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“Factores domésticos que influenciaron la inserción internacional
de Paraguay. Periodo 2003-2018”
Autora: Ma. Antonella Cabral López1
Introducción
Desde tiempos remotos, las economías se vincularon para comerciar sus productos.
Con el paso del tiempo, las relaciones entre las mismas se tornaron más complejas,
tanto política como económicamente. Esto se deriva de distintos factores, entre
ellos: la proliferación de agentes, la existencia de mecanismos más complejos y la
rapidez en la comunicación, entre otros.
El estudio de este relacionamiento entre economías ha despertado el interés no
solamente de los Estados, sino también de las empresas, las organizaciones de la
sociedad civil y por supuesto, de la Academia. Desde esta última esfera, se propone
este proyecto de investigación, el cual tiene como objetivo analizar los factores
domésticos que influenciaron la inserción de Paraguay en el sistema económico
internacional durante el periodo 2003 -2018.
La trascendencia de este tema puede apreciarse, a nivel general, atendiendo tres
aspectos: a. Su relevancia en la agenda pública, donde la “Inserción de Paraguay en
el mundo en forma adecuada” es uno de los ejes estratégicos del Plan Nacional de
Desarrollo2; b. Su invisibilidad en el plano nacional, donde otras problemáticas
tienen mayor eco en la sociedad; c. La vacancia de estudios acabados en la materia.
1 Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Asunción, Paraguay. Magíster en Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de La Plata,
Argentina). E-mail: [email protected] 2 Los otros ejes estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo “Construyendo
el Paraguay del 2030” son: Reducción de pobreza y desarrollo social y
Crecimiento económico inclusivo. El Plan cuenta complementariamente con ocho
líneas transversales (STPDES, 2014)
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Objetivo general
Analizar los factores domésticos que influenciaron la inserción internacional de
Paraguay durante el periodo 2003-2018.
Metodología
Se plantea un estudio de caso, lo que permite integrar varios métodos, pero con una
aproximación específica (Yin, 1994). Más precisamente, se efectuará un “Estudio de
caso único”, llamado también “intrínseco”, el cual se cree puede posibilitar una
comprensión cabal del tema de estudio (Stake, 1999).
La primera etapa de esta investigación, la cual es reflejada parcialmente en este
trabajo, se basa en una revisión bibliográfica documental del material disponible.
Entre estos se destacan: artículos científicos, libros, publicaciones periódicas, tesis,
ensayos, informes, documentos varios, entre otros.
Se considera como variable dependiente la inserción de Paraguay en el sistema
económico internacional durante el periodo 2003 – 2018. Inicialmente se identifican
tres variables independientes, a saber: la orientación del gobierno; el proceso de
toma de decisiones y el liderazgo, para posteriormente centrar el análisis en este
último factor.
Las Relaciones Económicas Internacionales como tema de estudio en
Paraguay
En el caso particular de la República del Paraguay, la investigación en ciencias
sociales en general, tomó cuerpo hacia la década de 1960, pero estuvo siempre
ceñida a lo establecido por el régimen de Stroessner. Esto comienza a cambiar a
principios de la década de 1990, aunque los temas abordados tenían gran influencia
de la cooperación internacional, por ser ésta la fuente de financiamiento primordial.
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A inicios del tercer milenio, la cooperación internacional se vio menguada, pero en
contra partida aparecieron nuevos mecanismos de financiación y se identificaron
nuevas temáticas (Masi, González, & Servín, 2016).
Entre estas emerge cierto interés por la inserción del país en el sistema
internacional, pero al igual que lo descripto por Tussie (2015) para el caso argentino,
se destaca la consideración sobre distintos temas vinculados a la participación del
país en el MERCOSUR. En este sentido, Arce (2011) explica que la discusión se
centró en la evaluación de beneficios y costos de la integración regional, su forma de
implementación y la estructura institucional.
Lo anteriormente expuesto permite apreciar ciertas limitaciones en lo que respecta al
desarrollo de trabajos centrados en las relaciones económicas internacionales del
país. Pese a éstas, existe un reconocimiento de parte del Estado, a través de su
Plan Nacional de Desarrollo, de la importancia de la inserción internacional del país
para su desarrollo (STPDES, 2014). Esto, aunado a la escasa visibilidad del tema y
a la vacancia de estudios sobre ciertas líneas, sirve de fundamento para esta
propuesta de investigación.
Factores domésticos e inserción económica internacional, una mirada a la
literatura existente
La economía recibió disímil atención en la disciplina Relaciones Internacionales y
ésta estuvo condicionada por la perspectiva teórica considerada en el abordaje.
Barbé (1995) explica que para el paradigma dominante, el Realismo, la economía
siempre estuvo por detrás de la política, la que consideró la seguridad como tema
principal. Sin embargo, para perspectivas críticas como el estructuralismo, el
liberalismo y otras, este tema suscito mucho interés.
Milner (1999) refiere que las distintas ramas de las ciencias sociales abordan el tema
de una manera diferente. Afirma que mientras que los economistas buscan explicar
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los flujos de comercio, los politólogos buscan exponer cómo se toman decisiones en
materia de comercio exterior. El problema radica en que no puede existir una
separación de lo político y lo económico (Tussie, 2015).
Cohn (2012) explica que dentro del liberalismo, la perspectiva más influyente es la
Política Económica Internacional (PEI), la que emerge en la década de 1970, cuando
la globalización y la regionalización ganan fuerza. Tussie (2015) considera que aún
la misma está en proceso de constitución.
La PEI confía en las alternativas brindadas por el sistema económico mundial y las
instituciones, lo que la distingue del estructuralismo y analiza la interacción entre los
estados soberanos y el mercado, como mecanismo coordinado para el intercambio
de bienes y servicios por parte de compradores y vendedores.
Por su propia naturaleza, la PEI es transdisciplinaria, ya que considera disciplinas
varias, como ser: la economía, la historia, las ciencias políticas, las relaciones
internacionales y la sociología; y a su vez tiene una dimensión multinivel, en la que
se atienden aspectos domésticos y externos de los dos tipos de agentes estudiados
(Cohn, 2012; Tussie, 2015).
Desde América Latina se brindó un importante aporte a la PEI por medio de distintos
trabajos referentes a la autonomía. A pesar de esto, el estudio de la política exterior
y sus aspectos metodológicos fue limitado (PNUD & CEPAL, 1988).
Si bien los estados se relacionan entre sí en el sistema internacional, en una esfera
paralela a la doméstica, lo acontecido en ésta última también tiene sus efectos en el
plano externo. Esto había sido señalado por Waltz (1979) y Putnam (1988); este
último en particular, afirmó que los Estados deben hacer frente a un “juego de dos
niveles”. Uno de ellos es el externo, en el que el estado se vincula con otros estados,
y otro el interno, en el que debe hacer frente a sus electores.
Dos conceptos son muy importantes para esta teoría: las instituciones y los
regímenes internacionales. Las primeras son definidas por Keohane (1988) como un
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conjunto persistente y estable de reglas, sean estas formales o informales, las
cuales indican comportamientos, restringen ciertas acciones e inclusive moldean las
expectativas. Los Regímenes internacionales, por su parte, pueden ser definidos
según Krasner (1986) como un “conjunto de principios, normas y procedimientos de
adopción de decisiones que los miembros del sistema utilizan para regular sus
comportamientos y resolver de manera cooperativa sus problemas”.
La noción del doble nivel goza de amplia aceptación como explicación al
comportamiento de los estados y sirve a diversos temas, como ser las cuestiones
comerciales, financieras y de seguridad. Sin embargo, cómo se vinculan ambos
niveles es todavía objeto de discusión (Nemiña & Zelicovich, 2016).
Sólo a modo de ejemplo, podemos considerar lo aseverado por Fearon (1998). Este
autor, quien parte de los argumentos de Waltz (1979), explica que es posible
observar los factores domésticos en la política exterior por medio de dos vías: la
influencia para que se adopten medidas que sub-óptimas, aunque sea en detrimento
del bienestar del votante; y haciendo que los gobernantes modifiquen posturas a
partir de cuestiones culturales, económicas o institucionales.
En lo que refiere a la política comercial, Betz (2015) refiere que existe una gama de
estudios amplia en cuanto a cómo se vinculan los dos niveles en los que interactúa
el estado. Asimismo, Conceicao-Heldt (2013) divide la literatura existente en tres: a)
Los trabajos centrados en el rol de las instituciones políticas domésticas; b) Los
trabajos que consideran el impacto de los grupos de interés; c) Los trabajos que
atienden el nivel internacional, con especial atención en los procesos de
negociación.
Esta misma autora esboza tres hipótesis referentes a cómo las instituciones
domésticas pueden impactar en las negociaciones internacionales: a. La existencia
de un poder compartido entre el Ejecutivo y el Legislativo en la materia; b. La
cantidad de instituciones con derecho a veto puede influir en las concesiones que se
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realicen; c. La vinculación del partido de gobierno a grupos de poder específicos
(Conceicao-Heldt, 2013).
Con respecto al caso específico de América Latina, Van Klaveren (1988) establece
cuatro categorías influidas por agentes internos: la orientación del régimen; el
proceso de toma de decisiones y política interna; el liderazgo y la política
burocrática. Las mismas serán consideradas para analizar la dimensión doméstica
de la formulación de la estrategia de inserción internacional de Paraguay, junto con
instrumentos analíticos planteados por Jordana & Ramió (2002) y Bouzas & Cabello
(2007) además de lo expuesto por Conceicao-Heldt (2013).
Una mirada a la inserción internacional Paraguay y los factores domésticos
que la influenciaron durante el periodo 2003 - 2018
De manera introductoria, cabe señalar que la caída del régimen de Stroessner
marca una nueva etapa en lo que concierne a la inserción internacional de un país
que había mantenido una especie de “aislamiento” a fines de la década de 1980.
Esto se debió a que los países vecinos, e inclusive Estados Unidos, dejaron de estar
de acuerdo con lo acontecido en el país.
A pesar de que el advenimiento de la democracia otorgó libertades a la población y
abrió nuevas oportunidades para la inserción internacional, la transición no fue fácil.
Esto repercutió en que sólo alrededor de un cuarto de la población manifiesta su
satisfacción con el funcionamiento de la democracia en el país (OCDE, 2018).
En lo que concierne al plano económico, la transición democrática tampoco marcó
una sustancial diferencia en el desempeño económico. El crecimiento económico fue
en promedio de 2,5% anual en el periodo 1989 – 1999. Además del estancamiento
económico, se apreciaron elevadas tasas de desempleo y subocupación, las que se
debieron a una multiplicidad de factores, entre los que se encuentran: los bajos
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niveles de inversión, la desigualdad de ingresos, el déficit fiscal elevado, la crisis
agraria y la caída en el comercio de triangulación (Masi & Borda, 2002).
Un acontecimiento trascendental en lo que respecta a la inserción internacional de
Paraguay fue la constitución del Mercosur en 1991. La constitución de esquema de
integración marcó la posibilidad de un nuevo tipo de integración, a través de la
creación de un mercado común, el cual permitiría ampliar las fronteras productivas.
Sin embargo, las esperanzas depositadas en este esquema no fueron cubiertas.
Otro de los acontecimientos que marcó la inserción de Paraguay durante la década
de 1990 fue la suscripción del Acuerdo sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT, por su sigla en inglés) y la participación como miembro fundador de la
Organización Mundial de Comercio (OMC). Esto permitió que Paraguay se
encuentre plenamente integrado al sistema multilateral de comercio.
A pesar de estos avances registrados durante la década de 1990, a inicios del tercer
milenio, todavía no fue posible una verdadera inserción competitiva. Según Masi
(2011), esto se debió a cuatro aspectos: a) Mediterraneidad y falta de
infraestructura; b) Falta de recursos humanos; c) Falta de capital productivo; y d)
Fragilidad pública institucional.
Respecto al último aspecto, el autor señala factores como ser la falta de diseño de
una estrategia país sólida; la estructura burocrática; los esfuerzos inconexos de
diversos agentes; y el sistema de toma de decisiones. Esto dificulta que tanto la
inserción internacional del país, como otras políticas, puedan tener los efectos
deseados.
Como se había referido previamente, Van Klaveren (1988) sugirió cuatro categorías
para el análisis de los factores internos que repercuten en la política exterior.
Además, este autor analizó el desarrollo de las políticas exteriores latinoamericanas
(Van Klaveren, 1992) y a partir de ello pueden obtenerse más insumos para la
consideración del caso paraguayo.
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Por su parte, Jordana & Ramió (2002) también estudiaron la política exterior, pero
más bien centrados en sus rasgos organizativos fundamentales. En su desarrollo
presentan detalles sobre aspectos como ser: el modelo organizativo, el grado de
fragmentación institucional, el grado de coordinación, las redes existentes y la
formalización de la participación de distintos agentes.
Adicionalmente establecen a partir de esto, cuatro tipos de modelos básicos de
gestión y abordan los aspectos fundamentales en el proceso decisorio de la política
comercial exterior en América Latina. Lastimosamente, Paraguay se encuentra
excluido del análisis, pero lo presentado da pie a nuevas investigaciones enfocadas
en el país, como la que se plantea.
Retomando la consideración de los factores internos que repercuten en la inserción
internacional de Paraguay propiamente dicha, Masi & Borda (2002) y Arce (2011)
atribuyen la debilidad institucional a las continuidades con las prácticas del
stronismo; entre las que se incluían el prebendarismo y el clientelismo. OCDE (2018)
también menciona el efecto nocivo que se registra en la sociedad como
consecuencia de ciertas relaciones de poder del actuar estatal durante este régimen
y que continúan vigentes.
Arce (2011) sostiene que no ha sido posible desde el Estado paraguayo, diseñar una
estrategia país de gran consenso a nivel interno, que permita avanzar hacia una
política exterior sólida y que la misma debería estar implementada por una
burocracia altamente capacitada. Esto implica una clara definición de roles de parte
de todas las instituciones vinculadas para que no existan disputas entre carteras,
como las que describe Masi (2006).
En cuanto a los actores, el manejo de las relaciones internacionales del Paraguay es
competencia del Presidente de la República, quien cuenta con el soporte del
Ministerio de Relaciones Exteriores, organismo encargado de la planificación,
coordinación y ejecución de la política exterior del país (Ley 1635/2000). Además en
Paraguay existen otras instituciones que tienen incidencia sobre la política comercial
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del país, como ser el Ministerio de Industria y Comercio y el Ministerio de Hacienda,
y otros actores colectivos e individuales del sector privado y de la sociedad civil que
buscan incidir sobre la misma.
Algunas reflexiones finales
La forma en la que inciden los factores internos en la política exterior del país, más
precisamente en su inserción económica, es un tema que, si bien cuenta con
algunas referencias en Paraguay, aún no ha sido analizado a profundidad. Entender
esta relación es clave para el diseño y la implementación de las estrategias
apropiadas para el tipo de desarrollo que se desea alcanzar.
Diversos desarrollos fueron elaborados en el plano internacional y regional, los
cuales brindan interesantes instrumentos de análisis para comprender esta relación
y los cuales pueden ser aplicados para el caso paraguayo.
La existencia de una multiplicidad de actores complejiza el abordaje, pero al mismo
tiempo brinda la oportunidad de obtener nuevos insumos que tornen más precisa la
gestión de políticas públicas en general y de la política exterior en particular. Estos
actores, al igual que en otras áreas, encuentran en su participación un espacio para
luchar por sus intereses.
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