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Aplicación del AGCS a los distintos sectores de servicios DURACIÓN ESTIMADA: 7 horas
OBJETIVOS DEL MÓDULO 7
Explicar algunas de las características principales de los distintos sectores de
servicios, su importancia económica y los problemas de política general que se
plantean en ellos en relación con el comercio; y
proporcionar información sobre cuestiones relativas a la consignación en listas y la
clasificación, en particular las que se han planteado en el contexto de las
negociaciones.
MÓDULO
7
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I. INTRODUCCIÓN
Uno de los aspectos más interesantes y complejos del AGCS es el de su aplicación a los distintos sectores de
servicios. Si bien es cierto que el marco del AGCS es aplicable a todos los servicios, es importante considerar
que pueden existir otros factores, o factores adicionales específicos de un sector, que podrían influir en la
relación que dicho sector guarda con el AGCS. Asimismo, cada sector de servicios tiene sus propias
características y sus propias formas de reglamentación, por lo que resulta útil adquirir un conocimiento amplio
de la industria. Además, en algunos casos, como los de los servicios financieros, de telecomunicaciones y de
transporte, es preciso tener en cuenta determinadas decisiones adoptadas en el marco del AGCS con respecto
a sectores específicos.
La finalidad del presente módulo es facilitar información de antecedentes sobre la forma en que se clasifica el
sector (así como, en su caso, sobre las cuestiones de especial pertinencia relacionadas con la consignación en
listas), su importancia económica y sus principales características, el tipo de compromisos contraídos y el trato
en las negociaciones, y los problemas de política general que puedan influir en el comercio de servicios.
En el presente módulo están comprendidos los siguientes sectores:
Servicios profesionales
Servicios de informática y servicios conexos
Servicios postales y de mensajeros, incluidos los servicios de entrega urgente
Servicios de telecomunicaciones
Servicios audiovisuales
Servicios de distribución
Servicios de enseñanza
Servicios relacionados con la energía
Servicios relacionados con el medio ambiente
Servicios financieros
Servicios sociales y de salud
Servicios de turismo
Servicios de transporte
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II. CUESTIONES SECTORIALES
II.A. SERVICIOS PROFESIONALES
II.A.1. CUESTIONES RELACIONADAS CON LA CLASIFICACIÓN Y LA CONSIGNACIÓN EN LISTAS
El sector de los servicios profesionales es una categoría sumamente amplia y heterogénea. Aunque sus
características específicas varían en forma pronunciada de un subsector de servicios profesionales a otro,
constituyen un grupo de servicios económicamente importante, que está experimentando un crecimiento cada
vez más dinámico.
De conformidad con la Lista de clasificación sectorial de los servicios (MT.GNS/W/120)1, "Servicios
profesionales" es una subcategoría de "Servicios prestados a las empresas". A su vez, "Servicios
profesionales" se subdivide en 11 áreas, de las cuales todas salvo la última corresponden a partidas de la
"Clasificación Central Provisional de Productos" (CPC) de las Naciones Unidas.
CON MÁS DETALLE
A. Servicios profesionales CPC
a. Servicios jurídicos 861
b. Servicios de contabilidad, auditoría financiera y teneduría de libros 862
c. Servicios de asesoramiento tributario 863
d. Servicios de arquitectura 8671
e. Servicios de ingeniería 8672
f. Servicios integrados de ingeniería 8673
g. Servicios de planificación urbana y de arquitectura paisajista 8674
h. Servicios médicos y dentales 9312
i. Servicios de veterinaria 932
j. Servicios proporcionados por parteras, enfermeras, fisioterapeutas y personal paramédico 93191
k. Otros
1 En adelante, nos referiremos a la Lista de clasificación sectorial de los servicios como "documento W/120".
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II.A.2. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
Los gobiernos reconocen por lo general la importancia de los servicios profesionales para el desarrollo
económico, por lo cual las perspectivas de que este sector siga creciendo se consideran sólidas. En especial el
desarrollo de Internet ha creado nuevas oportunidades y ha hecho más viable que antes la prestación
transfronteriza de determinados servicios profesionales. No obstante, los proveedores de este tipo de servicios
siguen enfrentándose a muchos obstáculos, en especial debido al gran número y a la diversidad de las medidas
reglamentarias.
Aunque es cierto que a menudo es difícil obtener estadísticas específicas, las Estadísticas del comercio
internacional 2008, de la OMC (que pueden consultarse en el sitio Web de la OMC), informan que la categoría
de "servicios prestados a las empresas, servicios profesionales y servicios técnicos" figura entre los sectores de
servicios más florecientes en los países desarrollados. En 2005 existían 3,7 millones de empresas dedicadas a
la prestación de estos servicios en la Unión Europea (UE), que empleaban a más de 18 millones de personas y
generaban una cifra de negocios de 1.628 billones de dólares EE.UU. y un valor añadido de 842.000 millones
de dólares EE.UU., lo que representó más del 6 por ciento del PIB. La Unión Europea, con unas exportaciones
por valor de unos 257.000 millones de dólares EE.UU. en 2006, fue el principal exportador mundial de servicios
prestados a las empresas, servicios profesionales y servicios técnicos. Las exportaciones extracomunitarias de
la UE representaron 121.000 millones de dólares EE.UU. Los principales sectores de servicios exportados a
países extracomunitarios fueron los de arquitectura, ingeniería y otros servicios de consultoría técnica (19 por
ciento), los servicios jurídicos, de contabilidad, administración, consultoría y relaciones públicas (18 por ciento)
y los servicios de investigación y desarrollo (16 por ciento). Los Estados Unidos y Suiza fueron los principales
mercados de exportación, absorbiendo más de la mitad de las exportaciones destinadas a Estados no
pertenecientes a la UE.
Los Estados Unidos son el segundo exportador de servicios prestados a las empresas, servicios profesionales y
servicios técnicos, con exportaciones por valor de 61.000 millones de dólares EE.UU. En 2006, más de 16
millones de personas, una cifra superior a la del sector manufacturero, estaban empleadas en los Estados
Unidos en este sector, que generó un valor añadido de 1.414 billones de dólares EE.UU., alrededor del 11 por
ciento del PIB. Igualmente, en determinadas economías en desarrollo, como la India y el Brasil, los servicios
prestados a las empresas, los servicios profesionales y los servicios técnicos son ya uno de los principales
sectores de exportación. En 2007 representaron el 45 por ciento del total de exportaciones de servicios
comerciales del Brasil, con un total de 10.000 millones de dólares. Los sectores más importantes fueron los
servicios de arquitectura, ingeniería y otros servicios técnicos, seguidos de los servicios jurídicos.
II.A.3. COMPROMISOS ESPECÍFICOS Y NEGOCIACIONES
a. COMPROMISOS
En el sector de los servicios profesionales, se han contraído compromisos importantes en cuanto al acceso a los
mercados (artículo XVI) y el trato nacional (artículo XVII). El número de Miembros que han contraído
compromisos suele variar entre los 60 y los 90, según la actividad.2 De ahí se desprende que
aproximadamente el 90 por ciento del comercio mundial de servicios profesionales está acogido a compromisos
específicos (S/CSS/W/75). Como se señala en el cuadro infra, los servicios de ingeniería registran actualmente
2 En todo este módulo, los compromisos se contabilizan como si todos los miembros de las CE fueran uno solo, si no se indica lo contrario. Cabe tener presente que la lista de las CE abarca en la actualidad a 12 miembros (salvo en telecomunicaciones y servicios financieros, en los que los compromisos se refieren a las CE15), ya que no se ha ultimado la refundición de la lista de las CE para que incluya a los nuevos miembros después de la ampliación.
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el mayor número de compromisos en el marco de AGCS, seguidos de los servicios de contabilidad y los de
arquitectura.
CON MÁS DETALLE
Compromisos actuales en el marco del AGCS - Servicios profesionales (Nº de
Miembros)
Servicios de ingeniería
Servicios de contabilidad, auditoría financiera y teneduría de libros
Servicios de arquitectura
Servicios jurídicos
Servicios médicos y dentales
Servicios de asesoramiento tributario
Servicios de planificación urbana y de arquitectura paisajista
Servicios integrados de ingeniería
Servicios de veterinaria
Servicios proporcionados por parteras, enfermeras, fisioterapeutas y personal paramédico
Otros servicios
74
73
66
62
53
49
49
46
39
23
8
Fuente: Secretaría de la OMC, las CE-12 cuentan como uno.
b. LOS SERVICIOS PROFESIONALES EN EL PDD
En el PDD se ha prestado relativamente poca atención a los servicios profesionales, habiéndose presentado
unas 35 ofertas (la UE se cuenta como uno) que incluyen un subsector o más. En su mayor parte, representan
algunas mejoras módicas respecto de los compromisos existentes, y sólo un número limitado de Miembros ha
incluido subsectores.
Los Miembros con intereses en los servicios profesionales consideran objetivo prioritario abordar el tema de la
prescripción restrictiva en materia de nacionalidad y residencia (véanse, por ejemplo, los documentos de la
OMC S/CSS/W/33, S/CSS/W/52, S/CSS/W/75 y S/CSS/W/98). Aunque se reconoce la importancia de la
protección del consumidor y la rendición de cuentas, se procura lograr mejoras en la cantidad y la calidad de
los compromisos en los modos 1, 2 y 3. Se ha pedido que, o bien se eliminen los requisitos que discriminan
abiertamente, o que se les sustituya por otros mecanismos menos restrictivos. En los casos en que la
eliminación o la sustitución no sean factibles, se propone reducir al mínimo esos requisitos y utilizar las formas
menos restrictivas del comercio. También se propone, además de la eliminación o sustitución de los requisitos
restrictivos en materia de nacionalidad y residencia, la introducción de ajustes a las prescripciones relativas a
pertenencia a asociaciones profesionales locales, formas de asociación y establecimiento (S/CSS/W/33,
S/CSS/W/75).
Facilitar la cobertura, la entrada y la estancia de proveedores extranjeros de servicios en el modo 4 también se
ha puesto de relieve como otro objetivo fundamental (S/CSS/W/33, S/CSS/W/52, S/CSS/W/75 y
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S/CSS/W/98). A este respecto, se recomienda que continúen los debates sobre la manera de mejorar y
facilitar el movimiento temporal de proveedores de servicios profesionales. En una propuesta se piden también
disposiciones que permitan la admisión temporal del equipo profesional necesario para llevar a cabo los
servicios en un mercado extranjero.
c. PROBLEMAS DE POLÍTICA GENERAL
Como la mayoría de las profesiones están sumamente reglamentadas, la reglamentación nacional es
importante para garantizar un acceso real a los mercados. Suscitan especial preocupación las prescripciones y
los regímenes en materia de licencias y títulos de aptitud. Se considera un objetivo fundamental, pero no
suficiente en sí mismo, lograr una mayor transparencia en esos regímenes. Se propuso, además de la
aplicación de las prescripciones normativas del artículo VI del AGCS, una labor en materia de disciplinas
sectoriales, análogas a las creadas para los servicios de contabilidad, a fin de dar cabida a características
específicas de distintas profesiones (S/CSS/W/52, S/CSS/W/75). En este contexto, una propuesta se refería
expresamente a los servicios de ingeniería, de arquitectura, jurídicos, de planificación urbana, de tasación de
inmuebles y de agrimensura.
El reconocimiento mutuo de los títulos de aptitud, los certificados académicos y la experiencia adquirida es otro
ámbito en el que se procura lograr mejoras. En una propuesta de negociación se pone de relieve el hecho de
que los títulos deben verificarse en un plazo razonable, y que los procedimientos de presentación y tramitación
de una solicitud de autorización no deben constituir, en sí mismos, una restricción al suministro del servicio
(S/CSS/W/98). En varias propuestas se hace hincapié en el pleno cumplimiento y aplicación efectiva del
apartado b) del párrafo 2 del artículo IV y el artículo VII del AGCS. Se sugirió la posibilidad de hacer
extensivas a los servicios profesionales las Directrices para los acuerdos o convenios mutuos en el sector de la
contabilidad, de la OMC, como punto de partida para impulsar la elaboración de acuerdos de reconocimiento
mutuo entre los organismos encargados de la reglamentación de las profesiones (S/CSS/W/52).
II.B. SERVICIOS DE INFORMÁTICA Y SERVICIOS CONEXOS
II.B.1. CUESTIONES RELACIONADAS CON LA CLASIFICACIÓN Y LA CONSIGNACIÓN EN LISTAS
En el documento W/120 figuran los "Servicios de informática y servicios conexos", que se dividen en cinco
ámbitos, como subsector de los "Servicios prestados a las empresas".
CON MÁS DETALLE
B. Servicios de informática y servicios conexos CPC
a. Servicios de consultores en instalación de equipo de informática
b. Servicios de aplicación de programas de informática
c. Servicios de procesamiento de datos
d. Servicios de bases de datos
e. Otros
841
842
843
844
845+849
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El sector de la tecnología de la información (TI) ha surgido de la convergencia de las telecomunicaciones, la
tecnología y los programas de informática, y otros sectores más orientados al contenido, como la radiodifusión
y la edición. La combinación puede dar lugar a servicios de TI híbridos, que resulta difícil clasificar en un
sector de servicios determinado. Por ejemplo, la distinción entre determinados servicios de informática en
línea y los servicios de telecomunicaciones de valor añadido puede ser muy sutil.
En la mayoría de los aspectos, las consideraciones relativas a los modos de suministro de los servicios de
informática son análogas a las aplicables a cualquier otro sector de servicios. No obstante, los servicios de
informática cuentan con una historial más largo de subcontratación en el extranjero que la mayoría de los
demás, lo que confiere notable importancia al suministro transfronterizo (modo 1) y al consumo en el
extranjero (modo 2).
Sirva de ejemplo de lo anterior el siguiente caso. La empresa A está interesada en suministrar servicios de
procesamiento de datos o de programación a larga distancia a la empresa B en Arcadia. Para comprobar si el
Gobierno de Arcadia ha contraído algún compromiso respecto de este tipo de suministro, verificaría los
compromisos de Arcadia en el modo 1 (suministro transfronterizo). Al mismo tiempo, debería comprobar
también si Arcadia ha contraído algún compromiso en el modo 2 para que sus empresas puedan consumir en el
extranjero. Ello obedece a que el derecho de la empresa a suministrar el servicio desde el extranjero está
comprendido en el modo 1, mientras que las restricciones gubernamentales, si existen, del derecho de sus
clientes de adquirir en el extranjero pueden guardar relación con el modo 2. De hecho, la operación en su
conjunto consiste en una combinación de los dos modos (véase más información sobre la posible superposición
entre el modo 1 y el modo 2 en el Módulo 6).
Además, cuando se suministran servicios de informática en línea a través de fronteras nacionales, se suelen
utilizar las telecomunicaciones (o sea, Internet, circuitos arrendados específicos, transmisión por satélite) como
"medio de suministro". Es decir, las telecomunicaciones se utilizan como insumo en la prestación del servicio.
En tal situación, lo importante no son los compromisos que se hayan contraído en materia de
telecomunicaciones, sino el hecho de que haya o no acceso a la utilización de los servicios de un operador de
telecomunicaciones. Por eso el Anexo sobre Telecomunicaciones del AGCS garantiza el acceso en términos y
condiciones razonables y no discriminatorios a los servicios de telecomunicaciones. Los compromisos en
materia de servicios de telecomunicaciones pueden ser más pertinentes en el caso en que una empresa sea
propietaria u operadora de las redes de comunicaciones utilizadas para suministrar los servicios de informática,
pero únicamente en lo tocante al aspecto de la operación relacionado con las telecomunicaciones.
II.B.2. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
La fuerte demanda de servicios de informática obedece a una serie de factores. Para aumentar su
competitividad mundial, las empresas tratan constantemente de encontrar métodos más eficientes y
productivos de mejorar el servicio a los clientes, procesar las operaciones y obtener acceso a información
financiera y comercial de otra índole. También genera demanda la creciente disponibilidad de computadoras
personales (PC) a precios razonables para empresas y consumidores residenciales en algunos mercados, y por
la mejora de la conectividad a las redes tanto en el hogar como en el lugar de trabajo. El sector abarca
igualmente empresas que no sólo utilizan, sino que, y ello reviste aún más importancia, diseñan, fabrican y
suministran los medios para el comercio electrónico.
II.B.3. COMPROMISOS ESPECÍFICOS Y NEGOCIACIONES
En total, 94 gobiernos (contando a los Estados miembros de la UE por separado) han contraído compromisos
respecto de los servicios de informática y servicios conexos. La mayoría de los países desarrollados han
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contraído compromisos en el marco del AGCS respecto del acceso a los mercados para los servicios de
informática que son por lo general bastante liberales. Algunos países en desarrollo tienen compromisos, pero a
menudo no liberalizan el suministro transfronterizo y además imponen limitaciones a la presencia comercial.
Como reflejo de la naturaleza no reglamentada del sector, las limitaciones sectoriales en las listas son bastante
raras, aunque pueden aplicarse limitaciones en los compromisos horizontales. Suelen consignarse en las listas
limitaciones respecto de la presencia comercial (modo 3), que en la mayoría de los casos se refieren al tipo de
entidad jurídica prescrita o a límites de la participación de capital extranjero. En algunos casos, se fijan límites
cuantitativos a la presencia de personas físicas (modo 4), que deben leerse conjuntamente con los límites
horizontales aplicables en el mismo modo. En cuanto al suministro transfronterizo (modo 1) y el consumo en
el extranjero (modo 2), las limitaciones consignadas son mucho menos habituales, lo que confirma las
oportunidades para la deslocalización, por ejemplo, de los servicios de procesamiento de datos y
programación. Sin embargo, cabe tener presente que un número importante de países en desarrollo con
compromisos relativos a esos servicios han anotado "Sin consolidar" para los modos 1 y 2, lo que indica que no
garantizan aún el acceso a los mercados en estos aspectos.
En consecuencia, los esfuerzos por mejorar el acceso a los mercados mundiales para los servicios de
informática y servicios conexos pueden consistir más en hacer frente a una gama diversa de políticas
gubernamentales que en abordar obstáculos al comercio tradicionales.
II.B.4. PROBLEMAS DE POLÍTICA GENERAL
Como en cualquier otro sector, las reglamentaciones sobre los servicios de informática sujetos a compromisos
deben ser administradas de manera razonable, objetiva e imparcial (artículo VI). Tanto si existen
compromisos como si no los hay, las reglamentaciones no deben discriminar entre los servicios o proveedores
de distintos Miembros de la OMC (el principio NMF).
La reglamentación específica del sector a la que deben enfrentarse los servicios de informática y servicios
conexos es escasa o inexistente. No obstante, las políticas, las medidas y las prácticas gubernamentales
pueden tener una repercusión importante en el crecimiento y el desarrollo de estos servicios. Algunas de esas
reglamentaciones son las políticas laborales (prescripciones sobre permisos de trabajo, educación y formación),
el apoyo a las actividades de investigación y desarrollo, la protección de los derechos de propiedad intelectual
para luchar contra la piratería de programas informáticos, las normas técnicas, los aranceles aplicados al
equipo de informática y la contratación pública de servicios de información. Además, a medida que se
generaliza el suministro en línea de servicios de informática, adquieren una importancia creciente para el
sector de la informática cuestiones como la jurisdicción, la piratería de derechos de autor y de patentes y
muchas más preocupaciones relativas al comercio electrónico o a Internet (por ejemplo, la protección de datos,
la protección de la intimidad y la protección de los consumidores).
II.C. SERVICIOS POSTALES Y SERVICIOS DE MENSAJEROS, INCLUIDOS LOS SERVICIOS DE ENTREGA URGENTE
II.C.1. CUESTIONES RELACIONADAS CON LA CLASIFICACIÓN Y LA CONSIGNACIÓN EN LISTAS
Tanto el sector de los servicios postales como el de los servicios de mensajeros abarcan la recogida, el
transporte y la entrega de cartas, paquetes postales e impresos, así como otras actividades conexas, como los
servicios de atención al público y el alquiler de apartados postales. En la CPC, vinculada a la clasificación del
documento W/120, se diferencia entre los dos sectores en función de la naturaleza del proveedor, y no en
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función de los servicios que se prestan. Por servicios postales se entienden los servicios "prestados por las
administraciones nacionales de correos", y los servicios de mensajeros son "los prestados por proveedores
distintos de las administraciones nacionales de correos". Ningún otro sector está definido de tal forma.
Las empresas de entrega urgente proporcionan el traslado acelerado de documentos y paquetes. Las
empresas mantienen el control de las mercancías durante todo el proceso de entrega -recurriendo a menudo a
tecnologías de rastreo- y ofrecen servicios suplementarios como la recogida de un lugar designado por el
remitente, la garantía de entrega en un plazo determinado, la confirmación de entrega y el despacho de
aduana.
II.C.2. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
Se considera que la distinción en función de la propiedad pública o la privada en relación con la entrega de
correo está cada vez más en discordancia con la evolución comercial y con el AGCS. De manera creciente, las
empresas privadas y las administraciones postales ofrecen una amplia gama de servicios tradicionales y no
tradicionales. Los ingresos de explotación de las administraciones postales en todo el mundo alcanzaron
330.000 millones de dólares EE.UU. en 2007, lo que supone un aumento del 18 por ciento en comparación
con 2005. A los países desarrollados les corresponde la mayoría de los ingresos y del crecimiento. Las
administraciones postales emplean a 5,5 millones de personas en todo el mundo, y explotan 657.000 oficinas
de correos.
La mayor proporción de los ingresos postales sigue procediendo del tráfico de cartas, que, no obstante, ha
crecido poco desde 2000. En las economías desarrolladas, los volúmenes han descendido en los últimos años
-especialmente en lo que se refiere al tráfico internacional- a la luz de la competencia de la mensajería
electrónica y otras redes de comunicaciones. A consecuencia de esta nueva situación, las administraciones
postales se han extendido a nuevos ámbitos, como los envíos urgentes, la logística y los servicios financieros.
En general, las tendencias del mercado se desplazan hacia una mayor competencia y a productos de gama más
alta y más rentables.
A diferencia de la entrega de cartas y paquetes, el segmento de envíos urgentes está registrando un fuerte
crecimiento. Este crecimiento obedece a tendencias como la expansión del comercio electrónico (las
telecompras); arreglos entre empresas que propician los sistemas de entrega "justo a tiempo" en los que se
realizan entregas pequeñas y frecuentes en lugar del transporte de carga a granel; y la globalización de las
cadenas de suministro que priman la gestión de la información y la rapidez de entrega. Las cuatro principales
empresas mundiales de envíos urgentes (UPS, FedEx, DHL y TNT) absorben aproximadamente el 60 por ciento
del mercado mundial. Las empresas postales nacionales, especialmente en las economías desarrolladas,
prestan cada vez más servicios que compiten directamente con los de los operadores de servicios de entrega
urgente. En muchos casos, las administraciones postales se han extendido a los servicios de entrega urgente
mediante la adquisición de empresas privadas, el establecimiento de filiales o las empresas conjuntas.
Otra tendencia fundamental en los mercados postales de todo el mundo es el aumento de la competencia.
Según la Unión Postal Universal (UPU), la inmensa mayoría de las empresas postales públicas se enfrentan ya
a algún tipo de competencia de empresas privadas. Actualmente, en los mercados internos, más del 80 por
ciento de las empresas postales públicas se enfrentan a competencia en la entrega de cartas y paquetes
postales. La competencia llega a ser incluso más pronunciada en los servicios internacionales. No obstante, la
situación varía mucho, dependiendo del producto y de la región. Por ejemplo, en los ocho mercados
principales de la UE, el 36 por ciento del correo no lo entrega la entidad titular del servicio postal.
10
II.C.3. COMPROMISOS ESPECÍFICOS Y NEGOCIACIONES
a. COMPROMISOS
Los Miembros de la OMC que han contraído compromisos en relación con los servicios de mensajeros o los
servicios postales, o ambos, son, en total, 54 (contando a la UE como uno). En vista de las insuficiencias de la
clasificación existente, la mayoría de las listas prevén sus propias definiciones de los servicios comprometidos,
normalmente en función del peso, el tamaño o la rapidez de la entrega. En muchas listas se especifican
además los compromisos del sector de mensajería como "por vía terrestre" en deferencia a la vigente
excepción cautelar de los servicios de transporte aéreo respecto del AGCS.
La principal restricción comercial formal en el ámbito de los servicios postales y de mensajeros son los
derechos monopolísticos. No obstante, si bien es cierto que la mayoría de los gobiernos permiten el suministro
de algunos servicios de entrega por el sector privado en condiciones de competencia, la naturaleza y el alcance
de los servicios reservados al monopolio postal varían mucho de un país a otro.
b. LOS SERVICIOS POSTALES Y DE MENSAJEROS (INCLUIDOS LOS SERVICIOS DE ENTREGA
URGENTE) EN EL PDD
Por lo que se refiere a los servicios que están abiertos a la competencia, los impedimentos normativos son, al
parecer, más apremiantes que los obstáculos formales al acceso a los mercados. Las principales
preocupaciones normativas planteadas en las negociaciones guardan relación, entre otras cosas, con las
licencias y la reglamentación (es decir, las entidades postales a menudo conceden licencias y reglamentan, o
incluso imponen gravámenes, a sus competidores), la salvaguardia de la competencia (la necesidad de
prevenir prácticas contrarias a la competencia), y una serie de medidas más discretas con las que los
gobiernos han mantenido un trato especial de los operadores nacionales o internos (por ejemplo, los controles
de precios y recargos, el régimen aduanero, etc.).
Tanto los países en desarrollo como los desarrollados han presentado una serie de propuestas de negociación
en relación con los servicios postales, de mensajeros y/o de entrega urgente. En general, esas propuestas
suelen concentrarse más que en otros sectores en las cuestiones de clasificación y los obstáculos
reglamentarios. En cambio, en todas las comunicaciones se reconoce la insuficiencia de la Lista de clasificación
sectorial de los servicios, y se han formulado propuestas sobre clasificaciones mejoradas, por ejemplo, en el
documento TN/S/W/30. Ahora bien, algunas delegaciones han instado a contraer compromisos para abordar
determinados problemas de reglamentación. Las prácticas contrarias a la competencia, las subvenciones
cruzadas, las obligaciones en materia de servicio universal y la necesidad de órganos reguladores
independientes son algunas de las cuestiones que se mencionan al respecto. En cuanto al servicio universal,
no se puso en tela de juicio el derecho de los Miembros a definir el tipo de servicio universal que desearan
mantener, ya que las propuestas apuntaban a aspectos como el carácter transparente y no discriminatorio de
su aplicación y la neutralidad respecto de la competencia.
Tras la Conferencia Ministerial de Hong Kong, se distribuyó una petición plurilateral sobre los servicios postales
y de mensajeros, incluidos los servicios de entrega urgente. En la petición se instaba a los Miembros
destinatarios a dar un acceso a los mercados sustancialmente libre de restricciones, así como un trato nacional
efectivo, para los servicios realizados en condiciones de competencia. Se instaba también a la adopción de
compromisos adicionales, de ser posible, de forma que se pudiera contar con medidas para hacer frente a las
prácticas no razonables de los proveedores dominantes, asegurar que las prescripciones en materia de
licencias fueran transparentes y razonables y garantizar que el organismo de reglamentación fuera
independiente de cualquier proveedor.
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En la petición se proponía también una definición modelo, en la que se enunciase una serie de objetivos que
cualquier clasificación del sector debería cumplir, por ejemplo, aclarar que están abarcados todos los
proveedores de servicios competitivos, incluidos los titulares de derechos de monopolio si operan en
condiciones competitivas fuera de sus derechos exclusivos; y aclarar los parámetros de los servicios postales
abarcados para asegurar que los servicios de entrega urgente u otros servicios de gran valor se distingan de
los servicios postales universales.
En la petición se reconocía que podía resultar necesaria la intervención de los gobiernos para garantizar el
suministro universal de servicios postales básicos de calidad, incluso mediante el suministro directo de
servicios por entidades públicas y la designación de proveedores exclusivos.
II.C.4. PROBLEMAS DE POLÍTICA GENERAL
Aunque la reforma de los servicios postales parezca ser consecuencia de los desafíos planteados por los
adelantos de las tecnologías de la información y la comunicación, y no de las negociaciones comerciales, los
gobiernos se enfrentan a la cuestión fundamental de encontrar el mejor método de reglamentar el sector en un
contexto de liberalización. Una de esas cuestiones es la prestación del servicio universal. La evolución general
del sector de las telecomunicaciones en los últimos decenios ha puesto de manifiesto que el concepto de
servicio universal puede desligarse de la cuestión de la propiedad y la forma jurídica. En los servicios postales,
ya no se considera que los monopolios sean la única forma de respaldar el servicio universal, especialmente en
las economías desarrolladas. En cambio, muchos países, especialmente en desarrollo, siguen optando por
conceder a los proveedores del servicio universal, que por lo general son empresas postales de propiedad
estatal, determinados derechos exclusivos. Dicho lo anterior, y en vista de la experiencia en el sector de las
telecomunicaciones, en el que los monopolios ya no son la norma, algunos países se están planteando
establecer mecanismos de financiación, que servirían como alternativa o complemento de las áreas reservadas
para apoyar a los servicios universales en los mercados liberalizados.
Problemas concretos a que se enfrentan los países en desarrollo
Unos estudios del Banco Mundial sobre los servicios postales en los países en desarrollo aducen que la
reforma postal puede dar lugar a la entrega de más correspondencia con mayor eficiencia y regularidad,
reduciendo al mismo tiempo la necesidad de transferencias financieras (o sea, subvenciones). Con ello se
prevé que se lograrán mejoras en el rendimiento económico general, en la generación de ingresos y en la
calidad de vida. Además, los servicios postales, al igual que otras infraestructuras de comunicación, facilitan
la corriente de mercancías, servicios y pagos entre los agentes económicos. De este modo, una red eficiente
puede reducir los costos de transacción en toda la economía (en particular los de facturación y publicidad),
crear nuevos mercados y fomentar la transferencia de conocimientos que facilita la innovación y el
crecimiento.
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II.D. TELECOMUNICACIONES
II.D.1. CUESTIONES RELACIONADAS CON LA CLASIFICACIÓN Y LA CONSIGNACIÓN EN LISTAS
En el Anexo sobre Telecomunicaciones del AGCS se definen las telecomunicaciones, en general, como "la
transmisión y recepción de señales por cualquier medio electromagnético". En el Anexo se definen también las
redes y los servicios públicos de transporte de telecomunicaciones (estos servicios se denominan
habitualmente servicios de telecomunicaciones "básicas").
En el documento W/120 se designan 14 tipos de servicios, que abarcan desde la telefonía de voz y la
transmisión de datos en bruto hasta los servicios mejorados por medios informáticos como el correo
electrónico, y los servicios de procesamiento, acceso y extracción de datos en línea. Se considera que los
servicios a) a g) de la lista de clasificación son servicios básicos (redes y servicios de transporte de
telecomunicaciones) y los servicios h) a n) son servicios de "valor añadido" o "mejorados". Los servicios
enumerados tienen su correspondiente definición en la CPC, pero la equivalencia dista de ser exacta por los
muchos adelantos comerciales, reglamentarios y tecnológicos recientes. Por tanto, los Miembros recurren a un
conjunto de categorías que les permiten definir con mayor claridad los servicios comprometidos.
Las citadas categorías, enunciadas en una Nota del Presidente, sirven para definir con más precisión el servicio
objeto de compromiso. Los Miembros pueden especificar si el compromiso se refiere a los mercados locales,
de larga distancia o internacionales, a tecnologías alámbricas o inalámbricas, al suministro basado o no en la
utilización de instalaciones, o a la utilización pública o no pública (es decir, privada o empresarial). Según la
Nota, si en el compromiso no se indica claramente que está limitado a una o más de esas categorías, se
contrae respecto de todas ellas. A esto se le suele denominar el enfoque "tecnológicamente neutral",
refiriéndose a una de las categorías, pero otras categorías también incluyen distinciones geográficas y
reglamentarias.
La importancia de los diversos modos de suministro para las telecomunicaciones
En los casos de presencia comercial (modo 3) y presencia de personas físicas (modo 4), el suministro de
servicios de telecomunicaciones suele ser análogo al de cualquier otro sector. Sin embargo, el suministro
transfronterizo (modo 1) y el consumo en el extranjero (modo 2) merecen mayor atención, en gran parte
porque las telecomunicaciones, por su misma naturaleza, consisten en redes y por el doble papel de las
telecomunicaciones, como servicio, en sí mismas, y como medio de entrega.
En cuanto al suministro transfronterizo, lo primero que hay que recordar es que el AGCS define este modo
en términos geográficos (del territorio de un Miembro al territorio de otro Miembro), y no en función del
lugar en que resida el cliente que paga o el lugar y la dirección de los pagos. Por lo tanto, cuando se
suministra a un mercado un servicio que no exige presencia comercial, ese servicio puede guardar relación
no sólo con servicios de telecomunicaciones vendidos a clientes que pagan en ese mercado (por ejemplo,
servicios móviles por satélite, algunos servicios basados en Internet), sino también con servicios que cruzan
la frontera para entrar en ese mercado cuyo receptor puede ser un residente local, y no la parte que paga
(por ejemplo, una llamada telefónica internacional entrante o una transmisión entrante de datos). Cabe
tener presente que esta tradición de "paga quien llama" vigente en la normativa de telefonía fija no se ha
13
trasladado plenamente a los servicios móviles de más reciente implantación, en los que tanto el cliente
iniciador como el receptor pagan por la llamada en muchos países.
En cuanto al consumo en el extranjero, es posible que un cliente pueda consumir en el extranjero sin
trasladarse allí personalmente. Por ejemplo, los datos del cliente se pueden enviar al extranjero para su
procesamiento, igual que un consumidor podría enviar un reloj al extranjero para que se lo reparen. Aunque
esas actividades serían más comunes en operaciones entre empresas, los ejemplos en que intervienen
clientes corrientes pueden incluir la itinerancia de telefonía móvil, los servicios con tarjetas de prepago y la
telefonía por Internet. Téngase presente, no obstante, que esas operaciones suelen culminar en un
suministro transfronterizo, o combinarse con ese suministro, lo que significa que es necesario contraer
compromisos en relación con ambos modos para abarcar en su totalidad el suministro de los servicios de
que se trate.
II.D.2. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
La liberalización de los mercados de telecomunicaciones en la mayoría de los mercados ha estado seguida de
un crecimiento espectacular. Para 2006, el número de abonados telefónicos de todo el mundo había alcanzado
casi 4.000 millones (telefonía fija y móvil), una cifra que situó la densidad telefónica mundial en un 60 por
ciento, en comparación con tan sólo un 23 por ciento en 1999. Los ingresos mundiales de los servicios de
telecomunicaciones habían alcanzado ya más de 1,4 billones de dólares EE.UU. en 2005, más del doble de los
generados un decenio antes. También entre 1996 y 2006, el número de abonados a servicios de telefonía
móvil se multiplicó por casi veinte y los usuarios de Internet aumentaron un 1.500 por ciento.
También se ha acelerado la adopción de nuevas tecnologías a consecuencia de las reformas que han dado
rienda suelta a la innovación. La telefonía móvil en particular ha registrado un crecimiento exponencial en los
países en desarrollo, después de que los gobiernos expidieran más licencias de servicios móviles y los
operadores descubrieran opciones de prepago mejor adaptadas a las necesidades de los usuarios para llevar la
telefonía móvil a las masas. Al empezar este nuevo siglo, prácticamente todos los países del mundo tenían
acceso a Internet. En África, por ejemplo, donde las reformas se pusieron en marcha más recientemente, las
tasas anuales medias de crecimiento de los servicios móviles han superado ya el 50 por ciento y el acceso a
Internet aumentó a un ritmo del 30 por ciento desde 2005-2006.
II.D.3. COMPROMISOS ESPECÍFICOS Y NEGOCIACIONES
A 2009, un total de 109 gobiernos (contando a los Estados miembros de la UE por separado) habían contraído
compromisos en relación con los servicios de telecomunicaciones en sus listas del AGCS. Han adoptado
compromisos en el marco del AGCS respecto de una amplia gama de servicios de telecomunicaciones. Por
consiguiente, para una empresa operadora de telefonía fija o telefonía móvil, revendedora de servicios o de
capacidad, o proveedora de acceso a Internet o de servicios de datos empresariales, puede que existan
garantías de acceso a los mercados en las economías en que desee desarrollar su actividad comercial.
El atractivo de contraer compromisos respecto de este sector puede atribuirse en gran parte a la aceptación
por los gobiernos de que los marcos competitivos pueden contribuir a alcanzar muchos objetivos tradicionales
y nuevos de la política de telecomunicaciones. Los responsables de formular políticas reconocen ya que las
telecomunicaciones desempeñan un papel fundamental en el comercio y el crecimiento económico. De hecho,
las tasas más elevadas de crecimiento de las telecomunicaciones y algunos de los logros más notables del
sector corresponden a los países en desarrollo.
14
En los compromisos en materia de telecomunicaciones, globalmente considerados, se suelen consignar con
más frecuencia los tres tipos siguientes de restricciones al acceso a los mercados: 1) limitaciones del número
de proveedores, 2) límites de la participación de capital extranjero, y 3) restricciones relativas al tipo de
entidad jurídica. Dichas limitaciones se suelen consignar en relación con la presencia comercial (modo 3).
También son bastante habituales algunos tipos de limitaciones del acceso a los mercados que sirven para
aclarar el nivel de liberalización comprometido. Por ejemplo, a veces se consignan "restricciones de
encaminamiento" en relación con el suministro transfronterizo (modo 1) para abarcar restricciones a la
derivación de las redes que siguen sujetas a monopolio. Igualmente, en los regímenes de telecomunicaciones
parcialmente liberalizados se recurre algunas veces a restricciones del acceso a los mercados para indicar que
no está autorizada una determinada categoría o actividad subsidiaria de un servicio objeto de compromiso.
Algunos ejemplos pueden ser "reventa no autorizada" o "servicios de repetición de llamada no autorizados".
En estos ejemplos, las anotaciones pueden equivaler a un "contingente cero" en términos comerciales.
Las restricciones consignadas en la columna de trato nacional son relativamente raras en este sector. No
obstante, en algunos casos se pueden constatar restricciones en materia de nacionalidad relativas a la
composición o el control del consejo de administración de una empresa.
II.D.4. PROBLEMAS DE POLÍTICA GENERAL
En el sector de telecomunicaciones son habituales las reglamentaciones nacionales, tales como las
prescripciones en materia de licencias y las normas técnicas. Éstas se abordan en algunas disposiciones del
artículo VI sobre reglamentación nacional (véase más información sobre la relación entre la reglamentación
nacional y los compromisos específicos en el recuadro infra). También está extendido el uso de políticas de
competencia (tanto generales como sectoriales, por ejemplo, la reglamentación de la interconexión),
prescripciones sobre servicio/acceso universal y obligaciones en materia de servicio público. Las medidas para
salvaguardar la competencia o promover el servicio universal pueden incluir también controles de los precios o
de las tarifas. En el AGCS no se mencionan explícitamente las políticas destinadas a regular la competencia, el
servicio/acceso universal o el servicio público, pero éstas forman parte del conjunto de leyes y
reglamentaciones que se consideran reglamentaciones nacionales comprendidas en el ámbito del artículo VI.
Algunos aspectos de la política de competencia están comprendidos en las disposiciones del AGCS sobre
monopolios y proveedores exclusivos (artículo VIII) (véase una explicación de estas obligaciones en el
módulo 3). Sin embargo, éstas no rigen para los proveedores dominantes que ya no mantienen derechos
formales de monopolio sobre servicios concretos. El Anexo sobre Telecomunicaciones del AGCS contiene
garantías relativas al acceso y la utilización que son aplicables a la reglamentación de todos los operadores de
servicios públicos, y pueden resultar particularmente importantes cuando los operadores son monopolios o son
dominantes. Además, las disposiciones centrales del Documento de Referencia (véase el recuadro infra) se
refieren específicamente a la reglamentación de los proveedores dominantes (a los que en el Documento de
Referencia se denomina proveedores "importantes").
Como en cualquier otro sector, las reglamentaciones sobre los servicios de telecomunicaciones objeto de
compromiso deben aplicarse de manera razonable, objetiva e imparcial (artículo VI). Existan o no
compromisos, las reglamentaciones no deben discriminar entre los servicios o los proveedores de diferentes
Miembros del AGCS (el principio NMF).
El Documento de Referencia
Más de 80 gobiernos han adjuntado a sus listas el Documento de Referencia sobre principios
reglamentarios de las telecomunicaciones como "compromisos adicionales" y otros siete gobiernos han
15
inscrito algunos de sus principios. Para los Miembros que lo han hecho, el Documento de Referencia añade
obligaciones relacionadas con el marco reglamentario nacional de las telecomunicaciones. Las
consecuencias para el gobierno de que se trate son que está obligado a prever salvaguardias de la
competencia, garantías de interconexión (con la inclusión de tarifas basadas en el costo con los operadores
dominantes), disciplinas en materia de licencias, mecanismos de servicio universal neutrales con respecto a
la competencia, así como a velar por la equidad en la asignación de recursos escasos, como el espectro
radioeléctrico. Aunque la mayoría de los Miembros adjuntaron la plantilla uniforme del Documento de
Referencia, era posible desviarse de ella, por lo que se deberían verificar y confirmar los compromisos
adicionales de cada mercado en el que un proveedor quiera desarrollar actividades comerciales.
La relación entre la reglamentación nacional y las listas de compromisos
Las reglamentaciones nacionales, como las prescripciones en materia de licencias y las normas técnicas,
abundan en el sector de las telecomunicaciones y por lo general no están comprendidas en los tipos de
medidas que el AGCS define como restricciones al acceso a los mercados. En consecuencia, esas
restricciones no se suelen consignar en las listas. Puede haber excepciones cuando esas políticas coincidan
con restricciones si, por ejemplo, 1) las empresas extranjeras están sujetas a procedimientos especiales de
concesión de licencias o de autorización además de los procedimientos nacionales (limitación del trato
nacional), o 2) se impone un límite al número de proveedores (por ejemplo, monopolio o duopolio) o si se
sigue aplicando una prueba de necesidades económicas (a la que se supedita la expedición de nuevas
licencias). A veces, esas pruebas estaban justificadas antes como medio de promover la expansión de las
redes y, de esa forma, aumentar el acceso.
II.E. SERVICIOS AUDIOVISUALES
II.E.1. CUESTIONES RELACIONADAS CON LA CLASIFICACIÓN Y LA CONSIGNACIÓN EN LISTAS
Los servicios audiovisuales consisten normalmente en servicios relacionados con la producción, distribución,
difusión y/o proyección de contenido audiovisual, por ejemplo, películas cinematográficas, programas de
televisión y de radio, y grabaciones de sonido. En el documento W/120, el sector consta de los siguientes
subsectores, que se definen con más precisión en las referencias correspondientes a la CPC.
CON MÁS DETALLE
A. Servicios audiovisuales CPC
16
a. Servicios de producción y distribución de películas cinematográficas y cintas de vídeo
b. Servicios de proyección de películas cinematográficas
c. Servicios de radio y televisión
d. Servicios de transmisión de sonido e imágenes
e. Grabación sonora
f. Otros
9611
9612
9613
7524
n/d
II.E.2. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
El sector ha registrado un crecimiento dinámico en los últimos años y hace un uso intensivo de recursos
humanos y de tecnología. Aunque los datos de balanza de pagos subestiman considerablemente el comercio
total en este sector, hay algunas grandes tendencias que merecen ser destacadas.
Para empezar, el comercio de servicios audiovisuales ha crecido con bastante rapidez en los últimos años, en
comparación con el crecimiento del comercio de servicios en general. En segundo lugar, los Estados Unidos
son el principal exportador. Por ejemplo, en lo que se refiere a las películas cinematográficas, y a pesar de la
variedad de países productores, las principales empresas en función de los ingresos en taquilla se encuentran
en los Estados Unidos. En tercer lugar, los países en desarrollo desempeñan un papel cada vez más
importante en el mercado audiovisual mundial y algunos son ya exportadores regionales, e incluso mundiales,
de productos audiovisuales. Por ejemplo, el sector cinematográfico de la India, que es el mayor del mundo en
términos del número de películas que produce, obtiene una proporción importante de sus ingresos de las
ventas en el extranjero. La India también es un productor cada vez más importante de contenido de televisión
y musical. Por lo que se refiere al contenido de televisión, países como Egipto, y algunos de América Latina,
consiguen un éxito tras otro en sus exportaciones regionales.
El comercio de servicios audiovisuales se lleva a cabo básicamente en el modo 1 (comercio transfronterizo),
como es el caso de la transmisión de programas de televisión desde el territorio de un Miembro al de otro, y en
el modo 3 (presencia comercial) si, por ejemplo, las empresas productoras están establecidas en el extranjero.
El modo 4 también tiene importancia y puede suponer el traslado de equipos para el rodaje de una película en
otro país.
II.E.3. COMPROMISOS ESPECÍFICOS Y NEGOCIACIONES
a. COMPROMISOS
Los servicios audiovisuales se caracterizan por un número bajísimo de compromisos específicos, así como por
un número elevado de exenciones del trato NMF. Sólo 30 Miembros de la OMC han contraído compromisos en
relación con los servicios audiovisuales, de los que tres son economías desarrolladas. Los compromisos en este
sector se suelen concentrar en los servicios de cinematografía, antes que en los de televisión o radio. El nivel
relativamente bajo de compromisos puede obedecer a las diferencias de opinión registradas durante la Ronda
Uruguay sobre la relación entre los objetivos culturales y los comerciales.
Aunque el número de Miembros que han asumido compromisos es reducido, figuran entre ellos muchos
mercados fundamentales en los que tienen su sede importantes proveedores. Las adhesiones a la OMC han
17
hecho mucho por contribuir al número y a la calidad de los compromisos en el sector. De hecho, el número de
Miembros con compromisos pasó de 18 a 30 como consecuencia de las adhesiones.
En cuanto a los sectores objeto de compromisos, las limitaciones anotadas se refieren en su mayoría al
modo 3. Suelen consistir en limitaciones a la participación del capital extranjero y restricciones a la forma de
persona jurídica, o en prescripciones en materia de empresas conjuntas. Algunas, aunque pocas, limitaciones
se refieren a las restricciones de los contenidos, aunque se aplican extensamente en el sector, especialmente
en lo tocante a la televisión.
Otra característica del sector es que las subvenciones, en diversas formas, representan en algunos mercados
una proporción importante del valor de producción de los productos audiovisuales. Las subvenciones son una
característica básica de la industria cinematográfica en todo el mundo, sobre todo en los países de la OCDE.
También se ofrecen cuantiosas subvenciones en apoyo de la producción de otras formas de contenido
audiovisual (por ejemplo, programas de televisión) que, a menudo, llevan algún elemento discriminatorio,
porque se centran en el contenido nacional.
Los servicios audiovisuales representan un número muy elevado de exenciones del trato NMF. Muchas de ellas
corresponden a países europeos y suelen guardar relación con acuerdos de coproducción o programas de
ayuda, o con la Convención sobre Televisión Transfronteriza del Consejo de Europa, o reservan el derecho de
adoptar medidas de retorsión en el caso de condiciones no equitativas en el extranjero.
b. LOS SERVICIOS AUDIOVISUALES EN EL PDD
Las propuestas de negociación y las consiguientes conversaciones sobre los servicios audiovisuales han girado
principalmente en torno al acceso a los mercados, pero también han abordado una serie de cuestiones de
clasificación y de reglamentación. Las delegaciones que piden una liberalización mayor han lamentado el
escaso número de Miembros que tienen compromisos en el sector y han puesto de relieve los obstáculos
fundamentales que desean ver reducidos, por ejemplo, los contingentes de contenido, las pruebas de
necesidades económicas, las restricciones a la propiedad y las prescripciones en materia de
nacionalidad/residencia. También se ha planteado la cuestión de las exenciones del trato NMF. En
conversaciones conexas, las delegaciones reconocieron en general que los servicios audiovisuales tienen
componentes tanto comerciales como culturales. Varias delegaciones estimaron que las consideraciones
económicas y culturales de los gobiernos podrían conciliarse en el AGCS, habida cuenta en particular de la
flexibilidad existente a la hora de consignar compromisos en las listas, aunque otras no opinaron lo mismo.
La petición plurilateral sobre los servicios audiovisuales se centró en los servicios relacionados con películas
cinematográficas y grabaciones sonoras. Esencialmente, se pedían compromisos en el modo 1 (suministro
transfronterizo) y el modo 2 (consumo en el extranjero), reflejando el nivel de apertura de hecho. En cuanto
al modo 3 (presencia comercial), la petición trataba de lograr compromisos que eliminasen, en la mayor
medida posible, una serie de limitaciones, entre ellas los contingentes de contenido, las restricciones al capital
extranjero, los límites del número de proveedores, y los impuestos y prescripciones discriminatorios. La
petición también preconizaba la reducción del alcance y el contenido de las exenciones del trato NMF en el
sector, e indicaba que durante las negociaciones se abordarían algunas flexibilidades, por ejemplo, las relativas
a las subvenciones.
II.E.4. PROBLEMAS DE POLÍTICA GENERAL
Los adelantos tecnológicos tienen mucha influencia en el tipo y la cantidad de servicios audiovisuales que
pueden producirse y entregarse en los mercados extranjeros. Ante un entorno en evolución, los responsables
18
de formular políticas tienen que evaluar si es necesario modificar o no los objetivos de política y los métodos
empleados para alcanzarlos. Para empezar, gracias a los adelantos tecnológicos resulta más fácil transportar
productos audiovisuales a distancia y se puede poner a disposición de los consumidores mayores cantidades de
contenido, y el aumento del espacio de estantería destinado a productos audiovisuales brinda oportunidades de
mercado a los proveedores extranjeros de esos servicios. Por ejemplo, en lo que respecta a la televisión, la
digitalización y la expansión de nuevos sistemas de plataformas de entrega, como los de cable o satélite, han
aumentado el número de canales que pueden recibir los consumidores en comparación con la teledifusión de
transmisión libre.
Los adelantos tecnológicos han transformado aún más el mercado audiovisual. Se dispone de una mayor gama
de productos. Los servicios en oferta son también más interactivos y se pueden adaptar con mayor facilidad a
las necesidades y deseos del usuario. Estos adelantos otorgan mayor poder de decisión a los espectadores y
oyentes y les ofrecen más posibilidades de elección. Los consumidores también disfrutan de más opciones de
la forma en que desean consumir los productos (pueden verse películas yendo a la sala de proyección,
alquilándolas para verlas en casa, mediante el vídeo a la carta a través del aparato de televisión, etc.), y del
momento en que desean verlos. Estos factores pueden modificar gradualmente las nociones tradicionales de
"la hora de mayor audiencia", ya que los consumidores tienen más posibilidades de mirar lo que les interesa en
especial, y ello a su vez impulsa a los productores de contenidos a especializarse más.
Otras consecuencias importantes de estos adelantos tecnológicos pueden ser, por ejemplo, que las
restricciones que afectan a la competencia entre operadores/distribuidores de contenido, al hacer subir los
precios y desincentivar la inversión y la innovación, limiten el desarrollo de redes y de tecnología y, por tanto,
reduzcan la cantidad de contenido a que se puede acceder (es decir, el espacio de estantería). Esas
restricciones a los operadores de contenido pueden tener consecuencias para la búsqueda de objetivos no
económicos, además de los económicos. Otra consecuencia es que los adelantos tecnológicos, en particular los
adelantos del comercio electrónico, pueden hacer que sean rentables operaciones que antes no lo eran. Al
superar las limitaciones de geografía y de escala, pueden fomentar la aparición de mercados especializados y
animar a los consumidores a explorar más allá de los gustos mayoritarios. La expansión del "espacio de
estantería electrónico" supone que los distribuidores ya no tienen que concentrarse en los productos de
mayores ventas y, de ese modo, no ocupar un espacio escaso con productos que pueden tener un atractivo
limitado para su clientela local.
II.F. SERVICIOS DE DISTRIBUCIÓN
II.F.1. CUESTIONES RELACIONADAS CON LA CLASIFICACIÓN Y LA CONSIGNACIÓN EN LISTAS
La distribución es un servicio de infraestructura fundamental, con importantes repercusiones en el comercio de
mercancías y el bienestar de los consumidores.
CON MÁS DETALLE
A. Servicios de distribución CPC
19
a. Servicios de comisionistas
b. Servicios comerciales al por mayor
c. Servicios comerciales al por menor
d. Servicios de franquicia
621
622
631+632+6111+6113+6121
8929
Según la CPC, el comercio al por mayor consiste en vender mercancías a minoristas, a otros mayoristas o a
otros usuarios comerciales. Los servicios comerciales al por menor, por su parte, consisten en vender
mercancías para consumo personal o familiar, mientras que los servicios de comisionistas se distinguen de
otras categorías por que su comercio se hace en nombre de otros. Las actividades de minoristas, mayoristas y
comisionistas se definen en función de las diferentes categorías de mercancías distribuidas, con referencias
cruzadas a las categorías de mercancías de la clasificación CPC.
La CPC también indica que los servicios comerciales al por mayor y al por menor abarcan, además de la venta
de mercancías, una variedad de servicios subordinados como el mantenimiento de existencias, el montaje y la
clasificación físicos de mercancías, el fraccionamiento de las mercancías a granel y su redistribución en lotes
más pequeños, los servicios de entrega, la promoción comercial, los servicios de refrigeración y el
almacenamiento. Los servicios de distribución en el AGCS se refieren a la distribución de mercancías y no a la
distribución de servicios.
Los servicios de franquicia son diferentes cualitativamente de los otros tres subsectores de los servicios de
distribución. Corresponden a la partida 8929 de la CPC, "Otros bienes intangibles no financieros", que es una
categoría residual definida en términos muy amplios. Quienes suministran servicios de franquicia venden
derechos y privilegios, por ejemplo, el derecho a utilizar un determinado modelo en la venta al por menor o
una marca de fábrica o de comercio.
II.F.2. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
Las empresas de distribución constituyen el vínculo necesario entre el productor y el consumidor, dentro de las
fronteras y a través de ellas, y son esenciales para el buen funcionamiento de una economía de mercado. La
eficiencia del sector es fundamental para garantizar que se maximice el bienestar del consumidor, es decir, que
se permita a éste el acceso a una amplia variedad de bienes a precios competitivos. Los servicios de
distribución eficientes proporcionan al productor la información que necesita para adaptar sus productos a la
demanda de los consumidores. Si el sector de distribución no puede desempeñar su papel debidamente, ello
puede dar lugar a una asignación ineficiente de recursos y costos económicos. Los costos y los márgenes de
los servicios de distribución representan una proporción importante del precio final de los productos. Además,
un sector de distribución ineficiente puede actuar como obstáculo a las importaciones al hacer más difícil que
los productores extranjeros hagan llegar sus mercancías a los consumidores nacionales y limitar el grado en
que los beneficios potenciales de la liberalización de las mercancías se manifiesten a los consumidores en
términos de precios más bajos y mayores posibilidades de elección.
En la mayoría de los países, el sector ocupa el segundo puesto en cuanto a su contribución al PIB (entre el 10 y
el 20 por ciento) y al empleo (entre el 15 y el 30 por ciento), sólo por detrás del sector manufacturero. En
algunos países, el sector puede representar hasta un 40 por ciento del total de las empresas. Los proveedores
de los países desarrollados (especialmente los de origen estadounidense, japonés y europeo) dominan la lista
de minoristas mundiales. Según Deloitte, de los 250 principales minoristas mundiales, veinte proceden de
20
países en desarrollo, entre ellos cinco de América del Sur y cinco de México. Aunque su tamaño es menor,
otros minoristas de países en desarrollo han ampliado sus actividades a países vecinos, como la empresa
chilena Cencosud, que es el principal minorista en la Argentina junto con Carrefour. Cierto número de
distribuidores de países en desarrollo, aunque no sean aún grandes exportadores, ocupan una posición
importante en sus respectivos mercados nacionales, pese a la competencia de grandes empresas de países
desarrollados.
Para las estrategias de crecimiento de muchos minoristas, las ventas internacionales han adquirido
importancia. Por término medio, los 250 minoristas principales realizaron actividades comerciales en seis
países. Sin embargo, el nivel de internacionalización varía entre los principales minoristas; las operaciones en
el extranjero representan sólo el 14 por ciento del total de ventas de las 250 principales empresas. En
general, el sector dista mucho de estar completamente "globalizado".
El comercio de servicios de distribución se lleva a cabo principalmente a través del modo 3 (presencia
comercial), por ejemplo cuando mayoristas y minoristas adquieren empresas o establecen filiales en el
extranjero y crean puntos de venta. No obstante, el suministro transfronterizo (modo 1) es cada vez más
importante en vista del desarrollo del comercio electrónico. El suministro transfronterizo en el sector tiene
lugar cuando un proveedor en el territorio de un Miembro vende un bien a un consumidor en el extranjero. Por
ejemplo, la venta puede tener lugar por teléfono o Internet, y los bienes se expiden posteriormente a través de
la frontera (véase en el Módulo 6 un análisis de las incertidumbres relativas a los modos 1 y 2 cuando se
utilizan transmisiones electrónicas).
Los adelantos tecnológicos han desempeñado un papel fundamental para mejorar la gestión de existencias y la
racionalización de las cadenas de suministro de los minoristas. Además, las ventas al por menor en línea,
aunque sigan siendo reducidas en comparación con las ventas totales, han registrado un rápido crecimiento y
son muy importantes para productos de tanta aceptación por el público como computadoras, libros, discos
compactos y DVD, productos farmacéuticos, automóviles usados, etc. Internet potencia a los minoristas que
tienen tiendas tradicionales, "con techos y paredes", que están estableciendo sitios Web para añadir las ventas
en línea a sus actividades y competir con minoristas estrictamente en línea, como Amazon, y, a la vez, les hace
competencia.
Aparte de las ventas al por menor en línea, existen otras formas de venta al por menor sin presencia física que
también son importantes para determinados tipos de productos. Algunas de ellas son la venta directa (de
puerta a puerta), las ventas por correo (por ejemplo, por catálogo), las máquinas expendedoras o las ventas
desde puestos ambulantes. Todas ellas, junto con los servicios de franquicia, han sido utilizadas como medio
de entrada en los mercados de diversos países.
II.F.3. COMPROMISOS ESPECÍFICOS Y NEGOCIACIONES
a. COMPROMISOS
Hasta enero de 2009, un número relativamente bajo de Miembros de la OMC había asumido compromisos en
servicios de distribución (57 listas de compromisos). Todos los países desarrollados Miembros tienen
compromisos en el sector. Esta situación no concuerda con la importancia económica del sector.
En los casos en los que se han contraído compromisos, las limitaciones sectoriales típicas relacionadas con el
modo 3 abarcan las pruebas de necesidades económicas relativas a grandes tiendas minoristas, así como las
prescripciones sobre nacionalidad o residencia. Algunos Miembros excluyen también determinados productos
sensibles de sus compromisos sobre servicios comerciales al por mayor o al por menor, por ejemplo,
determinados productos agropecuarios o productos farmacéuticos. Las exenciones del trato NMF no son un
problema en los servicios de distribución, y sólo dos Miembros han recurrido a ellas.
21
b. LOS SERVICIOS DE DISTRIBUCIÓN EN EL PDD
Tanto los países desarrollados como los países en desarrollo han presentado propuestas de negociación sobre
los servicios de distribución. En ellas se menciona una serie de restricciones vigentes que afectan
considerablemente al comercio del sector y que habría que abordar en las negociaciones. Con frecuencia son
específicas del modo 3, aunque algunas se refieren al modo 1 y al modo 4. He aquí algunos de los obstáculos
que se han señalado:
limitaciones del capital extranjero; pruebas de necesidades económicas en relación con el
establecimiento o ampliación de tiendas (un proceso de examen gubernamental para decidir si es
necesaria la entrada en el mercado de una empresa extranjera);
limitaciones del tipo de persona jurídica, con inclusión de requisitos sobre empresas conjuntas;
limitaciones del alcance de las operaciones (por ejemplo, número de puntos de venta, zonas
geográficas);
discriminación contra las franquicias o la venta directa por oposición a otras formas de actividad
comercial;
impuestos y subvenciones discriminatorios;
limitaciones discriminatorias respecto de la compra o alquiler de activos específicos, como bienes
inmobiliarios y terrenos (consignadas a menudo junto a los compromisos horizontales de las listas);
prescripciones en materia de ciudadanía/residencia; y
prescripciones en materia de resultados relacionadas con la comercialización de las mercancías de
producción nacional.
Además, en varias de las propuestas de negociación se ha pedido la reducción o la eliminación de las
exclusiones de productos que figuran en las listas de varios Miembros.
Tras la Declaración Ministerial de Hong Kong, se presentó a determinados Miembros una petición plurilateral
sobre los servicios de distribución. Esencialmente, la petición solicita compromisos plenos para los modos 1
a 3 en todo el sector, aunque los patrocinadores de la petición indican que podría hablarse de las flexibilidades
relativas a cuestiones como la exclusión de un número limitado de productos sensibles, períodos de transición,
o determinadas pruebas de necesidades económicas no discriminatorias.
II.F.4. PROBLEMAS DE POLÍTICA GENERAL
Pese a los beneficios globales de la liberalización, especialmente si es progresiva y va acompañada de los
debidos marcos reglamentarios, la incidencia de ciertos costos de ajuste derivados del aumento de la
competencia internacional, sobre todo en lo que respecta a los pequeños minoristas tradicionales, ha sido un
factor que restringe la liberalización. A menudo, la liberalización ha de estar acompañada de medidas
reglamentarias, por ejemplo, reglamentos de zonificación no discriminatorios, normas de competencia
adecuadas y programas gubernamentales que fomenten la competitividad del pequeño minorista mediante su
formación en técnicas modernas de gestión y de comercialización.
22
II.G. SERVICIOS DE ENSEÑANZA
II.G.1. CUESTIONES RELACIONADAS CON LA CLASIFICACIÓN Y LA CONSIGNACIÓN EN LISTAS
En el documento W/120 se dividían los servicios de enseñanza en cinco subsectores, a saber:
Servicios de enseñanza primaria (CPC 921), que comprenden los servicios de enseñanza
preescolar y otros servicios de enseñanza primaria. No están incluidos los servicios de cuidados
infantiles (clasificados como servicios sociales en la CPC) ni los servicios relacionados con los
programas de alfabetización para adultos, que forman parte de los servicios de enseñanza para
adultos.
Servicios de enseñanza secundaria (CPC 922), que engloban los servicios generales de enseñanza
secundaria, los servicios de enseñanza secundaria superior, y los servicios de enseñanza secundaria
técnica y profesional para estudiantes minusválidos.
Servicios de enseñanza superior (CPC 923), que incluyen los servicios de enseñanza técnica y
profesional postsecundaria y otros servicios de enseñanza superior destinados a la obtención de un
título universitario o equivalente.
Servicios de enseñanza para adultos (CPC 924), que abarcan la enseñanza de adultos que no esté
comprendida en los sistemas ordinarios de enseñanza.
Otros servicios de enseñanza (CPC 929), que incluyen todos los servicios de enseñanza no
clasificados en otra parte (excluidos los servicios de enseñanza dedicados a las actividades
recreativas, que están comprendidos en los servicios deportivos y otros servicios de esparcimiento).
Durante la ronda de negociaciones en curso se ha hablado de la necesidad de poner al día las definiciones
mencionadas supra para que se ajusten a las realidades actuales del sector (véase la sección sobre
negociaciones infra).
Una de las cuestiones más polémicas en relación con el AGCS y los servicios de enseñanza ha sido los posibles
efectos que puedan tener los compromisos en los servicios de enseñanza prestados por el sector público. En el
AGCS no figuran las palabras "servicios públicos". En cambio, el apartado b) del párrafo 3 del artículo I del
AGCS reza así: "el término 'servicios' comprende todo servicio de cualquier sector, excepto los servicios
suministrados en ejercicio de facultades gubernamentales" (véase un análisis de este artículo en el Módulo 4).
Inmediatamente después figura el apartado c) del párrafo 3, que dice así: "un 'servicio suministrado en
ejercicio de facultades gubernamentales' significa todo servicio que no se suministre en condiciones
comerciales ni en competencia con uno o varios proveedores de servicios". Esta definición excluiría los
servicios de enseñanza que se suministran en ejercicio de facultades gubernamentales, pero, en vista de la
aparición de nuevos proveedores de servicios de enseñanza y nuevas formas de suministro, se han planteado
interrogantes acerca de si la exclusión es suficientemente amplia para abarcar todos los tipos de servicios de
enseñanza prestados por los gobiernos. Dado que en el mundo existen muchos sistemas diferentes de
enseñanza, ha de responderse a estos interrogantes con arreglo a cada caso concreto.
Cabe tener presente también que, en ausencia de compromisos específicos, no se asumen obligaciones en
relación con el acceso a los mercados y el trato nacional, y los efectos del AGCS se limitan únicamente a las
obligaciones incondicionales que son de aplicación general (véase una explicación de las obligaciones
incondicionales en el Módulo 4). Además, en el caso de los Miembros de la OMC que tienen compromisos, en
las secciones correspondientes de sus listas y ofertas en el marco del AGCS se pueden introducir definiciones
en las que se aclare el alcance de su compromiso sectorial. Entre los ejemplos referentes a la enseñanza, se
puede citar la especificación en la anotación sectorial de que el compromiso se limita a los servicios de
23
enseñanza financiados con medios privados, o de que excluye la enseñanza nacional obligatoria. Como
limitación de acceso al mercado (en el modo 3), un Miembro de la OMC ha consignado en su Lista lo siguiente:
"La enseñanza primaria y secundaria son servicios públicos. Se puede conceder autorización a fundaciones y
otras entidades jurídicas para que impartan enseñanza paralela complementaria o especializada con carácter
comercial o no comercial. La asistencia financiera a las instituciones docentes sólo se concede para estudios
realizados en establecimientos autorizados".
II.G.2. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y SOCIAL Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
Todo el mundo reconoce el papel decisivo de la enseñanza en la promoción del crecimiento económico y el
desarrollo personal y social, así como en la reducción de las desigualdades. Los países tratan de garantizar
que su población esté bien preparada para contribuir al proceso de desarrollo social y económico y para
participar en él. La enseñanza permite afrontar los retos planteados por los cambios tecnológicos y la
integración en el comercio mundial. Gracias a su capacidad para fomentar las aptitudes técnicas y facilitar una
integración adecuada de los efectivos laborales, la enseñanza resulta fundamental para el desarrollo social y
económico.
El comercio internacional de servicios de enseñanza ha experimentado un auge importante, como lo demuestra
el número creciente de jóvenes que salen al exterior a cursar estudios y efectuar intercambios, así como los
vínculos establecidos entre profesores e investigadores, el incremento de la comercialización internacional de
planes de estudio y programas docentes, la creación de "sucursales universitarias" y la adopción de
mecanismos internacionales de cooperación educativa entre instituciones académicas de diferentes países.
Según la OCDE, el mercado mundial de servicios de enseñanza crece a un ritmo mucho más rápido que en
decenios anteriores. Toda una serie de factores se está combinando para impulsar el crecimiento de la
enseñanza transfronteriza, entre ellos la necesidad de un mayor dominio de los idiomas, el reconocimiento del
papel económico que desempeña la enseñanza en el contexto de la "economía del conocimiento" y las políticas
públicas que fomentan la internacionalización de la enseñanza superior. La integración económica cada vez
más estrecha y el descenso de los costos de las comunicaciones y el transporte han contribuido a aumentar la
movilidad no sólo de los proveedores de servicios de enseñanza, sino también de los estudiantes y los
trabajadores.
Los servicios de enseñanza superior y otros servicios de enseñanza son dos segmentos del sector de la
docencia en que se registra un crecimiento rápido del comercio internacional. La OCDE estimó que los ingresos
en concepto de exportaciones relacionados con la movilidad estudiantil internacional ascendieron a unos
30.000 millones de dólares EE.UU. en 1998. El estudio mundial sobre la movilidad en 2025 de los estudiantes
pronostica que la demanda de enseñanza internacional aumentará en un 300 por ciento, pasando de
1,8 millones de estudiantes en 2000 a 7,2 millones en 2025.
No obstante, en determinadas regiones existe una elevada concentración del comercio relacionado con el
modo 2. Los países de la OCDE reciben aproximadamente al 85 por ciento de los estudiantes extranjeros de
todo el mundo, y esa proporción se concentra particularmente en tan sólo seis países (los Estados Unidos, el
Reino Unido, Alemania, Francia, Australia y el Japón). A Asia, por su parte, le corresponde casi la mitad
(43 por ciento) de los estudiantes que cursan estudios de enseñanza superior en la OCDE.
La enseñanza a distancia en el ámbito de la enseñanza superior (modo 1) también ha aumentado, pero se
dispone de muy pocos datos sobre los programas suministrados a través de las fronteras. En la enseñanza a
distancia se ha registrado una importante innovación, que es la introducción de la movilidad de los programas.
24
Esta forma relativamente nueva de aprendizaje suele efectuarse a través de acuerdos de franquicia o de
hermanamiento. Aunque las franquicias pueden adoptar muchas formas, lo más habitual es que una
institución extranjera otorgue una licencia a un proveedor local para que ofrezca un programa de enseñanza
extranjero completo o sólo una parte. En el hermanamiento se combina la movilidad de los estudiantes con la
de los programas. Los estudiantes se matriculan con un proveedor extranjero, pero pueden realizar una parte
de su curso localmente en una institución local y terminar posteriormente el programa en el país de origen de
la institución extranjera.
La presencia comercial (modo 3) también aumenta, aunque la mayor parte del comercio de servicios de
enseñanza se lleva a cabo por medio de la movilidad de programas o de estudiantes. Un ejemplo típico de la
presencia comercial en los servicios de enseñanza sería la apertura de campus universitarios o centros
docentes extranjeros por proveedores del exterior. Un rasgo importante del comercio de servicios de
enseñanza es la convergencia y la combinación de los modos 1, 2 y 3 en la prestación de servicios
transfronterizos de enseñanza superior.
II.G.3. COMPROMISOS ESPECÍFICOS Y NEGOCIACIONES
a. COMPROMISOS
A los servicios de enseñanza, junto con los de salud, les corresponde el número más reducido de compromisos.
En los servicios de enseñanza, actualmente tan sólo 51 Miembros de la OMC han asumido compromisos
distribuidos con cierta uniformidad entre los cinco subsectores de enseñanza, pudiéndose constatar una leve
concentración en las categorías de enseñanza secundaria, superior y para adultos (véase el cuadro infra).
DESGLOSE DE LOS COMPROMISOS ESPECÍFICOS EN SERVICIOS DE ENSEÑANZA POR
SUBSECTORES
Subsector Compromisos actuales en virtud del
AGCS
(número de Miembros)
Enseñanza primaria
Enseñanza secundaria
Enseñanza superior
Enseñanza para adultos
Otros servicios de enseñanza
Número total de compromisos
36
41
42
41
26
186
Fuente: Base de datos sobre servicios de la Secretaría de la OMC.
Como en otros sectores, el modo 1 figura mayoritariamente como "Sin consolidar" o "Ninguno". En la mitad
aproximadamente de las listas se han contraído compromisos plenos respecto de la enseñanza primaria y
secundaria. La proporción correspondiente a la "enseñanza superior" y "otros servicios de enseñanza" es más
elevada, pues más de las tres cuartas partes de todos los compromisos existentes están exentos de
limitaciones. Las limitaciones relacionadas con el modo 1 suelen incluir restricciones a la concesión de
asistencia financiera para realizar estudios en el extranjero y otras formas de asistencia pública, restricciones
al suministro del servicio exclusivamente a estudiantes extranjeros en el país y prescripciones de nacionalidad.
25
Los compromisos respecto del modo 2 son por lo general liberales. En los casos en que se imponen
limitaciones, éstas son análogas a las consignadas en el modo 1.
Las limitaciones son más frecuentes en relación con los compromisos asumidos en el modo 3. Suelen ser
análogas a las de otros sectores y se refieren a pruebas de necesidades económicas, prescripciones de
nacionalidad, límites máximos de participación en el capital social y prescripciones sobre empresas conjuntas.
Entre los ejemplos de las restricciones que son, al parecer, más propias de la enseñanza, cabe citar los
siguientes: la asistencia financiera para cursar estudios en instituciones no homologadas o reconocidas; la
población de estudiantes destinataria (por ejemplo, que las instituciones extranjeras solamente matriculen a
estudiantes extranjeros); el establecimiento de entidades comerciales o de personas jurídicas con fines de
lucro; y la concesión por parte de instituciones privadas de diplomas/títulos que gocen de reconocimiento
oficial. Los compromisos respecto del modo 4 son similares en gran medida a los de otros sectores,
garantizando la entrada, con ciertas salvedades, sólo a ciertas categorías de personas.
El proceso de adhesión ha contribuido considerablemente al número y a la calidad de compromisos en el
sector. De los 51 Miembros (contando a la UE como uno) que tienen actualmente compromisos en servicios de
enseñanza, 23 se han adherido recientemente. Las consolidaciones llevadas a cabo por los Miembros de
reciente adhesión también están relativamente exentas de limitaciones. En la enseñanza superior, por
ejemplo, 18 de los 23 Miembros recientemente adheridos que tienen compromisos los consolidaron plenamente
respecto del acceso a los mercados y el trato nacional en los modos 1 y 3.
b. LOS SERVICIOS DE ENSEÑANZA EN EL PDD
En las negociaciones se han presentado relativamente pocas propuestas sobre los servicios de enseñanza. Las
que se han presentado se han concentrado en cuestiones de clasificación como las siguientes: la delimitación
entre la enseñanza "superior" y la enseñanza "para adultos"; y la inclusión de otras actividades en la definición
del documento W/120, como la capacitación, las pruebas educativas, los servicios de educación comunitaria, la
enseñanza del deporte y actividades de esparcimiento y los servicios de agencias de enseñanza. También se
ha señalado la importancia de inscribir compromisos adicionales en los que se especifiquen las condiciones con
arreglo a las cuales se reconocerían los títulos universitarios y otros títulos de aptitud obtenidos en el
extranjero.
En la petición plurilateral que se dirigió a determinados Miembros, se solicitaron compromisos nuevos o
mejorados en relación con la enseñanza superior privada (CPC 923**) y "otros servicios privados relacionados
con la enseñanza (CPC 929**). Se solicitaron compromisos plenos para los modos 1 y 2. En cambio, respecto
del modo 3, se instó a los Miembros objeto de la petición a que asumieran un compromiso pleno, pero, si no
fuera posible, a que las limitaciones de la participación extranjera en el capital social estuvieran supeditadas a
un plazo determinado. En el modo 4, se hizo una petición específica de que se incluyera a los proveedores de
servicios de enseñanza como categoría separada. La petición se refería también a la cuestión polémica de si la
enseñanza pública está comprendida o no en el ámbito del AGCS (véase la explicación supra). Se sugirió que
los Miembros utilizasen sus propias definiciones de enseñanza pública y privada. A este respecto, la petición
subrayaba que el AGCS otorgaba flexibilidad a los Miembros para consignar limitaciones que excluyeran toda
financiación pública a las instituciones extranjeras de enseñanza privada.
Durante la conferencia de manifestación de intenciones sobre los servicios (véase el Módulo 8), algunos
participantes indicaron que estaban dispuestos a asumir nuevos compromisos en materia de servicios de
enseñanza privada y a suprimir varias limitaciones existentes, que discriminan a los proveedores extranjeros
de servicios de enseñanza. Se preveían nuevos compromisos en relación con la enseñanza primaria,
secundaria y terciaria privada, así como con la enseñanza de idiomas, la enseñanza empresarial y la enseñanza
26
técnica y profesional. En un caso, se indicó que se suprimirían todas las restricciones relativas al suministro
transfronterizo y a la presencia comercial para los servicios de enseñanza superior (no pública). En otro caso,
se eliminarían las restricciones al trato nacional para la enseñanza superior y otras categorías de enseñanza
privada.
II.G.4. PROBLEMAS DE POLÍTICA GENERAL
Si bien es cierto que, en el curso de los últimos decenios, la demanda de servicios de enseñanza,
especialmente de enseñanza superior, ha crecido en todo el mundo, el volumen de los presupuestos públicos a
disposición del sector de enseñanza terciaria se ha contraído. En algunos países en desarrollo, ya corresponde
al sector privado la mayoría de los estudiantes que cursan estudios de enseñanza terciaria. La demanda de
enseñanza es una de las principales razones de que los programas académicos y los proveedores/instituciones
de enseñanza sean cada vez más móviles.
En consecuencia, el comercio de servicios de enseñanza puede brindar oportunidades para crear o fortalecer la
capacidad en el sector, así como para satisfacer la creciente demanda. Sin embargo, en la enseñanza
transfronteriza entran en juego muchas y muy distintas esferas y metas de política. Las condiciones
reglamentarias tendrán que velar por que el suministro comercial de enseñanza mejore la calidad y la
eficiencia de los servicios, y por que no se socaven los objetivos relacionados con el acceso. También es
preciso que haya coherencia (como en el caso de otros sectores que cumplen una función tanto económica
como social) entre el programa político comercial y varios otros programas de política como la enseñanza, la
garantía de calidad y el reconocimiento, la protección del consumidor y el desarrollo.
II.H. SERVICIOS RELACIONADOS CON EL MEDIO AMBIENTE
II.H.1. CUESTIONES RELACIONADAS CON LA CLASIFICACIÓN Y LA CONSIGNACIÓN EN LISTAS
CON MÁS DETALLE
A. Servicios relacionados con el medio ambiente CPC
a. Servicios de alcantarillado
b. Servicios de eliminación de desperdicios
c. Servicios de saneamiento y servicios similares
d. Otros
9401
9402
9403
Aunque la categoría "Otros" no remite a ninguna partida de la CPC, por lo general se considera que incluye los
restantes elementos de la categoría de los servicios relacionados con el medio ambiente de la CPC, a saber:
servicios de limpieza de gases de escape (CPC 9404), servicios de lucha contra el ruido (CPC 9405), servicios
de protección de la naturaleza y el paisaje (CPC 9406) y otros servicios de protección del medio ambiente no
comprendidos en otras partidas (CPC 9409).
En consecuencia, la definición que figura en el documento W/120 se refiere básicamente a servicios de
infraestructura. Este planteamiento ha sido criticado por ser demasiado estrecho y no representar al sector de
servicios relacionados con el medio ambiente de hoy en día. En los últimos años, los servicios "no relacionados
27
con la infraestructura", como la lucha contra la contaminación atmosférica o la consultoría en temas
medioambientales, han adquirido importancia, tanto ambiental como económica. Se suministran
principalmente de empresa a empresa, lo que supone que son menos sensibles desde un punto de vista
político. A diferencia de los servicios de infraestructura, ofrecen oportunidades especializadas a las empresas
pequeñas y medianas.
II.H.2. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y SOCIAL Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
La función de servicio público que desempeñan algunos servicios relacionados con el medio ambiente, como la
recolección y el tratamiento de desechos y aguas residuales, y el papel predominante que han mantenido las
autoridades públicas han significado que, hasta hace poco, a las empresas privadas les quedara un papel
limitado en el sector, por lo que éste no estaba verdaderamente orientado al comercio y no era objeto sino de
un número reducido de compromisos. Sin embargo, la situación está cambiando. La contracción de los
presupuestos públicos y la necesidad de tecnologías más avanzadas han impulsado a los gobiernos a delegar
en el sector privado algunas de sus tareas tradicionales. Además, la creciente conciencia de los problemas
medioambientales y la reglamentación cada vez más estricta han motivado la creación de nuevos productos
medioambientales -mercancías y servicios- que van más allá de los servicios de infraestructura tradicionales.
Estos servicios "no infraestructurales" (por ejemplo, la lucha contra la contaminación atmosférica o la
consultoría en temas medioambientales) también han contribuido a ampliar las oportunidades comerciales.
Este sector ofrece oportunidades favorables para todos los interesados. Por ejemplo, la liberalización de los
servicios medioambientales podría contribuir a mejorar la protección del medio ambiente, conducir a la
innovación y a una mayor calidad de los servicios y crear nuevas oportunidades de comercio. Sin embargo,
para ello deben existir normas y políticas ambientales apropiadas en el ámbito nacional. En la Declaración de
Doha se reafirmó la importancia de la dimensión favorable para todos del comercio abierto y de su relación con
la protección del medio ambiente, la salud de los seres humanos y el desarrollo económico.
Apartado iii) del párrafo 31 de la Declaración Ministerial de Doha
En el párrafo 31 de la Declaración Ministerial de Doha, bajo el título "Comercio y medio ambiente", figura
una referencia específica a los servicios relacionados con el medio ambiente. Los Ministros convinieron en
celebrar negociaciones sobre "la reducción, o según proceda, la eliminación de los obstáculos arancelarios a
los bienes y servicios ecológicos". Se ha encomendado al Comité de Comercio y Desarrollo en Sesión
Extraordinaria que lleve a cabo estas negociaciones. Para evitar la repetición de tareas, las negociaciones
sobre los servicios relacionados con el medio ambiente han seguido incumbiendo al Comité de Comercio de
Servicios en Sesión Extraordinaria, de conformidad con la decisión de dicho Comité, que, por su parte, se ha
concentrado en la definición de los bienes ambientales.
En el sector de los servicios relacionados con el medio ambiente, la mayor parte del comercio se efectúa a
través de la presencia comercial (modo 3), acompañada de la presencia de personas físicas (modo 4).
Tradicionalmente, se ha considerado que el suministro transfronterizo (modo 1) y el consumo en el extranjero
(modo 2) revisten un interés limitado en este sector. Sin embargo, desde hace poco, los Miembros han
empezado a examinar la relación que guardan esos modos con diversos servicios no infraestructurales de
apoyo. Algunos Miembros opinan que los modos 1 y 2 podrían también ser pertinentes a los servicios de
infraestructura en la medida en que la consultoría relacionada con dichos servicios se puede proporcionar a
través de Internet.
28
II.H.3. COMPROMISOS ESPECÍFICOS Y NEGOCIACIONES
a. COMPROMISOS
Hasta la fecha, unos 50 Miembros (contando a la UE como uno) han contraído compromisos específicos por lo
menos en uno de los subsectores de los servicios relacionados con el medio ambiente. Es una cifra bastante
inferior a la registrada en otros sectores, como el turismo, los servicios financieros o las telecomunicaciones, y
puede explicarse en parte por el papel dominante que desempeñan las entidades públicas. No obstante, los
Miembros de que se trata representan más del 80 por ciento del PIB de todos los Miembros. Además, es
posible que sus políticas reales sean más liberales en la práctica que las que figuran en sus listas.
Los compromisos relacionados con el acceso a los mercados y el trato nacional siguen pautas análogas en
todas las listas. Por lo general, el consumo transfronterizo se consigna con la inscripción "Sin consolidar",
tanto en el caso del acceso a los mercados como en el del trato nacional; sin embargo, hay división de
opiniones entre los Miembros respecto de la viabilidad técnica del modo 1 para servicios de infraestructura
relacionados con el medio ambiente. En general, el consumo en el extranjero está plenamente consolidado,
aunque no está claro que este modo tenga importancia práctica para las actividades relacionadas con los
servicios medioambientales infraestructurales. El establecimiento de presencia comercial es el modo más
importante de suministro en este sector y los compromisos en el marco del modo 3 son por lo general
liberales. Pocos países han consignado limitaciones sectoriales al acceso a los mercados y al trato nacional,
aunque es posible que sean aplicables algunas limitaciones horizontales. Los compromisos relacionados con el
movimiento de personas físicas se ajustan a la pauta habitual que figura en las listas de la mayoría de los
Miembros para este modo.
En los servicios relacionados con el medio ambiente, las principales restricciones se refieren a los tipos de
actividades comprendidas en compromisos específicos. Por ejemplo, algunos Miembros restringieron sus
compromisos a la consultoría, lo que significa que el suministro real del servicio no está abarcado.
b. LOS SERVICIOS RELACIONADOS CON EL MEDIO AMBIENTE EN EL PDD
En las negociaciones, la clasificación sigue siendo un problema importante en el caso de los servicios
relacionados con el medio ambiente. A este respecto, en una propuesta se ha pedido la creación de siete
subsectores basados en los medios ambientales (aire, agua, suelo, desechos, ruido, etc.), con el propósito de
dar cabida a la forma en que los proveedores de servicios tienden a especializarse y de garantizar una
cobertura amplia del sector.
La novedad principal, y más polémica, de esta propuesta es la de incluir en el documento W/120 una
referencia específica a los servicios de "captación, depuración y distribución de agua". Ahora bien, una
referencia explícita a la distribución de agua no tendría consecuencias jurídicas. El alcance del AGCS no viene
determinado por el documento W/120, sino por el párrafo 1 del artículo I, que dice así: "El presente Acuerdo
se aplica a las medidas adoptadas por los Miembros que afecten al comercio de servicios". Todo el mundo está
de acuerdo en que las distintas operaciones que resultan necesarias para llevar agua potable al grifo son
actividades de servicios. Los servicios relacionados con el agua, estén o no enumerados en el documento
W/120, quedan comprendidos en el ámbito del AGCS, a reserva de la exclusión prevista en el apartado b) del
párrafo 3 del artículo I.
Hasta ahora no se ha llegado a un consenso para modificar formalmente la clasificación actual de los servicios
relacionados con el medio ambiente. No obstante, algunos Miembros emplean la clasificación propuesta, a que
se hace referencia supra, en sus ofertas en el marco del PDD (a lo que tienen perfecto derecho en virtud del
AGCS, ya que el documento W/120 no es un instrumento de obligado cumplimiento).
29
En unas 25 ofertas (contando a la UE como un solo Miembro) se proponen compromisos nuevos o revisados
respecto de los servicios relacionados con el medio ambiente. Varían mucho entre ellas no sólo en cuanto a la
cobertura sectorial, sino también en lo referente al grado de acceso a los mercados y el trato nacional que
prevén. Ningún Miembro propone asumir compromisos específicos en relación con los servicios de distribución
de agua.
Durante la conferencia de manifestación de intenciones sobre los servicios celebrada en 2008, hubo muchas
indicaciones de mejoras respecto de los distintos servicios relacionados con el medio ambiente, incluidos los
siguientes: servicios de alcantarillado; servicios de saneamiento; servicios de eliminación de desperdicios y
de desechos sólidos; servicios de gestión de aguas residuales; servicios de rehabilitación y limpieza de
suelos; servicios de laboratorio relacionados con el medio ambiente; y otros servicios de lucha contra la
contaminación atmosférica y de amortiguamiento de ruidos. Además de ampliar el número de sectores
comprendidos, varios participantes manifestaron su disposición a ampliar el alcance de sus compromisos en lo
concerniente a los modos y a reducir o eliminar restricciones, como los requisitos relativos al establecimiento
de empresas conjuntas y las limitaciones de la participación de capital extranjero. Varios participantes dijeron
que aspiraban a obtener nuevos compromisos en relación con todos los modos de suministro para los distintos
servicios relacionados con el medio ambiente. Se hizo una petición específica de compromisos relativos a los
servicios de asesoramiento en el modo 1.
II.H.4. PROBLEMAS DE POLÍTICA GENERAL Y CONTRACTUALES
Cuando se persiguen los objetivos del sector público mediante alianzas con el sector privado, como puede
ocurrir en el caso de los servicios de infraestructura relacionados con el medio ambiente, se puede recurrir a
diversas formas de relación contractual. Las denominadas "alianzas público-privadas" utilizan instrumentos
como contratos de gestión, de construcción, explotación y transferencia (CET) o de concesión, siendo la
principal diferencia el alcance de las funciones delegadas por la autoridad pública y las disposiciones financieras
convenidas entre las partes interesadas.
La consignación de compromisos acerca de servicios suministrados por conducto de alianzas público-privadas
en las listas plantea varias cuestiones técnicas y jurídicas. Por ejemplo, es probable que algunas formas
contractuales de esas alianzas (como los contratos de gestión y, en algunos casos, de CET) estén
comprendidas en el ámbito de la definición de contratación pública del artículo XIII, lo que supone que no les
serían aplicables la obligación de trato NMF ni los compromisos específicos. Es probable que los contratos de
concesión, que otorgan ciertos derechos de monopolio, queden fuera de la definición de contratación pública y
estén sujetos por tanto a las disposiciones del AGCS.
II.I. ENERGÍA
II.I.1. CUESTIONES RELACIONADAS CON LA CLASIFICACIÓN Y LA CONSIGNACIÓN EN LAS LISTAS
El documento W/120 no contiene una sección propia para los servicios de energía. No obstante, pueden
encontrarse dos subsectores distintos, que están relacionados directamente con actividades en materia de
energía, uno en "Servicios prestados a las empresas" y otro en "Servicios de transporte".
"Servicios relacionados con la minería", que es uno de los subsectores de "Otros servicios
prestados a las empresas", consta de: i) "servicios realizados a comisión o por contrata en
30
yacimientos de petróleo y de gas, como la perforación, la erección, reparación y desmantelamiento de
torres de perforación, y la cementación del entubado de los pozos de petróleo y gas" (CPC 883);
y ii) "trabajos de preparación de terrenos para la minería" (CPC 5115).
"Servicios relacionados con la distribución de energía" se define así: "servicios de transmisión
o distribución, a comisión o por contrata, de electricidad, combustibles gaseosos, vapor y agua
caliente a los hogares, centros industriales y comerciales, y otros" (CPC 887).
"Transporte de combustibles" es uno de los dos subsectores de la categoría "Servicios de
transporte por tuberías" y se define así: "el transporte por tuberías de petróleo crudo o refinado,
productos derivados del petróleo y gas natural" (CPC 7131).
Además de estos tres subsectores, varias actividades relacionadas con la energía, que no son exclusivas del
sector energético, como el transporte y almacenamiento, la distribución, la consultoría, la ingeniería, etc.,
están comprendidas en otros sectores y subsectores del documento W/120.
Los Miembros consideran que el modo 3 -establecimiento de presencia comercial- es el modo de suministro
más importante de los servicios energéticos. Los compromisos en el modo 3 permiten abordar medidas que
afectan a los proveedores de servicios energéticos, como prescripciones de nacionalidad y residencia, pruebas
de necesidades económicas, procedimientos de concesión de licencias discriminatorios o limitaciones de la
participación de capital extranjero y de las formas jurídicas de realizar las actividades.
Con el creciente uso de las operaciones por Internet, el suministro transfronterizo ha adquirido importancia
comercial en el sector energético. Por ejemplo, un proveedor de servicios puede realizar el análisis de datos
geológicos en el país A para un cliente que se encuentra en el país B. Por tanto, los compromisos en el modo 1
podrían facilitar el suministro transfronterizo de información y operaciones electrónicas.
También se ha señalado la importancia del movimiento de personas físicas para el sector energético. Por
ejemplo, los compromisos relacionados con el modo 4 podrían contribuir a facilitar las transferencias dentro de
las empresas de especialistas y profesionales empleados por empresas de servicios energéticos. No obstante,
como ya se ha señalado, los compromisos en el modo 4 se asumen en principio horizontalmente, y no con
carácter sectorial. Los Miembros suelen aplicar el mismo nivel de acceso a todos los sectores de servicios.
Por ahora, los servicios energéticos están sujetos a las disciplinas generales del AGCS. Cuando comenzaron las
negociaciones, algunos Miembros señalaron las analogías que existían entre el sector de telecomunicaciones y
el de la energía, y propusieron que se negociaran disciplinas adicionales que abordaran, por ejemplo, la
transparencia en materia de reglamentación, el acceso de terceros a las redes en condiciones no
discriminatorias, la necesidad de un órgano reglamentario independiente y las prescripciones que prevengan
determinadas prácticas contrarias a la competencia. No obstante, es poco probable que esas disciplinas se
hagan realidad durante el PDD.
II.I.2. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y SOCIAL Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
La energía sostiene prácticamente todas las actividades humanas y es un requisito sine qua non del desarrollo
económico y social. El sector de la energía es de gran intensidad de capital, pues se requieren enormes
inversiones para descubrir, producir y transportar la energía necesaria para satisfacer las crecientes
necesidades energéticas que el crecimiento demográfico y el desarrollo económico imponen. El cambio
climático trae consigo amenazas que exigirán el fomento de fuentes de energía limpias y la aplicación de
medidas destinadas a propiciar la eficiencia energética.
31
Los servicios energéticos estuvieron prácticamente ausentes en las negociaciones de la Ronda Uruguay. Al
principio de los años noventa, el sector energético -sobre todo las industrias del gas y la electricidad- estaba
dominado principalmente por empresas de servicios públicos de propiedad estatal integradas verticalmente, lo
que dejaba poco margen para los operadores privados. Como ha ocurrido en otros servicios de
infraestructuras, la situación ha cambiado en los últimos 15 años. Ahora la tendencia se dirige hacia el
desglose de esos servicios públicos, lo que ha contribuido a la aparición de nuevos servicios, abriendo así la
puerta a nuevas oportunidades comerciales para los proveedores del sector privado. Este proceso puede
compararse a lo ocurrido en el sector de las telecomunicaciones, aunque es más lento y más complejo.
Entre otras cosas, un mayor acceso a los mercados para los servicios energéticos y los proveedores de esos
servicios puede contribuir a atraer inversiones y tecnologías, aumentar la fiabilidad del suministro, mejorar la
eficiencia de la producción, diversificar las fuentes de suministro (incluidas las renovables) y perfeccionar las
competencias de la fuerza de trabajo local.
II.I.3. COMPROMISOS ESPECÍFICOS Y NEGOCIACIONES
a. COMPROMISOS
El número de compromisos específicos en los tres sectores energéticos mencionados anteriormente es muy
bajo. No más de 45 Miembros han contraído compromisos específicos respecto de los "Servicios relacionados
con la minería"; 10 de ellos (principalmente países desarrollados) han limitado esos compromisos a
actividades conexas de asesoramiento y consultoría. Otros Miembros han consignado limitaciones sectoriales
respecto de los tipos de actividades abarcadas. Dieciocho Miembros han asumido compromisos específicos
respecto de los "Servicios relacionados con la distribución de energía". También en este caso, algunos se
limitan a los servicios de asesoramiento y consultoría. Por lo demás, el acceso a los mercados y el trato
nacional para estos dos subsectores están plenamente consolidados; se han consignado poquísimas
limitaciones. Tan sólo 12 Miembros tienen compromisos en relación con el transporte de combustibles.
b. LOS SERVICIOS DE ENERGÍA EN EL PDD
La primera dificultad con que se tropieza al negociar los servicios energéticos es su definición, ya que el
documento W/120 no contiene una sección aparte para la energía. En los últimos años, los Miembros de la
OMC han venido examinando varias opciones para concretar la identificación de actividades pertinentes en este
sector. La principal conclusión que se puede sacar de esos debates es que la clasificación de los servicios
energéticos es más un problema de visibilidad que de contenido. La mayoría de los servicios a lo largo de la
cadena energética, desde la perforación hasta la comercialización, ya están abarcados por otros sectores, pero,
al no ser necesariamente específicos de la energía, se subsumen en partidas más generales (como servicios
prestados a las empresas, construcción, distribución o transporte). Por otra parte, unas pocas actividades,
entre ellas la venta al por mayor y al por menor de electricidad, no tienen al parecer una partida específica en
el documento W/120 ni en la CPC.
Las negociaciones sobre acceso a los mercados relativas a los servicios energéticos abarcan una amplia gama
de actividades pertinentes para las empresas energéticas. Se solicitan compromisos en las siguientes
actividades: perforación; ingeniería; servicios de ensayos y análisis técnicos; obras de construcción de
tuberías de gran longitud y tuberías locales, y para minería; servicios comerciales al por mayor de
combustibles sólidos, líquidos y gaseosos; venta al por menor de gasóleo, gas envasado, carbón y madera.
32
Las ofertas presentadas hasta ahora en las negociaciones sobre acceso a los mercados para los servicios en el
PDD son muy limitadas. Ocho Miembros proponen nuevos compromisos o mejoras de los compromisos
existentes con respecto a los servicios relacionados con la minería. Cuatro Miembros han presentado ofertas
con respecto a los servicios relacionados con la distribución de energía y otros cuatro con respecto al
transporte de combustibles por tuberías. Otros ocho Miembros han ofrecido compromisos centrados en un uso
final específico de la energía en otros sectores (servicios profesionales, construcción, distribución, transporte,
etc.). Estas ofertas están sujetas a menudo a importantes limitaciones con respecto al alcance de las
actividades afectadas (por ejemplo, no se aplican a todas las fuentes de energía).
Durante la Conferencia de manifestación de intenciones de julio de 2008, muchos participantes indicaron que
ampliarían la cobertura sectorial y modal de sus compromisos sobre los servicios de energía. En unos cuantos
casos ello incluiría el establecimiento de compromisos con respecto a los servicios relacionados con la
distribución de energía, los servicios de consultores en administración, los servicios de ensayos y análisis
técnicos, la construcción de tuberías de gran longitud y tuberías locales, y la distribución de petróleo y gas
natural. Se dieron también varias indicaciones de mejoras con respecto al modo 3 y a otros modos, entre ellas
la eliminación total o parcial de las limitaciones aplicadas a los servicios relacionados con la minería y la
perforación, los trabajos de preparación de terrenos para la minería, los servicios conexos de consultores en
ciencia y tecnología, y los servicios de ensayos y análisis técnicos. Por otro lado, varios participantes
manifestaron interés en el establecimiento de nuevos compromisos con respecto a los servicios de energía, con
inclusión de actividades tales como las siguientes: minería; perforación; ensayos y análisis técnicos, y
servicios conexos de consultores en ciencia y tecnología. Deseaban también obtener compromisos más
significativos en materia de acceso a los mercados, en particular en el modo 3.
II.I.4. PROBLEMAS DE POLÍTICA GENERAL
a. LA PROPIEDAD DE LOS RECURSOS NATURALES Y OTRAS CUESTIONES DE POLÍTICA
GENERAL
En muchos países, los gobiernos son propietarios de los recursos naturales en nombre de los ciudadanos. Por
tanto, existe un amplio consenso entre los Miembros de que las propiedad de los recursos naturales queda
fuera del ámbito de las negociaciones. Además, los Miembros insisten en la importancia que reviste mantener
una flexibilidad normativa suficiente para garantizar la seguridad de suministro, la protección del medio
ambiente y la posibilidad de imponer obligaciones de servicio público.
b. DIVISIÓN ENTRE PÚBLICO Y PRIVADO Y CONFUSIÓN
Como se ha señalado supra, el desglose de los servicios públicos de propiedad estatal integrados verticalmente
y la introducción de la competencia en algunos segmentos del mercado son fenómenos relativamente nuevos
en el sector de la energía. En la práctica, la línea divisoria entre las entidades públicas y las privadas puede
resultar borrosa.
Las empresas dedicadas a actividades relacionadas con la energía pueden seguir siendo de propiedad estatal, o
incluso ser organismos estatales, y comportarse no obstante como entidades comerciales con respecto a
algunas operaciones. La dificultad residirá en calificar a esas entidades y la índole de sus actividades con
respecto al AGCS. Por ejemplo, según la condición jurídica de la entidad, una decisión relacionada con una
adquisición podrá considerarse una contratación pública y, por tanto, quedar excluida del ámbito de los
compromisos específicos.
33
II.J. SERVICIOS FINANCIEROS
II.J.1. CUESTIONES RELACIONADAS CON LA CLASIFICACIÓN Y LA CONSIGNACIÓN EN LISTAS
En el Anexo sobre Servicios Financieros del AGCS se define un "servicio financiero" como "todo servicio de
carácter financiero ofrecido por un proveedor de servicios financieros de un Miembro", quedando comprendidas
dos categorías amplias de servicios, a saber: los servicios de seguros y relacionados con seguros y los
servicios bancarios y demás servicios financieros. Esas dos categorías se subdividen además en las siguientes:
Los servicios de seguros y relacionados con los seguros abarcan los seguros de vida y los seguros
distintos de los de vida, los reaseguros, las actividades de intermediación de seguros, como, por
ejemplo, las de los corredores y agentes de seguros, y los servicios auxiliares de los seguros, por
ejemplo, los servicios de los consultores y actuarios.
Los servicios bancarios y demás servicios financieros incluyen todos los servicios bancarios y demás
servicios financieros tales como la aceptación de depósitos y otros fondos reembolsables del público,
los préstamos de todo tipo (por ejemplo, los créditos personales, los créditos hipotecarios, el factoring
y la financiación de transacciones comerciales), los servicios de arrendamiento financiero, todos los
servicios de pago y transferencia monetaria (por ejemplo, las tarjetas de crédito, de pago y similares,
los cheques de viajeros y los giros bancarios), las garantías y compromisos, las operaciones
bursátiles, la suscripción, el corretaje de cambios, la administración de activos, los servicios de pago y
compensación, el suministro y la transferencia de información financiera y los servicios de
asesoramiento e intermediación y otros servicios financieros auxiliares.
A diferencia de otros sectores comprendidos en el ámbito del AGCS, existen dos clasificaciones del sector
financiero: la que figura en el mencionado Anexo, y la del documento W/120. Si bien es cierto que ambas son
muy similares, existen algunas diferencias, de las que las más notables son el empleo de números de la CPC en
la clasificación del documento W/120 para complementar las partidas literales y el mayor desglose de las
actividades en el Anexo.
Aunque la gran mayoría de los Miembros han basado sus compromisos en la clasificación del documento
W/120 o del Anexo sobre Servicios Financieros, unos pocos han complementado la clasificación del Anexo con
los códigos de la CPC o han utilizado las clasificaciones originales nacionales, ya sea complementadas con
códigos de la CPC, o sin ninguna referencia a los códigos de la CPC.
Por lo que se refiere a la consignación en listas, algunos Miembros han contraído sus compromisos en materia
de servicios financieros en función del "Entendimiento relativo a los compromisos en materia de servicios
financieros". El "Entendimiento" es un instrumento jurídico singular en la OMC que fue incluido en el Acta
Final, pero no es formalmente parte integrante del AGCS. Como se afirma en la introducción del
Entendimiento, los Miembros "han quedado facultados para contraer compromisos específicos con respecto a
los servicios financieros en el marco del AGCS sobre la base de un enfoque alternativo al previsto en las
disposiciones de la Parte III del Acuerdo". Pese a ser una especie de enfoque basado en una fórmula, así como
una alternativa a la Parte III del AGCS, los Miembros siguen pueden hacer consignaciones en las listas de
conformidad con el Entendimiento para introducir limitaciones del acceso a los mercados y del trato nacional.
Los compromisos específicos asumidos con arreglo al Entendimiento se aplican sobre una base NMF.
El Anexo sobre Servicios Financieros del AGCS complementa, o amplía, las normas básicas del AGCS relativas
al comercio de servicios financieros. La disposición más importante -la denominada "excepción cautelar"-
figura en la sección 2, bajo el encabezamiento "Reglamentación nacional". Se reconoce que, no obstante las
34
demás disposiciones del AGCS, los Miembros podrán adoptar "medidas por motivos cautelares, entre ellos la
protección de inversores, depositantes, tenedores de pólizas o personas con las que un proveedor de servicios
financieros tenga contraída una obligación fiduciaria, o para garantizar la integridad y estabilidad del sistema
financiero". El mismo párrafo añade que las medidas cautelares, cuando no sean conformes a otras
disposiciones del AGCS, no se utilizarán como medio de eludir los compromisos u obligaciones contraídos en el
marco del Acuerdo.
Como se explica en las directrices para la consignación en listas (documento S/L/92), no es necesario inscribir
las medidas cautelares en las listas de compromisos específicos de los Miembros, ya que no se consideran
limitaciones del acceso a los mercados o del trato nacional (véase también el Módulo 5). La principal finalidad
de la excepción es velar por que los compromisos y disciplinas del AGCS no coarten la capacidad de los
Miembros de reglamentar el sector financiero por motivos cautelares.
II.J.2. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
El sector de los servicios financieros desempeña un papel fundamental en toda economía moderna. Puede
considerarse que las instituciones que conforman el sistema financiero de una economía son "el cerebro de la
economía", por cuanto desempeñan muchas funciones económicas esenciales, entre las que cabe mencionar
las siguientes:
facilitar las operaciones (el intercambio de bienes y servicios);
movilizar el ahorro (cuyas salidas serían de otro modo mucho más limitadas);
asignar fondos de capital (principalmente para financiar inversiones productivas);
vigilar a los gestores (de forma que los fondos asignados se gasten con arreglo a lo previsto); y
transformar el riesgo (reduciéndolo mediante la agregación y permitiendo que lo asuman los que
estén más dispuestos a correrlo.
En todos los países, el sector de los servicios financieros comprende habitualmente bancos, compañías
fiduciarias y crediticias, cooperativas de crédito, compañías de seguros de vida y de enfermedad, compañías de
seguros generales, agentes y bolsas de valores, compañías de fondos de inversión, fondos de pensiones,
sociedades financieras y empresas de arrendamiento financiero, agentes y corredores de seguros y una
multiplicidad de proveedores de servicios auxiliares, como los asesores financieros independientes, los
actuarios y los intermediarios. Además de su participación en el PIB, el sector de los servicios financieros suele
ser un factor importante respecto del empleo.
II.J.3. COMPROMISOS ESPECÍFICOS Y NEGOCIACIONES
a. COMPROMISOS
Los gobiernos han contraído más compromisos en el sector de servicios financieros que en ningún otro sector,
salvo el del turismo. Prácticamente todos los Miembros que han contraído compromisos en servicios
financieros han incluido obligaciones relacionadas con las actividades bancarias básicas (aceptación de
depósitos y concesión de préstamos). La cobertura sectorial es más amplia en los países desarrollados que en
los países en desarrollo. En términos generales, tanto por lo que se refiere a los servicios abarcados como en
cuanto a la calidad de los compromisos, las actividades relacionadas con los valores tienen menos cobertura
que las de seguros, que, a su vez, tienen menos cobertura que los servicios bancarios.
El número de limitaciones mantenidas respecto del acceso a los mercados y el trato nacional es más elevado
que en otros sectores y el nivel de los compromisos contraídos varía bastante, tanto entre los Miembros como
35
entre los distintos subsectores. De hecho, en el sector financiero existe al parecer una menor proporción de
"compromisos plenos" en comparación con algunos de los demás sectores, lo que puede ser reflejo del carácter
extremadamente sensible de las cuestiones normativas.
Para completar el panorama de los compromisos vigentes, unos 27 Miembros (se cuenta a la UE como uno)
han establecido exenciones del trato NMF respecto de medidas específicas que afectan al comercio de servicios
financieros. Tan sólo un pequeño número de Miembros ha asumido compromisos adicionales en cuestiones
reglamentarias en el contexto de la continuación de las negociaciones hasta 1997.
b. LOS SERVICIOS FINANCIEROS EN EL PDD
En el curso de las negociaciones de Doha, menos de la mitad de las ofertas distribuidas formalmente (tanto
iniciales como revisadas) incluyen mejoras de compromisos anteriores en servicios financieros. Sin embargo,
esas mejoras no son particularmente notables y, al parecer, distan mucho de dar cabida a la apertura llevada a
cabo por la mayoría de los Miembros en los últimos años.
A diferencia de otros sectores sobre los que se desarrollan negociaciones en el marco del PDD, las
denominadas cuestiones técnicas (es decir, la clasificación o la consignación de compromisos en listas) no han
suscitado mucha atención. Antes bien, las negociaciones se han concentrado en la eliminación de las
limitaciones del acceso a los mercados y el trato nacional. Los principales demandeurs han señalado que los
compromisos mejorados en el modo 3 (suministro mediante presencia comercial) son la prioridad; su objetivo
es eliminar las restricciones fundamentales que afectan al suministro de todos los servicios financieros por
medio de establecimientos en el extranjero, entre ellas las siguientes:
restricciones a la forma de presencia comercial (filiales, sucursales);
limitaciones de la participación extranjera en el capital social;
limitaciones cuantitativas del número de proveedores de servicios;
prescripciones de renuncia obligatoria a favor de compañías de reaseguros de propiedad estatal;
monopolios en el sector de los seguros (en particular en los reaseguros);
pruebas de necesidades económicas;
restricciones a la expansión geográfica;
restricciones a los tipos de actividades que pueden llevarse a cabo en distintas zonas geográficas;
prohibición de la entrada de nuevos participantes; y
discriminación entre los proveedores nacionales y los extranjeros respecto de la aplicación de las leyes
y reglamentos.
II.J.4. PROBLEMAS DE POLÍTICA GENERAL
Es probable que la liberalización del comercio de servicios financieros aporte beneficios importantes. En primer
lugar, la mayor competencia fomenta la eficiencia sectorial, lo que da lugar a costos más bajos, mejor calidad y
una opción más amplia de servicios financieros. En segundo término, la liberalización multiplica las
oportunidades de intermediación e inversión financieras mediante una mejor asignación de recursos entre los
sectores y los países y en el marco cronológico, y mediante instrumentos más eficaces para la gestión del
riesgo y la absorción de conmociones. En tercer lugar, cabe la posibilidad de que la apertura de la economía
36
induzca a los gobiernos a perfeccionar la política macroeconómica, así como la regulación y la supervisión del
sector financiero.
No obstante, es menester hacer frente a una serie de retos para que los países puedan recoger todos los
beneficios que brinda la liberalización del comercio. A tal efecto, son imprescindibles la estabilidad
macroeconómica, las políticas estructurales que minimicen las intervenciones causantes de distorsión en el
sector financiero y la reglamentación y supervisión cautelares, pues de lo contrario la liberalización podría
exacerbar los problemas del sector financiero o de la economía. No existe una estrategia de liberalización que
pueda aplicarse universalmente, y las circunstancias de cada país deben dictar el momento y la secuencia
específicos de la reforma.
El AGCS brinda una oportunidad valiosa para comprometerse a la liberalización en el contexto multilateral.
Con el principio NMF, los compromisos contraídos en el marco del AGCS aportan el beneficio concreto de
garantizar un trato no discriminatorio a todos los Miembros de la OMC. Los compromisos que consolidan
niveles actuales de acceso a los mercados y medidas futuras de liberalización crean seguridad y previsibilidad.
Por último, cabe tener presente que el AGCS permite que los Miembros adopten otras medidas cautelares y
medidas adicionales para proteger la balanza de pagos, pese al carácter vinculante de los compromisos en
materia de acceso a los mercados y trato nacional.
II.K. SERVICIOS DE SALUD
II.K.1. CUESTIONES RELACIONADAS CON LA CLASIFICACIÓN Y LA CONSIGNACIÓN EN LISTAS
En el documento W/120, el sector de la salud consta de dos segmentos principales, a saber: i) "Servicios
sociales y de salud", que incluyen servicios de hospital, servicios sociales y otros servicios de salud humana; y
ii) y otros servicios profesionales, incluidos los servicios médicos y dentales, y los servicios proporcionados por
parteras, enfermeras, fisioterapeutas y personal paramédico. Además, otros servicios, como los de los seguros
de vida, accidentes y enfermedad, que corresponden a la sección de servicios financieros, guardan una relación
directa con el sector de servicios de salud.
El sector de los servicios de salud es uno de los pocos sectores respecto de los cuales no se han presentado
propuestas de clasificación o de reclasificación en las negociaciones en curso.
El AGCS es aplicable a los servicios de salud como a cualquier otro sector, excepto en el caso de los servicios
que son suministrados "en ejercicio de facultades gubernamentales" (párrafo 3 del artículo I del AGCS). En
ausencia de compromisos específicos, los efectos del AGCS se limitan, pues, a las obligaciones incondicionales
que se aplican sin excepción, ante todo y sobre todo el trato de nación más favorecida.
Los cuatro modos de suministro son pertinentes a los servicios de salud.
Suministro transfronterizo (modo 1): Como en otros sectores, las nuevas tecnologías de la
comunicación han abierto posibilidades para suministrar servicios de salud a través de las fronteras.
La telesanidad (o la telemedicina), que prácticamente no existía cuando entró en vigor el AGCS,
adquiere cada día mayor importancia. Puede emplearse como sucedáneo o complemento de la
prestación local de servicios de hospital y servicios médicos.
El consumo en el extranjero (modo 2) parece revestir una importancia creciente. Varios países
consideran que el turismo sanitario es una oportunidad para el desarrollo y promueven y
comercializan deliberadamente sus servicios de salud con el fin de atraer a pacientes extranjeros.
37
Se entiende por presencia comercial (modo 3) el establecimiento de un proveedor extranjero en el
territorio del Miembro de que se trate, generalmente por conducto de la inversión extranjera directa
(IED). En el sector de la salud, esta presencia puede consistir en un hospital. La transferencia de
tecnología suele acompañar a ese tipo de inversión.
La presencia de personas físicas (modo 4) comprende el movimiento de profesionales sanitarios
(médicos, enfermeros, etc.) para prestar servicios con carácter temporal en un país receptor. Este
modo puede desempeñar un papel importante en los servicios sanitarios. En la práctica, en el sector
de la salud, como en todos los demás sectores de servicios, representa una proporción muy limitada
de las corrientes comerciales en el marco del AGCS.
II.K.2. IMPORTANCIA ECONÓMICA (IMPORTANCIA SOCIAL) Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
Las consideraciones de tipo comercial no han demostrado ser ejes prioritarios de la política para las
administraciones nacionales de salud, aparte de las cuestiones relacionadas con la migración internacional de
personal. Incluso en los países más avanzados, en los que el sector de los servicios de salud es un gigante de
la economía (por ejemplo los gastos sanitarios representaron más del 15 por ciento del PIB en los Estados
Unidos en 2006), su contribución al comercio ha sido reducida.
Los servicios de salud son un sector en el que puede resultar difícil conciliar objetivos legítimos de política
general relacionados con la equidad, la calidad y la justicia distributiva. La prestación de servicios de salud
puede estar organizada de forma muy diferente de un país a otro. Algunos países prevén la prestación gratuita
de servicios por conducto de entidades públicas, mientras que otros permiten la cooperación entre proveedores
privados y públicos, combinada con planes de seguros, que pueden ser obligatorios o no. Las distintas
disposiciones institucionales son reflejo de la amplia variedad de valores éticos, culturales y sociales que entran
en juego, y que, además, también pueden variar considerablemente según cada país y cada sociedad.
II.K.3. COMPROMISOS ESPECÍFICOS Y NEGOCIACIONES
a. COMPROMISOS
El sector de los servicios de salud registra uno de los niveles más bajos de compromisos específicos en el
marco del AGCS.
Subsector Compromisos actuales en el
marco del AGCS
(número de miembros)
Servicios médicos y dentales
Servicios proporcionados por parteras, enfermeras y fisioterapeutas
Servicios de hospital
Otros servicios de salud humana
Servicios sociales
Otros
56
24
47
24
17
7
38
Fuente: Secretaría de la OMC (la UE 12 se cuenta como uno).
Como en otros sectores, el modo 1 figura principalmente como "Sin consolidar" o "Ninguno" (con una pequeña
mayoría de esta última opción); se han consignado pocas limitaciones. Los compromisos en el modo 2 son
por lo general liberales; unos pocos Miembros han inscrito restricciones relativas a la portabilidad de los
planes de seguros. Las limitaciones son más frecuentes en los compromisos del modo 3 y guardan relación,
entre otras cosas, con las pruebas de necesidades económicas, las prescripciones de nacionalidad, los topes a
la participación en el capital social o las prescripciones en materia de empresas conjuntas. Como se ha
señalado antes, la mayoría de los Miembros define sus compromisos en el modo 4 horizontalmente, lo que
supone que son iguales para todos los servicios objeto de compromisos.
La principal preocupación que se está planteando en relación con la liberalización en el marco del modo 4 en
este sector es el denominado "éxodo intelectual" o "fuga de cerebros": el temor de que la liberalización de los
servicios pueda empujar a médicos y enfermeros cualificados de los países en desarrollo a abandonar sus
países para ejercer en el extranjero. Sin embargo, la cuestión de la fuga de cerebros no ha aflorado en las
negociaciones sobre servicios en curso. Cabe recordar que nada de lo dispuesto en el AGCS impediría que un
país -incluso si ha contraído compromisos específicos en un sector- adoptara medidas destinadas a frenar la
salida de personas formadas en el país, obligándolas, por ejemplo, a ejercer en el país durante un mínimo
determinado de años antes de buscar un trabajo en el extranjero. Ello obedece a que el AGCS impone a los
países "importadores" obligaciones en materia de acceso, pero no incluye disciplinas que pudieran suponer una
prohibición de las "restricciones a la exportación".
b. LOS SERVICIOS DE SALUD EN EL PDD
No se ha formulado ninguna propuesta de negociación ni se ha presentado ninguna petición colectiva sobre los
servicios de salud. Hasta ahora, menos de 20 Miembros, en su mayoría países en desarrollo, han presentado
ofertas condicionales en un servicio de salud o más. Cabe atribuir principalmente el limitado interés de que se
ha dado muestra en las negociaciones sobre este sector a las sensibilidades que rodean a los servicios de salud
y el importante papel que desempeñan los gobiernos en la prestación de esos servicios.
No obstante, durante la Conferencia de manifestación de intenciones celebrada en julio de 2008, algunos
participantes estaban dispuestos a asumir nuevos compromisos en relación con los servicios de hospital y otros
servicios de atención de la salud, incluidos los servicios de bienestar físico, que abarcan la medicina tradicional
asiática y el masaje tradicional tailandés. Otros participantes indicaron que pedirían compromisos relativos a
los servicios privados de hospital en los modos 3 y 4, así como una ampliación de los sectores comprendidos,
para incluir los servicios termales y de bienestar y la medicina tradicional china.
II.K.4. PROBLEMAS DE POLÍTICA GENERAL
El comercio de servicios de salud brinda oportunidades. Cuando se establecen condiciones reglamentarias
idóneas, la liberalización del comercio puede contribuir a mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios. Por
ejemplo, los hospitales financiados por inversores extranjeros pueden prestar determinados servicios que antes
no existían, además de ofrecer alternativas de empleo atractivas para los profesionales sanitarios que, de no
ser así, podrían trasladarse a otros países. Los ingresos fiscales generados gracias al tratamiento de pacientes
extranjeros podrían destinarse, por ejemplo, a la mejora de los medios y servicios para los residentes locales.
Pero el comercio de servicios de salud también lleva sus riesgos. Puede que no todos los países estén en
condiciones de convertir las posibles ganancias en beneficios sanitarios para la mayoría de su población. Puede
que el comercio de servicios de salud agrave algunos problemas, como los de acceso y equidad, especialmente
para los pobres, pues los hospitales privados podrán orientarse a sectores más lucrativos del mercado y no
tener en cuenta las necesidades de regiones alejadas y de grupos de población desfavorecidos.
39
El problema que hay que resolver reside en maximizar las oportunidades y contener los riesgos. La
liberalización del comercio multiplica la necesidad de contar con marcos reglamentarios eficaces que garanticen
que la actividad privada en el sistema sanitario genere los beneficios previstos. Cada país tendrá que calcular
las posibles consecuencias al definir su posición en las negociaciones en el marco del AGCS (y decidir si quiere
consolidar la liberalización, y si lo hace, de qué forma y a qué ritmo).
II.L. TURISMO
II.L.1. CUESTIONES RELACIONADAS CON LA CLASIFICACIÓN Y LA CONSIGNACIÓN EN LISTAS
Se considera que el turismo, adoptando una definición amplia, es la mayor industria del mundo, y una de las
de más rápido crecimiento. Uno de los aspectos fundamentales de este sector es que el consumidor, por regla
general, acude al país del proveedor, lo que aumenta considerablemente las oportunidades de los exportadores
de los países en desarrollo. Los servicios turísticos son una exportación importante para la mayoría de los
países en desarrollo, y una fuente importante de divisas para casi todos los PMA.
La definición del sector de "Servicios de turismo y servicios relacionados con los viajes" que consta en el
documento W/120 es de alcance limitado, pues solamente comprende hoteles y restaurantes, agencias de
viajes y organizadores de viajes en grupo, y servicios de guías de turismo (así como la subcategoría "Otros").
Son numerosos los demás servicios de turismo -como los sistemas de reserva informatizados; buques de
crucero y muchos otros servicios de transporte; construcción de hoteles; alquiler de automóviles;
determinados servicios prestados a las empresas, de distribución y financieros; así como la mayoría de los
servicios recreativos, culturales y deportivos- que están clasificados en otras categorías sectoriales del
documento W/120. Si bien es cierto que esta situación hace más complicada la tarea de negociar
compromisos relacionados con el turismo en el marco del AGCS, no deja de tener sentido si se mira desde una
perspectiva reglamentaria (por ejemplo, que el Ministerio de Transportes establezca y administre normas de
seguridad para los autobuses turísticos).
En la Lista de clasificación sectorial de los servicios de la OMC (W/120), "Servicios de turismo y servicios
relacionados con los viajes" se divide en cuatro subsectores, de los que los tres primeros cuentan con sus
correspondientes partidas en la "Clasificación Central de Productos Provisional" de las Naciones Unidas.
CON MÁS DETALLE
A. Servicios de turismo y servicios relacionados con los viajes CPC
a. Hoteles y restaurantes (incluidos los servicios de suministro de comidas desde el
exterior por contrato)
b. Servicios de agencias de viajes y organización de viajes en grupo
c. Servicios de guías de turismo
d. Otros
641-643
7471
7472
En el documento S/CSS/W/19 de la OMC figura una lista indicativa exhaustiva de servicios relacionados con el
turismo, en la que se señalan las clasificaciones correspondientes del documento W/120.
40
II.L.2. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
Casi todos los gobiernos de los Miembros de la OMC hacen hincapié en la importancia del turismo,
especialmente en lo que se refiere a su contribución al empleo y a la generación de divisas. Los servicios
relacionados con el turismo son un sector dinámico y absorben una gran cantidad de mano de obra, además de
tener numerosos vínculos con otros segmentos principales de la economía. Un aspecto fundamental del
turismo internacional es el movimiento transfronterizo de los consumidores. Gracias a ello, hasta los
trabajadores no especializados de zonas remotas pueden ser "exportadores de servicios", por ejemplo,
vendiendo artículos artesanales, actuando en espectáculos culturales o trabajando en un pabellón turístico.
Como se pone de relieve en un documento de la Comisión Económica para África (CEPA) de las Naciones
Unidas, el turismo puede realizar una contribución muy considerable al desarrollo económico y social de
muchos países en desarrollo: "Como industria, hace un uso intensivo de mano de obra; es menos vulnerable
que los sectores tradicionales; no es cíclica; tiene un efecto catalizador en el resto de la economía; tiene
menos obstáculos a la entrada y crea puestos de trabajo mejores y más conscientes de las cuestiones de
género que la mayoría de los sectores. Tiene incluso más importancia porque, al estar fundado en bienes
naturales y culturales y consumirse sobre el terreno, puede alcanzar a los pobres de las zonas rurales, en las
que la pobreza es más dura".3
El documento de la CEPA subraya que, además de los puestos de trabajo directos creados en el sector del
turismo (tanto en la fase de inversión en construcción, fabricación, etc., como por la necesidad de mano de
obra para el funcionamiento de los establecimientos turísticos), se genera empleo mediante la externalización
de determinados servicios y mediante las pequeñas empresas. Asimismo, los vínculos con el sector no
estructurado son firmes, como lo demuestran por ejemplo los objetos de artesanía que ofrecen los vendedores
callejeros en casi todos los destinos turísticos. El documento señala que el turismo ha contribuido
considerablemente a que Botswana pase de la categoría de país menos adelantado (PMA) a la de país en
desarrollo, y que es sector de punta en Vanuatu, Samoa, las Maldivas y Cabo Verde, países cuya graduación de
PMA a país en desarrollo está siendo considerada.4
Según la Organización Mundial del Turismo, las llegadas de turistas internacionales alcanzaron 903 millones
en 2007, lo que supone un aumento del 6,6 por ciento frente a 2006. Los ingresos alcanzaron la cifra sin
precedentes de 856.000 millones de dólares EE.UU., lo que representa un aumento en términos reales del
5,6 por ciento con respecto a 2006. Los ingresos procedentes del transporte internacional de pasajeros se
calcularon en 165.000 millones de dólares EE.UU., con lo que los ingresos totales por turismo internacional,
incluido el transporte internacional de pasajeros (es decir, las exportaciones de visitantes), se situaron en más
de 1 billón de dólares EE.UU., lo que corresponde a casi 3.000 millones de dólares EE.UU. al día. Mientras que,
en 1950, los 15 primeros destinos turísticos representaron el 98 por ciento del total de llegadas
internacionales, en 1970 el porcentaje fue del 75 por ciento y cayó al 57 por ciento en 2007, lo que refleja el
surgimiento de nuevos destinos, muchos de ellos en países en desarrollo.5
Europa absorbió aproximadamente la mitad de los ingresos mundiales por turismo en 2007 (50,6 por ciento),
Asia y el Pacífico el 22,1 por ciento, las Américas el 20 por ciento, Oriente Medio el 4 por ciento y África el
3,3 por ciento. En el plano nacional, los principales países por ingresos en 2007 fueron los Estados Unidos
(96.700 millones de dólares EE.UU.), España (57.800 millones de dólares EE.UU.), Francia 54.200 millones de
dólares EE.UU.), Italia (42.700 millones de dólares EE.UU.), China (41.900 millones de dólares EE.UU.), el
3 División de Política Económica y Social, CEPA, Tourism and Trade in Africa: How can African Countries Benefit from the Doha Round of Multilateral Trade Negotiations - Evidence from Three Countries. 4 Desde que se publicó el documento, Cabo Verde también ha pasado de PMA a país en desarrollo. 5 Organización Mundial del Turismo, Panorama del turismo internacional, Edición 2008.
41
Reino Unido (37.600 millones de dólares EE.UU.), Alemania (36.000 millones de dólares EE.UU.), Australia
(22.200 millones de dólares EE.UU.), Austria (15.400 millones de dólares EE.UU.) y Turquía (18.500 millones
de dólares EE.UU.).
II.L.3. COMPROMISOS ESPECÍFICOS Y NEGOCIACIONES
a. COMPROMISOS
Unos 130 Miembros de la OMC (contando a la UE como un Miembro) han contraído compromisos en virtud del
AGCS en la categoría "Servicios de turismo y servicios relacionados con los viajes" definida en el documento
W/120. Este número es más elevado que en el caso de cualquier otro sector, y puede ser índice de la
intención de la mayoría de los Miembros, tanto países en desarrollo como desarrollados, de ampliar su sector
del turismo y atraer entradas de IED. Si bien es de lamentar que la estructura actual de la base de datos
sobre servicios no permita una observación más amplia de los compromisos relacionados con el turismo con
arreglo al "Bloque de industrias de turismo", un análisis de los datos correspondientes al Caribe y a Oriente
Medio indica unos niveles de compromisos por lo general bajos.
Tanto por modo de suministro como por subsector, el nivel de los compromisos varía mucho en el caso de
servicios de turismo y servicios relacionados con los viajes. El porcentaje de Miembros que no adoptan
compromisos ("Sin consolidar") es considerablemente más elevado en el modo 1 (suministro transfronterizo)
que en los demás modos, lo que podría plantear dificultades, especialmente en relación con el suministro de
servicios de agencias de viajes y organización de viajes en grupo. Por subsectores, todos los Miembros que
adoptaron compromisos incluyeron compromisos en Hoteles y Restaurantes (subsector A), y un número
bastante inferior (106) contrajeron compromisos en relación con Servicios de agencias de viajes y organización
de viajes en grupo (subsector B). Sólo la mitad (64), aproximadamente, de los Miembros con compromisos en
turismo los contrajeron en relación con Servicios de guías de turismo (subsector C), y únicamente
17 asumieron compromisos para la categoría "Otros" (subsector D).
b. LOS SERVICIOS DE TURISMO EN EL PDD
En las negociaciones, el turismo ha sido objeto de un nivel módico de atención, y unos 20 países en desarrollo
Miembros y 6 países desarrollados Miembros (contando a la UE como un Miembro) han hecho ofertas iniciales.
En su mayor parte, éstas constituyen leves mejoras de compromisos existentes, y tan sólo un número limitado
de Miembros ha añadido nuevos subsectores.
II.L.4. PROBLEMAS DE POLÍTICA GENERAL
A diferencia de la mayoría de los sectores de mercancías y servicios, la liberalización del comercio internacional
de servicios de turismo suele ser un proceso de reforma política interna, antes que de obtención de
concesiones de los interlocutores comerciales. El turismo depende mucho de los vínculos funcionales con una
amplia gama de servicios de infraestructura, como el transporte, los servicios financieros y las
telecomunicaciones, lo que brinda más oportunidades para liberalizar el comercio. La promoción del turismo
sostenible puede tener repercusiones importantes en la mitigación de la pobreza, por las apreciables
oportunidades de empleo que abre para la mano de obra poco especializada, así como porque muchas
atracciones turísticas se encuentran en zonas rurales y remotas.
Cabe subrayar que es menester contar con la infraestructura adecuada (y mantenerla suficientemente) para
apoyar toda actividad turística que se pretenda implantar, tanto en el caso del turismo interno como en el del
42
internacional, lo que incluye evidentemente instalaciones y servicios aeroportuarios, instalaciones y servicios
portuarios, carreteras y telecomunicaciones, así como abastecimiento de agua y de energía eléctrica e
instalaciones de tratamiento de aguas residuales. En cuanto a las instalaciones turísticas propiamente dichas,
debe prestarse suficiente atención al alojamiento y la comida, así como al transporte local. La liberalización del
comercio, incluso en relación con los compromisos contraídos en el modo de suministro 3 del AGCS, podría sin
duda surtir un efecto significativo en la aportación de la tecnología y el capital necesarios.
En las negociaciones del AGCS en curso, la naturaleza fragmentada del sector plantea a menudo dificultades de
coordinación de políticas. En la mayoría de los países, el turismo está dominado por pequeñas y medianas
empresas, que en muchos casos pertenecen al sector no estructurado, y abarca elementos de muchos sectores
económicos diferentes. El resultado suele ser la ausencia de grupos de presión internos fuertes a favor del
turismo. En este contexto, los grandes intereses internos, por ejemplo, las líneas aéreas nacionales, los
monopolios de telecomunicaciones, etc., pueden prevalecer sobre los intereses generales del sector de
turismo. Podría, pues, resultar conveniente el establecimiento de comités a nivel nacional que se ocupen de
las cuestiones del turismo, presididos por dirigentes de talla suficiente con autoridad para garantizar la
cooperación entre los ministerios competentes y otros organismos gubernamentales.
II.M. SERVICIOS DE TRANSPORTE
Los servicios de transporte son un factor fundamental de facilitación no sólo para el comercio sino para la
economía en su conjunto. Se trata de un sector sumamente heterogéneo que abarca: 1) el transporte
marítimo; 2) el transporte terrestre; 3) el transporte aéreo; 4) el transporte por el espacio; 5) el transporte
por vías navegables interiores; y 6) los servicios auxiliares en relación con todos los medios de transporte.6
Cada uno de estos sectores posee sus propias características intrínsecas y ha de explicarse por separado.
II.M.1. TRANSPORTE MARÍTIMO
a. CUESTIONES RELACIONADAS CON LA CLASIFICACIÓN Y LA CONSIGNACIÓN EN LISTAS
Los Miembros que han consignado en listas compromisos relacionados con el transporte marítimo tienen a su
disposición dos clasificaciones, a saber: el sistema del documento W/120 y el denominado "modelo de lista
sobre transporte marítimo". Los dos sistemas de clasificación se describen a continuación.
6 Véase una descripción pormenorizada de los diversos medios de transporte y su régimen en el marco de la OMC en los documentos S/C/W/270, S/C/W/270/Add.1 y S/C/W/270/Add.2 (transporte aéreo), S/C/W/62 y S/CSS/W/106 (transporte marítimo), S/C/W/60 (transporte por carretera, incluido el transporte de carga urbano y autocares) y S/C/W/61 (transporte por ferrocarril).
43
CON MÁS DETALLE
La clasificación del transporte marítimo del documento W/120 CPC
a. Transporte de pasajeros
b. Transporte de carga
c. Alquiler de embarcaciones con tripulación
d. Mantenimiento y reparación de embarcaciones
e. Servicios de remolque y tracción
f. Servicios de apoyo relacionados con el transporte marítimo
7211
7212
7213
8868**7F
7214
745**
La clasificación del transporte marítimo del documento W/120 CPC
Estas categorías se complementan con los servicios auxiliares en relación con todos los medios de transporte
(partida 11.H de la CPC) en la medida en que se presten en un contexto marítimo.
Estos servicios auxiliares comprenden los siguientes:
a. Servicios de carga y descarga
b. Servicios de almacenamiento
c. Servicios de agencias de transporte de carga
d. Otros
741
742
748
749
La clasificación del transporte marítimo del documento W/120 se ha utilizado predominantemente en
compromisos "antiguos" (o sea, los contraídos en 1993). Los compromisos más recientes (los adoptados
en 1996 - véase infra - o como consecuencia de la adhesión) y las ofertas del PDD suelen basarse en el modelo
de lista sobre transporte marítimo, que ha sido concebido expresamente para describir el sector de transporte
marítimo con más detalle. El modelo de lista se divide en cuatro "pilares", a saber:
a) transporte marítimo internacional (que se divide a su vez en transporte marítimo por buques de
línea regular, transporte a granel, en buques sin línea fija y otros tipos de transporte marítimo
internacional, incluido el transporte de pasajeros),
b) servicios auxiliares (divididos en seis subsectores)8,
7 Los dos asteriscos (**) indican que el servicio especificado constituye únicamente parte de la gama total de actividades abarcadas por la partida correspondiente de la CPC (por ejemplo, los servicios de correo vocal no son sino un elemento de la partida 7523 de la CPC). 8 Servicios de carga y descarga, servicios de almacenamiento, servicios de despacho de aduana, servicios de estaciones y depósitos de contenedores, servicios de agentes de transporte marítimo y servicios de transitarios [marítimos].
44
c) acceso a los servicios portuarios y utilización de los mismos (dividido en nueve subcategorías)9, y
d) acceso a los servicios de transporte multimodal y utilización de los mismos.
Los subsectores que figuran en los dos primeros pilares tienen un equivalente aproximado en la CPC. Los
pilares tercero y cuarto no guardan relación directa con la liberalización, sino con garantías dadas a los
proveedores extranjeros de que pueden tener acceso a determinados servicios. Por lo tanto figuran en la
columna "Compromisos adicionales".
A diferencia de la CPC, el modelo de lista no abarca el mantenimiento y reparación de embarcaciones ni los
servicios portuarios como actividades para la adopción de compromisos en materia de acceso a los mercados y
trato nacional. El modelo de lista no pretende ser una clasificación exhaustiva, sino un modelo para
compromisos 'ideales'. Por tanto, su alcance es más estrecho que el de la CPC en dos casos: i) excluye el
cabotaje (es decir, el tráfico interno, respecto del cual ha resultado muy difícil obtener compromisos, aunque
sea una actividad comprendida en el ámbito del AGCS); y ii) por la misma razón, excluye "las actividades
directas de los trabajadores portuarios, cuando esta fuerza de trabajo está organizada independientemente de
las empresas de carga y descarga o de las compañías operadoras de terminales."
Paradójicamente, como la gestión y explotación privadas de terminales sin cuadrillas comunes de trabajadores
portuarios ha pasado a ser el modo de suministro dominante, esta actividad queda ahora mejor reflejada en la
definición de servicios de carga y descarga de la CPC.
b. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
Calificado a menudo de "alma del comercio mundial", el transporte marítimo sigue siendo el medio de
transporte internacional dominante. Representa el 90 por ciento del volumen del comercio mundial (un buque
portacontenedores puede transportar el equivalente de 8.000 camiones o 40 trenes). La flota mundial consta
actualmente de 26.280 cargueros, tripulados por más de 1.200.000 marineros y propiedad de unas 4.800
navieras. La UNCTAD calculó la cifra total de negocios del sector en 2004 en 380.000 millones de dólares
EE.UU., de los que 100.000 millones correspondieron a buques de línea regular, 30.000 millones a empresas
explotadoras de terminales de contenedores y 25.000 millones a las agencias de transitarios.
El sector está cada vez más concentrado en determinados segmentos (transporte de línea regular, transporte
de automóviles, grandes buques tanque, buques frigoríficos), en los que las cinco principales empresas
representan a menudo más del 50 por ciento del tráfico. En otros segmentos siguen prevaleciendo las
pequeñas navieras (carga seca a granel, carga general fraccionada, pequeños buques cisterna,
transbordadores). Las 35 naciones marítimas principales representan el 97 por ciento del tonelaje, que en sus
dos terceras partes navega bajo pabellón extranjero ("flota controlada"), en su mayoría flotas de libre
matrícula. El volumen de transporte mundial se ha cuadruplicado en los últimos cuarenta años y el segmento
de los contenedores ha crecido con una rapidez 2,5 veces superior a la del PIB mundial.
9 Practicaje / servicios de remolque y tracción / aprovisionamiento de víveres, combustible y agua / recogida y eliminación de basuras, residuos y lastre / servicios de capitanías de puerto / ayuda a la navegación / servicios en tierra, esenciales para la explotación de buques, incluidos los de comunicaciones y abastecimiento de agua y energía eléctrica / servicios de reparación de urgencia [y servicios de anclaje, atraque y amarre].
45
c. COMPROMISOS ESPECÍFICOS Y TRATO EN LAS NEGOCIACIONES
COMPROMISOS
En la actualidad, 56 Miembros tienen compromisos en transporte marítimo. De ellos, 29 se ajustaron al
documento W/120, 20 al modelo de lista y siete a una combinación de los dos. En lo que respecta a los
Miembros que utilizaron al documento W/120 como base de sus compromisos, el desglose en función de los
distintos subsectores es el siguiente:
Subsector del documento W/120 Compromisos actuales en el marco del AGCS
(número de Miembros)
Transporte de pasajeros
Carga
Alquiler con tripulación
Mantenimiento y reparación
Remolque y tracción
Servicios auxiliares
19
22
16
20
10
11
En el caso de los Miembros que adoptaron los pilares del modelo de lista, se asumieron los siguientes
compromisos:
Pilares del modelo de lista Compromisos actuales en el marco del AGCS
(número de Miembros)
Transporte marítimo internacional
Servicios auxiliares
Acceso a los servicios portuarios y su utilización
Acceso a los servicios de transporte multimodal y su
utilización
18
4
19
2
Cabe destacar que existen pocos compromisos en relación con segmentos fundamentales del transporte
marítimo moderno, como los servicios auxiliares y el acceso a los servicios de transporte multimodal y su
utilización.
EL TRANSPORTE MARÍTIMO EN EL PDD
El sector del transporte marítimo está sujeto a un régimen específico, establecido en la decisión S/L/24, que
fue el resultado de las negociaciones sectoriales de 1995-1996. El alcance de la decisión abarca el transporte
marítimo internacional, el acceso a las instalaciones portuarias y la utilización de las mismas y los servicios
auxiliares. La Decisión suspendió la obligación de trato NMF al transporte marítimo, salvo en el caso de los
compromisos ya contraídos. También suspendió las negociaciones entonces en curso y previó su reanudación
en el marco de la siguiente ronda de negociaciones sobre los servicios (que se iniciaron en 2000 y se
46
subsumieron después en las negociaciones del PDD). También se impuso una obligación de statu quo y se
estipuló asimismo que, no obstante lo dispuesto en los artículos II y XXI del AGCS, los Miembros tendrían un
período de 60 días hasta la conclusión de las negociaciones para revisar sus compromisos específicos o sus
exenciones del trato NMF10, según estimaran oportuno.
Dicho de otro modo, el transporte marítimo es la única esfera de las negociaciones sobre los servicios en la que
los Miembros pueden modificar o retirar sus compromisos existentes sin estar sujetos a los procedimientos (y a
los posibles ajustes compensatorios) previstos en el artículo XXI del AGCS. También es el único sector en el
que los Miembros pueden consignar nuevas exenciones del trato NMF o ampliar el alcance de las existentes.
Las normas aplicables al respecto figuran en la "Lista de exenciones de las obligaciones del artículo II - Nota
informativa de la Secretaría".
Durante la primera fase del PDD, se presentaron varias propuestas de negociación y se formularon
declaraciones colectivas sobre el transporte marítimo.11 En noviembre de 2005, los Miembros indicaron
colectivamente objetivos sectoriales y modales para las negociaciones sobre transporte marítimo. Después de
la Declaración Ministerial de Hong Kong, se presentaron dos peticiones plurilaterales a Miembros determinados
en las que se recomendaba la utilización del modelo de lista sobre transporte marítimo. En ellas se solicitaba
la eliminación de las reservas de carga, de las restricciones a la participación extranjera en el capital social y
de las restricciones al derecho de establecer una presencia comercial, tanto para el transporte internacional de
carga como para los servicios auxiliares. También se solicitaban compromisos adicionales sobre el acceso a los
servicios portuarios y los servicios de transporte multimodal y la utilización de los mismos, así como la
eliminación de las exenciones del trato NMF.
d. PROBLEMAS DE POLÍTICA GENERAL
Los costos que el proteccionismo marítimo acarrea para la economía en general por la pérdida de comercio de
exportación y por ende de empleo, así por el mayor costo de las importaciones, están bien documentados,
especialmente en las investigaciones llevadas a cabo por el Banco Mundial. La libre circulación de mercancías
por medio de un sistema de transporte oceánico eficiente reviste una importancia primordial para el comercio
mundial. En gran medida, la globalización ha resultado posible gracias al desarrollo de la contenedorización de
buques graneleros especializados y a las consiguientes mejoras de la productividad del transporte marítimo
(por ejemplo, el tamaño de los buques portacontenedores se ha cuadruplicado en menos de veinte años).
Por su carácter provisional (véase más arriba la explicación de la decisión S/L/24), los compromisos en
transporte marítimo son frágiles y pueden ser retirados lícitamente, ya que los Miembros gozan de flexibilidad
para modificar sus compromisos durante el período de 60 días previo a la conclusión de la actual ronda. Existe
el riesgo de que, durante una contracción económica, las restricciones al transporte marítimo se utilicen como
forma "oculta" de protección, pues son relativamente fáciles de aplicar.
10 Las exenciones del trato NMF en los servicios de transporte marítimo suelen abarcar acuerdos bilaterales de participación en la carga, pertenencia a la Convención de las Naciones Unidas sobre las Conferencias Marítimas, y regímenes de reciprocidad respecto al acceso a la carga o a profesiones marítimas, así como exenciones fiscales. 11 Véase una descripción pormenorizada de estas propuestas y declaraciones en "Servicios de transporte marítimo - Nota informativa de la Secretaría" (JOB(05)/299).
47
II.M.2. TRANSPORTE TERRESTRE
a. CUESTIONES RELACIONADAS CON LA CLASIFICACIÓN Y LA CONSIGNACIÓN EN LISTAS
Con arreglo al documento W/120, el transporte terrestre comprende tres subsectores: el transporte por
ferrocarril, el transporte por carretera y el transporte por tuberías. Cada uno de estos subsectores se
subdivide a su vez en diferentes grupos de actividades específicas (véase infra).
CON MÁS DETALLE
Entre los subsectores comprendidos en el transporte terrestre figuran los siguientes:
E. Servicios de transporte por ferrocarril CPC
a. Transporte de pasajeros
b. Transporte de carga
c. Servicios de remolque y tracción
d. Mantenimiento y reparación de equipo de transporte por
ferrocarril
e. Servicios de apoyo relacionados con los servicios de transporte
por ferrocarril
7111
7112
7113
8868**
743
F. Servicios de transporte por carretera CPC
a. Transporte de pasajeros
b. Transporte de carga
c. Alquiler de vehículos comerciales con conductor
d. Mantenimiento y reparación de equipo de transporte por carretera
e. Servicios de apoyo relacionados con los servicios de transporte por
carretera
7121+7122
7123
7124
6112+8867
744
G. Servicios de transporte por tuberías CPC
a. Transporte de combustibles
b. Transporte de otros productos
7131
7139
En el caso del transporte por ferrocarril no se plantean problemas de clasificación, aunque una de las
partidas del documento W/120 (la 11.E.c, servicios de remolque y tracción [a comisión o por contrato]) no sea
en la práctica un servicio que presten habitualmente terceros. De este servicio se encarga a menudo el propio
transportista por ferrocarril y no un proveedor de servicios "de remolque y tracción" distinto. Sin embargo,
existen algunas dificultadas para la consignación en listas. Los dos métodos principales para liberalizar el
48
transporte por ferrocarril son los siguientes: i) concesiones de corto o de largo plazo otorgadas a un operador
con un monopolio sobre parte de la red o su totalidad; o ii) la separación de la explotación de la red, por una
parte, y la explotación del transporte, por la otra, mediante la asignación de "trayectos" a múltiples
transportistas en un régimen de acceso libre. Ambos regímenes no tienen un equivalente directo en el marco
del AGCS y no encajan fácilmente en el marco conceptual de los artículos XV, XVII y XVIII.
En el caso del transporte por tuberías, se plantean cuestiones de consignación en listas similares a las de
los servicios de transporte por ferrocarril. La explotación de la red de tuberías puede separarse de las
actividades de sus usuarios. En tal situación, al igual que en el transporte por ferrocarril, es necesario contar
con disciplinas que garanticen que los operadores de las tuberías no abusen de su posición estableciendo
condiciones no razonables o anticompetitivas para el acceso a la red y su utilización. Sin embargo, los
Miembros de la OMC no han formulado en el marco del AGCS los tipos de disciplinas sobre el acceso de
terceros que reglamentan este sector en muchos regímenes nacionales. Además, la pertinencia y el sentido de
los compromisos en el modo 1 siguen siendo poco claros, salvo en el caso de los servicios de asesoramiento y
las actividades de vigilancia y control remotos. Por otra parte, la clasificación de los servicios de transporte por
tuberías es sencilla (por un lado, el transporte de combustibles, incluido gas, y, por el otro, el transporte de
otros productos, incluidos productos químicos) y no parece haber creado dificultades especiales.
En el caso del transporte por carretera, las dificultades por lo que se refiere a la consignación en listas
surgen a causa de la naturaleza excesivamente agregada de la clasificación del documento W/120. Por
ejemplo, en la partida "a. transporte de pasajeros, CPC 7121 + 7122" se agrupan actividades como las de
taxis, autobuses urbanos y redes de ferrocarriles ligeros, y autocares interurbanos e internacionales. El
problema reside en que cada uno de esos componentes del transporte por carretera se ajusta a regímenes de
acceso a los mercados y concesión de licencias muy diferentes. Por ello resulta muy difícil servirse del
documento W/120 como instrumento para consignar compromisos en las listas. Es posible, por tanto, que a
menudo los Miembros que desean consignar compromisos en la esfera del transporte por carretera tengan que
desagregar las actividades, sirviéndose para ello de las distintas partidas de cinco dígitos de la CPC o de sus
propias definiciones sui generis.
Otro factor importante que cabe tener presente es que el transporte internacional por camión o autocar se ha
regulado tradicionalmente mediante acuerdos bilaterales de participación en la carga. Los Miembros que
deseen salvaguardar dichos acuerdos deberían consignarlos en sus listas de exenciones del trato NMF. Ahora
bien, esta opción sólo se aplica actualmente a los países que se adhieren, ya que los actuales Miembros de la
OMC no pueden añadir nuevas exenciones del trato NMF a su lista. También se plantea una cuestión de
compatibilidad entre la consignación de compromisos en el modo 1 y los acuerdos bilaterales. Por ejemplo, es
posible que un acuerdo bilateral no permita que terceros tengan acceso al mercado para prestar servicios de
transporte internacional por camión y autocar. En tales casos, los Miembros no deberían consignar
compromisos en el modo 1.
b. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
El sector del transporte terrestre abarca una amplia variedad de actividades que a menudo tienen poco en
común. Algunos tipos de transporte son de gran intensidad de capital (por ejemplo, el transporte por
ferrocarril y el transporte por tuberías), mientras que otros exigen inversiones relativamente pequeñas (por
ejemplo, los taxis, los camiones e incluso los autocares). Un gran número de personas está empleado en el
transporte por ferrocarril, por ejemplo, sector en el que una sola compañía puede dar empleo a varios
centenares de miles de personas, pero en otros casos, como el del transporte por tuberías, los costos de la
mano de obra revisten sólo una importancia marginal. Por otra parte, algunas de estas actividades se realizan
en un marco reglamentario caracterizado por la necesidad de prestar un servicio público o universal (por
ejemplo, el transporte público urbano, el transporte de pasajeros por ferrocarril), mientras que otras se tratan
49
manifiestamente como simples actividades mercantiles (por ejemplo, el transporte por tuberías o el transporte
de carga por carretera y ferrocarril).
El grado de concentración también varía mucho. Algunas actividades están en manos de monopolios u
oligopolios (por ejemplo, el transporte por tuberías o el transporte por ferrocarril), mientras que otras suelen
realizarlas compañías de diversos tamaños o incluso particulares (taxis, transporte urbano y suburbano de
pasajeros por carretera, transporte de mercancías por carretera). No obstante, estas actividades comparten
algunas características. Se trata de actividades secundarias posteriores al proceso de producción cuyos ciclos
siguen a los de la economía general y los amplifican, pues el crecimiento del PIB origina un incremento más
que proporcional de la demanda de transporte.
Además, estas actividades compiten en cierta medida entre sí y con otros medios de transporte: los taxis, los
autobuses urbanos y el metro compiten por los pasajeros urbanos; los transportes por ferrocarril, por
carretera, por vías navegables, por vía marítima y por tubería compiten por el tráfico de carga; y los trenes,
aviones, autocares e incluso los taxis, por el transporte interurbano de pasajeros. Esta competencia entre los
distintos medios de transporte y el constante desplazamiento del transporte por ferrocarril al transporte por
carretera, que se inició en el decenio de 1930, explican en gran parte el régimen reglamentario que rige el
transporte terrestre. La "competencia extranjera" suele ser un elemento marginal que sólo interviene
apreciablemente en el sector del transporte de carga por carretera.
c. COMPROMISOS ESPECÍFICOS Y NEGOCIACIONES
Para el transporte por carretera, según lo define la partida 11.F del documento W/120, 56 Miembros (la UE
cuenta como uno) han contraído compromisos y 41 Miembros (no necesariamente los mismos) han consignado
exenciones del trato NMF en este sector. Es un sector en el que se han consignado muchas restricciones y que
está sujeto a un grado más bien elevado de reglamentación.12
Para el transporte por ferrocarril, los compromisos son menos numerosos, alcanzan a 35 Miembros (la UE
cuenta como uno) y conciernen principalmente al mantenimiento y la reparación; el transporte por ferrocarril
propiamente dicho es objeto de menos compromisos (18 para carga y 17 para pasajeros). También en este
caso, los compromisos están sujetos a muchas salvedades. Han consignado exenciones del trato NMF
13 Miembros.
Para el transporte por tuberías, 15 Miembros (la UE cuenta como uno) han asumido compromisos, incluido
uno relacionado con el tránsito en forma de compromisos adicionales, mientras que un Miembro ha consignado
una exención del trato NMF.
En noviembre de 2005, los Miembros de la OMC indicaron colectivamente en términos generales sus objetivos
sectoriales y modales en las negociaciones sobre los servicios de transporte por carretera, por ferrocarril y por
tubería. A diferencia de muchos otros sectores, los servicios de transporte por carretera y por ferrocarril no
han sido objeto de una petición plurilateral, y el transporte por tuberías no se incluyó en la petición plurilateral
sobre los servicios de energía.
12 Véase una descripción pormenorizada de esas restricciones en el documento S/C/W/60.
50
d. PROBLEMAS DE POLÍTICA GENERAL
El número relativamente bajo de compromisos en transporte terrestre, y la escasa prioridad concedida al
sector en las negociaciones del PDD, responden a varios factores. Se trata de sectores sensibles desde el
punto de vista estratégico y político en los que los procesos nacionales y regionales de liberalización están
muchas veces aún en curso y suscitan polémicas (por ejemplo, el acceso de terceros sigue sin aplicarse
universalmente como regla general del transporte por tuberías; la liberalización del transporte por ferrocarril
se extiende, ya sea en forma de concesiones o de acceso libre, pero no es universal). Además, en el caso del
sector algo menos sensible del transporte por carretera, la existencia previa de un marco bilateral dificulta la
transición a un régimen multilateral, pese a que el transporte internacional por carretera representa menos del
5 por ciento del tráfico total y los compromisos en el modo 3 podrían resultar ventajosos para el país inversor y
el receptor. Por último, si bien es cierto que se ha propagado mucho la gestión privada del transporte urbano,
se plantea la cuestión de si las concesiones adjudicadas por los gobiernos están comprendidas en el ámbito del
AGCS.
II.M.3. TRANSPORTE AÉREO
a. CUESTIONES DE ALCANCE, CLASIFICACIÓN Y CONSIGNACIÓN EN LISTAS
El sector se rige por un Anexo específico del AGCS en el que figuran disciplinas y definiciones particulares. En
dicho Anexo, queda excluida de las disciplinas del AGCS la mayor parte de los servicios de transporte aéreo:
los derechos de tráfico y los servicios directamente relacionados con el tráfico, pero se supedita esta exclusión
a un examen periódico. Los derechos de tráfico se definen de una forma muy precisa y global, mientras que
los servicios directamente relacionados con el ejercicio de los derechos de tráfico no se han definido en
absoluto.
No obstante, el Anexo indica que el AGCS se aplicará a medidas que afecten a tres sectores, a saber: los
servicios de reparación y mantenimiento de aeronaves; los servicios de reserva informatizados; y la venta y
comercialización de los servicios de transporte aéreo.
CON MÁS DETALLE
Las definiciones que figuran en el AGCS respecto de cada uno de los sectores son las siguientes:
a) Por "servicios de reparación y mantenimiento de aeronaves" se entiende tales actividades cuando
se realizan en una aeronave o parte de ella mientras la aeronave está fuera de servicio y no incluyen
el llamado mantenimiento de la línea.
b) Por "venta y comercialización de servicios de transporte aéreo" se entiende las oportunidades del
transportista aéreo de que se trate de vender y comercializar libremente sus servicios de transporte
aéreo, con inclusión de todos los aspectos de la comercialización, por ejemplo estudio de mercados,
publicidad y distribución. Estas actividades no incluyen la fijación de precios de los servicios de
transporte aéreo ni las condiciones aplicables.
c) Por "servicios de sistemas de reserva informatizados (SRI)" se entiende los servicios prestados
mediante sistemas informatizados que contienen información acerca de los horarios de los
transportistas aéreos, las plazas disponibles, las tarifas y las reglas de tarificación y por medio de los
cuales se pueden hacer reservas o expedir billetes.
La ausencia de una definición de los "servicios directamente relacionados con el ejercicio de los derechos de
tráfico" ha desencadenado desde hace mucho tiempo una "controversia sobre una zona gris" entre los
51
Miembros, algunos de los cuales, los denominados "amigos de la aviación", sostienen que todos los servicios
relacionados con la aviación que no entrañen, en lo referente a las operaciones, el disfrute de derechos de
tráfico como los servicios de gestión de los aeropuertos, servicios de escala, servicios de restauración y
hostelería, servicios de hangares, servicios de arrendamiento, servicios de transitarios en un marco de
transporte aéreo, etc., ya están comprendidos en el ámbito del AGCS y, por tanto, pueden ser objeto de
compromisos. Otros Miembros estiman que esos servicios guardan relación con los servicios de tráfico y que
por ello no están abarcados por el AGCS.
Vistas desde una perspectiva práctica, las consecuencias de esta situación, que podría calificarse de
complicada, son que un Miembro dispuesto a asumir compromisos en los servicios enumerados en el Anexo
sobre Servicios de Transporte Aéreo lo tendría que hacer recurriendo a la definición que figura en ese
instrumento, y no en el documento W/120. Tan solo una de las tres partidas del Anexo, "reparación y
mantenimiento de aeronaves", tiene un equivalente directo en el documento W/120: "d. Mantenimiento y
reparación de aeronaves, 8868**."13. Pero, incluso en ese caso, la definición no es tan clara como la del
Anexo ni tiene un alcance equivalente, puesto que no se excluye el mantenimiento de la línea.14 Las otras dos
partidas, a saber, los servicios de reserva informatizados y los de venta y comercialización de servicios de
transporte aéreo, no tienen una concordancia clara en el documento W/120.15 En cuanto a los otros dos
rubros correspondientes al transporte aéreo en el documento W/120, a saber, "11.C.a. Transporte de
pasajeros, CPC 731" y "11.C.b. Transporte de carga, CPC 732", parece evidente que quedan fuera del alcance
del AGCS por la exclusión de los derechos de tráfico.
Los Miembros que sean partidarios de las opiniones de los "amigos de la aviación" sobre el alcance del Anexo,
y que estén dispuestos a asumir compromisos en sectores de la aviación distintos de los consignados
explícitamente, deberían hacerlo en función de definiciones precisas que se inspiren en la CPC o que tengan un
carácter sui generis.
Cabe asimismo señalar que el Anexo sobre Servicios de Transporte Aéreo crea un régimen específico incluso
para los servicios de transporte aéreo comprendidos en el ámbito del AGCS. En primer lugar, en virtud del
principio de anterioridad, ampara las obligaciones emanadas de acuerdos bilaterales o multilaterales que
estaban vigentes en la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC (1º de enero de 1995).
En segundo lugar, las disposiciones sobre solución de diferencias del AGCS sólo pueden invocarse cuando se
hayan agotado los procedimientos pertinentes previstos en los acuerdos bilaterales y otros acuerdos
multilaterales.
b. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
El sector de la aviación transporta anualmente cerca de 2.000 millones de pasajeros. En la actualidad, el
40 por ciento de los turistas internacionales viaja en avión y depende del transporte aéreo el 40 por ciento de
las exportaciones intercontinentales de mercancías por su valor y el 25 por ciento de las ventas de todas las
empresas.
13 Los dos asteriscos (**) indican que el servicio especificado constituye únicamente parte de la gama total de actividades abarcadas por la partida correspondiente de la CPC (por ejemplo, los servicios de correo vocal no son sino un elemento de la partida 7523 de la CPC). 14 Se limita de hecho a un rubro: "Servicios de reparación de otro equipo de transporte [distinto de vehículos automóviles, remolques y semirremolques] a comisión o por contrato". 15 Véase un análisis pormenorizado de estos aspectos en el documento S/C/W/59, párrafos 37-40, página 13.
52
El sector de las líneas aéreas y los aeropuertos da empleo a 4,3 millones de personas (2,1 millones, las líneas
aéreas y las agencias de servicios de escala; 330.000, los operadores de aeropuertos; y 1,9 millones, los
aeropuertos como personal de tierra). Crea 5,8 millones de puestos de trabajo indirectos por la compra de
bienes y servicios a las empresas que forman las cadenas de suministro, induce 2,7 millones de puestos de
trabajo por los gastos que realizan los empleados del sector, y 15,5 millones de puestos de trabajo
(6,7 millones directos y 8,3 millones indirectos) por su repercusión en el turismo, lo que suma un total de
28,3 millones de puestos de trabajo directos e indirectos. El valor de la contribución directa del sector al PIB
mundial se cifró en 2004 en 330.000 millones de dólares EE.UU., y su contribución total, directa e indirecta, en
880.000 millones de dólares EE.UU., es decir, el 2,4 por ciento del PIB mundial.
c. COMPROMISOS ESPECÍFICOS Y NEGOCIACIONES
A febrero de 2009, en total, se han contraído 40 compromisos (si se cuenta a la UE como uno) en SRI, 35 en
venta y comercialización y 53 en reparación y mantenimiento de aeronaves. Además, nueve Miembros han
asumido compromisos en el marco del rubro 11.C, "Servicios de transporte aéreo", de sus listas de
compromisos en relación con sectores no enumerados expresamente en el párrafo 3 del Anexo, sobre todo en
alquiler y arrendamiento con tripulación (seis Miembros) y, en parte o en su totalidad, en servicios de apoyo
relacionados con el transporte aéreo, es decir, servicios de explotación de aeropuertos, servicios de navegación
aérea y servicios de hangares (seis Miembros).
Las exenciones del trato NMF son relativamente numerosas en el caso de los SRI (19, si se cuenta a la UE
como uno) y en venta y comercialización (20), lo que obedece a que existen "códigos de conducta" en los que
se prevé la aplicación de sanciones en la esfera del acceso a los mercados si se dan prácticas anticompetitivas.
Esos códigos de conducta han dejado en gran medida de tener importancia porque las líneas aéreas han
perdido el control de los SRI y la participación relativa en el mercado de los SRI en función de las reservas
totales ha disminuido considerablemente desde que aparecieron las reservas en Internet. Sólo se han inscrito
tres exenciones del trato NMF relativas a reparación y mantenimiento de aeronaves, una para servicios de
escala y dos sobre el régimen fiscal.
En noviembre de 2005, los Miembros indicaron colectivamente sus objetivos sectoriales y modales de las
negociaciones respecto del transporte aéreo. En marzo de 2006, se presentó una petición plurilateral sobre
transporte aéreo en la que se solicitaban amplios compromisos en cinco subsectores, a saber: reparación y
mantenimiento de aeronaves, venta y comercialización, servicios de reserva informatizados, servicios de escala
y servicios de explotación de aeropuertos, con inclusión de compromisos plenos en el modo 1 (de ser
técnicamente viables) y en el modo 2, y la eliminación de las pruebas de necesidades económicas y las
restricciones a la participación extranjera en el capital social en relación con el modo 3.
d. PROBLEMAS DE POLÍTICA GENERAL
Los SRI y la venta y comercialización de servicios de transporte aéreo están en general liberalizados, salvo, en
cierto grado, en los antiguos países de comercio de Estado. En el caso de la reparación y mantenimiento de
aeronaves, se están eliminando gradualmente las políticas proteccionistas consistentes en "reparar en el país"
y la externalización florece en el sector. Sin embargo, como ocurre en el caso de los SRI, esta tendencia no se
refleja en los compromisos que se han contraído hasta ahora.
Los servicios de escala, que solían ser una actividad interna de las líneas aéreas o de los aeropuertos, son
ahora una actividad desarrollada por terceros que da muestras de un crecimiento estructural en un mercado
cada vez más liberalizado. Si bien es cierto que se han pedido compromisos en este sector en el contexto del
PDD, su condición jurídica en el marco del AGCS sigue siendo dudosa por la falta de acuerdo entre los
Miembros acerca del alcance del Anexo sobre Servicios de Transporte Aéreo. Puede decirse lo mismo de la
53
gestión de aeropuertos, que en pocos años se ha convertido en un sector amplísimo en el que entran en juego
inversiones de miles de millones de dólares vinculadas a concesiones a largo plazo.
Dicho lo anterior, la inmensa mayoría del sector de la aviación sigue quedando fuera del ámbito del AGCS y las
conversaciones celebradas en el contexto de los dos exámenes (el de 2001-2003 y el que se encuentra en
curso, que se inició en septiembre de 2005) no han desembocado hasta ahora en una ampliación o una
aclaración del alcance del Anexo.
II.M.4. TRANSPORTE POR EL ESPACIO
a. CUESTIONES RELACIONADAS CON LA CLASIFICACIÓN Y LA CONSIGNACIÓN EN LISTAS
El AGCS abarca también el transporte por el espacio, que en el documento W/120 se define como "Transporte
de pasajeros o carga por el espacio" (11.D - CPC 733)". Comprende, por un lado, los servicios de lanzamiento
de satélites, y, por el otro, el sector del turismo espacial, que se encuentra aún en estado embrionario. Hasta
el momento, no se ha planteado en este sector ningún problema concreto de clasificación o de consignación en
listas.
b. COMPROMISOS ESPECÍFICOS Y NEGOCIACIONES
El sector del transporte espacial reviste un carácter sumamente estratégico, por lo que tan sólo tres Miembros
han adoptado compromisos al respecto, básicamente en el modo 2, y referentes en particular a la autorización
al consumidor local de servicios satelitales (por ejemplo, empresas de telecomunicaciones) para consumir
dichos servicios en el extranjero. Un Miembro ha consignado una exención del trato NMF con objeto de
amparar las "restricciones cuantitativas y disciplinas en materia de precios recogidas en determinados
acuerdos bilaterales sobre el lanzamiento de satélites en el mercado comercial internacional de lanzamientos
espaciales". El transporte por el espacio no se ha mencionado hasta ahora en un contexto multilateral durante
las negociaciones del PDD.
c. PROBLEMAS DE POLÍTICA GENERAL
Por el momento, se ha prestado muy poca atención al sector en el contexto del AGCS.
54
II.M.5. TRANSPORTE POR VÍAS NAVEGABLES INTERIORES
a. CUESTIONES RELACIONADAS CON LA CLASIFICACIÓN Y LA CONSIGNACIÓN EN LISTAS
En el documento W/120, el transporte por vías navegables interiores se divide en seis subsectores, a saber:
CON MÁS DETALLE
11. B Transporte por vías navegables interiores CPC
a. Transporte de pasajeros
b. Transporte de carga
c. Alquiler de embarcaciones con tripulación
d. Mantenimiento y reparación de embarcaciones
e. Servicios de remolque y tracción
f. Servicios de apoyo relacionados con el transporte por vías
navegables interiores
7221
7222
7223
8868**
7224
745**
En este sector, se plantean en potencia dos problemas de clasificación. El primero guarda relación con el tipo
de embarcaciones. El rubro 11.B del documento W/120, "Transporte por vías navegables interiores", remite a
subdivisiones de la partida 721 de la CPC, "Servicios de transporte en embarcaciones de navegación no
marítima". Existe una correspondencia similar entre el rubro 11.A del documento W/120, "Servicios de
transporte marítimo", y subdivisiones de la partida 721 de la CPC, "Servicios de transporte por embarcaciones
de navegación marítima". En esta división un tanto simplista de la CPC por tipo de embarcaciones se hace
caso omiso de la existencia de barcos que pueden navegar por los mares y por los ríos. El problema podría
resolverse probablemente mencionando en la primera columna "incluido el tráfico por embarcaciones de
navegación marítima y fluvial".
El segundo problema potencial es el estatuto jurídico de los mares cerrados, como el Mar Caspio o el Mar de
Aral. No está claro si los futuros compromisos relacionados con esas aguas estarían comprendidos en las vías
navegables interiores (11.B) o en el transporte marítimo (11.A). Esta cuestión nunca ha sido objeto de
conversaciones multilaterales.
b. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
El sector tiene importancia económica sólo en unos 30 Miembros de la OMC o países en proceso de adhesión.
Incluso en esos Miembros y países, se rige en la mayoría de los casos por normas de cabotaje y monopolios de
pabellón nacional, lo que explica el bajo nivel de compromisos.
c. COMPROMISOS ESPECÍFICOS Y NEGOCIACIONES
Dieciocho Miembros (contando a la UE como uno) han contraído compromisos en servicios de transporte por
vías navegables interiores y 11 Miembros han consignado exenciones del trato NMF en sus listas. Hasta ahora,
55
el transporte por vías navegables interiores no se ha mencionado en un contexto multilateral durante las
negociaciones del PDD.
d. PROBLEMAS DE POLÍTICA GENERAL
Salvo, tal vez, en negociaciones sobre la adhesión, los Miembros han prestado poca atención a este sector.
II.M.6. SERVICIOS AUXILIARES EN RELACIÓN CON TODOS LOS MEDIOS DE TRANSPORTE
a. CUESTIONES RELACIONADAS CON LA CLASIFICACIÓN Y LA CONSIGNACIÓN EN LISTAS
CON MÁS DETALLE
11. H Servicios auxiliares en relación con todos los medios de
transporte
CPC
a. Servicios de carga y descarga
b. Servicios de almacenamiento
c. Servicios de agencias de transporte de carga
d. Otros
741
742
748
749
Por lo que se refiere a la clasificación, han surgido tres dificultades. La primera guarda relación con las
diferencias que existen respecto de los servicios de carga y descarga entre el transporte marítimo, el aéreo y el
terrestre. Los proveedores de servicios marítimos de carga y descarga funcionan en condiciones jurídicas y
físicas (concesiones a largo plazo y considerables inversiones) muy diferentes de las de los operadores de
servicios de carga y descarga en el transporte aéreo (cuya situación jurídica en el marco de AGCS sigue siendo
incierta; véase la sección sobre transporte aéreo). Asimismo, esta actividad, al parecer, no existe a nivel de
terceros en el transporte por carretera ni en el transporte por ferrocarril o por tuberías.
En segundo lugar, debe tenerse en cuenta la existencia de definiciones concretas en el modelo de lista sobre
transporte marítimo al redactar compromisos. Si un Miembro contrae un compromiso en servicios auxiliares
marítimos, ajustándose al modelo de lista, y luego asume otro en un servicio auxiliar en relación con todos los
medios de transporte, deberá cerciorarse de que no existe superposición entre los dos compromisos.
Por último, la definición en la CPC de los rubros 11.H.c, "Servicios de agencias de transporte de carga"
(CPC 748), y 11.H.d, "Otros [servicios auxiliares]" (CPC 749), coinciden parcialmente, pues ambas contienen
los servicios de corredores de fletes, lo que ha podido obedecer a un error cometido por los redactores de la
CPC, cuyas partidas están concebidas para excluirse mutuamente.
En principio, este sector no parece plantear problemas de consignación en listas per se.
56
b. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
La Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos estimó en 130.000 millones de dólares EE.UU.
en 2002 el mercado externalizado mundial de servicios de logística. Lamentablemente, en esa estimación no
se presenta un desglose geográfico. Otras fuentes indican que el mercado estadounidense de logística de
terceros (3PL) ascendió a 77.000 millones de dólares EE.UU. en 2003. El valor de los servicios externalizados
de logística europeos se ha estimado en 36.500 millones de euros, cifra que, según se afirma, es inferior al
10 por ciento del mercado total. En el caso de los Estados Unidos, la proporción de los servicios de logística
externalizados supera, según informes, el 40 por ciento, pero la discrepancia con Europa indica que esas cifras
deben interpretarse con suma cautela. Se dispone de pocas cifras de otras regiones, salvo de China. No
obstante, también en este caso existen grandes discrepancias entre las distintas fuentes: en un estudio, el
valor del mercado se estima en 3.800 millones de dólares EE.UU. en 2003; en otro, en 8.500 millones de
dólares EE.UU. El crecimiento anual que se pronostica supera el 10 por ciento, tal vez porque se prevé que dé
sus frutos una política expresamente orientada a reducir los costos de logística hasta los niveles
estadounidenses o europeos (los costos de transporte, existencias y administración suponen un 10 por ciento
del PIB en los Estados Unidos, entre el 12 y el 13 por ciento en Europa y más de un 20 por ciento en China).
Suscitan un grado similar de incertidumbre las cifras relativas al empleo, pero es evidente que el sector
absorbe una fuerza de trabajo numerosa. Por ejemplo, la asociación Freight Forwarding International, que
agrupa a las nueve mayores empresas europeas de transitarios, afirma que sus miembros dan empleo a más
de 445.000 personas. En la mayoría de los casos, son puestos de trabajo calificados, ya que los sistemas de TI
son fundamentales para la logística moderna (por ejemplo, Fedex cuenta, según se informa, con 2,5
computadoras por empleado). Lo que no abarcan los datos disponibles es la red de pequeñas empresas
locales, por lo general empresas familiares, situadas en torno a los aeropuertos y puertos y que se dedican al
despacho de aduana, la expedición de carga y actividades de agencia. Estas empresas proliferan
especialmente en los países en desarrollo.
c. COMPROMISOS ESPECÍFICOS Y NEGOCIACIONES
Si dejamos de lado los compromisos en servicios auxiliares marítimos previstos en el modelo de lista sobre
transporte marítimo, 33 Miembros (contando a la UE como uno) han asumido compromisos en servicios de
carga y descarga, 47 en almacenamiento, 42 en servicios de agencias de transporte de carga y 32 en otros
servicios auxiliares. Diez Miembros han consignado exenciones del trato NMF.
En noviembre de 2005, Los Miembros indicaron colectivamente sus objetivos sectoriales y modales para las
negociaciones respecto de los servicios de logística. A raíz de la Declaración Ministerial de Hong Kong, se
presentó una petición plurilateral dirigida a Miembros específicos, en la que los servicios de logística se dividían
en cuatro grupos: servicios de logística básicos (es decir, servicios auxiliares relacionados con todos los
medios de transporte); servicios de transporte de carga; otros servicios de logística conexos (servicios de
ingeniería y servicios integrados de ingeniería, servicios de ensayos y análisis técnicos, servicios postales y de
mensajeros, -incluidos los servicios de entrega urgente- y servicios de distribución con excepción de las
franquicias); y servicios de logística del transporte de carga no básicos (servicios de informática y afines,
envasado y embalaje y consultoría de gestión y servicios conexos).
En esos cuatro grupos, la petición preconizaba compromisos nuevos y mejorados en los modos 1 y 2, así como
el derecho de establecimiento con arreglo al modo 3 sin limitaciones sustanciales. También pedía compromisos
adicionales relacionados con el derecho a ofrecer servicios en combinación, la aceptación de documentación
electrónica, el acceso a los servicios básicos de logística y los servicios de logística de carga en condiciones
razonables y no discriminatorias, y la garantía de que los procedimientos y las formalidades no sean
innecesariamente gravosos.
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d. PROBLEMAS DE POLÍTICA GENERAL
Los costos de logística son un factor determinante para la competitividad de las exportaciones, hecho que está
bien documentado en las publicaciones especializadas en temas económicos (véase, por ejemplo, el reciente
índice de rendimiento logístico -"Logistics Performance Index"- preparado por el Banco Mundial). La asunción
de compromisos en este ámbito es una forma, entre muchas, de reducir los costos de logística al atraer
competencia e inversiones extranjeras y tecnologías y equipo de última generación. No obstante, el interés
mostrado hasta ahora por muchos Miembros de la OMC está aún por reflejarse en compromisos.
EJERCICIOS
1. ¿Cómo se definen los servicios financieros en el "Anexo sobre Servicios Financieros" y qué es el
"Entendimiento relativo a los compromisos en materia de servicios financieros"?
2. En los servicios financieros, ¿puede adoptar un Miembro medidas cautelares que sean incompatibles con
sus compromisos? En caso afirmativo, sírvase explicar por qué.
3. ¿Qué finalidad tiene el Documento de Referencia sobre telecomunicaciones?
4. ¿Por qué se dice a veces que "la liberalización del comercio internacional de servicios de turismo suele ser
un proceso de reforma política interna, antes que de obtención de concesiones de los interlocutores
comerciales"?
5. ¿Qué diferencia existe entre la clasificación de los servicios de transporte marítimo con arreglo a la lista
del documento W/120 y el modelo de lista sobre transporte marítimo?
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III. RESUMEN
En el presente módulo se ha ofrecido un amplio panorama de una extensa gama de sectores desde la
perspectiva del AGCS. Se ha prestado particular atención a las cuestiones relacionadas con la clasificación y
la consignación en listas, la importancia económica del sector y sus características principales, el tipo de
compromisos contraídos y el trato en las negociaciones, así como los problemas de política general que
podrían influir en el comercio de servicios. Las diversas secciones han sido concebidas a modo de
introducción y no pretenden presentar una exposición exhaustiva de las industrias enormes y complejas que
están representadas en el sector de servicios, sumamente heterogéneo. Por lo tanto, se han abordado las
cuestiones únicamente en la medida en que guardan relación con la consignación en listas de los
compromisos asumidos en el marco del AGCS y se han hecho remisiones a temas que se tratan más a fondo
en otros módulos de este curso.
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RESPUESTAS PROPUESTAS:
1. En el Anexo sobre Servicios Financieros del AGCS se define un "servicio financiero" como "todo servicio de
carácter financiero ofrecido por un proveedor de servicios financieros de un Miembro". El Anexo
especifica dos categorías amplias de servicios, a saber: los servicios de seguros y relacionados con
seguros y los servicios bancarios y demás servicios financieros. Esas dos categorías se subdividen
además en las siguientes:
Los servicios de seguros y relacionados con los seguros abarcan los seguros de vida y los seguros
distintos de los de vida, los reaseguros, las actividades de intermediación de seguros, como, por
ejemplo, las de los corredores y agentes de seguros, y los servicios auxiliares de los seguros, por
ejemplo, los servicios de los consultores y actuarios.
Los servicios bancarios y demás servicios financieros incluyen todos los servicios bancarios y
demás servicios financieros tales como la aceptación de depósitos y otros fondos reembolsables
del público, los préstamos de todo tipo (por ejemplo, los créditos personales, los créditos
hipotecarios, el factoring y la financiación de transacciones comerciales), los servicios de
arrendamiento financiero, todos los servicios de pago y transferencia monetaria (por ejemplo, las
tarjetas de crédito, de pago y similares, los cheques de viajeros y los giros bancarios), las
garantías y compromisos, las operaciones bursátiles, la suscripción, el corretaje de cambios, la
administración de activos, los servicios de pago y compensación, el suministro y la transferencia
de información financiera y los servicios de asesoramiento e intermediación y otros servicios
financieros auxiliares.
El "Entendimiento relativo a los compromisos en materia de servicios financieros" es un instrumento
jurídico singular en la OMC que fue incluido en el Acta Final, pero no es formalmente parte integrante del
AGCS. Como se dice en la introducción del Entendimiento, los Miembros "han quedado facultados para
contraer compromisos específicos con respecto a los servicios financieros en el marco del AGCS sobre la
base de un enfoque alternativo al previsto en las disposiciones de la Parte III del Acuerdo". Los Miembros
que adopten el enfoque prescrito en el Entendimiento aceptan una disposición de statu quo que exige que
cualesquiera condiciones, limitaciones y salvedades en las listas se circunscriban a las medidas no
conformes existentes. También se asumen otras obligaciones que son específicas del sector de servicios
financieros respecto del acceso a los mercados y el trato nacional. Pese a ser una especie de enfoque
basado en una fórmula, así como una alternativa a la Parte III del AGCS, los Miembros pueden hacer
consignaciones en las listas de conformidad con el Entendimiento para introducir limitaciones del acceso a
los mercados y del trato nacional. Los compromisos específicos asumidos con arreglo al Entendimiento se
aplican sobre una base NMF.
2. El Anexo sobre Servicios Financieros del AGCS contiene la denominada "excepción cautelar", en la
sección 2, bajo el encabezamiento "Reglamentación nacional". La excepción autoriza a los Miembros a
adoptar "medidas por motivos cautelares, entre ellos la protección de inversores, depositantes, tenedores
de pólizas o personas con las que un proveedor de servicios financieros tenga contraída una obligación
fiduciaria, o para garantizar la integridad y estabilidad del sistema financiero", aunque sean incompatibles
con las obligaciones y compromisos emanados del AGCS. El mismo párrafo añade que las medidas
cautelares, cuando no sean conformes a otras disposiciones del AGCS, no se utilizarán como medio de
eludir los compromisos u obligaciones contraídos en el marco del Acuerdo.
Como se explica en las directrices para la consignación en listas (documento S/L/92), no es necesario
inscribir las medidas cautelares en las listas de compromisos específicos de los Miembros, ya que no se
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consideran limitaciones del acceso a los mercados o del trato nacional (véase también el Módulo 5). La
principal finalidad de la excepción es velar por que los compromisos y disciplinas del AGCS no coarten la
capacidad de los Miembros de reglamentar el sector financiero por motivos cautelares.
3. Para los Miembros que lo han inscrito, el Documento de Referencia añade obligaciones relacionadas con el
marco reglamentario nacional de las telecomunicaciones. Las consecuencias para el gobierno de que se
trate son que está obligado a prever salvaguardias de la competencia, garantías de interconexión (con la
inclusión de tarifas orientadas a los costos con los operadores dominantes), disciplinas en materia de
licencias, mecanismos de servicio universal neutrales con respecto a la competencia, así como a velar por
la equidad en la asignación de recursos escasos, como el espectro radioeléctrico. Aunque la mayoría de
los Miembros adjuntaron la plantilla uniforme del Documento de Referencia, era posible desviarse de ella,
por lo que se deberían verificar y confirmar los compromisos adicionales de cada mercado en el que un
proveedor quiera desarrollar actividades comerciales. Más de 80 gobiernos han adjuntado el Documento
de Referencia sobre principios reglamentarios de las telecomunicaciones a sus Listas como "compromisos
adicionales" y otros siete gobiernos han inscrito algunos de sus principios.
4. El turismo depende mucho de los vínculos funcionales con una amplia gama de servicios de
infraestructura, como el transporte, los servicios financieros y las telecomunicaciones, lo que brinda
nuevas oportunidades para liberalizar el comercio. La promoción del turismo sostenible puede tener
repercusiones importantes en la mitigación de la pobreza, por las apreciables oportunidades empleo que
abre para la mano de obra poco especializada, así como porque muchas atracciones turísticas se
encuentran en zonas rurales y remotas. El hecho de que otros Miembros contraigan un compromiso
pleno en el modo 2 en relación con los servicios de turismo servirá de poco si la infraestructura turística
local, incluida la red de transportes, está subdesarrollada.
Cabe subrayar que es menester contar con la infraestructura adecuada (y mantenerla suficientemente)
para apoyar toda actividad turística que se pretenda implantar, tanto en el caso del turismo interno como
del internacional, lo que incluye evidentemente instalaciones y servicios aeroportuarios, instalaciones y
servicios portuarios, carreteras y telecomunicaciones, así como abastecimiento de agua y de energía
eléctrica e instalaciones de tratamiento de aguas residuales. En cuanto a las instalaciones turísticas
propiamente dichas, debe prestarse suficiente atención al alojamiento y la comida, así como al transporte
local. Es indudable que la liberalización del comercio, incluso en relación con los compromisos contraídos
en el modo de suministro 3 del AGCS, podría surtir un efecto significativo en la aportación de la
tecnología y el capital necesarios.
5. Los Miembros que han consignado en listas compromisos relacionados con el transporte marítimo tienen a
su disposición dos clasificaciones, a saber: el sistema del documento W/120 y el "modelo de lista sobre
transporte marítimo". También pueden combinar esas dos clasificaciones o utilizar conceptos sui generis.
El modelo de lista sobre transporte marítimo ha sido concebido expresamente para describir el sector de
transporte marítimo con más detalle. El modelo de lista se divide en cuatro "pilares", a saber:
a) transporte marítimo internacional (que se divide a su vez en transporte marítimo por buques de línea
regular, transporte a granel, en buques sin línea fija y otros tipos de transporte marítimo, incluido el
transporte de pasajeros),
b) servicios auxiliares (divididos en seis subsectores),
c) acceso a los servicios portuarios y utilización de los mismos (dividido en nueve subcategorías), y
d) acceso a los servicios de transporte multimodal y utilización de los mismos.
Los subsectores que figuran en los dos primeros pilares tienen un equivalente aproximado en el
documento W/120. Los pilares tercero y cuarto no guardan relación directa con la liberalización, sino con
garantías dadas a los proveedores extranjeros de que pueden tener acceso a determinados servicios. Por
lo tanto figuran en la columna "Compromisos adicionales".
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A diferencia del documento W/120, el modelo de lista no abarca el mantenimiento y reparación de
embarcaciones ni los servicios portuarios como actividades para la adopción de compromisos en materia
de acceso a los mercados y trato nacional. No pretende ser una clasificación exhaustiva, sino un modelo
para compromisos 'ideales'. Por tanto, su alcance es más estrecho que el del documento W/120 en dos
casos: i) excluye el cabotaje (es decir, el tráfico interno, respecto del cual ha resultado muy difícil
obtener compromisos, aunque sea una actividad comprendida en el ámbito del AGCS); y ii) por la misma
razón, excluye "las actividades directas de los trabajadores portuarios, cuando esta fuerza de trabajo está
organizada independientemente de las empresas de carga y descarga o de las compañías operadoras de
terminales".
