Embed Size (px)
Citation preview
Aproximaciones al desarrollo urbano de Bogotá durante el siglo XX Entre planeación, gestión, política y derecho
Línea de investigación profesoral Historia social y económica de la propiedad colombiana
Director Mauricio Rengifo Gardeazábal Monografía de grado presentada por
Nicolás Botero – Páramo Gaviria
Facultad de Derecho Universidad de Los Andes
Bogotá D.C. Julio de 2005
2
Tabla de Contenidos
1. Presentación 2 2. La transformación de la ciudad 5
2.1 Concepto de ciudad 5 2.2 Concepto de urbanismo 7 2.3 Concepto de desarrollo urbano 8 2.4 Herramientas de planeación y gestión 9
2.4.1 Planeación 9 2.4.2 Gestión 16
3. Principales características del desarrollo urbano
de Bogotá entre 1900 y 2000 18
3.1 Etapa policiva 18 3.2 Etapa de planos reguladores 25 3.3 Etapa de segregación socio/espacial 30 3.4 Etapa de planeación integral 35 3.5 Etapa de la reforma urbana 41
4. Instituciones intervinientes en el proceso urbano de Bogotá 47
4.1 Alcaldía Mayor 47 4.2 Departamento Administrativo de Planeación Distrital 48 4.3 Concejo Distrital 49 4.4 Curadurías Urbanas 49 4.5 Alcaldías Locales 50 4.6 Instituto de Desarrollo Urbano 50 4.7 Defensoría del Espacio Público 51 4.8 Empresa de Renovación Urbana 51 4.9 Metrovivienda 52 4.10 Caja de Vivienda Popular 52
5. Reflexiones finales. 54
6. Bibliografía. 61
3
1. Presentación
El documento que el lector tiene en sus manos, es uno de los aportes estudiantiles a la
investigación estructural que desarrolla el profesor Mauricio Rengifo Gardeazábal, sobre la
historia social y económica de la propiedad en Colombia, en la Facultad de Derecho de la
Universidad de Los Andes1.
En este trabajo se expone el desarrollo urbano de Bogotá durante el siglo veinte, rico en la
utilización de instrumentos para la organización, la planeación y la gestión de la ciudad,
determinantes en la organización social y económica. Aporta a su vez a la compresión de la
propiedad urbana como institución, pues permite reconocer fenómenos propios de ésta en el
marco de las relaciones que surgen en la ciudad.
El trabajo realizado intenta atravesar las relaciones entre la técnica urbana, el régimen
jurídico y las relaciones políticas, dadas en el desarrollo urbano de Bogotá, buscando los
elementos, jurídicos y políticos, que podrían haber influido en el desarrollo de la ciudad. El
estudio, modestamente, busca contribuir a la compresión de la lógica urbana hoy presente
en Bogota y de la que se pueden extraer elementos para el estudio de la propiedad en
Colombia.
El trabajo, también, busca mantener vivo el interés por el tema de la ciudad y lo urbano que
el profesor Rengifo ha inculcado en quienes hemos sido sus alumnos. Los abogados “post-
reforma urbana” debemos estar en capacidad de entender las relaciones jurídicas que
subyacen a la ciudad, así como debemos tener la capacidad de actuar dentro de las
dinámicas y retos que se plantean para el derecho en el desarrollo de la ciudad.
El despertar del siglo veinte para Bogotá será el comienzo de su más importante
transformación urbana. La capital del país, vivo escenario de los principales fenómenos
sociales, de la industrialización nacional y de la inserción de Colombia en el comercio
1 En particular éste escrito se inscribe dentro de uno los temas que se abordan en dicha investigación, el cual es la propiedad urbana. Sobre la que se pretende reconstruir la historia social y económica de la propiedad en el marco de las ciudades.
4
mundial, evidenciará un rápido tránsito de ciudad colonial a ciudad moderna. Bogotá se
consolidará como el principal centro económico, político y demográfico del país. El
crecimiento poblacional de la ciudad superará todos los cálculos y en consecuencia la
expansión física y la construcción de vivienda se darán con déficit.
En algunas etapas del desarrollo de la ciudad, Bogotá contó con proyectos de planeación,
que aunque eran claros avances, no se llevaron a cabo debido a coyunturas políticas y
económicas, aunque también a la debilidad institucional y a la ausencia de instrumentos de
gestión. No obstante, superada la mitad del siglo la ciudad avanza notablemente en sus
esfuerzos de planeación, gestión y organización, que lograron en especial mantener a flote
la capacidad de la ciudad para prestar servicios públicos domiciliarios, como agua,
alcantarillado, luz y teléfono.
El documento que a continuación se presenta, está estructurado en cuatro partes. La
primera, expone los conceptos que se usan y de los que se parte en el trabajo, tales como
ciudad o urbanismo. Asimismo se reseñan las herramientas intervinientes en las
transformaciones de la ciudad. La segunda parte, que bien podría ser el eje del análisis,
aborda las principales características del desarrollo urbano de Bogotá en el periodo de 1900
a 2000. El tercer punto, es un sintético organigrama de las entidades locales que intervienen
el proceso urbano de Bogotá hoy en día, donde se distribuyen las funciones y herramientas
de gestión y planeación. Por último, en el cuarto aparte se presentan una serie de
reflexiones finales en torno al desarrollo urbano de Bogotá. Donde se observan éxitos y
fracasos en la utilización de las herramientas de planeación y gestión, así como en la
organización institucional de la ciudad.
5
2. La transformación de la ciudad.
En éste primer aparte, se desarrollan los conceptos sobre los cuales se observará la
transformación de la ciudad y que sirven para contextualizar el documento. También la idea
es facilitar el entendimiento de las relaciones que surgen de la organización jurídica y
política de Bogotá en lo concerniente a su desarrollo urbano.
Los conceptos se toman, especialmente, a partir de las normas vigentes que reflejan la
experiencia y el desarrollo del urbanismo en Colombia.
El aparte comienza con un elemental esbozo del concepto de ciudad. Seguido de uno de
urbanismo y una explicación de la idea de desarrollo urbano. Finaliza la exposición la
presentación de las herramientas de planeación y gestión que permiten la transformación de
la ciudad.
2.1 Concepto de ciudad
Una definición de diccionario señala que ciudad es: “un conjunto de edificios y calles,
regidos por un ayuntamiento, cuya población densa y numerosa se dedica por lo común a
actividades no agrícolas”2. Otra definición, de enciclopedia, indica que la ciudad es un
“gran centro de población organizado como comunidad”3. Una definición más, habla de la
ciudad como “espacio donde se desarrollan actividades inherentes a lo urbano: industrias,
comercio, servicios en general”4. Se podría continuar transcribiendo múltiples definiciones
de ciudad, pero no tiene mucho sentido, sabiendo que la literatura sobre tema es bien
extensa. Con un poco de pragmatismo, se podría decir que en general, las definiciones de
ciudad, pese a los problemas y discusiones que susciten, hacen referencia, principalmente, a
los aspectos más evidentes que la componen, como son el demográfico, el físico y el social.
Es decir en la definición moderna de ciudad generalmente hay una referencia a una
2 Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. Consulta en línea: www.rae.es. Julio de 2005 3 Cfr. Enciclopedia Microsoft Encarta 2003. 4 Castro Martínez, Pedro. ¿Qué es una ciudad? Aportaciones para su definición desde la Prehistoria. EN: Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales. Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2003, vol. VII, núm. 146(010). http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-146(010).htm Visita Julio de 2005.
6
determinada distribución de espacios, de infraestructuras o de mobiliarios. Asimismo, hay
una referencia a las personas que la habitan, sus relaciones sociales o económicas y a la
organización política que se dan. Asimismo, hay un relativo consenso en que la ciudad es
una forma de organización social, asentada en espacio físico determinado, opuesto a la
rural, donde la actividad agrícola no es primordial y se concentra una alta población.
La historia de la ciudad, para contextualizar un poco más la definición, se puede rastrear
desde el neolítico, cuando los grupos de cazadores y recolectores nómadas adoptaron una
vida sedentaria y agrícola. El sedentarismo permitió asentamientos que llevaron a la
especialización y división del trabajo. La ciudad también fue una forma de defensa,
construyéndose rodeadas por murallas. En ella aparecen mercados, en los que artesanos
intercambian productos. Las ciudades se convirtieron en lugares adecuados para el
desarrollo del comercio y de la industria, como del arte y las ciencias5.
En Latinoamérica las ciudades, como las conoce occidente, pueden remontarse a la
conquista europea de América, durante el siglo XVI. El reino español fue el que le dio la
apariencia inicial a la mayora de las nacientes ciudades en la etapa de fundaciones.
Debido ha su complejitud, y a la convergencia de fenómenos que en ella se producen, la
ciudad puede ser analizada desde diferentes ángulos, enfatizando sus diferentes facetas.
Aparte de la faceta física, que es de las más mencionadas, y que tiene que ver con las
edificaciones, la distribución de los espacios y los usos del suelo urbano, la faceta social
sería la siguiente en mencionar. Ésta hace alusión a la ciudad por su desarrollo de una alta
capacidad de producir y poner en circulación bienes y servicios, públicos y privados, que
dan soporte a la existencia y reproducción humana. Otra faceta sería la cultural, según la
cual, en ciudad se acumulan y recrean tradiciones, costumbres y formas de relación. Lo que
la convierte en algunos casos en supermercado de productos culturales o en libro de
memorias. Una última faceta sería la ambiental, que hace de la ciudad una configuración de
microclimas, sistemas de aguas, tipos de aire, niveles de iluminación variables, tensiones
entre zonas verdes y duras y relaciones específicas con el entorno natural6. En este
documento, las facetas que priman son la físico y la social.
5 Enciclopedia Microsoft Encarta 2003. 6 Chaparro Valderrama, Jairo. Significados de Ciudad. Biblioteca Virtual Luis Ángel Arango. http://www.banrep.gov.co/blaavirtual/letra-s/signi/2p.htm. Visita: Julio de 2005.
7
2.2 Concepto de Urbanismo
El complejo concepto de ciudad ha sido abordado de manera interdisciplinaria. Ciencias tan
variadas como de la ingeniería, la arquitectura, la geografía, la biología, la antropología, la
economía, la historia, la política o el derecho, le han aportado a su configuración
conceptual y física. No obstante, la ciudad, como ente donde tiene lugar lo urbano, ha dado
para el surgimiento de una disciplina propia y especializada: el urbanismo. La historia del
urbanismo puede remontarse a las civilizaciones griegas y romanas, en la antigüedad. Sin
embargo, modernamente, a principios del siglo XX, se señala al británico sir Ebenezer
Howard, como el que le dio su carácter de ciencia7.
Para los efectos explicativos de ésta primera parte, vasta con mirar sumariamente los
contenidos del urbanismo. Así, algunas definiciones enuncian que el urbanismo es: “un
conjunto de conocimientos relativos a la planificación, desarrollo, reforma y ampliación de
los edificios y espacios de las ciudades”, o también “un desarrollo unificado de las ciudades
y de sus alrededores”8. El urbanismo, en otros términos, es el encargado de la organización
del espacio para la vida del hombre en las ciudades. Con amplitud en su campo, se ocupa
tanto de la extensión, como del mejoramiento de las aglomeraciones9.
El urbanismo se especializa en la regulación del uso de la tierra y en la disposición física de
las estructuras urbanas en función de los criterios estipulados por la arquitectura, la
ingeniería y el desarrollo territorial. Asimismo interviene y asesora en las políticas del
entorno físico, económico y social de una comunidad10.
La ciencia urbana, entonces, podría decirse, toma fichas de varias ciencias para aportar a la
compresión y a la solución de problemas que se presentan en el armado de ese complejo
rompecabezas de creación humana que es la ciudad.
El urbanismo, relacionado con el análisis jurídico y político que se pretende hacer aquí,
aporta las herramientas técnicas usadas en la organización de la ciudad. En el mismo
sentido, la apelación hecha al urbanismo es simplemente enunciativa, pues no se entra a
cuestionar o analizar en si mismas las herramientas que produce, tarea más de urbanistas,
7 Ver: Enciclopedia Salvat y Enciclopedia Microsoft Encarta 2003. 8 Diccionario de la Real Academia. Enciclopedia Encarta. 9 Rother, Hans. Derecho Urbanístico Colombiano. Universidad Nacional. Temis. Bogotá. 1990. P:15 10 Enciclopedia Microsoft Encarta 2003.
8
ingenieros, arquitectos o diseñadores. Más bien, lo que se observa es cómo fueron usadas y
qué efectos causaban en el orden jurídico y político. Es decir, cómo las utilizaban los
alcaldes y demás miembros de la administración local o cómo determinaban la
organización del gobierno Distrital.
2.3 Concepto de Desarrollo Urbano
Otro de los conceptos incluidos en éste documento, es el desarrollo urbano, el cual se puede
entender como la evolución de la ciudad. Evolución que implica su transformación, y que
está relacionada con diversos aspectos integrantes de la ciudad mencionados antes. A veces
la evolución es más evidente, como la que se da sobre el espacio físico, la situación
económica o las edificaciones. Otras veces es lenta, como la que se da en la cultura o en la
organización social.
En este sentido, el desarrollo urbano, es esgrimido aquí como un conjunto transformación,
físicas, sociales, ambientales y culturales, dadas en una ciudad a lo largo del tiempo.
Normalmente el desarrollo denota mejorías para la vida de los habitantes. La trasformación
de una ciudad, como es de esperarse, no se da de un día para otro, y si bien se puede dar por
el surgimiento de situaciones inesperadas (invasiones, guerras, fenómenos naturales, etc.),
también se da mediante el uso de herramientas técnicas que permiten la previsión y el
control de la transformación.
Para mayor claridad, la alusión a desarrollo urbano hecha en el escrito debe ser la menos
conflictiva, pues su significación se toma casi literal, buscando denotar que en ahí están
contenidos los avances y elementos que permiten la transformación de la ciudad.
Entre las múltiples transformaciones de la ciudad, se podrían mencionar aquellas que se dan
en: la morfología, en los espacios públicos, en las edificaciones, en la estructura social, en
la economía, la salubridad, en la organización jurídica, en el gobierno o en la composición
demográfica. Éste trabajo indaga por algunos de cambios que se dan, como los jurídicos,
los cambios físicos y los de organización de la administración.
9
2.4 Herramientas de Planeación y gestión
Las herramientas de planeación y gestión evidencian buena parte de los elementos que
participan en el desarrollo de la ciudad. Para este trabajo, además, su estudio posibilita hilar
el conjunto de relaciones políticas y jurídicas presentes en el desarrollo urbano de Bogotá
desde 1900 hasta nuestros días.
En Colombia, las leyes 9 de 1989 y la 388 de 1997, con sus decretos reglamentarios, son las
normas que contienen los elementos de reforma urbana y desarrollo territorial. Donde se
definen y exponen las herramientas de planeación y gestión, de interés para el trabajo.
Especialmente, las herramientas relevantes para ésta exposición están contenidas en la ley
388.
Con fines explicativos, aquí se separa entre herramientas de planeación y de gestión.
Aclarando que ellas no se configuran separadas. Sino como una especie de dos etapas
contiguas y necesarias una de la otra. De nada sirve una gran planeación sin gestión y
viceversa.
2.4.1 Planeación
En materia de planeación, la principal herramienta en su haber es el Plan. El Plan es “un
documento que comprende el estudio del problema, la elaboración de previsiones y la
propuesta de soluciones que, la mayor parte de las veces, se materializan en un proyecto de
ordenación del suelo”11. En la ley 388 están contenidos el Plan de Ordenamiento Territorial
(POT) y los Planes Parciales, expresiones del Plan.
Antes de exponer el POT, es conveniente observar el concepto de ordenamiento territorial,
en el cual se enmarca. Así, el ordenamiento territorial, es definido por la ley como:
11 Esteban Noguera, Juli. Elementos de ordenación urbana. Edición Universidad Politécnica de Cataluña. Barcelona. 1998. P:47
10
“un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas,
emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función
pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en
orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su
jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con
las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las
tradiciones históricas y culturales12”.
En el mismo sentido, el ordenamiento territorial tiene como objeto:
“complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar
las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible,
mediante: 1. La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del
suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales. 2. El
diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que
permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que
afectan la estructura del territorio municipal o distrital. 3. La definición de los programas y
proyectos que concretan estos propósitos…”13
Entendido lo anterior, el Plan de Ordenamiento Territorial, ahora sí, es presentado en la
legislación como:
“…el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio
municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas,
programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico
del territorio y la utilización del suelo…14”
La misma norma indica que el POT está integrado por:
“…1. El componente general del plan, el cual estará constituido por los objetivos,
estrategias y contenidos estructurales de largo plazo.
12 Artículo 5º Ley 388 de 1997. 13 Artículo 6 Ley 388 de 1997 14 Artículo 9 Ley 388 de 1997
11
2. El componente urbano, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y
normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano.
3. El componente rural, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y
normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y
la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo”15.
A continuación se exponen el componen general y el urbano. Se deja por fuera el
componente rural pues por enfatizar el trabajo sobre la ciudad, no es necesaria su
exposición.
El componente general, entonces, debe contener:
“1. Los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo que complementarán,
desde el punto de vista del manejo territorial, el desarrollo municipal y distrital,
principalmente en los siguientes aspectos:
1.1. Identificación y localización de las acciones sobre el territorio que posibiliten
organizarlo y adecuarlo para el aprovechamiento de sus ventajas comparativas y su
mayor competitividad.
1.2. Definición de las acciones territoriales estratégicas necesarias para garantizar la
consecución de los objetivos de desarrollo económico y social del municipio o
distrito.
1.3. Adopción de las políticas de largo plazo para la ocupación, aprovechamiento y
manejo del suelo y del conjunto de los recursos naturales.
2. Contenido Estructural, el cual deberá establecer, en desarrollo y concreción de los
aspectos señalados en el numeral 1 de este artículo, la estructura urbano-rural e intraurbana
que se busca alcanzar a largo plazo, con la correspondiente identificación de la naturaleza
de las infraestructuras, redes de comunicación y servicios, así como otros elementos o
equipamientos estructurantes de gran escala. En particular se deberán especificar:
2.1. Los sistemas de comunicación entre el área urbana y el área rural y su
articulación con los respectivos sistemas regionales.
2.2. El señalamiento de las áreas de reserva y medidas para la protección del medio
ambiente, conservación de los recursos naturales y defensa del paisaje, de
15 Artículo 11 Ley 388 de 1997
12
conformidad con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos
Naturales, así como de las áreas de conservación y protección del patrimonio
histórico, cultural y arquitectónico.
2.3. La determinación y ubicación en planos de las zonas que presenten alto riesgo
para la localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o
por condiciones de insalubridad.
2.4. La localización de actividades, infraestructuras y equipamientos básicos para
garantizar adecuadas relaciones funcionales entre asentamientos y zonas urbanas y
rurales.
2.5. La clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana, con
la correspondiente fijación del perímetro del suelo urbano…”16
Por su parte el componente urbano es:
“…un instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico
clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas de
mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas
urbanísticas…17”
Y debe contener:
“…1. Las políticas de mediano y corto plazo sobre uso y ocupación del suelo urbano y de
las áreas de expansión, en armonía con el modelo estructural de largo plazo adoptado en el
componente general y con las previsiones sobre transformación y crecimiento espacial de la
ciudad.
2. La localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de
transporte y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas y la proyectada para
las áreas de expansión; la disponibilidad de redes primarias y secundarias de servicios
públicos a corto y mediano plazo; la localización prevista para los equipamientos colectivos
y espacios libres para parques y zonas verdes públicas de escala urbana o zonal, y el
señalamiento de las cesiones urbanísticas gratuitas correspondientes a dichas
infraestructuras. 16 Artículo 12 Ley 388 de 1997 17 Artículo 13 Ley 388 de 1997
13
3. La delimitación, en suelo urbano y de expansión urbana, de las áreas de conservación y
protección de los recursos naturales, paisajísticos y de conjuntos urbanos, históricos y
culturales, de conformidad con la legislación general aplicable a cada caso y las normas
específicas que los complementan en la presente Ley; así como de las áreas expuestas a
amenazas y riesgos naturales.
4. La determinación, en suelo urbano y de expansión urbana, de las Áreas objeto de los
diferentes tratamientos y actuaciones urbanísticas.
5. La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés
social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá directrices y parámetros
para la localización en suelos urbanos y de expansión urbana, de terrenos necesarios para
atender la demanda de vivienda de interés social, y el señalamiento de los correspondientes
instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos
humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes,
incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación.
6. Las estrategias de crecimiento y reordenamiento de la ciudad, definiendo sus prioridades,
y los criterios, directrices y parámetros para la identificación y declaración de los inmuebles
y terrenos de desarrollo o construcción prioritaria.
7. La determinación de las características de las unidades de actuación urbanística, tanto
dentro del suelo urbano como dentro del suelo de expansión cuando a ello hubiere lugar, o
en su defecto el señalamiento de los criterios y procedimientos para su caracterización,
delimitación e incorporación posterior.
8. La especificación, si es del caso, de la naturaleza, alcance y área de operación de los
macroproyectos urbanos cuya promoción y ejecución se contemple a corto o mediano plazo,
conjuntamente con la definición de sus directrices generales de gestión y financiamiento, así
como la expedición de las autorizaciones para emprender las actividades indispensables
para su concreción.
9. La adopción de directrices y parámetros para la formulación de planes parciales,
incluyendo la definición de acciones urbanísticas, actuaciones, instrumentos de financiación
y otros procedimientos aplicables en las áreas sujetas a urbanización u operaciones urbanas
por medio de dichos planes.
10. La definición de los procedimientos e instrumentos de gestión y actuación urbanística
requeridos para la administración y ejecución de las políticas y decisiones adoptadas, así
como de los criterios generales para su conveniente aplicación, de acuerdo con lo que se
establece en la presente Ley, incluida la adopción de los instrumentos para financiar el
14
desarrollo urbano, tales como la participación municipal o distrital en la plusvalía, la
emisión de títulos de derechos adicionales de construcción y desarrollo y los demás
contemplados en la Ley 9 de 1989.
11. La expedición de normas urbanísticas en los términos y según los alcances que se
establecen en el artículo 15 de la presente Ley…18”
Contenida dentro del POT la otra herramienta de planeación que es oportuna exponer, son
los Planes Parciales, los cuales están definidos como:
“…los instrumentos mediante los cuales se desarrollan y complementan las disposiciones
de los planes de ordenamiento, para áreas determinadas del suelo urbano y para las áreas
incluidas en el suelo de expansión urbana, además de las que deban desarrollarse mediante
unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales,
de acuerdo con las autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales, en los
términos previstos en la presente Ley…19”
El plan parcial incluye por lo menos los siguientes aspectos:
“…1. La delimitación y características del área de la operación urbana o de la unidad
mínima de actuación urbanística contemplada en el plan parcial o local.
2. La definición precisa de los objetivos y las directrices urbanísticas específicas que
orientan la correspondiente actuación u operación urbana, en aspectos tales como el
aprovechamiento de los inmuebles; el suministro, ampliación o mejoramiento del espacio
público, la calidad del entorno, las alternativas de expansión, el mejoramiento integral o
renovación consideradas; los estímulos a los propietarios e inversionistas para facilitar
procesos de concertación, integración inmobiliaria o reajuste de tierras u otros mecanismos
para garantizar el reparto equitativo de las cargas y los beneficios vinculadas al mejor
aprovechamiento de los inmuebles; los programas y proyectos urbanísticos que
específicamente caracterizan los propósitos de la operación y las prioridades de su
desarrollo, todo ello de acuerdo con la escala y complejidad de la actuación o de la
operación urbana contemplada.
18 Ibidém 19 Artículo 19 Ley 388 de 1997
15
3. Las normas urbanísticas específicas para la correspondiente unidad de actuación o para el
área específica objeto de la operación urbana objeto del plan: definición de usos específicos
del suelo, intensidades de ocupación y construcción, retiros, aislamientos, empates y alturas.
4. La definición del trazado y características del espacio público y las vías y, especialmente
en el caso de las unidades de actuación, de la red vial secundaria; de las redes secundarias
de abastecimiento de servicios públicos domiciliarios; la localización de equipamientos
colectivos de interés público o social como templos, centros docentes y de salud, espacios
públicos y zonas verdes destinados a parques, complementarios del contenido estructural
del plan de ordenamiento.
5. Los demás necesarios para complementar el planeamiento de las zonas determinadas, de
acuerdo con la naturaleza, objetivos y directrices de la operación o actuación respectiva.
6. La adopción de los instrumentos de manejo de suelo, captación de plusvalías, reparto de
cargas y beneficios, procedimientos de gestión, evaluación financiera de las obras de
urbanización y su programa de ejecución, junto con el programa de financiamiento…”
En síntesis, el Plan de Ordenamiento y los Planes Parciales, como se observa, abarca todo
un conjunto de políticas y herramientas que orientan y determinan la intervención de las
autoridades locales en el desarrollo de ciudad. En lo referente a las relaciones jurídicas y
políticas desde la planeación es posible predecir las múltiples tensiones que surgen. Desde
el señalamiento de un territorio como de expansión urbana, pasando por la determinación
de las características de las unidades de actuación, hasta el señalamiento de cesiones
gratuitas, se acumulan decisiones políticas y expediciones de normas, que hacen que los
intereses públicos puedan no coincidir con los privados.
En el papel las normas de planeación son un enorme avance en el desarrollo de la ciudad.
Sin embargo, llegado el momento de su ejecución otras son las realidades sociales y
económicas, que hacen que su implementación no se de, o sea lenta en el mejor de los
casos.
16
2.4.2 Gestión
Las herramientas de gestión, son aquellas que una vez aprobado el Plan, tienen el objeto de
ejecutar sus propuestas. Para lo cual utilizan los procedimientos previstos en la legislación.
En la gestión es donde se plantean con toda virulencia los conflictos con la propiedad20,
debido al tipo de herramientas que más abajo se observarán. Como lo anuncia su nombre de
herramientas de gestión, implican acciones para lograr lo presupuestado. Así, en la norma
colombiana es posible encontrar listadas las herramientas de gestión, bajo el concepto de
acción urbanística.
Sobre ésta acción señala la norma que:
“La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción
urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones
administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el
ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo”21.
Son acciones urbanísticas, entre otras:
“…1. Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana.
2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios
públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos
y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros
docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos.
3. Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades
terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones
obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás
normas urbanísticas.
4. Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción adecuada
a las necesidades colectivas.
20 Ibidém. P: 47 21 Artículo 8 Ley 388 de 1997
17
5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de
asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones
insalubres para la vivienda.
6. Determinar las características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística, de
conformidad con lo establecido en la presente Ley.
7. Calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social.
8. Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y construcción prioritaria.
9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios
públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o
por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes.
10. Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad
pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley.
11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así
como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística.
12. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de
común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección
y manejo adecuados.
13. Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas.
14. Todas las demás que fueren congruentes con los objetivos del ordenamiento del
territorio.
Parágrafo.- Las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar contenidas o autorizadas
en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o
complementen, en los términos previstos en la presente Ley…”22.
Como se observa las herramientas de gestión son mucho más sencillas en concepción y
directas en su mandato. Sin embargo, su aplicación pone en evidencia todas las virtudes,
tensiones y falencias del sistema urbanístico. Esto pues ellas afectan concreta y
directamente el suelo y sus funciones en la ciudad. Afección que irremediablemente causas
reacciones e impacto tanto positivos y como negativos sobre los propietarios de las tierras y
edificaciones, pero también sobre el conjunto de la población.
22 Ibidém.
18
3. Principales características del desarrollo urbano de Bogotá entre 1900 y 2000.
En esta parte del trabajo se expone de manera sencilla el desarrollo urbano de Bogotá
durante el siglo veinte, trayendo a colación las principales soluciones usadas para superar
las realidades a que se vio enfrentada la capital de Colombia, durante su periodo de mayor
transformación urbana. Lo que se intenta hacer es una descripción de las principales
herramientas de planeación y gestión que se usaron en la ciudad, intentándolos enmarcar en
la situación política que se enfrentaba en cada momento.
El desarrollo urbano de Bogotá, entonces, durante el periodo de 1900 a 2000, puede
clasificarse en cinco etapas23: a) etapa policiva; b) etapa de planos reguladores; c) etapa de
segregación socio/espacial, d) etapa de planeación integral y e) etapa de la reforma urbana.
Sobre ésta clasificación cabe anotar que cada una de las etapas responde al uso de ciertas
herramientas de planeación o gestión del territorio, que fueron sobresalientes. Sin embargo,
esto no quiere decir que en algunas etapas, sino en todas, se superponen el uso de varias
herramientas.
3.1 Etapa policiva (1900-1930)
Bogotá hacia 1900 era aun una ciudad que mantenía muchos aspectos arquitectónicos e
institucionales de la ciudad colonial española. Como ciudad fundada en la colonia
respondió a las leyes de indias, que daban instrucciones a los conquistadores para organizar
las ciudades que se fundaban en el nuevo mundo. Según éstas, se debería “repartir el lugar
por sus plazas, calles y solares a cordel y regla, comenzando desde la plaza mayor y
sacando desde ella las calles a las puertas y caminos principales”24. Ese método de división
23 Las etapas propuestas aquí corresponden a las planteadas por el director de ésta investigación, Profesor Mauricio Rengifo Gardeazábal, en su artículo “Propiedad y ciudad en el derecho civil contemporáneo”, sin publicación. 24 Bueno Vázquez, Rodrigo. Fundamentos de derecho urbanístico en Bogotá. Pontificia Universidad Javeriana. Facultad de Jurídicas y Socioeconómicas. Bogotá. 1986. P:92
19
y organización del territorio fue la llamada traza reticular, que daba las ciudades la forma
de un damero.
Para el comienzo del siglo, Bogotá era una ciudad de aproximadamente 100.000 habitantes,
enmarcada en un plano rural, rodeada de grandes haciendas sabaneras, con algunas
industrias y con otras que apenas comenzaban a aparecer25.
La paulatina industrialización surgió a la par de una naciente burguesía, que poco a poco se
consolidaba socialmente. De la misma manera que en el resto de ciudades latinoamericanas,
producto del comercio de importación y exportación, y de la llegada de capitales a través de
bancos extranjeros, se consolidaba una nueva clase social, que sería también la nueva clase
dirigente. La ciudad comenzaba el siglo veinte habiéndose insertando en el mercado
mundial, en un periodo donde la industrialización era un hecho y las principales potencias
del mundo ampliaban sus mercados buscando materias primas a cambio de bienes
manufacturados. Entre los bogotanos de extracción más alta serían muy apetecidos, en
especial, los bienes importados de Francia e Inglaterra, tal vez por ese afán de la local
burguesía, de estar a la altura de Londres o París 26.
Con respecto a la organización y planeación urbana de la ciudad, ésta etapa se caracteriza
por la incorporación de normas de carácter policivo. En este sentido, las normas policivas
serán la fuente reguladora de las nuevas relaciones que se dieron entre los habitantes de la
ciudad, pero también el encargado de controlar y dirigir las nuevas construcciones, así
como el crecimiento capitalino y la prestación de los servicios públicos.
Las normas de carácter policivo, como es sabido, propenden, principalmente, por el
mantenimiento del orden público, y en este sentido, buscando prevenir o coaccionar, hacen
énfasis en la seguridad, la salubridad, la tranquilidad y la moralidad pública, teniendo de
25 Cfr. Preciado Beltrán, Jair. Historia ambiental de Bogotá, siglo XX: elementos históricos para la formulación del medio ambiente urbano. Universidad Distrital Francisco José De Caldas. Bogotá. 2005. P: 34 y 55. 26 Cfr. Romero, José Luis. Latinoamérica: las ciudades y las ideas. Editorial Universidad de Antioquia. Medellín. 1999. P: 204 y 296.
20
característico la imposición de sanciones como las multas o el arrestos27. Asimismo son
normas que se crean y aplican por medio del poder ejecutivo, que para el caso, era el
Alcalde y la naciente fuerza de Policía civil. Es decir el Alcalde como máxima autoridad
ejecutiva de la ciudad, designado por el presidente de la República, debía crear y aplicar las
normas policivas que le permitieran controlar ciudad.
Para entonces los principales problemas que aquejaban a la ciudad, producto en parte, del
rápido aumento de población, estaban relacionados, básicamente, con la construcción de
vivienda, el manejo del agua potable, el alcantarillado y la recolección de basuras.
Cuestiones relacionadas con la seguridad, la salubridad y la higiene de los habitantes, todos
asuntos que dan contenido al desarrollo urbano de la época. Las normas policivas en el
contexto urbano, se dieron a través de reglamentos sobre la urbanización y sobre las nuevas
construcciones, que especificaban al detalle temas hasta como el uso del los andamios.
También, mediante códigos de policía que regulaban el comportamiento de los ciudadanos.
Respecto a las instituciones municipales, comienzan a crearse en la cuidad las Juntas que se
encargarían de los principales asuntos, como agua, vivienda, alcantarillado y basuras. Este
tipo de organizaciones evidenciaron una naciente preocupación por la seguridad y la
salubridad, pero no una clara preocupación por el desarrollo futuro, en una ciudad donde la
población crecía rápidamente y las tierras urbanizadas se multiplicaban en un abrir y cerrar
de ojos.
La primera norma del Concejo Municipal en materia de regulación policiva de carácter
urbano, será el Acuerdo 10 de 1902. Con la cual se reglamentaba detalladamente las
construcciones, nuevas o de remodelación, que se pretendieran hacer en la ciudad, la
apertura de calles y la urbanización de terrenos, entre otros. Además, creaba la Comisión de
Obras, la cual estaría integrada por el Alcalde, el Ingeniero Municipal, el Medico de
Sanidad y el Personero. La función de la Comisión era la de la revisar los planos de las
obras, nuevas y de remodelación, y expedir la licencia para la construcción una vez
cumplidos los requisitos.
27 Ob. Cit. Bueno Vázquez. P:81
21
En 1913 se modificó el Acuerdo 10 de 1902, mediante el Acuerdo 7, arguyendo que la
regulación anterior contenía “medidas prohibitivas que detienen, más que estimular, el
impulso natural del progreso…”28. El Acuerdo sería presagio del sino del crecimiento de la
ciudad: desordenado y caótico. La norma, por ejemplo, señalaba que abierta una nueva vía
por solicitud de algún interesado y aprobada por el Ingeniero municipal, se ordenará la
expansión de los servicios de aseo y alumbrado y los demás a cargo del municipio29.
Obsérvese que los servicios públicos crecían hacia donde se iba a urbanizar o hacia donde
se había construido, y no al revés. Es decir, que se urbanizara una vez los servicios públicos
determinen hacia donde se van a expandir, teniendo en cuenta factores técnicos y
ambientales. El fenómeno será una constante, y aunque a simple vista podría pasar
desapercibido, pudo haber sido uno de los incentivos más claros para que la ciudad creciera
en múltiples direcciones y bajo la batuta de los urbanizadores y constructores privados.
Pues ellos vieron cómo una vez construidas las urbanizaciones poco a poco comenzaban a
llegar los servicios. Así como también vieron que las personas hacinadas en las residencias
céntricas, prefirieron vivir lejos del centro, aun sin servicios, pero en lotes o viviendas
“propias” y menos hacinadas.
En 1914, un año después, el Concejo promulgó el Acuerdo 6, el cual dictaba nuevas reglas
de urbanización. La importancia del Acuerdo es que fijaba el polígono dentro del cual las
propiedades serían tratadas como urbanas y dentro del cual los servicios públicos podrían
ser ampliados. Con la definición del perímetro, se comenzaban a vislumbrar algunos de los
que serían los polos de crecimiento de Bogotá. Hacia el norte, los barrios San Diego y
Chapinero, hacia el sur el barrio San Cristóbal (después de las Cruces), hacia el oriente la
Perseverancia (conocido anteriormente como barrio Unión Obrera, pues fue patrocinado
por el señor Kopp, dueño de Bavaria, para que sus obreros vivieran ahí30). Hacia el
occidente, San Victorino, aunque la ciudad, inicialmente, no creció especialmente en esta
dirección por las barreras naturales que implicaban la existencia de tierras pantanosas (hoy
denominados humedales).
28 Consideración del Acuerdo 7 de 1913. 29 Acuerdo 7 de 1913 del Consejo Municipal. Artículos 1 a 5. 30 Cfr. Ob. Cit. Preciado Beltrán, Jair. P: 45 y 54.
22
Luego de veintitrés años de aprobado el Acuerdo 10 de 1902, aparece en 1925 el plano de
“Bogotá Futuro”. Mediante el Acuerdo 74 del Concejo capitalino adoptó el plano
presentado por el ingeniero Enrique Uribe Ramírez, jefe de obras públicas del
Departamento de Cundinamarca. El plano será de los primeros referentes de planificación
de la ciudad que organizaba el espacio físico. Ahí se establecen el perímetro de la ciudad y
las zonas de expansión. Del mismo modo, la norma señala terrenos de cesión para obras
públicas, así como también señala la obligatoriedad de la prestación el servicio de agua. El
proyecto de “Bogotá Futuro”, en general, buscaba el levantamiento de un plano topográfico
de la ciudad que permitiera evaluar el crecimiento de la ciudad y buscar nuevos modelos
para su crecimiento futuro que incorporaran los sistemas de transporte, equipamiento, y
vivienda31. Pese al avance significativo que implicaba la aparición del proyecto de
planificación de la ciudad, la adopción del plano de Bogotá Futuro no implicó mayores
cambios, y se continuaron haciéndole modificaciones rápidamente. La falta de planeación
se contraponía con el interés y la capacidad de gestión del sector privado, capaz de parcelar
tierras y construir vivienda a velocidades sorprendentes.
La forma de organización institucional que se dio para dirigir la ciudad, fue mediante la
creación de Juntas, que se encargaban de la resolución de los diferentes problemas. Pues de
la mano del precario sistema de planeación urbano, existían problemas de salubridad que
contribuyeron al desorganizado desarrollo urbano de la ciudad. Esos problemas a su vez,
ratificaban la iniciativa policiva con la que las autoridades enfrentaron los retos del
crecimiento capitalino.
Así, dentro de los problemas de salubridad o de salud pública podrían destacarse: la
subdivisión de viviendas para alojar a un mayor número de personas, lo que conllevaba a
hacinamientos y a que se arrojaran desechos y heces en las calles; la precariedad de
cubrimiento del acueducto y la falta de costumbres de aseo personal de los bogotanos; la
ausencia de alcantarillado en general, y cubierto, pues en algunas partes de la ciudad existía
31 Ob. Cit. Preciado Beltrán, Jair. P: 103
23
pero descubierto, lo que hizo que aparecieran infecciones y enfermedades; la precariedad
en la recolección de basuras, llevaba a que se descompusieran los desechos en las vías32.
Cabe anotar, que la población crecía rápidamente mientras que la construcción de vivienda
y la dotación de servicios públicos lo hacia lentamente. La población bogotana pasó de
78.000 habitantes en 1898, a 200.000 en 192733. Los resultados de la desproporcionalidad
entre habitantes, servicios y vivienda, eran atacados con normas policivas, pero también
con contingentes ampliaciones o ensanches de la dotación de servicios públicos, en especial
de agua, alcantarillado y aseo. Las ampliaciones eran un círculo vicioso, pues cada vez que
se realizaban, estas ya eran deficitarias frente a la nueva cantidad de habitantes.
Como se señaló, la ciudad se organizó mediante Juntas, que se fueron encargando de
promover y crear las políticas en cada uno de sus ramos. Las Juntas al igual que la
Comisión de obras normalmente también estuvieron bajo la dependencia del Alcalde.
En 1918 se creó la Junta de Viviendas Higiénicas que se ocupó de la construcción de las
viviendas para obreros a bajos préstamos. La Junta realizó algunas campañas para
higienizar la ciudad, reglamentando por zonas especiales, el consumo de la chicha y otras
bebidas alcohólicas, así como el uso de los baños públicos. No obstante, la Junta,
posteriormente, se transformó en el Instituto de Acción Social y sus políticas se orientaron
hacia la ‘regeneración moral del obrero’, ‘la higienización de la vida familiar’ y ‘la
civilización del pueblo’34.
Por su parte, en 1919 se creo la Junta de Saneamiento, que se encargaría, especialmente, de
todos los problemas que implicaban las basuras. La Junta buscaría mejorar la recolección
de basuras, mediante la compra de camiones, y organizar el vertimiento de los desechos en
32 Cfr. Ob. Cit. Preciado Beltrán, Jair. P: 54 33 Datos citados por: Ob. Cit. Preciado Beltrán, Jair. P: 81 34 Tomado de: Rengifo Gardeazábal Mauricio. Propiedad y ciudad en el derecho civil contemporáneo. Sin publicación. Citando a: Noguera, Carlos. Medicina y Política. Eafit. Medellín. 2003.
24
los lotes que la ciudad designaba. También estudió la posibilidad de instalar hornos
incineradores, que no instalaron por falta de recursos35.
En la década de 1920 se crea la Junta de Pavimentación y Construcción de Alcantarillado.
La mezcla de pavimento y alcantarillado obedeció a que en la ciudad se canalizaron y
cubrieron con pavimento los principales ríos que cruzaban por el centro de la ciudad, que a
su vez eran los principales vertederos de los desechos. De la mano del alcantarillado en
muchas ocasiones creció la red vial de la ciudad36.
Sobre el la creación de las Juntas, por último, mención aparte merece la Junta
administradora del Acueducto, la cual existía desde iniciado el siglo. La Junta se encargó de
la construcción y administración de los acueductos que surtían a la ciudad. Pese a que
Bogotá tuvo durante el periodo índices deficitarios en materia de distribución de agua, la
Junta se preocupó, también, como muestra de visión, por comenzar a cuidar las cuencas
hidrográficas de la ciudad, incluso haciendo que la ciudad comenzara a comprar terrenos
aledaños a éstas37.
En síntesis, el periodo de organización policiva de la ciudad, como se ha observado,
evidencia un precario sistema organización en materia urbana. Pese a que Bogotá contaba
con una importante población,38 no contaba con una oficina encargada de la planear la
expansión de los servicios públicos o de las nuevas zonas de urbanización, situación que
evidenciaba el prematuro desinterés del autoridades locales por el tema, pero que además
ayudaba a consolidar el crecimiento de la ciudad en manos de urbanizadores privados,
legales e ilegales. Es de destacar que hacia el final del periodo, abandonado la organización
policiva, se comienzan a dar los primeros avances hacia una planeación urbana moderna, en
particular con la aparición del plano de “Bogotá Futuro”.
35 Ob. Cit. Preciado Beltrán, Jair. P: 95. 36 Ibidém. P: 147. 37 Cfr. Mejía Pavony, Germán Rodrigo. Los años del cambio: historia urbana de Bogotá, 1820 – 1910. Centro Editorial Javeriano CEJA. Bogotá. 2000. P: 429-459. 38 La población de Bogotá en 1907 era de 86.328 habitantes, en 1914 de 120.406 y en 1927 de 200.000. Fuente: Ob. Cit. Preciado Beltrán, Jair. P: 81.
25
Queda claro, asimismo, que la preocupación de las autoridades locales durante este periodo
estuvo en lo puntual o micro. Las normas señalaron en gran detalle temas como el ancho de
las vías, las alturas de las residencias o las condiciones seguridad de las obras nuevas, entre
otros, pero no futuras ampliaciones o reservas de terreno. Asimismo la creación de Juntas
para el manejo de los asuntos de la ciudad, daban la impresión de ser creadas sólo para dar
solución a asuntos que requerían inmediata intervención. Evidenciando una preocupación
por aplacar las coyunturas que se iban surgiendo (necesidad de acueducto, de alcantarillado,
aseo y vivienda). Coyunturas dadas por la creciente población y el continuo afán de sujetos
privados por urbanizar, y no por planeación o actuación de las autoridades.
3.2 Etapa de planos reguladores (1930-1945)
El panorama económico mundial no era alentador. La caída de la bolsa de Nueva York en
1929 y la consecuente recesión, conlleva a que los países desarrollados inicien una
reorganización de sus economías, causando un sacudón, que se sentiría también en
Colombia años después.
En la política local, la llegan los gobiernos liberales al poder. Comenzando con Olaya
Herrera, pasando por López Pumarejo, padre de “la revolución en marcha” y terminando
con Eduardo Santos, los liberales sentarían algunos bases de la modernización del Estado.
La consolidación urbana, la explosión demográfica y el éxodo rural sería los patrones en
todas las ciudades latinoamericanas, y Bogotá no escaparía a ellos. La capital, en ese
sentido, consolidaba su base poblacional, política y económica. El crecimiento industrial
era realidad y la ciudad, en efecto, se convertía en un generador de oportunidades, y en
muchos casos en un atractivo para desocupados campesinos.
En 1938 la ciudad cumplirá 400 años, con lo cual se da comienzo a la construcción de
importantes obras, con significativos aportes económicos del Departamento y la Nación.
De la arquitectura colonial que había en la ciudad, prácticamente, sólo quedaba el centro.
Bogotá había triplicado su población en un breve periodo de 30 años y su expansión ya era
evidente hacia los cuatro puntos cardinales, aunque lo era más en el eje norte - sur.
26
La ciudad introducirá en su desarrollo urbano el Plan regulador, y a ella vendrán algunos de
los más importantes arquitectos y urbanistas del mundo. La organización institucional de la
ciudad para planear su desarrollo urbano mejorará considerablemente.
El manejo y planeación de la ciudad meditante el plan regulador implicó un importante
avance en la materia, aun cuando no fue precisamente aquí cuando se profundizó en su
utilización. El plan regulador, o plan de desarrollo urbano39, en términos sencillos,
básicamente, lo que hacia era regular el uso del suelo, determinar la densidad y planear los
futuros desarrollos. Los límites urbanísticos a las construcciones implicaban de cierta forma
un control a la densidad poblacional y en el mismo sentido la zonificación de la ciudad por
usos implicaban un control al desorganizado desarrollo de zonas comerciales, residenciales
e industriales.
En 1933 el Concejo de Bogotá mediante el Acuerdo 28, crea el Departamento de
Urbanismo que estaría encargado del planeamiento de la ciudad futura, del estudio de la
legislación que reglamente las urbanizaciones, de facilitar la apertura y ensanches de las
vías urbana y, en general, de todos los problemas de urbanismo relacionados con el
desarrollo de Bogotá40. La creación del Departamento es un avance institucional y significó
una mejor coordinación del desarrollo de la ciudad, así como también el inicio de la
creación de dependencias gubernamentales especializadas en el tema. La precaria dirección
de la ciudad por Juntas o Comisiones irá desapareciendo, bien porque se transformaron en
Institutos o Departamentos Administrativos mejor dotados técnica y humanamente, bien
porque se fueron crearon las diferentes empresas de servicios públicos domiciliarios.
Adicional a la creación del Departamento de Urbanismo, en este periodo se destacan las
obras y propuestas del urbanista austriaco Karl Brunner. El urbanista fue encargado de la
dirección del recién creado Departamento de Urbanismo y sus obras en Bogotá pueden
39 Karl Brunner introdujo en Colombia el plan de desarrollo urbano. En un comienzo se usaba el término plan regulador, que se refería también a la ampliación del espacio urbano. Posteriormente el concepto se transformó en plan de desarrollo urbano que se definía como proyecto regulador y de ensanche. Cfr. Hofer, Andreas. Karl Brunner y el urbanismo europeo en América Latina. Ancora Editores/Corporación La Candelaria. Bogotá. 2003. 40 Acuerdo 28 de 1933. Concejo de Bogotá. Artículo 2.
27
comenzar a rastrearse desde el Acuerdo 12 de 1935. Con el Acuerdo se iniciaban las obras
para la celebración de los 400 años de la capital, que tendría lugar en 1938. La primera obra
que se proponía era: “la extensión, saneamiento y embellecimiento del Paseo Bolívar, que
comprende la adquisición de los terrenos ocupados por viviendas malsanas, eliminación de
las mismas, nueva urbanización, formación de un parque y demás obras…”41 En el mismo
sentido, la norma contenía cerca de 12 obras que incluían, entre otras, la construcción de un
estadio, de un palacio municipal, de barrios obreros y los ensanches de vías, en los sectores
donde fueran más urgentes.
Sobre el ensanche de las vías, cabe anotar que el plan vial de Brunner se concentra en el
centro de la ciudad, aun cuando incorpora algunas vías periféricas cómo la calle 34, o la
carrera 30. Su toque particular, tanto en las vías como en las urbanizaciones que desarrolló,
lo daban los espacios que dedicaba a los parques o a la arborización. De éste estilo se
destacan barrios como Bosque izquierdo, Luna Park, Ciudad Jardín o la avenida Park Way,
en el barrio la Soledad42.
Pasada la celebración del IV centenario, la ciudad continúa su expansión. En 1940, se
reconfiguraba el perímetro urbano. El Acuerdo 15 señalaba los nuevos linderos hacia el
norte, sur, oriente y occidente. En el perímetro se reconocían dentro del terreno urbano
diferentes desarrollos que se habían dado sin la planeación respectiva, así como también se
indicaban las nuevas zonas de expansión. La norma, no obstante, prohibía la formación de
urbanizaciones por fuera del perímetro, al mismo tiempo que señalaba el procedimiento
para urbanizar y derogaba el Acuerdo 6 de 1914. Un mes después el Concejo promulgaría
el Acuerdo 22, que contenía una primera zonificación, aunque implicaba solamente una
diferenciación de la carga tributaria de los predios ubicados en una u otra zona. Se
establecieron cuatro zonas (A, B, C, y D). Del Acuerdo se puede observar que la zona
céntrica, llamada zona A, recibía la carga más alta. Esto hacia parte de una política que
buscaba promover la construcción en zonas céntricas de la ciudad, aumentando
41 Acuerdo 12 de 1935. Concejo de Bogotá. Artículo 1. 42 Cfr. Ob. Cit. Preciado Beltrán, Jair. P: 183.
28
considerablemente el impuesto predial a los lotes incluidos en ese sector que no se
encontraran edificados o que estuvieran ocupados con edificaciones en ruinas.
Pese el intento anterior, la verdadera zonificación de la ciudad vendría más adelante con el
primer Acuerdo de zonificación, que dará inicio a nueva etapa de la planeación. En este
sentido, y profundizando más que en el plan regulador, las zonificaciones eran una
herramientas que permitía el desarrollo de la ciudad de manera ordenada y racional,
creando reglamentos mediante los cuales la autoridad local puede controlar cualquier
unidad de propiedad43.
El Acuerdo 20 de 1944, entonces, establece siete zonas según el uso del suelo. A) Zonas
cívico-comerciales y comerciales; B) Zonas residenciales céntricas; C) Zonas estrictamente
residenciales; D) Zona industrial E) Zonas mixtas; F) Zonas de barrios obreros y G) Zonas
de reserva para áreas verdes. De la misma manera el Acuerdo establece la reglamentación
de construcciones para cada una de las zonas y las va asignando a los diferentes lugares de
la ciudad.
Uno de los posibles efectos de la zonificación, como se observará más adelante, es que a
partir de su uso se pudieron dar las bases para la segregación de la ciudad. Zonas
residenciales y comerciales en el norte y oriente, industriales y de barrios obreros en el sur
y el occidente. Y el centro sería zona cívica y comercial.
En el periodo que se analiza, adicional a las normas e instituciones que se ocuparon de la
planeación y el desarrollo de la ciudad, surgieron también importantes instituciones, del
orden local y nacional, que le hicieron frente a los que siguieron siendo dos de los asuntos
más problemáticos del desarrollo urbano de Bogotá: la migración masiva y la construcción
de vivienda. La población de Bogotá entre 1938 y 1942, creció de 330.000 habitantes a
378.00044. En este sentido, la construcción de vivienda para la población obrera, inmigrante
o popular, se convierte en un asunto en la agenda de las autoridades locales.
43 Cfr. Ibidém. P: 242 44 Ibidém. P: 120
29
El tardío interés de las autoridades locales en la construcción de vivienda podría explicarse
especialmente por dos razones que la literatura especializada se esforzado en reseñar. Por
un lado, sólo hasta la llegada de Brunner el tema de la construcción social se inserta
realmente en la agenda del desarrollo urbano. El urbanista generaría la suficiente presión
pública, mediante sus artículos y sus clases. Asimismo políticos como Jorge Eliécer Gaitán,
quien fuera alcalde entre 1936 y 1937, le darían vía libre a sus proyectos. Entre los que se
incluyen barrios obreros, como el barrio Centenario que haría parte de las obras de la
celebración de los 400 años y que serviría también para el traslado de las familias que
serían reubicadas por las obras de saneamiento del Paseo Bolívar. Brunner explicaba que la
construcción de vivienda social era un factor esencial del desarrollo urbano integral.
Además, con ella se buscaba una estructura social lo más equilibrada posible45.
Por el otro lado, otra de las explicaciones a la tardía intervención de las autoridades en la
construcción de vivienda, es que sólo cuando el crecimiento desmesurado de los barrios
obreros o populares, legales o ilegales, significó una amenaza para los desarrollos de los
barrios de las clases altas, los dirigentes se preocuparon por el asunto. Las expansiones de
barrios de clase alta podrían quedar cercadas por barrios populares si no se organizaba el
asusto de la vivienda popular46.
Mezclados intereses privados y un deseo por mejorar la situación social de las clases
obreras, se creó la Caja de Vivienda Popular en 1942, que remplazó al Instituto de Acción
Social. La Caja tendría a su cargo el servicio público de suministro de viviendas a los
trabajadores. De esta forma Bogotá iniciaba su incursión en la política de construcción de
vivienda popular. De la misma manera, a nivel nacional, algunos años antes, en 1939, se
había creado el Instituto de Crédito Territorial, el cual trabajaría en Bogotá de la mano de la
Caja de Vivienda Popular en la construcción y financiación de proyectos de vivienda social.
En síntesis, el énfasis en el desarrollo urbano, como se ha visto, ya no estaba en el
planteamiento de soluciones a los problemas de higiene o salubridad pública, ni en la
ceración de instituciones para enfrentarlos, sino en la planeación urbana con herramientas
45 Cfr. Ob. Cit. Hofer, Andreas. P: 133 46 Cfr. Ob. Cit. Preciado Beltrán, Jair.
30
técnicas. Si bien los problemas de los servicios públicos siguieron siendo de
responsabilidad del Alcalde y el gobierno local, lo cierto es que se evidencia una alta
autonomía de las diferentes empresas de servicios públicos domiciliarios para enfrentar sus
dificultades.
En el periodo, entonces, queda manifiesto la creciente preocupación por la expansión de la
ciudad, donde se busca una racionalización y mejor aprovechamiento del suelo,
incorporando nuevas herramientas, así como creando instituciones que ayudan en el
propósito de planeación. Del mismo modo, comienzan a surgir políticas para la
construcción de vivienda popular.
Es de destacar que la presencia Brunner en Bogotá, aparte de sus obras y de sus teorías,
tuvo un efecto particular, pues con él se inicia una época en la cual las autoridades
bogotanas encargarían la planeación del desarrollo urbano importantes urbanistas en boga
en el mundo. Después de Brunner vendrían Le Corbusier, Wiener y Sert. Con ello Bogotá
se convertiría en laboratorio de las más relevantes teorías y escuelas arquitectónicas y
urbanísticas del mundo.
3.3 Etapa de segregación socio/espacial (1945-1957)
El desarrollo urbano de Bogotá durante estos años se dará dentro del marco de varios
acontecimientos políticos que marcarán la historia nacional y determinarán el desarrollo
urbano de la ciudad. De esta manera, el primer acontecimiento a destacar es el regreso al
poder de los conservadores, con Mariano Ospina Pérez en 1946. Durante los gobiernos
conservadores, al que se suma el de Laureano Gómez, se darán estímulos a la agricultura y
la manufactura, en una época donde la segunda guerra mundial puso en crisis la economía
mundial47.
47 Cfr. Arizmendi Posada, Ignacio. Presidentes de Colombia. 1810-1990. Nueva Historia de Colombia. Planeta Colombiana Editorial. Bogotá. 1989.
31
Lo segundo será el aumento notable de la violencia política en el país. La violencia,
protagonista del periodo, tendrá entre sus efectos colaterales, un notable aumento de las
tasa de migración hacia las ciudades. En Bogotá se pasará de 477.075 habitantes en 1945, a
756.360 en 195448. También, como signo trágico del recrudecimiento del enfrentamiento
partidista, sucederá el asesinato del líder liberal Jorge Eliécer Gaitán, el 9 de abril de 1948.
Asesinato que propina los desmanes del “Bogotazo”. Los cuales, aparte de terminar
definitivamente con el tranvía, serán una oportunidad para que Le Corbusier, urbanista de
talla internacional, proponga un rediseño del centro de la ciudad.
Por último, el hecho político que cerrará la etapa será el gobierno militar del General
Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957), producto del golpe al gobierno de Laureano Gómez en
junio de 1953. El golpe militar, y su consecuente gobierno dictatorial, intentó zanjar la
violencia partidista. Sin embargo, ésta no se detendría hasta el acuerdo del Frente Nacional,
algunos años más tarde.
Bajo el mandato dictatorial Bogotá tendrá un importante cambio en su organización
jurídica. Pasará de ser un municipio del departamento de Cundinamarca, sometido al
régimen municipal común, a ser erigido como Distrito Especial, con un régimen propio, el
cual será el comienzo de la independencia que se ganaría la ciudad del Departamento.
En el plano urbano, Bogotá se convirtió en laboratorio de las más importantes teorías
urbanas del mundo. Después del paso de Brunner, quien para el momento ya representaba
algo así como la “vieja guardia”, llegarán a Bogotá urbanistas modernos, críticos de la
visión de Brunner. Le Corbusier, José Luis Sert y Paul Lester Wiener serán los encargados
de desarrollar el Plan para Bogotá, con sus tres etapas: Investigación, Plan Piloto y Plan
Regulador. Le Corbusier miembro y fundador de los Congresos Internacionales de
Arquitectura Modera (CIAM) en 1928 y autor de la Carta de Atenas de 1933, introducirá en
la ciudad el funcionalismo, que posteriormente Sert y Wiener profundizarán conjuntamente
con las propuestas de vanguardia de los CIAM. La llegada a Bogotá de los urbanistas
funcionales, pero en especial de Le Corbusier, suscitó el entusiasmo de los jóvenes
48Boletín de Estadística municipal de Bogotá. Citado por Ob. Cit. Preciado Beltrán, Jair. P: 131
32
arquitectos de la ciudad, entre los que se encontraban Jorge Gaitán Cortés, uno de los
mejores alcaldes que tendría la ciudad pocos años después.
El funcionalismo, en términos sencillos, hacia referencia a las funciones que debía cumplir
la ciudad. Inicialmente se señaló que eran: habitar, trabajar, recrearse y circular.
Posteriormente, se introduce la importancia de los centros cívicos como corazones de la
ciudad y surge la función de dirigir. Bajo estos preceptos entre 1948 y 1953 los urbanistas
extranjeros trabajarán intensamente en los planes Piloto y Regulador de la ciudad. El
primero será desarrollado por Le Corbusier, con los comentarios de Sert y Wiener. El
segundo, será desarrollado por Sert y Wiener con los comentarios de Le Corbusier. Lo
particular que tendrá la distribución del trabajo que se dio en Bogotá, y que se constituirá
en un hito histórico, es que en los Planes de la ciudad convergieron dos de las más
importantes vertientes del funcionalismo, que así como eran contradictorias en algunos
aspectos, eran complementarios en otros. Entre el Plan Piloto de Le Corbusier y el
Regulador de Sert y Wiener, existía un cambio en las visiones de la ciudad, consecuencia
plausible del rumbo que tomaba el funcionalismo en los CIAM de la posguerra. Por una
lado Le Corbusier representaba la ciudad de la Carta de Atenas con sus cuatro funciones
básicas, y por el otro, en especial Sert, representará la ciudad de la posguerra, que aun
manteniéndose dentro del funcionalismo, propende por el reencuentro del hombre con su
espiritualidad, conectándose lo antiguo y lo nuevo, surgiendo los centros cívicos
monumentales e imponentes, en conexión con la ciudad medieval.
En el contexto normativo, el Acuerdo 88 de 1948 crea la Oficina del Plano Regulador. Más
allá de las pugnas teóricas e ideológicas que estuvieron presentes en el Plan, la Oficina será
la base en Bogotá del proyecto, encargada de coordinar el Plan de Bogotá entre las oficinas
de Le Corbusier en París y la de Sert y Wiener en Nueva York. La Oficina del Plan estará
encargada de contratar un plano regulador, que según el acuerdo, deberá tener en cuenta 24
puntos. Entre ellos: localización, topografía, geología y climatología de la ciudad;
distribución de la población, necesidades del tránsito y desarrollo de la industria, entre
otros. Llama la atención, además, que el plan se proyectaba para un largo tiempo, cosa
33
inusual hasta el momento. Señala la norma, que los cálculos y proyectos debían ser
previstos para un periodo de desarrollo de la ciudad de 50 años49.
Posteriormente, el Acuerdo 94 de 1949, reorganiza administrativamente la Oficina del
Plano e introduce las cinco etapas en que se desarrollaría el Plan. Eran las etapas que
habían propuesto los funcionalistas. El proceso era el siguiente: 1) Análisis y estudios
previos, etapa durante la cual se analizaba la situación presente de la ciudad; 2) Esquema
básico preliminar, en el cual se trazan los lineamientos generales del Plan; 3) Plan Director,
el cual es un anteproyecto urbanístico del Plan de Bogotá; 4) Plan Regulador, que es el
resultado final y contiene los planes generales urbanísticos; 5) Desarrollo y aplicación del
plan.
La primera etapa del Plan para Bogotá, concluirá con la entrada en vigencia del Plan Piloto
elaborado por Le Corbusier. El decreto 185 de 1951, expedido por el alcalde Santiago
Trujillo Gómez, dará vigencia al Plan en calidad anteproyecto del Plan Regulador, que
tendría una vigencia provisional de norma urbanística. Este plan fue el aporte de Le
Corbusier. Le correspondería a Sert y a Wiener continuar con el Plan Regulador, el cual
sería entregado un par de años más tarde.
El plan piloto comprendía la fijación del perímetro urbano, zonificación de la ciudad,
sistema vial y clasificación de las calles, normas de urbanismo y de servicios públicos. Uno
de los principales efectos del será el producido por la zonificación, la cual contribuyó a
demarcar la segregación socio - espacial característica hoy en día de la ciudad. La norma
contemplaba las siguientes zonas: industrial pesada, industrial ligera, mercados y comercio,
comercio pesado, negocios y administración, habitación, verdes y de reserva para
habitación e industria. La segregación se dará, porque las zonas industriales, que no debería
tener viviendas alrededor, se convertirán en una especie de “muralla”, que atravesará la
ciudad de oriente a occidente a la altura del centro. Dividida la ciudad en dos, al sur se
concentrarán los barrios obreros o populares, señalados por la zonificación, y al norte los
barrios residenciales de las clases altas, igualmente demarcados. En el centro y occidente,
49 Acuerdo 88 de 1948. Art. 4-C
34
se concentrará el comercio, la administración, los negocios y la industria. Otro efecto del
Plan, que en realidad fue un fracaso, es que pese a que se designan zonas para habitación de
carácter popular, las construcciones ilegales continuaban en aumento.
La proliferación de la ciudad informal dejará en evidencia la presencia de intereses
inmobiliarios en el Concejo de la ciudad, donde se impidió que se intervinieran terrenos
que pronto se tomarían para urbanizar. El problema era que la ciudad informal creció sin
ningún tipo de planeación, pero fue mucho más exitosa y acorde con el nivel de vida de la
mayoría de los habitantes bogotanos50.
Dos años más tarde de la entrega del Plan Piloto, los urbanistas Wiener y Sert, siguiendo lo
acordado, entregan a la ciudad el Plan regulador, en agosto de 1953. Un mes antes se había
dado el golpe militar que le dio la presidencia al General Rojas, situación que cambiaba
radicalmente el ambiente político de la ciudad. El Alcalde era ahora un Coronel, Julio
Cervantes, y si bien el ministro de Obras era Santiago Trujillo, quien había sido alcalde
cuando entregaron el Plan Piloto, el Plan Regulador perdió apoyo desde su presentación.
Una vez entregado el Plan, habiendo cumplido los urbanistas, le correspondía a la Oficina
del Plan Regulador continuar con la aplicación. Situación que no se produce, quedando
manifiesto la debilidad institucional de la ciudad. Con el cambio de gobierno nacional la
visión de la ciudad que se quería ya no respondía a la entregada por el Plan Regulador. El
cual era criticado pues se veía como hechos a realizar y no como herramienta para
trabajar.51 Pese al absurdo argumento, lo cierto fue que el Plan sufrió un rápido desprestigio
y toda la supuesta planeación proyectada a cincuenta años desapareció con la velocidad de
un golpe.
En síntesis, el Plan Piloto y el Plan Regulador serán las herramientas de planeación más
importantes introducidas durante la época. Sin embargo, la inestabilidad política y la
debilidad institucional del Distrito evidenciada, entre otras, en la ausencia de continuidad
en las políticas urbanas, la ausencia de instrumentos reales de gestión, así como una alta
50 Hernández Rodríguez, Carlos Eduardo. Las ideas modernas del Plan para Bogotá en 1950. El trabajo de Le Corbusier, Wiener y Sert. Instituto de Cultura y Turismo-Observatorio de Cultura Urbana. Bogotá. 2004. P: 73 51 Ibidém. P: 148
35
rotación de los mandatarios locales, llevarán a que los planes realizados por los reconocidos
urbanistas extranjeros no lleguen a ver su aplicación real en la ciudad. Pronto desaparecería
la Oficina del Plan Regulador, la cual más tarde se convertiría en la Oficina de
Planificación Distrital. Pese a su inoperancia, los planes contribuyeron a mantener la idea
de distribución espacial de la ciudad, que marcaría la segregación social característica de
Bogotá.
Al final del periodo, la ciudad continúa con los cambios jurídicos. El turno era para la
organización jurídica de la ciudad. El Decreto 3640 se expediría en 1954, y con él se
transforma a la ciudad en Distrito Especial. Otorgándole un régimen propio, diferente al de
los demás municipios, y anexándose las poblaciones circunvecinos de Bosa, Engativa,
Fontibón, Suba, Usaquén y Usme, lo que da paso a la posterior creación de las Alcaldías
Menores en esos territorios.
3.4 Etapa de planeación integral (1957-1989)
El panorama político local comienza con la conclusión de la dictadura militar del General
Rojas, que fue preceda por un corto periodo de una Junta Militar, la cual en 1958 entregará
el poder a los gobiernos electos democráticamente. Mediante un plebiscito constitucional se
adoptó el acuerdo bipartidista conocido como el Frente Nacional. Una alternancia en la
Presidencia de la República y repartición por mitades de los cargos públicos entre los
Liberales y los Conservadores sería la principal característica política de éste período52. Si
bien el pacto zanjó la matanza política bipartidista que sufrió el país durante la Violencia de
los cincuentas, no detuvo el proceso migratorio hacia las ciudades.
En esta etapa Bogotá podría decirse que se vuelve lo que José Luis Romero, en el clásico
“Latinoamérica, la ciudad y la ideas” denominó las ciudades masificadas53. La ciudad ya
52 El acuerdo se prolongó durante 16. En las corporaciones públicas, como el Congreso o el Concejo de Bogotá, los escaños fueron repartidos por mitades. 53 Romero, José Luís. Latinoamérica: las ciudades y las ideas. Editorial Universidad de Antioquia. Medellín. 1999.
36
era atrayente en si misma y vivió una verdadera explosión demográfica y física. De tener
1.188.180 de habitantes para 1960, pasó a tener 4.025.827 de habitantes en 1979. En
términos físicos habrá una notable expansión, pasando de 8.084 hectáreas de área
desarrollada en 1958, a 30.403 hectáreas en 197354.
Bogotá aunque elevada a Distrito Especial, continuará teniendo un Alcalde, ahora Mayor,
nombrado por el Presidente de la República. Alcalde que, normalmente, fue de partido
contrario al del gobernador de Cundinamarca, que como todo el resto de los gobernadores,
también continuaba siendo designado por el Presidente. La Alcaldía seguía siendo un cargo
político, cuyo paso era importante para el asenso político e incluso para entrar a la fila de
los presidenciables. En todo caso, e indiferente a la distribución política, la ciudad contó
con buena fortuna al tener Alcaldes responsables y tecnócratas, cómo Jorge Gaitán Cortes,
que dotaron a la ciudad de la organización necesaria para enfrentar el desarrollo de la gran
urbe bogotana.
Concluidas las etapas en que la planeación urbana de la ciudad estuvo determinada por la
visión funcional de los urbanistas extranjeros de gran renombre, vendría una etapa donde
los urbanistas nacionales se harían cargo del desarrollo y la planeación urbana de la ciudad.
Era claro que los proyectos funcionalistas habían fracasado. No obstante, la presencia de
los urbanistas foráneos sembró en los locales lo que se convertiría en una tradición de
planificación que rendiría sus frutos en el futuro.
La planificación integral (o como es conocida en inglés: rational comprehensive planning)
que se adopta para la ciudad, contenía la premisa de que en la sociedad es posible llegar a
un consenso, donde el Estado actúa como árbitro y la planificación es proceso
políticamente neutro que opera en aras del interés público. En lo técnico, el enfoque de la
planificación integral, entonces, no se concentra sólo en lo físico, en el plano. Ahora se
incluirán variables socio – económicas para las que también se fijarían metas55. La
introducción de perspectivas cuantitativa y cualitativa de la realidad socio – económica de
54 Citado por Ob. Cit. Preciado Beltrán, Jair. P: 211 y 214. 55 Dávila, Julio D. Planificación y política en Bogotá. La vida de Jorge Gaitán Cortés. Alcaldía Mayor de Bogotá. Instituto de Cultura y Turismo. Bogotá. 2000. P: 183.
37
la ciudad, marcarán el avance hacía una planificación más moderna, que era, también,
interdisciplinaria.
En este periodo la planeación estará presente en todos los ámbitos que contempla el
desarrollo de la ciudad. Surgirán planes de desarrollo generales y sectoriales como los
viales o los de expansión de redes de servicios. También, se expedirán normas urbanísticas,
que intenta controlar la construcción. En los desarrollos sectoriales, cabe destacar los
pertenecientes las empresas de servios públicos como agua, alcantarillado y electricidad. En
ellos se evidencia la eficiencia y responsabilidad con que las empresas asumieron su
independencia del vaivén de la política. En algo explica el buen desempeño de las empresa
públicas el que hubieran contado en sus juntas directivas con técnicos y especialistas, que
se escabullían a las rigurosos reparticiones del poder entre partidos, por razón de la
especialidad de los temas. Bogotá tuvo unas tasas de cobertura aceptables en servicios e
infraestructura básica56.
Dentro de los tecnócratas locales, el más destacado, sin lugar a dudas fue el arquitecto y
urbanista Jorge Gaitán Cortes, quien sería Concejal y Alcalde de la ciudad. Fue el primer
experto a cargo de la Alcaldía. Experticia que le permitió imprimirle a su gobierno el
fundamento técnico necesario para que la ciudad se dotara de las instituciones y
herramientas que la sostendrían a flote. Gaitán fue Concejal durante el famoso Concejo
Admirable de 1958 a 1961 y Alcalde entre 1961 y 1966. Su pasó por el Concejo, que era un
cuerpo colegiado sin remuneración, le permitió profundizar su conocimiento de la ciudad.
Además le facilitaría las relaciones con éste cuando fue nombrado Alcalde. En su periodo
se introducirán importantes planes, proyectos e instituciones para la ciudad, como el
Estatuto de valorización, las Juntas de Acción Comunal, el estudio del plan vial y el del
plan de sectorización del Distrito, así como el plan maestro de acueducto y alcantarillado57.
Pasando a las normas que rigieron durante el período, el Acuerdo 24 de 1958, iniciaría el
proceso de la constitución de instituciones para la planificación de la ciudad. Así, mediante
56 Cfr. Dávila, Julio D.; Gilbert, Alan. Los alcaldes mayores y la gestión de Bogotá, 1961-2000. En: Revista Territorios # 5. Bogotá. 2001. P: 15-34. 57 Cfr. Ibidém. P: 151
38
la norma se reorganiza la Oficina de Planificación, heredera de la Oficina del Plan
Regulador. La Oficina de Planificación, entonces, sería asesora del Concejo y dependiente
del Alcalde para los efectos administrativos. Tendrá entre sus catorce funciones legales, la
responsabilidad de realizar las investigaciones urbanísticas sobre: población, estadística y
censo, usos del terreno, economía urbana, determinación y delimitación de comunidades,
servicios comunales y circulación y vías. También, estará a cargo de preparar los proyectos
de reglamentación y normas para el desarrollo urbanístico.
En 1958 el Concejo aprueba mediante el Acuerdo 41, la valorización. En medio de
acalorados debates políticos, el Distrito obtiene una importante herramienta de
financiación. El gravamen cobraba un porcentaje a los propietarios de predios que se
beneficiaria de las obras hechas por el Distrito. La valorización parecía una buena fuente de
financiación a largo plazo para los proyectos distritales. Sin embargo, una pronta unión
entre los que debían pagarla, terminó generando protestas que calentaron el ambiente
político, y presionaron a los burgomaestres para que desistieran de su aplicación.
El Acuerdo 30 de 1961, introduce la obligatoriedad de aprobación por parte del
Departamento de Planificación de lotificaciones, que por medio de parcelaciones,
urbanizaciones o subdivisión de predios se hiciera en los terrenos del Distrito. El Acuerdo
también establece las zonas de cesión para uso público. Posteriormente, en 1963, mediante
el Acuerdo 51, se crea la Junta de Zonificación. La cual se encargaría de fijar las políticas
en la materia, para que se destinaran de forma ordenada los usos de los terrenos, buscando
una mejor utilización en beneficio de la comunidad.
En 1967, por medio del Acuerdo 65, se actualizan los requisitos para urbanización. La
norma establece en detalle todos los requisitos que se deben cumplir y contienen un largo
glosario de términos que facilita la compresión de las normas. Un año después, aparece el
plano adoptado por el Decreto 1119, el Plano Oficial de Zonificación General y se demarca
el nuevo perímetro urbano de la ciudad. El decreto traía al detalle todos los usos de las
diferentes zonas de la ciudad y los requisitos urbanísticos que debían cumplir las
construcciones.
39
El Plan General de Desarrollo Integral para el Distrito Especial de Bogotá, vería la luz en
1974, mediante decreto 159. El Plan era una extensa norma que abarcaba todos los aspectos
relevantes para el desarrollo urbano y representaba la política general de la ciudad para
regular el crecimiento y la prestación de los servicios en forma coordinada. Buscaba dotar a
la ciudad de condiciones de vida satisfactorias, adecuados niveles de educación, salud,
bienestar y recreación, empleo equitativamente remunerado, ambiente apropiado para la
vivienda y servicios públicos eficientes58. El Plan era todo un reto para la ciudad, pues
determinaba, entre otros aspecto: a) los usos del terreno, que incluía cesiones, reservas, vías
y reglas para urbanizar; b) un plan vial y de transporte, señalando las principales vías y
rutas de la ciudad, y c) los servicios de las empresas descentralizadas, donde se señalaban la
adopción de planes sectoriales.
En 1978 el Gobierno Nacional expide la Ley 61, Orgánica de Desarrollo Urbano. La ley,
según su misma definición, era “un conjunto de normas generales que permitan orientar las
instituciones jurídicas y la intervención del Estado hacia el propósito fundamental de
mejorar las condiciones económicas, sociales, culturales y ecológicas de las ciudades, de
suerte que sus habitantes, mediante la participación justa y equitativa de los beneficios y
obligaciones de la comunidad, puedan alcanzar el progreso máximo de su persona y su
familia en todos los aspectos de la vida humana o sea en lo moral, lo cultural, lo social y lo
físico”. En la norma se obligan a los municipios con más de 20.000 habitantes a formular
planes integrales de desarrollo, definiéndoles contenidos, etapas y responsabilidades y
solicita que se formulen con participación de la comunidad.
En respuesta a la exigencia de la Ley 61, un año después, el Distrito adopta el Plan General
de Desarrollo Integrado, mediante el Acuerdo 7 de 1979. El Plan estaba integrado por los
aspectos como: el desarrollo físico, los planes y programas sectoriales y las inversiones
públicas de la Administración Central y sus Entidades Descentralizadas. En el desarrollo
físico se incluía la reglamentación de uso de la tierra, la definición del perímetro de
servicios, el plan vial, las normas y reglamentaciones especificas y el Código de
58 Decreto Distrital 159 de 1974. Art. 1
40
Constricción. Entre los planes sectoriales están los de transporte, aseo, educación, salud,
vivienda e infraestructura de servicios como agua, alcantarillado, teléfonos y energía.
En síntesis, pese a los avances en planeación que implicaban todas las anteriores normas, en
la ciudad hubo una constante que atravesaría el periodo, que podría denominarse como la
esquizofrenia de la planificación. Es decir, los planificadores de la cuidad, por un lado,
elaboraron planes de uso del suelo para largo plazo con los instrumentos tradicionales,
consistentes en recoger una gran cantidad de información, seguido de análisis y luego
diseño. Pero por el otro, empleaban una gran cantidad de energía en dotar de servicios y
reconocer legalmente a importantes secciones de la ciudad que nunca habían sido
contempladas en los planes, construidas espontáneamente por urbanizadores, normalmente
ilegales59. La contradicción, o mejor aun, la descoordinación entre realidad y planeación, en
especial en lo referente a los desarrollos habitacionales fueron el lunar de éste periodo, que
si bien introdujo importantes herramientas de planificación, no pudo responder con
suficiencia al crecimiento desmesurado de la población. Muestra de ello es que para 1970
ya había un déficit de 70.000 viviendas nuevas. Donde, además, el 70% de las
construcciones de vivienda se construían sin autorización o permiso del Distrito60. Queda
en evidencia la debilidad institucional del Distrito, que adolecida de entidades que
realizaran una verdadera gestión urbana, que detuvieran el crecimiento informal e irregular
de la ciudad.
Por último, paralelo al desarrollo urbano de la ciudad y a las instituciones que se creaban
para administrar la planeación urbana, en este periodo es de destacar que se creó Acción
Comunal. Institución que surgió paralela al proceso de sectorización que vivía la ciudad y
que permitía identificar claramente donde se ubicaban los estratos de la población. En un
intento por mitigar el problema de la marginalidad urbana, se crea en 1959, mediante el
acuerdo 4. La entidad se incorpora a los planes de desarrollo social, económico y físico que
realizaría el Distrito, y que sería consecuente con la visión integral de la etapa. La
importancia que tuvo Acción comunal está en su dimensión educativa, en la construcción
59 Concepto e ideas tomadas de: ob. Cit. Dávila, Julio D. 2000. P: 79 60 Cfr. Ob. Cit. Preciado Beltrán, Jair. P: 234.
41
física de la obras, en la sección de higiene y en la integración de la comunidad para
organizar las juntas de acción comunal61.
3.5 Etapa de la reforma urbana (1989- ).
La última década del siglo veinte el país termina afrontando una profunda crisis social,
económica y política. El crecimiento y consolidación de los grupos armados ilegales, la
expansión y penetración del narcotráfico, los altos niveles de pobreza y el débil sistema
político y judicial, son sólo algunas de las muestras de la difícil situación que se vive
Colombia a la conclusión del siglo.
No obstante, pese al panorama desalentador, en el marco de los acontecimientos políticos el
fin de siglo concluye con un cambio institucional de suma importancia: la Constitución de
1991. Producto, entre otros, de la movilización estudiantil, del acuerdo de los partidos
políticos tradicionales, de los procesos de paz con grupos guerrilleros y de un fallo de la
Corte Suprema, en un 1991 se convocó la Asamblea Nacional Constituyente que promulgó
la nueva Constitución Política de Colombia. En ésta se declara al país como un Estado
Social de Derecho, con una democracia participativa. La nueva Carta abre notablemente el
sistema político, permitiendo el acceso a sectores que habían sido normalmente excluidos,
como las minorías políticas, étnicas y raciales. Del mismo modo, se introduce una
declaración de derechos fundamentales y se establece un procedimiento para su protección.
La Constitución de 1991 cierra el siglo constituyéndose en hito político, que aun se
mantiene en el centro del debate entre detractores y defensores.
En el plano de lo urbano, Colombia se convierte se torna eminentemente urbana.62 En
Bogotá, para 1985 se concentra el 15% de la población de país, es decir 4.682.470
habitantes. Para 1993 concentra el 16% de la población total, con 6.231.109 habitantes63.
La capital vivirá avances significativos, mediante la incorporación de nuevos instrumentos
61 Ibidém. P: 229. 62 En 1985 de los 30.062.300 de habitantes que tiene el país, 19.628.428 son población urbana, es decir algo así como 65%. Para 1993 de los 37.422.791 de habitantes que tiene Colombia, 25.849.387 son de población urbana, algo así como el 70% de la población del país. [Tomado de Ob. Cit. Preciado Beltrán, Jair. P 291]. 63 Tomado de Ob. Cit. Preciado Beltrán, Jair. P 291
42
para la planeación y la gestión territorial. En éste sendito, los puntos de referencia del
periodo en materia urbana, son la aprobación de la Ley 9 de Reforma Urbana en 1989 y la
Ley 388 de Desarrollo Territorial en 1997.
Adicionalmente, Bogotá sufrirá dos cambios relevantes. Por un lado, la ciudad comenzará a
elegir popularmente a sus alcaldes. Por primera vez, en 1988, habrá elección popular de
Alcalde, lo que traerá un cambio importante en la dinámica política de la ciudad,
permitiéndole apartarse de las lógicas partidistas tradicionales. Desde 1994, los cuatro
alcaldes electos hasta la fecha no han pertenecido a los partidos tradicionales, liberal o
conservador. Incluso han surgido alcaldes denominados “outsiders” como Antanas Mokus,
que no contaban con maquinarias electorales en sus campañas.
Por el otro lado, el Distrito actualizará su organización jurídica, mediante la emisión del
Estatuto Orgánico del Distrito Capital64, que reorganiza la administración y el gobierno
Distrital según la nueva Constitución, establece funciones y competencias para el Alcalde y
el Concejo y crea las Localidades y las Juntas de Acción Local (JAL), entre otros.
La política de reforma de urbana del periodo entra en vigor dos año antes de la aprobación
de la Constitución de 1991. Bajo la Presidencia de Virgilio Barco, quien había sido Alcalde
de Bogotá años atrás, se aprueba la Ley 9 de 1989 de Reforma Urbana. La norma marca el
inicio del Derecho Urbanístico en Colombia, además de consolidar un largo proceso de
debates que se dieron durante cerca de 30 años65. Muchos fueron los intentos por proferir
una ley que reglamentara la propiedad urbana y que diera las herramientas adecuadas para
el desarrollo de la ciudad. Si bien se había contado con una legislación en materia de
planeación, con los planes integrales de la época anterior, estos no pasaban a su aplicación,
que entre otras razones, porque adolecían de los instrumentos de gestión que lo permitieran.
La Ley 9 de 1989 reguló, entre otros, los siguientes temas: el contenido de los Planes
municipales de desarrollo, que incluían un plan y un reglamento de los usos del suelo, las
64 Decreto – Ley 1421 de 1993 65 Cfr. Pinilla Pineda, Juan Felipe. Evolución del sistema urbanístico colombiano: reflexión pendiente desde el Derecho. Serie Documentos de Investigación. Nuevos Estudios Socio Jurídicos no. 7. Universidad de Los Andes. Bogotá. 2003.
43
cesiones obligatorias gratuitas y normas urbanísticas específicas; los planes viales, de
servicios públicos y de obras públicas; los programas de inversiones; la reserva de tierras
urbanizables para atender la demanda de vivienda de interés social y para reubicar los
asentamientos situados en zonas de riesgo; el tratamientos y las prioridades para desarrollo
y construcción de los terrenos no urbanizados o no construidos; incorporación, regulación y
conservación de los inmuebles constitutivos del espacio público66.
La innovación de la Ley no estaba precisamente en los temas que desarrollaba, pues
muchos de ellos habían sido tratados en la ciudad, sino en las herramientas de gestión
incorporadas. Así, se introducen las siguientes herramientas para realizar los mandatos de la
ley: enajenación voluntaria y expropiación de inmuebles, bancos de tierras, extinción del
dominio de aquellos inmuebles que no fueran incorporados al desarrollo urbano, y el
reajuste o integración de tierras deprimidas. Todas eran herramientas de suma utilidad para
el ordenamiento urbano, pero que implicaban aceptar, en especial, una concepción diferente
de la propiedad. La expropiación y la extinción del dominio, eran dos instrumentos con
efecto y poder real, y en esa medida generaban un fuerte rechazo, en especial entre los
urbanizadores, los intermediarios inmobiliarios y los propietarios del suelo, que veían
amenazados sus intereses.
Siguiendo los señalamientos de la Ley 9, el Concejo Distrital expide el Acuerdo 6 de 1990.
En éste la ciudad adopta el Estatuto para el ordenamiento físico cuyo objetivo era definir
las políticas de desarrollo urbano de la Capital y adoptar las reglamentaciones urbanísticas
orientadas a ordenar el cambio y crecimiento físico de la ciudad y su espacio público. La
norma es un extenso y detallado régimen que abarca todos los puntos señalados en el
artículo segundo67 de la ley 9. En materia de regulación urbanística varios aspectos del
66 Cfr. Ley 9 de 1989 y Maldonado Copello, María Mercedes. Ordenamiento jurídico y ordenamiento urbano. En: Territorios 2. P. 23-52.Bogotá. 1999. 67 Artículo 2. Ley 9 de 1989. Los Planes de Desarrollo incluirán los siguientes aspectos: “1. Un plan y un reglamento de usos del suelo y cesiones obligatorias gratuitas, así como normas urbanísticas específicas; 2. Un plan vial, de servicios públicos y de obras públicas; 3. Un programa de inversiones, que incluirá primordialmente los servicios de suministro de agua, alcantarillado, energía, gas, teléfono, recolección y disposición técnica de basuras, vías y transporte, empleo, vivienda, educación, salud, seguridad pública, recreación, suministro de alimentos y otros, según las condiciones especiales de cada entidad territorial; 4. La reserva de tierras urbanizables necesarias para atender oportuna y adecuadamente la demanda por vivienda de interés social y para reubicar aquellos asentamientos humanos que presentan graves riesgos
44
Acuerdo siguen vigentes. No obstante, en materia de planeación fue desplazado años más
tarde meditante el Plan de Ordenamiento Territorial (POT).
Con la incorporación de la Ley, por primera en el país se contó con una norma que
establecía mecanismos de gestión estatal del suelo, que incorporaba los instrumentos
clásicos de la planeación urbana e imponía límites a la propiedad privada en el plano
urbano. Sin embargo la norma tuvo el mismo destino de sus antecesoras en la materia: una
mínima aplicación68.
Pese al esfuerzo que implicó la introducción de la nueva legislación urbana en el
ordenamiento jurídico nacional, el auge de la reforma terminó rápido y sus instrumentos no
fueron del todo utilizados. La ley tuvo muchos detractores, pero también encontró una
realidad donde las administraciones municipales tenían una débil organización institucional
que no permitía la aplicación de las normas. Para Bogotá la organización institucional
demoraría en su actualización, y en esa medida sólo años más tarde varios de los
instrumentos de reforma urbana serían adoptados.
La inoperancia de la ley pronto pondría nuevamente en el debate público la necesidad de
una regulación en materia urbana. En éste sentido, la entrada en vigencia de la Constitución
serviría de pretexto para que Ley 9 fuera ajustada a los nuevos principios de la Carta. La
Ley 388 de 1997 surgirá como una armonización y actualización de las disposiciones
contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución, la
Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley
que crea el Sistema Nacional Ambiental69. De la misma manera, la función social de la
para la salud e integridad personal de sus habitantes; 5. La asignación en las áreas urbanas de actividades, tratamientos y prioridades para desarrollar los terrenos no urbanizados, construir los inmuebles no construidos, conservar edificaciones y zonas de interés histórico, arquitectónico y ambiental, reservar zonas para la protección del medio ambiente y de la ecología, delimitar zonas de desarrollo diferido, progresivo, restringido y concertado, renovar y redesarrollar zonas afectadas con procesos de deterioro económico, social y físico y rehabilitar las zonas de desarrollo incompleto o inadecuado; 6. Un plan para la conformación, incorporación, regulación y conservación de los inmuebles constitutivos del espacio público para cada ciudad…” 68 Cfr. Maldonado Copello, María Mercedes. Ordenamiento jurídico y ordenamiento urbano. En: Revista Territorios 2. P. 23-52.Bogotá. 1999. 69 Artículo 1 Numeral 1. Ley 388 de 1997.
45
propiedad y la función pública del urbanismo, aparecen como principios insignias del
nuevo desarrollo territorial, los cuales tendrán significativos desarrollos jurisprudenciales70.
La Ley 388 planteará un articulación más explicita entre plan e instrumentos de gestión del
suelo71. En éste sentido, la reforma tendrá varios ejes, entre los que están: a) introducción
de mecanismos de gestión del suelo que parten de una redefinición del contenido jurídico
del derecho de propiedad y de los derechos a urbanizar y construir; b) revalorización de la
planificación física en su sentido tradicional, entremezclada con algunos de los
lineamientos de la planeación y la gestión estratégica y con la incorporación de algunas
preocupaciones ambientales; y, c) incorporación, expresa y reiterada, del discurso sobre el
interés general y la función social de la propiedad72.
En cuanto a los instrumentos de gestión del suelo, en la nueva norma se realizarán las
siguientes modificaciones: a) la expropiación se instaura por vía administrativa y se acortan
los plazos para la adquisición voluntaria y la expropiación por vía judicial y la
indemnización pasa a ser sobre el lucro cesante y el daño emergente que incluyen el precio
de precio de mercado; b) el reintegro de tierras adquiere el carácter de instrumento de
planeación, a través de las unidades de actuación urbanística a las que les corresponde un
plan parcial; y, c) la extinción del dominio se elimina y se reemplaza por una enajenación
forzosa en subasta pública, sobre la base comercial del precio del inmueble73.
La ola de reforma urbana para el caso de Bogotá permitió avanzar más en la planeación,
pero sobre todo en la gestión del suelo capitalino. Las autoridades distritales,
comprometidas con el proceso, respondieron con la utilización de instrumentos como: a) la
expedición del Plan de Ordenamiento Territorial (POT); b) la creación de Metrovivienda,
un banco de tierras encargado de comprar los suelos de expansión y evitar la especulación,
c) la creación la Defensoría del Espacio Público, y, d) la creación de la Empresa de
Renovación Urbana.
70 Cfr. Ob. Cit. Pinilla Pineda, Juan Felipe. 2003. P: 19. 71 Ibidém. 72 Ob. Cit. Maldonado Copello, María Mercedes. 1999. P: 47. 73 Ibidém. P: 48.
46
Por último, cabe mencionar lo sucedido en el desarrollo de la política de vivienda durante
éste periodo, que como se ha visto es un eje relevante dentro del desarrollo urbano. De esta
manera, con la expedición del Ley 9 se crearon mecanismos para garantizar el acceso de la
propiedad de toda la población. Primero se estableció que el Estado debería construir la
vivienda, ahora denominada de interés social. La entidad encargada del tema, sería el
Instituto de Crédito Territorial (Insecredial), que se transformaría en el Instituto para la
Reforma Urbana (Inurbe). No obstante, el Inurbe pronto se quedaría sin funciones con la
expedición de la Ley 3 de 1993, de Vivienda de Interés social, que prohibía que las
entidades estatales construyeran, y a cambio introdujo un subsidio a la demanda74. El
Inurbe actualmente se encuentra en liquidación y los subsidios siguen vigentes.
En síntesis, el periodo, que aun se mantiene, introduce un nuevo aire a la organización de la
ciudad, a la planeación y a la gestión de la tierra urbana. La preocupación por la
problemática urbana se da ahora a nivel nacional, y se expiden leyes para todo el territorio,
a diferencia de periodos anteriores donde los avances de capitalinos se daban más por
iniciativas de las autoridades que por órdenes legales. Las herramientas de gestión del
suelo, conllevan a que se introduzca en el debate jurídico y político nacional una nueva
concepción de propiedad para la ciudad. La concepción tradicional de propiedad se ve
limitada cuando se trata de propiedad urbana. El Estado asume un papel activo, más de
regulador, para intervenir directamente con herramientas como los bancos de tierras o las
expropiaciones.
Poco a poco el país, y la ciudad, han visto las ventajas que se han dado mediante los
mecanismos de planeación y gestión del suelo. Bogotá hoy en día es una ciudad que ha
sufrido positivos cambios, convirtiéndola en pocos años en centro de atención y de ejemplo
para la academia y otras ciudades, pero que encuentra sus bases en periodos anteriores75.
74 Tomado de: Rengifo Gardeazábal, Mauricio. Propiedad y ciudad en el derecho civil contemporáneo. Sin publicación. 75 Para ver un estudio más detallado de las bases institucionales que permitieron los cambios resientes de la ciudad leer: Dávila, Julio D. La transformación de Bogotá. Development Planning Unit. University College London. EN: Cepeda Ulloa, Fernando. Fortalezas de Colombia. Ariel y BID. Bogotá. 2004.
47
4. Instituciones intervinientes en el proceso urbano de Bogotá
En ésta parte del trabajo, se realizará una especie de organigrama actual de las entidades
distritales intervinientes en el proceso urbano, en lo relativo a la planeación y gestión del
suelo urbano. De cada una de las entidades se señalan brevemente sus funciones en la
materia, tratando de mostrar cómo están repartidas las herramientas estudiadas a lo largo
del trabajo. El objetivo con el organigrama de instituciones, entonces, es realizar un paneo
de la situación actual de la ciudad en materia de organización institucional, que junto con la
historia del desarrollo expuesta en el segmento anterior, permita hacerse una idea general
del desarrollo urbano de la ciudad.
El criterio usado para escoger las entidades, fue que dentro de sus funciones o su misión
estuviera por lo menos algún aspecto relacionado con la reforma urbana o el desarrollo
territorial.76 El organigrama, cabe aclarar, abarca las entidades distritales de primer nivel en
el orden central y descentralizado. En esta medida es posible que existan comités o juntas
interinstitucionales que no se encuentren presentes.
Las entidades77 más relevantes en la materia son:
4.1 Alcaldía Mayor
El Alcalde como jefe del gobierno y de la administración distrital, es la principal figura en
la organización institucional del Distrito y encabeza el organigrama, junto al Concejo
Distrital.
El Alcalde no ejerce directamente las funciones en la materia, pues las delega en diferentes
entidades. Legalmente le corresponde dirigir la acción administrativa y asegurar el
76 En ésta medida las empresas de servicios públicos, en especial la Empresa de Acueducto y Alcantarillado y Transmilenio, no fueron incluidas, pues aunque si bien las dos empresas tiene un claro impacto en el suelo y el desarrollo de la ciudad, su función primordial es la de prestar otro servicio. No obstante, no debe desconocerse que las empresa de servicios públicos juegan un relevante papel en la planeación de la ciudad. 77 Para ver con mayor detalle la descripción, las funciones y los servicios de las diferentes entidades señaladas se recomienda visitar la página Web: http://www.alcaldiabogota.gov.co/redcapital/home/homeend.phtml . Todos las descripciones que a continuación se hacen están basadas en los decretos y acuerdos que regulan las entidades y pueden ser consultados en ésta misma dirección electrónica.
48
cumplimiento de las funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras
a cargo del Distrito y distribuir los negocios según su naturaleza entre las secretarías, los
departamentos administrativos y las entidades descentralizadas. De aquí que su despacho
no realice las acciones atenientes al desarrollo urbano de manera directa.
El Alcalde tiene exclusividad en la iniciativa de presentar al Concejo los proyectos de
acuerdo sobre el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas.
La importancia del Alcalde en el proceso de desarrollo urbano, es su capacidad de
nombramiento en las entidades intervinientes en la materia. Esto pues, de la acertada
designación del Alcalde depende en buena parte la continuidad y ejecución de las políticas
urbanas.
4.2 Concejo Distrital
Al Concejo Distrital, que es la suprema autoridad del Distrito Capital y en materia
administrativa tienen atribuciones de carácter normativo, según el Estatuto Orgánico de la
ciudad le corresponde en materia urbana: Adoptar el Plan General de Desarrollo
Económico y Social y de Obras Públicas y el Plan General de Ordenamiento Físico del
territorio, el cual incluye entre otras materias, la reglamentación de los usos del suelo y el
desarrollo físico en las áreas urbanas y rurales. Del mismo modo, el Concejo puede
promover y estimular la industria de la construcción, particularmente la de vivienda y fijar
los procedimientos que permitan verificar su sometimiento a las normas vigentes sobre uso
del suelo.
Pese a que el Concejo debe adoptar los principales planes de desarrollo y ordenamiento
urbano, que contienen las herramientas de planeación y gestión, el Estatuto Orgánico señala
que la iniciativa en esa materia sólo puede ser ejercida por el Alcalde Mayor78. El Concejo,
entonces, se convierte más bien en una instancia de deliberación y negociación política de
la planeación y gestión del desarrollo urbano, que una entidad técnica o especializada en el
tema.
78 Cfr. Estatuto Orgánico de Bogota. Decreto 1421 de 1993.
49
4.3 Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD)
El DAPD es la principal institución técnica en materia de planeación urbana de la ciudad.
Pertenece al sector central y su director es nombrado por el Alcalde. El DAPD tiene como
misión coordinar la planeación global de la ciudad a corto, mediano y largo plazo, a través
de la formulación de planes, programas, políticas y proyectos normativos. Asimismo realiza
el seguimiento y evaluación de los planes, con el fin de prever el futuro del desarrollo
territorial, económico, social, ambiental y cultural, en forma programada, ordenada,
equilibrada, armónica, funcional y productiva. Para el efecto, articula la planeación
territorial en todos sus aspectos con la inversión pública, en los niveles nacional, regional,
Distrital y local, ordenando y reglamentando el desarrollo de la ciudad, con la participación
activa de la comunidad. Dentro de los planes que dirige el DAPD se encuentra el Plan de
Ordenamiento (POT) de la ciudad. En esa medida, el Departamento ejerce la
reglamentación de POT, así como estudia y aprueba los planes parciales. El DAPD en
ejercicio de las funciones antes mencionadas, también se encarga de la estratificación de los
predios de la ciudad.
4.4 Curadurías Urbanas
Las Curadurías no son propiamente entidades Distritales, pues su creación procede del
orden nacional. Sin embargo, debido a sus funciones no pueden ser dejadas de lado en la
exposición institucional. Así, el Decreto nacional 2150 de 1995, que buscaba mejorar la
administración pública y suprimir trámites, creo a los curadores. Una especie de “notarios
del urbanismo” que operan sólo en las ciudades de más de 100.000 habitantes.
Ellos dan fe del cumplimiento de las normas urbanas a los interesados. Sus principales
funciones son la de estudiar, tramitar y expedir las licencias de urbanismo o construcción a
los particulares que adelanten proyectos dentro del perímetro urbano. Los curadores son
nombrados por el Alcalde Mayor mediante concurso de méritos por periodos renovables de
cinco años. Jurídicamente, son particulares que ejercen funciones públicas y que tienen el
mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los notarios.
50
Antes de las curadurías la expedición estaba a cargo del DAPD. En este sentido, las
curadurías podrían ser clasificadas dentro de las entidades encargadas de la gestión del
desarrollo urbano, velando por el cumplimiento de la regulación urbanística.
4.5 Alcaldías Locales
Los Alcaldes Locales son nombrados por el Alcalde Mayor de una terna enviada por la
Junta Administradora Local. Según el Estatuto Orgánico de la ciudad, en materia urbana,
ellos deben vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre desarrollo urbano, uso del
suelo y reforma urbana. De acuerdo con esa misma norma, deben expedir o negar los
permisos de funcionamiento que soliciten los particulares. Y conocen de los procesos
relacionados con violación de las normas sobre construcción de obras y urbanismo e
imponen las sanciones correspondientes79. Así mismo tienen el deber de vigilar y controlar
la construcción de obras en la localidad. Las Alcaldías Locales podrían ser algo así como
una policía urbanística, en cumplimiento de su labor de gestión urbana.
4.6 Instituto de Desarrollo Urbano (IDU)
Ésta es un entidad del orden descentralizado y su director es nombrado por el Alcalde.
Dentro de sus funciones dentro relacionadas con el proceso urbano se encuentran las de:
ejecutar intervenciones de desarrollo urbanístico y renovación urbana; liquidar y cobrar la
contribución de valorización a causa de obras de interés general o de servicios públicos, ya
construidas, en construcción o que se construyan por el IDU o por cualquier otra entidad;
ordenar las expropiaciones para la ejecución de planes aprobados80.
Esta entidad, con el paso del tiempo, desplazó a la Secretaria de Obras de la ciudad, que si
bien aun existe, no cumple ninguna función relevante en el desarrollo urbano de la ciudad,
más allá de apoyar al IDU en el mantenimiento de la maya vial.
El IDU es claramente una entidad encargada de la gestión urbana. Así como ejecuta obras, utiliza herramientas de gestión.
79 Cfr. Estatuto Orgánico de Bogota. Decreto 1421 de 1993. 80 Cfr. Acuerdo 19 de 1972.
51
4.7 Departamento Administrativo Defensoría del Espacio Público:
La Defensoría, que pertenece al orden central, busca contribuir al mejoramiento de la
calidad de vida a través de una eficaz defensa del espacio público, una adecuada
administración del patrimonio inmobiliario de la ciudad y de la construcción de una nueva
cultura del espacio público, que garantice su uso y disfrute colectivo y estimule la
participación comunitaria. Sus funciones son las de defender, inspeccionar, vigilar, regular
y controlar el espacio público del Distrito. Ante la Defensoría, por ejemplo, se tramita la
certificación sobre dominio, destino y uso de la propiedad inmobiliaria Distrital. Así mismo
la entidad se encarga de declarar de propiedad pública de las zonas de cesión obligatoria al
Distrito, cuado el propietario del bien no lo hace81.
Esta entidad cuya creación data de 1999, es una muestra del posicionamiento que adquirió
en la agenda política el tema del espacio público en el desarrollo urbano. En el mismo
sentido la Defensoría puede considerarse dentro de aquellas de gestión urbana.
4.8 Empresa de Renovación Urbana
La Empresa de Renovación Urbana, es una empresa industrial y comercial del Distrito, que
pertenece al orden descentralizado. Su gerente, igualmente, es nombrado por el Alcalde.
Tiene por objeto, en lo concerniente, el reajuste de tierras y la ejecución de actuaciones
urbanas integrales para la recuperación y transformación de sectores deteriorados del suelo
urbano. Para ello crea y ejecuta programas de renovación y redesarrollo urbano, y
desarrolla proyectos estratégicos en suelo urbano y de expansión. Del mismo modo,
participa en la elaboración y formulación de planes parciales y unidades de actuación
urbanística y coordina los procesos necesarios para su formalización e implementación. La
Empresa, puede adquirir por enajenación voluntaria o mediante los mecanismos legales de
expropiación judicial o administrativa, los inmuebles que requieren para el cumplimiento
de su objeto82.
81 Cfr. Acuerdo 18 de 1999. Decreto 937 de 1999 y 138 de 2002. 82 Cfr. Acuerdo 33 de 1999.
52
Esta entidad es producto de la ola de reforma urbana creada por las leyes 9 y 388. Y forma
parte de las nuevas herramientas de gestión del suelo creadas en ellas.
4.9 Metrovivienda
Metrovivienda es un banco de tierras, organizado como empresa industrial y comercial del
Distrito. Igualmente su gerente es nombrado por el Alcalde. Se encarga de urbanizar tierra
para promover proyectos integrales de vivienda para las comunidades de bajos ingresos.
Para eso promueve la construcción de vivienda social, comprando grandes extensiones de
tierra en los que habilita los servicios públicos (acueducto, alcantarillado, energía, teléfono,
gas) y desarrolla el espacio público (parques, vías, andenes). Luego vende esos terrenos a
constructores y organizaciones populares de vivienda. La empresa también vigila el precio
máximo de venta de las viviendas y capacita a las familias en el procedimiento de compra
de vivienda (obtener el subsidio familiar de vivienda, crédito, etc.)83.
Al igual que la Empresa de Renovación Urbana, esta entidad es otra creación de la etapa de
reforma urbana. Y constituye una de las herramientas de gestión del suelo contenidas en la
Ley 9 y en la Ley 388.
4.10 Caja de Vivienda Popular (CVP)
La Caja de la Vivienda Popular, pertenece al sector descentralizado y su existencia data de
1942. Su gerente es nombrado por el Alcalde. En la materia de interés, su objetivo, es el de
contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la ciudad, mediante
acciones necesarias para el reasentamiento de familias que habitan zonas de alto riesgo no
mitigable, o que deban ser trasladadas como consecuencia de la construcción de obras
públicas o del desarrollo de proyectos de renovación urbana. En esta medida, la Caja
desarrolla procesos de asistencia técnica y aplicación de instrumentos de reforma urbana
para adelantar acciones de titulación predial. Del mismo modo, promueve la construcción
de viviendas de tipo individual o colectivo para venderlas o arrendarlas a familias de
83 Cfr. Acuerdo 15 de 1998
53
escasos recursos. Asimismo, participa en la ejecución de planes de reurbanización,
rehabilitación o transformación urbana de Bogotá, aprobados en su plan de desarrollo84.
La Caja, se podría decir, es la parte de las herramientas de gestión urbana en materia de
vivienda.
84 Caja de Vivienda Popular. Informe del estado de la caja de la vivienda popular. Bogotá. 2003
54
5. Reflexiones finales
Al lo largo de todo el documento se ha buscado mostrar los elementos, jurídicos y políticos,
que pudieron haber influido en el desarrollo de Bogotá. Para ello, aparte de presentar las
herramientas técnicas de las que se partía, se presentó la evolución del desarrollo urbano de
la ciudad, mostrando las herramientas usadas. Y luego se expuso una especie organigrama
del Distrito en materia urbana, para facilitar la observación del algo así como el sistema
urbano de instituciones de la ciudad. Con todo ese marco expuesto, es posible ahora
intentar presenten un serie de reflexiones concluyentes que hilaren lo sucedido en cada
etapa con las herramientas analizadas, pero en general, tratando de exponer los puntos
determinantes del desarrollo de la ciudad.
De ésta menara, la planeación al comienzo del siglo no se caracterizó por el uso de
herramientas que permitieran planificar la ciudad. Pese al inminente crecimiento
poblacional, las autoridades locales se interesaron más por enfrentar las coyunturas que se
presentaban, que en prevenirlas o proyectar soluciones al futuro.
La herencia de la distribución espacial de la colonia, mantuvo hasta bien entrado el siglo,
un fuerte atrayente hacia el centro de la ciudad, donde se encontraba la plaza central, las
cedes de las autoridades civiles y eclesiásticas y los principales comercios y mercados. Eso
pudo haber hecho que la ciudad no se expandiera acorde con su crecimiento durante los
primeros años del siglo, sino que se aumentara la densidad de las construcciones existentes.
Como la población se quería mantener relativamente cerca del centro, la traza cuadricular
del proyecto fundacional, se mantuvo relativamente estable, por varios siglos y hasta
comienzos del XX.
En lo ateniente a la gestión, el comienzo de siglo sentó bases en materia de salubridad y
seguridad. Las epidemias y muertes causadas por la insalubridad de la ciudad pudieron
haber influenciado en as autoridades locales, que comienzan a mostrar un interés en prestar
eficientemente servicios de agua potable, aseo y alcantarillado.
55
Sin embargo, en estricto sentido, la gestión urbanística fue muy limitada. La ciudad no
contaba con una organización eficiente que permitiera un control del crecimiento urbano,
así como tampoco contaba con las herramientas técnicas para hacerlo. La existencia de una
única institución encargada de velar por el cumplimiento de las normas urbanísticas y el
especial énfasis de las normas en la construcción de inmuebles, limitó la gestión del suelo a
escala mayor.
Avanzando un poco más, con la iniciación del uso en la ciudad de los planos reguladores,
era de esperarse que la planeación de la ciudad se viera fuertemente fortalecida. Ya que
estos eran herramientas propicias para regular el uso del suelo, determinar la densidad y
sobre todo, planear los futuros desarrollos. No obstante, su entrada en vigor, no mejoró la
situación. Podrían darse varias razones bastante plausibles para explicar la inoperancia de
los planes reguladores. Una primera razón, fueron las precarias herramientas de gestión,
que no eran suficientes, ni lo suficientemente estructuradas, para detener la urbanización
desordenada y desprovista de planeación.
Otra razón, jurídica, fue la ausencia de entidades de control y vigilancia, que ejercieran una
autoridad real, pero que además contaran con los procedimientos legales adecuados, incluso
coercitivos, para dar cumplimiento a las normas urbanas. A estas dificultades, se suma la
facilidad con la que se cambian las normas en la ciudad, a veces no por la intervención de
intereses no claros.
Una razón más para la inoperancia de los planes reguladores, fue que la ciudad, al estar
rodeada de grandes haciendas y no contar con herramientas de gestión, permitió que los
procesos de parcelación y urbanización en esos terrenos fueran relativamente fáciles, pues
éstos no tuvieron que negociarse con vecinos, ni mucho menos con autoridades. Asimismo
el que el centro de la ciudad pronto se viera saturado, lo que aumentaba sus precios, no
pudiendo ofrecer la solución de vivienda a los inmigrantes, hizo de las urbanizaciones de
las haciendas fronterizas un éxito.
Por otro lado, políticamente, la existencia de una marcada rivalidad partidista, podría
explicar porque los dirigentes de la ciudad descalificaban o no le daban continuidad a lo
hecho por antecesores, y en ese sentido los planos reguladores que requerían de continuidad
fueron los sacrificados. En el mismo sentido, la alta movilidad del Alcalde de turno,
56
situación que se mantuvo por varias décadas, hacia que la planeación la idearan unos, pero
no les correspondiera a esos mismos ponerla en práctica. Eso era un desincentivo para
planear la ciudad, pues pese a que los esfuerzo y la inversión eran altos, no le correspondía
presentar lo hecho al que lo hacia o promovía.
Los Planes reguladores, no obstante, ayudaron a inscribir en la agenda pública la relevancia
de la utilización de herramientas de planeación como el Plan. No obstante, pese a que
Bogotá logró configurar una especie de “cultura de planificación”85, hay una debilidad
evidenciable a lo largo del desarrollo urbano de la capital, en especial de la segunda mitad
del siglo en adelante, consistente en los continuos intentos de actualizar o modificar
parcialmente los planes, o simplemente de zonificar la ciudad. Con el agravante de que las
permanentes modificaciones y actualizaciones, no se realizaban, necesariamente, pensando
a la ciudad como un todo, con la necesaria complejidad, el acopio de información y la
visión de conjunto que exigía un Plan86. Pese a lo anterior, hay que rescatar, que los planes
fueron el cimiento de esa cultura de planeación, donde la ciudad si bien no solución todos
sus problemas urbanos, sorteó relativamente bien la prestación de algunos servicios
públicos como agua y alcantarillado, gracias, en parte, planes sectoriales que no estuvieron
al vaivén de la política.
Continuando, la planificación integral de la ciudad permitió incluir nuevas variables al
cálculo del desarrollo, lo cual incluía metas sociales, no contenidas antes en los planes. Las
autoridades mostraron interés en la materia y mostraron buenos resultados en la prestación
de servicios públicos, en especial en las últimas cinco décadas del siglo XX87. Sin embargo,
como constante, el incumplimiento de las normas y la ausencia de autoridades con fortaleza
para darles cumplimiento, marcaron inevitablemente el desarrollo de la ciudad.
Pese a que la ciudad mejora su organización institucional, comienza a ser víctima de sus
propias creaciones, en particular burocratización desmedida. Si bien es posible sostener que
producto del rápido crecimiento de la ciudad (demográfico y físico), las autoridades locales
85 Dávila, Julio D. La transformación de Bogotá. Development Planning Unit. University Collage London. EN: Cepeda Ulloa, Fernando. Fortalezas de Colombia. Ariel y BID. Bogotá. 2004. 86 Ibidém. 87 Cfr. Dávila, Julio D.; Gilbert, Alan. Los alcaldes mayores y la gestión de Bogotá, 1961-2000. En: Territorios 5. P: 15-34. Bogotá. 2001.
57
crearon un elevado número de instituciones, con el fin de enfrentar las diferentes
coyunturas, lo cual era deseable, las instituciones se creaban, en algunos casos, sin una
clara proyección o sin tener en cuenta las existentes. En Bogotá rápidamente aparecieron
instituciones, pero difícilmente desaparecieron. Muestra de cual es la supervivencia por
largos periodos de ciertas entidades, que aun sin funciones claras y con cierta dejadez,
permanecen vigentes, incluso con visibles fines burocráticos. Hubo una mezcla entre
clientelismo, burocratización y necesidad de crear entidades para enfrentar los problemas
de la ciudad.
El problema de una mala organización institucional es que conlleva a que se aumenten los
costos de transacción, en términos de pérdida de tiempo, dificultad de acceso a la
información e ineficiencias propias de la duplicidad de tareas88. En el mismo sentido, la
mala organización institucional, se podría decir, afecta el proceso de planeación y
desarrollo de la ciudad, en la medida en que la autoridad en materia urbana se encuentra
difusa y dispersada en varias entidades. Lo cual puede generar dificultades en la aplicación
de las normas urbanas, en el control de las funciones y responsabilidades y una dificultad
para mantener la coherencia de la política urbana, como de hecho sucedió.
Entrada la etapa de las herramientas de reforma urbana, el sistema de planeación y gestión
urbana se fortaleció considerablemente y con ello el desarrollo de la ciudad. Las
herramientas, sobre todo las de gestión, han dado un nuevo carácter en el desarrollo urbano
de Bogotá. Además, con la entrada en vigencia de la Constitución, que convirtió en Distrito
Capital a la ciudad, y la posterior expedición del Estatuto Orgánico, se modernizo y
democratizó la planeación y se descentralizaron algunos aspectos de la gestión urbana de la
ciudad.
Pese a los avances, no hay todavía en el Distrito una autoridad que tenga la autonomía y el
claro mandato de guiar la política urbana. El Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, que podría ser la cabeza clara y definida del desarrollo urbano, no lo es. En éste
88 Cfr. Pizano Rojas, Lariza. Aproximación a la cultura política en Bogotá. Documento CESO No. 4. Centro de Estudios Socioculturales. Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de Los Andes. Bogotá. 2001. P: 33-34
58
sentido, el DAPD tiene varias dificultades para convertirse en la máxima autoridad en el
campo urbano. Entre los problemas que se evidencian están la variedad de funciones que
tiene a su cargo, la dificultad para acceder a la información de las demás instituciones
intervinientes en el proceso y la incapacidad que tiene para dirigirlas, toda vez que éstas no
son sus dependientes. Un ejemplo diciente de la situación, es que las Curadurías Urbanas
no tienen ninguna obligación de entregar una relación de las licencias aprobadas al DAPD,
y en sentido contrario, las Curadurías no tienen ninguna obligación de participar del
proceso de planeación realizado por el DAPD89. De ahí que en algunos casos se evidencie
una clara desarticulación entre las licencias otorgadas por los curadores y los planes de
desarrollo diseñados en Planeación.
No obstante, el Estatuto Orgánico de la ciudad contribuye a la descentralización de las
funciones urbanísticas en las Alcaldías Locales. Lo cual facilita el control en las localidades
del cumplimiento de las normas urbanísticas. La ciudad tiene una mayor autoridad ahora
para controlar su expansión y sus construcciones. El que ya no se controle todo desde el
Palacio Liévano (Sede de la Alcaldía) a contribuido a dinamizar el control y a el
acatamiento de las normas. Sin embargo, en construcción de obras públicas y en la gestión
general todavía sigue muy concentrada en el IDU, evidenciándose demoras para la solución
de problemas, en especial de dotación del inmobiliario urbano.
Algo adicional, para contemplar en la organización de la ciudad en materia urbana, es la
creación de una especie de sistema coordinado y unificado de planeación urbana, que
agregue y jerarquice las instituciones intervinientes en el proceso, que facilite la planeación
y gestión al Distrito y a las Localidades, pero que también mejore el acceso de los
ciudadanos a los diferentes servicios públicos de planeación, como las unidades de
actuación urbanística o la estratificación.
En el entorno político del desarrollo urbano, cabría señalar que existen problemas en la
utilización de las herramientas de gestión urbana90. Es extraño que en la utilización de los
89 Cfr. Fainboim, Israel; Gandour, Miguel; Uribe, Maria Camila; editores. Planeación urbana e instituciones presupuestales. Alcaldía Mayor. Secretaría de Hacienda. Bogotá. 2000. P: 29-32 90 Algunas herramientas son: expropiaciones, cobro de valorizaciones o plusvalías, consolidación del suelo, bancos de tierras, cesiones obligatorias, planes de ordenamiento territorial.
59
instrumentos previstos en las leyes de reforma urbana o de desarrollo territorial el Alcaldes
tenga que asumir exclusivamente los altos costos políticos que implican su utilización91. El
problema radica en que los que se consideran afectados tienen facilidad para organizarse ya
que comparten intereses, y normalmente puede afectar políticamente al Alcalde sembrando
dudas sobre la utilidad y conveniencia de las propuestas. Contrariamente, los beneficiados,
por ser normalmente indeterminados, toda vez que son proyectos de de utilidad general, no
se agrupan y reclaman la realización de éste. Los Alcaldes pueden quedar con baja
gobernabilidad y esa medida son limitados los usos de estas herramientas.
Aquí la decisión no es acompañada políticamente por otras instancias como el Concejo o
las Juntas Administradoras Locales, o incluso la ciudadanía. La descentralización podría
ayudar políticamente a no contar únicamente como responsable de la utilización de las
herramientas de gestión al Alcalde Mayor. En el mimo sentido los miembros de cuerpos
colegiados, que tienen rasgos de representación, como el Concejo Distrital o las Juntas
Administradoras Locales, deberían defender ese tipo de iniciativas que benefician
masivamente a las localidades o la ciudad.
Pese al problema anterior, en la etapa de reforma urbana, no hay duda que se reconoce la
importancia de la figura del Alcalde en materia desarrollo urbano. La elección popular
ayudó notablemente en esto, pues los electores capitalinos han elegido, alejados de las
redes políticas tradicionales, mandatarios que han hecho propuestas arriesgadas pero que
han respondido, mejorado notablemente las condiciones de vida de los ciudadanos92.
Los Alcaldes han introducido desde la reforma urbana de 1989 las herramientas propias que
hoy comienzan a rendir frutos, en parte también, porque se les ha dado continuidad a las
políticas que muestra resultados positivos. Situación que es posible, toda vez que el
electorado bogotano ha elegido maduramente, sin las presiones partidistas, exigiendo
cumplimiento de lo propuesto, pero también mantenimiento de lo bueno. En este sentido, es
posible afirmar que Empresas como Metrovivienda o Renovación Urbana han afectado 91 Para darse una idea, basta recordar lo impopular y criticadas que son medidas como la expropiación de un Club social, para su transformación en parque público. 92 Para profundizar más en el tema dos estudios ilustran la materio: 1) Pizano Rojas, Lariza. Bogotá y el cambio. Percepciones sobre la ciudad y la ciudadanía. IEPRI-CESO. Uniandes - Universidad Nacional de Colombia. Bogotá. 2003. 2) Dávila, Julio D. La transformación de Bogotá. Development Planning Unit. University Collage London. EN: Cepeda Ulloa, Fernando. Fortalezas de Colombia. Ariel y BID. Bogotá. 2004.
60
positivamente a los ciudadanos. En el mismo sentido, la existencia del Plan de
Ordenamiento, ha comenzado a dar un matiz de conjunto regional a la planeación.
Por otro lado, una fortaleza que se podría destacar, es que en Bogotá, pese al enorme reto
que le implicó las elevadas tasas de crecimiento demográfico y de expansión física, pudo
responder en la construcción de la infraestructura básica. La cual mejoró notablemente en
cantidad y calidad desde la segunda mitad del siglo XX. Las empresas de servicios públicos
pudieron no sólo mantener el elevado ritmo de crecimiento, espontáneo y desordenado, sino
además sobrepasarlo al punto de aumentar la cobertura efectiva de infraestructura básica93.
Finalmente, la existencia de una cierta “cultura de planificación urbana”, como lo señala el
profesor Julio D. Dávila, ha sido un elemento importante de apoyo a los grandes proyectos
de infraestructura. En este sentido, los planes sectoriales, como los planes de acueducto o
alcantarillado, prepararon en forma relativamente idónea a las empresas para enfrentar el
desarrollo urbano. Cada entidad de servicios públicos se guió por planes y proyecciones
relativamente flexibles e independientes, coordinadas en ocasiones desde la Alcaldía o el
DAPD, que actuaron en forma pragmática para dotar de servicios o vías a la población
creciente94. Asimismo, la tradición del Plan en Bogotá, permitió que una vez revivido el
Plan de carácter amplio, mediante la Ley 388, la ciudad hubiera sabido adoptar las
herramientas adecuadas que le permiten superar las falencias estructurales de la
especialidad, como lo muestra el Plan de Ordenamiento Territorial (POT).
Como se ha observado, múltiples fueron los factores políticos y jurídicos que marcaron el
desarrollo de la ciudad. Gracias a la adecuada utilización de las herramientas de planeación
y gestión, pese a lo tardío de su entrada en vigor y de las dificultades para su cumplimiento,
Bogotá en varios aspectos de desarrollo urbano se ha convertido en ejemplo nacional e
incluso internacional.
93Ob. Cit. Dávila, Julio D. 2004. 94 Ibidém.
61
6. Bibliografía Libros: 1. Arizmendi Posada, Ignacio. Presidentes de Colombia. 1810-1990. Nueva Historia de
Colombia. Planeta Colombiana Editorial. Bogotá. 1989.
2. Brand, Peter C. Trayectorias Urbanas en la modernización del Estado en Colombia. Tercer Mundo Editores. Universidad Nacional sede Medellín. 2001.
3. Boix Reig, Vicente. Urbanismo y Derecho. Editorial Trivium. Madrid. 1990. 4. Bueno Vázquez, Rodrigo. Fundamentos de derecho urbanístico en Bogotá. Pontificia
Universidad Javeriana. Facultad de Jurídicas y Socioeconómicas. Bogotá. 1986. 5. Dávila, Julio D. Planificación y política en Bogotá. La vida de Jorge Gaitán Cortés.
Alcaldía Mayor de Bogotá. Instituto de Cultura y Turismo. Bogotá. 2000. 6. Enciclopedia Microsoft Encarta 2003. 7. Esteban Noguera, Juli. Elementos de ordenación urbana. Edición Universidad
Politécnica de Cataluña. Barcelona. 1998. 8. Fainboim, Israel; Gandour, Miguel; Uribe, Maria Camila; editores. Planeación urbana e
instituciones presupuestales. Alcaldía Mayor. Secretaría de Hacienda. Bogotá. 2000. 9. Henao Hidrón, Javier. El poder municipal. Editorial Temis. Décima Edición. Bogotá.
2000 10. Hernández Rodríguez, Carlos Eduardo. Las ideas modernas del Plan para Bogotá en
1950. El trabajo de Le Corbusier, Wiener y Sert. Instituto de Cultura y Turismo-Observatorio de Cultura Urbana. Bogotá. 2004.
11. Hofer, Andreas. Karl Brunner y el urbanismo europeo en América Latina. El Ancora
Editores/Corporación La Candelaria. Bogotá. 2003. 12. Maldonado, María Mercedes. Reforma urbana y desarrollo territorial. Experiencias y
perspectivas de aplicación de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997. Alcaldía Mayor de Bogotá. Lincoln Institute of Land Policy. CIDER-UNIANES. Bogotá. 2003.
13. Mejía Pavony, Germán Rodrigo. Los años del cambio: historia urbana de Bogotá, 1820
– 1910. Centro Editorial Javeriano CEJA. Bogotá. 2000. 14. Pizano Rojas, Lariza. Bogotá y el cambio. Percepciones sobre la ciudad y la ciudadanía.
IEPRI-CESO. Uniandes - Universidad Nacional de Colombia. Bogotá. 2003.
62
15. Preciado Beltrán, Jair. Historia ambiental de Bogotá, siglo XX: elementos históricos para la formulación del medio ambiente urbano. Universidad Distrital Francisco José De Caldas. Bogotá. 2005.
16. Puyo Vasco, Fabio (Director); Zambrano Pantoja, Fabio (Director Tomo III). Historia
de Bogotá. Tomo III. Siglo XX. Fundación Misión Bogotá. Villegas Editores. Bogotá. 1988.
17. Romero, José Luís. Latinoamérica: las ciudades y las ideas. Editorial Universidad de
Antioquia. Medellín. 1999. 18. Rother, Hans. Derecho Urbanístico Colombiano. Universidad Nacional. Temis. Bogotá.
1990. Artículos: 1. Chaparro Valderrama, Jairo. Significados de Ciudad. Biblioteca Virtual Luis Ángel
Arango. http://www.banrep.gov.co/blaavirtual/letra-s/signi/2p.htm. Visita: Julio de 2005.
2. Castro Martínez, Pedro. ¿Qué es una ciudad? Aportaciones para su definición desde la
Prehistoria. EN: Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales. Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2003, vol. VII, núm. 146(010). http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-146(010).htm Visita Julio de 2005.
3. Dávila, Julio D.; Gilbert, Alan. Los alcaldes mayores y la gestión de Bogotá, 1961-
2000. En: Revista Territorios 5. P: 15-34. Bogotá. 2001. 4. Dávila, Julio D. La transformación de Bogotá. Development Planning Unit. University
College London. EN: Cepeda Ulloa, Fernando. Fortalezas de Colombia. Ariel y BID. Bogotá. 2004.
5. Maldonado Copello, María Mercedes. Ordenamiento jurídico y ordenamiento urbano.
En: Revista Territorios 2. P. 23-52.Bogotá. 1999. 6. Pinilla Pineda, Juan Felipe. Evolución del sistema urbanístico colombiano: reflexión
pendiente desde el Derecho. Línea de investigación en derechos de propiedad en Colombia. Serie Documentos de Investigación. Nuevos Estudios Socio Jurídicos no. 7. Universidad de Los Andes. Bogotá. 2003.
7. Pizano Rojas, Lariza. Aproximación a la cultura política en Bogotá. Documento CESO
No. 4. Centro de Estudios Socioculturales. Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de Los Andes. Bogotá. 2001.
63
8. Rengifo Gardeazábal, Mauricio. Propiedad y ciudad en el derecho civil contemporáneo. Sin publicación.
Normas: Acuerdo 10 de 1902 Acuerdo 7 de 1913 Acuerdo 6 de 1914 Acuerdo 74 de 1925 Acuerdo 28 de 1933 Acuerdo 12 de 1935 Acuerdo 15 de 1940 Acuerdo 22 de 1940 Acuerdo 20 de 1944 Acuerdo 88 de 1948 Acuerdo 94 de 1949 Decreto 185 de 1951 Decreto- Ley 3640 de 1954 Acuerdo 24 de 1958 Acuerdo 41 de 1958 Acuerdo 30 de 1961 Acuerdo 51 de 1963 Acuerdo 65 de 1967 Decreto Distrital 1119 de 1968 Decreto Distrital 159 de 1974 Ley 61 de 1978 Acuerdo 7 de 1979 Ley 9 de 1989 Constitución Política de 1991 Decreto – Ley 1421 de 1993 Ley 388 de 1997
