional del Estado costarricense.
2. Justificación
La presente investigación pretende analizar los procesos de transformación
institucional en los casos ICE, INS, CCSS, INVU e INA y su relación con los cambios
de gobierno.
Cabe destacar que la selección de dichas instituciones se debe a que representan
a los sectores clave en los cuales el Plan Nacional de Desarrollo comúnmente se
enfoca en:
Electricidad-Telecomunicaciones y Seguros: Representan casos
emblemáticos relativos a la apertura de los monopolios estatales.
Salud: Representa un pilar fundamental dentro de la sociedad costarricense.
Vivienda: Representa el interés estatal por promover el acceso a hogares
para todos los estratos sociales.
Educación Técnica Profesional: Representa la necesidad y el derecho de
fortalecer una educación alternativa a la superior en sectores económicos
tradicionales para solventar la demanda de mano de obra calificada.
Asimismo, el periodo 1998 – 2014 fue seleccionado para esta investigación debido
al Bipartidismo que se vivía en Costa Rica desde el año 1994 al 2002, periodo en el
cual prevalecían el Partido Unidad Social Cristiana (PUSC) y el Partido Liberación
Nacional (PLN). Sin embargo, en el año 2002 por primera vez, el PUSC y PLN se
ven obligados a ir a una segunda ronda electoral, pues el apoyo hacia un tercer
partido, el Partido Acción Ciudadana (PAC), les impide alcanzar el 40% mínimo de
los votos válidos exigido. Este partido empezó a tomar fuerza a partir del año 2002
y gana por primera vez las elecciones electorales en el año 2014. (Rodríguez,
Espinosa, & Madrigal Pana, 2005, pág. 16)
17
Por su parte, esta investigación puede ser un referente para otras instituciones que
enfrenten cambios influenciados por las fuerzas del entorno interno o externo con el
fin de identificar prácticas útiles en la gestión del cambio. Cabe destacar que en el
entorno externo se pueden encontrar fuerzas de tipo político, tecnológico, cultural,
social, económico y ecológicas, mismas que son ajenas a la dinámica institucional
y que eventualmente pueden generar un impacto en la gestión del cambio, sin
embargo, se pueden encontrar fuerzas de tipo interno que pueden condicionar la
implementación del mismo tales como políticas internas, cultura organizacional,
además de disposiciones legales y lineamientos directivos. Es importante mapear
dichas fuerzas para idear una estrategia adecuada que permita enfrentar el cambio.
Por otro lado, los beneficios que se esperan obtener con esta investigación
corresponden al aporte de nuevo conocimiento a la temática de cambio institucional;
además de que actualmente no existe un estudio a nivel nacional que permita
identificar una relación que vincule los procesos de transformación institucional y los
cambios de gobierno.
3. Problema
El contexto actual se encuentra dentro de un sistema internacional dominado por
tendencias en los ámbitos: tecnológico, cultural, social y económico que llevan a un
proceso progresivo de globalización, el cual desencadena una serie de reacciones
en la Sociedad, de modo que ésta exija una respuesta efectiva y oportuna por parte
del Estado, pues su tarea es satisfacer las necesidades de la población que cada
vez son más complejas, y a pesar de contar con un marco legal que sustenta su
creación y competencias, es preciso también adecuar el quehacer y la estrategia a
las nuevas realidades.
En este sentido, es necesario identificar los principales factores a nivel interno o
externo en el entorno que estimulen la generación de nuevas estrategias de gestión
pública, que les permita a las instituciones mantenerse vigentes en el tiempo.
18
Con base en lo anterior, el planteamiento de nuevas estrategias conlleva a la puesta
en marcha de mecanismos de acción gubernamental reflejados en políticas,
proyectos, planes, entre otros, que tienen injerencia directa en la implementación
de procesos de cambio dentro de las instituciones, para que estén alineadas con la
perspectiva del gobierno de turno.
Es por esto que la presente investigación, busca analizar a través de la revisión
documental de los planes estratégicos institucionales, libros relacionados a teoría y
tipología del cambio y demás fuentes de información, los procesos de cambio
institucional para generar el entendimiento de las estrategias de gestión pública en
los casos ICE, INS, CCSS, INVU e INA.
Problema de Investigación
¿Cómo el cambio institucional, es utilizado como estrategia de gestión pública para
atender las variaciones propias de cada administración gubernamental,
considerando los casos del ICE, INS, CCSS, INVU e INA en el periodo 1998-2014?
La investigación pretende responder a las siguientes preguntas:
¿Qué se entiende por cambio institucional, proceso de transformación y
estrategias de gestión pública?
¿Cuál es la relación entre los cambios institucionales y las estrategias de
gestión pública?
¿Cómo influyen los cambios de gobierno en las estrategias de gestión pública
en las instituciones?
19
Objetivos
1. Objetivo General
Analizar los procesos de cambio institucional de las instituciones como estrategia
de gestión pública. Casos ICE, INS, CCSS, INVU e INA, periodo 1998 – 2014.
2. Objetivos Específicos
a. Sistematizar los principales aspectos en los que se fundamentan los
procesos de cambio institucional de las organizaciones públicas
permitiendo la descripción de sus tipos y características, como
mecanismos para enfrentar las variaciones que se producen cuando
asume una administración gubernamental.
b. Diagnosticar los procesos de cambio institucional de las instituciones
públicas costarricenses, específicamente los casos del ICE, INS, CCSS,
INVU e INA, como estrategia de gestión pública ante los cambios de
gobierno durante el periodo 1998-2014.
c. Analizar las estrategias de planificación de las instituciones públicas
utilizadas para enfrentar los cambios de gobierno durante el periodo 1998-
2014 en instituciones tales como ICE, INS, CCSS, INVU e INA.
20
Capítulo I: Marco Teórico
Ante el desafío teórico-analítico que demanda el abordaje de la temática “Análisis
de los Procesos de Transformación de las Instituciones ICE, INS, CCSS, INVU e
INA como estrategia de Gestión Pública en el periodo 1998-2014”, en el presente
capítulo se exponen los términos clave sobre cambio institucional, mismo que
permite desprender una tipología a raíz de factores internos y/o externos que las
instituciones enfrentan o no, pues las barreras al cambio pueden entorpecer ese
proceso.
Previo a lo anterior, es esencial revisar el concepto de planificación e institución
como pilares fundamentales para entender el cambio institucional como mecanismo
de acción gubernamental, a partir del curso ideal trazado por el partido político en
el poder en un lapso de tiempo determinado, teniendo claras las nociones de
bienestar y bien común.
Aunado, la teoría de cultura organizacional y nueva gestión pública, proporcionan
una visión fresca al accionar y el funcionamiento de las instituciones, que al
satisfacer demandas en un contexto mucho más exigente, las impulsa a generar
respuestas innovadoras, creativas y eficientes.
Seguidamente, estos fundamentos teóricos se desarrollan a continuación:
1. ¿Qué es la Planificación?
Para efectos de esta investigación, antes de profundizar el término de planificación
del cambio, es conveniente definir planificación. La cual según Lira (2006), se
entiende como:
Un método de intervención para producir un cambio en el
curso tendencial de los eventos. Por ello, cuando se le aplica
a la conducción de la sociedad, está influida por las ideas que
21
orientan tal sociedad y está limitada por las condiciones en
que esta sociedad se desarrolla. (p. 7).
Por lo tanto, la planificación se puede ver como un paso inicial para generar el
cambio en la organización, tomando en cuenta a su vez, el entorno en el cual se
genera este cambio, en el caso particular de esta investigación a las instituciones
públicas mencionadas anteriormente y las condiciones de las mismas para
generarlo.
En América Latina, nació la planificación económica que se entiende como: “una
disciplina decisiva para racionalizar la toma de decisiones públicas para el
desarrollo” (Rondón de Delgado & Rondón de Medina, 2015, p. 51). También se
constituyó como el mecanismo necesario para lograr las transformaciones que
demandaba la industrialización y de este modo acelerar el crecimiento económico.
Este a su vez, tuvo su origen en una propuesta sistematizada por la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL) en 1948. Este término también se concibe
en países como Venezuela; donde la planificación se asumió no solo como una
propuesta técnica para formular planes, como un mecanismo de acción racional
para el conocimiento y la toma de decisiones en materia económica y social
(Rondón de Delgado & Rondón de Medina, 2015, p. 51).
También se toma en cuenta la planificación del cambio, la cual se entiende como:
(…) un esfuerzo deliberado para cambiar una situación que
resulta insatisfactoria, mediante una serie de acciones cuya
elección y coordinación son producto de un análisis
sistemático de una determinada situación, podemos hablar de
cambio planificado cuando las acciones efectuadas para
producir un cambio resultan de una reflexión sistemática
acerca de la situación considerada (Collerette & Delisle, 1988,
p. 49).
22
1.1 Marco de los Procesos de Trasformación según el Cambio Planificado.
Para que se lleve a cabo la planificación del cambio es necesaria la elaboración de
un calendario de las diferentes modificaciones que se han de introducir en el entorno
tomando en cuenta el o los procesos destinados a cambiar. Sin embargo, esto no
es suficiente, ya que también es necesario que el registro de implantación del
cambio sea producto de un análisis riguroso previo a la situación insatisfactoria que
se requiere modificar y que dicho análisis tome en cuenta los diferentes procesos
que acompañan a ésta en el entorno social. (Collerette & Delisle, 1988, p. 49)
En el marco de procesos de transformación, la práctica del cambio planificado se
caracteriza por dos aspectos: el primero el interés por los fenómenos psicosociales
surgidos de los intentos de cambio. Segundo, por el afán de seguir un procedimiento
de preparación de las intervenciones en el que, de ser posible nada se deje al azar
(Collerette & Delisle, 1988, p. 51).
Ilustración 1: Fases del Cambio Planificado según Collerette y Delisle
Fuente: Elaboración propia a partir de Collerette y Delisle (1988)
Es importante mencionar que según Collerette y Delisle (1988), el procedimiento de
cambio planificado puede resumirse en las siguientes cuatro fases:
1. El diagnóstico de la situación insatisfactoria: En esta fase se debe de
tener en cuenta todas las actividades que proporcionan una visión clara de
la situación insatisfactoria, para de esta forma poder lograr afrontar esta
1. Diagnóstico de la situación
2. Planificación de la acción
3. Ejecución de la acción
4. Evaluación de la acción
23
situación de la mejor forma posible; en este caso es importante tener en
cuenta la recopilación de los fundamentos necesarios para el diagnóstico, el
estudio de los datos y finalmente extraer la información más relevante y
significativa encontrada.
El diagnóstico se toma como el documento en el cual se recabará toda la
información necesaria para llevar a cabo el informe de la situación, mediante
el cual será posible estar en continuo diagnóstico y mejora.
En la fase del diagnóstico de la situación insatisfactoria finalmente se puede
concluir que se debe de recabar la información en la cual se encuentren las
deficiencias de la situación o situaciones que se requieran modificar.
2. La planificación de la acción: En esta fase el mediador se encargará de
elegir y redactar las acciones que se consideren más adecuadas para
abordar la situación que se desea modificar, mediante objetivos, tácticas y
medios de acción. Es importante tener en cuenta la importancia de evaluar
con regularidad las acciones hipótesis que se realizan por el constante
cambio del entorno, en busca de implementar las soluciones más adecuadas.
3. La ejecución de la acción: En esta fase se representa la puesta en práctica
del plan de acción para solventar la necesidad insatisfactoria que se
presenta, por lo tanto es recomendable tener en cuenta un seguimiento
continuo del mismo para lograr llegar al cumplimiento del mismo de forma
satisfactoria.
4. La evaluación de la acción: En este punto se llevará a cabo la obtención de
productos según lo planteado en las fases anteriores, y además se debe de
analizar la intervención y el cambio que se deba realizar. (pp. 54-63).
Por todo lo anteriormente mencionado, se dice que el cambio y la planificación están
estrechamente relacionados y son necesarios dentro de toda organización para el
cumplimiento adecuado de los objetivos que se deseen lograr, puesto que la
realidad del cambio planificado se entiende como un proceso que está en constante
transformación y que se adapta según el entorno cambiante.
24
2. Concepto de Institución
En primera instancia no existe como tal un concepto universal para institución, ya
que puede ser definida tomando como base diversas ciencias como: filosofía,
historia, derecho, sociología o política. Desde el ámbito político la palabra
“institución” posee un lugar central en las ciencias sociales y tiene su origen en el
latín “instituto”, que significa “instrucción” o “educación”, que se puede aplicar
perfectamente a los establecimientos u organismos con labores diversas como
educativas, culturales, etc. (Colegio Nacional de Ciencias Política y Administración
Pública, 1997, p. 290)
Dicho término puede ser aplicado a las acciones u organizaciones informales a las
normas de conducta y costumbres consideradas importantes para una sociedad al
igual que en las organizaciones formales del gobierno y servicio público (Murillo,
2015, p. 53). Dicho de otro modo, las instituciones pueden ser vistas como
mecanismos de orden social para los ciudadanos, esto fundamentado en la
necesidad de motivar ciertos comportamientos por medio de la creación de normas,
leyes, etc.
En cuestión, la historia y evolución de las sociedades ha estado marcada por el
logro de resultados colectivos que han gestionado las instituciones a partir de
estrategias entre diversos actores. Las instituciones brindan insumos tanto a los
ciudadanos como a los líderes para la elección de determinadas estrategias.
25
Ilustración 2: Generalidades del concepto “institución”
Fuente: Elaboración propia a partir de Douglas North (1991)
Entre los autores que han dedicado parte de sus obras a precisar una definición
para este concepto se podría citar a Douglas North (1991) el cual definió a las
instituciones como “las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son
las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana, la
conformación de estos incentivos pueden verse en planos políticos, sociales o
económicos” (p. 13). A lo cual se puede añadir que las instituciones conforman las
estrategias de los actores y éstas, en su interacción, producen resultados colectivos,
a su vez proveen información, oportunidades y restricciones tanto a los ciudadanos,
como a los líderes para la elección de ciertas estrategias, cuyos resultados son
explicados a traves de decisiones estratégicas de los actores (Josep, 2001, p. 18)
Por otro lado desde una perspectiva más sistémica, Verdú (1977) visualiza el
concepto institución como “la consolidación permanente, uniforme y sistemática de
usos, conductas e ideas con medios e instrumentos que aseguren su control y el
cumplimiento de su función social” (p. 238), así mismo establece una serie de
características atribuibles a este concepto como son:
Institución
Reglas de juego en sociedad
Conjunto de estrategias de los actores
Asegurar el control social
Persiguen un fin determinado
26
Permanencia: La institución permanece y dura en el tiempo
más allá de las voluntades que la crearon, reclutando siempre
nuevas voluntades para continuar sus fines.
Uniformadora de conductas: Establece directrices que son
seguidas por sus miembros, ya que para cumplir con sus fines,
necesita de ideales, valores y normas que conduzcan a sus
miembros para ello.
Persigue un fin: El aspecto para el cual fue creada, es el
aspecto fundamental que permite su existencia.
Requiere instrumentos para realizar sus fines: Tales
instrumentos o herramientas, pueden ser materiales como el
edificio de una entidad; ideales como lo son las normas que la
rigen y personales como los titulares de los órganos de la
entidad que están llamados a formular la voluntad de la
institución (pp. 240-242).
La caracterización anterior para el término institución puede ser perfectamente
llevada al ámbito público, ya que los gobernantes y gobernados de un Gobierno
cambian con el paso de los años, pero la figura del Gobierno como institución
permanece; igualmente la ideología de cada partido político es aceptada por los
seguidores y por último la continua tarea de búsqueda de insumos que posibiliten
su labor para finalmente generar bienes y servicios públicos a la colectividad, es
una constante en la vida de las instituciones, las cuales deben lograr su propia
supervivencia a través de cambios como la movilidad, la reinvención, aprendizajes
y una constante adaptación a los cambios que pueden condicionar su desaparición.
27
3. ¿Qué se entiende por Cambio Institucional, sus Tipos
y Características?
En palabras de Collerete y Delisle (2010) el término cambio puede entenderse como
“toda modificación de un estado a otro, que es observada en el entorno y posee un
carácter relativamente perdurable” (p. 30).
Según Maier (citado en Karp, 2006):
Todos los cambios se componen de dos elementos: calidad
del cambio, vista como la capacidad de respuesta del cambio
a la condición que necesita ser mejorada; y aceptabilidad del
cambio, se refiere a cuan rápidamente este cambio es
aceptado o apoyado por los implicados. (p. 137)
Siguiendo esta línea, otros autores relacionan el cambio con las instituciones, en
primera instancia argumentando que las teorías de cambio son teorías de acción,
añaden que la principal fuente del cambio es la relación entre la institución y el
ambiente, dicho cambio se da sobre plazos de tiempo prolongados (Washington &
Ventresca, 2004, p. 82).
Sin embargo, se podría argumentar también que las instituciones son figuras que
no pueden permanecer estáticas en el tiempo y que pueden por su propia voluntad
e iniciativa valorar cambios que ellas consideren necesarios en sus procesos para
obtener el máximo aprovechamiento de sus recursos con el fin de crear ventajas
competitivas que les permita sobrevivir en su campo de acción y de esta manera
generar un servicio que este alineado con las demandas sociales cambiantes.
En este punto es importante aclarar que los conceptos de cambio institucional y
cambio organizacional no son usados indiscriminadamente, sino que la literatura
consultada, muchas veces corresponde a traducciones traídas del idioma inglés lo
que podría influir en la pérdida de cierta información que diferencie concretamente
28
ambos términos. Por lo tanto, para efectos de esta investigación dichos conceptos
van a ser tratados como sinónimos.
Para North (1991) el cambio institucional conforma “el modo en que las sociedades
evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio
histórico” (p. 13). La amplitud del término cambio institucional, propicia que este
pueda ser estudiado desde la óptica del poder: una derivada de la funcionalidad
desde el punto más técnico y especializado, otra corresponde al espacio entre la
organización y el medio en el cual se desenvuelve, las que surgen a partir de los
flujos de comunicación y control, así como finalmente, las que vienen dadas por el
cuerpo normativo y jurídico desde el marco legal al que está adscrito.
Es de importancia tener presente las diferentes dimensiones del cambio en las
organizaciones para comprender mejor dicho proceso. Existe una marcada
diferencia entre el concepto de institución, el cual se entiende como un conjunto de
reglas y normas que regulan la forma de proceder de los actores como ya se detalló
anteriormente; y el concepto de organización, el cual se refiere a los actores sujetos
de una estructura mucho más amplia en la cual reaccionan y responden. (North,
1991, p. 13)
En una primera instancia cambio organizacional es definido como toda modificación
observada en la cultura o bien la estructura de un sistema organizacional, que posee
además un carácter relativamente perdurable (Giles, 2010, p. 30). Los procesos de
transformación organizacional conllevan una serie de evoluciones, donde se
realizan diversas actividades en conjunto enlazadas, con la finalidad de originar
resultados deseados, sin embargo no se puede perder de vista que las
organizaciones son un sistema, puesto que se estructuran sobre procesos de toma
de decisiones, con normas previamente establecidas por los individuos. Thompson
(citado en Murillo, 2015) aclara que dichas normas son acatadas en la medida que
se relacionen con la contingencia organizacional, que a su vez dependerá de los
niveles de institucionalización presentes en cada organización, de esta manera el
autor niega el concepto de sistemas cerrados del modelo clásico propuesto por
Taylor y Weber debido a que Thompson observa a las organizaciones como
29
sistemas naturales; es decir, es la fuerte relación que una organización determinada
tiene con otras organizaciones que actúan como competencia o, en el caso más
crítico, con organizaciones que limitan su papel (p. 6).
En opiniones de Flingtein y Sánchez (citados en Murillo, 2015), el cambio
institucional es un componente imprescindible para que una sociedad pueda
establecer sistemas de coordinación que le posibiliten alcanzar un mejor
desempeño económico. Los cambios institucionales son producto constante de la
fricción entre restricciones formales e informales, cada interacción genera un
cambio marginal que al pasar el tiempo puede llevar a cambio sustanciales (pp. 53-
83).
Es así como a partir de procesos de aprendizaje las instituciones han logrado
adaptarse a los cambios de su entorno, ya sea que estos constituyan oportunidades
o potenciales amenazas, aunque una serie de factores como presiones sociales,
choque de opiniones a lo interno, implementación de nuevas prácticas gerenciales,
los cambios en legislación vinculante o inclusive las expectativas sociales pueden
obstaculizar los esfuerzos por generar cambio institucional (Powell & Dimaggio,
2001, p. 83). Aunado a los factores condicionantes del cambio señalados
anteriormente, no se puede obviar pensar que las barreras del cambio institucional
solamente se encuentren ligadas al entorno externo, ya que en muchas ocasiones
es recurrente que a lo interno la cultura institucional cargada de conductas
heredadas, inhiban las iniciativas de soluciones novedosas que busquen mitigar los
problemas que enfrentan. La combinación de normativas y reglamentos inflexibles
que funcionan casi como verdaderas tradiciones, y el estatus de zonas de confort
presente en ciertos niveles organizacionales confabulan para obstaculizar los
procesos de transformación.
Autores como Zucker (1987) y Powell (2001) p.13, concuerdan con que las
demandas innovadoras son insumos importantes para el cambio. La era actual
requiere la implementación de procesos innovadores en las distintas
organizaciones, dicho concepto se ha incorporado con rapidez en diversas ramas
del conocimiento y el campo de la acción pública no ha sido una excepción.
30
Siguiendo una perspectiva evolucionista, las instituciones se crean y mantienen por
la ley de sobrevivencia del más eficiente. Los cambios institucionales se dan de
forma gradual porque al tratar de maximizar los beneficios propios con las reglas
existentes, lo que se busca realmente es cambiar las reglas, esto debido a que los
mercados imperfectos, poca información, costos variables generan una situación de
incertidumbre, y de esta manera muchas veces se frenan iniciativas de cambio. Es
por esto que todo proceso de transformación institucional requiere un elemento de
poder, de ahí la importancia en que varios actores se unan para formar un poder
importante, que permita equilibrar los cambios con los valores de la élite
organizacional, dicha fuente de poder puede traducirse como liderazgo (Flores,
2010, pp. 16-19).
Ilustración 3: Generalidades del concepto “Cambio institucional”
Fuente: Elaboración propia a partir de la revisión de diferentes autores sobre el tema de “Cambio Institucional”
Collerette y Delisle
•Modificación de un estado a otro
North •Modo en que las sociedades evolucionan
Karp•Calidad y aceptabilidad
del cambio
Flores•Ocurren de forma
gradual
31
3.1 Tipología del Cambio Institucional
No obstante, el cambio de las instituciones no se da de una manera uniforme, ya
que el mismo puede ser consecuencia de diversas situaciones atribuibles al entorno
tanto interno como externo. Por lo cual es primordial analizar los tipos de cambio
que las instituciones pueden enfrentar, así bien el autor Newton (2013) identifica
los tipos de cambio ejemplificados en la figura N.4.
Ilustración 4: Tipos de Cambio Institucional según Newton
Fuente: Elaboración propia a partir de Newton (2013)
El cambio transformacional se puede aludir a aquel que está representado por
políticas del nuevo director ejecutivo, el cual posee una visión de futuro. De este
modo se puede indicar que el cambio se “(…) considera transformacional ya que
está pensado para alcanzar un gran número de mejoras en la ejecución, lo cual se
logra al modificar de forma paralela muchos aspectos de la compañía” (Newton,
2013, p. 22)
Siguiendo esta línea el cambio transformacional aplicado a la realidad de las
instituciones, involucra un rediseño en la estrategia organizacional, la cual engloba
aspectos tales como las directrices, planes, programas, calidad de la fuerza laboral,
lineamientos y demás. Todo esto se genera gradualmente siguiendo el orden de
arriba hacia abajo, en donde es necesario por parte de los directivos lograr producir
la transformación que se busca mediante la comunicación y coordinación con sus
Cambio Transformacional
•Políticas del nuevo director.
Cambio Limitado •Se abarca un área determinada de la institución.
Cambio con base en entregables
•Proyecto de innovación.
32
empleados y cuyo objetivo va a depender de la articulación actual, la dirección
política y las demandas sociales.
Continuando con los tipos de cambio se encuentra el limitado, donde a simple vista
abarca un área de la institución determinada y no precisamente consigue un cambio
integral. Este cambio está sobre todo orientado a que un departamento o área
específica alcance las metas propuestas, donde se requiere llegar a las mismas
según la visión del gerente para conseguir el mejoramiento del futuro de los
profesionales de manera individual (Newton, Cambio Organizacional, 2013, p. 23).
Al ser un cambio enfocado a un área específica, por ende el riesgo al que se
enfrenta la institución es menor con respecto al transformacional, no obstante los
resultados o impactos deseados también son menores.
Finalmente, el tipo de cambio con base en entregables es constituido básicamente
en un proyecto. Este cambio se ve reflejado mediante la creación de productos o
servicios nuevos, sistemas de información mejorados, procesos comerciales
modificados entre otros. No obstante, a pesar de que los proyectos pueden no
considerarse como un cambio, es necesario que se produzca el mismo, ya que de
lo contrario no se lograría ningún beneficio (Newton, Cambio Organizacional, 2013,
p. 23).
Adicional a los tipos de cambio institucional mencionados, existen una serie de
características que identifican al mismo, dependiendo del enfoque al cual se le
aplique. Y es que el autor Peters (1999) señala entre esta caracterización del
cambio institucional los siguientes:
Histórico: Se refiere a que las instituciones también parecen
ser capaces de cambiar por medio del aprendizaje, y pueden
moverse entre los equilibrios reaccionando ante la nueva
información. Esa información puede surgir de las experiencias
mientras las instituciones siguen su propio rumbo, o bien puede
surgir de la experiencia de otras instituciones. (p. 108)
33
El autor indica que el institucionalismo histórico no explica realmente el cambio en
las organizaciones, añade que el cambio no es totalmente incompatible con el
enfoque, no obstante tampoco constituye un elemento fundamental para su
explicación. Además aporta que para esclarecer las explicaciones de los cambios
que se producen es necesario no solo pensar en lo histórico, para identificar otras
dinámicas (aprendizaje o cambio ambiental) que puedan generar suficiente presión
política como para producir un cambio. (Peters, 1999, p. 109)
Empírico: Expresa que los institucionalistas empíricos se han
preocupado más por los efectos de las estructuras existentes
que de los interrogantes referentes a los orígenes o
transformación del cambio, las instituciones cambian más bien
en respuesta a los estímulos externos que a sus propios valores
internos, aunque rara vez se discuten las formulaciones de ese
tipo. (p. 140)
Adicionalmente Peters (1999) indica que en varios de los análisis de los cambios
institucionales se da lugar alguna adaptación, de manera que las instituciones
eficaces aprenderán de una mejor manera a sobrellevar los desafíos ambientales.
En definitiva el autor amplía que pese a que el cambio no compone un tema
fundamental para los institucionalistas empíricos, en sus concepciones de las
instituciones hay presentes elementos dinámicos que de alguna u otra manera,
abordan el tema de cambio.
Sociológico: Se explica el cambio de una manera más
funcionalista, y sostiene que las instituciones deben hallar los
medios necesarios de adaptarse a los cambios de su entorno.
(p. 162)
Según el autor esto implica que se deben reconocer los desafíos presentes en el
entorno y encontrar posteriormente maneras que las instituciones logren adaptarse
a las fuerzas externas. Esta caracterización de cambio implica el aumento de los
roles de las instituciones.
34
Representación de intereses: La bibliografía referente al
cambio en el terreno de los partidos políticos y los sistemas de
partidos es muy amplia, en cierto nivel los partidos individuales
cambian tanto como otras organizaciones e instituciones. Estas
organizaciones pueden ser consideradas cambiantes mientras
su lógica de lo adecuado en lo interno cambia. (p. 180)
El autor expresa que los puntos de vista sobre los cambios inmersos en un grupo
de interés, dependen también de la postura intelectual adoptada inicialmente con
respecto a estas organizaciones. Además “(…) si la perspectiva de los grupos de
interés utilizada es las redes, entonces el cambio será interpretado como resultado
de las interacciones de los diversos componentes de la red, tanto públicos como
privados” (p. 181). Por consiguiente la visión de cambio es percibida por el autor
como más orgánica y dependiente de la adaptación de los miembros de la red.
Internacional: Quizá la característica más importante del
cambio en los regímenes internacionales sea su fragilidad. En
la mayoría de los casos las razones que comprometen u
obliguen a un actor nacional permanecer en el régimen, son
escasas. (p. 203)
3.2 Barreras del Cambio Institucional
Las caracterizaciones indicadas previamente, reflejan que los procesos de
transformación no son aspectos sencillos de las instituciones. El autor Rumelt
(citado por Gómez, 2001) identifica aquellos aspectos que entorpecen los procesos
de transformación:
1. Percepción distorsionada: Consiste en no interpretar
correctamente las señales que indican la inminencia o la
oportunidad de cambio.
2. Falta de motivación: Cuando no se encuentran las ventajas
para emprender el proceso de transformación.
35
3. Falta de respuesta creativa: No ver con claridad la dirección
que se debe tomar.
4. Barreras políticas: Los problemas organizativos internos que
impiden o retrasan la implantación del cambio.
5. Problemas de acción colectiva: Falta de unidad en las
actuaciones y falta de liderazgo para sacar adelante el proceso.
(Gómez, 2001, p. 79)
Es necesario como elemento de éxito en los procesos de transformación de las
instituciones, superar dichos aspectos. Es imperante establecer una coordinación
de esfuerzos entre todos los actores involucrados y que se trabaje en una misma
línea de acción, buscando en conjunto con la mejor actitud el logro del objetivo por
el cual se inicia el cambio en la institución.
3.3 Mecanismos de Acción Gubernamental
El fundamentalismo teórico sobre los procesos de transformación institucional,
surge a raíz de que cada cierto periodo de tiempo, el Estado abre sus puertas a una
nueva forma de pensar y actuar de cara a los ideales que un partido político posee
al momento de asumir el poder. Estos ideales muchas veces sugieren
transformaciones y modificaciones en el aparato estatal, con el fin de lograr los
objetivos establecidos de acuerdo a su perspectiva del curso ideal que debe seguir
el Sector Público en un determinado contexto, para que de esta forma se configure
una administración eficiente y ágil, con una capacidad de respuesta óptima ante las
diversas necesidades internas o externas que pretenden satisfacer la demanda de
la sociedad.
Es por ello que los actores políticos de un gobierno de turno, recurren a diversos
medios desde la óptica técnico-administrativa y jurídico-normativa para poner en
marcha una serie de estrategias a desarrollar que permitan generar los resultados
deseados en aras de lograr un cambio positivo en los aparatos gubernamentales.
En este punto es importante mencionar que el conjunto gubernamental se compone
de una red de entes muy diferenciados unos de otros, con estructuras muy vastas
36
y complejas que son representadas por grupos de interés que exigen recursos y
apoyo político para asegurar una estructura funcional, moderna y sostenida. Por lo
tanto, es indispensable un análisis crítico que en una primera instancia contemple
la situación global y después la situación particular de las organizaciones
discriminando si es necesario o no implementar acciones públicas que conlleven al
cambio en el tejido organizativo.
La acción pública puede ser vista como “la manera en que una sociedad construye
y califica los problemas colectivos y elabora respuestas, contendidos y procesos
para abordarlos. Se pone el acento más sobre los actores no gubernamentales y no
sólo sobre la esfera institucional del Estado” (Thöenig, 1997, p. 28).
Por lo tanto, a partir de la acción pública se desarrollan iniciativas articuladas que
desafían las nociones existentes de la red de instituciones públicas como medio
apropiado para conducir efectivamente la economía, la sociedad y al propio Estado,
y a las cuales se le pueden llamar mecanismos de acción gubernamental.
En el espectro de mecanismos de acción gubernamental se pueden encontrar
según Arellano y Cabrero (2000) “desde políticas masivas de privatización hasta
francos programas de reestructuración global de los aparatos gubernamentales.” (p.
5) Esto sin dejar de lado que las decisiones políticas se ven influenciadas no solo
por actores gubernamentales sino también por aquellos actores que no lo son.
Un aspecto esencial lo mencionan Arellano y Cabrero (2000) con respecto:
(…) a las grandes iniciativas políticas, a las transformaciones
masivas de normatividades y reglas formales, a los intentos
derivados de nuevos diseños de políticas públicas, se
“entroncan” procesos complejos de implantación y
movilización de estructuras organizacionales. Tales
estructuras no pueden ser vistas siempre como instrumentos
manejables, obedientes a racionalidades y órdenes precisa y
claras. (p. 9)
37
Por eso, los mecanismos de acción gubernamental aisladamente no son una
respuesta final válida, deben ir acompañados de procesos que lleven en la dirección
correcta a las organizaciones públicas.
Asimismo, sale a relucir un elemento relevante al cual Arellano y Cabrero (2000)
aluden corresponde a la dualidad de las organizaciones públicas, misma que
se encuentra en el hecho de que son organizaciones formales
y legalmente predeterminadas, tanto en su existencia como
en sus objetivos y son, a la vez, organizaciones que una vez
constituidas adquieren lógica propia, se enfrentan a su propio
contexto y complejidad y desarrollan capacidades y realizan
esfuerzos para la sobrevivencia, como cualquier otra
organización. (p. 12)
Lo descrito previamente permite visualizar mecanismos de acción gubernamental
que no necesariamente se desprenden de una cierta normatividad establecida y
dada, sino que surgen a lo interno de las organizaciones, como respuesta ante los
estímulos económicos y sociales del medio, esto sin desligarse de su contexto e
influencia política que han predominado en su gestión.
De esta forma se hace alusión a que “(…) la organización no sólo cambia en función
de las fuerzas externas sino que también se produce el cambio por la necesidad
que tiene la propia organización de ajustar algunos de sus componentes a un nuevo
equilibrio de sus fuerzas internas.” (Del Castillo, 2000, p. 279)
Por ende, los mecanismos de acción gubernamental que emergen de manera
intrínseca a las organizaciones públicas pueden tornarse en planes, programas,
proyectos, directrices, lineamientos, pautas y demás disposiciones que adopten los
jerarcas de la mano con los ciudadanos para crear mejores servicios a la sociedad.
Para sintetizar, los procesos de transformación organizacional pueden considerarse
como el medio a través del cual una institución implementa una serie de acciones
que tienen como objetivo crear una estructura más flexible, dinámica, competente y
38
orientada al usuario, de modo que se establezca un nuevo orden interno y a la vez
se fortalezcan los lazos e interrelaciones con otras instituciones para generar valor
público.
Arellano & Cabrero (2000) indican que “reformar a las agencias gubernamentales
es en muchos sentidos alcanzar el éxito en procesos de transformación
organizacional, visto desde la propia complejidad de las características intrínsecas
del gobierno.” (p. 7).
Por consiguiente, se recalca en un primer plano la necesidad de un análisis crítico
de una situación dada que externe como alternativa un cambio en el aparato
gubernamental y en un segundo plano, es necesario además planificar y diseñar el
mecanismo a seguir para que el cambio sea exitoso, permitiendo obtener los
beneficios esperados.
De esta manera, siguiendo con lo expuesto por Coronilla & Del Castillo (2000)
cambiar una organización es mejorar su funcionamiento a
partir de un plan de reestructuración organizativa; cambiar son
todas aquellas modificaciones cotidianas que se registran a
diario en las organizaciones, casi imperceptibles algunas y
otras radicales, que le ayudan al sistema a mantenerse en el
tiempo y sobrevivir. (Coronilla & Del Castillo, 2000, p. 128)
En conclusión, una vez teniendo presente todo este bagaje conceptual que rodea a
los procesos de transformación institucional, será imperante conocer su aplicación
práctica en la realidad gubernamental de ciertas instituciones clave a través de las
distintas administraciones de turno dentro de un periodo que abarca de 1998 hasta
el 2014, con el propósito de apreciar mejor sus efectos y resultados para mejorar la
situación disfuncional vista así desde un ángulo político y social.
39
4. Bienestar y Bien Común para el Cumplimiento de los
Objetivos Institucionales
Es importante para la investigación tener en cuenta los conceptos de bienestar y
bien común como parte en la toma de decisiones y su consecuencia al aplicarse
adecuadamente o no.
Según Palma (2016) “El bien común tiene un sentido objetivo y universal, en tanto
que el término valor posee un carácter más subjetivo; son principalmente: la verdad,
la libertad, la justicia, la solidaridad, la paz y la caridad.” Asimismo, también
menciona que “El conjunto de aquellas condiciones de la vida social que permiten
a los grupos y a cada uno de sus miembros conseguir más plena y fácilmente su
propia perfección.” (parra. 1).
Por tanto las instituciones públicas deben de buscar siempre el bien común para el
cumplimiento de sus objetivos para de esta forma lograr satisfacer las necesidades
que dieron pie a su creación, tomando en cuenta sus condiciones y limitaciones
para poder alcanzar esos objetivos.
El bienestar por su parte, busca una propuesta entre el Estado y la organización
social con la finalidad de satisfacer una necesidad. El Estado de Bienestar ha sido
el resultado combinado de diversos factores, El reformismo socialdemócrata, el
socialismo cristiano, élites políticas y económicas conservadoras ilustradas, y
grandes sindicatos industriales fueron las fuerzas más importantes que abogaron
en su favor y otorgaron esquemas más y más amplios de seguro obligatorio, leyes
sobre protección del trabajo, salario mínimo, expansión de servicios sanitarios y
educativos y alojamientos estatalmente subvencionados, así como el
reconocimiento de los sindicatos como representantes económicos y políticos
legítimos del trabajo. (Offe, 1990, p. 143)
La articulación del sector económico, político y social es de gran importancia para
lograr un verdadero cambio en las instituciones todos estos elementos en conjunto
nos llevan a una nueva visión de cambio, en el cual la interacción de los mismos
40
genera gran beneficio para todas las partes. Recalcando que el estado debe de
buscar siempre el bien común y no el interés general que deja a muchos excluidos.
Para las instituciones es de vital importancia en la actualidad la parte social, además
de la opinión de sus usuarios o clientes, es objetivos estratégico dentro de los planes
brindar una atención enfocada al usuario y cada vez más instituciones crean
mecanismos para están en más en contacto con los usuarios, por ello se considera
que la busca del bienestar en estas organizaciones es cada vez más frecuente.
(Uriarte, 2016, parra. 9)
5. Nueva Gestión Pública para la Toma de Decisiones
En un principio la función pública fue percibida de una manera excesivamente
burocrática, cargada de tramitología tediosa y en algunos casos la corrupción fue
asociada con su accionar, es precisamente cómo nace la nueva gestión pública, la
búsqueda de gestión eficaz y eficiente que vaya de la mano con la satisfacción de
las necesidades de los ciudadanos sin descuidar el presupuesto limitado con el que
deben trabajar, y a su vez proporcionar el desarrollo de servicios de mayor calidad.
De esta forma, el origen de la Nueva Gestión Pública se encuentra en dos escuelas
de pensamiento, las cuales son la teoría de la elección pública donde se acompaña
por el nuevo institucionalismo económico, y el gerencialismo. (Cejudo, 2011, p. 28)
Además, el autor señala:
De la teoría de la elección pública la Nueva Gestión Pública
toma el escepticismo frente a los instrumentos tradicionales
de gestión (pues ve en la planeación y el control centralizados
una receta para tomar decisiones equivocadas y emprender
la implementación fallida), la obsesión por introducir
mecanismos de mercado que hagan contrapeso a las
tendencias concentradoras y autocomplacientes de los
burócratas y las agencias públicas, y el interés por construir
sistemas de incentivos que hagan que el desempeño y los
41
resultados de los funcionarios sean premiados o castigados,
bajo el supuesto de que éstos actúan siempre conforme a
decisiones estratégicas que maximizan sus ganancias, y no
por vocación o valoraciones normativas. (Cejudo, 2011, p. 28)
Por otra parte, es importante indicar que el éxito de los cambios institucionales
orientados hacia el modelo gerencial, va a depender primeramente de la formulación
de reglas generales y claras que modifiquen los incentivos para la actuación de los
actores, esto se constituirá en un nuevo contrato entre los políticos, los funcionarios
públicos y la sociedad. Aunado a ello, es importante aplicar con continuidad las
reformas, monitorearlas y establecer respecto a la burocracia, una nueva cultura
administrativa. Con ello la transformación de las reglas y de la cultura administrativa,
forman parte de un mismo proceso. (Cejudo, 2011, p. 169)
La Nueva Gestión Pública busca mejorar la forma de hacer las cosas en el sector
público a partir de prácticas administrativas orientadas a flexibilizar estructuras y
procesos y a introducir mayor competencia en el sector público, con el propósito de
mejorar los resultados de la acción gubernativa.
Por su parte, la transparencia constituye un recurso clave para que la ciudadanía
pueda influenciar directamente sobre la administración pública, esto para
compensar las asimetrías de poder en la formación de las decisiones públicas y en
la generación de bienes y servicios públicos. (Cunill, 2008, p. 25)
Según Zaldivar (citado por Cunill, 2008), el hecho de transparentar la gestión
pública, representa una necesidad de nueva forma de organización de las
instituciones públicas, donde se evidencia una nueva lógica en la forma de trabajar.
Cada entidad debe de implicar al menos la gestión de archivos, pero de igual forma
puede exigir la reorganización de las estructuras y procedimientos, todo ello para
que la función de gestión de la información se cumpla efectivamente. (p. 31)
Es vital subrayar que no se trata de esfuerzos por privatizar las instituciones sino
más bien de fortalecerlas a través de la adaptación de las mejores prácticas del
sector privado a favor del mejoramiento de los procesos y servicios, empero, estos
42
esfuerzos deben ir rodeados de mecanismos de control que fomenten la
transparencia y la rendición de cuentas, de forma tal que se brinde libre acceso a la
información que comprenda los resultados obtenidos por las instituciones para así
promover una participación ciudadana más activa, crítica y demandante de servicios
de calidad.
En Costa Rica se sigue una tendencia hacia la globalización de ideas ligadas a la
nueva gestión pública, se ha promulgado un importante proyecto de Datos Abiertos
en la Administración Pública que fomenta la participación ciudadana en pro de la
mejora de los servicios públicos de la mano con la transparencia institucional y la
rendición de cuentas. Por otra parte, la apertura de los monopolios estatales ha
dado pie a una sana competencia entre el sector público y privado principalmente
en los ámbitos de seguros y electricidad, donde las instituciones han tenido que
llevar a cabo todo un rediseño estratégico para mantener a sus clientes y brindar
servicios innovadores y atractivos.
5.1 Estrategia de Gestión Pública en las organizaciones del estado
Para efectos de esta investigación, es importante señalar que no existe una
definición como tal para este término, por lo cual, se recurre a una contextualización
que reúne los conceptos de estrategia y gestión pública para establecer cómo debe
de entenderse la estrategia de gestión pública.
Estrategia
Una estrategia es el medio por el cual se le brinda a una iniciativa una dirección
general. “La estrategia es la suma de todas las decisiones, correctas o equivocadas,
que determinan el futuro y producen resultado buenos o malos”. (Moreira, 2016,
parra.1)
Por su parte Moreira (2016) señala que una buena estrategia debe tomar en cuenta
las barreras y recursos que existen, estos son la gente, el dinero, el poder, los
materiales y demás factores asociados. Es por ello que es preciso considerar la
visión general, la misión y los objetivos de la institución. “Los objetivos delimitan las
metas de una iniciativa como también el éxito que le gustaría lograr al conseguir la
43
visión y la misión. En contraste, las estrategias sugieren la trayectoria a seguir en
ese camino”. (parra.5)
Gestión Pública
Un artículo de la Universidad Continental (2017) explica el término de gestión
pública en dos partes. La gestión corresponde a conseguir que las cosas se hagan
a través de las personas, por consiguiente la gestión pública pertenece al terreno
de la operación, es la que hace posible la implementación de las políticas públicas.
(parra.7)
Además agrega que la política pública decide qué hacer, no obstante la gestión
pública decide cómo hacerlo, debido a que es preciso utilizar medios adecuados
con el objetivo de alcanzar un fin colectivo. Las políticas públicas requieren un brazo
ejecutor, por ello ahí interactúa la gestión pública. (parra.8)
Este artículo de la Universidad Continental, añade que la gestión tendrá como
finalidad oficiar los recursos humanos y logísticos del Estado, para alcanzar los
objetivos que traza una política pública. El campo de acción de la gestión se ajusta
a la asignación y distribución de los recursos públicos, aunado a ello se involucra la
coordinación de agentes involucrados en la ejecución de los proyectos.
La gestión conlleva la toma de decisiones, no obstante su aspecto más importante
se centra en cómo lograr los objetivos y las estrategias definidos en la política
pública. “Durante la gestión se decide cuáles son los recursos humanos y logísticos
que vamos a necesitar y cómo vamos a hacer uso de ellos”. (parra.12)
Estrategia de Gestión Pública
Para fines de esta investigación y de acuerdo a toda la documentación revisada, se
infiere la estrategia de gestión pública como la guía de acción que toman las
instituciones públicas, basadas en su misión, visión y objetivos, analizando el
contexto y la disponibilidad de recursos existentes con la finalidad de operar
eficientemente, obteniendo como resultado la implementación de una política
pública, proyecto u otros.
44
6. Cultura Organizacional como parte de la Estrategia de
Gestión Pública
Los empleados de una institución, logran apreciar el valor fundamental de la cultura
organizacional, y mediante este generan un impacto moral, motivacional, de
satisfacción y por ende de productividad en la misma.
Por su parte (Romero, 2016, parra. 5) define la cultura organizacional, como el
conjunto de actividades o valores que caracterizan a una compañía, junto con las
normas, hábitos y creencias. Además, considera como norma algunos parámetros
establecidos por la empresa que influyen en la cultura organizacional:
La naturaleza del negocio.
Comportamiento de los empleados.
Procesos de selección.
Valores de la compañía.
Fierro López & Torres Peñafiel (2015) señalan que:
(…) la cultura organizacional ya no es un elemento limitado en
las organizaciones más sí un elemento de importancia
estratégica, pues es una fortaleza que dirige a las
organizaciones a alcanzar la excelencia y el éxito, ya que está
determinada por la percepción que tengan los empleados de
los elementos culturales, esto engloba el sentir y la forma de
reaccionar de las personas frente a las características y
calidad de la cultura organizacional. (parra. 11)
Por lo tanto, la cultura organizacional está ligada a la estrategia para cumplir con las
metas y objetivos institucionales y a su vez poder identificar conductas de los
colaboradores a lo interno de la organización.
Aunado a lo anterior, Romero (2016) indica que es importante mantener la cultura
organizacional, debido a que permite detectar problemas en los grupos de trabajo,
45
o bien formar equipos con una ideología positiva y clara para el buen funcionamiento
de la institución.
En este punto es importante aclarar que los conceptos de cambio institucional y
cambio organizacional no son usados indiscriminadamente, sino que la literatura
consultada no presenta una diferenciación concreta entre ambos términos. Por lo
tanto, para efectos de esta investigación dichos conceptos van a ser tratados como
sinónimos.
7. Marco Metodológico
Como parte de la investigación se establece de una forma ordenada y planificada la
ruta a seguir para el alcance de los objetivos planteados, por lo cual, el presente
apartado realiza una descripción de la metodología utilizada para el desarrollo de la
investigación, donde se describen el tipo de investigación y los instrumentos de
recolección de datos.
El enfoque de investigación aplicado es de tipo cualitativo, ya que lo que se estudia
son los procesos de transformación de las instituciones ICE, INS, CCSS, INVU e
INA tal y como se han desarrollado en su contexto natural en los periodos
comprendidos entre 1998-2014. Para ello se realiza una revisión documental y
entrevistas que proporcionarán una visión clara de los cambios más importantes
que se han presentado en dichas instituciones. Cabe destacar que esta
investigación no se basa en una medición numérica para la recolección y análisis
de los datos. Por el contrario, el enfoque se direcciona a la indagación de la tipología
y principales características de los procesos de transformación ocurridos en las
instituciones.
La actual investigación se clasifica como estudio de caso, ya que investiga y analiza
situaciones, problemáticas relacionadas al objeto de estudio, en este caso son los
procesos de transformación de las instituciones públicas. Además, al analizarse
46
casos múltiples se estudia una realidad que permite explorar, describir, evaluar o
modificar. (Barrantes, p. 229)
Al analizarse varios casos de estudio, se tiene la oportunidad de aprender, de
manera exhaustiva sobre el objeto de investigación, sobre el fenómeno en cuestión
y sobre el caso en particular. (Barrantes, p. 229)
Es vital resaltar que la investigación parte de datos y no de supuestos a priori, debido
a que se cuenta con gran cantidad de información de carácter público que ha sido
publicada por las mismas instituciones, dicha información permitirá recabar una
serie de datos relacionados a los procesos de transformación.
En el primer capítulo se sistematizan los principales aspectos en los que se
fundamentan los procesos de transformación institucional, para esto se realiza una
revisión documental que establece una tipología de conceptos básicos vinculados
respectivamente a los procesos de transformación.
Se realiza una revisión de documentos, libros, teorías y artículos de revista que
aportan los insumos teóricos suficientes para desarrollar un criterio y experticia
propia del tema de estudio. Es esencial para la investigación abarcar inicialmente
los conceptos de proceso y cambio para establecer la relación entre ellos, por lo
que este capítulo presenta una estructura de acuerdo a los siguientes subtemas:
proceso de transformación, características y tipología del cambio, así como factores
y barreras que limitan y promueven el cambio, y finalmente, los mecanismos de
acción gubernamental.
Como parte del capítulo dos de la investigación se realiza un diagnóstico de los
procesos de cambio institucional del ICE, INS, INVU, INA y CCSS según la
estrategia de gestión pública utilizada por los gobiernos entre los periodos 1998-
2014.
Fuentes de Información
Es preciso mencionar que, según la naturaleza de cada institución, información
disponible al público y documentada, formato de los documentos elaborados,
47
accesibilidad al suministro de información a las investigadoras, entre otras, es que
se implementan estrategias diferentes para acceder a la información requerida
durante la elaboración de cada diagnóstico.
En el caso particular del INA, no se tuvieron mayores restricciones para el acceso a
la información como Planes Estratégicos, Planes Operativos e Informes de Labores,
de los periodos 2006-2014, que fueron los insumos necesarios para la creación del
diagnóstico requerido.
Para el caso de la CCSS, se tuvo acceso a los Planes Estratégicos Corporativos,
Planes Operativos Anuales Institucionales periodos 2000-2014, e información
complementaria que se toma de las Memorias Institucionales.
Por otra parte, en el caso del INVU se tuvo acceso mayormente a Planes Anuales
Operativos y Políticas Institucionales.
En lo que concierne al ICE y al INS se presenta una particularidad con el acceso a
la información, debido a que la Ley N.8653 Reguladora de Mercado de Seguros,
emitida en el 2008, establece una restricción a toda aquella información que la
institución considere de carácter confidencial ante todo agente externo que
represente un riesgo para su actividad (Asamblea Legislativa de la República de
Costa Rica, 2011). Por lo cual, la información disponible fue Código de Gobierno
Corporativo 2010- 2014, Informe de Gobierno 2010-2014, Memorias Institucionales
2006-2014.
Para el caso del ICE, se cuenta con el Decreto N.36010 del MINAET “Reforma
parcial al reglamento al título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las
Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones” en el cual establece en la
adición al artículo 18, la confidencialidad de la información relacionada con las
actividades del ICE y sus empresas, calificada por estas como secreto industrial,
comercial o económico, cuando, por motivos estratégicos, comerciales y de
competencia, no resulte conveniente su divulgación a terceros (Asamblea
Legislativa de la República de Costa Rica, 2010).
48
La información a la cual se accede es Plan Estratégico de Telecomunicaciones
periodo 2005-2010, Plan Empresarial de Electricidad periodo 2007-2011, Estrategia
Empresarial Telecomunicaciones y Electricidad periodo 2010-2014, Estrategia
Grupo ICE Electricidad y Telecomunicaciones periodo 2014-2018, Memorias
Institucionales desde el año 1998 hasta el 2015.
Cabe resaltar que los aspectos de marco filosófico y organizacional, relativas a la
misión, visión, objetivos y organigrama fueron obtenidos en su mayoría mediante el
acceso a los sitios web oficiales de cada institución.
Técnicas de recolección de la información
Finalmente, para el capítulo tres “Análisis Integrado de estrategias para Enfrentar el
Cambio Institucional” se genera un análisis de las estrategias de planificación de las
instituciones públicas para enfrentar los cambios de gobierno durante el periodo
1998-2014. Sin embargo, debido a los vacíos de información generados en el
capítulo de diagnóstico, es necesario acudir a un instrumento adicional de
recolección de información, que para esta investigación se selecciona la técnica de
entrevistas cualitativas semi-estructuradas, que por ser “(…) la entrevista cualitativa
más íntima, flexible y abierta. Esta se define como una reunión para conversar e
intercambiar información entre una persona (el entrevistador) y otra (el entrevistado)
u otras (entrevistados).” (Hernandez Sampieri et al., 2010, p. 418)
La entrevista se diseña como semiestructurada debido a su carácter de flexibilidad
en la cual puede ser conducida como estructurada en un principio, sin embargo
dependiendo de las respuestas de los expertos, esta se podrá direccionar a la
realización de otras preguntas de manera tal que se pueda recolectar la mayor
cantidad de información posible.
Dentro de la guía de entrevista se cuenta con preguntas de opinión (perspectiva de
los expertos de cada una de las organizaciones seleccionadas para este estudio),
de conocimiento (posibles causas que llevaron a la realización de esos procesos de
transformación en las instituciones) y de antecedentes (antecedente histórico de la
49
afectación de los cambios de gobierno a los procesos de transformación de las
organizaciones).
De esta manera, se realizan preguntas en las cuales se obtuvo información de las
estrategias de planificación elaboradas por cada una de las instituciones en
contraste con los cambios de gobierno y los procesos de transformación que de
alguna forma han afectado positiva o negativamente a las respectivas instituciones.
Para la aplicación de las entrevistas se estableció contacto con un miembro del Área
de Planificación para cada una de las instituciones en estudio. En el INS, el contacto
con el cual se pudo recabar información fue Eduardo Fernández, en la CCSS se
entrevistó al Sr. Luis Diego Sandoval Salas, encargado del Área de Planificación
Táctica de la Dirección de Planificación Institucional, en el INVU se entrevistó a la
Sra. Marta Obando igualmente del Área de Planificación, y en el INA se tuvieron
tres contactos para entrevista los cuales fueron la Sra. Leda Flores Aguilar
encargada de Proceso de Planeamiento Estratégico, la Sra. Patricia Montero
Acuña, encargada de Proceso de Control y Monitoreo Administrativo, y el Sr.
Roberto Mora Rodríguez, Jefe de la Unidad de Planificación y Evaluación. En el
caso del ICE, se obtuvo contacto con Beatriz Calderón y Astrid Moreno de la
Dirección de Innovación e Inteligencia Empresarial, y con Lidilia Carballo del Centro
de Información.
Procesamiento y análisis de la información recopilada
En términos generales, la investigación analiza las características y tipos de
procesos de trasformación de las instituciones ICE, INS, INVU, INA y CCSS como
estrategia de gestión pública ante los cambios de gobierno en el periodo 1998-2014,
para generar un diagnóstico clave de cada una de las instituciones que permita
determinar las causas, circunstancias y objetivos que motivan la metamorfosis de
cada una de ellas.
Posterior a la revisión documental y aplicación de entrevistas, el procesamiento de
la información implicó la organización, resumen y esquematización de aquellos
50
aspectos y datos más relevantes a través de los cuales se generaron las estrategias
claves para enfrentar el cambio.
Cabe resaltar que los procesos de cambio institucional presentan en una primera
instancia el diagnóstico de la situación insatisfactoria, esto para posteriormente
redactar y elegir las acciones más convenientes para solventar esa necesidad
insatisfactoria. Una vez elegida la acción es preciso poner en marcha el plan de
acción, donde se requiere el monitoreo para lograr ver el avance y llegar hasta el
objetivo planteado; finalmente se tiene en los procesos de cambio institucional la
obtención de los productos según lo planteado, donde se revisa la intervención que
se realizó, así como los cambios que se deben de aplicar si los resultados no fueron
los más convenientes.
Para el caso del INA el proceso de cambio se debió tanto al ambiente externo como
a los mandatos de los gobiernos de turno, además de los usuarios del servicio que
exigían nuevos programas de atención, donde se elaboró toda una estrategia de
modernización de la institución.
El proceso de cambio de la CCSS se ve motivado por la Ley de Desconcentración
Hospitalaria, donde se brinda mayor autonomía en la gestión presupuestaria,
flexibilizar la contratación administrativa y el manejo de los recursos humanos con
los que se cuenta.
Para el ICE el diagnóstico de la situación insatisfactoria tuvo cabida desde el 2005,
cuando el entorno a nivel nacional presenta variables de cambios y retos, esto
debido a que en el 2006 comienza la presión del entorno por los acuerdos
realizados por el gobierno en el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos.
Esto involucró una apertura del mercado siendo anteriormente una institución en
condición de monopolio de los servicios de telecomunicaciones del país.
Los cambios enfrentados en el INVU fueron enfocados en un inicio a la reducción
de costos para lograr un equilibrio financiero de la institución. Posteriormente las
necesidades del país llevarían a tomar decisiones que involucraran el trabajo con
otras instituciones como municipalidades, Instituto Nacional de Seguros y la Caja
51
Costarricense del Seguro Social. Tras estas alianzas, el INVU debe para el 2010
buscar la continuidad de la modernización, tanto en el equipo tecnológico, como la
ampliación de la cobertura del mercado y por ende el compromiso de un personal
capacitado que cumpla los requerimientos necesarios.
Para concluir, en el análisis de los procesos de cambio, se tiene al INS que tras la
apertura en el 2010 a nuevas aseguradoras, tuvo que modificar el quehacer de la
institución para acomodarse a competir con las nuevas empresas que llegarían al
país. La estrategia de la institución para efectos de la investigación de determinar
con claridad los procesos de cambio, se ha dificultado comprender, debido a la
confidencialidad de la información que la institución establece, para no ser difundida
ante la competencia.
52
Capítulo II: Diagnóstico Institucional
Para el presente capítulo se realiza un diagnóstico institucional tomando en cuenta
una serie de aspectos vinculantes para el desarrollo de la investigación, tales como
contexto institucional, marco filosófico estratégico, estructura organizacional, marco
gerencial y políticas institucionales.
Para el primer apartado de Contexto Institucional se contemplan elementos propios
de la creación de cada una de las instituciones partiendo del cuerpo normativo que
da razón de ser, finalidad social y los recursos para lograr la ejecución de sus
objetivos.
En el siguiente segmento de Marco Filosófico se analizan aspectos referentes a la
misión, visión y valores de cada institución, tomando en cuenta si los periodos en
estudio han experimentado cambios notorios en cuanto a razón de ser de la
institución.
Como parte de la estructura organizacional se valoran cambio sufridos a nivel de
organigrama en cuanto a creación, eliminación o modificación de departamentos o
áreas durante el periodo de estudio.
En la parte de Marco Gerencial se pretende visualizar los principales cambios
concernientes a la creación o eliminación de jefaturas, y si sus funciones se han
mantenido o modificado a lo largo de los periodos.
Finalmente, en lo relativo a políticas institucionales se busca identificar las
principales variaciones en cuanto a las estrategias implementadas para el alcance
de los objetivos de cada periodo.
53
1. Instituto Costarricense de Electricidad (ICE)
1.1 Contexto Institucional
1.1.1 Creación del Instituto Costarricense de Electricidad
El servicio eléctrico en sus inicios fue prestado por la Electric Bond and Share una
compañía transnacional con sede en Nueva York, sin embargo la inversión en
construcción de plantas hidroeléctricas era poca en comparación con la recurrente
problemática de apagones, lo cual desencadeno un malestar nacional, el cual
motivo la creación del ICE en 1949 para dar solución al problema eléctrico del país.
(Amador, 2013, p. 2).
Nace a partir de su Ley de Creación N°449, según se menciona en la historia del
ICE de su página web (2017):
(…) el resultado de una larga lucha de varias generaciones de
costarricenses que procuraron solucionar, definitivamente, los
problemas de la escasez de energía eléctrica presentada en
los años 40 y en apego de la soberanía nacional, en el campo
de la explotación de los recursos hidroeléctricos del país”
como se menciona en la Historia del ICE. (¿Cómo nacimos?,
parra. 1)
En sus inicios se caracterizó por ser una empresa pública pero organizada como
una institución con la más completa autonomía y personería jurídica. Según el
artículo 8 de su ley de creación (1949), el ICE tiene la capacidad de:
(…) ejercer su gestión administrativa y técnica con absoluta
independencia del Poder Ejecutivo, guiándose
exclusivamente por las decisiones de su Consejo Directivo, el
cual actuará conforme a su criterio y con apego a las leyes y
reglamentos pertinentes y a los principios de la técnica, y será
el responsable de su gestión en forma total e ineludible. (p. 3)
54
Al ICE se le confirió una labor de progreso a nivel nacional en lo que respecta a
electricidad y telecomunicaciones, debido a esto el instituto tuvo que buscar formas
para satisfacer las necesidades de los costarricenses en esta materia, basándose
en su principal objetivo mencionado en el artículo 1 de su Ley de Creación N°449,
el cual hace énfasis en encauzar el aprovechamiento de la energía hidroeléctrica
con el fin de fortalecer la economía nacional y promover el mayor bienestar de la
población, ya que el Estado le encomienda el desarrollo racional de las fuentes
productoras de energía física que la Nación posee, en especial los recursos
hidráulicos.
Tras su fundación se puso en marcha un Plan de Electrificación que promueve la
construcción de plantas hidroeléctricas a nivel nacional que demuestran la
capacidad nacional para creación de obra pública y poco a poco se soluciona el
problema eléctrico en el país.
De esta manera en el año 1966, la institución dio sus primeros pasos con la
instalación de las primeras centrales telefónicas automáticas, que empiezan a
desarrollar y con el pasar de los años fue realizando la integración y creación de
nuevos negocios, ejemplo de ellos es en el ámbito del sector telecomunicaciones
en el cual el ICE logra posicionarse mediante la fusión con la Compañía
Radiográfica Costarricense S.A. (RACSA), y tiempo después adquiere la totalidad
de las acciones y se convierte en dueño único. De esta manera las
telecomunicaciones quedan durante un largo periodo bajo poder del Estado.
Luego de su fusión con RACSA, el ICE culmina con lo que hoy es llamado “Grupo
ICE” como parte de diversos proyectos de modernización, integrado por: el Instituto
Costarricense de Electricidad como casa matriz del Grupo ICE, la Compañía
Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), Radiográfica Costarricense (RACSA), y Cable
Visión; estas empresas fueron adquiridas.
En contraste, la década de los 80 el mercado de telecomunicaciones inició con la
entrada de los servicios de telefonía móvil, y el ICE no estaba preparado para
satisfacer la creciente demanda, por lo cual intenta hacer un consorcio con Millicom,
55
compañía que lideraba la telefonía celular en Centroamérica, sin embargo lo
anterior, no fue posible debido a que no se obtuvo el permiso de la Contraloría
General de la República. Producto de la incapacidad del ICE de poner en marcha la
telefonía celular, se instaura en el país Comcel como operador de radio frecuencia
se le confiere una concesión que tiempo después se transfiere a Millicom; lo cual
marca el primer hito de intento de privatización del mercado de telecomunicaciones.
El funcionamiento de Millicom no se prolonga, ya que en 1994 se declaran como
inconstitucionales sus operaciones en Costa Rica. (Bull, 2008, p. 142)
En el año 1997, el ICE creó las Unidades Estratégicas de Negocio conocidas como
UEN, las cuales son “una figura operativa bajo la filosofía de concentración
estratégica y descentralización operativa.” (Jorge Brenes, 2013, p. 178)
Por ello, el Sector Telecomunicaciones se llamaba ICETEL como Sector Estratégico
de Infocomunicaciones, y el Sector Eléctrico se denominaba ICELEC como Sector
Estratégico de Electricidad.
Cabe destacar que el ICE cuenta con dos grandes gerencias que son Electricidad y
Telecomunicaciones, para poder hacer frente a las necesidades y enfocarse en la
satisfacción de las mismas a nivel nacional, a su vez trabaja en la conservación y
uso racional de los recursos naturales.
Aunado a lo anterior, el ICE tiene dos entes reguladores para cada uno de sus
sectores. El ente regulador para el Sector Electricidad es la Autoridad Reguladora
de los Servicios Públicos (ARESEP) la cual “fijará precios y tarifas; además, velará
por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad,
oportunidad y prestación óptima (...)” (Ley 7593: Autoridad Reguladora de los
Servicios Públicos (ARESEP), 1996, p. 3)
Y el ente regulador para el sector telecomunicaciones es la Superintendencia de
Telecomunicaciones (SUTEL) que es “un órgano de desconcentración máxima
adscrito a la ARESEP y es el encargado de regular, aplicar, vigilar y controlar el
ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones”, según se menciona en el artículo
56
59. (Ley 7593: Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), 1996, p.
24)
De esta forma, los servicios regulados de importancia para el ICE son: las
telecomunicaciones y el suministro de energía eléctrica en las etapas de
generación, trasmisión, distribución y comercialización.
1.1.2 El Instituto Costarricense de Electricidad en Condición de Monopolio.
El ICE trabajó en sus inicios bajo una condición de monopolio de los servicios de
telecomunicaciones en Costa Rica, aunque estos servicios fueron y son
considerados de carácter público en los cuales su titular es el Estado, mismo que a
su vez otorga la concesión para la explotación en forma exclusiva de estos servicios
al ICE y a RACSA (internet). Según se menciona en el Plan Estratégico de
Telecomunicaciones 2005-2008, esta condición se fundamentó en lo siguiente:
La capacidad de utilizar subvenciones cruzadas para fomentar
un servicio social.
El control de una infraestructura importante y estratégica.
La obtención de fondos aplicables a otras áreas de desarrollo.
(p. 17)
Cabe destacar que este monopolio era regulado adecuadamente por la Autoridad
Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP).
Tiempo después, durante el gobierno del Presidente Miguel Ángel Rodríguez en el
año 1999, se introdujo a la corriente legislativa una propuesta para la reforma del
ICE, denominada Proyecto de Ley de Mejoramiento de los Servicios de Electricidad
y Telecomunicaciones y de la Participación del Estado, conocido popularmente
como “Combo ICE”, ya que integraba tres propuestas: modernización del ICE,
apertura en energía y apertura en telecomunicaciones.
Según Brenes (2013), fue una etapa difícil para el ICE ya que cuando la Asamblea
Legislativa dictaminó este proyecto favorablemente, comenzaron a hacerse
57
protestas en las afueras de la Asamblea, las cuales continuaron hasta el año
siguiente.
Al año 2000 durante la administración del Presidente Ejecutivo del ICE, Rafael
Sequeira Ramírez, las protestas por parte de trabajadores del ICE y de la
ciudadanía en general (estudiantes, políticos, artistas, movimientos comunales,
campesinos, sindicatos, entre otros) no se detuvieron sino que con el pasar de los
días iban aumentando en todo el territorio nacional.
Al cabo de varias conversaciones, la Sala IV emitió en el mes abril la resolución que
dictaminó inconstitucional varios aspectos de este proyecto de ley, quedando así
completamente descalificada.1
1.1.3 El Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Norteamérica
El Plan Estratégico de Telecomunicaciones 2005-2008 resalta que para el año 2005,
el ICE comienza a verse más presionado a cambiar su condición de monopolio ya
que debía ser capaz de alinearse al acuerdo realizado por el Gobierno
Costarricense sobre el Dominican Republic – Central America Free Trade
Agreement (CAFTA) en Ingles o Tratado de Libre Comercio entre República
Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos (TLC) en español. En este acuerdo
se exponía la apertura comercial para que empresas de carácter privado pudieran
ingresar al país ofreciendo servicios de telecomunicaciones. Por esta razón, el
1 Para más información respecto a la temática aquí planteada acerca del denominado “Combo” del ICE, véase la siguiente literatura:
Solís, Manuel Antonio. 2002. "Entre el Cambio y la Tradición: El Fracaso de la Privatización de la Energía y las Telecomunicaciones en Costa Rica " Revista
de Ciencias Sociales Sojo, Carlos. 2004. “Líneas de Tensión: Gestión Política de la Reforma Económica. El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y la Privatización de
Empresas Públicas.” In Políticas Sociales, edited by CEPAL. Santiago, Chile: Naciones Unidas. Jiménez Gómez, Roberto. 2009. "Análisis del Proceso de Formulación de Políticas para la Reforma del Sector Eléctrico y su Potencial Incidencia en el Marco
Institucional y la Producción de Fuentes Renovables." PhD, Gobierno y Políticas Públicas, Universidad de Costa Rica. Chavez, Daniel, and Alberto Cortés Ramos. 2013. "Una Empresa Pública Excepcional en una Socialdemocracia en Crisis: El Instituto Costarricense de
Electricidad." Revista de Gestión Política II Calderon et al (2014) “Oportunidades de Mejora de la Planificación del Sector Telecomunicaciones a partir de la Política Pública: Periodo 2007-2013”
Licenciatura en Administración Pública, Universidad de Costa Rica.
58
instituto comienza a plantearse una apertura gradual y selectiva del mercado como
se muestra en la siguiente ilustración:
Ilustración 5: ICE ante la entrada del TLC
Fuente: Elaboración Propia a partir del Plan Estratégico de Telecomunicaciones 2005-2008.
Para este mismo año se promulgó la Ley de Fortalecimiento del ICE con el fin de
fortalecer, modernizar y dotar al ICE, a sus empresas y a sus órganos adscritos, de
la legislación que le permita adaptarse a todos los cambios en el régimen legal de
generación y prestación de los servicios de electricidad, así como de las
telecomunicaciones, infocomunicaciones, productos y servicios de información y
demás servicios, según se menciona en el artículo 2, inciso A de la misma ley.
De esta manera, el ICE inició un análisis de las variables asociadas a cada factor
del entorno nacional como se muestran en la siguiente ilustración:
2005: El ICE como institución autónoma y en condición de monopolio.
2005 - 2006: Creación Ley de Fortalecimiento del ICE y Ley Marco de Telecomunicacio-nes.
2006: Apertura gradual y selectiva en comunicaciones globales e internet debido al TLC.
2007: Apertura de los servicios móviles debido al TLC.
2008: El ICE como institución en competencia y fuera del monopolio.
59
Ilustración 6: Entorno Nacional del ICE
Fuente: Obtenido de (Plan Estratégico Telecomunicaciones 2005-2008, p. 15)
Con este análisis el ICE pudo identificar su posición a nivel nacional a través de los
siguientes factores que sirvieron de base para llevar al ICE a una evolución
institucional y de esta manera hacer frente a las nuevas necesidades de los clientes:
Político – Legal: Tomando en cuenta todas las leyes y reglamentos
asociados, al ICE se le encomienda la tarea de desarrollar servicios públicos
para procurar el establecimiento, mejoramiento, extensión y operación de los
servicios de comunicaciones telefónicas, telegráficas, radiotelegráficas y
radiotelefónicas, para lo cual tendrá de pleno derecho la concesión
correspondiente por tiempo indefinido. (Inciso h, Artículo 2) (Asamblea
Legislativa de Costa Rica, 1949, p. 1)
Económico – Social: El ICE consideró las variaciones de la población con
respecto a edad, sexo, porcentaje de hogares en pobreza, tasa de
60
desempleo y porcentaje de viviendas con teléfono residencial, para así poder
seguir satisfaciendo las ya existentes y nuevas necesidades.
Tecnología: Necesidad de adquisición de nuevas redes para poder soportar
un número creciente de clientes.
Competencia: Ciertas empresas ya ofrecían servicios de los nuevos negocios
de telecomunicaciones, como por ejemplo la televisión por cable, lo cual
reflejaba que el ICE debía fortalecerse y renovarse para poder entrar en un
mercado de competencia, por lo que también se identificó que las tecnologías
que se usaban en aquel entonces no estaban integradas y su red de acceso
era de baja capacidad.
Clientes: Se logró identificar que la población costarricense empezaba a ser
más exigente en cuanto a la demanda de nuevos servicios, por lo tanto se
logró identificar un mercado potencial.
Servicios: El ICE debía evolucionar debido a que tenía poca oferta de
servicios en el mercado residencial y empresarial.
Al año 2006 se declaró la Ley Marco de Telecomunicaciones ya que en este mismo
año se tenía planeada la apertura de comunicaciones globales e internet, para
finalizar con la apertura de servicios móviles al siguiente año.
En el año 2007, diversos sectores de la sociedad, desde estudiantes, políticos,
artistas, movimientos comunales, campesinos hasta sindicatos, realizaron marchas,
protestas populares y diversas actividades en todo el país en contra del TLC. Sin
embargo, el 7 de Octubre del mismo año fue aprobado el CAFTA o TLC, mediante
la figura de referéndum.
Todo esto finalizó en la apertura del mercado de las telecomunicaciones por parte
del Estado y además, paralelamente se trabajó en la creación del marco legal para
todos los actores como las empresas de servicios públicos regionales y otros
operadores. Además, se consolidó la Ley N°7200: Ley que Autoriza la Generación
Eléctrica Autónoma o Paralela que respalda la energía “(…) producida por centrales
eléctricas de limitada capacidad, pertenecientes a empresas privadas y
cooperativas de electrificación rural que puedan ser integradas al sistema eléctrico
61
nacional” según se menciona en el artículo 1. (Ley 7200: Ley que Autoriza la
Generación Eléctrica Autónoma o Paralela, 1990, p. 1)
Posterior a todo este proceso de cambio, el ICE comenzó el año 2008 funcionando
como una institución dentro de un mercado en competencia y oficialmente fuera de
su condición de monopolio.
En la Estrategia Empresarial del ICE 2010‐2014 (2010) se dice que:
La globalización y la revolución tecnológica de los mercados
en los que el ICE participa, así como las nuevas condiciones
que impone un mercado en competencia, exigen a la empresa
redoblar esfuerzos, potenciar sus fortalezas y avanzar
rápidamente hacia una organización enfocada al cliente
procurando para éste los mejores y más innovadores
servicios. Lograr una organización centrada en el cliente
implica la revisión de procesos, sistemas, estructuras y cultura
organizacional que nos garanticen calidad y velocidad al
mercado para mantener la preferencia y la confianza que los
costarricenses han depositado en el ICE por décadas. (p. 4)
Por lo tanto, el ICE debe estar a la vanguardia de los mercados y así satisfacer las
necesidades de los clientes pero a su vez poder capturar nuevos clientes. De
manera que, para poder lograr estos cambios debió diversificar la oferta de servicios
de telecomunicaciones, salir de una sencilla llamada de voz para empezar a ofrecer
telefonía móvil en todos los mercados, alta tecnología (aumento en la capacidad de
procesamiento, comprensión y almacenamiento), mejor infraestructura (crecimiento
de redes de banda ancha, hardware, aplicación y contenidos) a usuarios mucho
más exigentes y conocedores, con mayor disposición a adoptar nuevos productos
y servicios.
En relación al financiamiento del ICE, esta institución como se ha venido
mencionando es la encargada de brindar servicios de telecomunicaciones
(promoción de su establecimiento, mejora, extensión y operación en un mercado
62
abierto en competencia) y electricidad (desarrollo de fuentes productoras de
energías limpias y renovables y fuentes alternativas).
Para llevar a cabo todas estas actividades, el ICE cuenta con un presupuesto cuya
principal fuente de ingresos son ingresos corrientes también llamados no tributarios
con un 75.8%, el financiamiento interno y externo y recursos de vigencias anteriores
con un 20.9%, y con un 3.4% los ingresos de capital como la colocación de títulos
valores de largo plazo, venta de activos, recuperación y anticipos por obra de
utilidad pública y recuperación de préstamos, según datos de la Contraloría General
de la Republica en su informe de Presupuestos Públicos 2018. (pág. 82)
Por otro lado cabe destacar que la información presupuestaria del ICE es de
carácter confidencial, razón por la cual solamente fueron revelados los datos
anteriormente mencionados,
El Consejo Directivo declaró confidencial la información
presupuestaria del ICE, excepto la correspondiente al programa
Electricidad, ello con sustento en la potestad que le otorga a ese
Instituto el artículo 35 de la Ley N° 8660; situación que obliga a la
Contraloría General a resguardar del conocimiento de terceros tal
información, en atención al imperativo expuesto en el artículo 11 de
la Ley contra la corrupción y enriquecimiento ilícito en la función
pública N° 8422. (Presupuestos Públicos 2018: Situación y
Perspectivas, 2018, pág. 79)
63
1.2 Marco Filosófico Estratégico
En este apartado se incluye toda la información correspondiente a la misión y visión, así
como también los valores propios del ICE. Cabe destacar que para ciertos años no se
logra obtener esta información para el Sector Electricidad o Telecomunicaciones por
motivos de confidencialidad de la información. Dado por la Ley 7975, acerca de
Información No Divulgada, se estable en el artículo 2 que debe de protegerse la
información no divulgadas referente a los secretos comerciales e industriales que guarde,
con carácter confidencial, una persona física o jurídica para impedir que aquella
información que se encuentre de forma legítima bajo control de la institución sea
entregada a terceros sin autorización.
Aunado a lo anterior, según el artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización
de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones dispone que “Es
confidencial la información relacionada con las actividades del ICE y sus empresas,
calificada por estas como secreto industrial, comercial o económico, cuando, por motivos
estratégicos, comerciales y de competencia, no resulte conveniente su divulgación a
terceros”. (Artículo 35)
Es importante resaltar que a partir del año 2007, el ICE trabajó en su unificación para
que se hiciera una planificación unificada y actualizada según cada periodo de cambio
de gobierno.
En el siguiente cuadro se puede observar el Marco Filosófico Estratégico para los
Sectores Telecomunicaciones y Electricidad durante cada periodo.
64
Cuadro 1: Marco Filosófico Estratégico del ICE
Periodo Sector Misión Visión Valores
1997 – 2010
Sector Telecomunicaciones
“Satisfacer las necesidades y expectativas evolutivas de los clientes y la sociedad costarricense mediante el suministro oportuno de los servicios y aplicaciones de telecomunicaciones e información de calidad, a precios y tarifas competitivas, con la tecnología adecuada y el mejor recurso humano.”
“Empresa propiedad del Estado, competitiva de clase mundial, líder en el mercado de las telecomunicaciones e información con la mejor tecnología y recurso humano al servicio del cliente y la sociedad costarricense.”
1997 – 2005 Valores empresariales:
Competencia técnica.
Creatividad e innovación.
Capacidad para trabajo en equipo.
Servir al cliente y a la sociedad.
Desarrollo humano.
Confianza. Valores para el cliente:
Innovación.
Calidad de vida.
Eje de desarrollo nacional.
Confianza en la marca ICE. 2006 - 2010 Valores de la Institución:
Integridad.
Compromiso.
Excelencia. Valores para el Cliente:
Innovación.
Calidad de Vida.
Eje del Desarrollo Nacional
2003 – 2011
Sector Electricidad “Mejorar la calidad de vida y el desarrollo económico y social, a través de un servicio de electricidad que supere las expectativas de bienestar, comodidad y progreso de todos los costarricenses.”
“Constituirse en la mejor empresa eléctrica de América con respecto a la calidad, continuidad, solidaridad, universalidad y precio competitivo del servicio, a la satisfacción de los clientes, al desarrollo sostenible de los recursos energéticos renovables y al manejo del medio ambiente; y ser reconocida como un factor fundamental para el desarrollo económico y social del país, como un símbolo de la capacidad y la
Valores de la Institución:
Integridad.
Compromiso.
Excelencia. Valores del sector electricidad:
Compromiso con el desarrollo económico – social de Costa Rica.
Desarrollo sostenible de los recursos energéticos.
Valentía para enfrentar retos.
Honestidad, integridad y mística en todas nuestras acciones.
65
Periodo Sector Misión Visión Valores
democracia costarricense y como un líder de la integración eléctrica de América Central.”
2007 – 2008
Sector Telecomunicaciones
y Electricidad
“Servir a los mercados de la industria eléctrica y de las telecomunicaciones e información, con niveles de competitividad internacional, a través de un enfoque de multiservicios y aplicaciones, para satisfacer las crecientes y variadas necesidades de los clientes, manteniendo una posición de liderazgo en los nuevos segmentos de estas industrias y segmentos asociados, de acuerdo con el marco jurídico vigente”
“Empresa propiedad del Estado, competitiva, líder en el mercado de las telecomunicaciones, información e industria eléctrica con la mejor tecnología y recurso humano al servicio del cliente y la sociedad costarricense, que contribuya con el desarrollo económico, social y ambiental, promoviendo la universalidad del servicio en el ámbito nacional y el uso racional de los recursos naturales”
Integridad: o Para desarrollar nuestro trabajo de
acuerdo con los principios de transparencia, justicia, confiabilidad, honestidad y respeto.
o Para ser leales a la institución y a nuestros clientes.
o Para rechazar las influencias indebidas y los conflictos de interés.
o Para ser consecuentes entre lo que se dice y lo que se hace.
o Para administrar responsablemente los bienes institucionales.
o Para actuar de conformidad con la normativa nacional e institucional.
Compromiso: o Con la satisfacción de las necesidades
y expectativas de nuestros clientes internos y externos.
o Con el desarrollo económico y social de país.
o Con la calidad de vida de los habitantes del país.
o Con el medio ambiente. o Con el trabajo bien realizado y los
objetivos de ICE.
Excelencia: o En el suministro de un servicio
oportuno, confiable y de calidad. o En la búsqueda y aplicación de
nuevas tecnologías para beneficio de nuestros clientes.
o En la aplicación de las mejores prácticas técnicas y administrativas.
2009
Sector Telecomunicaciones
y Electricidad
“Brindar soluciones integrales e innovadoras en los mercados de electricidad y de telecomunicaciones favoreciendo el bienestar, el desarrollo y calidad de vida de nuestros clientes”.
“Ser el grupo empresarial líder e innovador de soluciones de telecomunicaciones y electricidad de América Latina”.
2010 – 2014
Sector Telecomunicaciones
y Electricidad
“Consolidar la preferencia de nuestros clientes renovando nuestra organización y cultura hacia el nuevo entorno competitivo.”
“Ser el grupo empresarial líder e innovador de soluciones de telecomunicaciones y electricidad en el mercado regional”
2014 – 2018
Sector Telecomunicaciones y Sector Electricidad
“Somos la Corporación propiedad de los costarricenses, que ofrece soluciones de electricidad y telecomunicaciones, contribuyendo con el desarrollo económico, social y ambiental del país.”
“Ser una Corporación líder, innovadora en los negocios de electricidad y telecomunicaciones en convergencia, enfocada en el cliente, rentable, eficiente, promotora del desarrollo y bienestar
66
Periodo Sector Misión Visión Valores
nacional, con presencia internacional."
o En la atención al cliente. o En el desarrollo integral del factor
humano. o En la gestión de los recursos
institucionales.
Fuente: Elaboración propia a partir de los Planes Estratégicos 2005 – 2018 y las Memorias ICE 1998 – 2014.
67
El Marco Filosófico del ICE ha sufrido constantes cambios con el pasar de los años, los
cuales se explicarán en los dos apartados siguientes. Primeramente los Sectores
Electricidad y Telecomunicaciones realizaban sus propios marcos filosóficos y planes
estratégicos separadamente. Sin embargo, es a partir del año 2007 que el ICE trabajó
en su unificación para que fuera aplicado a toda la institución y se hiciera una
planificación unificada.
1.2.1 Sector Telecomunicaciones
Durante el periodo 1997 – 2010 la misión del sector telecomunicaciones era la de
satisfacer las necesidades y expectativas de la sociedad costarricense ofreciéndoles sus
productos y servicios. Sin embargo, para el periodo 2010 – 2014 además de querer
satisfacer las necesidades de sus clientes, el ICE trabajó internamente para cambiar su
cultura organizacional y así poder satisfacer las nuevas y crecientes necesidades de sus
clientes.
En lo que respecta a la visión que fue establecida para el periodo 1997 – 2010, lo que se
identifica es una definición de empresa no al ICE proyectado a futuro, es decir, cómo se
vería con el pasar de los años. Por lo que esta visión lo que hace es definir al ICE y lo
hace como una empresa estatal, líder, y con el mejor recurso humano y tecnológico.
Por otro lado, los valores establecidos para la institución durante el periodo 1997 – 2005
son: los valores empresariales (internamente) y los valores para el cliente (enfocados en
la satisfacción de necesidades y su responsabilidad como eje de desarrollo nacional).
Durante el periodo 2006 - 2010, los valores institucionales comenzaron a cambiar debido
a una aprobación por parte del Consejo Directivo en el artículo 2 de la Sesión N° 5676
de Julio del 2005, los cuales fueron extendidos a toda la institución. Sin embargo, los
valores para el cliente permanecieron igual que el periodo anterior pero desaparece el
valor “Confianza en la marca ICE”.
68
1.2.2 Sector Electricidad
La misión del sector electricidad durante el periodo 2003 – 2011 era mejorar la calidad
de vida de los costarricenses y así contribuir al desarrollo económico y social superando
las expectativas de los clientes. Posterior a ese periodo la visión, si es planteada como
una proyección y la define con el deseo de ser la mejor empresa eléctrica de
Centroamérica con recursos energéticos renovables y con un buen manejo del ambiente,
agregando satisfacer exitosamente las necesidades de los clientes.
Por otro lado, los valores de la institución fueron divididos en dos ejes: valores de la
institución y valores del sector electricidad propiamente. Los valores de la institución son
los mismos mencionados en el apartado del sector telecomunicaciones en el periodo
2006 – 2010 ya que para mediados del año 2005 estos se habían replanteado y
extendido a toda la institución, y por otro lado como valores propios del sector electricidad
se menciona el compromiso con el desarrollo económico, desarrollo sostenible, valentía
para enfrentar retos y valores comunes como la honestidad e integridad.
1.2.3 Unificación del Marco Filosófico
A partir del año 2007 el marco filosófico cambió y se unificó para las dos gerencias
(electricidad y telecomunicaciones) creando así un solo plan estratégico y marco
filosófico para el ICE, ya que se marcaba el inicio de una evolución institucional causada
por el TLC.
En el periodo 2007 – 2008, la visión se planteó como una definición de empresa que
expresa una declaración de lo que es y no de lo que quiere llegar a ser. Sin embargo, a
los años siguientes, la visión comienza a plantearse correctamente como una proyección
de la empresa a futuro con el anhelo de llegar a ser una corporación líder, innovadora,
enfocada en el cliente y con presencia internacional (a nivel regional/América Latina).
Por otro lado, desde el año 2007 la misión se planteó como una visión y no como una
declaración de que lo que el ICE significa para ese año o periodo. Sin embargo, a partir
del año 2014, la institución planteó correctamente su misión al declarar que es una
corporación que ofrece soluciones de electricidad y telecomunicaciones que contribuye
69
al desarrollo del país. Respecto a los valores, estos continúan siendo los mismos en
todos los periodos: Integridad, Compromiso y Excelencia.
Es importante resaltar que a partir del año 2008, el ICE comenzó a hacer que todos los
esfuerzos empresariales se dirigieran hacia un mercado en competencia, lo cual refleja
que debió realizar un cambio interno para poder salir de ser una institución en condición
de monopolio a una empresa que vas allá de satisfacer necesidades, tratando de
satisfacer las expectativas de sus usuarios y atraer más clientes.
1.3 Estructura Organizacional
La estructura organizacional del ICE ha sufrido un gran número de cambios con el pasar
de los años, la cual empieza siendo una estructura sumamente vertical para
recientemente llegar a ser una organización horizontal y con muchas supresiones de
departamentos.
En el siguiente cuadro se detallan los cambios más significativos a nivel organizacional
del Instituto Costarricense de Electricidad.
70
Cuadro 2: Cambios organizacionales del ICE
Año Cambios Relevantes
Creación de Unidades
1998 El ICE trabajaba estratégicamente por Unidades Estratégicas de Negocios (UEN) como parte de un plan de reorganización de la institución que fue aprobado en 1997. Así, el Sector Telecomunicaciones se llamaba ICETEL como Sector Estratégico de Infocomunicaciones, y el Sector Eléctrico se denominaba ICELEC como Sector Estratégico de Electricidad.
2001
Según la Memoria Institucional Período 1998 – 2002 (2002), se creó la Subgerencia de Gestión Administrativa integrada por las áreas de Proveeduría, Finanzas, Recursos Humanos, Tecnologías de Información, Logística y Bienes Inmuebles, con el objetivo de unificar los procesos administrativos de los sectores de Electricidad y Telecomunicaciones del ICE con el objetivo de coordinar “…de una mejor manera la gestión administrativa de toda la institución, se evita la fragmentación de sistemas administrativos y el recargo de funciones en la Presidencia Ejecutiva y la Gerencia General.” (p. 13)
2006 Según Jorge (2013) habían 6 sub-gerencias: Electricidad, Administrativa Institucional, seguridad y Protección de Bienes, Finanzas, Coordinación Corporativa y Telecomunicaciones. Las cuales a su vez estaban integradas por divisiones, UEN, direcciones técnicas y divisiones. (p. 221)
2007 La Gerencia de Finanzas. Las divisiones de la Gerencia de Telecomunicaciones.
2008 La División Jurídica Institucional. La Dirección de Planificación y Control Institucional. La Dirección Protección y Seguridad Institucional.
2009
La División de Universidad Corporativa. La División Gobierno Digital. La Dirección de Comunicación Corporativa, ya que se separa el tema de comunicaciones de la Dirección de Mercadeo y Comunicación Institucional. Se modificó la estructura de la Dirección de Tecnologías de Información para conformar la División Información Corporativa.
2010
La Dirección de Asuntos Colectivos, adscrita a la Gerencia de Logística y Recursos Institucionales. Se modificó la estructura de la Sub-Gerencia de Finanzas y se crearon divisiones y direcciones, y la estructura de la División Información Corporativa. Se integró el tema de regulación en la División Jurídica Institucional y se creó la Dirección Regulatoria y Consultiva.
2011 El Centro de Aprendizaje y Desarrollo Empresarial, adscrito a la Gerencia de Logística y Recursos Institucionales.
71
2012 – 2013
El Nivel Gerencial en el cual se encuentra solamente la Gerencia General y sale de ser parte del Nivel Político. La División de Gestión Corporativa y la Dirección Centro Coordinador de Operaciones de Emergencias bajo la Presidencia Ejecutiva como autoridades formales.
2014 La División de Estrategia y Desarrollo de Negocios y el Nivel de Subsidiarias con el CNFL en coordinación con la Gerencia de Electricidad, y RACSA y Cable Visión en coordinación con la Gerencia de Telecomunicaciones. El Nivel Gerencial y el Nivel de Subsidiarias.
Supresión de Unidades
2010 La Asesoría de Coordinación Corporativa. La División Universidad Corporativa.
2011 La Dirección de Mercadeo Corporativo.
2012 – 2013
La Dirección de Protección y Seguridad Institucional. La Dirección de Proveeduría.
2014
La División Gestión Corporativa. La División Información Corporativa. La División Gobierno Digital. La Dirección de Planificación y Control Institucional. La Dirección Centro Coordinador de Operaciones de Emergencias. La Gerencia de Finanzas. La Gerencia de Logística y Recursos Humanos. La Gerencia de Clientes.
2015
Del Nivel Asesor: Auditoria Interna, Asistencia Administrativa y Asesores. Del Nivel Consejo: Secretaria del Consejo Directivo. Del Nivel “División/Div.Corporativa”: Contraloría de Servicios Institucional, Jurídica Corporativa y Estrategia y Desarrollo de Métodos. Nivel Dirección: Fondo de Garantías y Ahorro y Comunicación e Identidad Corporativa.
Traslado de Unidades
2008 La División Jurídica Institucional y la Dirección de Planificación y Control Institucional de la Presidencia Ejecutiva a la Gerencia General. La Dirección Protección y Seguridad Institucional de la Sub-Gerencia Administrativa a la Gerencia General.
2009
El Fondo de Garantías y Ahorro del Nivel Consejo al Nivel Dirección pero manteniendo su posición bajo el Consejo Directivo. La Dirección de Proveeduría y la Dirección de Mercadeo y Comunicación Institucional de la Presidencia Ejecutiva a la Gerencia General. El departamento Protección y Seguridad Institucional se convierte en Dirección y se traslada del Nivel Asesor como una Unidad de Autoridad Formal de la Gerencia General.
2010 La División Información Corporativa de la Presidencia Ejecutiva a la Gerencia General.
2011 La Dirección de Planificación y Control Institucional, y la Dirección Comunicación Corporativa de la Gerencia General a la Presidencia Ejecutiva.
72
2014 La Gerencia Corporativa de Administración y Finanzas ya no tiene divisiones ni gerencias bajo su subordinación, solo funciona como asistente a la Presidencia Ejecutiva.
2015 Las subsidiarias CNFL, Radiográfica Costarricense y Cable Visión están subordinadas al Consejo Directivo del ICE pero trabajan en coordinación con las Gerencias Electricidad y Telecomunicaciones.
Modificación de Nombres 2009 El departamento de Seguridad y Protección de Bienes por Protección y Seguridad Institucional.
2010
Sub-Gerencias por Gerencias. Sub-Gerencia Administrativa Institucional por Logística y Recursos Institucionales. Sub-Gerencia Comercial por Sub-Gerencia Mercadeo y Ventas. Dirección Regulatoria y Consultiva por Dirección Consultiva y Procesos Judiciales.
2011 Gerencia de Mercadeo y Ventas por Gerencia de Clientes.
2014
División Jurídica Institucional por División Jurídica Corporativa. Dirección de Comunicación por Dirección Comunicación e Identidad Corporativa. Gerencia General por Gerencia Corporativa de Administración y Finanzas. Nivel División por Nivel División/Div Corporativa.
Modificación de Colores y líneas
2014 Nivel Asesor cambia de color amarillo a gris. Nivel Consejo cambia de color gris a blanco.
2015 Se creó una línea divisoria en todo el organigrama: Del lado izquierdo las áreas del ICE y del lado Derecho las subsidiarias.
Fuente: Elaboración propia a partir de los Planes Estratégicos 2005 – 2018 y las Memorias ICE 1998 – 2014.
73
Como se puede observar en el cuadro anterior, el ICE tuvo gran cantidad de cambios a
nivel organizacional durante el periodo de estudio, eliminando departamentos y creando
otros para alinearse con las estrategias de la institución como lo fue la apertura hacia un
mercado en competencia.
1.4 Marco Gerencial
Según los artículos 10 al 15 de la Ley N°449 de creación del ICE, se menciona que la
administración superior es conformada por un Consejo Directivo integrado por siete
miembros propietarios de nombramiento del Poder Ejecutivo, de los cuales cuatro forman
un quórum para la realización de las sesiones. También menciona que tres directores
deben ser ingenieros, uno licenciado en leyes, otro en ciencias económicas y los otros
dos de finanzas, industrias o agricultura. Estos deben ser costarricenses o extranjeros
con diez años de residencia en el país. Además, son inamovibles a menos que se declare
contra ellos alguna responsabilidad legal. La duración del cargo es de 8 años, y cuando
este se venza pueden ser nombrados nuevamente.
Este Consejo Directivo elegirá por mayoría de votos a un Presidente y un vicepresidente
que fungirán por un año con posibilidad de ser reelegidos. También este consejo podrá
designar un Gerente General, un Subgerente, un Tesorero y un Auditor que realizarán
su cargo por un periodo de cuatro años y de igual forma podrán ser reelegidos. Además,
el consejo puede nombrar a más de un subgerente o más de un sub auditor y
subtesoreros cuando lo considere necesario.
El cargo de Presidente Ejecutivo ha cambiado nueve veces desde el año 1998, los cuales
no inician ni finalizan con los cambios de gobierno. En el siguiente cuadro se muestran
los presidentes ejecutivos del Instituto Costarricense de Electricidad desde el año 1995
hasta el año 2017:
74
Cuadro 3: Presidentes Ejecutivos del ICE a partir del año 1995
Años Presidente Ejecutivo Antecedentes
1995-1998 Dr. Roberto Dobles Mora Profesión: Ingeniero
1999-2000 Rafael Sequeira Ramirez Profesión: Ingeniero
2001-2005 Ing. Pablo Cob Saborío Profesión: Ingeniero
Cargo anterior: Directivo del ICE.
2006
Hasta Mayo: Pablo Cob Saborío
Hasta Setiembre: Ing. Jorge Gutiérrez Gutiérrez
A partir de Setiembre: Ing. Pedro Pablo Quiros Cortes
Jorge Gutierrez:
Profesión: Ingeniero Civil
Cargo anterior: director del Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (Lanamme), adscrito a la Universidad de Costa Rica (UCR).
2007-2009 Ing. Pedro Pablo Quiros Cortes Profesión: Ingeniero Eléctrico
Cargo anterior: Directivo del ICE
2010
Ing. Eduardo Doryan Garrón Profesión: Ingeniero Eléctrico.
Cargo anterior: presidente de la CCSS durante el gobierno de Oscar Arias, periodo 2006-2010
2011-2013
Ing. Teófilo de la Torre Argüello Profesión: Ingeniero Civil
Cargo anterior: Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones del Gobierno de Costa Rica, 2010-2011
2014-2017 Carlos Manuel Obregón Quesada Profesión: Ingeniero Civil
Cargo anterior: Directivo del ICE
Fuente: Elaboración Propia a partir de Memorias Anuales del ICE
Durante la administración del señor Rafael Sequeira Ramírez en el año 1999, se dio a
conocer el caso del Proyecto de Ley de Mejoramiento de los Servicios de Electricidad y
de Telecomunicaciones y de la Participación del Estado, o más comúnmente conocido
“Combo ICE”, expediente n°13 873 obtenido de Brenes (2013).
En el año 2005, Pablo Cob Saborío fue Presidente Ejecutivo durante los años del 2001
al 2005, también había ocupado el mismo cargo en el año 1993. Según Brenes (2013),
durante su administración el ICE comenzó a alinear los Planes Empresariales de cada
una de las Unidades Estratégicas de Negocio (UEN) con los Planes Sectoriales, esto
debido a que la institución ya preveía los grandes cambios que impactarían a la
organización debido al acuerdo firmado sobre el TLC.
En el periodo 2006 – 2010, el cargo de Presidente Ejecutivo fue cambiado tres veces,
sin embargo, con todos estos cambios el ICE siempre enfocado en su preparación para
75
estar suficientemente bien estructurado y ser capaz de hacer frente a todos los cambios
que se empezaban a dar con la apertura de mercado a partir del “TLC”.
Aunado a lo anterior, la directora y una colaboradora de la División de Innovación e
Inteligencia Empresarial del ICE en una entrevista realizada, menciona:
Esa entrada de la competencia obligó a quitar ese concepto del
“empleado público” (llevar las cosas lentas, esa concepción que se
tiene de lo que es el empleado público), por lo que se dinamizó la
actividad del ICE. Cuando avisaron de la apertura comercial, se
comenzó inmediatamente a capacitar. (Entrevista a Calderón &
Moreno, 2017)
De acuerdo con la Memoria ICE 2010, la institución debía comenzar a cambiar sus
líderes a partir de los cambios que hubo en el Poder Ejecutivo de la República. (p. 34).
Lo anterior se debe a que fue necesaria la creación de una estrategia empresarial con
duración de cuatro años que estuviera alineada a los principales aspectos que sucedían
en el entorno, como el enfoque a clientes y sostenibilidad de la institución en el ámbito
de competencia.
A partir de allí, durante la administración del señor Eduardo Doryan Garrón, quien
comenzó a gestionar alianzas estratégicas con empresas grandes para sobrevivir la
apertura, se publicó el 14 de Diciembre la Estrategia Empresarial 2010–2014
“Impulsados por el Cliente por el Bien de Costa Rica.”, la cual menciona:
Conscientes de los retos que vivirá la organización en los años
venideros, pasando de monopolio a empresa en competencia y
visualizando la apertura de las telecomunicaciones como una
oportunidad de superación de sus propios logros, actualmente el
ICE trabaja para mantener el reconocimiento de institución líder y
modelo a nivel nacional y de referente latinoamericano. (p. 4)
El Presidente Ejecutivo Teófilo de la Torre Arguello nombrado para el periodo 2011–
2013, tuvo el mismo cargo en el ICE en repetidas ocasiones, primeramente durante el
76
periodo 1982 – 1990, luego en el año 1994. Además, fue nombrado Gerente General en
el periodo 2000 – 2007.
En el año 2014 se dio otro cambio de Jerarca donde la presidencia ejecutiva paso del
Ing. Teófilo de la Torre Argüello a quedar en manos del Ing. Carlos Manuel Obregón
Quesada, y como consecuencia de esto se evidencia un cambio en la política de la
institución con el establecimiento de la Estrategia Grupo ICE del periodo 2014-2018 ya
que se empezó a proyectar al ICE como una Empresa Pública con características y
cualidades que le permiten competir con empresas privadas y estar a la vanguardia de
los servicios que se ofrecen a nivel internacional.
Sin embargo, para poder proyectar al ICE con esta estrategia, la nueva Presidencia
Ejecutiva tuvo que primeramente realizar un diagnóstico del Grupo ICE del cual se
extraen los siguientes principales retos:
Fortalecer el planteamiento estratégico a nivel corporativo.
Imperativa transformación hacia una “Cultura Corporativa
Competitiva”.
Viabilidad empresarial de Radiográfica Costarricense S.A. (RACSA).
Integrar la Empresa Cable Visión a la dinámica del Grupo ICE.
Velar por la sostenibilidad financiera de la Compañía Nacional de
Fuerza y Luz (CNFL).
Adecuar el Modelo de Gestión de Recursos a las Exigencias de los
Negocios.
Satisfacción de la demanda eléctrica en condiciones de calidad,
oportunidad y costo.
Adaptar constantemente la competitividad del negocio de
telecomunicaciones a las exigencias del mercado. (pp. 15-19)
Por otro lado, el ICE también incluyó dos temas como ejes centrales de la nueva
estrategia para el mejoramiento de la competitividad de la institución y sus empresas,
realizó una reestructuración organizacional de manera que todos los niveles rindieran
77
cuentas a un “Centro Corporativo”. Según la Memoria Institucional ICE 2014 los dos
temas son los siguientes:
(…), en primer lugar, la gobernabilidad corporativa, que consiste en el
conjunto de mecanismos existentes para darle a la corporación la
direccionalidad y control deseado; en segundo lugar, el
aprovechamiento de las sinergias, es decir todas aquellas acciones
que se puedan realizar de manera conjunta entre los negocios y
empresa del Grupo que impacten positivamente su desempeño de frente
al cliente. (Instituto Costarricense de Electricidad, 2014, p. 14)
Para el año 2015, según la Memoria del mismo año, el ICE reformuló el Plan Operativo
Institucional y Empresarial (POI-E) 2015 y elaboró el Plan de Negocio enfocado en
nuevas estrategias. (p. 12). Además, las gerencias de la institución con sus respectivas
subsidiarias trabajaron en el alineamiento de sus planes entre sí y con la Estrategia del
Grupo ICE, tanto para el sector telecomunicaciones así como el sector electricidad.
Los Presidentes Ejecutivos del ICE han rotado numerosas veces, cada uno intentó dejar
su sello en la institución, ya que cada uno tiene su visión de cómo mejorar en términos
de servicio, de posicionar marca y sobre todo de que la institución permanezca en
competencia.
1.5 Políticas Institucionales
El ICE ha realizado diversas políticas institucionales para los sectores
telecomunicaciones y electricidad en pro del mejoramiento de la calidad de sus servicios,
el uso de energías renovables, políticas ambientales, entre muchas otras.
Para el año 1998, el ICE preveía el surgimiento de nuevas necesidades de sus clientes
y esto debido a que estaba empezando a experimentar un cambio a nivel mundial a partir
del cual la institución debía iniciar con el análisis de los posibles impactos que esos
cambios podían traer durante esa época, y además identificar las posibles oportunidades
que ese inevitable cambio podía ofrecer y de esta manera poderle hacer frente,
insertarse y adaptarse a ese mercado mundial.
78
Para ese entonces, el ICE se formuló lo que se denominó la “Estrategia Básica en
Acción”:
Servir los mercados de la Industria Eléctrica y de la Industria de las
Telecomunicaciones y la Información (Infocomunicaciones), con
niveles de competitividad de “clase mundial”, a través de un
enfoque de multiservicios, para satisfacer las crecientes y variadas
necesidades de los clientes, manteniendo una posición dominante
en los segmentos actuales de mercado y logrando una posición de
liderazgo en los nuevos segmentos de estas industrias y
segmentos asociados, de acuerdo con el marco vigente. (Instituto
Costarricense de Electricidad, 1998, p. 1)
A causa de esta estrategia, el ICE formuló las siguientes políticas de acatamiento
obligatorio general para todo el personal, según se menciona en las (Políticas
Corporativas del Grupo ICE Periodo 1998):
Política N°1: Sobre el servicio al cliente: satisfacción de las demandas de los
segmentos de mercado, tomando el acceso al cliente como la principal ventaja
competitiva.
Política N°2: Sobre la organización: mejor integración de las Unidades
Estratégicas de Negocio (UENs) con mayor independencia operacional.
Política N°3: Sobre el nivel de competitividad: posicionamiento estratégico
dentro del sector industrial y la excelencia operacional.
Política N°4: Sobre la calidad de los servicios: la calidad de nivel internacional
con los mejores estándares de la industria.
Política N°5: Sobre la evaluación de la gestión: evaluación del cumplimiento de
los compromisos y metas.
Política N°6: Sobre el mercadeo: mercadeo ser proactivo, permanente,
enfocado y dinámico.
Política N°7: Estrategia de gestión: la estrategia con una organización eficaz y
altamente enfocada en el cliente.
79
Política N°8: Sobre la gestión integral de la calidad y la productividad: la
satisfacción del cliente alineada con la estrategia de negocios/competitiva y el
aseguramiento y mejoramiento continuo o discontinuo de los procesos.
Política N°9: Sobre la tecnología: la tecnología de punta para los sectores tanto
en la infraestructura como en los servicios de manera que estén relacionadas la
tecnología con la calidad.
Política N°10: Sobre los recursos humanos: recurso humano desarrollándose
con competencias crecientes superiores y comprometido con el cliente.
Política N°11: Sobre las finanzas: una gestión financiera de “clase
internacional”.
Política N°12: Sobre excelencia operacional: mejores prácticas de las
industrias de energía y de las infocomunicaciones.
Política N°13: Sobre el aprovisionamiento: la estrategia de negocios
(competitiva) apoyada en los bienes y servicios usados en la cadena de valor de
la UENs.
Política N°14: Sobre las inversiones y el desarrollo: estrecha relación entre la
planificación estratégica del negocio, la planificación del mercado y la planificación
financiera, para asegurar que la empresa cuente oportunamente con los recursos
de capital necesarios para atender las necesidades de los clientes.
Política N°15: Sobre el planeamiento y control: proyección y control de la
gestión de manera que se alcanzaran los planes y propósitos.
1.5.1 Planes de Mejora del ICE: Mejora Regulatoria y Simplificación de Trámites
Algunas políticas son creadas en base a las leyes emitidas por el Consejo de Gobierno.
Tal es el caso de los Planes de Mejora del ICE: Mejora Regulatoria y Simplificación de
Trámites, que son realizados año a año en acatamiento a la Ley N° 8220: Ley de
Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos creada en
el año 2002. Cada año el ICE propone mejoras en los servicios de electricidad y
telecomunicaciones como: automatización, eliminación de requisitos, reducción de
pasos, entre otros.
80
1.5.2 Política de Responsabilidad Social Empresarial
En el año 2012, el ICE emitió la Política de Responsabilidad Social Empresarial la cual
se empezó a integrar en la Estrategia Empresarial 2010–2014 de manera formal y se
presenta como una ventaja competitiva para todas las actividades de la institución bajo
las perspectivas de clientes, procesos, gente y finanzas de su marco estratégico. Cabe
destacar que esta política se creó también en base a la Norma Internacional ISO 26000:
Guía de Responsabilidad Social Ambiental y en los 10 principios del Pacto Global de las
Naciones Unidas. (Política de Responsabilidad Social, 2012, p. 2)
Para la institución, la Responsabilidad Social Empresarial se define como:
(…) la filosofía y marco de actuación del Grupo ICE, reiterando el
compromiso empresarial con el comportamiento socialmente
responsable de sus colaboradores y de sus actuaciones, como una
base fundamental e indispensable en pro del mejoramiento social,
económico y ambiental, que permitan una mejora en la calidad de
vida y con ello lograr un pleno desarrollo humano integral” según
se menciona en esta política. (Política de Responsabilidad Social,
2012, p. 4)
El ICE se vio en la necesidad de cambiar sus perspectivas y sus enfoques debido a la
apertura de mercados que se dio en el año 2008, involucrando así la Responsabilidad
Social Empresarial como ventaja competitiva.
La institución trabaja con “personas discapacitadas, grupos de población marginada y
vulnerable, migrantes, refugiados, desempleados, desfavorecidos, las minorías, adultos
mayores y pueblos indígenas”. (Memoria Institucional ICE 2010, 2010, p. 20)
Algunos ejemplos de Responsabilidad Social del ICE mencionados en las Memorias
Institucionales del año 2010 al año 2014 son:
Ferias de Empleo.
81
Acceso a internet a comunidades vulnerables.
Creación de viveros en todo el país.
Convenios con algunas empresas privadas y trámites licitatorios de remate para
venta de materiales en desuso y vehículos, contrataciones para el reciclado de
equipo electrónicos como computadoras y otros.
Participación en campañas como Teletón, Caminata por la Vida, entre otros.
Instalación de CECI´s (Centros Comunitarios Inteligentes) en diferentes cantones
del país.
Instalación de servicios de Internet en Escuelas, Colegios y Centros
Administrativos del MEP.
Instalación de servicios eléctricos, telefónicos e Internet, en comunidades
indígenas.
1.5.3 Política de Uso Justo
En el año 2013, la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) emitió la Política
de Uso Justo, la cual es aprobada hasta el 2 de abril del 2014 con la resolución RCS-
063-2014. Esta política es una medida de control para propiciar la equidad en el acceso
a los recursos de la red móvil. Según la superintendencia se dice que:
Las políticas de uso justo al igual que la gestión de tráfico
constituyen medidas excepcionales y temporales que implementan
los operadores de servicio de acceso a internet, entre otras
razones, para asegurar un trato justo a todos los suscriptores o
usuarios, independientemente de su perfil de uso. Dado que los
recursos de transporte en la red de internet son limitados, es
esencial asegurar que, unos pocos usuarios no monopolicen los
recursos de la red en detrimento de la gran mayoría. Dar un acceso
a la red a todos los usuarios no es algo fácil. La capacidad de la
red y los recursos son limitados y la utilización del ancho de banda
y los flujos de tráfico son altamente variables para las distintas
82
aplicaciones y servicios. (Superintendencia de
Telecomunicaciones, 2014, p. 4)
Aunque esta política fue aprobada desde el año 2014, fue hasta el 1 de marzo del 2017
que el ICE la puso en vigencia. Cabe aclarar que a pesar de que esta política no fue
emitida por el ICE, su creación marcó un cambio importante en el sector
telecomunicaciones ya que al ser la única institución que no la había puesto en práctica,
ponía al ICE en ventaja competitiva frente a empresas como Movistar o Claro que ya la
aplicaban. Sin embargo, esta ventaja competitiva era desleal ya que el ICE seguía
ofreciendo sus servicios en condiciones desiguales frente a sus competidores.
1.5.4 Política sobre el Sistema de Generación
Por otro lado, en el periodo 2012 – 2013 durante la administración de Teófilo de la Torre
Argüello, el Sector Electricidad del ICE se muestra como rector de este sector dando el
mayor aporte a las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2011 –2014 “María Teresa
Obregón Zamora”. Por ejemplo, en materia de electricidad, la institución aportó un 72%
de energía eléctrica renovable y se avanzó en el programa carbono neutralidad. Se
impulsó el programa de generación con energías renovables y su uso racional, y también
se trabajó en el desarrollo de infraestructura para el suministro de energía. (Memoria
Institucional ICE 2012, 2012, p. 13)
Aunado a lo anterior, el Plan Nacional de Energía 2015 – 2030 está orientado a la
sostenibilidad energética con un bajo nivel de emisiones de gases de efecto invernadero,
basándose en el uso fuentes limpias y renovables para la producción de energía y que
sea capaz de satisfacer la demanda y garantizar el bienestar de la población con costos
competitivos a nivel internacional en generación, transporte y suministro de energía.
De acuerdo a este plan, el ICE planteó el Plan de Expansión de la Energía Eléctrica 2014
– 2035, en el cual se detalla que la Política del ICE sobre el Sistema de Generación, está
alineada con las políticas nacionales de energía (Plan Nacional de Energía). A
continuación se detallan los seis aspectos en los cuales esta planificación pone énfasis:
83
Cuadro 4: Énfasis de la Planificación de la Expansión del Sistema de Generación
Eléctrica del ICE Periodo 2014 – 2035. Política sobre el Sistema de Generación
Aspectos Definición
Ambiente y Desarrollo
La consideración cuidadosa de los impactos ambientales y sociales debe estar integrada con el planeamiento y diseño de cada uno de los proyectos de generación propuestos para el plan. Se busca un desarrollo eléctrico que minimice los impactos negativos y potencie los positivos, procurando su sostenibilidad.
Dependencia del Petróleo
Aunque el uso de combustibles fósiles en el sistema eléctrico costarricense es extraordinariamente bajo, se busca disminuir aún más la dependencia de los derivados del petróleo, dada la volatilidad de los precios y la incertidumbre de su evolución futura.
Fuentes Renovables
Las fuentes renovables cumplen la doble función de reducir la dependencia del petróleo y de permitir un desarrollo limpio y sustentable. Se busca además la diversificación de las fuentes, para reducir la vulnerabilidad a las variaciones naturales de los recursos renovables.
Mercado Eléctrico Regional
El Mercado Eléctrico Regional amplía las opciones del sistema eléctrico nacional. Se busca fomentar el crecimiento del MER a través de la participación activa del país.
Inversiones de Generación
El crecimiento del sistema de generación demanda gran cantidad de recursos. Se desea desarrollar alianzas y oportunidades para que empresas distribuidoras y el sector privado puedan invertir en nuevas obras de generación, en un esquema cooperativo de inversión pública y privada.
Costo de la Energía
El sistema de generación deberá satisfacer las necesidades de energía eléctrica del país, en calidad y cantidad, al menor costo posible.
Fuente: Obtenido de (Plan de Expansión de la Generación Eléctrica: Periodo 2014 - 2035, 2014, p. 17)
En congruencia con lo anterior, el ICE desde 1949, continuando con la tradición iniciada
a principios de siglo, hace uso de las energías renovables para el suministro de
electricidad principalmente debido al mandato descrito en su ley de creación artículos 1
y 2 sobre la utilización racional de los recursos naturales y la sustitución de los
combustibles. Con el pasar de los años este modelo fue mejorando de manera
planificada y equilibrada para llegar al año 2015 con “este modelo, único en el mundo,
que ha permitido una cobertura eléctrica del 99,4% de los hogares costarricenses, con
una excelente calidad y una generación promedio de más de 95% a partir de energías
renovables”. (Costa Rica: Matriz Eléctrica. Un modelo sostenible, único en el mundo,
2015, p. 3)
Según menciona el ICE en su Matriz Eléctrica: Un modelo sostenible, único en el mundo
(2015), en el año 1994, se comenzó a construir la primera etapa del Proyecto Geotérmico
84
Miravalles que significó la incorporación de la segunda fuente de energía renovable,
después de la energía hidráulica con la que el ICE ya venía trabajando.
Seguidamente en el año 2002, se inauguró la Planta Eólica Tejona, con 30 turbinas. Con
esta construcción, el ICE incorpora la tercera fuente de energía renovable a la red
nacional.
Luego a finales del año 2014, el ICE empieza a dar el servicio eléctrico al 99.4% de los
hogares, comercios e industrias del país como se mencionó anteriormente, para luego al
año 2015 sumar 75 días de producción eléctrica continua sin la necesidad de recurrir a
hidrocarburos para generar electricidad.
Este hecho le dio la vuelta al mundo, y como resultado de investigaciones a nivel
internacional, en el año 2015 Costa Rica ocupó la posición 11 de 125 países a nivel
mundial y apareció como la segunda mejor nación de América Latina después de
Colombia. Esto dio el impulso a la institución a seguir con la expansión de energía
eléctrica
En la siguiente ilustración se puede observar la composición eléctrica lograda al año
2015 en la cual según menciona el ICE que:
En un hecho que impresionó a la comunidad internacional, el ICE
reportó mediante el SEN que produjo toda su electricidad con
fuentes renovables durante los primeros 75 días de 2015. Al juntar
los últimos 10 días de diciembre de 2014, la sumatoria creció a 85.
Esta fue la composición promedio del 22 de diciembre al 16 de
marzo. (Costa Rica: Matriz Eléctrica. Un modelo sostenible, único
en el mundo, 2015, p. 11)
Según se muestra en la Ilustración 7, un 73,2% de la electricidad generada en el año
2015 fue con energía hidráulica, y a su vez el restante 26,8% se generó con otro tipo de
energías renovables de las cuales tenemos geotérmica, eólica, biomásica y solar.
85
Ilustración 7: Composición Eléctrica de Costa Rica al Año 2015
Fuente: Obtenido de (Costa Rica: Matriz Eléctrica. Un modelo sostenible, único en el mundo, 2015, p. 11)
Durante el año 2015, los proyectos en desarrollo se siguieron trabajando para ir
alcanzando las metas anuales del ICE y del Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018
“Alberto Cañas Escalante”, además se crearon nuevos proyectos en materia de
Electricidad como: Programa Conservación de Energía, Programa de Desarrollo de
Redes y Programa de Alumbrado Público, entre otros.
También, cabe mencionar que se formuló el Plan de Negocio 2015-2018 el cual
comprende los planes de crecimiento en cuanto a: infraestructura, inversión, portafolio
de proyectos, nuevos negocios, proyección comercial; sostenibilidad económica y
financiera, formación del recurso humano, manejo ambiental, proyección empresarial,
entre otros.
1.5.5 Política de Innovación
En el año 2014, se creó la Estrategia Grupo ICE 2014 – 2018, para responder a la Ley
N°8660: Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector
Telecomunicaciones. A partir de esta estrategia se da pie a la creación de la División de
86
Innovación e Inteligencia Empresarial y además de la Política de Innovación en el año
2016 para alinearse con el artículo 10 del Reglamento al Título II de la Ley de
Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector
Telecomunicaciones, el cual menciona que: “El ICE y sus empresas deberán adoptar
una estructura organizativa y flexible para responder en forma oportuna y optima las
exigencias cambiantes de los mercados eléctrico y de telecomunicación.” (Reglamento
al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del
Sector Telecomunicaciones, 2009, parra. 5)
Asimismo cabe resaltar que siempre se debe estar en constante innovación ya que el
entorno es sumamente cambiante, razón por la cual el ICE debía tener la capacidad de
adaptarse a esos cambios. De allí es que nace la marca “Kölbi” para poder abrirse camino
en un mercado en competencia en el Sector Telecomunicaciones y ser sostenible en
este mercado.
Esta marca fue creada con características que representan la naturaleza del país y hacen
a la sociedad costarricense sentirse identificada, como se menciona en la siguiente frase
mostrada en la página web del (Instituto Costarricense de Electricidad): “Costa Rica es
el entorno natural de Kölbi. Una marca que defiende y representa los más altos valores
de la sociedad costarricense y sus productos son un reflejo del espíritu emprendedor y
exitoso de los costarricenses”. (¿Qué es Kölbi?, parra. 5)
1.5.6 Política Experiencia del Cliente
Por otro lado, se dio un cambio importante a finales del año 2016 sobre la Política de
Experiencia del Cliente bajo la administración del Sr. Carlos Manuel Obregón Quesada.
Según la ASDEICE (2017), este cambio incluía el traslado de la Contraloría de Servicios
a las áreas de atención de clientes de las Gerencias de Electricidad y
Telecomunicaciones.
Este cambio está dos años fuera del periodo de estudio de esta investigación, sin
embargo se considera necesario mencionarlo ya que antes de que este sucediera, a
través de un estudio realizado por el ICE titulado “Recomendación técnica sobre
87
Reorganización de la Contraloría de Servicios Institucional a partir de los procesos
asociados a su quehacer” se reveló que:
(…) solo un 7% de las denuncias de clientes en
telecomunicaciones del ICE se hicieron anualmente a través de la
Contraloría de Servicios Institucional. El resto (un 93%) la atendió
la Gerencia de Telecomunicaciones. En servicios eléctricos del
Instituto, la relación fue de un 1% atendido por la Contraloría y un
99% por la Gerencia de Electricidad. (Asociación Sindical de
Empleados Industriales de las Comunicaciones y de la Energía,
2017, parra. 3 y 4)
Esta política se reforzó con asuntos como la resolución de los reclamos desde el primer
contacto con el cliente, que el proceso de atención fuera más accesible para él, que todos
los niveles de la organización fueran capaces de atender y responder de manera
oportuna y un fortalecimiento del proceso de control y seguimiento de los reclamos para
mejorar continua y experiencia de los clientes.
1.6 Aspectos Relevantes
Después de identificar los cambios que ha sufrido la institución en cada uno de los
apartados mencionados anteriormente, se puede decir que el ICE ha ido evolucionando
con el pasar de los años de acuerdo a las necesidades de la población y nuevos
requerimientos de los cambios de gobierno. Superó la crisis generada por el “Combo
ICE” y resistió una fuerte transformación, bastante notoria, y que marcó un hecho
importante en la historia de esta institución cuando paso de ser una institución estatal
autónoma en condición de monopolio, a convertirse en una empresa estatal en
competencia en materia de Telecomunicaciones con la llegada del TLC.
Además, en materia de Electricidad, el ICE fue pionero en la generación continua y
sostenible de energías renovables, lo que lo llevó a convertirse en un ejemplo a seguir y
replicar a nivel internacional.
88
Esta institución ha tenido que innovar sus servicios constantemente para seguir
manteniendo y satisfaciendo la misión que le fue conferida desde sus inicios: Progreso y
desarrollo para Costa Rica en materia de electricidad y telecomunicaciones.
A pesar de los trabajos realizados por parte del ICE en generación de energías limpias,
se identifica que existen discrepancias en cuanto al alto costo del servicio de electricidad.
Un artículo de opinión del periódico La Nación publicado el 10 de enero del 2018, indica
que es necesario bajar los costos de la energía eléctrica. Resalta el factor que mucha de
la inversión que puede atraer el país, se aleja por el costo que representa la utilización
del servicio, en comparación con otros países del istmo.
Continuando con el método de energías limpias un artículo de igual forma de la Nación,
publicado el 10 de enero del 2010, demanda como algunos habitantes de Parrita, tras
las construcción del proyecto Pirrís, demandan al ICE como responsable de la
destrucción de un acueducto que abastecía a pobladores de la zona.
Se pueden incluir más casos de inconformidades ya sea con proyectos del ICE o bien
con el servicio que brindan, sin embargo lo que se pretende dar a conocer es que a pesar
de los esfuerzos de la institución aún hay un amplio camino por recorrer y aún más, una
serie de retos que permitan a la institución trabajar de una forma eficiente y velando por
el bienestar general de la población.
89
2. Instituto Nacional de Seguros (INS)
2.1 Contexto Institucional
A mediados del siglo diecinueve nace en Costa Rica una necesidad por los seguros como
un medio por el cual se podía asegurar la mercadería que se importaba y exportaba hacia
Europa. (Jiménez, 1982, p. 1)
En el año 1910 se establece como la Compañía Nacional de Seguros, la cual contaba
con capital de diferentes países, el señor Félix Weiss, fue nombrado por la Junta Directiva
como Gerente de la Compañía y esta empresa comercializaba los seguros de incendio,
vida, transporte marítimos, fluvial o terrestre, fianza de empleados, rentas viajeras entre
otros. (Jiménez, 1982, p. 3)
Dentro de los datos relevantes de los inicios del INS se encuentra que en 1915 en el
gobierno del Lic. Alfredo González Flores, se crea la Ley de Accidentes de Trabajo cuya
administración se le concede en este periodo al recién establecido Banco Internacional
de Costa Rica. El fin de esta ley era la de brindar protección a aquellos trabajadores que
sufrían accidentes de trabajo así como dar el auxilio a sus familiares en caso de
fallecimiento del trabajador. (Jiménez, 1982, p. 3)
Siguiendo con lo expuesto por el autor, como hecho relevante se tiene que para el 30 de
octubre de 1924 se da la Ley número 12 que crea el monopolio de los seguros en Costa
Rica y para su administración se instituye el Banco Nacional de Seguros como única
compañía dando inicio al monopolio en Costa Rica en el mercado de Seguros.
El Instituto Nacional de Seguros (INS) creado mediante la misma Ley número 12: Ley
del Instituto Nacional de Seguros, el 30 de octubre de 1924 por parte el Lic. Ricardo
Jiménez Oreamuno, en ese entonces el Presidente de la República, quien iniciaba su
segunda administración (1924-1928), y el Lic. Tomás Soley Güell, Secretario de
Hacienda y Comercio, gestor del proyecto.
90
En sus inicios se llamó Banco Nacional de Seguros, en decreto del 21 de mayo de 1948
cambió su nombre a Instituto Nacional de Seguros (INS), mismo que se mantiene en la
actualidad.
El INS tuvo a su cargo la administración del monopolio de los seguros desde su creación
hasta el 07 de agosto del 2008, fecha en que entró en vigencia la Ley número 8653 Ley
Reguladora del Mercado de Seguros, la cual abrió el mercado y permitió la competencia.
2.1.1 Apertura del Mercado de Seguros
Es importante tener en cuenta que a partir del año 2006 se presentó en la Asamblea
Legislativa los Proyectos de Ley Reguladora del Mercado de Seguros y la Ley
Reguladora del Contrato de Seguros, los cuales establecen la creación de la
Superintendencia de Seguros, el fortalecimiento del INS; además de actualizar la
legislación que regula la relación contractual entre aseguradores y asegurados.
Adicionalmente se dice que la apertura del mercado de seguros inició con la entrada en
vigencia del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. Por ende, la apertura
provoca un cambio significativo al finalizar el monopolio que obliga al INS a crear nuevas
estrategias para poder competir y concretar nuevas oportunidades de negocios.
Por lo que a partir de mayo del 2006, el INS emprendió un nuevo reto con el Plan
Integrado de Competitividad formado por los componentes subsiguientes:
Fortalecimiento: Requiere un replanteamiento de la vinculación con los sectores
externos que influyen en el quehacer del INS para la toma de decisiones y
adopción de políticas relacionadas con seguros.
Reestructuración: Insta una reestructuración de la institución para volverla más
más ágil, eficiente y basada en la calidad del servicio al cliente. Apostando su
inclusión en mercados internacionales de seguros, comenzando en
Centroamérica y el Caribe.
Modernización: Busca la valoración de los servicios bajo un mejor esquema de
producción para un diagnóstico más certero de productos, además de la
91
especialización dentro del mercado de seguros y una visión clara de los sectores
sensibles para alcanzar la calidad internacional de sus procesos.
El INS deberá tomar las mejores decisiones acerca de los proyectos en los cuales
incursione, pero para ello es indispensable hacer una reflexión que contemple los
factores previamente mencionados para así dirigir sus esfuerzos hacia la dirección
correcta. (Méndez & Mureen, 2014, pp. 35-37)
Esto con el fin de satisfacer las necesidades del actual mercado cambiante enfocándose
en generación de nuevas políticas en innovación y servicio al cliente como puntos
medulares.
Por otro lado, con relación en el financiamiento del INS, este cuenta con un presupuesto
ordinario el cual se genera a partir de los ingresos que percibe especialmente de su
actividad principal: la venta de seguros, por lo que por medio de este y sus otros ingresos
generados a partir de sus actividades secundarias se genera el capital con el cual se
financia año a año siempre bajo la auditoría y principios de presupuesto público.
92
2.2 Marco Filosófico Estratégico
El marco filosófico estratégico de la institución definido por las autoridades superiores
del Instituto Nacional de Seguros se conforma por la misión, visión, valores y políticas
que permiten a esta institución brindar servicios con valor agregado al mercado nacional,
satisfaciendo las necesidades sociales en su ámbito de operación.
Se debe resaltar que en el periodo de 1998 al 2005 no se cuenta con esta y otra
información por motivos de confidencialidad, lo que hace del INS una institución
hermética en resguardo de datos susceptibles que puedan afectar su posicionamiento
en un mercado bastante competitivo.
Por lo que, a continuación se presenta un cuadro comparativo de la misión, visión y
valores del INS para los periodos subsecuentes:
Cuadro 5: Marco Filosófico Estratégico INS Periodo 2006-2016
Periodo Misión Visión Valores
2006
Ofrecer a nuestros clientes
diferentes tipos de seguros y
brindar servicios de excelencia
con sentido social.
Ser una empresa líder,
eficiente y competitiva en el
mercado de seguros
regional, prestando
servicios que satisfagan
plenamente las
necesidades de los clientes.
(INS, 2006, p. 3)
2015 - 2016
Somos la empresa del Estado que
ofrece seguros, reaseguros y
servicios complementarios en el
mercado nacional e internacional,
que promueve la inversión, la
cultura de seguros y la prevención
de riesgos e impulsa el bienestar
económico y social del país.
Lograr en el 2015-2018 un
crecimiento no menor al del
mercado en primaje de
seguros y reaseguros en el
mercado nacional e
internacional, fortaleciendo
el liderazgo en el mercado,
siendo reconocida como el
modelo a seguir entre las
empresas aseguradoras y
las del sector público y
como promotor de la cultura
de seguros y prevención en
todo el país, mediante una
gestión eficiente de alta
Ética
Calidad
Espíritu de
Servicio
Comunicación
Proactividad
(Instituto
Nacional de
Seguros, 2016)
93
Periodo Misión Visión Valores
calidad, con tecnología de
información y conectividad
que simplifique las
operaciones y fidelice las
relaciones con los
asegurados y los
intermediarios.
Fuente: Elaboración Propia a partir de Memorias Anuales del ICE
Entre los principales cambios identificados a nivel de base filosófica y estratégica del
INS, se pueden rescatar los siguientes:
Para el año 2006, el Instituto Nacional de Seguros, registró en su memoria institucional
su misión y visión enfocadas a las necesidades de los usuarios en ese periodo.
Como se alude en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, en el Eje de Política
Productiva, se busca modernizar, reestructurar y posicionar el INS, mediante una
depuración total de la cartera de productos y la adopción total de plataformas de servicios
integrales, enfocadas a los clientes y con plena prestación de servicios en línea. (Plan
Nacional de Desarrollo: Jorge Manuel Obregón 2006-2010, 2006, p. 62).
Debido a las nuevas necesidades en el sector y por la apertura de mercado, el INS
encamina su nueva misión y visón hacia el cliente y la satisfacción de necesidades,
manteniendo la fidelidad de los usuarios hacia sus servicios.
Seguidamente en el año 2016 de acuerdo con lo consultado en su sitio web, en INS
genera una misión y visión con un enfoque al crecimiento de mercado tanto a nivel
nacional como internacional, en busca de ser un modelo a seguir para las otras
aseguradoras del país, además de mayor comunicación con sus asegurados e
intermediarios para brindar un servicio de calidad, información que fue incorporando en
este caso un periodo de tiempo determinado en la visión y finalmente creando un nuevo
apartado en el cual se expresan los valores a seguir en la institución.
94
Para el año 2017, es importante tener en cuenta que se registró el gran progreso que se
ha dado en la institución a lo largo de los años, se expresa la fortaleza del INS se
mantiene pese a los nueve años de apertura de mercado y como ha crecido a través del
tiempo; se ha incrementado en más de un cincuenta por ciento la venta de pólizas, se
han lanzado nuevos productos a la medida del cliente, se expande la cobertura a
empresas con operaciones en otros países ampliando los servicios a estas por medio de
reaseguros. (Instituto Nacional de Seguros, 2017, parra. 1 y 10).
Estos ejemplos de mejoras en la organización muestra el gran avance en el tiempo que
ha generado un cumplimiento satisfactorio de lo propuesto en la misión y visión y sobre
todo que sigue en aras de mejorar cada vez más en función de mejora tanto de la
organización como de la satisfacción del usuario.
2.3 Estructura Organizacional
De acuerdo con la disponibilidad de información digital e investigación de los diferentes
documentos habilitados al público en general, se encuentra que el INS tiene en su sitio
web el organigrama Institucional, el cual tuvo su última actualización en el mes de agosto
del 2015, seguida de otra en el mes de abril del 2016. A partir de estas, se denotan los
cambios para este último año de 2016. (Ver Anexo 8 y 9 de este documento.)
Se detalla un organigrama estructurado acorde con las necesidades de la organización,
mismo que permitirá a la organización ordenar las actividades, los procesos y el
funcionamiento en general.
Los cambios más visibles a nivel organizacional en el INS son:
Presidencia Ejecutiva, en el año 2016 desapareció el nivel asesor de
Responsabilidad Social Corporativa y la Auditoria externa.
Gerencia, en el año 2016 desapareció la Defensoría del cliente y la Contraloría de
servicios pasa a ser del nivel departamental según la simbología.
Subgerencia desapareció para el año 2016, el nivel departamental de Créditos,
Inversiones y tesorería, Control y Gestión de Compras, Proveeduría e
Investigaciones.
95
Dirección para el año 2016 desapareció la Dirección de Seguros Solidarios
Cabe mencionar que gracias a la apertura de mercado de seguros en el año 2010 el INS,
se segmenta en Grupo INS, el cual se compone de Cuerpo de Bomberos, INS Valores,
INS Inversiones, INS Servicios, Museo de jade y Red de servicios de salud, los cuales
poseen su propio organigrama.
Ilustración 8: Grupo INS
Fuente: Elaboración propia a partir de memorias instituciones del INS.
2.4 Marco Gerencial
En primera instancia se dice que el Grupo INS, se genera a partir del año 2010 debido a
la apertura de mercado de seguros comenzando con la publicación de un informe de
gobierno corporativo donde se expresa el quehacer de sus diferentes subsidiarias y la
entidad como tal.
Grupo INS
Cuerpo de Bomberos
INS Valores
INS Inversiones
INS Servicios
Museo de Jade
Red de servicios de
salud
96
Durante el periodo de 1998 al 2005 no se cuenta con la información acerca de la
institución por motivos de confidencialidad, tal como se indicó en el apartado de Marco
Filosófico Estratégico, por ende se utiliza información relevante obtenida de planes y
memorias disponibles por un cierto periodo en la página institucional.
Según la Ley N. 12 del Instituto Nacional de Seguros en su artículo 4, la institución será
administrada por “una Junta Directiva integrada por un presidente ejecutivo, seis
miembros que conforman el Consejo de Gobierno Corporativo”, y finalmente se
designará Presidencia Ejecutiva, Gerencia y Subgerencias. (Congreso Institucional de la
República, 1924)
Además de la conformación de un comité de apoyo el cual se le designa la conformación
del marco legal necesario para dictar lineamientos y políticas generales sobre la
formulación, ejecución y control del Plan Presupuesto de conformidad con los planes y
objetivos establecidos por el Jerarca, analizar evaluaciones, ejecución de proyectos y
consideraciones que se consideren pertinentes al consejo. (Memoria Institucional 2010-
2014, 2010, pp. 6-7).
Del año 2010 al año 2013 se mantuvo la misma junta directiva en el INS, rotando los
puestos en algunos miembros pero siempre manteniendo como presidente a Guillermo
Constenla Umaña, quien para el año 2014 cesó sus labores como presidente siendo
nombrado en su lugar Sergio Alfaro Salas.
De esta forma y hasta la fecha se compone la estructura jerárquica en el Grupo INS y
sus subsidiarias para de esta forma llevarle a la sociedad costarricense un servicio de
alta calidad y estándares tanto a nivel nacional como internacional.
Cuadro 6: Conformación de Jerarquía INS para el periodo del 2010 al 2014
97
Cargo en la Junta Directiva
2010 2011 2012 2013 2014
Presidente Guillermo Constenla Umaña Iván Alfaro Salas
Vicepresidente Luis Alberto Casafont Flores Marcia Montes Cantillo
Directores
Eugenia Chaves Hidalgo Moisés Valitutti Chavarría
Alejandro Esquivel Gerli Henry Ramírez Azofeifa Elian Villegas Valverde
Edgar Brenes André
Luis Alonso Gutiérrez Herrera
Secretarios Henry Ramírez Azofeifa Eugenia Chaves Hidalgo Beatriz Rodríguez Ortiz
Cantidad de Años en el puesto
1 Año 3 Años 4 Años 5 Años
Fuente: Elaboración Propia a partir de memorias institucionales del INS.
2.5 Políticas Institucionales
Como parte importante de la investigación y debido a la ley No 8653 Reguladora del
Mercado de Seguros emitida por la Asamblea Legislativa en el año 2008, y según el
artículo 12, en el cual se menciona:
Es confidencial la información, relacionada con cualquiera de las
actividades del INS, calificada por este como secreto industrial,
comercial o económico, cuando por motivos estratégicos,
comerciales y de competencia no resulte conveniente su
divulgación a terceros. Este tipo de información solo deberá ser
divulgada cuando lo considere conveniente la administración, o
cuando alguna autoridad legalmente competente así lo solicite.
(Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 2011).
Con respecto a las políticas institucionales del Grupo INS, la directriz de confidencialidad
considera esta información de carácter privado y no será divulgado en caso de
considerarse violentada su actividad, según lo consultado en el departamento de
planificación del INS. Es por esta razón que únicamente se cuenta con algunos planes,
memorias institucionales e informes corporativos de la institución como ya se ha dicho.
98
Aunado a ello, el INS al ser una entidad reglamentada mediante la Ley Reguladora del
Mercado de Seguros No 8653, de 7 de agosto de 2008, da pie a la creación de la
Superintendencia General de Seguros (Sugese).
Entidad responsable de la autorización, regulación y supervisión
de las personas, físicas o jurídicas, que intervengan en los actos o
contratos relacionados con la actividad aseguradora,
reaseguradora, la oferta pública y la realización de negocios de
seguros y vela por la estabilidad y el eficiente funcionamiento del
mercado de seguros. (Superintendencia General de Seguros de
Costa Rica, 2016, parra. 2)
Planes, Informes y memorias institucionales del INS
A partir del año 2006 el INS emite un documento llamado Memoria Institucional, en el
cual se detalla su misión, visión, alcances, metas y logros obtenidos durante diferentes
periodos, pese a esto no se encuentra evidencia digital, ni escrita de los planes anuales
operativos del periodo 1998 -2004 ya que la publicación de estas memorias en su portal
web inicia en el año 2006.
Debido a la apertura de mercado en el año 2008, el Instituto Nacional de Seguros no
presenta para el dominio público sus planes estratégicos desde al año 2008, por ende
se reforzara por medio de entrevistas a expertos.
Memoria Institucional, Plan integrado de Competitividad periodo 2006-2007
Como resultado del análisis de la Memoria Institucional 2006, se encuentra un INS que
busca la mejora continua para satisfacción de necesidades de usuarios del servicio en
busca de enfoque hacia la mejora en atención al cliente y eficiencia en los sistemas de
apoyo de los servicios.
Para el periodo 2006-2007 el Instituto Nacional de Seguros, busca
hacerse más eficiente y pensar en el cliente como su razón de ser,
por ello es por esto que se crea el Plan Integrado de
99
Competitividad, en el cual se encontrara que quiere hacer el INS y
como se va a lograr.
Para este periodo la misión y visión del Instituto Nacional de
Seguros era otra enfocada a las necesidades de los usuarios en
ese periodo. (Memoria Institucional 2006, 2006, p. 4)
Plan Integrado de Competitividad 2006-2007
Bajo la consigna de proponer al INS como una empresa de seguros que lidere el mercado
se persiguen los siguientes principios:
Orientación hacia un mercado y sus clientes.
Especialización en seguros.
Desconcentración a nivel de Centro América y el Caribe.
Reforzar hábitos culturales que promuevan la competencia y apoyen la
disminución de la relación gasto/prima.
Implementar estructura salarial que permita el rendimiento individual y colectivo.
Estos principios son tomados como base del Plan de Competitividad y sus tres
Programas Restructuración, Modernización y Fortalecimiento que en conjunto, definen
el liderazgo y la orientación del cambio, y planifican la acción institucional en el corto
plazo: Plan Anual Operativo, y mediano plazo: Plan Estratégico Institucional. (Memoria
Institucional 2006, 2006, p. 20)
Tomando en cuenta el plan sigue los siguientes principios:
Restructuración: que busca generar más calidad en el servicio.
Modernización: eficiencia y competitividad y especialización en el mercado.
Fortalecimiento: vinculación con sectores externos, entidades públicas y privadas.
100
Cuadro 7: Plan Integrado de Competitividad INS 2006-2007
Objetivos esperados para el 2006-2007 Logros
Recuperación de clientes.
Emisión de pólizas con montos asegurados.
Nuevo software para la valoración de daños en
vehículos.
Mejora de atención al cliente (atención de
accidente y coberturas de pólizas)
Alianzas con talleres, para mejora servicio al
cliente.
Mejora de seguros personales.
Desarrollo de la Base Unificada de Clientes.
Mejoras en los sistemas de cómputo
institucionales: Aplicaciones en el Sistema
SICSOA para recaudación del Marchamo
2007.
Compra de equipo y mejora de
infraestructura.
Apoyo a programas de responsabilidad
social empresarial.
En sociedades anónimas, el puesto de
bolsa se consolida.
Fuente: Elaboración propia a partir de Memorias Institucionales del INS 2006-2007
Etapas de transformación que está desarrollando el INS en el contexto del Plan
Integrado de Competitividad:
Dentro de los hallazgos más importantes para la investigación se encuentra en el
documento incluido como etapas de transformación que se programaba cumplir para el
año 2006-2007 en el cual detalla una serie de pautas, programas y proyectos que se
requiere implementar para el año siguiente para la mejora continua de la organización
como se detalla en el siguiente cuadro:
Cuadro 8: Etapas de Transformación 2006 - 2007
Etapas de transformación que está desarrollando el INS en el contexto del Plan Integrado de
Competitividad 2006-2007
Contabilidad de Costos: Contabilidad de costos en el Sistema SIFA.
Análisis de la cartera de productos: Mejorar productos, descontinuarlos o dejarlos bajo un esquema
de fortalecimiento y modernización.
Estructura de Puestos Institucional: reagrupamiento de clases de puestos, la actualización de perfiles
y competencias laborales
Implantación de un Programa de Transformación Cultural Organizacional.
Reorganización institucional.
Modernización y desarrollo de infraestructura del Complejo INS Salud.
Equipamiento de instrumental médico.
Centro Contingente Informático.
Ventanilla Electrónica de Pagos.
101
Etapas de transformación que está desarrollando el INS en el contexto del Plan Integrado de
Competitividad 2006-2007
Expediente digital: Seguro Voluntario de Automóviles.
Continuar el desarrollo de la Base Unificada de Clientes (BUC)
Desarrollo en Negocio Electrónico.
INS Repuestos Automóviles Virtual.
Sistema para Reaseguros.
Propuesta del Modelo de Servicios del INS.
Propuesta del Modelo de Regionalización de Servicios de Sucursales
Plan piloto Sucursal Región Chorotega.
Seguro globalizado para las instituciones de gobierno.
Regionalización del Puesto de Bolsa.
Nuevos productos en S.A.F.I.
Nuevas Estaciones de Bomberos.
Cambio de la imagen corporativa del INS
Fuente: Elaboración Propia a partir de Memorias Institucionales del INS
Memoria Institucional, Plan integrado de Competitividad periodo 2007
Para el periodo 2007 el Instituto Nacional de Seguros, realizó diferentes cambios
mediante la implementación de mejoras desde el servicio al cliente hasta en los
diferentes servicios que brinda el INS.
En la memoria del año 2007 se encuentra el detalle de las principales acciones y logros
alcanzados durante el año, para lo cual se mantiene la misión y visón del año 2006.
Acciones realizadas:
Fortalecimiento y expansión: Dar seguimiento a los proyectos de ley que se
encuentra en la Asamblea legislativa, estrategias de mercado ante la apertura de
mercado mediante la expansión hacia otros mercados.
Marca INS como sinónimo de calidad: fortalecimiento de la imagen para
visualizarse como una empresa enfocada en sus clientes.
Plan Comercial: Comprende dos etapas: una de transición para la apertura y la
segunda para el momento de competir en el mercado abierto. (Memoria
Institucional 2007, 2007, p. 17)
102
Fortalecimiento de la Fuerza de Ventas: firma de convenios con diferentes
agencias en busca de mejoras a nivel general; convenios con Bancos estatales, y
algunos privados, alianza con el sector cooperativo.
Productos modernos y flexibles: unificación de oferta y eliminar productos no
rentables.
Nuevo modelo de servicio: mejoras en servicios, productos e infraestructura.
Rumbo claro: se concreta el PEI 2007-2011, nuevo organigrama institucional,
plan de presupuesto, se concreta el POA.
Optimización de recursos: traslado de tres subsidiarias lo cual representa un
ahorro de 148 millones anualmente.
Números en orden: ahorro 10 millones en negociación de reaseguros,
modernización del proceso contable.
Seguros solidarios: firma con colegios profesionales, homologación de seguro
de riesgos de trabajo, incremento de cobertura en diferentes seguros.
Servicios de salud modernos: mejora en diferentes servicios de salud
implementando alianzas estratégicas con diferentes instituciones.
Gestión de riesgo como ventaja competitiva: definición de políticas generales
en administración general de riesgos y la incorporación de la gestión de riesgos.
Recurso humano profesional: capacitación de personal a lo interno y externo
del país.
Responsabilidad social: 600 millones a Comisión Nacional y Atención de
Riesgos y Atención de Emergencias, 20 millones de colones a federación
Costarricense de Futbol, 7 millones de colones a bomberos de Costa Rica,
además de diferentes montos a pólizas.
Bomberos: El presupuesto otorgado por el INS en el 2007 al Cuerpo de
Bomberos fue de ¢12.579.539.000,00.
Sociedades anónimas: INS inversiones, acciones de la Sociedad Administradora
de Fondos de Inversión, la cual pertenecía al Banco Crédito Agrícola, INS Valores
(Puesto de Bolsa) se mantiene en los primeros puestos de bolsa, INS OPC
(Operadora de Pensiones Complementarias), Incrementamos hasta en un 95% el
uso del SINPE. (Memoria Institucional 2007, 2007, pp. 16-26)
103
Para finalizar con los objetivos del año 2006 se quiere lograr en el siguiente periodo los
objetivos como se muestra en siguiente figura:
Ilustración 9: Objetivos de acciones realizadas INS
Fuente: (Memoria Institucional 2007, 2007, p. 17)
Se dio la formación de diferentes proyectos ideológicos para la mejora continua de la
organización en aras de satisfacer las necesidades que presentan los usuarios de los
servicios del INS.
Objetivos
Transformar la plataforma
comercial de la organización
Preparar al INS para la incursión en
Centroamérica y el Caribe
Mantener el crecimiento de los ingresos por venta
de seguros en un 20% anual.
Incrementar la participación de los seguros personales
dentro del primaje total del INS.
Impulsar nuevos productos
104
Cuadro 9: Formación de diferentes proyectos ideológicos
Formación de diferentes proyectos estratégicos
Proyecto Alfa
Reingeniería de procesos
Diagnóstico, que busca soluciones modernas en tecnologías de información y las comunicaciones.
Cultura Cliente-céntrica Cambio de cultura institucional, en busca de satisfacción de
necesidades y calidad de servicio
Modelo Autónomo en Servicios de Salud
Modelo de servicio integral para la operación autónoma de los servicios de salud.
2007 se aprobó el proyecto para la primera etapa de construcción del Hospital de Trauma.
Conectividad total en el negocio de la Web
Colocación de productos y servicios
Plan de Comercialización Transformación de la plataforma comercial del INS para
enfrentar la apertura de mercado. Plan de Vida Mantener e incrementar la cantidad de clientes
Plan Estratégico de Continuidad Operativa
Procedimientos que garanticen la integridad y seguridad de las relaciones y transacciones con los trabajadores, clientes y proveedores.
Restructuración de las sedes Nuevas Estaciones de Bomberos
Internacionalización
Mantener e incrementar la presencia de los productos y servicios del INS en Centroamérica y el Caribe
Fuente Elaboración propia a partir de la (Memoria Institucional 2007, 2007, pp. 33-35)
Memoria Institucional, Plan integrado de Competitividad periodo 2008
En el año 2008 el Instituto Nacional de Seguros, sufre un gran cambio; la aprobación de
la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, la cual permite la apertura de seguros en
nuestro país, luego de 84 años de monopolio estatal.
Lo cual representó un reto en mejora de dicha institución, al permitirle esta apertura
mejora la calidad en sus servicios y genera mayor ingreso económico.
Acciones realizadas:
Cabe recalcar que las actividades mencionadas serán las que se diferencien de años
pasados representando un cambio significativo en las estrategias planteadas por la
institución.
105
Cuadro 10: Acciones realizadas por el INS en el periodo 2008
Innovación para satisfacción de clientes *Mejora en cobertura y precio de servicios varios
*Póliza para el Estado que cubre contra riesgos catastróficos * 19 productos para personas
Servicios de calidad *Sistema Organizador en filiales y Sede Central
*Capacitación de Personal *Mejora servicio al cliente
*Primera fase Base Unificada de Clientes (BUC)
Finanzas exitosas *Reducción Índice de Morosidad menor a un 3% según
SUGEF *Modelo de Costos
Aumento de ventas y diversificación de canales
*Cumplimiento en Ventas *Crecimiento en el Patrimonio
*Utilidad después de impuestos en comparación al año 2007
Alianzas *Empresa Willis (Perú)
*Socios nacionales
Orden de la casa *Venta de propiedades y
vehículos *Unidad Estadística
Institucional
Grupo INS *Consolidación Grupo
INS (Seguros y Sociedades Anónimas)
Fuente: Elaboración Propia a partir de Elaborado con base en Plan Integrado de Competitividad 2008, pp.1-41.
Finalmente para este periodo el INS, continua y da seguimiento a sus diferentes
proyectos mencionados en el año 2007, sin haber concluido ninguno hasta el momento.
Memoria Institucional, Plan integrado de Competitividad periodo 2010-2014
Para el periodo 2010-2014, el Instituto Nacional de Seguros realiza una memoria en la
cual se resume el trabajo realizado en este periodo de tiempo, el cual menciona logros
importantes obtenidos en el año 2008 con la firma y publicación de la Ley Reguladora
del Mercado de Seguros (Ley 8653), la implementación del Plan Integrado de
Competitividad, el cual gira alrededor de tres ejes fundamentales, no se encuentra
disponible en medios para el acceso público, el 12 de diciembre de 2011 se publica en
la gaceta la ley reguladora de contrato de seguros, para finalizar en el periodo del 2014
con la publicación en la Superintendencia Nacional de Seguros en la cual se semana
que para febrero del 2014 el Instituto Nacional de Seguros cuenta con el 88,7% del
mercado de seguros en comparación con la con doce aseguradoras en el mercado.
Dicha memoria cuenta con doce capítulos en los cuales se realiza una reseña de lo que
se ha logrado en el periodo 2010-2014, para finalizar con los estados financieros del
periodo 2006-2014 en los cuales se dio emisión de la memoria Institucional por parte del
Instituto nacional de Seguros. Por tanto se considera el año 2010 un año relevante de
cambios drásticos en el INS, el cual representa un nuevo reto con la apertura de mercado
106
de seguros en Costa Rica, en la cual se detalla algunos de los logros más importantes
para este periodo.
Ilustración 10: Cantidad de logros alcanzados en distintas áreas del INS en el periodo
2010-2014
Fuente: Elaboración Propia a partir de Memorias Institucionales del INS.
Servicios:
Mejores servicios a nivel de sedes: Consolidación y fortalecimiento de la Dirección
de Operaciones del INS, implementación de expediente electrónico, plataforma
única de servicio en sedes, política de control de gastos en sedes.
Mejores servicios para los clientes del Seguro Voluntario de Automóviles: mejora
en el sistema de INS-Repuestos virtual.
Mejores servicios en línea: en el 2013 se pone a disposición del público el nuevo
portal web en el que se brinda mejor servicio a clientes y usuarios lo cual permitió
al INS ser el primer lugar por tercer año consecutivo, como mejor sitio web de
entre 160 evaluados por el INCAE y Gobierno Digital.
Servicios en línea para patronos con Pólizas de Riesgos de Trabajo.
INS Móvil: se genera una aplicación para móviles.
Servicios de la mano con la tecnología.
1 12
2
2
3
4
4
6
Productos
Ventas
Fortalecimiento de la cultura
Clientes
Reaseguros
Servicios de salud
Administración en regla
Responsabilidad social
Servicios
107
Fortalecimiento de la cultura interna para un mejor servicio:
El cliente es lo principal.
(Plan Integrado de Competitividad) PIC: permite el desarrollo de Programas
Internos para mejora de cultura y servicios.
Más cerca de nuestros clientes:
Defensoría del Cliente: aplicada a partir del 2010 para mejora continua y
retroalimentación tanto del funcionario como de la institución.
Atención diferenciada a clientes corporativos: se crea la dirección de cliente
cooperativo en el 2010, colocación de más de 140 negocios a nivel Centro y Sur
América, se impulsó el Programa de Gestión y Administración de Riesgos.
Productos:
Nuevos productos y mejoras en seguros existentes: crecimiento a nivel de seguros
auto autoexpedibles, en el 2011 mejoras a los seguros de cosechas, seguro
voluntario de automóviles con más cambios, inclusión de nueva cobertura y
mejora en la operativa.
Administración en regla:
Nuevos lineamientos: 2010 consolidamos el Área Estadística con el objetivo de
depurar, generar y suministrar la información estadística requerida por el INS, para
presentación de estados financieros.
Administración de Riesgos: manejo de Riesgo Financiero, Riesgos Técnicos de
Seguros, Estratégicos y Riesgo Operativo.
Prevención y Control Interno: prevención y control de lavado de activos.
Nuevas regulaciones: Uso racional de recursos, implementación del instructivo
subasta a la baja para adquisición de ciertas compras específicas, en el 2011
inicio compras per medio de Mer-Link.
Reaseguros:
Nuevos lineamientos: sistemas informáticos actualizados, desarrollo de manuales
administrativos dentro de lo más importante.
108
Nivel comercial: condiciones competitivas para los clientes, naturalización de
negocios para clientes de costarricenses con operaciones en el exterior,
reapertura de negocio reaseguro.
Ventas:
Fuerza de ventas y Alianzas: promueve la constante mejora mediante continua
capacitación, firmando importantes alianzas con clientes estratégicos para el
crecimiento de la institución.
Servicios de salud:
Plan Maestro: excelencia en los servicios de salud: busca transformar el Complejo
Médico INS-SALUD en un centro autosuficiente de atención integral en salud, con
una inversión de 140 millones de dólares.
Hospital de trauma: la construcción inicio en el año 2012 y fue inaugurado para el
año 2013.
Gestión preventiva: se realiza en el 2010 el plan estratégico para el desarrollo
específico de la prevención de riesgos.
Responsabilidad social:
Donación de pólizas: a escuelas en Talamanca, ayuda de cuerpos de socorro a
Haití, pólizas a parque de diversiones, póliza de incendios a hogar de ancianos.
Donación de equipo de cómputo: 464 equipos de cómputo destinados a diferentes
instituciones.
Teletón: 24 millones del 2010 al 2014
Arte y cultura: financiamiento sistema de protección de incendios al Teatro
Nacional.
Para cerrar el análisis de las diferentes memorias institucionales del INS, se determina
que contienen información clave para el mejoramiento año con año de la organización
así como se detalla las diferentes acciones de la organización, con respecto al
mejoramiento continuo para satisfacer las necesidades del usuario y a partir del año 2010
para adaptarse a su nuevo entorno en el cual se enfrenta a la apertura del mercado de
seguros en el país por ende genera más competitividad y a la vez exigencia en la calidad
de los servicios brindados.
109
Grupo Financiero INS
Debido a la apertura y las diferentes estrategias utilizadas por el INS, para mejora en
competitividad y servicio se decide segmentar el INS en Grupo Financiero INS, Siendo
siempre el presidente general de la institución el encargado de la toma de decisiones a
nivel de todos sus segmentos.
Para el año 2010 el grupo financiero INS está compuesto por el Instituto Nacional de
Seguros (INS), INS Valores, la Sociedad Administradora de Fondos de Inversiones (INS
SAFI), INSurance Servicios y el Hospital del Trauma, que en conjunto se encarga de
brindar a clientes y usuarios un servicio de calidad.
El INS ahora llamado grupo financiero INS implementa la aplicación del Informe anual
de gobierno corporativo en el cual se detalla la información de la junta directiva para cada
entidad que forma el grupo además del comité que colaborara en diferentes temas del
grupo.
A partir de la apertura de mercado y al no ser más un monopolio el INS se ve enfocado
a mejorar la parte de innovación y tecnología en el cual el cliente adquiere una nueva
importancia para institución, según los comentarios en la entrevista con Eduardo
Fernández del departamento de planificación del INS, donde indica que en la actualidad
el enfoque a la innovación y desarrollo en la institución ha sido de gran importancia para
el crecimiento y la competencia con las nuevas aseguradoras a nivel nacional.
(Fernández E. , 2017)
Dentro del Grupo INS, encontramos limitantes por diferentes aspectos debido a la
confidencialidad de la información relacionada a las políticas institucionales; no están a
disposición del usuario por ende se deberá abarcar este tema en el apartado de
entrevistas, en las cuales se encuentra de igual forma limitantes por falta de información
suministrada por los expertos y funcionarios de la institución por carácter de
confidencialidad.
110
Debido a lo anterior encontramos una gran brecha de información la cual no puede ser
sustentada de forma adecuada y no podrá ser respaldada ya que esta información es de
carácter exclusivo de la institución.
2.6 Aspectos Relevantes
Una vez identificados los cambios que ha sufrido a lo largo del tiempo el INS, se puede
concluir que ha evolucionado a lo largo del tiempo en busca de la mejora continua.
En un inicio, el INS fue la única entidad que representaba un monopolio nacional de los
seguros en Costa Rica, sin embargo, con la apertura de mercado y la creciente
competencia, debe de orientar sus esfuerzos al cliente, buscando estrategias para su
supervivencia de la mano de la tecnología e innovación, elementos que juegan un papel
crucial para su continuidad en el mercado.
Por otra parte, se denotan cambios en el servicio al cliente, como es la atención por
diferentes vías tecnológicas 24 horas para un acceso continuo al cliente, mediante la
creación de diferentes plataformas de servicios como lo es el call center, la página web,
INS en línea y diferentes servicios que presta la organización en la actualidad para
mantener a los clientes satisfechos.
Durante la entrevista con el señor Fernández, se recalcan ciertos datos relevantes:
El INS se ve obligado a restructurarse debido a la apertura de mercado.
Mejoramiento de la parte tecnológica de la organización.
Creación de nuevos proyectos en el área tecnológica.
Se trabaja en el cambio generacional a nivel de personal
Creación de nuevos programas de prevención y publicidad, para concientizar al
cliente y futuros usuarios de los servicios del INS. (Fernández E. , 2017)
En consecuencia, INS busca enfrentar la estrategia de la competencia y consolidarla
nueva apertura en el mercado de seguros tanto a nivel nacional como internacional.
Para terminar, el INS como institución líder en el mercado de seguros vela por el
mejoramiento continuo en función de sus clientes, por ende ha sufrido a lo largo de los
111
años diferentes transformaciones en busca de la eficiencia y eficacia en el ámbito que
se desarrolla, en aras de ser una organización líder en el tema de seguros y lograr
expandirse a nivel internacional de forma exitosa.
112
3. Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS)
3.1 Contexto Institucional
La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) es una institución autónoma, que de
acuerdo al artículo 188 de la Constitución Política de Costa Rica del año 1949, goza de
independencia administrativa, empero, se encuentra sujeta al cuerpo legislativo en
cuanto a materia de gobierno se trate.
En el artículo 73 y 177 respectivamente se plasman los cimientos de la institución, siendo
así:
Se establecen los seguros sociales en beneficio de los
trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de
contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de
proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez,
maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley
determine. La administración y el gobierno de los seguros sociales
estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja
Costarricense de Seguro Social. (Constitución Política de Costa
Rica, 1949)
Para lograr la universalización de los seguros sociales y garantizar
cumplidamente el pago de la contribución del Estado como tal y
como patrono, se crearán a favor de la Caja Costarricense del
Seguro Social rentas suficientes y calculadas en tal forma que
cubran las necesidades actuales y futuras de la Institución. Si se
produjere un déficit por insuficiencia de esas rentas, el Estado lo
asumirá, para lo cual el Poder Ejecutivo deberá incluir en su
próximo proyecto de presupuesto la partida respectiva que le
determine como necesaria la citada institución para cubrir la
totalidad de las cuotas del Estado. (Constitución Política de Costa
Rica, 1949)
113
A raíz del mandato dado por la Constitución Política, se desprenden una serie de leyes
y reglamentos que actúan como marco normativo en el sector de Seguridad Social, los
cuales brindan una estructura mucho más sólida a la figura de esta institución, llámese
así la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social No.17 (22 de Octubre,
1943), misma que en su artículo 1 indica lo siguiente:
La institución creada para aplicar los seguros sociales obligatorios
se llamará Caja Costarricense de Seguro Social y, para los efectos
de esta ley y sus reglamentos, CAJA.
La Caja es una institución autónoma a la cual le corresponde el
gobierno y la administración de los seguros sociales. Los fondos y
las reservas de estos seguros no podrán ser transferidos ni
empleados en finalidades distintas de las que motivaron su
creación. Esto último se prohíbe expresamente. Excepto la materia
relativa a empleo público y salarios, la Caja no está sometida ni
podrá estarlo a órdenes, instrucciones, circulares ni directrices
emanadas del Poder Ejecutivo o la Autoridad Presupuestaria, en
materia de gobierno y administración de dichos seguros, sus
fondos ni reservas. (Así reformado por el artículo 85 de la Ley N°
7983 del 16 de febrero de 2000). (Ley Constitutiva de la Caja
Costarricense de Seguro Social No.17, 1943)
En lo concerniente a su campo de aplicación se establece que en el artículo 2:
El seguro social obligatorio comprende los riesgos de enfermedad,
maternidad, invalidez, vejez y desempleo involuntario; además,
comporta una participación en las cargas de maternidad, familia,
viudedad y orfandad y el suministro de una cuota para entierro, de
acuerdo con la escala que fije la Caja, siempre que la muerte no se
deba al acaecimiento de un riesgo profesional. (Ley Constitutiva de
la Caja Costarricense de Seguro Social No.17, 1943)
114
A partir de lo anterior, se dice que la Caja Costarricense de Seguro Social no solo enfocó
sus esfuerzos en velar por la salud de la población, sino que además se mostró como
una institución que por su naturaleza autónoma se encarga de administrar los servicios
de atención médica, los seguros y los sistemas de pensiones de los trabajadores y sus
familias, así como también, los regímenes no contributivos, con el propósito de cumplir
con su finalidad.
Sin embargo, para ello es necesario contar con documentos clave que establezcan de
forma clara los lineamientos, directrices y comportamiento que deba seguir la institución
para alcanzar los objetivos previamente planteados ya sea en términos cuantitativos y/o
cualitativos dentro de un periodo de tiempo.
Sean así los Planes Estratégicos Institucionales y Planes Anuales Operativos, mismos
que fungen como una herramienta administrativa en la cual se describen las decisiones
y acciones estratégicas que la Caja Costarricense de Seguro Social debe de llevar a
cabo a lo largo de todas sus subunidades en un determinado plazo, (por lo general de
cuatro años para los Planes Estratégicos Institucionales y un año para los Planes
Anuales Operativos), para lograr un desarrollo institucional más equilibrado y competitivo
en términos de satisfacción de los requerimientos de la sociedad.
Lo cierto es que estos planes usualmente se caracterizan por ser maleables en el tiempo,
puesto que, dependiendo del pensamiento estratégico que posea la esfera política que
se encuentre liderando la institución en un momento determinado, así se diseñan planes
“ajustados” que indican cual es el mejor camino a tomar para alcanzar la eficacia en la
prestación de los servicios, la eficiencia del sistema administrativo y la efectividad del
sector salud.
Con relación en la estructura de financiamiento establecido para la CCSS, esta parte de
un sistema tripartito en donde el Estado, los patronos y los trabajadores realizan
proporcionalmente aportes económicos a la institución. Es necesario destacar que los
asalariados corresponden al grupo social que soporta gran parte de ese financiamiento
mediante las cotizaciones al seguro de salud y tal cual indica la Organización
115
Panamericana de Salud (2003), esto se debe que “es el único grupo social obligado
legalmente a participar en dicha financiación” (p.26).
Por su parte, con la entrada en vigencia de la Ley de Universalización de los Seguros
Sociales en el año 1961, la Caja asume la responsabilidad de extender sus bienes y
servicios de salud a toda la población, independientemente de su condición económica
y/o social, para lo cual recurre a un nuevo diseño financiero que le permita ofrecer otras
modalidades de aseguramiento “no tradicionales” de forma tal que aumente su cobertura
en todo el país y se capten más recursos para operar.
3.2 Marco Filosófico Estratégico
La Filosofía Institucional se establece desde la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense
de Seguro Social No. 17 (1943), en donde se remarcan las declaraciones de misión y
visión, así como también de los valores propios de esta entidad.
A continuación se muestra la Misión, Visión y Valores que presenta la CCSS en sus
Memorias Institucionales Anuales desde el año 2002 hasta el año 2014.
Es importante destacar que para los años específicos de 1999 y 2001 no se encuentra
algún registro documental que expusiera lo sucedido en torno a este y otros temas.
Por lo tanto, ante la falta inherente de información, se recurre a una entrevista con el
señor Luis Diego Sandoval Sala del Área de Planificación Táctica de la Dirección de
Planificación Institucional de la CCSS, quien amplia y a su vez enriquece la perspectiva
del panorama de esta investigación con base en su vivencia y experiencia dentro de la
institución.
116
Cuadro 11: Marco Filosófico Estratégico CCSS Periodo 1998 – 2014
Administración del Dr. Álvaro Salas Chaves
Periodo Misión Visión Valores
1994-1998
Brindar atención integral de la salud y promover su conservación en el individuo, la familia, la comunidad y el ambiente, así como garantizar la protección económica a los diferentes grupos de la población del país.
No se establece No se establecen
Administración Dr. Rodolfo Piza Rocafort
Periodo Misión Visión Valores
2000
Proporcionar los servicios de salud en forma integral al individuo, la familia y la comunidad y otorgar la protección económica, social y de pensiones, conforme la legislación vigente, a la población costarricense, mediante:
• El respeto a las personas y a los principios filosóficos de la seguridad social: universalidad, solidaridad, unidad, igualdad, obligatoriedad y equidad.
• El fomento de los principios éticos, la mística, el compromiso y la excelencia en el trabajo en los funcionarios de la Institución.
• La orientación de los servicios a la satisfacción de los clientes.
• La capacitación continua y la motivación de los funcionarios.
• La gestión innovadora, con apertura al cambio, para lograr mayor eficiencia y calidad en la prestación de servicios.
• El aseguramiento de la sostenibilidad financiera, mediante un sistema efectivo de recaudación.
• La promoción de la investigación y el desarrollo de las ciencias de la salud y de la gestión administrativa.
Seremos una Institución articulada, líder en la prestación de los servicios integrales de salud, de pensiones y prestaciones sociales en respuesta a los problemas y necesidades de la población, con servicios oportunos y de calidad y en armonía con el ambiente humano.
Respeto a la dignidad, honestidad, lealtad, transparencia, compromiso y excelencia
117
Administración del Dr. Eliseo Vargas García
Periodo Misión Visión Valores
2002
Proporcionar los servicios de salud en forma integral, al individuo, la familia y la comunidad, y otorgar la protección económica, social y de pensiones, conforme la legislación vigente, a la población costarricense, mediante:
• El respeto a las personas y a los principios filosóficos de la Seguridad Social: Universalidad, Solidaridad, Unidad, Igualdad, Obligatoriedad y Equidad.
• El fomento de los principios éticos, la mística, el compromiso y la excelencia en el trabajo en los funcionarios de la Institución.
• La orientación de los servicios a la satisfacción de los clientes.
• La capacitación continua y la motivación de los funcionarios.
• La gestión innovadora, con apertura al cambio, para lograr mayor eficiencia y calidad en la prestación de servicios.
• El aseguramiento de la sostenibilidad financiera, mediante un sistema efectivo de recaudación.
• La promoción de la investigación y el desarrollo de las ciencias de la salud y de la gestión administrativa.
• El respeto a la dignidad, honestidad, lealtad, transparencia, compromiso y excelencia.
• La sostenibilidad económica, la participación social y comunitaria.
Seremos una Institución articulada, líder en la prestación de los servicios integrales de salud, de pensiones y prestaciones sociales en respuesta a los problemas y necesidades de la población, con servicios oportunos, de calidad y en armonía con el ambiente humano.
Se lleva a cabo un Plan de Sensibilización y Desarrollo de la Capacidad Gerencial en los niveles de jefatura, en donde se desarrolla un programa titulado: Promoción de valores como: Responsabilidad, Respeto, honestidad, transparencia, compromiso, excelencia, integridad y dignidad.
118
2003
Proporcionar los servicios de salud en forma integral, al individuo, la familia y la comunidad, otorgar la protección económica, social y de pensiones; conforme la legislación vigente a la población costarricense, mediante:
• El respeto a las personas y a los principios filosóficos de la Seguridad Social: Universalidad, Solidaridad, Unidad, Igualdad, Obligatoriedad y Equidad.
• El fomento de los principios éticos, la mística, el compromiso y la excelencia en el trabajo de los funcionarios de la Institución.
• La orientación de los servicios a la satisfacción de los usuarios.
• La capacitación continua y la motivación de los funcionarios.
• La gestión innovadora, con apertura al cambio, para lograr más eficiencia y calidad en la prestación de los servicios.
• El aseguramiento de la sostenibilidad financiera, mediante un sistema efectivo de recaudación.
• La promoción de la investigación y el desarrollo de las ciencias de la salud y de la gestión administrativa.
• La sostenibilidad económica, la participación social y comunitaria.
No se evidencian cambios en la visión con respecto al año anterior.
Se fomentan valores como la Ética y la responsabilidad.
Administración del Dr. Alberto Sáenz Pacheco
Periodo Misión Visión Valores
2004
No se evidencian cambios en la misión con respecto al año anterior.
No se evidencian cambios en la visión con respecto al año anterior.
Se hacen capacitaciones para reforzar valores en los colaboradores.
2005 No se evidencian cambios en la misión con respecto al año anterior. No se evidencian cambios en
la visión con respecto al año anterior.
No se hace mención a acciones implementadas en cuanto a valores se trata.
2006 Proporcionar los servicios de salud en forma integral, al individuo, la familia y la comunidad, otorgar la protección
No se evidencian cambios en la visión con respecto al año anterior.
Se pone en marcha El Programa de Rescate y Formación de
119
económica, social y de pensiones; conforme la legislación vigente a la población costarricense, mediante:
El respeto a las personas y a los principios filosóficos de la Seguridad Social: Universalidad, Solidaridad, Unidad, Igualdad, Obligatoriedad, Equidad y Subsidiariedad.
El fomento de los principios éticos, la mística, el compromiso y la excelencia en el trabajo de los funcionarios de la Institución.
La orientación de los servicios a la satisfacción de los usuarios.
La capacitación continua y la motivación de los funcionarios.
La gestión innovadora, con apertura al cambio, para lograr más eficiencia y calidad en la prestación de los servicios.
El aseguramiento de la sostenibilidad financiera, mediante un sistema efectivo de recaudación.
La promoción de la investigación y el desarrollo de las ciencias de la salud y de la gestión administrativa.
La sostenibilidad económica, la participación social y comunitaria.
Valores de la Institución. En este plan se definen los principios filosóficos de la seguridad social: universalidad, unidad, solidaridad, obligatoriedad e igualdad. Así como también, los principales valores que se promueven a nivel institucional: lealtad a la Caja y al Estado, legalidad, dignidad, probidad, integridad, eficiencia, responsabilidad, la veracidad de información, confidencialidad, imparcialidad, respetabilidad, armonía laboral, la iniciativa, la creatividad y el espíritu de superación.
Administración del Dr. Eduardo Doryan Garrón
Periodo Misión Visión Valores
2007
No se evidencian cambios en la misión con respecto al año anterior.
No se evidencian cambios en la visión con respecto al año anterior.
Se pone en marcha el Programa Rescate de Valores. Se realizan esfuerzos importantes para la coordinación y participación en la Semana Institucional de los Valores que se realizó del 1º al 5 de octubre del 2007 con el lema:
120
“Servir con amor es un compromiso de todos (as).
2008
No se evidencian cambios en la misión con respecto al año anterior.
No se evidencian cambios en la visión con respecto al año anterior.
Se crea un área de Ética y rescate de valores. Unidad que busca el relanzamiento y la importancia de brindar un servicio cálido y de calidad al cliente. Se modificó el Código de Ética de los Servidores (as) de la CCSS.
2009
No se evidencian cambios en la misión con respecto al año anterior.
No se evidencian cambios en la visión con respecto al año anterior.
Se crea una Red Institucional de Gestión, Ética y Valores institucionales que promueve los valores propios de la CCSS: dignidad, responsabilidad, honestidad, lealtad, transparencia, compromiso, excelencia, integridad, respeto y empatía.
Administración de la Dra. Ileana Balmaceda Arias
Periodo Misión Visión Valores
2010
No se evidencian cambios en la misión con respecto al año anterior.
No se evidencian cambios en la visión con respecto al año anterior.
No se hace mención a acciones implementadas en cuanto a valores se trata.
2011
No se evidencian cambios en la misión con respecto al año anterior.
No se evidencian cambios en la visión con respecto al año anterior.
Se implementan acciones en materia atinente en ética y valores, sin embargo, no se especifican en los documentos consultados.
2012
Proporcionar los servicios de salud en forma integral, al individuo, la familia y la comunidad, otorgar la protección económica, social y de pensiones; conforme la legislación vigente a la población costarricense, mediante:
No se evidencian cambios en la visión con respecto al año anterior.
No se hace mención a acciones implementadas en cuanto a valores se trata.
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El respeto a las personas y a los principios filosóficos de la Seguridad Social: Universalidad, Solidaridad, Unidad, Igualdad, Obligatoriedad y Equidad.
El fomento de los principios éticos, la mística, el compromiso y la excelencia en el trabajo de los funcionarios de la Institución.
La orientación de los servicios a la satisfacción de los usuarios.
La capacitación continua y la motivación de los funcionarios.
La gestión innovadora, con apertura al cambio, para lograr más eficiencia y calidad en la prestación de los servicios.
El aseguramiento de la sostenibilidad financiera, mediante un sistema efectivo de recaudación.
La promoción de la investigación y el desarrollo de las ciencias de la salud y de la gestión administrativa.
La sostenibilidad económica, la participación social y comunitaria.
2013
No se evidencian cambios en la misión con respecto al año anterior.
No se evidencian cambios en la visión con respecto al año anterior.
No se hace mención a acciones implementadas en cuanto a valores se trata.
Administración de la Dra. María del Rocío Sáenz Madrigal
Periodo Misión Visión Valores
2014
No se evidencian cambios en la misión con respecto al año anterior. No se evidencian cambios en la visión con respecto al año anterior.
No se hace mención a acciones implementadas en cuanto a valores se trata.
Fuente: Elaboración propia a partir del Plan Estratégico 1994-1998, el Plan Estratégico Corporativo 2000 y Memoriales Institucionales de la CCSS 2002-2014
122
Tomando como referencia el cuadro anterior, es importante notar que la misión y visión
de la Caja Costarricense de Seguro Social permanecieron estancadas en el tiempo.
Si bien es cierto, esta institución abre sus puertas cada cuatro años a una esfera política
con ideales de administración distintos al anterior, sería lógico pensar que así como se
plantean y proponen cambios a nivel administrativos, estructurales, gerenciales, de
procesos y demás, se renueven las declaraciones de misión y visión. Sin embargo, para
esta institución no fue el caso, hoy en día, los colaboradores comparten las mismas
manifestaciones filosóficas que las de hace más de diez años.
En cuanto a los valores institucionales que corresponden a los principios éticos sobre los
cuales se basa la cultura y la forma de actuar de los colaboradores, es importante
recalcar que a pesar de no contar con valores definidos que acompañen el quehacer
institucional para el año 1998, es posible apreciar en una lectura crítica del Plan
Estratégico 1994-1998, más específicamente de las Políticas Institucionales, el
surgimiento implícito de principios básicos como la universalidad en la cobertura y acceso
a los servicios de salud, la solidaridad en la atención médica y excelencia en el trato
humano.
En lo que respecta a las administraciones venideras del Dr. Eliseo Vargas García (2002
al 2003), Dr. Alberto Sáenz Pacheco (2004 al 2006) y Dr. Eduardo Doryan Garrón (2007
al 2009) se desarrollaron esfuerzos comprometidos a rescatar, definir y fortalecer los
valores y ética profesional de los colaboradores de la CCSS para ofrecer servicios
orientados a una mejor atención a los usuarios en donde se estimen como personas y
no como números de una fila.
En los periodos del año 2010 al 2013 bajo la administración de la Dra. Ileana Balmaceda
Arias y para el año 2014 en la administración de la Dra. María del Rocío Sáenz Madrigal
se dejó de lado las prácticas dirigidas a robustecer el sistema de valores de la institución
en el brazo laboral, repuntando hacia otros horizontes los esfuerzos destinados al
bienestar laboral y no tanto de cultura o clima organizacional interno o externo.
123
3.3 Estructura Organizacional
El organigrama es la representación gráfica de todos los estratos jerárquicos dentro de
la institución, de forma tal que se puedan determinar las líneas de autoridad y
coordinación entre unidades para promover un buen funcionamiento tanto interno como
externo. Al mismo tiempo, es posible esquematizar las relaciones y enlaces de
comunicación con el fin de facilitar la gestión, la implementación de estrategias y la
eficiencia en la prestación de servicios médicos.
Normalmente en el sector público estas estructuras están sujetas a modificaciones
constantes que implican un cambio sustancial en su forma de operar cuyo objetivo
político es mejorar el rendimiento y la productividad institucional para una mayor
satisfacción de demandas sociales.
La Caja Costarricense de Seguro Social por ser una institución tan vasta y compleja en
sus funciones diarias, ha sido indispensable contar con una organización interna lo más
sistematizada, regulada y ordenada posible, de modo tal que posee los siguientes
elementos:
Ápice Estratégico (Nivel Estratégico)
Línea media de mando (Nivel Táctico)
Núcleo de operaciones (Nivel Operativo)
Cuerpo auditor y asesor (Nivel Estratégico-táctico)
De acuerdo con lo establecido por las Memorias Institucionales de la Caja Costarricense
de Seguro Social para el periodo en estudio, los órganos fundamentales que integraron
a la institución correspondieron a los miembros de la Junta Directiva, quienes figuraban
el nivel estratégico institucional junto con el Presidente Ejecutivo y la Auditoria que al
establecerse como la máxima autoridad, eran los encargados de la toma de decisiones.
El nivel táctico se construyó a partir de la Administración Superior representada por las
distintas unidades gerenciales encargadas de departamentos y áreas de trabajo, que en
conjunto con la Junta Directiva y la Presidencia Ejecutiva eran los encargados de
124
determinar la estrategia a seguir por toda la institución con el apoyo y fiscalización del
cuerpo de auditoria.
En este estrato, también se destaca el cuerpo asesor cumpliendo una función orientada
al control y evaluación constante del accionar de la institución con miras al logro efectivo
o no de resultados de índole económica, social, productiva, entre otros.
En cuanto a nivel operativo, estaban las Direcciones de Sede y Direcciones Regionales
Desconcentradas, seguidas por departamentos que acataban las disposiciones del
estrato superior inmediato con el fin de gestionar las tareas necesarias para cada área
especializada.
Esto sin dejar de lado los establecimientos de atención médica de acuerdo con el
esquema definido por regiones como hospitales, áreas de salud y demás sucursales y
agencias que fungieron como órganos desconcentrados pero supeditados
principalmente a la Gerencia de División Médica, por ser quienes prestaban servicios de
salud en los distintos centros de atención distribuidos por todo el territorio nacional.
En virtud de lo expuesto, se puede decir que la CCSS contaba con una estructura sólida
para el desempeño de sus funciones y procesos. Sin embargo, para poder llegar a ese
punto fue necesario someterla a una serie de modificaciones a razón de los diversos
ajustes y procesos de reorganización interna que la administración política del momento
consideraba como los más convenientes para la prestación del servicio público de
seguridad social.
Por esta razón, es que se hace un recorrido en el tiempo que permita visualizar los
principales cambios a nivel de estructura orgánica, tal y como se expone a continuación
(ver anexos del 1 al 10):
1. Creación de unidades: Desde el año 2001 fue notable la fuerte presencia de
una nueva unidad en la Gerencia de División Financiera llamada Sistema
Centralizado de Recaudación (SICERE) misma que nació a raíz del artículo 58 de
la Ley No.7983 de Protección al Trabajador:
125
El Sistema Centralizado de Recaudación llevará el registro de los
afiliados. Ejercerá el control de los aportes al Régimen de Invalidez,
Vejez y Muerte, de Pensiones Complementarias, de Enfermedad y
Maternidad; a los fondos de capitalización laboral; a las cargas
sociales cuya recaudación haya sido encargada a la CCSS y
cualquier otra que la ley establezca, de conformidad con el Artículo
31 de la Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social.
(SUPEN, p.127)
Mediante el SICERE, la CCSS velaría por la recaudación y distribución de las
cuotas obrero-patronales según corresponda:
En un contexto de normalidad, mensualmente los patronos
cancelan al Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE) las
cotizaciones y aportes a la seguridad social. El SICERE los
traslada al régimen básico y a las operadoras de pensiones, según
corresponda. En lo que interesa a efectos de esta consulta, una
vez recibidos los aportes por parte de las operadoras, estos son
distribuidos en las cuentas individuales del ROP [Régimen
Obligatorio de Pensiones] o del FCL [Fondo de Capitalización
Laboral] con que cuenta los trabajadores, para su administración e
inversión. (SUPEN, p.17)
Si bien es cierto que la CCSS creó el SICERE en marzo del 2001, esto no quiere
decir que anterior a esta fecha no se llevaran a cabo funciones de esta naturaleza,
sino que eran competencia de la Dirección de “Inspección y Cobros”, las cuales
fueron parcialmente depositadas en un órgano especializado como el SICERE
para su impulso tecnológico posteriormente.
En el año 2002, para la Gerencia de División Médica se crearon dos subgerencias:
Subgerencia Médica de Servicios de Salud y Sugerencia Médica de hospitales y
Clínicas Mayores, encargadas de administrar los centros médicos y regular los
servicios de salud.
126
Por otro lado, se creó la unidad de Asesoría Técnica de Juntas de Salud y
Desconcentración adscrita a la Junta Directiva.
Para el año 2004, la Dirección de Servicios Institucionales de la Gerencia de
División Administrativa suprimió los antiguos departamentos de Servicios de
Apoyo y el de Asegurados y Cotizaciones, para dar lugar a cinco nuevos
departamentos más especializados, como lo fueron: Investigación y Seguridad
Institucional, Regulación Seguro de Salud, Publicaciones e Impresos, Servicios
Generales y Administración de Edificios. Por otra parte, la dirección de Sistemas
Administrativos creó el departamento de Control Interno, esto con el fin de
contrarrestar el problema de corrupción en la institución.
Asimismo se creó la Dirección FRAP con sus departamentos: Fondo de Retiro y
Fondo de Ahorro y Préstamo. Esta Dirección se encuentra adherida a la Gerencia
de División Financiera.
La Gerencia de División de Operaciones amplió sus funciones y unidades, puesto
que en el año 2004 se contaba con tres direcciones: Recursos Físicos, Recursos
Materiales y Producción Industrial. Sin embargo, para el año 2014 contaba con
seis direcciones orientadas a brindar todos aquellos insumos que la CCSS
necesitaba para poner en marcha su labor, es tanto así, que se creó una dirección
enfocada solamente en proyectos especiales.
En el año 2008, la Presidencia Ejecutiva contó con los siguientes cuerpos
asesores: Comité Gerencial Tecnologías de Información y Consejo de Presidencia
y Gerentes el cual contaba con una Secretaria Técnica de Planeamiento
Estratégico.
En cuanto al año 2010, se creó la Dirección de Coberturas Especiales a cargo de
las áreas de: Coberturas del Estado y Gestión de Riesgos Excluidos.
127
Así también, se estableció el área de Comunicación y Extensión Cultural de la
Dirección de Comunicación Organizacional
De acuerdo con la Memoria institucional del año 2011, se instauró la Sub-área
Soporte e Integración de Proyectos Prioritarios adscrita a la Dirección de
Planificación Institucional de la Presidencia Ejecutiva (p.14)
2. Modificación de la Nomenclatura: De conformidad a lo conversado con el señor
Luis Diego Sandoval Sala del Área de Planificación Táctica de la Dirección de
Planificación Institucional de la CCSS, en el año 2001 la Dirección de “Inspección
y Cobros” cambió su nombre a solo Dirección de “Inspección” debido a que sus
competencias y funciones en el área de cobros se trasladaron una parte al
SICERE y otra más imponente a la Dirección de Cobros, para así concentrarse en
un fiscalizador del área operativa en los servicios de salud.
En el año 2006, la Asesoría Técnica de Juntas de Salud y Desconcentración
cambió su denominación a Área de Gestión Técnica en Desconcentración y
Juntas de Salud, trasladando su dependencia jerárquica a la Dirección de Gestión
Regional y Red de Servicios de Salud de la Gerencia de División Médica.
Para el año 2007, las áreas de Fondo de Retiro y Fondo de Ahorro y Préstamo de
la Dirección de Fondo de Retiro, Ahorro y Préstamo (FRAP) cambiaron su
denominación a Área Beneficio por Retiro y Área de Ahorro y Préstamo
respectivamente. El Área de Trabajo llamada Área de Planificación Estratégica y
Operativa de la Dirección de Planificación Institucional, misma que reportaba a la
Presidencia Ejecutiva, modificó su nomenclatura a Área de Planificación Táctica.
En el año 2008, el Área de Gestión Técnica en Desconcentración y Juntas de
Salud nuevamente cambió su nomenclatura por la de ¨Asesoría y Gestión Legal,
Desconcentración y Juntas de Salud¨, y dependiendo funcional y jerárquicamente
a la Gerencia de División Médica.
128
En el año 2010 bajo la administración de Ileana Balmaceda, el Área de
Comunicación de la Dirección de Comunicación Organizacional cambió su
denominación a Comunicación Digital.
3. Supresión de unidades: A partir del 01 de junio del 2004 se tomó la decisión de
suprimir la Gerencia de División de Modernización y Desarrollo. Por lo que la
Subgerencia de Tecnologías de Información pasó a estar a cargo de la Gerencia
de la División Administrativa.
Por otro lado, las direcciones a cargo de la antigua de División de Modernización
y Desarrollo como por ejemplo: La Dirección de Desarrollo Organizacional fue
trasladada a la Gerencia de la División Administrativa por desempeñar funciones
propias de esa índole y naturaleza. En cuanto a la Dirección de Desarrollo de la
Salud se suprimió, trasladando sus actividades y recursos a la Gerencia de
División Medica. Adicionalmente, de la misma forma se suprimió la Dirección de
Proyectos y los proyectos como tales: BCIE Y BID-CCSS-MS adscribiéndose a la
Gerencia de Operaciones por ser préstamos económicos orientados a la mejora
y construcción de infraestructura médica.
En el año 2008, se suprimió la Gerencia de Operaciones y en su lugar se crearon
dos nuevas: La Gerencia de Infraestructura y Tecnologías y la Gerencia de
Logística. Para el año 2010, se eliminó el Área de Regulación del Seguro de Salud
de la Dirección de Servicios Institucionales de la Gerencia Administrativa.
En la Memoria institucional del año 2011, se hablaba de la eliminación de la
Secretaría Técnica de Planeamiento Estratégico adscrita al Consejo de la
Presidencia y Gerentes, por lo cual se trasladaron sus competencias a la Dirección
de Planificación Institucional de la Presidencia Ejecutiva. (p.15)
4. Traslado de unidades: En el año 2008, la Dirección de FRAP trasladó su
dependencia funcional y jerárquica directamente a la Gerencia Financiera.
129
5. Inclusión de colores: En la Memoria Institucional de la CCSS para el año 2005,
se da con la primera fotografía institucional en incluir una base de colores que
permite identificar los diversos estratos jerárquicos, los cuales pasan a ser
llamados sistemas, tal cual se muestra a continuación (Ver Anexos 12 y 13):
Cuadro 12: Comparativo de los Niveles Organizacionales en los Organigramas de la
CCSS para los años 2004 y 2005
Niveles Año 2004 Año 2005
Político-Estratégico:
Conformado por el Junta
Directiva, Presidente
Ejecutivo y demás cuerpo
Asesor.
No existe una determinación
exclusiva para este grupo. Quienes lo
conforman son: Junta Directiva,
Auditoria, SUGESS, Asesoría
Técnica Juntas de Salud y
Desconcentración, el Presidente
Ejecutivo, Planificación Corporativa y
Actuarial y de Planificación
Económica.
Sistema Político y de Fiscalización:
Incluye Junta Directiva, Auditoria,
Contralorías de Servicios de Salud,
Asesoría Técnica Juntas de Salud y
Desconcentración y al Presidente
Ejecutivo.
Táctico:
Cuerpo ejecutor que
desarrolla procesos y
acciones necesarias para
alcanzar los objetivos de las
estrategias planteadas,
como por ejemplo: gerencias
y departamentos.
Gerencias y Asesorías Sistema de Administración:
Gerencias
Direcciones de Sede y Direcciones
Regionales Desconcentradas Sistema Decisorio: Direcciones de
Sede, Sucursales y de Gestión
Regional y Red de Servicios de
Salud.
Departamentos Sistema Operativo: Áreas de
Trabajo de Sede
Operativo:
Áreas de Trabajo que siguen
las directrices y
procedimientos de niveles
superiores para llevar a cabo
Hospitales, Áreas de Salud y
Sucursales.
Hospitales, Centros Especializados,
Áreas de Salud y Sucursales.
130
Niveles Año 2004 Año 2005
funciones específicas
relacionadas con el servicio
de salud, en este caso:
Hospitales y clínicas.
Fuente: Elaboración Propia a partir de las Memorias Institucionales del año 2004 a 2005, CCSS.
6. Integración de unidades: En el año 2005, la Gerencia de División de Pensiones
trató de condensar las funciones de los departamentos Financiera y Administrativa
en uno solo denominado: Financiera- Administrativa.
7. Nueva Configuración: Fue notable el reajuste interno que sufrió la Gerencia de
División Medica en el año 2005, de modo que fuera más conveniente para la
prestación del servicio público. El único departamento que se mantuvo en pie con
cambios muy leves con respecto al año anterior fue el CENDEISSS (Centro de
Desarrollo Estratégico e Información en Salud y Seguridad Social), el cual solo
adicionó el departamento de Bioética.
La Subgerencia de Tecnologías de la Información, cuya unidad estaba sujeta a
Gerencia de la División Administrativa, se desprendió de esta y se reinventó en
una nueva estructura que reportaba directamente a la Junta Directiva en conjunto
con las antiguas asesorías en temas relativos a Planificación Institucional y
Actuarial y de Planificación Económica.
8. Adscripción de unidades: Tal y como se señala en la Memoria Institucional del
año 2007, se adscribe a la Presidencia Ejecutiva, La Secretaria Técnica de
Planeamiento Estratégico.
131
Cuadro 13: Resumen de Principales Cambios a nivel de Estructura Orgánica para el
periodo de 1998 al 2014
Creación de Unidades
Modificación en la Nomenclatura Supresión de Unidades
Nueva configuración Inclusión de
Colores Adscripción de
unidades Integración de
unidades Traslado de
unidades
Fuente: Elaboración Propia a partir de las Memorias Institucionales CCSS.
Otros aspectos precisos de exponer no dentro de una categorización per sé, sino más
bien dentro de un contexto de matiz institucional, constituyen los siguientes:
1. La readecuación del modelo de atención médica Con la introducción de los
Equipos Básicos de Atención Integral en Salud (EBAIS) en el año 1998. La idea
era descongestionar los hospitales y clínicas, ampliar la cobertura de servicios y
acercarse más a las poblaciones locales más vulnerables extendiendo el horario
de atención.
2. La modificación del enfoque organizacional: En el año 2000, la CCSS dejó de
lado el enfoque público tradicional y se concibió bajo un enfoque corporativo que
la hace adaptar un esquema organizativo de empresa que pretendía implementar
mejoras en los procesos de entrega de servicios de salud con base en modelos
de gestión privada que permitiera avanzar más ágilmente en la atención al
usuario.
3. Con una mirada retrospectiva: Hacia el pasado, desde el año 2002 hasta el año
2007, se puede decir que este último es el que ha experimentado más
modificaciones en casi todos los niveles de la estructura organizacional. Esto
responde a la desorganización intrínseca de la CCSS que acentúo el Dr. Eduardo
132
Doryan en su administración, pues al haber sido una estructura tan anticuada y
poco dinámica, no generaba resultados dejándola estancada sin poder
movilizarse en el futuro a ser una institución más funcional.
4. En el periodo del año 2008, se dio la importante remoción de la partícula
¨División¨ de las distintas Gerencias que conformaban la administración superior
de la institución.
Asimismo, por acuerdo de Junta Directiva se permitió que las Gerencias, Direcciones
Regionales, Hospitales y Áreas de Salud contaran con un Centro de Gestión Informática
para promover el uso de las nuevas Tecnologías de la Información y Comunicación
(TICs)
5. En la administración de la Dra. Ileana Balmaceda Arias en el año 2010, según la
Memoria Institucional, la nueva administración en turno pretendía implementar
políticas y procesos en la institución, sin embargo para ello era indispensable
contar con una estructura mucho más práctica de cara a lograr una mayor
efectividad en la entrega de los servicios de salud a los usuarios, por lo que fue
necesario realizar estudios organizacionales pertinentes que den pie a un
cambio en el esquema organizativo. Es así que una vez autorizados, realizados y
entregados dichos estudios a la Junta Directiva, se esperaba su respectiva
aprobación para proceder con su puesta en marcha.
6. En resonancia con el lineamiento para desarrollar estructuras funcionales y
organizacionales, en la Memoria Institucional del año 2012 se aludió a la
realización de estudios previos a la implementar cambios.
7. En el año 2013 se diseñaron tres documentos esenciales que trataron de dar
contenido con criterio técnico y reglamentario a las acciones atinentes al proceso
de reestructuración organizativa de la institución, tal y como se mencionaba en la
Memoria Institucional del año 2013:
Guía para elaborar el perfil organizacional de las unidades de trabajo
133
Propuesta para modificar la adscripción jerárquica de las unidades de trabajo
Resolución administrativa para el traslado de las unidades.
8. A pesar de que en el año 2014 se contó con la presencia de múltiples gerencias,
lo cierto es que no siempre había sido así. No obstante, existieron ciertas
gerencias que se sostienen en el tiempo debido a que juegan un rol vital dentro
de la institución, como lo son:
Gerencia Médica
Gerencia Administrativa
Gerencia Financiera
Gerencia de Pensiones
Es importante señalar que el organigrama institucional de la CCSS visto de manera
progresiva posee un entramado institucional que ha ido cambiando a través de los años
con la adición de nuevas unidades, la remoción de otras, el traslado de competencias de
algunas, etc. Con lo expuesto, se puede manifestar que la CCSS ha logrado conseguir
un perfil que se si bien es cierto se mantiene complejo pero que a su vez trata de
organizar los procesos a desarrollar en todos los niveles de la institución con el fin de
entregar servicios de calidad.
3.4 Marco Gerencial
La Dirección de la CCSS se compone básicamente de la Junta Directiva y las distintas
Gerencias. Este cuerpo directivo es liderado por personas que cuentan con una
formación profesional, conocimientos técnicos y experiencia previa que les permite
desempeñar un rol importante en la institución bajo un enfoque e influencia política
determinada.
La Junta Directiva en conjunto con las Gerencias establecen las estrategias a seguir por
la institución, por lo que para entender un poco más la lógica detrás de dichas estrategias
ya sean mantenidas en el tiempo o no, es esencial conocer quienes ocupan los distintos
puestos directivos.
134
Generalmente, la Junta Directiva de la CCSS se compone de un Presidente Ejecutivo,
dos representantes del Estado, tres representantes de los patronos y tres representantes
de los trabajadores conforme lo estipula la Ley Constitutiva de la CCSS en su artículo 6
y demás apartados que enuncian la presencia de más involucrados en la dirección de
susodicha Junta Directiva.
En una entrevista con el señor Luis Sandoval de la Dirección de Planificación Institucional
de la CCSS (13 de junio de 2017), se dice que el Poder Ejecutivo es el delegado de
nombrar a los miembros de ese órgano superior llamado Junta Directiva.
Por su parte, el Presidente Ejecutivo es colocado al frente de la institución por un lapso
de cuatro años como representante del Gobierno Central.
En cuanto a los representantes del Sector Patronal, estos son elegidos de las nóminas
que presentan las cámaras patronales, asimismo, los miembros del Sector de los
Trabajadores son electos a partir de las nóminas que representen las organizaciones
Sindicales, Cooperativistas y Asociaciones Solidaristas.
Por otro lado, las Gerencias conforman la Administración Superior de la CCSS y están
enfocadas en cumplir a cabalidad y de la mejor manera las funciones de todo el
entramado institucional. Sus miembros son elegidos mediante acuerdos de Junta
Directiva.
A continuación, se muestra un cuadro donde se puede apreciar el cuerpo directivo y
gerencial para cada administración durante el periodo en estudio:
Cuadro 14: Cuerpo Directivo y Gerencial de la CCSS Periodo 1998 – 2014
Periodo
Administrativo Marco Gerencial
1998-2002
Junta Directiva
Presidente Ejecutivo: Dr. Rodolfo Piza Rocafort
Presentantes del Estado: Lic. Bernal Aragón Barquero y Lic. Gerardo
Bolaños Alpízar.
Representantes de los Patronos: Sr. Reynaldo Granados Ramírez y Ing.
Lionel Peralta Volio
135
Periodo
Administrativo Marco Gerencial
Representantes de los Trabajadores: Sr. William Bogantes Vargas,
Pbro. Claudio Solano Cerdas y Lic. José Miguel Villalobos Umaña.
Administración Superior
Gerencia de División Médica: Dr. Fernando Ferraro Dobles
Gerencia de la División de Modernización y Desarrollo: Dr. Juan Carlos
Sánchez Arguedas.
Gerencia de la División Administrativa: Ing. René Escalante González
Gerencia de División de Pensiones: Lic. Roger Aguilar Gutiérrez
Gerencia de División Financiera: Lic. José Alberto Acuña Ulate
Gerencia de División de Operaciones: Ing. Sergio Carmona Roblero
2002-2003
Junta Directiva
Presidente Ejecutivo: Dr. Eliseo Vargas García
Presentantes del Estado: Dr. Carlos Castro Charpantier y Lic. Gerardo
Bolaños Alpízar.
Representantes de los Patronos: Sra. María Milena Ocampo Rodríguez
y Sr. Gustavo A. Gutiérrez Castro
Representantes de los Trabajadores: Sr. Jorge Chávez Muñoz, Lic.
Eugenio Trejos Lobo y Sr. José Ángel Obando Sequeira.
Administración Superior
Gerencia de División Médica: Dr. Horacio Solano Montero
Gerencia de la División de Modernización y Desarrollo: Dr. Juan Carlos
Sánchez Arguedas.
Gerencia de la División Administrativa: Ing. René Escalante González
Gerencia de División de Pensiones: Dr. Juan Luis Delgado Monge
Gerencia de División Financiera: Lic. José Alberto Acuña Ulate
Gerencia de División de Operaciones: Dr. Luis Alberto Escalante
Cabezas
2004 -2005
Junta Directiva
Presidente Ejecutivo: Alberto Sáenz Pacheco
Presentantes del Estado: Dra Emilia Leon Varga y Mba. José Manuel
Arias Porras.
Representantes de los Patronos: Ing. Rodolfo Borbón Sartoresi, Mba.
Mauricio Esna Arce y el Lic. Renato Alvarado Rivera
Representantes de los Trabajadores: Sr. Jorge Chávez Muñoz (Sector
Cooperativista), Lic. Eugenio Trejos Lobo (Sector Solidarista) y Sr. José
Ángel Obando Sequeira. (Sector Sindical)
Administración Superior
136
Periodo
Administrativo Marco Gerencial
Gerencia de División Médica: Dr. Marco Antonio Salazar Rivera
Gerencia de la División de Modernización y Desarrollo: Es suprimida
Gerencia de la División Administrativa: Ing. René Escalante González
Gerencia de División de Pensiones: Lic. José Alberto Acuña Ulate
Gerencia de División Financiera: Lic. Manuel Ugarte Brenes
Gerencia de División de Operaciones: Arq. Gabriela Murillo Jenkins
2006-2009
Junta Directiva
Presidente Ejecutivo: Eduardo Doryan Garrón
Presentantes del Estado: Dr. Edgar Cabezas Solera y Dr. José Pablo
Sauma Fiatt
Representantes de los Patronos: Mba. Luis Renato Alvarado Rivera, Ing.
José Manuel Salas Carrillo y Lic. Adolfo Gutiérrez
Representantes de los Trabajadores: Sr. Jorge Chaves Muñoz
(Movimiento Cooperativo), Dr. Eduardo Irías Mora (Movimiento
Sindical) y Lic. Eugenio Trejos Lobo (Sector Solidarista)
Administración Superior
Gerencia Médica: Dra. Rosa Climent Martin
Gerencia Administrativa: Lic. José Alberto Acuña Ulate
Gerencia de Pensiones: Lic. Miguel Pacheco Ramírez
Gerencia Financiera: Lic. Manuel Ugarte Brenes
Gerencia de Infraestructura y Tecnologías: Arq. Gabriela Murillo Jenkins
Gerencia de Logística: Ing. Ubaldo Carillo Cubillo
2010-2013
Junta Directiva
Presidente Ejecutivo: Dra. Ileana Balmaceda Arias
Presentantes del Estado: Dr. Oscar Ricardo Fallas Camacho y Sra. Aixa
Solera Picado
Representantes de los Patronos: Lic. Edgar Marín Carvajal, Ing. José
Manuel Salas Carrillo y Lic. Adolfo Gutiérrez
Representantes de los Trabajadores: Sr. José Luis Loría Chaves
(Movimiento Cooperativo), Lic. José Joaquín Meléndez (Movimiento
Sindical) y Sr. Carlos Nieto Guerrero (Sector Solidarista)
Administración Superior
Gerencia Médica: Dra. María Eugenia Villalta Bonilla
Gerencia Administrativa: Lic. Luis Fernando Campos Montes
Gerencia de Pensiones: Lic. José Luis Quesada Martínez
Gerencia Financiera: Lic. Gustavo Picado Chacón
Gerencia de Infraestructura y Tecnologías: Arq. Gabriela Murillo Jenkins
Gerencia de Logística: Ing. Dinorah Garro Herrera
2014 Junta Directiva
Presidente Ejecutivo: Dra. María del Rocío Sáenz Madrigal
137
Periodo
Administrativo Marco Gerencial
Presentantes del Estado: Dr. Oscar Ricardo Fallas Camacho y Lic.
Rolando Barrantes Muñoz
Representantes de los Patronos: Lic. Adolfo Gutiérrez, Ing. Marielos
Alfaro Murillo y Lic. Renato Alvarado Rivera
Representantes de los Trabajadores: Sr. José Luis Loría Chaves
(Movimiento Cooperativo), Lic. Mario Devandas Brenes (Movimiento
Sindical) y Licda. Mayra del Carmen Soto Hernández (Sector
Solidarista)
Administración Superior
Gerencia Médica: Dra. María Eugenia Villalta Bonilla
Gerencia Administrativa: Dr. Manuel León
Gerencia de Pensiones: Lic. Miguel Pacheco Ramírez
Gerencia Financiera: Lic. Gustavo Picado Chacón
Gerencia de Infraestructura y Tecnologías: Arq. Gabriela Murillo Jenkins
Gerencia de Logística: Ing. Dinorah Garro Herrera
Fuente: Elaboración propia a partir del Plan Estratégico 1994-1998, el Plan Estratégico
Corporativo 2000 y Memoriales Institucionales de la CCSS 2002-2014.
Tal y como se muestra en el cuadro previo, el Doctor Rodolfo Emilio Piza Rocafort fue el
presidente ejecutivo por el Partido Unidad Social Cristiana (PUSC) durante el periodo
administrativo de 1998-2002. Abogado de profesión, siguió la línea del Proyecto Reforma
del Sector Salud, enfocándose en la Propuesta de Readecuación del Modelo de Atención
en Salud que impulsó la pasada administración del Doctor Álvaro Salas Chaves.
En el año 2000 se aboga por un Enfoque Estratégico Corporativo, el cual pretendía la
mejora en la calidad y adaptabilidad de los servicios ofrecidos a la población.
Sin embargo, ese elemento corporativo conllevó muchos conflictos con los sindicatos,
puesto que llamar Corporación a la CCSS implicaba adoptar una visión más empresarial
que institucional y propio de los costarricenses, por lo que este modelo fue cesado a
finales del año 2000 sin dejar que calara en la cultura de la CCSS.
Posteriormente, la CCSS abrió puertas a una nueva administración, misma que estuvo
al frente del abogado Eliseo Vargas García durante el lapso del 2002 al 2003.
138
Se dice que para el año 2002, la Caja Costarricense de Seguro Social elevó su capacidad
productiva en el Seguro de Salud mediante mayores niveles de:
Cobertura abarcada en varios programas de atención médica
Prestación de servicios en atenciones ambulatorias
Despacho de medicamentos.
No obstante, en los próximos años se pretendía seguir elevando esa capacidad
productiva tomando en cuenta la calidad y la oportunidad de entrega en los servicios de
salud.
Adicionalmente, en ese año se estableció como eje fundamental el “ser humano”, puesto
que la CCSS es considerada como una de las instituciones que más aporta a la calidad
de vida de los miembros de la sociedad. Cabe rescatar que lo anterior surgió a raíz de
las quejas, comentarios negativos, cartas y denuncias presentadas por parte de los
usuarios, lo cual permitió entender que la falta de atención con rostro humano era una
de las debilidades de las cuales se adolecía. Por lo que en esa administración, la CCSS
no solo se preocupó por la apertura de más unidades y áreas especializadas, sino
también por ofrecer calidad con calidez a los usuarios que demandaban mejores
servicios de salud.
Los hechos relevantes para el año 2003 se sintetizan en la reducción de la mortalidad
infantil y el aumento de la esperanza de vida. Es por ello que para mantener el nivel o
incluso mejorarlo, se propuso una Política Nacional de Salud encaminada a mejorar
encarecidamente los proyectos y programas en materia de salud (educación para la
promoción de estilos de vida saludables así como también la prevención de
enfermedades), mediante la inversión en equipamiento e infraestructura, mismos que
incidían considerablemente en la capacidad resolutiva de los centros de salud en sus
tres niveles de atención. Para poder hacer esto posible, se pretendió principalmente
hacer uso de recursos externos a través del Proyecto de Finlandia que al final resultó en
un caso de corrupción llamado CCSS-Fischel, en donde incluso varias figuras de los
altos mandos de administraciones pasadas se vieron involucrados al haber cometido
delitos de peculado y enriquecimiento ilícito.
139
Seguidamente, para el periodo del 2004 al 2005 asumió la presidencia ejecutiva el Doctor
Alberto Sáenz Pacheco (Pediatra con especialidad en Neonatología).
Tal como dicta la Constitución Política en el capítulo 134 “El periodo presidencial será de
cuatro años”, lo cual implica que se delegue un nuevo presidente y equipo de gobierno
que asuma las responsabilidades en los distintos sectores de gestión. Es así como en el
año 2004 que la CCSS cambia de administración de acuerdo a lo dictado por la
legislación vigente y con ello, también el enfoque de gestión el cual responde a la
estrategia implantada por el nuevo cuerpo directivo que si bien es cierto, en un inicio
mantuvo la línea accionaria del periodo de gobierno anterior, con el pasar del tiempo las
prioridades fueron tomando otra dirección, esto sin dejar de lado los factores externos
que de una u otra forma incidían en la gestión de la institución.
El año 2005 se caracterizó por los múltiples casos de corrupción de reacción en cadena,
lo que viene a deteriorar la imagen de la institución perdiendo la credibilidad y
repercutiendo negativamente ante el lente político, puesto que la atención del foco
público se centraría en la CCSS de modo que fue sujeta a cuestionamientos en su
accionar en las demás áreas.
Consecutivamente, Eduardo Doryan Garrón ocupó el puesto de presidente ejecutivo de
la CCSS para el periodo de 2006 a 2009 por el partido verde y blanco de Liberación
Nacional.
Según Lobo & Fallas (2008) Eduardo Doryan Garrón ̈ se graduó como ingeniero eléctrico
en la Universidad de Costa Rica, hizo un postgrado en sistemas de Eléctricos en la
Universidad de Strathcyde, en Escocia. Más tarde, obtuvo una maestría en
administración pública y luego un Doctorado en Economía Política y Gobierno en la
Universidad de Harvard.¨ (p.199)
Tal como se menciona en la Memoria Institucional del año 2006, ¨uno de los retos
fundamentales de las autoridades institucionales, fue sentar las bases para alinear
aspectos como el recurso humano, la infraestructura y la tecnología.¨ (p.8) Esto refuerza
la idea que con la llegada de una nueva administración, se modificaron ciertos aspectos
institucionales para que se lograran alcanzar los nuevos objetivos de una manera mucho
140
más efectiva. Esto se puede ver claramente reflejado en la estructuración estimulada por
el señor presidente al encontrar muchos puntos endebles que requirieron una
reinvención y reorganización interna de cara a mejorar el sistema mediante el cual se
entregan los servicios al usuario.
Eduardo Doryan, continuó sus labores de gestión para el año 2007, en el cual se expuso
la necesidad de reestructurar la institución debido a que desde su perspectiva, se carece
de planificación a largo plazo, fuerte motivo por el cual decidió reunir esfuerzos con el fin
de encaminar a la institución a obtener los resultados deseados y en un futuro ser parte
de los referentes de Seguridad Social a nivel mundial. Gracias a esa visión estratégica
de largo plazo, en una primera instancia hacia el año 2012 y luego en el año 2025, es
que se diseñó el Plan Estratégico 2007-2012 como primer paso, para así sentar las bases
y alinear todas las unidades de trabajo para fortalecer la CCSS como institución modelo
en materia de seguridad social.
Para el año 2008 y 2009 se van sentando las bases de una administración tecnológica
que literalmente “de un salto cualitativo” con la implementación del pago de
incapacidades de manera electrónica y un servicio online para el sistema de pensiones.
Inmediatamente en el año 2010, la Doctora Ileana Balmaceda asumío la responsabilidad
de dirigir la CCSS hasta el año 2013, como parte de la Administración Laura Chinchilla
del Partido de Liberación Nacional.
En su periodo de gestión, la presidenta ejecutiva realizó cambios estructurales muy leves
y no tan dramáticos como en la administración anterior. Sin embargo, para contar con
una estructura mucho más práctica con el propósito de lograr una mayor efectividad en
la entrega de los servicios de salud a los usuarios, fue necesario realizar estudios
organizacionales pertinentes que den pie a un cambio en el esquema organizativo.
Finalmente, la Doctora María del Rocío Sáenz Madrigal fungió como la nueva presidenta
ejecutiva en el año 2014. Misma que mantuvo una estructura de la CCSS sin cambios
tan marcados, pero con un enfoque a las tecnologías de la información y comunicación.
141
En resumen, cada vez que llega al poder un nuevo gobierno, los miembros de la Junta
Directiva de la CCSS rotan, puesto que la persona que asume el cargo de liderar la
institución y la Presidencia Ejecutiva, trae consigo una estrategia alineada al marco de la
corriente política del momento, razón por la cual los Planes Estratégicos Institucionales
requieren de un “ajuste” en donde se contemple el rol tan relevante que posee la
institución dentro de la estructura del Sector Salud, por lo cual, para poder cumplir con
su papel de la mejor manera es indispensable contar con una gestión debidamente
planificada para un periodo en específico, creando las gerencias necesarias que le
permita trazar sus estrategias, objetivos y planes de acción a implementar de modo que
se logren alcanzar las metas y los cambios necesarios para generar de la forma más
eficiente ese bienestar que la sociedad demanda en un determinado contexto, sin olvidar
la influencia que ejercen la rotación de los altos mandos políticos.
3.5 Políticas Institucionales
Las políticas institucionales son lineamientos generales que se establecen a partir del
pensamiento directivo de una institución con el fin de lograr los objetivos planteados en
un periodo determinado sin dejar de lado el marco político de acción plasmado en los
Planes Nacionales de Desarrollo.
La Caja Costarricense de Seguro Social como institución principal dentro del Sector
Salud ha desarrollado una serie de políticas orientadas a subsanar una vasta gama de
necesidades tales como: accesibilidad, calidad en la atención, sensibilización del recurso
humano, modernización, infraestructura, entre otros.
A continuación se hace un recuento de las políticas institucionales más significativas que
se llevaron a cabo por parte de las distintas administraciones dentro del periodo de
estudio:
Política de Readecuación del Modelo de Atención
En el Programa de Gobierno 1998-2002 Soluciones para el Futuro. Nuestro Compromiso
con el Desarrollo Humano, de la Administración de Miguel Ángel Rodríguez, se
impulsaba una promesa incumplida por la administración anterior relativa a habilitar
142
alrededor de 800 Equipos Básicos de Atención Integral en Salud, (EBAIS), de los cuales
menos de 350 fueron construidos y escasamente equipados, mismos que se han
“limitado a reproducir un esquema poco eficiente de servicios” (p. 63)
Profundizando un poco más en este tema de los EBAIS, es imprescindible saber que
estos surgieron como la unidad base de primera línea en la prestación de servicios
médicos, la cual llevó consigo una conceptualización de desconcentración en aras de
promover una atención integral y digna a las poblaciones rurales y periurbanas que
permita descongestionar los hospitales y clínicas mayores, de forma tal que se
mantuviera el enfoque de calidad y cobertura de manera equitativa, universal y solidaria.
Si bien es cierto, en la administración de Calderón Fournier se logró la instalación de
menos de 350 EBAIS, para la administración 1998-2002 se asumió el compromiso de
“Fortalecer y consolidar efectivamente los EBAIS existentes, en términos de personal,
equipo e insumos, para lo cual se cuenta con el crédito del Banco Mundial” (Programa
de Gobierno 1998-2002, p.63).
Por lo cual, la CCSS estableció una política alineada a ese macro objetivo enfocada a la
Readecuación del Modelo de Atención en donde se pretendía garantizar la atención
integral de la salud en el primer nivel de atención.
Política de Sistema de Control de Calidad
En el periodo 1994-1998, la CCSS conformó una comisión permanente encargada de
garantizar servicios dignos y satisfactorios a la población, además de canalizar esfuerzos
en implementar un programa institucional de gestión y evaluación de la calidad así como
también de divulgación de los derechos y deberes de todos los usuarios de los servicios
de salud.
Política de un Sistema de Información Desconcentrado
En un contexto donde el cambio se convierte en la constante dentro de una dinámica
socioeconómica impactada por la globalización a raíz de los avances científicos y
tecnológicos, es donde se hace imperante la necesidad de contar con mecanismos que
permitan agilizar la gestión administrativa y técnica.
143
Es bien sabido que en las “Encuestas Nacionales sobre la percepción de la calidad de
vida de los costarricenses” realizadas año tras año desde el 2002, se reveló que los
usuarios de los servicios de salud consideran que la Caja Costarricense de Seguro Social
era una institución fundamental que influye positivamente en los niveles de vida de la
población. Sin embargo, esto no quiere decir que no existieran problemas de gran
magnitud que requirieran acciones concretas, tales como:
Una administración altamente centralizada; serias deficiencias en
los servicios prestados; Ia tendencia al incremento de costos y a Ia
inequidad; Ia ausencia de un sistema de garantía de calidad; Ia
subutilización y Ia inadecuada distribución de los recursos
humanos, físicos y tecnológicos; Ia deficiente coordinación intra e
interinstitucional; intersectorial e interdisciplinaria; Ia insatisfacción
de los pacientes y del personal de salud; Ia deshumanización de Ia
atención y un inadecuado sistema de información, entre otros
factores, pone de relieve Ia urgencia de modernizar el sistema de
salud. (Programa de Gobierno 1998-2002, p.59)
De cara a modernizar el sistema de salud en el Plan Estratégico 1994-1998 se fueron
dando los primeros pasos a lo que sería un Sistema de Información que facilitara la
comunicación tanto interna como externa, promoviera el uso de equipos electrónicos en
vez de mantener registros físicos susceptibles de extravío, daños o accidentes, se
agilizara la gestión institucional y en resumidas cuentas, se brindara un servicio más
amigable con el usuario.
En primera instancia se comenzó con un diagnóstico de los sistemas de información
desarrollados a nivel regional y local que diera a conocer la situación actual, para
posteriormente pasar a la etapa de diseño y ejecución de un plan maestro de desarrollo
informático cuyo principal resultado era el funcionamiento un sistema de información para
los tres niveles de gestión.
De esta forma, es como nació el Sistema Integrado de Información en Salud (SIIS) que
brinda actualmente la posibilidad de afiliarse mediante la plataforma electrónica, contar
144
con un expediente electrónico y ficha familiar que se encuentre en la nube informática,
la cual permite almacenar todo el historial de médico de los usuarios (exámenes de
laboratorio, diagnósticos dados, tratamientos recibidos, citas pendientes, anteriores,
validación de derechos, entre otra información de carácter personal) en servidores
electrónicos de modo que se pueda acceder y disponer de dichos datos de forma precisa,
rápida y oportuna desde cualquier centro médico de salud en el país.
A raíz de lo anterior, es posible apreciar que desde antes del año 2002 ya se trataban
temas relacionados al ámbito tecnológico, más específicamente ligado al Expediente
Digital Único en Salud (EDUS) o comúnmente llamado Expediente Electrónico. Tal y
como la Ley No. 9162 de Expediente Digital Único de Salud menciona en su artículo 1,
el expediente es el “repositorio de los datos del paciente en formato digital, que se
almacenan e intercambian de manera segura y puede ser accedido por múltiples
usuarios autorizados. Contiene información retrospectiva, concurrente y prospectiva, y
su principal propósito es soportar de manera continua, eficiente, con calidad e
integralidad la atención de cuidados de salud”.
Este repositorio de datos por usuario, ha sido uno de los proyectos más ambiciosos y
complejos que tiene la CCSS al representar un avance e impulso significativo al pensar
en disponibilidad de información en línea no solo para la atención médica sino también
para la generación de estadísticas que ayuden a establecer nuevas estrategias de
servicio en las distintas sedes de salud, de modo que en un eventual extravío del
expediente físico no representaría un problema que entorpezca la atención eficaz hacia
el usuario.
En la entrevista concedida por el señor Luis Diego Sandoval del Área de Planificación
Táctica de la Dirección de Planificación de la CCSS (13 de junio 2017) se apunta que
este proyecto logra ofrecer un diseño holístico del modelo digital así como también
alcanza el estatus de “completo” en su primera etapa de ejecución que contempla los
899 EBAIS operados por la CCSS. Por su parte, aquellos EBAIS que están administrados
por cooperativas ya cuentan con su propio expediente digital, lo que permite aseverar
que se ha avanzado considerablemente en la fase de implementación.
145
Es cierto que de acuerdo a las proyecciones y estimaciones del proyecto se pretendía
finalizar el proyecto para el año 2005, sin embargo, no fue posible debido a que no se
contemplaron ciertas externalidades relacionadas con las divergentes prioridades de los
gobiernos de turno venideros, la situación económica nacional, y demás factores que de
una forma u otra han atrasado su ejecución, culminación y evaluación.
Durante los siguientes periodos e incluso más allá del año 2014 se ha avanzado en la
digitalización del segundo y tercer nivel.
No obstante, este proyecto no termina una vez que se logren cubrir todos los niveles de
atención, en el día a día surgen nuevos retos a enfrentar pues un sistema informático
requiere de mantenimiento elementos necesarios para su puesta en marcha y
funcionamiento como el mantenimiento informático, políticas de privacidad, seguridad de
datos sensibles ante terceros y otros, lo cual se traduce en la necesidad de contar con
recursos económicos y talento humano capacitado que puedan darle el debido soporte
técnico y administrativo.
Esto sin dejar de lado que la población usuaria tanto interna como externa debe de estar
preparada, consciente y sensibilizada para dar ese salto tecnológico que implica este
nuevo modelo de gestión en salud.
Política de Desarrollo del Recurso Humano
Tal como se expresa en el Programa de Gobierno 1998-2002 es estrictamente vital que
“Ia atención en salud recupere la visión humanista, sensibilizando aún más a su personal
y dotando a las instituciones de tecnología moderna para que las personas sean
atendidas oportuna y respetuosamente”. (p.56)
Es por ello que la CCSS llevó a cabo un Sistema Integrado de Recursos Humanos con
un énfasis en la desconcentración divisando sus tres niveles de atención: local, regional
y nacional, de forma tal se entregaran servicios con un rostro más humano.
Para lograr esto, se formuló un plan de incentivos y beneficios tendientes a incrementar
la motivación de los colaboradores y proporcionalmente la productividad en cuanto a los
servicios prestados.
146
Política Nacional de Salud
De acuerdo con lo establecido en el Programa de Gobierno 2002-2006, Todo por Costa
Rica bajo la administración del Doctor Abel Pacheco, “se garantizará a las familias
costarricenses la atención integral de salud en un marco calidad y equidad.” (p.24). Esto
sería posible mediante una Política Nacional de Salud que dirija sus esfuerzos hacia la
educación para la promoción de estilos de vida saludables, la prevención de
enfermedades, la atención y la rehabilitación de la mano con el deporte como
coadyuvante de la salud.
Política Buen Trato
La Promoción del Buen Trato fue un elemento latente y diferenciador en la administración
del año 2002 al 2004. Se procuraba brindar más y mejores servicios de salud, con lo cual
la calidad y calidez en la atención al usuario sean propiedades que demuestren eficiencia
en lo que se hace con un sentido más humano. Esto es una constante que no
necesariamente se traspasó de un gobierno a otro.
Política de Calidad y Calidez en la Prestación de los Servicios de Salud
Durante el año 2002 se llevaron a cabo dos encuestas orientadas básicamente a
“conocer la percepción de los usuarios en cuanto a la calidad de los servicios de salud
que reciben en los distintos establecimientos de la Institución” (Memoria Institucional,
2002, p.101). Los servicios tomados en cuenta para el estudio fueron: hospitalización y
consulta externa. Este estudio conto con la participación de más de 9500 usuarios.
Las encuestas arrojaron resultados ¨satisfactorios¨ con respecto al trato recibido,
amabilidad en el servicio, atención por profesionales expertos, explicación del
padecimiento, atención de dudas e interés por parte de los profesionales en atender a
los usuarios.
Por otra parte, se valoraron las quejas más frecuentes de los usuarios en diversas áreas
de especialidad que las generaban, como los servicios de Consulta Externa, Rayos X y
Farmacia por mencionar algunas. Entre las quejas predominaban los tratos inadecuados
por parte del cuerpo médico o administrativo.
147
Un aspecto importante a evaluar fue el “Índice de Calidez Humana” relativo al “trato que
brindan los funcionarios en aspectos tales como: empatía, respecto, gentileza,
afectuosidad y dignidad.” (p.104). Este índice osciló en el rango de “satisfactorio a
excelente” en los hospitales especializados y el primer nivel de atención
respectivamente. En su momento, se crearon dimensiones de la calidad para aplicar en
los diversos centros médicos.
Las evidencias anteriores respaldaban la preocupación de la administración por brindar
un servicio mucho más efectivo desde un punto de vista más respetuoso con el ser
humano, donde la atención fuera de mejor calidad, sostenible en el tiempo y extendida a
todos los niveles jerárquicos de la institución, con el objetivo de fortalecer la gestión
administrativa y médica en beneficio de la sociedad.
Política de Recaudación y Asignación de fondos de la CCSS
En concordancia con los lineamientos anticorrupción y mejor administración de los
recursos de la institución, surgieron medidas de Control Interno, Evaluación y
Fiscalización de Operaciones que daban pie a esta política a razón del:
Desarrollo de capacitaciones en diversas áreas: Contratación Administrativa,
Presupuesto, Proceso Aduanero, Logística y demás, orientadas a mejorar la
gestión administrativa y toma de decisiones.
Control interno de las operaciones de la institución en pro de las finanzas, de modo
que no se llevaran a cabo prácticas irregulares, llámese así Biombos e
malversación de fondos en inversiones. Por lo cual se propusieron medidas
accionarias para combatir esas situaciones.
Fortalecimiento de la evaluación y controles internos bajo el Modelo de Valoración
de Riesgos para las diversas gerencias, sin dejar de lado la Ley de Control Interno
y el departamento de Auditoria.
148
Política de Juntas de Salud para la Gestión Administrativa
A inicios del año 2003 se puso en funcionamiento las Juntas de Salud, mismas que se
concibieron como unidades de apoyo para la mejor gestión de los servicios médicos de
forma tal que se logra:
La consolidación de Juntas de Salud en los establecimientos médicos que
mantuvieran una participación activa en todos aquellos asuntos de gestión para
una atención más eficiente al usuario final.
El fomento de una cultura que mediante la educación creara hábitos y buenas
prácticas atinentes a una vida saludable. Por ejemplo: Con Campañas de
Prevención de Enfermedades se incentivara el lavado constante de manos. Así
como también, mantener nuestros patios libres de llantas, macetas o algún otro
objeto que pueda almacenar agua y que ocasione el Dengue. Esto sin dejar de
lado, las fiestas a fin e inicio de año, donde el uso de la pólvora es más común y
los niños (as) no deben hacer su uso sin supervisión o asistencia por parte de un
adulto.
Posteriormente, en la administración del Dr. Pacheco (2004-2006) se instauran las
Contralorías de Servicio que vendrían a complementar la función de las Juntas de Salud,
en donde las comunidades atendidas por los centros de salud sean partícipes de la
mejora continua de los servicios médicos.
En conclusión, la CCSS buscaba alinear sus políticas y programas con los compromisos
del gobierno de turno y a su vez con los acuerdos internacionales a los cuales estaba
suscrita para que de esta forma se fortalezca el modelo de atención de servicios de salud
haciendo uso de nuevos sistemas y mejores tecnologías que estimulen el desarrollo
humano de la población como se ha hecho a través de los años desde sus inicios.
149
4. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU)
4.1 Contexto Institucional
En Costa Rica para el siglo XX las necesidades que surgían en temas de vivienda eran
resueltas por el sector privado o bien, las municipalidades. En 1949 en la Constitución
Política de la República se incluye el tema de vivienda propiamente en el artículo 65, el
cual establece, “el Estado promoverá la construcción de viviendas populares y creará el
patrimonio familiar del trabajador”. (Constitución Política de la República de Costa Rica,
1949, p. 24)
Posterior a la inserción del tema de vivienda en la política del país, según contextualiza
el informe de la Política Nacional de Vivienda y Asentamientos Urbanos 2012- 2030,
durante la segunda mitad del siglo XX, la institucionalidad del Sector Vivienda creció y
se reforzó, esto debido al reincidente interés del Estado en este tema. Por ello se crean
entidades cuyo objetivo principal es promover vivienda accesible y al mismo tiempo
ejecutar la planificación territorial del país. Entre las instituciones creadas se encontraron
la Junta de la Habitación, Cooperativa de Casas Baratas de la Familia y la fusión de la
Caja Costarricense del Seguro Social y la Junta Nacional de Habitación. (Política
Nacional de Vivienda y Acentamientos Urbanos, 2012)
Aunado a los esfuerzos por priorizar el acceso a hogares para las familias costarricenses,
se creó en 1954 mediante la ley orgánica No. 1788 el Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo (INVU), el cual es una entidad autónoma encargada de recursos jurídicos,
administrativos, técnicos y financieros.
Las principales finalidades de la institución según esta ley, están enfocadas en lo
siguiente:
Orientar actividades para obtener un mayor bienestar económico y social, para
procurar a las familias del país una vivienda digna.
Promover un mejor uso de la tierra, mediante la planeación del desarrollo y
crecimiento de las ciudades.
150
Asesorar a los organismos del Estado e instituciones involucradas en el tema de
vivienda.
Desarrollar estudios e investigaciones sobre aspectos de vivienda y urbanismo.
Preparar planes reguladores para los conglomerados del territorio nacional,
redactando los reglamentos necesarios para que sean aplicados.
El INVU fue creado como una institución autónoma del Estado, teniendo personería
jurídica y patrimonio propio para ejercer la gestión administrativa y técnica con absoluta
independencia, rigiéndose por las decisiones de la Junta Directiva, quien es la
responsable de la gestión de la institución.
Es función del INVU el desarrollo de planes y programas en conjunto con las demás
instituciones del Estado, para coordinar las iniciativas públicas en materia de vivienda y
urbanización. Aunado a esto, deberá de adecuar los planes y estudios a los programas
nacionales de desarrollo económico y social, filtrados para aprobación del Ministerio de
Salubridad Pública.
4.2 Marco Filosófico Estratégico
Particularmente en este apartado es necesario hacer la salvedad que se logra rescatar
información correspondiente solamente a los periodos del año 2002 y 2007, por lo que
previo a ellos, no se tiene dato alguno a la misión y visión institucional.
El INVU fue estructurado dentro de una especie de triángulo equilátero conformado por
el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), el Banco Hipotecario de
la Vivienda (BANHVI) y el INVU. Para efectos de determinación de funciones, el
Ministerio es el ente que dicta las directrices y políticas en materia de vivienda, el BANHVI
como organismo financiero canaliza los fondos y dicta las políticas financieras y el INVU
funge como el ente ejecutor de los programas de vivienda.
El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) en su misión define que es la
entidad responsable de ejecutar las políticas y planes en materia de ordenamiento y
desarrollo territorial a nivel nacional, así como diseñar, coordinar y promover programas
habitacionales dirigidos a diversos segmentos de la población que permitan a la
151
ciudadanía tener acceso a una solución habitacional propia, de acuerdo a sus
necesidades y posibilidades, elevando su calidad de vida y reduciendo el déficit
habitacional. (INVU, 2017)
Por su parte como visión, esta institución contempla consolidarse como una entidad
pública líder y auto sostenible financieramente, reconocida por su impacto socio-
económico y dominio técnico con la finalidad de coadyuvar al desarrollo del sector
ordenamiento territorial y vivienda, todo ello desde una perspectiva de responsabilidad
social y sostenibilidad ambiental. (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, 2017)
En el siguiente cuadro se puede visualizar el contexto de la misión y visión determinados
en los periodos 2002 y 2007, periodos de los cuáles fue posible recuperar la información
para el análisis:
Cuadro 15: Marco Filosófico Estratégico INVU Periodo 2002 y 2007
Periodo Misión Visión Valores
2002
Brindar atención de forma prioritaria a la población marginal de menores recursos, con diferentes modalidades para enfrentar la carencia de vivienda y que las mismas reúnan los requisitos indispensables para facilitar el desarrollo y la conservación de la salud física y mental de los moradores.
Búsqueda de la modernización y procesos eficientes en la estructura orgánica, así como la implementación de un Plan Estratégico en Informática, y una mejor capacitación del recurso humano, mediante el fortalecimiento de las relaciones interinstitucionales y el trabajo integral a favor de las comunidades .
Sensibilidad social, el cliente satisfecho, el trabajo en equipo, el personal motivado y la comunicación.
2007
Ser una institución de servicio cuyo objetivo es facilitar soluciones de vivienda de interés social, erradicación de tugurios, conforme a las diferentes modalidades de solución y necesidades de las familias de menores recursos económicos, velando así por el desarrollo y la conservación de la salud física y mental de sus moradores.
Convertirse en una institución altamente eficiente y eficaz en la atención de los problemas de vivienda de los costarricenses; lo que abarca tanto el brindar soluciones de vivienda de interés social para la erradicación de tugurios y la atención de emergencias, como el atender el problema habitacional de la clase media a través del Sistema de Ahorro y Préstamo.
No se registra en planes consultados
Fuente: Elaboración Propia a partir de los Planes Anuales Operativos 2002 y 2007.
Tal como se observa en el cuadro anterior, la misión de los periodos rescatados no sufre
un cambio notorio, su razón de ser básicamente se centra en brindar soluciones de
152
vivienda a las familias de bajos recursos. Aunado a ello se mantiene la finalidad de
conservar la salud física y mental de las personas.
Por otra parte, la visión de la institución si presenta cambios. Para el periodo 2002 el
INVU busca la modernización de la institución, esencialmente en su estructura orgánica,
aspecto tecnológico y capacitación del recurso humano para fortalecer las relaciones en
el trabajo. Para el 2007, la visión se enfoca en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de
la atención de los problemas de vivienda en el país, mediante el Sistema de Ahorro y
Préstamo.
Además, el INVU trabajo bajo cuatro objetivos estratégicos, los cuales se pueden
apreciar en la siguiente ilustración:
Ilustración 11: Objetivos Estratégicos del INVU
Fuente: (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, 2017)
El objetivo de administración y apoyo busca ajustar el modelo organizacional del INVU,
en conjunto con la modernización de la logística, equipo, sistemas y recurso humano, de
una manera más eficiente. Por otra parte, la línea de urbanismo gestiona el tema
referente al ordenamiento territorial. El objetivo de programas habitacionales impulsa la
Administración y Apoyo
Urbanismo
Programas habitacionales
Gestión de Programas de
Financiamiento
153
ejecución de proyectos de vivienda para familias de escasos recursos y clase media.
Finalmente, la gestión de programas de financiamiento busca la administración eficaz y
eficiente de los medios y recursos de la institución.
4.3 Estructura Organizacional
La estructura organizacional del INVU para el periodo 1998-2002 sufrió una serie de
modificaciones dirigidas a disminuir el costo de la producción, bienes y servicios que
desarrolla la institución, así como la mejora en los procesos internos.
Esta reestructuración fue aprobada por la Junta Directiva, en Sesión Extraordinaria No.
4926 del 6 de octubre de 1999, por el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica con oficio DM-205-99 del 3 de noviembre de 1999. Lo que se pretende, es el
levantamiento de los subprocesos de la institución según las políticas definidas. (Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo, 2002, pp. 20-21)
Según la Memoria Institucional del INVU para el periodo 1998- 2002, la población laboral
de la institución en mayo de 1998 era de 461 funcionarios, pero debido a la
restructuración, en abril del 2002, pasa a tener un total de 256 trabajadores, lo que
conlleva una reducción del 44,5% del personal. En el anexo 1 se puede verificar la
manera en que se establece la estructura organizacional del INVU.
Lo anterior se dio para lograr eficientizar y agilizar la labor
administrativa en función de servicio al cliente, donde fue necesaria
la reorganización institucional que permitió el trabajo por procesos,
esto de una forma interdisciplinaria y polifuncional con una
estructura plana, horizontal y flexible, complementado con un
énfasis importante en el desarrollo de los Sistemas de Información,
adquisición de equipo de cómputo y en general buscar una
actualización tecnológica e informática, así como la racionalización
del gasto óptimo del recurso humano. (Memoria Institucional
Administración 1998- 2002, p. 2)
154
Por su parte, se logra apreciar que la estructura organizacional no cambia, ya que su
organigrama de igual manera al año 1999 donde fue modificado, se mantiene en su nivel
político con la junta directiva y la presidencia ejecutiva, como instancias asesoras la
auditoría, asesoría legal y planificación, en el nivel directivo la gerencia, el área de
vivienda interés social, área de ahorro y préstamo, área gestión administración y finanzas
y el área de planificación urbana; finalmente en el nivel departamental, se mantienen del
área de vivienda interés social los departamentos de proyectos terminados y ejecución
de proyectos. (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, 2004, p. 4)
No obstante, el organigrama vigente aprobado por Mideplan DM- 55812, evidencia una
serie de cambios en la estructura organizativa, donde en contraste con el periodo 1999
donde se busca la reducción de personal, el actual organigrama muestra la creación de
instancias en la institución (Ver anexo 22 y 23).
En el nivel político se mantiene la Junta Directiva y la Presidencia Ejecutiva, para las
instancias asesoras se agrega la Contraloría de Servicios y en el nivel directivo se limita
únicamente a Gerencia y Urbanismo y Vivienda. En cuanto al nivel departamental estos
cambian de nombre a Programas Habitacionales, Urbanismo, Gestión Programas de
Financiamiento y Administrativo Financiero.
Adicionalmente, se agrega en el organigrama los niveles de unidad donde para cada
departamento corresponden los siguientes:
Programas habitacionales: Mecanismos financiamiento, fondos de inversión en
bienes inmuebles y proyectos habitacionales.
Urbanismo: Fiscalización, criterios técnicos y operativos de ordenamiento
territorial y asesoría y capacitación.
Gestión Programa de Financiamiento: Comunicación y promoción, administración
de canales de servicio y gestión de servicios.
Administrativo Financiero: Talento humano, finanzas, administración, archivo
central y adquisiciones y contrataciones.
Por otro lado, directamente de la gerencia se encuentra el nivel de unidad de tecnología
de la información. Lo anterior denota un cambio importante de la manera de organización
155
de la institución, donde se pasa de una estructura sencilla, a una que posee más
unidades de distribución.
4.4 Marco Gerencial
Como se ha dicho, la organización, dirección y administración del INVU está a cargo de
la Junta Directiva, la cual se integra por cinco miembros. Estos miembros serán el
Ministro de Trabajo y Seguridad Social, cuatro personas que nombrará el Consejo de
Gobierno.
Los miembros de la junta directiva deben de ser personas caracterizadas por su
corrección, integridad de carácter y responsabilidad, además deberán de ser mayores
de veinticinco años de edad y ser costarricenses por nacimiento o naturalizados con más
de diez años de residencia en el país.
Para el año 2002 la Junta Directiva quien encabeza el organigrama del INVU, está
conformada por siete miembros que se nombraron por el Consejo de Gobierno. Según
indica la Memoria Institucional 1998-2002, a partir del 08 de mayo de año nombrado, el
Sr. Ángelo Altamura Carriero asume la Presidencia Ejecutiva y posterior a ello en junio
se incorporaron 4 nuevos miembros más.
La Junta Directiva se centró en formular políticas orientadas al quehacer de la institución
y ejercer lo que por la Ley Orgánica del INVU se le fue asignado, para cumplir de manera
eficiente y eficaz lo que se le encomendó. Para los años 2003 y 2004 se mantendría
como presidente ejecutivo el señor Altamura.
La labor realizada por la Junta Directiva para los periodos 2002, 2003 y 2004 se detalla
en el siguiente cuadro:
156
Cuadro 16: Labor de la Junta Directiva del INVU Periodo 2002-2004
Periodo Labor
2002
Convenio para el pago de gastos de viaje y transporte de los miembros de la Comisión interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT) del Instituto Costarricense Turismo, Ministerio de Salud Pública, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Ministerio de Ambiente y Energía y el INVU.
Convenio con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el INVU para construcción del colector del Proyecto Orowe, Desamparados.
Se aprueba el Manual de Procedimientos para el Proceso de Crédito y el Manual de Procedimientos para tramitación de permisos del Banco Hipotecario de la Vivienda y el Reglamento de Organización y Servicios de la Ventanilla Única de Urbanismo.
Aprobación de modificaciones internas, externas y presupuestos extraordinarios al presupuesto del2002 y aprobación del presupuesto ordinario para el período 2003 y sus respectivo Plan Anual Operativo (PAO).
2003
Aprobación de Convenios y Contratos de Cooperación interinstitucional.
Aprobación para la contratación de servicios profesionales en diferentes campos.
Modificaciones y aprobación de Reglamentos de uso Institucional.
Resolución de reclamos administrativos, recursos de revocatoria y apelación, ante resoluciones de la Administración y de la Institución.
2004
Aprobación de modificaciones internas, externas y presupuestos extraordinarios al presupuesto del 2004 y aprobación del presupuesto ordinario para el período 2005 y su respectivo Plan Anual Operativo (PAO).
Se aprueba propuesta de oficio a remitir al Dr. Abel Pacheco de la Espriella, Presidente de la República, en que se expone la crítica situación financiera de la Institución.
Se realizó reunión encerrona en la que se hizo una evaluación institucional, a nivel de Junta Directiva, sobre la labor desplegada en el INVU, con el propósito de discutir aspectos relevantes sobre el quehacer de la organización y sus principales obstáculos, que no permiten plenamente el cumplimiento de los objetivos prescritos en su Ley Orgánica Nº1788, así como visualizar acciones gerenciales a la luz de los posibles escenarios futuros de la organización.
Se solicitó aplicar un plan de contingencia financiera institucional, para los primeros cien días del año 2005 (del 01 de enero al 1 O de abril del 2005), que consiste en la racionalización absoluta del gasto, de varias partidas y subpartidas presupuestarias, no renovar nombramientos interinos, (suplencias, etc.), una vez vencidos los plazos de sus contrataciones y tomar mensualmente las previsiones necesarias de efectivo, en cuanto a las obligaciones salariales, incluyendo los aguinaldos y el salario escolar, para que en las fechas que tengan que realizar las erogaciones, se cuente en tiempo con el efectivo suficiente para dichos fines y rendir informe mensual sobre la economía que representa para la institución, la contención del gasto de las partidas dichas, considerando el dozavo presupuestado de gasto promedio contra el gasto mensual real durante el período de contingencia.
Fuente: Elaboración Propia a partir de las Memorias Institucionales del INVU, 2002-2004.
Para los años 2002 y 2003, se trabajó en la creación de convenios y alianzas con otras
instituciones, así como modificación del reglamento de la institución y la contratación de
nuevos profesionales. Sin embargo, se evidencia en la información recabada para el
2005, que la situación financiera del INVU se enfrenta ante una crisis, donde se ve
157
obligada a crear un plan de contingencia que permita racionalizar el gasto mediante la
no renovación de nombramientos interinos y otros.
Actualmente, la Junta Directiva tiene como labor impulsar políticas institucionales y
normas que conlleven a la generación de valor a las personas que accedan a los
servicios que el INVU brinda mediante la generación de soluciones de vivienda. Esto se
debe de realizar a través de la generación de programas habitacionales y de
ordenamiento territorial, de la mano de las políticas nacionales que dicte el Ministerio de
Vivienda y Asentamientos Humanos. Todo ello debe involucrar los principios de eficiencia
y eficacia en la prestación de los servicios institucionales. (Instituto Nacional de Vivienda
y Urbanismo, 2017)
4.1 Políticas Institucionales
En los Planes Anuales Operativos del INVU de los años 2002, 2003, 2004, 2006, 2007,
2008, 2009 y 2010; se logra identificar una serie de políticas institucionales, que
enmarcarían el quehacer de la institución. En el siguiente cuadro se describen algunas
de las principales políticas durante los periodos indicados:
Cuadro 17: Políticas Institucionales INVU Periodo 2002-2004 y 2006-2010
Periodo Principales políticas
2002
Desarrollo urbano, donde se debe coordina, planifica y ejecutar todas las acciones necesarias para asesorar en la elaboración de planes reguladores, involucrando el ámbito local, regional y nacional.
Sistema de ahorro y préstamo, destino a financiar operaciones relacionadas con casa de habitación de personas que se suscriban ya sea a compra de terreno y construcción o construcción en terreno propio.
2003
Establecimiento de una plataforma integral de servicios.
Evaluación de la naturaleza del sistema de ahorro y préstamo para lograr más flexibilidad.
Rediseñar y normalizar procesos y políticas.
Establecimiento de un sistema de comunicación interna.
2004
Combatir el déficit habitacional, procurando la atención prioritaria de las familias en condiciones de pobreza y con ingresos entre cero y cuatro salarios mínimos de un obrero de la construcción no especializado, mediante la construcción de soluciones de vivienda en proyectos, obras de urbanización, concesión de bonos individuales con recursos propios del INVU y asignados por el BANHVI.
Fortalecimiento a líneas de crédito para que las familias de ingresos medios y medios bajos, tengan acceso a crédito para vivienda, en condiciones favorables de plazos y tasas de interés ( Plan Nacional de Desarrollo)
158
Periodo Principales políticas
2006
Dictar las políticas y normas para el cumplimiento de los objetivos planteados en la Ley Orgánica y demás disposiciones legales pertinentes.
Aplicación de la mejor tecnología para la colocación de contratos a nivel nacional.
Incrementar el número de propietarios de vivienda, otorgando títulos de propiedad que facilitan el acceso a una solución de vivienda digna.
2007
Preparar planes reguladores para todos los conglomerados urbanos de la nación para ser aplicados a través de corporaciones municipales.
Establecer un sistema de financiamiento de viviendas con garantía de pólizas del Instituto Nacional de Seguros, Sociedad de Seguros del Magisterio Nacional o de la Caja Costarricense del Seguro Social, que garanticen la cancelación total de la hipoteca en caso de fallecimiento del asociado.
2008
Administrar los recursos del INVU, y velará por el buen funcionamiento coordinando con todas las dependencias, así como la observancia de los acuerdos de la Junta Directiva, leyes y reglamentos en general.
Mantener un ambiente de trabajo seguro y saludable en toda la organización, para minimizar cualquier riesgo presente que ponga en menoscabo la integridad física de los colaboradores y visitantes, cumpliendo con la legislación nacional en materia de salud ocupacional.
2009
Implementar un plan de acción para el nuevo INVU y mejorar el equilibrio financiero de la institución mediante el incremento de los ingresos corrientes, para sobrellevar los problemas de liquidez de la institución y de esta manera fortalecer el apoyo productivo.
Elaborar o revisar y aprobar los planes reguladores como política de desarrollo, esto necesario para la distribución de la población, sus de tierras, vías de circulación entre otros. También contempla el asesoramiento a las municipalidades y demás organismos públicos.
2010
Dar continuidad al proceso de modernización de la institución en sus procesos, estructura organizacional, sistemas de información, equipo de cómputo, hardware y software en general, gerencia y planificación estratégica, potenciar su talento humano, resolver su problema financiero y dar mejor uso de los activos y bienes inmuebles, que le permita el logro de sus objetivos y metas, así como una gestión institucional más eficiente y eficaz.
Ampliar la cobertura del mercado actual de los contratos del Sistema de Ahorro y Préstamo, incrementando la fuerza de ventas, mejorando su tecnología en hardware y software y optimizar a su personal gerencial, profesional, técnico y administrativo, así como rediseñar la infraestructura física que responda a los requerimientos de la naturaleza del producto y de sus clientes potenciales, y a las exigencias del mercado competitivamente, controlando los parámetros actuariales que regulan el Sistema.
Fuente: Elaboración Propia a partir de los Planes Anuales Operativos INVU, periodos 2002-2010
Se logra identificar que en el año 2002 el INVU estaba centrado en las funciones que por
su naturaleza le corresponden, enfocado en el desarrollo urbano y la formulación de
planes reguladores. Si se analiza junto con el Programa de Gobierno de 1998-2002,
durante el mandato de Miguel Ángel Rodríguez, en dicho programa hay un apartado
referente a la renovación urbana, indicando establecer una serie de políticas que
busquen el desarrollo de una calidad de vida que asegure tanto el bienestar humano, la
159
belleza escénica, la seguridad y demás, siendo el INVU un actor importante en este
proceso.
Continuando con los periodos para el año 2003 la institución buscó una mejora en los
servicios que brinda desde el ámbito de plataforma de servicios, tomando en cuenta la
flexibilidad para otorgar los beneficios, el rediseño de procesos y políticas y la mejora de
la comunicación interna. (Memoria Institucional Administración 1998- 2002). Y si se
compara desde la óptica del Programa de Gobierno 2002-2006 del Dr. Abel Pacheco, se
aprecia como los esfuerzos de mejora van de la mano con las políticas establecidas,
como lo es la política de la superación de la pobreza, reducción de desigualdades y
creación de oportunidades, en la cual, el programa propiamente en vivienda y
asentamientos humanos, revela que el INVU debe de fortalecerse para que actúe como
institución técnica y ejecutora del tema de vivienda trabajando en coordinación con el
Ministerio de Vivienda y el Banco Hipotecario de la Vivienda.
Se aprecia que la política del INVU de mejorar la plataforma de servicios, comunicación
interna y demás, van de la mano a ese fortalecimiento que el Programa de Gobierno del
DR. Abel Pacheco solicita.
Para los periodos 2004-2006 la búsqueda del fortalecimiento de las líneas de crédito
para las familias de ingresos medios y bajos, se acompañó de la aplicación de mejores
tecnologías para colocar los contratos de vivienda en el país, es decir, se continuó con
la revitalización de la institución, de manera que pudiese apropiarse adecuadamente de
los retos que se le están planteando desde el gobierno de la república.
Según el Plan Anual Operativo 2007, la institución involucró el trabajo con otras
instituciones, para fortalecer el quehacer, incluyendo a las municipalidades, el Instituto
Nacional de Seguros, la Sociedad de Seguros del Magisterio Nacional y la Caja
Costarricense del Seguro Social. Precisamente, para el Plan de Gobierno del Periodo
2006-2010, hay un apartado de reformas sectoriales para mejorar la producción y
servicios a la población, y es ahí donde establece que debe lograr consolidar las
funciones que se encuentran dispersas entre en Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo y el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Urbanos.
160
Durante los periodos 2008- 2009, se comparte entre las políticas la búsqueda del
equilibrio financiero de la institución. Para el 2008 velar por el adecuado funcionamiento
de todas las dependencias fue una tarea importante, aunado en el 2009 con la
implementación de un plan de contingencia para mejorar el equilibrio financiero de la
institución, debido a problemas de liquidez de la misma.
El periodo 2010 se buscó la continuidad de la modernización de la institución, tanto en
estructura organizacional como el equipo tecnológico con el que cuenta, además de
buscar la ampliación de la cobertura del mercado, lo que involucraría para esta tarea un
gran compromiso del personal, que cumpla con los requerimientos necesarios para
desempeñar las funciones propuestas.
Se puede apreciar que el INVU se enfrentó a una serie de modificaciones durante los
periodos 1998- 2014. En un inicio la institución buscó reducir los costos mediante un
organigrama limitado, que involucrara menos personal y por ende, menos gasto en
cuanto a planillas.
De forma tal que va pasando el tiempo, el INVU se enfocó en ampliar sus operaciones
en otras zonas y mejorar la ejecución de su presupuesto, ya que posteriormente el
sistema de pocos empleados dejaría de tener vigencia, pasando a un organigrama más
complejo con mayor personal.
El INVU se empezó a ver afectado en cuanto a la solvencia económica, por lo que las
políticas en su momento estuvieron dirigidas a la búsqueda del equilibrio financiero, sin
embargo, el ampliar los lugares de acción, la mejora de los sistemas mediante equipos
más modernos y la calificación del personal, serían tareas fundamentales en las que se
centraría la institución. (Memoria Institucional Administración 1998- 2002)
El INVU se instaura como un actor en las políticas del país, por lo que estará presente
en los planes y programas que trabaje el gobierno, independientemente del partido
político al cual corresponda. Y es que en el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, el
acceso a la vivienda es un tema a relucir donde se incorporan retos como el
ordenamiento territorial y el fortalecimiento de los programas de crédito y subsidio para
vivienda, dirigidos a familias de clase media- media y media- baja.
161
Es decir, a través del tiempo el INVU debió conservar la tarea de contribuir con las
funciones que por naturaleza le corresponden, a trabajar para las políticas de interés
nacional que se establecen en los programas de gobierno, y para de ello tendrá que
trabajar en el mejoramiento de la institución para poder brindar un servicio de eficiencia
a la población que lo requiera.
Situación INVU
Para el siguiente apartado de aspectos relevantes, es preciso realizar la observación que
para el caso del INVU, se apreciará un apartado distinto a las demás instituciones, el
cual estará basado en la recopilación de noticias e informes referentes al trabajo de la
institución.
Lo anterior se debe al poco acceso que se tuvo a la información, donde los datos que se
nos brindaron no fueron suficientes para el estudio. Por ello se recurrió a la búsqueda
alternativa de otros documentos, los cuales permitieron construir un escenario que
permitiera poder realizar un análisis de la situación de la institución.
4.2 Aspectos Relevantes
Según entrevista realizada a una funcionaria del departamento de Planificación del INVU,
la institución trabaja por políticas y lineamientos dados por la Presidencia Ejecutiva y la
Gerencia. La Presidencia y la Gerencia pueden ejercer el puesto por seis años, e incluso
tienen la posibilidad de volver a renovar sin nombramiento.
La Presidencia Ejecutiva es nombrada por el Presidente del gobierno en curso. Desde el
periodo del año 1998 al año 2014, los altos mandos han sido ocupados por profesionales
incluso en el área de medicina. Actualmente, el puesto que ocupa la gerencia
corresponde a un informático.
Del periodo 1998 al 2014 no hubo cambios significativos que se viesen influenciados por
los cambios de gobierno, es sino a partir del 2014 que el INVU ha estado trabajando en
una nueva estructura organizacional. Al presente se sigue buscando el mejoramiento de
los sistemas de información, sin embargo los recursos económicos limitados de la
institución no le permiten avanzar en los proyectos.
162
Respecto al presupuesto de la institución, la señora Obando (2017) indica que no se
tiene presupuesto del Gobierno Central, por el contrario, el INVU debe de ser
autosuficiente y que solo recibirán ayuda del gobierno únicamente en caso que soliciten
una transferencia debidamente fundamentada.
Desde el 2007 el gobierno ha estado dando transferencias, que solo pueden ser
utilizadas para la parte operativa de la institución. Ahora bien, la limitante presupuestaria
que tiene la institución, ya que aunado al poco presupuesto con el que cuentan, lo que
genera el sistema, no puede ser utilizado para el resto de proyectos de la institución, sino
que únicamente puede invertirse en el sistema de crédito de vivienda.
Continuando con lo señalado en la entrevista con Obando, se procede a ahondar en el
tema presupuesto de la institución, dado que se recalca el hecho del limitante recurso
económico para el adecuado accionar del INVU.
Según el informe de la Contraloría del 14 de diciembre del 2005, para el Plan Anual
Operativo del INVU para el año 2006, no se contempla una política que identifique el
interés de la Junta Directiva por solucionar el problema financiero del INVU, ni tampoco
lo expuesto en el diagnóstico de la institución, donde se presentaban las debilidades y
amenazas del mismo. Lo planteado para el 2006 es muy similar a lo expuesto para el
2005.
Conjuntamente el Informe de la Contraloría “Informe Nro. DFOE-FEC-42-2005” se
identifica lo siguiente:
En relación con el producto mejora de la situación financiera de la
Institución no se visualiza cómo lo van a lograr, consideran una
sola meta y no incluyen otras actividades que han estado
realizando. Para algunos objetivos las metas no están bien
definidas o no las definen, lo que conlleva a problemas de
evaluación. Además la Matriz de Desempeño Programático no es
consistente en cuanto a la asignación de recursos presupuestarios,
si se suman ambas, se presenta un exceso en relación con el
163
presupuesto 2006. (Contraloría General de la República de Costa
Rica, 2005, p. 15)
Dados los hallazgos de la Contraloría, para el ejercicio económico del 2006 se le aprueba
al INVU un monto menor al solicitado, no obstante, señalan que la institución podría
afrontar algo semejante a lo que ha enfrentado durante los últimos periodos, referente a
la situación financiera, donde los recursos corrientes no le han sido suficientes para
solventar los gastos, y por ende han tenido que acudir a utilizar los recursos del capital.
Por otro lado, se le solicita a la Junta Directiva de la Institución, el incorporar al Plan
Anual Operativo, una política que involucre acciones para solucionar el problema
financiero del INVU.
Desde otra óptica, debido al alto crecimiento de la población urbana en la Gran Área
Metropolitana, la dirección de urbanismo del INVU según las funciones establecidas,
elabora el GAM 82, Plan Regional Urbano del área central del país, con la finalidad del
ordenamiento del casco urbano. No obstante según indica (Rosales, 2011) el GAM 82 a
pesar del tiempo de vigencia creado este desde 1968, no cumplió a cabalidad, lo que
originó desorden en el asentamiento urbano de la meseta central y aunado a esto se
encuentra desactualizado. (p. 5)
A raíz de la creación del Consejo Nacional de Planificación Urbana y la Secretaría
Técnica Nacional de Desarrollo Urbano, el autor indica que, el 9 de octubre del 2000
mediante el Decreto Ejecutivo 28937 MOPT-MIVAH-MINAE, se impulsó el compromiso
de contar con un Plan Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU).
Por ello en octubre del 2011 se presentó la primera fase, en mayo del 2002 la segunda
fase, esto por parte de la Secretaría Técnica (ST) y las mismas fueron aprobadas por la
Junta Directiva del INVU en noviembre del 2002.
A finales de los años 90 se planteó ante la Gestión de Gobierno de
la Republica, a la Unión Europea la posibilidad de incluir el tema
urbano en los programas de cooperación internacional, de cuya
gestión nace el Convenio de Financiación firmado entre la
164
República de Costa Rica y la Unión Europea. Dicho Convenio se
articuló como la fase tercera-A del Plan Nacional de Desarrollo
Urbano y se identificó como Planificación Regional Urbana de la
Gran área Metropolitana del Valle Central de Costa Rica. Con el
propósito de atender el Convenio firmado con la Unión Europea y
elaborar la fase tercera-A del PNDU, es decir, la actualización del
Plan GAM 82, se encarga a la ST/PNDU, la elaboración de la
actualización y modificación del GAM 82, el Plan Regional Urbano
del GAM (PRUGAM). (Rosales, 2011, p. 5)
Posterior a ello, el PRUGAM fue presentado ante el INVU para su aprobación, pero este
fue rechazado por la institución. A pesar de ello se encarga al INVU mediante la Dirección
de Urbanismo de elaborar las modificaciones respectivas al PRUGAM, con la finalidad
de proceder a la aprobación y posterior vigencia.
Nuevamente entra en juego la limitante recursos del INVU, donde señala Woodbridge
(2012) que la falta de recursos humanos, tecnológicos y financieros por parte del MIVAH,
INVU, Setena y municipios, además de las discrepancias entre las instituciones, son en
gran parte los problemas que han retrasado el modelo de desarrollo urbano. (parra. 4)
A pesar de ello, el PRUGAM al cual se le asigna millonarios recursos financieros, logra
hacer el inventario, para generar los instrumentos para planificar y plantear modelos.
Pero la falta de coordinación que explica dicho autor y la poca participación activa del
INVU, municipios y actores sociales relevantes, ocasionaron que los planteamientos del
PRUGRAM no generaran los resultados esperados, siendo este poco viable
políticamente y no sostenible a largo plazo. Como resultado se propone para consulta el
Plan de Ordenamiento Territorial de la Gran Área Metropolitana (POTGAM).
Según un artículo del periódico La Nación (2013), durante la administración de Chinchilla
se anunció un presupuesto para la restructuración del INVU, y que el gobierno que fuera
elegido para las próximas elecciones a su mandato, debería de trabajar en la tarea.
(parra. 1)
165
Asimismo, señala la urgencia de una reforma para el INVU, ya que su presidente
ejecutivo Álvaro González indica que de no hacerse la institución podría irse a la quiebra.
Aunado a esto el artículo indica que el Sistema de Ahorro y Préstamos (SAP), es la
columna vertebral de la institución, sin embargo este se encuentra desfasado financiera
y administrativamente, ya que es uno de los sistemas más antiguos del país. (parra. 2)
Este artículo añade que el SAP tiene aproximadamente 60 años de funcionamiento,
dicha plataforma es obsoleta. Además un hecho relevante, es que las operaciones se
realizan a mano, y según la Contraloría General de la República, los estados financieros
del INVU no son confiables y el último registro actualizado de propiedades data de 1981.
Por su lado, el periódico El Financiero, en el artículo escrito por Fernández (2014) se
ejemplifica al INVU como una casa que se ha intentado reconstruir desde hace más de
20 años, pero no se logra y amenaza con desplomarse. (parra. 1)
También, se señala que desde 1990 se ha venido trabajando en diversas reformas pero
que las mismas no se han concretado en algo sólido, ya que se presentan dieciséis
proyectos ante la Asamblea Legislativa respecto a reformas del INVU, de las cuales tres
se aprueban, tres quedan en la corriente legislativa y las restantes diez se archivan.
De 1993 a 2005, la Contraloría General de la República hizo seis
informes con advertencias y recomendaciones urgentes, en los
que señala fallos que van de lo financiero a lo organizacional. En
el 2006 mediante el informe DFOE- FEC-12-2006, la Contraloría
fue contundente en que el INVU requería una decisión: o se
emprendía una reconstrucción a fondo para salvarlo, o se le debía
de poner candado. (Fernández E. , 2014, parra. 8)
Fernández señala concordando con lo indicado por Obando (2017), que la institución
acude a transferencias solicitadas al Gobierno. Empero, el INVU enfrenta problemas para
cubrir el gasto operativo, donde los ingresos corrientes que genera no cubren el egreso.
El tema presupuesto ha sido un gran reto para la institución, y es que al pasar de los
años a pesar de los señalamientos e informes por parte de instituciones como la
166
Contraloría donde se establecían la toma de medidas para el mejoramiento de la
institución, la problemática continúa convirtiéndose en una limitante para el correcto
funcionamiento dela institución según su razón de ser.
Por lo demás, surge la inquietud de cómo el INVU teniendo el respaldo y la garantía del
Estado, no se ha propuesto competir con instituciones financieras que brindan opciones
de crédito para compra de vivienda. El INVU tendría en cuanto a tasas de financiamiento
más atracción en lo que respecta a tasas más bajas de interés, no obstante, se dice que
existe en los periodos analizados, un antónimo a lo que podría significar cambio y la
institución se ha estancado a través de los años sin ofrecer algo innovador y que pueda
prevalecer a través del tiempo.
Un informe reciente de la Contraloría señala en el artículo de periódico la Prensa Libre,
escrito por Cascante (2017), que existen deficiencias en los controles de la institución, lo
que conlleva al encarecimiento de los procesos del INVU. Entonces es en este aspecto
donde surge la interrogante, si efectivamente la falta de presupuesto es la gran limitante
de la institución o bien, el deficiente manejo de los recursos con los que cuenta, siendo
el presupuesto una consecuencia y no más bien una causa de las dificultades que
presenta el INVU para desempeñar sus funciones.
Según explica el informe del ente contralor, el proceso de
recaudación de los ingresos del INVU se inicia cuando los clientes
acuden al Banco Nacional y al Banco de Costa Rica para depositar
su cuota de ahorro o pagar amortización e intereses por el crédito
que se les otorgó, o cuando lo hacen por la vía electrónica. Sin
embargo, la Unidad de Cobros no puede identificar de forma
inmediata el contrato de ahorro o la operación de crédito asociada
al depósito de la transferencia electrónica cuando la transacción no
indica el número de contrato de ahorro, número de cédula del
cliente u otro código, por lo cual se dificulta su registro. (Cascante,
2017, parra. 3 y 4)
167
Se rescata según lo indicado por Obando la labor que el INVU a partir del 2014 realiza
en una restructuración de la institución, sin embargo el tema presupuesto prevalece y
surge la interrogante si una vez más, esto no será motivo de frustración para el proyecto,
y peor aún, un desperdicio de los pocos recursos con los que la institución cuenta. Antes
de buscar cambiar la institución en asuntos de tecnología y demás, es importante
ahondar en la administración de los recursos económicos y ser más eficientes en la
utilización de los mismos.
No obstante, es alarmante que a noviembre del 2015 el INVU no lograba identificar gran
cantidad de depósitos y transferencias electrónicas las cuales habían sido efectuadas
desde 1996, 2004 y 2005, y ya había acumulado un poco más de trescientos millones de
colones, que se encontraban en una cuenta pasiva nombrada como no determinado.
(Cascante, 2017, parra. 5 y 6)
Nuevamente emerge una de las posibles causas del deterioro del INVU, su gran limitante
tecnológica debido al rezago de la institución, lo que conlleva a procesos lentos de baja
eficiencia y entorpecimiento de las funciones.
Existe un gran reto por parte del INVU por romper las brechas tecnológicas y hacer
eficientes los procesos y procedimientos con los cuales ha venido trabajando a través de
los años. Prevalecer debe ser el enfoque de la institución, es relevante ser competitiva
tanto con el sector financiero público como privado, ya que hoy día la competencia entre
estas instituciones es muy marcada, las cuales buscan ofrecer soluciones de vivienda a
la población atractivas y rápidas. Como institución debe pretender ser autosuficiente, ya
que por ley se le han dado todos las herramientas para poder trabajar y cumplir con el
mandato establecido, pero debe de verse un cambio que se encuentre bien liderado,
para no continuar con la misma historia que a través de los años han hecho que el INVU
sea visto como una institución de lentitud y entorpecimiento de los procesos.
Dicho lo anterior cabe resaltar que en ocasiones el ritmo al que se produce los cambios,
no alcanza para la capacidad de respuesta que exigen las personas y sistemas. El
avance en los sistemas tecnológicos y las transformaciones de la sociedad, requieren de
cambios más ágiles que se adapten a las necesidades de las personas.
168
169
5. Instituto Nacional de Aprendizaje (INA)
5.1 Contexto Institucional
En los años 80, el tema de Educación en Costa Rica sufría una profundo rezago producto
de la crisis provocada por la inflación, aumento de la deuda externa, disminución de las
exportaciones y el desempleo; fue entonces que en los 90 surgió la necesidad de buscar
una nueva opción de desarrollo para Costa Rica, en la cual la educación tuviera un papel
protagónico, al considerársele gestora y moldeadora del futuro, era un medio de ascenso
social y mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Según Díaz y Rosales en su artículo “Los Desafíos de la Educación en Costa Rica” a
partir de los 90 se vio a la educación como un puente para que Costa Rica afronte los
retos que supone la era de la globalización, de esta manera se señala:
Enmarcándose en el campo de la producción y dentro de las
tendencias de globalización, se puede apreciar claramente, que la
educación es la responsable de que los profesionales y técnicos
que llevan adelante las empresas y las organizaciones tengan la
formación para poder insertarse en el campo laboral, además de
estar actualizándose e ir buscando soluciones a los problemas que
las empresas y la sociedad les presentan, así como ayudar a
construir el futuro posible (Díaz & Rosales, 2001, pp. 115-116)
Para hablar propiamente de educación técnica en Costa Rica, es importante mencionar
la creación del Colegio Vocacional de Artes y Oficios de Cartago (COVAO), el INA y los
colegios universitarios, en los cuales se sentaron las bases para atender la demanda de
técnicos medios del mercado laboral.
Referente propiamente al marco institucional del INA, fue creado el 21 de mayo de 1965,
a partir de una serie de iniciativas lideradas por Dr. Alfonso Carro Zúñiga en conjunto con
el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, durante el Gobierno de Francisco J. Orlich
Bolmarcich (1962-1966), quienes manifestaron su preocupación por dar solución, por un
170
lado, a la educación de miles de jóvenes de escasos recursos económicos, que no
podían acceder a la educación formal y por otro, apoyar el desarrollo económico del país,
que adoptaba el modelo de sustitución de importaciones, que imponía una acelerada
industrialización, para la cual se requería de mano de obra calificada a nivel técnico, no
disponible en el país para esa coyuntura (Instituto Nacional de Aprendizaje, 2013, p. 5).
El INA fue estructurado como una entidad de capacitación, independiente del sistema
formal de educación, dotada de autonomía y con ágiles mecanismos de comunicación
con el mercado de trabajo, su financiamiento se basó en la recaudación por parte de las
empresas públicas y privadas, de un porcentaje fijo de la planilla y su conducción se
confió a un equipo multisectorial, en el que participaron representantes de los grupos
directamente involucrados, sector trabajador, sector empleador y Gobierno.
De esta manera la Ley orgánica del INA N.6868, señala claramente en su artículo 2 su
objetivo principal:
El Instituto Nacional de Aprendizaje tendrá como finalidad principal
promover y desarrollar la capacitación y formación profesional de
los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para
impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de
las condiciones de vida y del trabajo del pueblo costarricense
(Instituto Nacional de Aprendizaje, 2012, parra. 1)
Este articulo referencia exactamente que el INA tiene como responsabilidad la
capacitación y formación profesional de sus usuarios, pero ahí no termina el proceso,
sino que se realizan acciones de intermediación de empleo para facilitar la inserción
laboral de los egresados, con miras a que la población egresada y capacitada obtenga
un empleo que contribuya a mejorar sus condiciones de vida.
El marco legal que regula al INA, no ha tenido grandes variaciones, sigue manteniendo
como fin brindar capacitación y formación a los trabajadores, las únicas modificaciones
al marco jurídico del INA, fueron producto de las leyes: “Ley de Protección al Trabajador”
Nº 7983 del 18 de febrero del 20001 y la “Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y
Medianas Empresas” Nº 8262, del 17 de mayo del 2002.
171
La figura de los Planes Anuales Operativos (POA), es entendida como un instrumento
que sistematiza de los aspectos meramente “operativos” relacionados con las
actividades que permiten materializar los productos en una expresión anual. Para reflejar
una coordinación con los objetivos, metas institucionales y programas, debe abarcar en
su programación prioridades establecidas en términos de tiempo como la calendarización
de las actividades, identificación de los insumos necesarios para la generación de los
productos finales.
En la práctica se observa que los planes operativos anuales son utilizados como un
equivalente a la planificación estratégica, pero en realidad no son más que documentos
extensos que transcriben la Misión, Visión, diagnósticos institucionales y listados de
objetivos que en general no tienen la característica de estratégicos, ya que representan
funciones y programas permanentes. Sin embargo, tras una revisión exhaustiva de los
Planes Operativos Institucionales del INA, de periodos comprendidos entre 2002 y 2016,
se lograron identificar una serie de cambios recurrentes en la estrategia a nivel de marco
filosófico, específicamente referentes a la misión, visión y valores institucionales.
Este constante cambio puede deberse a un ejercicio de redefinición, revisión y a veces
actualización, dichas directrices están circunscritas al ámbito de decisiones directivas,
en los más altos niveles de responsabilidad organizacional, dado que enmarca los
productos y los resultados por los cuales la organización debe responder a sus usuarios
y a la ciudadanía. La misión como tal describe el quehacer de la institución, los bienes y
servicios que entrega, las funciones principales que la distinguen y la hacen diferente de
otras instituciones e incluye aspectos que justifican su existencia. Por otra parte, la visión
debe apuntar al futuro deseado por la organización. Se refiere cómo quiere ser
reconocida la entidad, representa los valores con los cuales se fundamentará su accionar
público.
En relación al financiamiento del INA, este centra sus esfuerzos en promover y
desarrollar la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en los diversos
sectores de la economía, con el objetivo de impulsar el desarrollo económico y contribuir
al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense.
172
Para esto, cuenta con un presupuesto ordinario cuya principal fuente de ingresos son las
contribuciones sociales, las cuales se obtienen del porcentaje aplicado sobre el monto
total de las planillas de salarios pagados mensualmente por los patronos particulares de
las instituciones descentralizadas no empresariales, empresas públicas no financieras,
instituciones públicas financieras y sector privado.
5.2 Marco Filosófico Estratégico
Entre los principales cambios identificados a nivel de base filosófica del INA, pueden
señalarse los siguientes:
1. Extensión: Como se evidencia en el cuadro N.1, en el periodo 2005-2006 la
extensión de la misión y visión era más amplia que en los periodos posteriores.
2. Vinculación: En el periodo 2005-2006 no se observa una vinculación entre la
misión y la visión, más bien ambos discursos parecen expresar la misma idea de
desarrollar acciones que contribuyan a mejorar condiciones de vida de una
población específica. Los periodos posteriores tienden a vincular mejor ambas
partes, en la parte de la visión se identifica el verbo “Ser” que expresa mejor el
futuro deseado.
3. Creación de valores: Es a partir del periodo 2010 que se empiezan a mencionar
valores institucionales como tal, el INA tiende a incluir valores relacionados con la
calidad, trabajo en equipo, innovación, bien común y tolerancia.
4. Delimitación de la población: En los periodos comprendidos entre 2005 y 2009, la
misión identificaba como beneficiarios de los bienes y servicios de una manera
muy general con el término “personas”, siendo esto un error, ya que más delante
se establece un requisito de edad para acceder a dichos servicios. Es por esto,
que del periodo 2010 en adelante la misión define como beneficiarios a las
personas mayores de 15 años y personas jurídicas.
Efecto a lograr: A partir del periodo 2010 se incluye el resultado final que se pretende
lograr a largo plazo en la población. La frase “contribuir al mejoramiento de las
condiciones de vida y el desarrollo económico-social del país”, expresa el deseo de lograr
un impacto y no precisamente en la población mayor 15 años, ya que la lógica de la
173
institución es lograr un efecto de cadena por medio de la oportunidad de formarse
profesionalmente en una carrera, que más adelante esas personas puedan lograr
superarse y mejorar la calidad de vida.
174
Cuadro 18: Marco Filosófico Estratégico INA 1998-2016
Periodo Misión Visión Valores
1998 - 2000
“Elevar la productividad de los trabajadores en todos los sectores de la economía mediante acciones de formación, capacitación, certificación y acreditación para el trabajo productivo sostenible equitativo de alta calidad y competitividad”
“El Instituto Nacional de Aprendizaje tendrá como finalidad promover y desarrollar la capacitación y formación profesional de los trabajadores en todos los sectores de la economía para impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y trabajo del pueblo costarricense”
No se registran en los planes consultados
2004 -2006
“El Instituto Nacional de Aprendizaje es un ente público que lidera, promueve y desarrolla acciones de investigación para la formación profesional y capacitación, dirigidas a la fuerza laboral, empresarial y sociedad civil, en especial a las poblaciones más desfavorecidas, y que faculten a las personas para el trabajo productivo, la continuación de estudios de nivel superior y la generación de empresas. Lo anterior mediante la organización y coordinación del sistema nacional de formación profesional, la vinculación con entes públicos y privados tanto nacionales como internacionales, la generación de alianzas estratégicas con empresas y el desarrollo de los diferentes sectores productivos del país de forma sostenible, con alta calidad y competitividad.”
“El Instituto Nacional de Aprendizaje, promueve el desarrollo económico y social, contribuye al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de las personas; asimismo propicia la productividad y la competitividad empresarial e implementa acciones de formación profesional y capacitación efectivas, innovadoras, flexibles, continuas, competitivas, sostenibles, integrales, con igualdad de oportunidades para todas las poblaciones especialmente las que se encuentran en desventaja social”
No se registran en los planes consultados
2007 -2009
“El INA es un ente público que prepara personas mediante la capacitación y formación profesional para el trabajo productivo y propicia la generación de empresas con calidad y competitividad”
“Ser la institución líder en la prestación de los servicios de capacitación y formación profesional, preparando el capital humano calificado que demanda el país”
No se registran en los planes consultados
2010 – 2011
“Es una institución que brinda servicios de capacitación y formación profesional a las personas mayores de 15 años y personas jurídicas, fomentando el trabajo productivo en todos los sectores de la economía para contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y el desarrollo económico- social del país”
“Ser la institución líder en la prestación de los servicios de capacitación y formación profesional, a nivel nacional preparando el capital humano calificado que demanda el país”
Calidad
Lealtad
Trabajo en equipo
175
Periodo Misión Visión Valores
2012 - 2016
“Es una institución que brinda servicios de capacitación y formación profesional a las personas mayores de 15 años y personas jurídicas, fomentando el trabajo productivo en todos los sectores de la economía para contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y el desarrollo económico- social del país”
“Ser la institución educativa de formación profesional de calidad, accesible y flexible, oportuna e innovadora que contribuya al desarrollo de las personas y al progreso del país”
Bien común
Tolerancia
Responsabilidad
Fuente: Memorias Institucionales INA 1998-2016
176
5.3 Estructura Organizacional
El organigrama es la representación gráfica de la organización de una empresa
o institución, en este se visualiza la jerarquía y su estructura formal. Permite
diferenciar tanto las unidades organizativas como las relaciones que existen
entre ellas. El organigrama es de gran ayuda para la empresa ya que permite
analizar la organización existente y detectar los posibles fallos en la asignación
de funciones.
Tras la revisión de los organigramas del INA (ver anexos del 23 al 27), se
identifican los mandos principales conformados por la Junta Directiva,
Presidencia Ejecutiva y la Gerencia General, se mantienen las cinco gestiones
claves para el cumplimiento de las funciones institucionales como lo son: Gestión
y formación de servicios tecnológicos, Gestión regional, Gestión rectora
SINAFOR, Gestión de normalización y servicios de apoyo y Gestión tecnologías
de información.
A pesar de la creación de nuevas unidades la estructura organizacional con el
pasar de los años se ha mantenido muy piramidal, no ha tendido a volverse más
horizontal.
Los cambios más visibles a nivel del organigrama del INA son los siguientes:
1. Creación de nuevas unidades: A partir del año 2005 se crean las unidades
de contraloría de servicios, asesoría de equidad y bienestar estudiantil y
la asesoría de control interno. En 2005 se crean las unidades regionales
de Cartago y Heredia amparado en los decretos ejecutivos 22604 y 21349
MIDEPLAN, los cuales buscaban descongestionar la carga de trabajo que
caía sobre la Región Oriental que atendía toda la provincia de San José.
En el año 2007 se crean además la asesoría de comunicación institucional
y asesoría de la mujer.
La decisión de la expansión a las regionales proviene de acuerdos entre
los miembros de Junta Directiva quienes manifiestan su preocupación por
extender la oportunidad de capacitación y formación a las zonas más
alejadas del país y descentralizar las funciones de la regional de San
José.
177
2. Uso de líneas punteadas: A partir del año 2013 el organigrama utiliza la
línea punteada para aclarar que la Secretaría Técnica y la Auditoría
Interna son unidades de apoyo.
Uso de colores: A partir del año 2013 se incluye el uso de los colores en el
organigrama institucional, se usa el color amarillo para las líneas de coordinación
y el azul para enmarcar las unidades. En el año 2015 se agrega un celeste para
diferenciar a las unidades de apoyo.
5.4 Marco Gerencial
Con base a la documentación brindada por la institución se pueden evidenciar
los siguientes cambios con respecto al marco gerencial.
Cuadro 19: Cambios Junta Directiva INA 1999-2010
Periodo Cambios Junta Directiva
1999-2001
Presidente Ejecutivo: Eduardo Monge Herrera Sub-gerente Técnico: Mayela Araya Herrera Gerente General: Olga Villalobos Zamora Sub-gerente Administrativo: Alexander Salas Araya Asesor Legal: Gerardo Bogantes Hidalgo Auditor Interno: Elías Rodríguez Chaverri Ministro Educación: Guillermo Vargas Salazar Ministro de Trabajo: Víctor Morales Mora Director Sector Cooperativo: Anny Fuentes Ramírez Director Sindical: Olger Chávez Miranda Director Sector Agropecuario: Rafael Robert Lara Director Sector Industrial: Sergio Capón Brenes Director Sector Comercio: Edgar Chacón Vega Director Sector Solidarista: Jorge Alvarado Cerdas
2002-2005
Presidente Ejecutivo: Roger Carvajal Bonilla Sub-gerente Técnico: Jorge Córdoba Ortega Gerente General: Olga Villalobos Zamora Sub-gerente Administrativo: Mayela Araya Herrera Asesor Legal: Ricardo Arroyo Yannarella Auditor Interno: Elías Rodríguez Chaverri Ministro Educación: Wilfrido Blanco Mora Ministro de Trabajo: Ovidio Pacheco Salazar Director Sector Cooperativo: Anny Fuentes Ramírez Director Sindical: Xiomara Rojas Sánchez Director Sector Agropecuario: Rafael Robert Lara Director Sector Industrial: Manuel González Murillo Director Sector Comercio: Edgar Chacón Vega Director Sector Solidarista: Jorge Alvarado Cerdas
2006-2010
Presidente Ejecutivo: Carlos Sequeira Lépiz Sub-gerente Técnico: Luis Ramírez Arguedas Gerente General: Ricardo Arroyo Yannarella Sub-gerente Administrativo: Erick Román Sánchez Asesor Legal: Esteban González Maltes Auditor Interno: Elías Rodríguez Chaverri
178
Periodo Cambios Junta Directiva
Ministro Educación: Alejandrina Mata Segrega Ministro de Trabajo: Álvaro González Fonseca Director Sector Cooperativo: Olga Cole Beckford Director Sindical: Xiomara Rojas Sánchez Director Sector Agropecuario: Luis Fernando Monge Rojas Director Sector Industrial: Manuel González Murillo Director Sector Comercio: Edgar Chacón Vega Director Sector Solidarista: Claudio Solano Cerdas
Fuente: Elaboración propia a partir de Memorias Institucionales del INA
La dirección y administración del INA está a cargo de una Junta Directiva
Tripartita, la Presidencia Ejecutiva y la Gerencia. La Junta Directiva está
constituida por un Presidente Ejecutivo electo por el Consejo de Gobierno, los
Ministros de Trabajo y de Educación Pública, y finalmente tres representantes
del sector empresarial y tres representantes del sector laboral.
A la Junta Directiva, le compete determinar la política general a seguir del INA
dentro del marco de la política del gobierno de turno, aprobar la organización
funcional, planes de actividad y presupuesto, entre otros aspectos, en el ámbito
de capacitación y formación profesional. Como dependencia adscrita tiene a
Unidad de Auditoría Interna.
La máxima autoridad jerárquica a lo interno del INA es la Presidencia Ejecutiva,
siendo sus funciones: la representación judicial y extrajudicial de la institución,
en los términos y condiciones determinados por su ley de creación, preside la
Junta Directiva, y realiza propuestas y actividades de organización técnica y
administrativa de la institución con el fin lograr el cumplimiento de la visión,
misión, y la eficaz ejecución de las políticas y fines propios de la institución.
La Gerencia es la responsable del cumplimiento y dictar la parte operativa de las
políticas y directrices dadas por la Junta Directiva y la Presidencia Ejecutiva,
velando porque la actividad del instituto responda a las necesidades del país en
el campo de competencia institucional. Está conformada por la Gerencia
General y las Subgerencias Técnica y Administrativa.
A la Gerencia como órgano colegiado quedan adscritas las unidades
responsables de brindar los diferentes servicios de capacitación y formación
profesional, así como las Unidades de Normalización y Servicios de Apoyo.
179
Según la entrevista realizada los miembros de la Unidad de Planificación, estos
manifiestan que el INA se ha convertido en una institución de logros política,
pero cuenta con una gran ventaja que los agentes de cambio o los que sostienen
la institución son los mandos medios, ya que es desde ahí que se han mantenido
y generado nuevos logros importantes como la sistematización y automatización
de procesos.
Por otra parte manifiestan que ciertos cambios de miembros de la Junta Directiva
impactan en las políticas y el nuevo rumbo que quieran dar a la institución, y
señalan un caso puntual: en el momento de la aprobación del Tratado de Libre
Comercio (TLC) comienzan una llegada masiva de empresas de servicios “call
center”, esto impactó directamente la demanda de cursos de inglés por lo cual el
INA tuvo que redoblar esfuerzos para satisfacer la demanda de estos cursos,
sin embargo en la administración Arias 2010 se sintió la necesidad que los cursos
de inglés graduaran a sus profesionales con mayor rapidez, por lo cual se
eliminaron ciertos cursos de la currícula, que no eran vistos en su momento como
importantes tales como cursos de ética y valores, de esta forma un profesional
de inglés graduado del INA pasa de finalizar el curso de 3 años a 1 año. Tiempo
después al hacer las encuestas de satisfacción a los empleadores estos
señalaron que si bien cuentan con personal capacitado les hacía falta de
formación en competencias blandas.
Lo anterior, evidencia una problemática interna ligada a los cambios en políticas
planteadas por las juntas directivas con poca información para la toma de
decisiones, y como las jefaturas medias tienen que acatar las directrices a
sabiendas que esto pueda significar un retroceso en los procesos ya
consolidados.
5.5 Políticas Institucionales
En este apartado se muestran las políticas institucionales que representan
evidencias de cambios importantes para el periodo de estudio, estas políticas
pueden ser vistas como una decisión o compromiso escrito, sobre éstas se
delimita el marco lógico de la institución y sus miembros, en términos macro las
políticas públicas son las acciones que se plantean para ordenar un país desde
la visión del Gobierno de turno, es desde esa visión que se plantean ejes y
180
acciones puntuales para atacar los problemas nacionales; y con este análisis se
pretende ver como el INA ha ido variando sus propias políticas institucionales a
merced de la visión y cambios de cada Gobierno.
El Gobierno de Miguel Ángel Rodríguez del periodo 1998-2002, fundamento su
estrategia en el combate a la pobreza y desigualdad valiéndose del
fortalecimiento de la Educación y la promoción de una Costa Rica más solidaria,
y el diseño de sus estrategias tuvo sustento en consultas y foros informativos en
los que se dieron importantes hallazgos:
(…) destacamos el Foro Una Costa Rica Solidaria, en el cual se
analizó la problemática nacional y se definieron acciones de
índole programático en torno a siete grupos sociales que
requieren especial tratamiento: las mujeres, personas mayores,
aquellos que tienen alguna desventaja física o mental, las
personas con algún tipo de adicción, niñas y niños en situación
especialmente difícil; los jóvenes en situación de riesgo y
quienes pertenecen al Sector Informal (Partido Unidad Social
Cristiana , 1998, p. 5)
Su plan de Gobierno pretendía dejar atrás la visión del Estado paternalista para
cambiar a una visión de mayor participación, descentralización y
desconcentración, lo cual traducen en el Plan Triángulo de Solidaridad, diseñado
para mejorar el trabajo coordinado entre las instituciones del Estado,
municipalidades y la sociedad civil; para así lograr un instrumento operativo que
lograra ampliación de la cobertura y calidad de los servicios y prestaciones
sociales, fortalecimiento de la clase media, traslado de competencias a las
municipalidades y flexibilidad y adaptación de los programas gubernamentales.
181
Ilustración 11: Triángulo de la Solidaridad
Fuente: Obtenido de (Partido Unidad Social Cristiana, 1998)
De esta forma, los periodos comprendidos entre 1998-2000 la oferta de cursos
impartidos estaba muy orientada al fortalecimiento del turismo nacional, ya que
era uno de los sectores prioritarios en atender según lo establecido en el Plan
Nacional de Desarrollo de la administración, de esta manera los sectores
industrial y agropecuario presentaban una oferta académica bastante diferente
a la que se puede observar hoy en día, y se planteaban 4 grandes ejes:
Económico, Social, Educación y Desarrollo Institucional.
Por una parte el Sector Agropecuario manejaba cursos como: manejo de la
gallinaza, prevención y control de incendios forestales, producción de hongos
comestibles, náutica y pesca y el Sector Industrial: metalmecánica, tecnología
de materiales, corte y confección de ropa, procesos artesanales, mecánica de
vehículos; siendo el Sector Industrial que graduaba mayor número de personas
en comparación con los demás. Por otra parte el Sector Comercio y Servicios se
enfocaba a cursos como: cajero comercial, cocina para microempresas
turísticas, encargado de cafetería, informador turístico, técnico en redes, técnico
en tesorería, inglés para el servicio de transporte turístico e inglés conversacional
(Instituto Nacional de Aprendizaje, 1999, p. 55).
Las políticas institucionales propuestas por el INA se ven influenciadas por el
Plan Triángulo de la Solidaridad, en aspectos puntuales:
182
1. Se da participación al INA en 3 de los cuatro ejes planteados en el Plan
de Gobierno: Eje Económico para fortalecer la necesidad de capacitación
y profesionales del Sector Productivo, Eje Social fortalecer la capacitación
de las poblaciones consideradas vulnerables y Eje Educación para
mejorar la calidad y competencias laborales.
2. Se amplía la conceptualización de población considerada vulnerable, de
esta manera se obliga al INA a plantear políticas estratégicas dirigidas a
otro tipo de población como las adultos mayores, personas
discapacitadas, etc.
Para este periodo se implementan acciones de capacitación en los cantones de
la provincia de Limón, donde se capacitaron cerca de 1,254 personas, con cursos
como: confección de ropa, fabricación de bloques de concreto, agricultura
orgánica, administración y gestión empresarial y proyectos de bienestar social;
además se ve la necesidad de ampliar la capacidad de instalada se da inicio con
la construcción de un Centro de Formación en Guácimo (Instituto Nacional de
Aprendizaje, 1999, p. 24).
Las políticas institucionales planteadas para el Eje Desarrollo Institucional iban
muy orientadas al fortalecimiento de un filosofía de servicio al cliente y el
desarrollo de procesos informáticos, lo cual es un tema novedoso si se toma en
cuenta que era 1998, donde una institución pública empieza a preocuparse por
formar a su personal en cómo atender en forma más efectiva y eficiente la
demandas de sus usuarios, como evaluar sus necesidades para que la oferta
académica fuera mejorando paulatinamente, es en definitiva una de las acciones
que va distinguiendo al INA de las demás instituciones públicas.
El Programa de Gobierno de Abel Pacheco “Todo por Costa Rica”, de alguna
manera continuaba los esfuerzos y metas del plan de gobierno de Miguel Ángel
Rodríguez, por lo cual se ve un orden lineal en las políticas del INA y no sufren
mayor cambio, sin embargo amplía la visión de personas en condición de
pobreza.
(…) la población meta que reúna las condiciones de
pobreza o desigualdad, califican aquí: jóvenes
desempleados, jóvenes adultos subempleados, adultos
183
desplazados de sus puestos de trabajo, mujeres en
condiciones especiales, discapacitados, población
migrante debidamente legislada, indígenas, adultos
mayores, y hombres y mujeres que forman parte del sector
informal de la economía (Instituto Nacional de Aprendizaje,
2002, p. 7)
De un pronto a otro el INA no es únicamente sujeto de acatar su Ley Orgánica
N.6868, sino que también debe acatar: Ley General de la Persona Joven N.
8261, Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas N.8262,
Ley Indígena N.6172, etc. y consecuentemente ampliar y modificar sus políticas
y cursos para poder atender a toda la nueva población vulnerable.
Se plantea una política para implementar en todas las modalidades de
enseñanza contenidos sobre justicia tributaria, formación de valores, para
procurar los principios de ética en todos los actos, este planteamiento puede
asociarse como respuesta a la corrupción política y los escándalos de la época,
donde se ve la necesidad de fortalecer una serie de competencias blandas en
los graduados del INA.
A partir del 2006 con la presidencia de Oscar Arias del Partido Liberación
Nacional, las prioridades nacionales dan un giro y se dirigen los esfuerzos al
desarrollo del comercio exterior, crecimiento de infraestructura, política en
materia ambiental, combate de la corrupción, se establece una organización
sectorial para visualizar el lugar de cada una de las instituciones y ministerios del
aparato estatal.
Para el INA el cambio de presidencia ejecutiva y sobre todo el cambio de partido
político suponen una reorganización institucional y sobre todo el planteamiento
de logros y compromisos políticos, y uno de los más importantes es la mayor
cobertura en áreas estratégicas de inglés e informática. En atención de este
compromiso se dispara la demanda de los curos de inglés del INA, ya que con
la posterior aprobación del TLC y la llegada de las transnacionales el dominio del
segundo idioma viene a ser una responsabilidad que se le viene a achacar
directamente al INA.
184
En palabras de Roberto Mora Jefe de Unidad de Planificación del INA 2017, para
cubrir la demanda de los cursos de inglés empezaron a implementar un proceso
de contratación externo para que impartiera los cursos de inglés, ya que el INA
no podía asumir el costo en infraestructura y recurso humano; sin embargo
señala que actualmente la falta de un segundo idioma se la atribuyen al INA sin
tomar en cuenta que un estudiante regular recibe inglés desde que ingresa a la
escuela y hasta que sale del colegio y aun así no adquiere un dominio básico de
la lengua (Mora, Flores, & Montero, 2017).
No se puede pretender que una única institución asuma este rol, ya que la
demanda es muy creciente y sencillamente con los recursos actuales no hay
manera de satisfacerla, y no se señala una responsabilidad clara hacia el MEP
que evidentemente no está dando la talla con las clases de inglés aunque el
estudiante reciba la formación más de cinco años.
Por otra parte se amplía la población meta del INA y se le da una caracterización
propia, lo cual contribuye a establecer políticas de atención más claras y
personalizadas para cada uno; la novedad es la inclusión de las cámaras
empresariales, organizaciones laborales y comunales.
Cuadro 20: Distribución población Meta INA
Población Meta Descripción
Trabajadores activos
Personas mayores de 15 años
Empleados o dueños de sus propios negocios.
Cuentan con experiencia laboral.
Con cualquier nivel de educación.
Necesitan capacitarse en períodos cortos.
Jóvenes desocupados
desertores
Desertores del sistema formal de educación.
Edades entre 15 y 20 años, inclusive.
Sin experiencia ocupacional.
Cuentan con la posibilidad de estudiar
Personas subempleadas o
inactivas
Personas mayores de 15 años.
Necesitan capacitarse en períodos cortos.
Desocupados.
Cuentan con responsabilidades económicas y familiares.
Subempleados en condiciones de economía formal o informal.
Con cualquier nivel de educación.
Con o sin experiencia ocupacional.
Personas con necesidades
educativas especiales
Mayor de 15 años.
Cualquier nivel de educación.
Presentar alguna discapacidad, sea ésta física, mental (cognitiva o conductual), sensorial o múltiple.
185
Población Meta Descripción
Con o sin experiencia ocupacional.
Presenta alguna necesidad específica en el aprendizaje.
Personas en condiciones
de marginalidad social,
económica y cultural
No satisface sus necesidades básicas.
Ubicadas en áreas marginales de zonas urbanas y rurales.
Bajo nivel de escolaridad.
Necesitan capacitarse por períodos cortos.
Requieren de atención personalizada.
Por lo general provienen del sector informal de la economía.
Empresas
Públicas y privadas.
Cualquier actividad económica.
Micro, pequeña, mediana, grande.
Con o sin fines de lucro.
Sean capital nacional, extranjero o mixto.
Cámaras empresariales Cualquier actividad económica.
Debidamente constituidas.
Organizaciones laborales Sindicatos.
Cooperativas.
Asociaciones solidaristas.
Organizaciones comunales De desarrollo comunal y cualquier otro tipo en
Representación y beneficio de una comunidad.
Fuente: Obtenido de (Instituto Nacional de Aprendizaje, 2007, p. 49)
Como último periodo de estudio la visión de Laura Chinchilla, siguiendo la línea
del anterior gobierno de Oscar Arias, quiere posicionar a Costa Rica como una
de las primeras naciones desarrolladas de América Latina, donde destaca
propuestas enfocadas a la innovación, el desarrollo sostenible, y el mejoramiento
de la calidad de vida de la población. Su propuesta se basa en cuatro ejes de
trabajo: bienestar social, seguridad ciudadana y paz social, ambiente y
ordenamiento territorial y por último competitividad e innovación.
El Plan de Gobierno María Teresa Obregón, con respecto al tema de educación
señala un punto de partida muy importante:
La existencia de brechas entre la oferta educativa y las
necesidades cada vez más complejas del mercado de
trabajo, por ejemplo, en la formación de áreas como inglés,
matemática y ciencias, así como el retraso de la educación
técnica tanto en cobertura como en contenidos. Esto da
lugar a limitaciones de formación y por tanto de
empleabilidad entre la población de menores recursos y
representa un obstáculo no sólo para la reducción de la
186
pobreza y de la exclusión social, sino también para la
competitividad y el crecimiento económico del país. (Plan
Nacional de Desarrollo María Teresa Obregón Zamora
2011-2014, 2010, p. 49)
En respuesta a las metas señaladas en el PND, el INA incorpora acciones
orientadas a aumentar la empleabilidad y el acceso al empleo productivo de
manera inclusiva, enfocándose en los grupos más vulnerables. Esto se tradujo
en un programa de empleabilidad con participación en conjunto con el MTSS,
orientado a mejorar la condición del 20% de la población desempleada, con
acciones específicas para las personas discapacitadas, se debe tomar en cuenta
que en este punto se empezaba a hablar del crecimiento de la población “Nini”,
un segmento de jóvenes que no estudiaban ni trabajaban, lo cual viene también
a achacar una vez más la función del INA, ya que se les debe dotar de un oficio
para que salgan de esta condición y empiecen a formar parte de la fuerza laboral
activa.
Con lo anterior se puede inferir que el INA desde su creación no se ha mantenido
estática en el tiempo, sino que ha implementado nuevas herramientas para
fortalecer su gestión y mejorar su servicio para no quedar rezagada en la era
globalizada y tecnología que le ha tocado enfrentar. Igualmente la figura de los
Planes Nacionales de Desarrollo tienen una incidencia en las políticas
estratégicas a establecer por la institución y más si viene acompañado de la toma
de poder de un Partido Político diferente, tal y como lo confirmaban los
entrevistados de la Unidad de Planificación.
La clara ampliación de la población a atender es otro cambio y reto que ha
conllevado a un proceso de adaptación de la institución, donde se ha visto
obligada a repensar y reorganizar sus recursos, para poder seguir ofreciendo un
servicio de calidad, sumado a la anterior el aumento en las tasas de desempleo
es otro factor en el cual se considera a la institución como protagonista, se le
toma en cuenta para el planteamiento de programas y ampliar la capacidad de
cursos para colaborar en el problema.
187
5.6 Aspectos Relevantes
En este apartado se pretenden incluir otros hallazgos importantes que se
identifican en el caso de estudio que representan también cambios importantes,
pero que por la particularidad del caso de estudio no pueden incluirse en los
apartados anteriores.
Obtención Certificación ISO 9001
Una estrategia clave tras la revisión documental de los planes operativos anuales
del INA, fue la obtención de la certificación ISO 9001.
En la década de los noventa el INA había recibido varios diagnósticos
institucionales los cuales apuntaban a que si bien su accionar era congruente
con el cumplimiento de su misión, podía mejorarse sustancialmente en áreas
como el manejo de los recursos Sus procesos estaban sumamente
fragmentados, lo cual generaba un modelo de tareas individuales, en lugar de un
proceso completo. El INA consideraba que su servicio podía avanzar mucho más
en miras de adaptarse al cambiante entorno económico, social y laboral de la
época.
Según Casanova (1997), los principales imperativos que dieron pie a este
proceso de transformación fueron:
Directriz de Reforma del Estado establecida en el Plan de
Gobierno de la República y el Programa de Modernización
Institucional del Gobierno.
Los usuarios consideraban necesario un cambio en la
manera en que eran atendidas y satisfechas sus
necesidades.
Visualización a lo interno del INA, por parte de las
autoridades superiores y los funcionarios. (p. 30)
La certificación ISO 9001 tenía como objetivo ayudar a la organización a
aumentar la satisfacción del cliente para obtener productos que satisficieran sus
expectativas y necesidades, proporcionar confianza de su capacidad para
brindar productos finales; esto se lograba por medio del establecimiento de
188
enfoque al cliente, liderazgo, enfoque basado en proceso, enfoque de sistema
para la gestión y la mejora continua.
Los cambios a lo interno de la institución empezaron desde el marco filosófico
con el replanteamiento de la misión y visión, y por otro lado un rediseño del
organigrama institucional. Por otro lado también fue necesario revisar los macro
procesos de la alta dirección, procesos sustantivos, procesos de apoyo y la
medición y análisis para la mejora continua; de la mano con la capacitación a
todo el personal en temas de Gestión de Calidad para contar con su apoyo y
disposición a lo largo del proceso, y el desarrollo de sistemas informáticos para
manejar la documentación de una forma electrónica
Los inicios para el logro del cambio en el INA fueron una combinación de tanto
del ambiente externo, por mandatos del Gobierno de turno, usuarios del servicio;
como del ambiente interno por parte de las autoridades superiores de los
funcionarios y los lineamientos establecidos como Política Institucional del INA
hacia el siglo XXI, esto es consecuente con la tipología de cambio institucional
que se expuso en el capítulo anterior, ya que en palabras como lo señalaban
varios autores el cambio puede verse como la modificación de un estado a otro,
y éste puede ser una consecuencia del entorno cambiante.
En primera instancia lo ocurrido en el INA, puede verse desde la tipología de
Cambio Limitado, el cual es visto cuando se gestionan cambios en un
departamento o área específica, para de alguna manera sondear la viabilidad de
un cambio a mayor escala (Newton, 2013, p. 23). El INA en un inicio logró
certificar su herramienta de Sistema de Gestión de Calidad, con la norma ISO
9001, y en 2002 retoma el proceso con alcance para toda la institución, logrando
en el 2006 acreditarse con la norma ISO 9001 para toda la institución.
Por otro lado, también se podría ver bajo la óptica del cambio transformacional,
ya que este involucra un rediseño de estrategia organizacional en aspectos tales
como directrices, planes, programas, lineamientos, etc., y en cierta manera el
INA debió incurrir en estos aspectos ya que su marco filosófico sufrió grandes
cambios. La teoría también señala que el Cambio Transformacional, se genera
de un modo gradual con un orden de arriba hacia abajo, donde es necesario
189
involucrar, comunicar y coordinar con los empleados, para lograr una su
colaboración en el proceso.
Marco Nacional de Cualificaciones, Educación y Formación Técnica
Profesional (MNCEFTP)
El nivel del desempleo en el país es preocupante y considerado como uno de los
principales problemas de la economía nacional. Según la Secretaria Técnica del
Consejo Presidencial de Competitividad e Innovación (2015), “actualmente el
9.2% de la fuerza de trabajo está desempleada; de ese total, un porcentaje
significativo corresponde a jóvenes entre 15 y 24 años” (parra. 1).
El problema del desempleo se ha tratado de atacar de una forma integral por los
gobiernos a lo largo de la historia, sin embargo no únicamente influye el factor
económico, ya que actualmente una formación profesional de calidad pesa
mucho a la hora de optar por un puesto de trabajo, es precisamente con esta
perspectiva con la cual el INA viene a formar parte de esta solución integral, ya
que la formación y capacitación integral de sus cursos pueden colaborar a la
población desempleada a tener acceso a un empleo digno.
A nivel nacional se propone la creación de un Marco nacional de Cualificaciones
para la Educación y para la Formación Técnica Profesional; para esto se crea
una comisión integrada por funcionarios del Ministerio de Educación Pública
(MEP), el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), el Instituto Nacional
de Aprendizaje (INA) y el Consejo Nacional de Rectores (CONARE).
Con el respaldo de las buenas prácticas internacionales propuestas por la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), una
iniciativa de este tipo facilitaría la articulación del sistema educativo, ubicando
las cualificaciones en niveles y estableciendo una relación lógica entre estos, y
será más factible establecer parámetros para la formación y valoración de
acuerdo con los niveles de cualificación; asimismo, extender al sector empleador
mayor claridad sobre las competencias asociadas a los niveles de cualificación,
conforme los diferentes centros de formación técnica y profesional. (Marco
Nacional de Cualificaciones: Educación y Formación Técnica Profesional, 2016,
p. 3).
190
Según Roberto Mora, Jefe de Unidad de Planificación, el INA ha ido sumando
esfuerzos para llevar esta tarea a cabo hace varios periodos, por lo cual señala
lo siguiente:
El INA inició un proceso de acreditación para tratar de
regular la educación técnica, de esta forma se buscaba dar
la posibilidad a la empresa privada que daba educación
técnica someterse a un proceso de acreditación y si lo
ganaba se le daba el sello de calidad del INA, para esto
sometían su currícula al INA y eran evaluados se les daba
seguimiento y supervisión y si cumplían con todo podían
dar el beneficio a sus usuarios egresados el titulo como el
del INA. Dicho proceso no fue tan exitoso debido a que la
acreditación era voluntaria y no un requisito indispensable
para operar y debido al incremento de centros de
formación técnica por ejemplo en San José en menos de
300 metros se pueden ver más de 5 centros de formación
de este tipo que lo que hacen es lucrar con las necesidades
de la ciudadanía en materia de educación técnica. Por esta
razón se propone el MNCEFTP el cual vendría a ser un
logro país en lo referente al ordenamiento de la educación
técnica. Este mecanismo vendría a regular en todas sus
extensiones la educación técnica y el nivel de cualificación
que va a tener cada nivel, le va permitir al país decir usted
esa escuelita de garaje que promete aprender inglés en 3
meses, debe cumplir con un marco de cualificación
nacional, y será un requisito legal para poder abrir centros
de formación técnica, y se deberá seguir un proceso de
acreditación de la currícula para ver si cumple o no con lo
establecido. Para lograr esto debe definirse una figura
neutral que no sea ni del INA ni otra instancia que de
educación técnica, esta figura se está discutiendo en la
Asamblea Legislativa, ya que si se toma a la ligera puede
tornarse muy burocrático (Mora, Flores, y Montero, 2017)
191
Actualmente en Costa Rica existen gran variedad de programas técnicos, con
diversos tipos de titulaciones identificadas; cosa que genera incertidumbre en los
diferentes empresarios sobre el profesional técnico que se disponen a contratar.
Con este ordenamiento, se pretende apoyar a ambas partes tanto a las personas
que estudian para guiar y recomendar sobre su ruta de formación y a los
empresarios mediante la facilitación de los procesos de selección de personal y
de reclutamiento.
La formación profesional a la cual acceden ciertos grupos son lugares donde se
les promete un técnico profesional o bien hablar un idioma en un periodo de 6
meses, pero lo cierto es que muchas veces no son de calidad y a la hora de
intentar colocarse en el mercado laboral los empleadores no sienten que estén
lo suficientemente capacitados para el puesto, con la creación de este marco se
espera solventar un porcentaje significativo de los problemas actuales del
mercado laboral, e iniciar un proceso de depuración de escuelas e institutos
técnico que no estén acreditados o que cumplan con los requisitos mínimos para
operar según lo que establezca el MNCEFTP para los programas curriculares de
educación técnica.
Olimpiadas Técnicas World Skills
En el año 2012, se toma la iniciativa en el INA de participar en la competencias
denominadas World Skills America, la cual consiste en una serie de
competencias técnicas en las cuales participan estudiantes guiados por sus
respectivos instructores con el fin de demostrar sus habilidades, las olimpiadas
permiten a los estudiantes conocer mejor la demanda laboral del futuro Estas
competencias se han realizado en diferentes países de la Región y promovidas
por instituciones homólogas al INA como el Servicio Nacional de Aprendizaje
Industrial (SENAI) de Brasil y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) de
Colombia.
Es así como en el año 2012 se llevan a cabo en el INA las primeras Olimpiadas
Técnicas para poder escoger a los estudiantes que representaron a la Institución
en las World Skills que se llevaron a cabo en Brasil en el año 2013.
Por otra parte la reinvención y actualización constante de la mano con la
comunicación e interacción con un homólogo internacional como lo son el SENA
192
y el SENAI, hacen a la institución implementar estrategias nuevas para seguir
midiendo la calidad de su oferta de capacitación, ya que no existe a nivel nacional
un homólogo con el cual se puedan comparar, antes se decía que el INA era el
número uno en educación técnica pues resultaba fácil decirlo sino se tenía nadie
contra quien compararse, al participar en las olimpiadas de World Skills si se
tiene mayor criterio para decir que es el número uno en determinada especialidad
y claramente puede implementar áreas de mejora continua para otras.
Estos tipos de esfuerzos por parte del INA pueden verse perfectamente
enmarcados en la teoría del cambio basado en entregables que nos remite a
“(…) reflejado mediante la creación de productos o servicios nuevos, sistemas
de información mejorados” (Newton, 2013, p. 23), la necesidad del INA por
generar este MNCEFTP están dirigido precisamente al cumplimiento de su
marco filosófico y buscar mediante estos esfuerzos una mayor diversificación de
alternativas de acceso a la educación técnica y formación profesional para la
población que no pueda ser atendida por la INA, e igualmente permitirán a la
población obtener una cualificación reconocida, mejorar su empleabilidad y
agilizar la incorporación al entorno laboral. En adelante, las aptitudes del alumno
serían más compatibles con la satisfacción de las necesidades de capital
humano que demandan los sectores productivos; a su vez, impactará en los
niveles de productividad y competitividad del país.
Finalmente con los aspectos anteriores es importante resaltar como el INA es
una institución que conoce tanto sus fortalezas como debilidades y que ha
sacado partido e innovado con los recursos disponibles para buscar la mejora
continua, no es un secreto que el presupuesto es una de las mayores limitantes
en el quehacer diario de toda institución pública, sin embargo al tener claro el
objetivo es más fácil construir las maneras de pensar y hacer las cosas diferentes
y porque no tomar ideas de esfuerzos que se realicen fuera de las fronteras
nacionales; el saber que con el presupuesto y capacidad de infraestructura no
se da abasto con la demanda de capacitación era una de las principales
limitantes del INA y el proceso de acreditación a otras instituciones constituye
una excelente solución para garantizar tanto a los usuarios como a los
empleadores que los cursos tengan una calidad homologada.
193
Otra conclusión importante del análisis anterior es la apuesta que ha hecho el
INA por el tema de la innovación, ciertamente como claros ejemplos las
Olimpiadas World Skills, la acreditación ISO, son puestas en marcha que
demuestran que es importante dejar la zona de confort a un lado para pasar al
siguiente nivel e ir por mejores resultados; sin duda todo conlleva un cambio de
mentalidad empezando por el capital humano, pero ciertamente las bases que
se han sentado son fuertes y han logrado posicionar a la institución a nivel
internacional.
6. Conclusiones del Capítulo
Este capítulo fue generado a partir de la revisión documental de Planes
Estratégicos, Operativos, Memorias Institucionales, Informes de Gestión,
Informes de Gobierno Corporativo y el acceso a plataformas digitales de cada
institución.
Es evidente la existencia de brechas a nivel de información entre una institución
y otra, a pesar que la información requerida para la construcción del diagnóstico
es de carácter público, sin embargo los datos referentes propiamente al tema de
políticas institucionales, marco gerencial e incluso los organigramas de periodos
anteriores en los casos específicos del INVU, ICE e INS no se lograron obtener
con tanta facilidad como para la CCSS y el INA.
Por otra parte, en los Planes estratégicos y operativos consultados quedan una
serie de vacíos que no permiten comprender la razón por la cual se dan cambios
a nivel de organigramas, misión y visión y políticas institucionales, ya que no se
detalle un contexto situacional en donde se identifiquen las necesidades clave
que enfrentaba cada institución en su momento. Dichos vacíos serán tratados
como preguntas clave en el diseño de entrevistas para aplicar a los funcionarios
de las instituciones, con el fin de lograr entender la lógica y las razones por las
cuales surgen ciertos cambios.
Para el caso particular del INA se tiene detallada información referente al marco
filosófico, continuidad de los organigramas, misión y visión de periodos desde el
2006 al 2014. Se tiene información referente a las políticas institucionales de la
194
mayoría de los periodos de estudio, que permiten notar los cambios que ha
sufrido a nivel de estrategia. Se puede hablar que en temas de transparencia y
acceso a la información el INA se destaca entre las otras instituciones, incluso
hubo apertura al solicitar la información por medio de correo electrónico, cuando
ciertos documentos no estaban disponibles en el sitio web, este aspecto sin duda
facilita la construcción de un diagnóstico más claro y preciso de la secuencia y
procesos de transformación que ha sufrido la institución a lo largo del periodo en
estudio.
Por otro lado, una institución como la CCSS que resalta por ser la entidad más
grande y compleja del país, ha experimentado modificaciones mayoritariamente
en estructura, gerencias y políticas por cumplir, esto de acuerdo con la filosofía
que impregnan cada una de las distintas administraciones en diversos periodos
de tiempo, de la mano con las exigencias de la población y las tendencias
tecnológicas que facilitan y agilizan cada vez más la vida de los seres humanos.
Si bien es cierto, se ha podido observar que la base filosófica no muestra cambio
significativo algún, empero lo que respecta a los valores institucionales fluctúan
en cuanto a nivel de importancia, siendo este un aspecto tan relevante como las
mismas políticas a ejecutar.
Por su misma naturaleza y complejidad, la CCSS necesita documentar todo el
trabajo desplegado en los distintos lapsos para que les funcione como insumo a
los altos mandos para su constante revisión y punto de partida para los años
subsiguientes para plantear más y mejores metas a cumplir con miras a los
desafíos actuales. Esa necesidad aporto bastante información anual desde el
año 2002 hasta el año 2014, a la cual se tuvo acceso desde la página web a
través de Planes Estratégicos y Memorias Institucionales que jugaron un papel
clave para el desarrollo de este diagnóstico.
Por su parte, se puede apreciar que el INVU se ha enfrentado a una serie de
modificaciones durante los periodos 1998- 2014. En un inicio la institución buscó
reducir los costos mediante un organigrama reducido, que involucrara menos
personal y por ende menos gasto en cuanto a planillas.
No obstante conforme va pasando el tiempo se enfoca en ampliarse en otras
zonas y mejorar la ejecución de su presupuesto, ya que posteriormente el
195
sistema de pocos empleados dejaría de tener vigencia, pasando a un
organigrama más complejo con mayor personal.
El INVU se empieza a ver afectado en cuanto a la solvencia económica, por lo
que las políticas en su momento se verían muy enfocadas a la búsqueda del
equilibrio financiero, sin embargo, el ampliar los lugares de acción, la mejora de
los sistemas mediante equipos más modernos y la calificación del personal,
serían tareas fundamentales en las que se centraría la institución.
Por otro lado, para el caso del ICE la información a la cual se tuvo acceso es a
partir del año 2010 y no se contó con más documentación de años anteriores,
por lo tanto es necesario ahondar en más detalles para llenar estos vacíos.
También cabe considerar que por decreto toda la información relacionada al
instituto y sus empresas es calificada como secreto industrial, comercial y
económico por lo que causó mayor dificultad para accesar la información
pertinente a esta investigación.
También, cabe destacar que el ICE es una institución que ha evolucionado al
pasar de los años y tuvo su mayor impacto en el año 2008 con la apertura
comercial en el área de telecomunicaciones y a partir de ahí su marco filosófico
(misión y visión) cambió todos los años y existía uno para cada sector, así
también su estructura organizacional la cual inició vertical para ser hoy día mas
horizontal. Además, al principio se contaba con un plan para el sector
telecomunicaciones y otro para el sector electricidad, actualmente es un solo
plan para los dos sectores con un mismo marco filosófico y gerencial.
Para el caso del INS y debido al tema de la confidencialidad que maneja esta
organización a partir del año 2010 con la apertura del mercado de seguros, se
encuentra a disposición del público en general documentación de memorias
institucionales, informe de gobierno corporativo, dos organigramas en el portal
institucional. Por ende se debe abarcar los vacíos encontrados durante la
investigación como políticas institucionales, accionar en la planificación, planes
operativos y documentos que se consideren de importancia para generar los
resultados requeridos para la investigación en la cual lo que se busca
principalmente es identificar los cambios institucionales en el periodo 1998-2014,
196
y con la colaboración asertiva del departamento de planificación para lograr un
buen resultado.
Debido a esta gran limitante se debe de manejar la solicitud de información con
mucha cautela en busca de un óptimo resultado.
Según lo encontrado durante la investigación el INS busca una mejora continua
de su actividad ofreciendo al usuario cada vez más opciones que generen una
fidelidad con la organización y en sus diferentes dependencias, siempre de forma
confidencial con su accionar institucional.
197
Capítulo III: Análisis Integrado de Estrategias para
Enfrentar el Cambio Institucional
Introducción
Para el presente capítulo se realizó un análisis integrado de las estrategias de
planificación utilizadas por las instituciones en estudio para enfrentar los cambios
de gobierno en el periodo que abarca del 1998 al 2014, tomando en cuenta una
serie de estrategias claves identificadas, tales como: estructura organizacional,
innovación y tecnología, enfoque corporativo, estrategia misión visión y cultura
organizacional.
Estas estrategias fueron seleccionadas de acuerdo con los principales hallazgos
identificados en el análisis de las instituciones. Por parte de la estructura
organizacional, se evidenciaron cambios claves referidos a la creación o
supresión de departamentos y unidades, esto quiere decir, cambios en los
organigramas.
En el aspecto de innovación y tecnología se identificaron prácticas necesarias
para enfrentar la realidad cambiante de las necesidades de los usuarios y
clientes, para lograr servicios de calidad, competir en el mercado actual para
mantenerse a flote y buscar nuevas soluciones a la creciente demanda de los
usuarios.
En lo que respecta al enfoque corporativo, se consideró importante resaltarlo,
debido a que algunas de las instituciones en estudio, a pesar de pertenecer al
sector público, tuvieron que orientar su enfoque a convertirse o no en una
corporación por diversas razones como lo fue la apertura del mercado, lo cual
implicó competir con nuevas empresas que brindan servicios homólogos,
además de las demandas de la sociedad, la cual exige cada día mayor calidad
en los servicios.
La estrategia de misión y visión constituyó un punto clave para determinar, si
mediante la ley de creación de las instituciones en estudio se mantuvo la razón
198
de ser y lo que desea ser la institución, la finalidad para la cual fueron creadas,
y si trabajaron acorde a estos principios en el planteamiento de las estrategias
institucionales.
Por último, se analizó la cultura organizacional, como aspecto relevante de
estudio para cada una de las instituciones seleccionadas. Fue preciso analizar
las condiciones internas de las instituciones, de manera que permitiera apreciar
las transformaciones que se han dado a nivel interno, debido a los cambios que
han surgido a través de los periodos de 1998 al 2014.
Otro punto relevante, es el enfoque de cliente o usuario al que recurren ciertas
instituciones como medio de respuesta ante los estímulos externos (tal es el caso
de la apertura de mercado) los cuales demandan una mejora en los servicios
colocando a la población objetivo en el centro de sus estrategias.
A continuación, se presentan cada uno de los aspectos mencionados enfocados
a las instituciones seleccionadas.
199
Estrategia de misión y visión
En lo que respecta a la misión y la visión de la CCSS, el INVU y el INA, no sufrieron
modificaciones significativas a través de los periodos en estudio.
No obstante, el ICE y el INS, las mismas cambiaron notoriamente, debido a las
exigencias del mercado, y la apertura de nuevas empresas competitivas a nivel nacional
que brindan servicios de telecomunicaciones y seguros respectivamente.
En el caso del INA la oferta curricular cambió conforme a las necesidades del mercado
actual, en sus inicios la oferta de cursos se enfocaba a las prácticas agrícolas, labores
de carpintería, industria alimentaria, industria pesquera y turismo reflejo de la época
nacional de los años 90. Sin embargo, la era globalizada empezó a demandar otro tipo
de profesionales al país y tomó fuerza el sector comercio y servicios, informática y la
enseñanza del idioma inglés. Sumado a lo anterior el mercado meta se segmentó por
grupos etáreos. En la misma línea cuenta con valores institucionales que contribuyeron
a crear un sentido de pertenencia entre sus colaboradores y la institución, siempre
tomando como base la ley orgánica para el planteamiento de nuevas estrategias.
En el ICE, los cambios más destacados fueron los Sectores Electricidad y
Telecomunicaciones, los cuales realizaban sus marcos filosóficos y planes estratégicos
de forma separada. Sin embargo, a partir del año 2007 que el ICE trabajó en su
unificación para que fuera aplicado a toda la institución ya que se marcaba el inicio de
una evolución institucional causada por el Tratado de Libre Comercio (TLC).
Es importante resaltar que a partir del año 2008, el ICE comenzó a hacer que todos los
esfuerzos empresariales se dirigieran hacia un mercado en competencia, lo cual refleja
un cambio interno clave en su misión y visión para poder pasar de una institución en
condición de monopolio a una empresa, la cual va más allá de satisfacer necesidades, y
que procura superar las expectativas de sus usuarios y atraer más clientes. En el año
2014, la institución declaró en su misión que es una corporación que ofrece soluciones
de electricidad y telecomunicaciones que contribuyan al desarrollo del país.
200
Para la totalidad de las instituciones en estudio su ley orgánica siguió siendo la referencia
principal en términos del quehacer institucional. Puede decirse que su norte prevaleció
aunque su entorno externo ha experimentado sin duda cambios constantes, esto se
evidenció a través de las políticas identificadas en el periodo de estudio.
Lo anterior se relaciona directamente con un cambio de tipo transformacional puesto que
está pensado para alcanzar un gran número de mejoras como ha sido en los casos del
ICE e INS que al enfrentarse a la apertura comercial, llevaron a cabo ajustes a nivel
estratégico que les permitieron a esas instituciones plasmar su visión de futuro que
implicara la participación de los niveles estratégico, gerencial y operativo.
Enfoque de Empresa o Corporación
Tras la revisión documental, se determinó que en los casos del INA y el INVU no tienen
cabida dentro del enfoque de empresa o corporación, puesto que su naturaleza está
enfocada dentro del término de institución, la cual según Verdú (1977), es una
consolidación de forma permanente, uniforme y sistémica, de conductas e ideas
relacionadas con los medios e instrumentos que aseguran el control y cumplimiento de
la función social, en este caso, de lo establecido en su ley orgánica para la cual fue
creada.
En lo que respecta al caso de la CCSS, a principios del año 2000 se propuso un Plan
Institucional con Enfoque y Funcionamiento Corporativo. Este pretendía lograr la mejora
en la calidad de los servicios ofrecidos mediante la implementación de mecanismos
adaptables del sector privado a la institucionalidad pública de una institución de gran
alcance y envergadura como lo es la CCSS.
Esta decisión tomada por el ápice estratégico de la institución se fundamentó en el marco
de la Teoría de la Nueva Gestión Pública, en la cual según García (2007) se persigue la
implementación de una administración mucho más eficiente y eficaz que sea capaz de
introducir las mejores prácticas del sector privado mediante un sistema descentralizado
que haga uso de herramientas innovadoras al menor costo posible y con un alto grado
de calidad para lograr la satisfacción de las necesidades de los usuarios.
201
Sin embargo, esta decisión surgió a partir de un proceso de planificación del cambio, que
de acuerdo con Collerete & Deslile (1988) corresponde a un esfuerzo deliberado por
modificar una realidad poco satisfactoria a través de un análisis de contexto y
condiciones para ejecutar de manera coordinada y organizada una serie de acciones
tendientes a mejorar el quehacer institucional, que en este caso sería el de la CCSS.
No obstante, el Enfoque y Funcionamiento Corporativo no fue bien visto ante los ojos de
los sindicatos y trabajadores, quienes concebían esta propuesta como un modelo
empresarial que podría llevar a la privatización de la CCSS, por lo cual se ejerció una
fuerte presión para suspender de manera inmediata su puesta en marcha. Por ende, el
enfoque empresarial no logró permear la cultura ni la forma de actuar organizacional.
A raíz de esto se puede interpretar que para el caso de la CCSS se pretendía llevar a
cabo un cambio con base en entregables, mismo que estaba constituido en su Plan
Institucional con Enfoque y Funcionamiento Corporativo que no pudo concretarse.
En contraste a los casos anteriores, se puede resaltar que para el INS y el ICE se
mantuvo su naturaleza de empresa pública pero con un nuevo enfoque de empresa o
corporación que les permitió adoptar una estructura más flexible para enfrentar la alta
competitividad de un mercado fluctuante caracterizado por la apertura comercial, donde
los servicios y productos fuesen innovadores y pudiesen destacar su valor agregado por
encima de la competencia.
Particularmente, el INS durante el periodo 2006-2007 se centró en la búsqueda del
mejoramiento continuo en sus servicios, enfocándose sobre todo en el cliente tanto
interno como externo para poder competir en un futuro debido a la apertura de mercado
que se da en el año 2010, considerándose este como un gran cambio transformacional.
Por su parte, el ICE contó con un enfoque de empresa o corporación, puesto que inició
como una empresa pública pero organizada como una institución con completa
autonomía y personería jurídica. Sin embargo, funcionaba en condición de monopolio.
Fue hasta el año 2005 que el ICE comienzó a verse más presionado a cambiar su
condición de monopolio ya que debía ser capaz de alinearse al acuerdo realizado por el
202
Gobierno Costarricense sobre el Dominican Republic – Central America Free Trade
Agreement (CAFTA) en Inglés o Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana,
Centroamérica y Estados Unidos (TLC) en español. En este acuerdo se realiza la
apertura comercial para que empresas de carácter privado pudieran ingresar al país
ofreciendo servicios de telecomunicaciones.
Por esta razón la institución comenzó a plantearse una apertura gradual y selectiva del
mercado. Debido a la entrada en operación del TLC, el ICE inició el año 2008
funcionando como una institución dentro de un mercado en competencia y oficialmente
fuera de su condición de monopolio.
Actualmente es llamado Grupo ICE integrado por: el Instituto Costarricense de
Electricidad como casa matriz del Grupo ICE, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz
(CNFL), Radiográfica Costarricense (RACSA) y Cable Visión que es el más reciente en
unirse al grupo. Estas empresas fueron adquiridas como parte de diversos proyectos de
modernización para conformar una institución sólida.
En definitiva es posible visualizar que la naturaleza de las instituciones no cambió, pero
su enfoque si, esto debido a factores externos como la apertura comercial en ciertos
sectores que estimularon un cambio en el pensar del ápice estratégico para lograr la
sostenibilidad y permanencia en el tiempo.
Estructura Organizacional
La estructura organizacional del INA no tuvo cambios significativos en lo referente a
creación o supresión de unidades, ya que a partir de la obtención de la Norma ISO el
organigrama sufrió cambios, motivados principalmente por duplicidad de funciones en
ciertas áreas, sin embargo no se logró obtener la información documental de dicho
periodo. Se destacó la creación de la unidad de Contraloría de Calidad en el INA producto
de la reestructuración y cambios que experimentó en los años noventa donde los
usuarios manifestaban continuas disconformidades con respecto al servicio brindado,
por lo tanto se creó esta dependencia para resolver y dar seguimiento a esos incidentes
con el objetivo de mejorar el servicio de manera continua.
203
En lo que respecta al INVU, durante los períodos 1998-2002, el organigrama fue
modificado con la finalidad de disminuir los costos de producción, bienes y servicios,
además de la mejora en los procesos internos. Esto pudo verse como un cambio
transformacional, el cual está previsto por las políticas del nuevo director, el cual tiene
una visión de futuro. Por consiguiente, se realizó un rediseño de la estrategia de la
organización y se englobaron aspectos como directrices, planes, programas, calidad de
la fuerza laboral y demás.
No obstante, la estructura organizacional actual del INVU muestra en su organigrama
cambios en contraste a los realizados propiamente en 1999, donde se crean nuevas
unidades y dependencias. El nivel departamental cambió de nombre a programas
habitacionales, urbanismo, gestión de programas de financiamiento y administrativo
financiero.
En cuanto a la estructura organizacional del INS, para el año 2016, la Defensoría del
Cliente y la Contraloría de Servicios pasó a ser del nivel departamental según la
simbología y la subgerencia desaparece.
Tomando en cuenta estos cambios que se dan a nivel de organigrama se relacionó con
la teoría como un cambio limitado, debido a que se realizó en un área específica para el
alcance de diferentes objetivos específicos para la mejora continua. (Newton, Cambio
Organizacional, 2013, p. 23).
En atención al caso de la CCSS, se debe resaltar el importante cambio transformacional
en el que incursionaría la institución a partir del año 1994 durante la gestión del Doctor
Álvaro Salas Chaves. Este tipo de cambio fue orientado a subsanar la necesidad de
atención médica cada vez más cerca del usuario, lo cual implicaría alcanzar un alto grado
de cobertura en todo el país mediante un modelo sistemático, regulado y ordenado como
mecanismo de acción gubernamental en ese momento. Siguiendo con Arellano y
Cabrero (2000) este mecanismo de acción gubernamental que genera una
transformación institucional, moldea la estructura de la CCSS hasta encontrar ese
204
equilibrio interno que la convierta en una institución más sólida, competente y mejor
preparada para atender las demandas sociales en salud.
De esta manera surgió el Modelo de Atención Integral en Salud, mismo que posee tres
niveles de complejidad, empezando por los Equipos Básicos de Atención Integral en
Salud (EBAIS), pasando por clínicas, hasta llegar a los hospitales nacionales y
especializados. En una primera instancia, esto permitió aumentar la cobertura para hacer
llegar más servicios a zonas más alejadas y/o de difícil acceso. Para los años
subsecuentes, se tomaron acciones para extender la gama de servicios en diferentes
áreas médicas con centros mejor equipados para brindar cada vez más servicios de
calidad.
Por su parte, la consolidación de Juntas de Salud en los establecimientos médicos que
lograron en un inicio una participación activa en todos aquellos asuntos de gestión para
una atención más eficiente al usuario final, sin embargo, estas unidades llegan a
convertirse en Contralorías de Servicios en el periodo 2004-2006 dejando atrás el
elemento desconcentrado y separado para la prestación del servicio.
Durante el periodo de estudio de este trabajo el ICE tuvo gran cantidad de cambios para
enfocar esfuerzos empresariales hacia un mercado en competencia. Por ejemplo, en el
año 1997, se crearon las Unidades Estratégicas de Negocio conocidas como UEN. Por
ello, el Sector Telecomunicaciones se llamaba ICETEL como Sector Estratégico de
Infocomunicaciones, y el Sector Eléctrico se denominaba ICELEC como Sector
Estratégico de Electricidad. Luego para el año 2008, el ICE conformó sus dos grandes
gerencias que son Electricidad y Telecomunicaciones.
Cabe resaltar que la estructura inicial del ICE era completamente horizontal, sin embargo
con el pasar de los años, la estructura fue haciéndose más vertical para actualmente
mostrar solo dos gerencias (Electricidad y Telecomunicaciones) y sus subsidiarias
(CNFL, Cable Visión, RACSA).
Estas modificaciones en la estructura y enfoque de la institución se clasifican como un
cambio transformacional ya que se busca realizar una reorganización interna de toda la
205
institución para mejorar sus principales negocios de Electricidad y Telecomunicaciones
y así poder prepararse para entrar en un mercado en competencia.
En el caso del ICE, la Contraloría de Servicios fue eliminada y sus funciones se
trasladaron a las áreas de atención de clientes de las Gerencias de Electricidad y
Telecomunicaciones basándose en la Política Experiencia del Cliente con el fin de dar
resolución a los reclamos desde el primer contacto con el cliente, que el proceso de
atención fuera más accesible para el cliente, que todos los niveles de la organización
fueran capaces de atender y responder de manera oportuna y un fortalecimiento del
proceso de control y seguimiento de los reclamos para mejora continua y experiencia de
los clientes.
Este cambio como sucede en el caso del INS se asoció como un Cambio Limitado como
lo menciona Newton (2013), ya que se tomó en un departamento específico que era el
de Contraloría de Servicios para trasladar sus funciones a las áreas de atención de
clientes de cada gerencia. Con este cambio se logró mayor eficiencia al atender y
responder los reclamos de los clientes.
Los cambios mencionados en las instituciones de estudio, se dieron para alcanzar la
eficiencia y agilizar los procesos administrativos, enfocados al servicio al cliente, en la
cual la reorganización institucional fue necesaria para el trabajo por procesos.
Cultura Organizacional
La cultura organizacional es un conjunto de actividades o valores que caracterizan a una
compañía, junto con las normas, hábitos y creencias. (Romero, 2016)
Esto puede mostrarse en la conducta de los colaboradores a lo interno de la organización
y es un aspecto fundamental que deben tomar en cuenta todas aquellas organizaciones
que quieren hacerse competitivas, ya que puede constituir un freno de los cambios que
se quieran llegar a implementar.
206
El INS se enfocó en la creación de políticas para la mejora del servicio al cliente tanto
interno como externo, un ejemplo de esto se vio reflejado en la página web de la
institución, que cuenta con distintas plataformas para el servicio al cliente.
A partir del 2010 con la apertura de mercado de seguros comenzó la publicación de un
informe de gobierno corporativo donde se expresó el quehacer de sus diferentes
subsidiarias y la entidad como tal. Anteriormente para el periodo 2006-2007 se creó el
Plan Integrado de competitividad en el cual se plasmó a dónde iría el INS y como se va
a lograr. Dentro de este informe se encontraron las siguientes acciones claves:
Orientación hacia un mercado y sus clientes.
Especialización en seguros.
Reforzar hábitos culturales que promuevan la competencia y apoyen la
disminución de la relación gasto/prima.
Implementar estructura salarial que permita el rendimiento individual y colectivo.
Implementación de un Programa de Transformación Cultural Organizacional:
Busca transformar la cultura del INS hacia una cultura de alto rendimiento
Marca INS como sinónimo de calidad: fortalecimiento de la imagen para
visualizarse como una empresa enfocada en sus clientes.
Cultura cliente-céntrica: Cambio de cultura institucional, en busca de satisfacción
de necesidades y calidad de servicio, según la Memoria Institucional (2006).
Los puntos anteriores hacen referencia al cambio con base en entregables, donde se
destacan proyectos de estructuras salariales que fomentaron el trabajo por objetivos
entre sus colaboradores, además de cambios limitados, debido a que abarca un área de
la institución determinada según menciona Newton (2013), como por ejemplo la
especialización en seguros para diversificar y mejorar en el servicio hacia los clientes.
Por otra parte, un aspecto importante identificado según la investigación realizada del
INVU, es que existía deficiencia en los sistemas de recaudación de los pagos realizados
por los usuarios de los productos de la institución, que por consiguiente lleva a una
207
inadecuada prestación de servicios, donde no se establecía e el control adecuado en los
pagos realizados por los usuarios, sobre todo en la calidad de servicio al cliente.
No se observó un interés por establecer algún tipo de competencia con aquellas
empresas que también prestan servicios de acceso a vivienda, donde a pesar del INVU
no tener un enfoque corporativo, puede que fuese una estrategia para solventar varios
problemas que enfrentaba, centrando sus esfuerzos en ofrecer un mejor servicio
atractivo para la población.
Puntualmente, en el INA fue preciso enfatizar que se experimentó un proceso de cambio
al momento de la obtención de la Norma ISO 9001, ya que esto conllevó a un cambio en
la cultura organizacional y por consecuencia a la manera en que se llevaban a cabo los
procesos vitales de la institución. Hubo diagnósticos previos a la implementación de la
norma que señalaban la existencia de problemas de comunicación, coordinación de
tareas y colaboración entre las diferentes áreas, poca claridad en las responsabilidades
de las jefaturas existentes, todas estas áreas de mejora apuntaron a la necesidad de una
sistema de gestión de calidad integrado, donde cada funcionario supiera sus
responsabilidades y de qué forma estas sumaban a los objetivos organizacionales.
La implementación de la Norma ISO 9001 se clasificó en la tipología del cambio limitado,
ya que primeramente se impulsó la certificación únicamente para el departamento de
acreditación y con su puesta en práctica como dice la teoría se esperaban resultados e
impactos moderados, posteriormente en vista de los resultados obtenidos a pequeña
escala en dicho departamento, la Junta Directiva acuerda la aplicación a la totalidad de
la institución consiguiendo un cambio transformacional (Newton, Cambio Organizacional,
2013, p. 23).
La cultura organizacional cobró gran importancia a la hora de implementar el sistema de
gestión de calidad, ya que por fortuna permitió su implementación y mantenimiento en el
tiempo. Entre los elementos referentes a cultura organizacional que se consideraron
importantes destacar en el INA es posible mencionar el compromiso de la alta dirección,
ya que la decisión de implementación del sistema vino tanto de la Junta Directiva como
208
por demanda de los usuarios, el enfoque hacia el usuario en el sentido de considerarlo
como centro de los procesos para lograr su satisfacción, la participación y el aprendizaje
de los colaboradores, la comunicación directa y permanente para evitar ruidos dentro de
la gestión del cambio, el liderazgo clave y empoderamiento de los procesos para generar
confianza y motivación a todos los involucrados.
Concretamente, la cultura organizacional de la CCSS colocó en el centro de sus
operaciones al denominado “cliente” ya sea interno o externo. Esto se vio claramente
plasmado en las propuestas del Desarrollo del Recurso Humano para brindar un buen
trato al usuario final de los servicios médicos. Cabe rescatar que lo anterior surgió a raíz
de las quejas presentadas por parte de los usuarios finales, lo cual permitió entender que
la falta de atención con rostro humano fue una de las debilidades de las cuales más se
adoleció. Por lo que la CCSS no solo se preocupó por la apertura de más unidades y
áreas especializadas en lugares de difícil acceso sino también por cumplir con su
principio de universalidad, sin dejar de lado la calidad con calidez a los usuarios que
demandan mejores servicios de salud.
En la Estrategia Empresarial del ICE 2010‐2014 se dice que:
La globalización y la revolución tecnológica de los mercados en los que
el ICE participa, así como las nuevas condiciones que impone un
mercado en competencia, exigen a la empresa redoblar esfuerzos,
potenciar sus fortalezas y avanzar rápidamente hacia una organización
enfocada al cliente procurando para éste los mejores y más innovadores
servicios. Lograr una organización centrada en el cliente implica la
revisión de procesos, sistemas, estructuras y cultura organizacional que
nos garanticen calidad y velocidad al mercado para mantener la
preferencia y la confianza que los costarricenses han depositado en el
ICE por décadas. (p. 4)
En síntesis, la cultura organizacional va a depender de diversas circunstancias en las
cuales las instituciones se vean inmersas. Es así como el INS, el ICE y la CCSS
209
recurrieron a proyectos de índole interna, mismos que demandaban de planificación y
coordinación interinstitucional para optimizar la calidad de los servicios brindados a los
clientes. Siguiendo con la línea de la calidad, instituciones como el INA optaron por la
obtención de la Norma ISO 9001 para implantar un alto estándar de calidad en la gestión
de sus procesos. En contraste el INVU no evidenció una cultura organizacional orientada
al cambio, más bien permaneció estática en el tiempo.
Innovación y tecnología (Inversión en Tecnología)
Siguiendo con la Teoría de la Nueva Gestión Pública, la Administración del Aparato
Público debería ser capaz de satisfacer las necesidades de los usuarios mediante un
sistema descentralizado que implemente instrumentos innovadores al menor costo
posible y con un alto grado de calidad.
De esta forma surgen los mecanismos de innovación organizacional haciendo uso de
tecnologías de información que optimicen la forma en cómo se entregan los servicios
actualmente.
Dentro de este marco, el INS se preocupó por mejorar las plataformas institucionales y
brindar una conectividad total en el negocio de la web, específicamente en la colocación
de productos y servicios. Igualmente, apuntó a ofrecer servicios de una mejor calidad en
cuanto a la instalación de un sistema organizador de filas en filiales y sede central,
continua capacitación de personal y mejora de servicio al cliente, concluyendo con éxito
la primera fase del proyecto base unificada de clientes (BUC).
Para el año 2007, el INS se enfocó en el posicionamiento de su marca, fortaleciendo su
imagen para visualizarse como una empresa enfocada en sus clientes, por ende, todo lo
mencionado anteriormente se puede entender como un cambio transformacional debido
a que su implementación afecta directamente a toda la organización. Pudiendo relacionar
estos cambios caracterizado como histórico, debido a que se refiere a instituciones que
son capaces de cambiar por medio del aprendizaje equilibrando la nueva información,
esto según Peters (1999).
210
En el caso del ICE, en lo que respecta a Innovación y Tecnología es importante resaltar
la creación de la División de Innovación e Inteligencia Empresarial y la “Política de
Innovación” en el año 2016 a partir de la Estrategia Grupo ICE 2014 – 2018, para
responder a la Ley No. 8660: Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas
del Sector Telecomunicaciones.
Por otro lado, con respecto a la teoría del cambio basado en entregables que es
constituido básicamente por un proyecto, en el ICE se puede reflejar esta teoría con la
creación de la marca “Kölbi” para poder abrirse camino en un mercado en competencia
en el Sector Telecomunicaciones y ser sostenible en este mercado.
En el caso de la CCSS con la reestructuración que dicta la Reforma en el Sector Salud,
se sentaron las bases de los pilares que buscaban dar ese salto cualitativo hacia una
institución ejemplar y modelo no solo a nivel local sino también a nivel internacional,
empezando con el reordenamiento piramidal que empezó por los EBAIS (como unidades
básicas de atención médica), clínicas, hospitales y centros especializados. Esto daría
paso al diseño y ejecución de un plan maestro de desarrollo informático cuyo principal
resultado era el funcionamiento un sistema de información para esos niveles de gestión
médico-administrativos, cuyo nombre es el Sistema Integrado de Información en Salud
(SIIS).
Es relevante destacar que antes del año 2007 se dio un repunte a los temas relacionados
al ámbito tecnológico, más específicamente ligado al Expediente Digital Único en Salud
(EDUS) o comúnmente llamado Expediente Electrónico.
Este proyecto intentó habilitar toda una plataforma electrónica de los servicios ofrecido a
la población, pero de manera digital, para obtener altos estándares de eficiencia, calidad,
precisión y así mismo, fomentar el acceso de datos de los pacientes desde cualquier
centro médico.
Es cierto que de acuerdo a las proyecciones y estimaciones del proyecto se pretendía
finalizar el proyecto para el año 2005, sin embargo, no fue posible debido a que no se
contemplaron ciertas externalidades relacionadas con las divergentes prioridades de los
211
gobiernos de turno, la situación económica nacional, y demás factores que de una forma
u otra atrasaron su ejecución, culminación y evaluación.
El INA se reinventó para lograr satisfacer las necesidades de su mercado cada vez más
cambiante, creciente y exigente; entendiendo su mercado como los usuarios y los
empleadores; y a pesar de contar con presupuesto limitado supo sacar partido de la
innovación para lograrlo.
Prueba de esto, fueron los mecanismos de contratación abierta de empresas acreditadas
que impartieron ciertos cursos en regiones claves, mismos que permitieron evitar el costo
tan alto de crecer en infraestructura, y satisfacer las necesidades de capacitación de una
población específica, la nueva modalidad de cursos virtuales ahorraron igualmente el
costo de infraestructura y permitieron satisfacer la necesidad de un segmento que
posiblemente trabaje y no tenga la posibilidad de tomar un curso presencial.
Por otra parte, a pesar que el INA no tiene una institución homóloga en términos de
competencias, buscó la oportunidad de medir su calidad contra instituciones homólogas
a nivel internacional en las Olimpiadas World Skills desde el año 2016, sin mencionar la
constante comunicación que tuvo con entes homólogos de otros países para buscar la
colaboración e identificación de áreas de mejora.
No obstante, en el INVU más allá de hablar de innovación, mostró una carencia en el
desarrollo e implementación de procesos nuevos en la institución, dado que se requerían
procesos nuevos. A pesar de la intervención de instituciones como la Contraloría General
de la República, que señaló en repetidas ocasiones la importancia de llevar a cabo planes
de acción para la mejora de los procesos.
Esto se pudo apreciar como barreras del cambio institucional, donde los aspectos de
transformación no son tareas sencillas para ciertas instituciones. Estas barreras se dan
por varios aspectos según indica (Gómez, 2001), donde para el caso del INVU se
resaltaron:
212
Percepción distorsionada: El INVU no identificó correctamente señales de
advertencia o de oportunidades que pudieren surgir del entorno que los rodea
fuera de la institución.
Falta de motivación: Para el INVU podrían haber ventajas en un proceso de
transformación en el tema de vivienda. El mercado del sector vivienda creció,
sobre todo en el factor de financiamiento donde las diversas empresas que hay
en esta área buscan brindar soluciones atractivas para atraer a la población. A
pesar del INVU ser una institución del Estado, podrían verse motivados a crear
estrategias que le permitan ser competitivos, en este caso, con los productos de
vivienda que ofrece el mercado, atrayendo personas para adquirir sus servicios
Falta de respuesta creativa: Por su parte la Contraloría General de la República
hizo una serie de recomendaciones a la institución para la mejora en su ejecución,
no obstante, se aprecia que faltó una respuesta creativa del INVU, que le
permitiese clarificar la dirección a tomar para lograr esos cometidos.
Barreras políticas: Según lo conversado con la funcionaria del INVU (Obando,
2017), se enfatizó en el escaso presupuesto de operación que tenía la institución,
lo cual entorpece sus funciones, ya que básicamente este se reduce a pagos
operativos. Estos problemas internos, retrasaron el poder implementar cambios
necesarios.
Problemas de acción colectiva: Es importante que todas las unidades y
departamentos del INVU, trabajen en conjunto para buscar el bien común para la
institución, en conjunto con la participación de un líder que lleve la batuta en los
procesos claves.
Según los documentos analizados, el INVU presentó una notoria necesidad de reforzar
el tema de planificación institucional, como paso inicial para lograr el cambio en la
organización, esto tomando en cuenta el entorno en el cual se puede generar el cambio.
La innovación y tecnología para efectos del estudio realizado, se relacionaron con el
concepto de Nueva Gestión Pública, donde se aplicaron una serie de retos y cambios
orientados al beneficio de la institución, según las demandas de la sociedad. Tomando
como referencia el modelo gerencial es preciso que la formulación de reglas sean claras,
213
donde se aplique la continuidad de las reformas realizadas y las mismas sean
monitoreadas, y el proceso de transformación de reglas y la cultura administrativa debe
ser uno solo.
Aunado a ello, es relevante la transparencia que las instituciones tengan, no solo para
mostrar claridad de los procesos que realizan y ordenar la manera en la cual se trabaja,
sino además para que la población ampare el trabajo realizado por ellas y muestre
confianza en las mismas.
Para concluir, el análisis de estrategias dio una visión más clara de los motivos que
desencadenan cambios importantes en las instituciones, siendo uno de los elementos
más significativos los estímulos que se reciben por parte del entorno externo y que su
puesta en marcha va a depender de cómo el ápice estratégico considere conveniente o
no ejecutar acciones que permitan lograr el equilibrio interno en el funcionamiento
adecuado de las diferentes instituciones.
214
Cuadro 21: Estrategias clave para enfrentar el cambio institucional. Casos ICE, INS, CCSS, INVU, INA.
Períodos 1998-2014
Institución Estrategia misión y visión Enfoque
corporativo Estructura
Organizacional Cultura organizacional Innovación y tecnología
INS
Cambios estratégicos por la apertura Alineado con la ley orgánica cumpliendo hasta la fecha el propósito de creación, brindar protección a trabajadores por medio de seguros.
Apertura de mercado Creación de la SUGESE
Restructuración de servicios Contraloría de servicios
Políticas para mejora de servicio al cliente externo e interno Búsqueda de satisfacción de necesidades y calidad de servicio
Mejoras en plataforma institucional Posicionamiento de marca INS Diversificación de servicios
ICE
Ruptura del monopolio para dar paso a la apertura, cambios en el enfoque de misión y visión. Alineado con la ley orgánica con respecto a la satisfacción de necesidades de toda la población y uso racional de los recursos naturales. En la estrategia se agrega el tema de innovación, el cual se alinea con la promoción y mejoramiento de los servicios mencionado en la Ley Orgánica.
Apertura de mercado Tendencia a enfoque de empresa pública
Separación de Gerencias de Electricidad y Telecomunicaciones
Organización centrada en el cliente
Políticas de innovación: Marca Kölbi Diversificación enfocada a las energías renovables
CCSS
Alineado a la Ley Orgánica y Mandato Constitucional
Enfoque Estratégico Corporativo Año 2000 percibido como un intento de privatización de acuerdo a los sindicatos
Cambios significativos con el EDUS Figura “Contraloría de Servicios”
Principio de Universalidad Buen trato Gestión y administración del cliente interno
Plataforma Digital “EDUS” con repunte en el 2007
215
Institución Estrategia misión y visión Enfoque
corporativo Estructura
Organizacional Cultura organizacional Innovación y tecnología
INVU
Mantiene el enfoque de la ley de creacion, orientado a dirigir actividades para obtener un mayor bienestar económico y social de las familias costarricenses, además de la planeación del desarrollo y crecimiento de las ciudades.
No presenta enfoque corporativo.
Recortes de personal Rediseño estratégico
Cultura organizacional sin actitud de competencia
Antónimo de innovación, decadencia de procesos nuevos Poca competitividad de los servicios
INA
Alineado con la ley orgánica No presenta enfoque corporativo
No se destacan cambios a nivel de organigrama
Cultura organizacional orientada a la mejora continua a partir de la implementación de la norma ISO
Puesta en práctica de cursos virtuales Mantenimiento de la certificación de calidad ISO Olimpiadas técnicas
Fuente: Elaboración Propia a partir de la revisión documental de las instituciones.
216
Conclusiones y Recomendaciones
El cambio institucional representa para muchas instituciones, un rumbo hacia lo
desconocido, debido a los diferentes escenarios que se dan por el cambio, por ejemplo,
el cambio de jerarcas dentro de las organizaciones del Estado, hace que se pierda en
algunos casos la continuidad de proyectos y hasta la desaparición de departamentos,
por ende la administración de una organización debe siempre de planificarse con un
rumbo claro, con metas y objetivos que en su mayoría se cumplan en un periodo
determinado que no se vea afectado por este tipo de cambios coyunturales.
Antes que nada es necesario tener claro que la presente investigación focalizó sus
esfuerzos en un análisis sistemático de los procesos de transformación institucional
traducidos en estrategias de gestión pública para enfrentar el cambio a través de las
distintas administraciones dentro del periodo de 1998 al 2014, para posteriormente
comprender los motivos que hay detrás de la metamorfosis de las instituciones en
estudio.
Las conclusiones plasmadas en la investigación se generan a partir de la revisión y
análisis documental que permitieron identificar las estrategias claves para enfrentar el
cambio en el periodo de estudio. Por consiguiente, es preciso enfatizar que una
evaluación de las mismas, no es considerada sujeto de estudio para dicha investigación.
Conclusiones
Los cambios más importantes fueron motivados por presiones del entorno
externo, sin embargo, el entorno interno jugó un papel crucial para llevarlas a
cabo, como fue evidente en los caso de la CCSS y el INA.
Para el caso de la CCSS, los usuarios de servicios médicos demandaban servicios
más ágiles y oportunos, por lo cual, se planteó un Expediente Electrónico Digital
que concentrara el historial médico de los pacientes así como facilitar la solicitud
de citas mediante el uso del sitio web.
217
Referente al INA, el cambio fue motivado directamente por el entorno externo en
cuanto a la modificación en la oferta curricular pasando de cursos enfocados a los
sectores económicos tradicionales como la agricultura y la pesca; a una oferta
basada en comercio y servicios, informática e idiomas.
La obtención de una certificación de calidad en la gestión conllevó un rediseño
institucional y cambios en los procesos vitales. Los altos mandos institucionales
como las Juntas Directivas fueron los encargados de ello, no obstante, la presión
de los usuarios que demandaban un mejor servicio motivaron la puesta en marcha
de dichas acciones. Sirva de ilustración el caso del INA que se acogió a la norma
ISO 9001, proceso que conllevó un periodo aproximado de diez años.
Se resalta que los cambios institucionales deben tener un grado de aceptación
por todos los actores involucrados desde los sindicatos, trabajadores hasta los
políticos, para instaurar una nueva cultura administrativa de manera exitosa. Este
fue el caso de la CCSS, la cual propuso un Plan Institucional con Enfoque y
Funcionamiento Corporativo en el año 2000. Sin embargo, los trabajadores y
sindicatos, considerados como actores con un alto nivel de poder, percibían eso
como un intento de privatización de la CCSS, lo que generó una reacción de
rechazo que no permitió continuar con su puesta en marcha.
El enfoque en innovación y servicio al cliente es el punto clave para la
reorganización institucional y la mejora continua de los procesos. Esto se vio
reflejado en el caso INS, como entidad que implementó nuevos canales de acceso
a la información para satisfacer necesidades de atención inmediata al cliente.
Para que el ICE pudiera sobrevivir a todos los cambios del entorno y adaptarse
para seguir contribuyendo al desarrollo económico y social del país, tal como lo
dicta la Ley Orgánica de la Institución, fue necesario tomar partida del tema de
Innovación e implementación de prácticas de servicio al cliente como lo hace el
sector privado, para de esta manera estar a la vanguardia y no quedar rezagado
con respecto la competencia.
Dentro de los casos de estudio analizados se encontraron grandes similitudes
entre el INS y el ICE, entre ellas, la apertura de los monopolios de los mercados
de seguros y telecomunicaciones constituyendo un dinamizador del cambio,
218
mismo que fue motivado por el entorno externo para poder abrirse camino en un
mercado en competencia. Para estas instituciones el cambio fue requerido para
mejorar el funcionamiento de las mismas, y por ende se apreció cómo además su
estructura organizativa tuvo que ser modificada, como se evalúa en los
organigramas institucionales, los cuales tuvieron que restructurarse para poder
enfrentar los cambios que el mercado exigía para lograr ser permanente en el
tiempo; justo como los autores Coronilla & del Castillo explicaban lo que implica
cambiar una organización.
El cambio institucional identificado en los casos del ICE y el INS, puede
describirse como la teoría de acción del cambio en las instituciones. La similitud
que existió entre ambas instituciones y el ambiente (en su momento la apertura
del monopolio de telecomunicaciones y seguros), donde se vieron obligadas a
buscar las formas de evolucionar, ya que para permanecer no podían continuar
estáticas. Fue necesaria la iniciativa de crear cambios necesarios, aprovechando
los recursos con los que se poseía y generar ventajas de frente al mercado, que
la sociedad exige.
A pesar que el ICE y el INS fueron las instituciones más identificadas en la teoría
del cambio por acción, además el INA, la CCSS y el INVU presentaron en el
periodo estudiado, cambios importantes en su accionar, también impulsados por
el ambiente que en su momento existía, y por ende la situación de la sociedad y
sus exigencias. Lo que llevó a confirmar la teoría del cambio por acción.
A partir de la revisión bibliográfica que da sustento a la presente investigación, no
se encontró una diferenciación concreta para los términos “cambio institucional” y
“cambio organizacional”, lo cual puede deberse a traducciones realizadas del
idioma inglés al español.
En un inicio la investigación pretendía mostrar la injerencia de los cambios de
gobierno en los procesos de cambio de las instituciones. No obstante en el
desarrollo del trabajo se identificó que para los casos en estudio, aquellos partidos
políticos que dominaron el escenario político en el periodo de 1998 al 2014, no
fueron actores determinantes en los cambios que las instituciones enfrentaron.
219
Uno de los casos más complejos estudiados en esta investigación ha sido la
CCSS. Se habla de complejidad debido a la gran cantidad y diversidad de
elementos interrelacionados que logran funcionar sistemáticamente para
responder ante un fin específico como es primordialmente la prestación de
servicios de salud para toda la población costarricense. Esta complejidad se vio
reflejada en la gran cantidad de material susceptible de ser considerado para el
análisis de esta investigación, recalcando una estructura vasta, amplia y de gran
impacto en todos los niveles de operación. Por lo que se determinó utilizar solo
aquellos documentos que pudieran brindar una respuesta concreta ante los
interrogantes planteados, como fueron los Planes Estratégicos y Planes
Operativos Institucionales, además de las Memorias Institucionales a modo de
complemento ante la insuficiencia de información presentada en algunos
documentos. Por otra parte, se optó por realizar una entrevista con el encargado
del Área de Planificación Táctica para conversar acerca de puntos esenciales en
la vida institucional de la CCSS, mismo que permitió tener un mejor entendimiento
de la toma de decisiones en un momento dado y con esto enriquecer el análisis
del caso para la investigación.
Entre las instituciones seleccionadas para este estudio, según la revisión
documental, el INA muestra valor agregado en temas de innovación y mejora
continua, ejemplo de ello fue la implementación de las olimpiadas técnicas,
implementación de modalidad virtuales para impartir cursos y el interés de mapear
instituciones homologas de otros países para implementar mejores prácticas que
le permitan estar en la vanguardia en el ámbito de Educación Técnica Profesional.
Para el caso del INS, como producto de la investigación se identificó el avance a
través del tiempo de esta institución y como esta se reinventó para prevalecer en
el mercado que se presenta en la actualidad, dando importancia al usuario al verlo
como un cliente.
Actualmente los desafíos que atraviesan las instituciones son de gran relevancia,
esto para que se les permita tener el lugar pertinente en la sociedad que demanda
cada vez mayores exigencias. La forma en la que la sociedad actual avanza,
220
requiere de un proceso de desarrollo de las instituciones y la toma de decisiones
de manera inteligente, optimizando los recursos con los cuales se cuentan.
Las instituciones requieren estar en constante aprendizaje, y valorar aspectos en
su entorno de aquellos modelos que puedan tomarse como referencia, para
estandarizar y agilizar procesos de trabajo, que contribuyan a brindar un mejor
servicio. Los cambios en las instituciones no pueden depender de un cambio de
gobierno, es requerido que la naturaleza para la cual fueron creadas, sea
plasmada en cada uno de sus trabajadores, para que se tenga presenta la
importancia de subsistir, por lo que deben de generar estrategias de cambio y
modernización, basadas en su misión y visión.
Con relación en la accesibilidad de la información, el INA y la CCSS fueron las
instituciones en donde se pudo encontrar documentación relevante, suficiente y
completa desde su sitio web. Por otra parte, en el INA hubo una gran apertura
desde la Unidad de Planificación para la coordinación de una entrevista que
permitiera conocer a profundidad la perspectiva de la realidad institucional sobre
la influencia de los cambios de gobierno.
Aporte profesional a la disciplina
El aporte profesional que brinda esta investigación a la disciplina de
Administración Pública, consiste principalmente en la construcción de nuevo
conocimiento en cuanto al análisis de procesos de transformación de instituciones
clave, dentro de la dinámica estratégica de gestión pública para cada uno de los
gobiernos de turno dentro del periodo en estudio se refiere, de forma tal que se
pueda entender la relación vinculante entre procesos de transformación
institucional y los cambios de gobierno. Asimismo, este trabajo puede servir de
insumo para que las instituciones de otros sectores puedan replicar el mismo
ejercicio a los efectos de que encuentren alternativas propias a su rama de interés
para resolver las más variadas situaciones y mantenerse vigentes en el tiempo.
Como parte de las experiencias vividas al realizar esta investigación, es
importante resaltar el acceso a la información, la cual se facilitó para los casos
INA y CCSS. Sin embargo, fue difícil acceder a ella para los casos ICE e INS.
221
Para esto dos últimos casos, se concluye que la protección de la información se
debe a su condición de empresa dentro de un mercado de competencia. Por otro
lado, en el caso del INVU la información obtenida desde la institución fue escaza,
razón por la cual se acudió a otro tipo de fuentes como los diarios de circulación
nacional.
Recomendaciones
Diseñar una estrategia para el INVU centrada en un enfoque de servicio al cliente,
calidad en los procesos, innovación y mercadeo e inversión en tecnología, de
forma tal que logre posicionarse en el mercado de vivienda ante las demás
entidades financieras que brindan opciones de acceso a la vivienda para que sean
más atractivas a la población. Aparte, de invertir en herramientas tecnológicas
necesarias que complementen el servicio.
Establecer una estrategia de seguimiento y control de las recomendaciones
planteadas por la Contraloría General de la República, quien brinda un gran aporte
en las auditorías que realiza, ya que muestra situaciones específicas de mejora
en las instituciones. Propiamente para el INVU se visualiza como muchos de los
aspectos de mejora de la institución, ya han sido identificados por la contraloría,
empero, no existe un mecanismo o procedimiento que valide que las instituciones
acaten las medidas estipuladas.
Flexibilizar estructuras, simplificar procesos y adoptar las mejores prácticas del
sector privado tal como lo señala la Nueva Gestión Pública, ya que para poder
innovar es necesaria la flexibilidad y a su vez cambiar el pensamiento de “no se
puede hacer”. Como ejemplo de ello se ve reflejado en el mejoramiento que se
refleja en el ICE e INS, cambiando su pensamiento como un ente monopólico, al
integrarse la competencia, se debió capacitar y mejorar los servicios desde la
perspectiva de cliente, aspectos que pueden ser identificados por otras
instituciones para el mejoramiento de sus procesos institucionales, contemplando
el tema de innovación dentro de la gestión estratégica institucional.
La información de las instituciones estatales debe de ser accesible a la población
para su consulta tanto por medios electrónicos como físicos. Por consiguiente, se
222
insta a las instituciones a idear mecanismos que permitan facilitar el acceso a la
ciudadanía mediante el diseño de una estrategia de gestión de la información.
Realizar un estudio a profundidad de los conceptos “cambio institucional” y
“cambio organizacional”, con el fin de determinar si existen o no variaciones que
maticen ambos términos, de tal modo que puedan ser diferenciados uno del otro.
El sustento teórico correspondiente a las barreras del cambio institucional y sus
categorizaciones, logran ser verificadas en el caso del INVU. Por lo cual, es viable
que instituciones que actualmente estén presentando problemas para gestionar el
cambio, puedan realizar el ejercicio de situarse en alguna de esas
categorizaciones y establecer mecanismos de acción que les permitan supera
estas barreras.
223
Anexos
Anexo 1: Organigrama ICE Año 2007
Fuente: Obtenido de (Memoria Institucional ICE 2007, p. 7)
224
Anexo 2: Organigrama ICE Año 2009
Fuente: Obtenido de (Memoria Institucional ICE 2009, p. 8)
225
Anexo 3: Organigrama ICE Año 2010
Fuente: Obtenido de (Memoria Institucional ICE 2010, p. 8)
226
Anexo 4: Organigrama ICE Año 2011
Fuente: Obtenido de (Memoria Institucional ICE 2011, p. 8)
227
Anexo 5: Organigrama ICE Año 2012 - 2013.
Fuente: Obtenido de (Memoria Institucional ICE 2012, p. 8)
228
Anexo 6: Organigrama ICE Año 2014
Fuente: Obtenido de (Memoria Institucional ICE 2014, p. 8)
229
Anexo 7: Organigrama ICE Año 2015
Fuente: Obtenido de (Memoria Institucional ICE 2015, p. 8)
230
Anexo 8: Organigrama Institucional INS 2015
231
Anexo 9: Organigrama Institucional INS 2016
232
Anexo 10: Organigrama Institucional CCSS 2000
Fuente: Obtenido de Plan Estratégico Corporativo, 2000, p.18.
233
Anexo 11: Organigrama Institucional CCSS 2002
Fuente: Obtenido de Memoria Institucional CCSS, 2002, p.13.
234
Anexo 12: Organigrama Institucional CCSS 2004
Fuente: Obtenido de Memoria Institucional CCSS, 2004, p.138.
235
Anexo 13: Organigrama Institucional CCSS 2005
Fuente: Obtenido de Memoria Institucional CCSS, 2005, p.14.
236
Anexo 14: Organigrama Institucional CCSS 2006
Fuente: Obtenido de Memoria Institucional CCSS, 2006, p.32.
237
Anexo 15: Organigrama Institucional CCSS 2008
Fuente: Obtenido de Memoria Institucional CCSS, 2008.
238
Anexo 16: Organigrama Institucional CCSS 2009
Fuente: Obtenido de Memoria Institucional CCSS, 2009, p. 25
239
Anexo 17: Organigrama Institucional CCSS 2010
Fuente: Obtenido de Memoria Institucional CCSS, 2010, p. 17.
240
Anexo 18: Organigrama Institucional CCSS 2011
Fuente: Obtenido de Plan Operativo Anual Institucional, 2012, p.69.
241
Anexo 19: Organigrama Institucional CCSS 2012
Fuente: Obtenido de Memoria Institucional CCSS, 2012, p.19.
242
Anexo 20: Organigrama Institucional CCSS 2013
Fuente: Obtenido de Memoria Institucional CCSS, 2013, p.24.
243
Anexo 21: Organigrama Institucional CCSS 2014
Fuente: Obtenido de Memoria Institucional CCSS, 2014, p.22.
244
Anexo 22: Organigrama Institucional INVU 1999
Fuente: Obtenido de (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, 2002)
245
Anexo 23: Organigrama Institucional INVU
Fuente: Obtenido de (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, 2017)
246
Anexo 24: Organigrama Institucional INA 2005-2006
Fuente: Obtenido de POIA 2005-2006
247
Anexo 25: Organigrama Institucional INA 2007-2012
Fuente: Obtenido de POIA 2007-2012
248
Anexo 26: Organigrama Institucional INA 2013-2014
Fuente: Obtenido de POIA 2013-2014
249
Anexo 27: Organigrama Institucional INA 2015
Fuente: Obtenido de POIA 2015
250
Anexo 28: Organigrama Institucional INA 2016
Fuente: Obtenido de POIA 2016
251
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