AREA DE DERECHO PÚBLICO TEORÍA DEL ESTADO Y …

MAESTRIA A DISTANCIA DE GERENCIA PÚBLICA

1

AREA DE DERECHO PÚBLICO. TEORÍA DEL ESTADO Y

CONSTITUCIÓN

MODULO II25 HORAS


2

GOBERNABILIDAD Y REFORMA DEL ESTADO

D. Pedro José González-Trevijano Sánchez. Rector de la Universidad Rey Juan Carlos.

D. Juan Manuel Goig. Profesor Titular de Derecho Político.

UNED


3

GOBERNABILIDAD Y REFORMA

- La .crisis de Gobernabilidad. ha planteado la necesidad de contrastar la incidencia de los distintos factores que han desencadenado la magnitud actual del Gobierno, entre los que se encuentran: la evolución de Estado (con sus implicaciones económicas); el sistema de gobierno; el sistema de partidos y el sistema electoral.


4

SISTEMAS DE GOBIERNO

- Los distintos sistemas de gobierno vienen determinados por las relaciones entre los distintos poderes del Estado

PRESIDENCIALISMO

- Ejecutivo monista

- No existe Gobierno como tal

- El presidente no puede disolver el Parlamento

- El Parlamento no puede exigir responsabilidad política al Presidente

PARLAMENTARISMO

- Junto al Jefe del Estado existe el Presidente del Gobierno

- El Gobierno es un órgano colegiado

- El Gobierno necesita la confianza del Parlamento

- El Gobierno puede disolver el Parlamento

SISTEMAS MIXTOS

- Constituyen modificaciones a los sistemas clásicos de Gobierno

- Semipresidencialismo

- Semiparlamentarismo

- Cuasipresidencialismo

- Cuasiparlamentarismo

GOBERNABILIDAD Y SISTEMA DE PARTIDOS

- El estudio del sistema político en la crisis de gobernabilidad supone el estudio de tres elementos:

(1) El sistema de gobierno (ya estudiado)


5

(2) El sistema de partidos

(3) El sistema electoral

SISTEMAS DE PARTIDOS

- Sistemas de partido único - Sistemas de partido hegemónico - Sistemas de partido dominante - Sistemas bipartidistas - Pluralismo moderado - Pluralismo polarizado - Sistemas de partidos atomizado

SISTEMAS ELECTORALES

- Es la forma según la cual el elector manifiesta su elección y se convierten los votos en escaños:

* Formulas mayoritarias:

- Mayoría relativa

- Mayoría absoluta

SISTEMAS ELECTORALES II

* Fórmulas proporcionales:

- Procedimientos de cociente electoral

- Procedimientos de divisor

* El sistema electoral interactúa con el sistema de partidos, con el sistema económico y con el gobierno.

ESTADO Y GOBERNABILIDAD

- La magnitud actual del Gobierno es consecuencia ineludible de la gestación y desarrollo del Estado moderno que tiene como punto de partida la Monarquía absoluta y corre paralelo al crecimiento del Estado y de la acción gubernamental durante los siglos XVI, XVII y XVIII.


6

ESTADO LIBERAL

- Surge con la idea de estructuración orgánica y formalización escrita del compromiso social

- El sufragio restringido, censitario y capacitario

- La soberanía pasa del Monarca a la nación

- En el orden económico supone la inhibición del Estado

ESTADO DE DERECHO

- Imperio de la ley - Reconocimiento de derechos y libertades- División de poderes - Controles interorgánicos - En el orden económico rige la ley de la oferta y la demanda y el inhibismo político, aunque ya se apuntas elementos intervencionalistas - Las luchas políticas, que desencadenaron la ampliación del sufragio, derivan en el Estado Liberal Democrático

CRISIS DEL ESTADO LIBERAL

- Surgimiento y afianzamiento del proletariado - Contrastes sociales - Crisis de la institución parlamentaria - Desarrollo de los partidos políticos - Surgimiento de Estados totalitarios - Crisis económicas que ponen de manifiesto cómo los postulados del Estado Liberal no consiguen la realización de los principios de libertad e igualdad

ESTADO SOCIAL-ESTADO DEL BIENESTAR

- Surge de la necesidad de hacer reales la libertad e igualdad de los individuos

- Supone la regularización de determinados sectores de la actividad económica

- El desarrollo del intervencionismo estatal deriva en el Estado del Bienestar o Estado providencia


7

CRISIS. DEL ESTADO DEL BIENESTAR

-Estancamiento económico - Falta de control de la inflación - Desempleo - Crisis fiscal del Estado - La disminución de rec0ursos para la prestación de servicios determina que estos se presten de forma deficiente - Estas circunstancias han llevado al surgimiento de una especie de nuevo Estado de la Postprivatización

ESTADO INTEGRADO INTERNACIONALMENTE Y GOBERNABILIDAD

- La integración internacional de los Estados afecta al tamaño del Gobierno

- Se ha racionalizado los procesos gubernamentales de toma de decisiones y de recorte de gasto público como consecuencia:

Avances tecnológicos Nueva división internacional del trabajo Globalización de la economía

GOBERNABILIDAD Y ADMINISTRACIÓN

- La evolución del Estado de Derecho hacia el Estado Social y el aumento de la capacidad gubernamental para atender y mantener las políticas públicas que demanda la sociedad ha supuesto un aumento considerable de la Administración como brazo ejecutor de las políticas gubernamentales de bienestar

MODELOS DE ORGANIZACIÓN ESTATAL Y ADMINISTRATIVA

- Organización territorial del Estado:

Estado Federal Estado Unitario centralizado Estado Unitario descentralizado: Estado regional Estado autonómico

- Organización administrativa: Centralización (Sólo la Administración de Estado satisface las necesidades) Descentralización (La Administración del Estado traspasa competencias a otros entes públicos territoriales)


8

PRINCIPIOS QUE RIGEN LA ADMINISTRACIÓN

- Principios conformadores del comportamiento de la Administración: Objetividad Neutralidad Legalidad

- Principios reguladores de la actuación administrativa: Jerarquía Desconcentración Descentralización Coordinación

EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN

- Atendiendo al sujeto: Control judicial Control extrajudicial

- Atendiendo a la finalidad: Control de legalidad Control de oportunidad

- Atendiendo a las técnicas: Control preventivo Control permanente Control sucesivo Control provocado


9

MASTER A DISTANCIA DE GERENCIA PÚBLICA PARA FUNCIONARIOS IBEROAMERICANOS.

A) AREA DERECHO PÚBLICO, TEORIA DEL ESTADO Y CONSTITUCIÓN

MÓDULO II.GOBERNABILIDAD Y REFORMA DEL ESTADO.

SUMARIO:

1. Gobierno y gobernabilidad 1.1. La universalidad de la acción de gobernar y las distintas acepciones de la

expresión "Gobierno" 1.2. Modelos de poderes ejecutivos en el Derecho Comparado

1.2.1. Modelos básicos 1.2.2. Los sistemas de Gobierno

1.3. La evolución histórica de la posición del Gobierno 1.4. Función de Gobierno y Gobernabilidad 1.5. La responsabilidad del Gobierno y la gobernabilidad.

2. Gobernabilidad y sistema de partidos 2.1. Los sistemas de partido 2.2. Los sistemas electorales y el sistema de partidos 2.3. La opción por un sistema determinado y gobernabilidad

2.3.1. Posibles disfunciones 2.3.2. Incidencia en la configuración tradicional de la teoría democrática y de la concepción de Estado

3. Evolución de la concepción de Estado y Gobernabilidad 3.1. El Estado mínimo 3.2. El Estado de Derecho Democrático 3.3. El intervencionismo estatal 3.3.1. Gobernabilidad y Estado del Bienestar

3.4. El Estado internacionalmente integrado y la gobernabilidad

4. Gobernabilidad y Administración 4.1. La evolución en el desarrollo de la Administración 4.1.1. Modelos de organización estatal y administrativa

4.2. La Administración como instrumento necesario para la gobernabilidad


10

4.2.1. Principios que deben regir la actuación administrativa 4.2.2. El sistema de función pública

4.3. Gobernabilidad, control y responsabilidad de la Administración 4.3.1. Controles a la Administración 4.3.2. El objeto de control. la actuación administrativa y los actos

políticos


11

PRESENTACIÓN DIDÁCTICA

Como ha indicado Alcántara (Alcántara 1994), la herencia autoritaria recibida por muchas sociedades; la esclerosis gubernamental; los desajustes institucionales y el enfrentamiento entre poderes que puede degenerar en su descrédito y en el bloqueo de los dirigentes a la hora de tomar decisiones; el diseño de políticas inadecuadas, insuficientes y costosas y la consiguiente incapacidad para procurar cierto crecimiento económico; las disfunciones en la representación política, y la falta de confianza de los ciudadanos en el sistema político y el descrédito de la política como nicho generador de corrupción por la falta de control, pueden ser algunas de las circunstancias a las que se enfrenta la vida política en la actualidad y que han dado lugar a una auténtica preocupación por la gobernabilidad , o de la ingobernabilidad, de los Estados como elemento ligado al surgimiento o empeoramiento de situaciones de crisis en los sistemas políticos.

La magnitud actual del Gobierno se desarrolla paralelamente a la gestación y al avance del Estado Moderno, y esta magnitud llegó, hasta la década de los años ochenta, a alcanzar cotas nunca sospechadas, sin embargo, a partir de la segunda mitad de esta década, el Estado y su Administración han sido sometidas a una aguda crítica por su intervención y por el papel que han jugado en la economía, y en la esfera social y política, lo que unido a los impactos de la nueva revolución tecnológico-científica, ha provocado la estabilización, e incluso cierto decrecimiento, en la actuación gubernamental, y un interés desorbitado por la llamada "crisis de la gobernabilidad".

Las distintas tesis mantenidas sobre la "crisis de gobernabilidad", atribuidas a la incapacidad de los gobernantes o a las excesivas demandas de la ciudadanía, pueden ser sistematizadas, en un intento simplificador, o bien como aquellas que defienden que la ingobernabilidad es la consecuencia de una sobrecarga de demandas a las que el Estado ha respondido con la expansión de sus servicios y con una intervención desmesurada, y que, inevitablemente, lleva a una crisis fiscal (O'Connor 1973); o bien como aquellas que consideran que la crisis de gobernabilidad tiene su origen en problemas de naturaleza política, principalmente la falta de legitimidad política (Huntington 1975), o como aquellas que defienden que la ingobernabilidad es el resultado conjunto de una crisis de gestión administrativa del sistema y de una crisis de apoyo político de los ciudadanos a la autoridad y a las instituciones del Estado (Habermas 1973).

Es decir, en definitiva, las causas de la ingobernabilidad habrían que situarlas en factores, no sólo de tipo económico, sino también en factores de tipo social y político. Pero sus consecuencias han sido, principalmente la reducción del consenso popular y la pérdida de eficacia. Es decir, parece ser que nos enfrentamos a una situación en que la gobernabilidad está sufriendo una crisis importante de credibilidad, que, siguiendo a Schmitter, puede ser caracterizada por el mayor o menor grado de indisciplina, inestabilidad, ineficacia e ilegalidad (Schmitter 1988), que puede estar dando lugar a una verdadera reforma en la consideración, conceptualización y aceptación del papel del Estado.


12

A pesar de que la gobernabilidad es un fenómeno que afecta a cualquier tipo de régimen, nos centraremos en los que han adoptado un sistema democrático de participación popular, por considerar que la legitimidad democrática es la única defendible y en la que puede ser estudiada la gobernabilidad en el marco del desfase que se puede producir en el momento de trasladar el mandato electoral en políticas que pudieran ponerse en marcha d una manera concreta y con unos resultados determinados (Peters 1987).

Los grandes problemas que la doctrina ha planteado en torno a la crisis de la gobernabilidad han incidido de forma importante en la actuación de los Gobiernos, con lo fin de solventarlos y procurar una mayor eficacia y eficiencia, sin pretender apartarse de los postulados básicos de la democracia. Ello ha llevado a los Ejecutivos a adoptar medidas y a hacer ajustes importantes en su funcionamiento y la adopción de políticas públicas que han cosechado mayores éxitos en los países industrializados a través de políticas económicas neoliberalistas. Sin embargo, en otras regiones, como Latinoamérica, las demandas y los problemas sociales continúan creciendo como consecuencia de problemas económicos, políticos y sociales (tasa creciente de empleo, problemas de seguridad pública, mal reparto de la riqueza, falta de cultura política, etc ) que ponen de manifiesto la necesidad de que los Gobiernos sigan realizando una importante tarea interventora y protectora semejante a la que han desarrollado en la Europa Continental democrática ((Moreno Espinosa 1998).

A lo largo del presente Curso se tendrá ocasión de estudiarlos aspectos económicos y presupuestarios y las estrategias y políticas públicas que tienen una incidencia significativa en la actuación pública, por ello consideramos que el contenido de este Módulo debe referirse a aquellos aspectos político-sociales y constitucionales que determinen, en mayor o menor grado la actuación pública del Gobierno como hacedor principal de la política estatal y su configuración actual, a través del estudio de los sistemas de gobierno y el contenido y alcance general de la actuación gubernamental, así como de los elementos que pueden influir en su fuerza política y en su legitimidad (sistema electoral y sistema de partidos); en la actuación del Gobierno dentro de la configuración del Estado, y del estudio general de la Administración como institución ejecutora de las políticas públicas diseñadas por el Gobierno y como instrumento necesario para la gobernabilidad.


13

1. GOBIERNO Y GOBERNABILIDAD

1.1.- LA UNIVERSALIDAD DE LA ACCIÓN DE GOBERNAR Y LAS DISTINTAS ACEPCIONES DE LA EXPRESIÓN "GOBIERNO".

Como ha indicado Alzaga, en cualquier forma de convivencia humana de las que han surgido en la historia de la humanidad podemos encontrar alguna referencia al poder político, como grupo humano dedicado al gobierno de la propia comunidad y que este poder político del gobierno es algo natural al hombre. Este poder de gobierno y de dirección política ha evolucionado paralelamente al desarrollo de la humanidad y ha adoptado las más diversas formas.

Para clasificar los distintos sistemas políticos, tradicionalmente se ha recurrido a los conceptos "formas de Estado" y "formas -o sistemas- de gobierno", si bien entre estos existen diferencias importantes, puesto que mientras con la expresión "formas de Estado" se ponía de relieve la forma de interrelación de los elementos del Estado -territorio., población y poder político-, permitiendo establecer una primera diferencia entre Democracias y dictaduras o sistemas autoritarios, y una segunda entre Estados centralizados y descentralizados, y sus respectivas versiones, mediante la expresión "sistemas de gobierno" se estudian las formas de articular y relacionar las instituciones, y se ha concretado en la definición de los regímenes presidencialistas y parlamentarios, y sus formas mixtas, y el régimen directorial o de Asamblea.

Ahora bien, la idea válida en la actualidad del poder político, como aquel dotado de la legitimidad que le otorga la aceptación popular y sometido a controles, que ha sido el fruto de procesos revolucionarios y del pensamiento humanista, es sobre el que centraremos nuestro trabajo, por tratarse de estadios del Gobierno legitimado democráticamente y conformado en el seno de un Estado de Derecho (Alzaga 1997).

En el lenguaje jurídico público, el término Gobierno tiene varias acepciones. Así se ha distinguido entre:

a) Gobierno como organización esencial del Estado, distinguiéndose tradicionalmente entre Monarquía y República.

b) Gobierno como sinónimo de Poder Ejecutivo, entendiéndose por tal un complejo de órganos encargado de ejecutar las decisiones del Parlamento, y

c) Gobierno como órgano constitucional inmediato del Estado, que obtiene su poder de la propia Constitución y no de otros órganos constitucionales y cuyos principios de actuación están regulados constitucionalmente, y que ejerce la "función de gobierno" -entendida como función de dirección política- y que ha alcanzado, en la actualidad, tal importancia que puede ser considerado como el principal impulsor de la vida política estatal.


14

Esta última acepción, que ha cobrado vigencia en casi la totalidad de los sistemas democráticos, le hace traspasar su identificación inicial con el Poder Ejecutivo.

1.2.- MODELOS DE PODERES EJECUTIVOS EN EL DERECHO COMPARADO.

1.2.1.- Modelos básicos.

Aunque las formas de organización y composición que ha vivido la historia de las Instituciones Políticas pueden ser tantas como modelos hayan existido, básicamente, podemos distinguir -siguiendo a ALZAGA (Alzaga 1997)-: a) el gobierno unipersonal, en el que el poder ejecutivo reside en una sola persona, y que podemos encontrar en las Monarquías constitucionales limitadas, o en los regímenes presidencialistas -art. 2.1. de la Constitución norteamericana de 1787-; b) el gobierno colegiado, como órgano en que todos sus miembros ocupan la misma posición - Constitución de Grecia de 1975 o en la Constitución de la Confederación Helvética de 1874- y que admite como variante aquellos gobiernos en que la colegialidad de todos sus miembros queda matizada por la preminencia de su Presidente - Constitución española de 1978- y c) el gobierno de doble cabecera, en el que el Poder ejecutivo es compartido entre el Jefe de Estado y el Gobierno -Constitución francesa de 1958-.

La composición del Gobierno es distinta en los sistemas presidencialistas y en los parlamentarios. En los primeros, nos encontramos en que el poder gubernamental radica exclusivamente en el Jefe de Estado, que también lo es de Gobierno, quien dirige personalmente el Gobierno, y que se encuentra auxiliado por una serie de Secretarios, que no componen un órgano constitucional independiente.

En los sistemas parlamentarios, la organización y composición del Gobierno responde, esencialmente a la idea de que la actividad gubernamental debe estar dividida en tantos sectores como sea preciso, confiándose cada uno de ellos a la responsabilidad de uno de sus miembros, y en su conjunto, sometido a la dirección del Jefe de Gobierno. Por ello, la composición gubernamental suele basarse, generalmente, en la existencia de un órgano que lo dirige y coordina, el Presidente del Gobierno; de uno o varios Vicepresidentes, aunque se admite la posibilidad de que no exista esta figura, encargados de sustituir al Presidente en casos de vacante, ausencia o enfermedad, así como de ejercer aquellas funciones que les delegue el Presidente, y de varios Ministros o Secretarios, encargados de las diversas ramas en las que se divide actualmente la Administración y del asesoramiento del Presidente. Ahora bien, cabe la posibilidad de que no todos los Ministros o Secretarios se encuentren en un mismo plano de igualdad, sino que, por el contrario, exista entre ellos una cierta jerarquía, hecho que sucede cuando a alguno de ellos, como en el caso del gabinete británico, se les encargan responsabilidades específicas, u ostentan un título que indica una importancia política peculiar, o en el caso de que junto a los Ministros departamentales, aparezca la figura del Ministro sin cartera, que no dirige ningún Departamento.

En los sistemas parlamentarios, se ha observado en los últimos tiempos el carácter colegiado del Gobierno, lo que determina que las decisiones se toman de forma colectiva, de forma que el Gobierno debe responder, de su gestión política, de forma solidaria, lo que ha producido que, aunque permanezca teóricamente prevista en algunas Constituciones, en la práctica haya desaparecido la responsabilidad individual de los miembros del Gobierno.


15

Pero a pesar de este carácter colegiado, su Presidente suele gozar de una posición de total preminencia, correspondiéndole la función de dirigir, impulsar y controlar la acción del Gobierno. Se trata , como con acierto afirmaba Sir Donald Maclean, ante la Cámara de los Comunes, de que el poder ha pasado del Rey a los Comunes, en su mayor parte de los Comunes al Gabinete, y del Gabinete al Primer Ministro.

1.2.2.- Los sistemas de Gobierno. Sistemas de Gobierno y gobernabilidad.

La teoría de la división de Poderes enunciada por MONTESQUIEU determinaba la independencia de los mismos como forma de control. La interpretación que de las teorías clásicas de división de poderes se han realizado, tanto históricamente como en la actualidad, ha derivado, en la práctica en la existencia de distintos sistemas de gobierno.

Las primeras Constituciones escritas de finales del siglo XVIII, como la Constitución americana de 1787, o la francesa de 3 de septiembre de 1791, establecieron una separación rígida entre los poderes políticos, sobre todo entre el Ejecutivo y el legislativo.

Esta rigidez constitucional en la configuración de los poderes clásicos ha sido superada, en la mayoría de los casos, y sustituida por un sistema de colaboración entre los mismos.

En el marco institucional de los sistemas políticos, como han indicado AGUILERA DE PRAT Y MARTÍNEZ (2000), tradicionalmente se han distinguido dos formas de conjugar las instituciones en orden al diseño de un gobierno democrático: el presidencialismo, basado en una rígida separación de poderes, prácticamente sin conexiones entre el parlamento y el Gobierno, y el parlamentarismo caracterizado por la interconexión en el funcionamiento institucional, a partir de la existencia de un gobierno elegido por el Parlamento, y responsable ante éste, pero que, a su vez, puede disolverlo. Junto a estas formas de entender las relaciones entre los poderes, podemos encontrar el sistema convencional o de Asamblea que da preminencia al Poder legislativo.

Ahora bien, esta clásica clasificación ha sido superada en la actualidad. La superación de la dicotomía presidencialismo-parlamentarismo viene ratificada por la inclusión de nuevas variables -grado de control, presencia de partidos, mecanismos de representación y participación, etc- que vienen a relativizar el inmovilismo de ambos sistemas y que nos llevan a determinar que cada sistema presidencial o que cada sistema parlamentario tienen sus peculiaridades. Además, junto a estos modelos, como ha indicado DUVERGER, se encuentran los llamados sistemas mixtos de gobierno por cuanto que poseen componentes tanto del modelo presidencial o del modelo parlamentario, aunque con una tendencia más próxima a alguno de ellos - semipresidencialismo, semiparlamentarismo y otros-. Todo ello sin olvidar que el uso -o el mal uso- de que cada uno de estos modelos se ha hecho, han derivado en el surgimiento de otros sistemas, en la mayoría de los casos alejados de los principios democráticos, como el neopresidencialismo. Todo ello nos lleva a compartir la idea de que, en la actualidad, el presidencialismo y el parlamentarismo, más que modelos estándar, son tendencias.

PRESIDENCIALISMO.


16

En este sistema de Gobierno, instaurado por la Constitución norteamericana de 1787, y del que EE.UU constituye el ejemplo principal, que no obstante ha sido exportado a una gran cantidad de Estados, especialmente en el Continente Iberoamericano, la separación de poderes pretende aplicarse de forma rígida, de manera que cada uno de los poderes es, orgánica y funcionalmente, independientes.

Se suelen establecer como elementos característicos del presidencialismo:

- El Presidente acumula la Jefatura del Estado y la Jefatura del Gobierno, asumiendo un papel especialmente trascendente y preponderante pos su sistema de elección: directa o indirecta.

- No existe un Gobierno como tal, sino que el Presidente es quien dirige la política del Estado, estando asesorado por los Secretarios de Estado, o los Ministros, libremente nombrados por aquél, y que no tienen acceso a las sesiones del Parlamento.

- El Congreso no puede forzar a dimitir, salvo en el caso de "impeachment", configurado como la forma de exigencia de responsabilidad penal, que no política, ni a sus Ministros El Presidente es directamente responsable políticamente ante el pueblo.

- El Presidente no tiene derecho a disolver las Cámaras Legislativas y carece de iniciativa legislativa.

En el régimen presidencialista, la voluntad popular se manifiesta en momentos distintos y de modos diferentes, mediante elecciones presidenciales y elecciones legislativas. A través de las segundas se conforma el Parlamento, y mediante las primeras se elige al Presidente de la República y Jefe de Gobierno, que al no depender de la confianza parlamentaria, carece de responsabilidad política ante el Parlamento.

Ahora bien, esta exposición teórica, referida al sistema presidencial norteamericano, ha sido superada en la práctica por una relajación en la separación de poderes, que se manifiesta, principalmente en tres aspectos:, en primer lugar, aunque el Presidente carece de iniciativa legislativa, tiene derecho de veto sobre las leyes, así como posee la facultad de sugerir al Congreso, aunque éste puede hacer oídos sordos, en su mensaje anual, que apruebe una determinada ley; en segundo lugar, al haberse incrementado el papel del Presidente, éste puede arrastrar al Congreso a seguir sus puntos de vista cuando éstos sean aceptados por la opinión pública, y por último, como ha indicado LUCAS VERDÚ (1977), se ha impuesto una especie de " parlamentarismo de pasillo", que indica un contacto oficioso entre los Secretarios y los miembros del Congreso.

Muchas han sido las críticas y las defensas vertidas sobre el sistema presidencial, que con carácter general suelen incidir en los elementos de interacción entre poderes, sin que hayan tenido en cuenta que en el mejor o peor funcionamiento del presidencialismo, como han indicado AGUILERA DEL PRAT y MARTÍNEZ (2000), inciden, además otras variables, como el sistema de partidos, el sistema económico, o la estructura social. Así se ha afirmado que el sistema presidencial tiende a propiciar Gobiernos más estables y fuertes, si bien también se puede determinar que el blindaje de que se dota al ejecutivo puede resultar fatal para el sistema político en su conjunto, puesto que no podemos identificar estabilidad del Gabinete con estabilidad del régimen.


17

También el presidencialismo se suele mostrar como el sistema que garantiza plenamente la separación de poderes como sistema de garantía frente al abuso, pero ello mismo puede impedir que se carezca de mecanismos de desbloqueo lo suficientemente eficaces para la resolución de las crisis.

Entre las ventajas que doctrinalmente se asignan al presidencialismo también podemos observar la sencillez para la articulación de mayorías políticas, como consecuencia de la utilización del sistema electoral mayoritario, lo que puede incidir, de forma determinante, en el sistema de partidos, favoreciendo el bipartidismo, y con ello la bipolarización de la sociedad y la ausencia de representación de aquellos sectores sociales que no se identifican plenamente con las opciones partidistas existentes.

De forma parecida se ha exaltado el hecho de que el sistema de elección presidencial, y la hegemonía de poder de que goza, le otorgan al Presidente una superlegitimidad democrática directa. Pero, (Aguilera del Prat y martínez 2000), esto mismo puede ser el germen de escenarios en los que la efectividad, eficacia, e incluso la estabilidad gubernamental y democrática pueden vivir grandes problemas, y entre ellos se pueden destacar, especialmente:el hecho de que la mayoría presidencial y la mayoría parlamentaria sean divergentes; además se puede abrir el sistema a candidatos que más que intereses políticos, al poder sufragarse holgadamente la campaña presidencial, defiendan intereses económicos. El tercer gran problema que se puede generar mediante la elección directa de una institución investida de tanta autoridad y poder es el populismo y el riesgo de que el sistema político sea regido desde parámetros que rocen o se aparten del marco constitucional democrático, y ejemplos de ello pueden verse en Perú, donde Fujimori protagonizó un autogolpe e hizo una Constitución a su medida, en Guatemala, con Jorge Serrano, o en el caso del reciente desmantelamiento pseudolegal de las instituciones venezolanas por Hugo Chávez que recientemente ha vuelto a ser reelegido, dando lugar a sistemas "neopresidencialistas" como versión moderna del bonapartismo (LOEWENSTEIN).

Podemos afirmar, que las bonanzas de un determinado sistema de gobierno vendrán determinadas por su adecuación a la estructura social, económica, política y cultural del Estado, y por su corrección constitucional.

PARLAMENTARISMO.

En su formulación teórica, el parlamentarismo constituye un sistema de gobierno que se basaen una separación flexible del poder, existiendo una colaboración constante entre el Gobierno y el Parlamento. Independientemente de las variables existentes, el sistema parlamentario viene definido por los siguientes elementos:

- El Poder Ejecutivo es compartido por el Jefe del Estado y el Gobierno. Las jefaturas del Estado, se configuran, con alguna excepción, en órganos moderadores y simbólicos, correspondiéndole el peso específico en la dirección del Estado al Gobierno o al Presidente del Gobierno.

- El Gobierno es pieza esencial del régimen parlamentario, configurándose como un órgano colegiado que, generalmente, responde de forma solidaria ante las Cámaras legislativas.


18

- El Gobierno no puede ni debe gobernar si no es con la confianza de la mayoría parlamentaria, de forma que la pérdida de esta confianza determina la pérdida del poder.

- El Gobierno dispone del derecho de disolución del Parlamento como mecanismo para ejercer presión sobre él, y evitar quedar en minoría.

Al sistema parlamentario se le ha objetado la carencia de legitimidad democrática directa del titular del poder ejecutivo, como consecuencia de no provenir de una elección popular directa, así como de la falta de responsabilidad directa ante el electorado, sin embargo, a parte de que los sistemas parlamentarios cuentan con los mecanismos suficientes para la exigencia de responsabilidad en vía parlamentaria, además de la sanción que puedan dar las urnas en una próximas elecciones, el respaldo gubernamental no es un efecto imputable exclusivamente a la naturaleza de la elección, puesto que también puede depender de la mayoría que se requiera para ser nombrado. Por otro lado, el hecho de que sólo el Parlamento sea fruto de una elección popular puede evitar la personalización del poder y permitir un control adecuado del ejecutivo.

También ha sido objeto de crítica al parlamentarismo la posible falta de estabilidad gubernamental como consecuencia de su dependencia parlamentaria y de la fragmentación partidista, si bien, como han indicado AGUILERA DE PRAT y MARTÍNEZ, la estabilidad gubernamental no depende exclusivamente de los vaivenes parlamentarios, sino que esta puede ser asegurada, de forma eficaz a través de un adecuado sistema electoral, de un fuerte sistema de partidos y del establecimiento de determinados institutos jurídico-políticos como la moción de censura constructiva (Alemania y España).

Un tercer bloque de críticas vuelve a incidir en la idea de que se trata de un sistema que tiene dificultades, debido a la fragmentación partidista que suelen proporcionar las fórmulas electorales proporcionales que se utilizan en la mayoría de los sistemas políticos que han acogido este sistema de gobierno, para articular mayorías de gobierno. Sin embargo, además de que la elección de un sistema proporcional adecuado puede ofrecer una mejor representación política de los intereses sociales, se establece la posibilidad del pacto parlamentario, bien a través del gobierno de coalición, bien a través de los pactos de legislatura, que pueden atenuar las tentativas al abuso de poder en casos de obtención de mayorías parlamentarias desproporcionadas.

SEMIPRESIDENCIALISMO.

El concepto de semipresidencialismo fue utilizado por primera -aunque el estudio de estos sistemas también fue abordado por COLLIARD (Colliard 1981) que los acuñó bajo la fórmula de "régimen parlamentario con correctivo presidencial"- vez por DUVERGER (1962, 1986) para referirse a aquellos sistemas caracterizados por la Existencia de un presidente de la República elegido mediante sufragio universal y directo, lo que le dota de una superlegitimidad, y dotado de unos amplios poderes que aunan las atribuciones propias de los Jefes de Estado en sistemas parlamentarios con funciones verdaderamente ejecutivas, y, de


19

otro lado de un Gobierno, a cuya cabeza se encuentra el Presidente del Gobierno, que es políticamente responsable ante el Parlamento.

Nos encontramos ante un sistema de gobierno en el que, además de un ejecutivo dual, en el que el Presidente de la República es elegido por el pueblo mediante mayoría y está dotado de amplios poderes constitucionales, es el Jefe del Estado quien nombra al Primer Ministro o Presidente del Gobierno y preside el Consejo de Ministros y tiene capacidad de disolución del Parlamento ante quien responde políticamente el Gobierno.

Este parece ser el sistema de gobierno adoptado por países como Angola, Austria, Egipto, Finlandia, Francia, Irlanda, Polonia, Portugal y Rumanía. Sin embargo un interesante estudio realizado por AGUILERA DE PRAT y MARTÍNEZ (2000), nos indica como, si excluimos aquellos Estados que a pesar de cumplir con los requisitos antes indicado , carecen de un sistema verdaderamente democrático, como Angola, Egipto y Perú, y aquellos otros que como indica LIJPHART (1987, 1990), son sistemas parlamentarios con elección directa del presidente pero que funcionan bajo la fórmula de un parlamentarismo real, como Austria e Irlanda,, debe de quedar exclusivamente reducido a los sistemas adoptados por la Constitución de Francia de 1958; la Constitución polaca de 1997; la Constitución de Portugal de 1976 y la Constitución rumana de 1992.

SEMIPARLAMENTARISMO

El semiparlamentarismo constituye el establecimiento de un sistema de gobierno que sea capaz de conjugar la elección directa del Presidente con un sistema de partidos multipartidista, incluso excesivamente multipartidista, con el fin de fomentar el reagrupamiento partidario y la posible consecución de mayorías estable (VIRGALA FORURIA (1995, 1997)).

Se trata de un nuevo término para referirse a un sistema político, instaurado en Israel, que se encuentra a caballo entre el presidencialismo y el parlamentarismo, en el que existe un ejecutivo dual, compartido por el Jefe de Estado, elegido popularmente, pero con unos poderes menores al del Presidente en un sistema presidencialista y un Gobierno, en el que el Presidente de la República nombra y destituye a su Consejo de Ministros y puede disolver el Parlamento, y en el que el Gobierno es responsable políticamente ante el Parlamento, pero que además tiene la peculiaridad de que el pueblo elige directamente al Parlamento y al Primer Ministro y en que ambos están obligatoriamente vinculados ya que la caída del primer ministro implica la disolución automática de la Asamblea y viceversa.

SISTEMAS MIXTOS DE GOBIERNO.

El hecho de que existan distintas versiones del parlamentarismo y de que el presidencialismo no se dé en esencia doctrinal en determinados sistemas políticos, ha determinado que hoy en día se hable de "sistemas mixtos". Se trata de sistemas en los que se producen correctivos o modificaciones a los clásicos sistemas de gobierno y el ámbito mayor o menor de éstos va a


20

depender de que las versiones del parlamentarismo o del presidencialismo sean más estrictas o más amplias.

A parte de las principales modulaciones que sobre los sistemas presidencial y parlamentario suponen los llamados sistemas semipresidencial y semiparlamentario, términos acuñados por DUVERGER, podemos encontrar, mediante el estudio comparativo de los Sistemas políticos vigentes en la actualidad, otros sistemas, con rasgos distintos de los anteriores, que se acercan, en mayor o menor medida a os clásicos sistemas de gobierno.

Así, entre estos sistemas mixtos podemos encontrar, siguiendo una tipología establecida por AGUILERA DEL PRAT y MARTÍNEZ (2000), sistemas cuasipresidenciales de preeminencia parlamentaria, como Colombia, donde la Constitución de 1991 ha recortado los poderes presidenciales permitiendo un cierto control del poder ejecutivo, o Guatemala, donde el cuasipresidencialismo se ha impuesto en un intento de permitir la convivencia entre los partidos políticos, el ejercido y la guerrilla. Constituye también un sistema mixto el instaurado en Uruguay, donde la reforma electoral de 1996, establece una sola elección para la determinación del Presidente y del Parlamento, y se limitan los poderes presidenciales. También, a partir de la reforma de 1990, en el Líbano se instaura un sistema parlamentario que convive con restos del antiguo sistema presidencial entre los que destaca, primordialmente, el dotar al presidente de cierta capacidad ejecutiva.

SISTEMA CONVENCIONAL O DE ASAMBLEA

Frente a los sistemas de gobierno que defienden una mayor separación de poderes o una colaboración o relación entre ellos, el sistema de Convención se basa en la concentración de poderes, que hace que una Convención o Asamblea representativa acumula los poderes estatales, y cuyo fundamento doctrinal puede ser situado en las ideas proclamadas en la Revolución francesa y la preponderancia del Parlamento como manifestación de la soberanía popular.

Una derivación de este sistema lo podemos encontrar en el sistema directorial de Suiza, instaurado por la Constitución de 1848 - que no reconoce expresamente la separación de poderes, revisada en 1874, en el que el Consejo federal, compuesto por 7 miembros, es elegido por la Asamblea Nacional, por un período de 4 años y que dispone, junto con la Asamblea de iniciativa legislativa. En caso de producirse un disentimiento entre el Ejecutivo y la Asamblea, el primero no dimite, ni puede disolverla, y se limitará a modificar su política para hacerla compatible con la postura de la Asamblea Nacional.

El Consejo Federal, aunque jurídicamente esté subordinado a la Asamblea, se beneficia de una gran estabilidad, y como ha indicado MELLADO PRADO (1995), la conformación fáctica del poder en Suiza no se puede identificar en la actualidad con el sistema de Asamblea, puesto que el Consejo ya no es un mero comisionado de la asamblea, y ejerce un verdadero papel preponderante en la vida política de la Federación.

Los sistemas de gobierno pueden incidir directamente en la gobernabilidad de los Estados, a través de la legitimidad del sistema político, si entendemos por legitimidad, en lo que gobernabilidad se refiere, la creencia y aceptación de que las instituciones existentes, y las


21

relaciones entre ellas, son mejores que otras que pudieran haber sido adoptadas. El estudio de las ventajas y desventajas que ofrecen cada uno de los sistemas de gobierno estudiados, refiriéndonos a sus formas puras, han hecho surgir la discusión en torno a la mayor idoneidad entre el presidencialismo y el parlamentarismo, pudiéndose encontrar partidiarios y detractores de ambas posturas.

Inicialmente parece que el parlamentarismo pudiera favorecer la gobernabilidad del sistema, por entenderse que las mayores crisis de gobernabilidad se han dado en sistemas presidencialistas, principalmente en Latinoamérica. No obstante esta afirmación puede ser matizada en un doble sentido (Alcántara 1994): por un lado, los sistemas parlamentarios no han estado exentos de situaciones de crisis (República de Weimar, II República española, o IV República francesa), y por otro, las crisis que constantemente han sufrido los sistemas latinoamericanos, no tienen su base, exclusivamente en el presidencialismo, sino también en problemas socio-económicos, en el desequilibrio en las relaciones de poder entre grupos e instituciones, y en problemas etnoterritoriales. Lo que si parece influir en la ingobernabilidad del presidencialismo latinoamericano es la convivencia dentro de los postulados clásicos del presidencialismo de sistemas de representación proporcional (Bolivia, Costa Rica, Paraguay, o Venezuela) o de representación proporcional integral (Uruguay), o mixtos (Guatemala, México o Chile (Nogueira Alcalá, 1989), y sistemas de partido multipartidistas (Sartori, 1994).

No obstante, podemos afirmar, que algunas de la consecuencias que se atribuyen a los sistemas presidenciales ( polarización social, bloqueo en las relaciones entre poderes, y empobrecimiento del sistema de partidos) pueden incidir directamente en aquellos países, como algunos Estados latinoamericanos, o los nuevos Estados surgidos en la Europa del Este, en los que el sistema democrático no está los suficientemente enraizados. Ello ha llevado a algunos autores (Linz, 1990 o Valenzuela 1990) a defender el parlamentarismo por las posibilidades que se abre la convivencia multipartidista, la consecución de políticas de consenso, a la posibilidad de desbloqueos, o al establecimiento de controles parlamentarios que eviten en exceso la personalización del poder y, consecuentemente a bordear los postulados democráticos (Fujimori o Chavez), y es que no podemos olvidar que en el Continente Latinoamericano, el presidencialismo convive con sistemas multipartidistas , en los que los partidos están dotados de una importante disciplina y coherencia interna, y con sistemas electorales proporcionales. Quizás por ello se haya defendido una apuesta por el establecimiento de sistemas de gobierno que sean capaces de aunar fórmulas presidencialistas y parlamentaristas (sistemas mixtos), y que para el caso latinoamericano pasen por la reducción de los poderes presidenciales, o para la Europa del Este pase por el encuentro de una fórmula que permita, a través de partidos potentes, sólidas fórmulas de liderazgos.

En la actualidad, podemos afirmar que los dos modelos clásicos de sistemas de gobierno han perdido parte de sus elementos esenciales , seguramente como consecuencia de la evolución en los problemas de coyuntura política y por la introducción de sistemas electorales más refinados que han acercado el sistema político a nuevos sectores sociales. Así, el parlamentarismo se ha decantado hacia mecanismos que dificulten la moción de censura (Alemania o España), o a permitir la aprobación de leyes cuando no se contara con mayoría parlamentaria (Francia) o a importantes modificaciones en el sistema de elección presidencial (Italia), mientras que el presidencialismo se ha dirigido hacia fórmulas que reduzcan el protagonismo presidencial, o que reconozcan mecanismos de control político.


22

1.3.- LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POSICIÓN DEL GOBIERNO.

A pesar de que hasta fechas recientes se ha identificado Gobierno con Poder Ejecutivo, la importancia adquirida en la actualidad por el Gobierno hace que su consideración transcienda su configuración como mero brazo ejecutor de la ley.

Las teorías clásicas de la división de poderes enunciadas por LOCKE y MONTESQUIEU, tal vez como consecuencia de la excesiva importancia que en un primer momento se otorgó al Parlamento, como órgano que expresa y representa la voluntad del pueblo, no establecen los perfiles propios del Poder Ejecutivo.

El surgimiento y desarrollo del Gobierno es un proceso que coincide con la evolución de la Monarquía. Conforme el Rey es apartado, en gran parte, de las funciones legislativas, son las competencias residuales las que empiezan a conformar una especie de Poder Ejecutivo, el Rey es quien ejecuta la voluntad popular. En la medida en que se reconoció la irresponsabilidad regia, se hace preciso el establecimiento de órganos que respondan por las decisiones del Monarca, surgiendo las figuras del Presidente del gabinete y de los Ministerios, que conforman una especie de apunte de lo que en la actualidad es el Gobierno. Ello lleva a SÁNCHEZ AGESTA(1979, 1989) a afirmar que el Gobierno es una especie de ente fantasmal que rara vez aparece mencionado en los textos constitucionales y que ejerce las atribuciones que la Constitución atribuye al Rey.

Por ello, la configuración del Gobierno ha sido el fruto de una lenta evolución que se sitúa en un período que abarca desde el siglo XVII a principios del XX. El origen del Gobierno lo podríamos encontrar en un órgano que aparece tempranamente en las instituciones británicas: el Consejo Privado, compuesto por miembros elegidos por el Rey y sometidos a su poder. Con posterioridad, los Ministros se independizarán del Monarca para formar un consejo colegiado que delibera y ejerce lo esencial del poder, siendo durante el Gabinete Walpole, cuando surge la figura del Primer Ministro separado de los poderes regios.

En Francia, será a partir de 1815 cuando nace la figura del Ministerio, aunque habrá que esperar a 1831 para que se cree la institución del Jefe de Gobierno, capaz de afirmar su poder frente al Rey.

Será a principios del Siglo XX cuando el constitucionalismo empieza a reconocer la existencia de un Gobierno, como poder autónomo y dotado de atribuciones propias, que lejos de parecerse a lo que hoy entendemos como Gobierno, se configura - como ha señalado LASKI-, bien como una especie de comisión del partido que está en el poder que somete a la Asamblea sus proyectos, bien como un órgano administrativo encargado de dirigir la Administración.

Una serie de consecuencias políticas surgidas tras la Segunda Guerra mundial - la consolidación del Estado del Bienestar; el aumento de la Administración como consecuencia de la mayor intervención del Estado en la vida social y económico; la crisis de la institución parlamentaria, o la dinámica de los partidos políticos y del Estado de Partidos- han incidido de forma especial en la actual consideración del Gobierno y en su regulación constitucional.


23

En la actualidad, el Gobierno es un órgano constitucional inmediato del Estado que debe su existencia a la propia Constitución y no a la voluntad de otro órgano, y cuyos principios de actuación están regulados constitucionalmente (DE OTTO 1980) y que ejerce la "Función de gobierno" -como función de dirección política- y que ha adquirido tal importancia que bien pudiera pensarse que se convierte en uno de los artífices de la vida política. Con ello ha surgido la idea de Gran Gobierno, como impulsor de gran parte de la vida pública, y que , en la medida en que no ha sido capaz de enfrentarse a problemas sociales, políticos o económicos, determina que se hable de ingobernabilidad.

1.4.- FUNCIÓN DE GOBIERNO Y GOBERNABILIDAD.

Entre los tipos de elementos que se relacionan con la gobernabilidad, hemos estudiado el de la legitimidad, pero íntimamente relacionado con él se encuentra la eficacia, como capacidad de un Gobierno para encontrar soluciones a los problemas; como idoneidad de las políticas públicas gubernamentales para reducir la conflictividad, asegurar el reparto de riqueza y su incremento, y como capacidad del Gobierno para actuar sin sobresaltos, realizando sus programas y no estando sometido a elementos distorsionantes.

El estudio de las funciones del Gobierno constituye un tema de especial trascendencia, puesto que incide directamente en la definición de la posición constitucional del mismo y en la gobernabilidad. Si tradicionalmente se ha identificado al Gobierno como al ejecutor de la ley, en la actualidad, como ha indicado PÉREZ FRANCESCH (1993), la contextualización de los Gobiernos en el marco de un Estado social y democrático de Derecho, y la importancia que han alcanzado en la vida política del Estado, han dado lugar a que se supere esta función inicial y se haya convertido en el órgano que dirige la política del Estado. A pesar de que la función ejecutiva es una tarea esencial del Gobierno, dicha tarea no agota las funciones constitucionales del órgano del órgano gubernamental. Si como ha indicado SÁNCHEZ AGESTA (1989, 1998), el Gobierno es el órgano encargado de procurar el bien público, es preciso que su actuación comporte una serie de actuaciones de dirección de la vida política.

Esta tarea de dirección tiene su punto de partida en el establecimiento de un programa de gobierno que contenga los fines y metas que el Gobierno pretende conseguir, para lo que se le exige un amplio conocimiento de la realidad política, social y económica sobre la que opera. La consideración del Gobierno como verdadero director de la política estatal supone trasladar a la vida real una amplia capacidad de iniciativa en la orientación de la actividad estatal, seleccionando aquellos aspectos que se consideran prioritarios, estableciendo políticas públicas y estando dotado de instrumentos de impulso a dichas políticas.

En el ejercicio de esta función, el papel del Gobierno, como ha indicado LÓPEZ GUERRA, presenta dos dimensiones, puesto que por un lado es ejecutor de las decisiones de otros órganos constitucionales, y de otro es director de una actividad que se proyecta sobre los demás poderes del Estado, lo que le exige el desarrollo de una actividad de relación con otros órganos constitucionales.

Fijados los objetivos y elegidas las políticas públicas sobre las que va a incidir su actuación, deberá contar con los medios precisos para llevarlas a término, y es aquí donde juegan un papel


24

fundamental lo que algún sector ha denominado como "funciones políticas instrumentales". Éstas, que se diferencian de las "funciones públicas sustantivas" -como competencias que hacen referencia directa a la acción y dirección política, y entre las que se encuentran la dirección de la política exterior y de la política interior- vendían constituidas por aquellas atribuciones que permiten el ejercicio de funciones directivas y la importante función relacional del Gobierno con el resto de los poderes del Estado.

Elemento indispensable para la función de impulso es la incitativa legislativa, dentro de la cual, y directamente relacionada con la función directiva, se encuentra la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, y, en general, la política monetaria y financiera, cuya dirección, en cuanto parte integrante de la política económica general, corresponde al Gobierno. Para asegurar esta función directiva, además, las Constituciones suelen otorgar otras atribuciones al Gobierno, que le llevan a una situación de superioridad respecto del resto de poderes, así, a parte de la dirección de la Administración, elemento ejecutor de las políticas gubernamentales, en los sistemas parlamentarios se les suele atribuir la facultad de dictar normas con rango de ley en supuestos excepcionales -Decretos-ley-, o previa delegación del Parlamento -Decretos legislativos-, o asumir funciones extraordinarios en situaciones de crisis, toda vez que se le asigna la función ejecutiva y la potestad reglamentaria.

Además, como ha indicado FERNÁNDEZ-MIRANDA, corresponde al Gobierno el ejercicio de acciones en relación al equilibrio entre los órganos constitucionales en los sistemas parlamentarios, entre las que podemos situar el refrendo de los actos del Jefe del Estado; la propuesta de celebración de referéndum; la posibilidad de actuar ante los órganos de la jurisdicción constitucional impugnando leyes o actos con rango de ley; el control de la actuación de los distintos entes territoriales en que se pueda dividir el Estado, o el ejercicio del derecho, o propuesta, de disolución del Parlamento.

Todas estas atribuciones ponen de manifiesto cómo se configura así el Gobierno como el principal impulsor y director de la política estatal, sin que por ello podamos considerar esta función de dirección como una actividad libre que no sea objeto de control, puesto que la actividad gubernamental, como la del resto de los poderes públicos, deberá ser desarrollada dentro del marco constitucional, con sometimiento a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico estatal.

1.5.- LA RESPONSABILIDAD DEL GOBIERNO Y LA GOBERNABILIDAD.

Cuando hemos abordado el estudio de los sistemas de gobierno y las desventajas y desventajas que ofrecían, hacíamos referencia a la necesidad de establecimiento de controles adecuados que permitieran evitar actuaciones personalistas que bordeen la Constitución, y que permitan fortalecer el sistema político ante situaciones de bloqueo entre poder ejecutivo y poder legislativo, lo que incide directamente en las condiciones favorables para la acción del Gobierno.

Si, como afirma Nolhen (1992), el concepto de gobernabilidad se refiere a la interacción entre gobernantes y gobernados, y uno de los indicadores para medir la gobernabilidad es el establecimiento de controles eficaces que eviten situaciones en las que se evaden restricciones legales y constitucionales en búsqueda de ventajas personales o


25

incluso de la propia supervivencia del poder establecido, podemos afirmar que la responsabilidad política del Gobierno define el principio y dispone los mecanismos precisos para que los gobernantes respondan de su actuación ante el pueblo.

El reconocimiento del principio de responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento supone la culminación de una de las vías por las que ha avanzado el progreso de la civilización, que ha consistido, no en evitar los conflictos -algo consustancial a la sociedad, sino el poder encauzar estos conflictos y solucionarlos sin acudir a confrontaciones de fuerza. La mayor o menor capacidad para la solución de los posibles conflictos determina, en gran medida, la gobernabilidad de un sistema político.

La responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento es consustancial al parlamentarismo, y tiene su punto de partida en Inglaterra, como consecuencia de una desviación casual y satisfactoria del procedimiento penal de "impeachment" (Mellado Prado 1988), aunque , con posterioridad se ha extendido al resto de Europa, a partir de la I Guerra Mundial y ha sido adoptada por los sistemas parlamentarios, como requisito indispensable para su validez.

Así, en los sistemas parlamentarios, a parte de los mecanismos clásicos de control político de la actuación gubernamental (preguntas, interpelaciones, mociones o proposiciones no de ley y Comisiones de investigación) se han adoptado fórmulas para exigir responsabilidad política al Gobierno (cuestión de confianza y moción de censura), aunque también debemos afirmar que la preocupación por mantener la preminencia del Gobierno como impulsor de la vida política estatal, y de favorecer la estabilidad gubernamental y la gobernabilidad han llevado a un proceso de racionalización parlamentaria, introduciendo una serie de trabas a los procedimientos de exigencia de responsabilidad política al Gobierno, para evitar el abuso de este procedimiento (Gran Bretaña, Francia o Italia), cuyo punto culminante se puede encontrar en la llamada "moción de censura constructiva" porque para evitar la crisis gubernamental exige la presentación simultánea de un candidato alternativo (Alemania o España).

En lo que a los sistemas presidenciales se refiere, la legitimidad democrática independiente del Presidente, que no requiere la confianza de las Cámaras, y del Parlamento, fruto de procesos electorales distintos, ha determinado que no tenga validez el principio de responsabilidad política del Ejecutivo.

Si exceptuamos el "impeachmente" como sistema de exigencia de responsabilidad penal del Presidente, el control político al Ejecutivo por el Parlamento ha venido de la mano de las Comisiones de Investigación, cuyo valor puede ser más o menos relativo. Ello no impide afirmar que existen sistemas presidencialistas en los que se ha otorgado un papel importante a los mecanismos de control como sistema de relación de las políticas gubernamentales y parlamentarias y que pueden adoptar las formas de preguntas (Brasil, Costa Rica, Ecuador), Comisiones (Brasil o Costa Rica), autorizaciones para decisiones políticas, el reconocimiento de un control político recíproco entre los poderes legislativo y ejecutivo (México), o incluso la posibilidad de censura a los Ministros (Costa Rica).

A pesar de todo lo hasta aquí expuesto, y considerando que los mecanismos de exigencia de responsabilidad tienen un valor importante, la experiencia se ha encargado de demostrar que la


26

gobernabilidad se basa en elementos más profundos que la regulación jurídica de los mecanismos de exigencia de responsabilidad, que, sí contribuye a la legitimidad gubernamental.


27

2. GOBERNABILIDAD Y SISTEMAS DE PARTIDOS

Se ha afirmado que las relaciones entre Gobiernos y Parlamentos influyen sobre la gobernabilidad o ingobernabilidad, pero el estudio de los elementos políticos que influyen en la capacidad de Gobierno no puede quedar reducido a esto, sino que debe ser complementado con el análisis de los sistemas de partidos (ausencia, monopolio o las posibles variantes del pluralismo) y con el análisis de los sistemas electorales, puesto que de ello depende no sólo la forma de elección de los Gobernantes, sino , también, el grado de participación autónoma de la población (Aguilera del Prat y Martínez, 2000), y la participación juega un papel muy importante en el análisis de la democracia y del sistema político, y de la gobernabilidad del sistema.

Los dos grandes factores que van a incidir de forma importante en la participación política son las instituciones políticas existentes y la cultura política de la sociedad, factores que están vinculados a las normas electorales, al sistema de partidos y a la integración ciudadana en el sistema partidista (Alcántara 1994).

Respecto al grado de incidencia de la participación política en la gobernabilidad, cuya importancia no puede ser puesta en entredicho, ha sido utilizada ideológicamente y de forma contradictoria tanto por quien piensa que el incremento de participación está en el origen de la crisis de gobernabilidad porque ha supuesto un aumento desorbitado de las demandas por aquellos sectores que inician su participación política, como por quienes defienden que el incremento de participación contribuye a agrandar las bases de la legitimidad sobre las que se apoya el propio Gobierno (Alcántara 1994).

La determinación del sistema político en la crisis de gobernabilidad supone, pues, el estudio de los tres elementos que lo conforman de manera primordial, el sistema de gobierno; el sistema de partidos y el sistema electoral, como elementos interrelacionados, puesto que no podemos olvidar que el desarrollo de las formas de gobierno representativo se encuentra unido al nacimiento de los partidos políticos y la implantación de los regímenes electorales.

2.1.- LOS SISTEMAS DE PARTIDO.

Podemos definir el sistema de partidos como "el conjunto de partidos en un determinado Estado y los elementos que los caracterizan (número, magnitud, relaciones, interacción con el sistema social y con el sistema político, ideología ,etc.).

El reconocimiento constitucional de los partidos políticos constituye un hecho relativamente reciente. En el estudio de la actitud del Estado ante el reconocimiento de los partidos políticos ha pasado por cuatro etapas perfectamente identificables como de oposición, ignorancia, legalización y constitucionalización o incorporación (Triepel).


28

El proceso de implantación de los partidos políticos es paralelo al de la democratización de los sistemas políticos y en su consideración actual y en su constitucionalización han influido, como factores fundamentales: por un lado la evolución de la soberanía nacional, el sufragio restringido y el sistema electoral mayoritario -elementos característicos del Estado Liberal-hacia la soberanía popular, el sufragio universal y el sistema electoral proporcional, y de otro el papel fundamental que los partidos políticos han jugado en los procesos de democratización y en la derrota del nazismo y del fascismo y en la reconstrucción de los Estados democráticos.

Además, a la importancia que en la actualidad tienen los partidos políticos han contribuido de forma esencial sus funciones. Los partidos políticos (Martínez Sospedra 1996), articulan proyectos políticos de carácter global y que van dirigidos a la sociedad globalmente considerada; son instrumentos mediadores entre la sociedad y el Estado; agregan y jerarquizan intereses al recibir las demandas de la sociedad y convertirlas en programas políticos; seleccionan y reclutan al personal político y ejercen la denominada función electoral. Pero además deberían coadyuvar a la gobernabilidad, contribuyendo a formar a las masas; aportando elementos de unidad entre las distintas instancias territoriales del poder del Estado; facilitando elementos de cohesión a la sociedad y canalizando los conflictos sociales y políticos (Alzaga 1997). En definitiva, los partidos políticos deben concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular, y deben ser instrumentos, aunque no los únicos, para la participación popular y la legitimación política de los gobernantes. en este sentido, Sani (1981) ha destacado tres niveles de participación política: la "presencia" en la que el ciudadano no hace ninguna aportación personal; la "activación", puesto que el sujeto desarrolla una serie de actividades, ya sea dentro o fuera de un partido; y la "participación" propiamente dicha, cuando el ciudadano contribuye directa o indirectamente en una situación política.

Aunque los sistemas de partidos varían según los países, su configuración depende de diversas variables establecidas, con acierto por Blondel (1972), entre las que reconoce: el número; la fuerza relativa; la naturaleza del apoyo (raza, religión, cultura, etnia, etc..); la ideología y la estructura interna (distinguiéndose entre partidos de cuadros o masas, de carácter clasista, o autoritarios o democráticos).

Aunque el estudio de la tipología partidista nos llevaría por derroteros nunca alcanzables, puesto que debe estar en consonancia, en el mayor grado posible, con los presupuestos socio-políticos, culturales y económicos sobre los que se asienta, el estudio de los partidos, y del sistema de partidos debe de partir de su consideración democrática, es decir estamos hablando de partidos políticos que respetan los principios ,valores y contenidos democráticos y constitucionales tanto en su actuación exterior, como en su funcionamiento y estructura internas.

Tradicionalmente se ha venido haciendo una tipología de los sistemas de partido basado en la cantidad de partidos (Duverger), y así obtendríamos los sistemas pluripartidistas en los que existen un gran número de partidos políticos que se disputan en las elecciones el reparto de los escaños parlamentarios, sin que ninguno de ellos pueda alcanzar por sí solo una representación lo suficientemente amplia como para alcanzar efectivamente el poder, estos sistemas oscilan entre el pluripartidismo moderado, el pluripartidismo extremo y el atomizado, o entre el beligerante o no beligerante siempre atendiendo a la posibilidad de conseguir coaliciones; los sistemas bipartidistas, en el que, independientemente de que sean


29

más los partidos políticos existentes, sólo dos son capaces de alzarse con el poder, produciéndose, cada cierto tiempo, la alternancia en el poder; y los sistemas unipartidistas, en los que sólo existe un partido, situación que difícilmente casa con el sistema democrático, y del que hay que distinguir el sistema de partido hegemónico y el sistema de partido predominante.

Sin embargo esta clasificación que se basa, casi con carácter exclusivo, en el número de partidos, fue superada por Sartori (1976) que propuso una tipología que combinaba, junto al elemento numérico, otros factores como la interacción y la competición, y la posible trasformación del sistema de partidos. Sartori distingue entre diversos sistemas de partido: 1.sistemas de partido único (propio de los sistemas totalitarios y autocráticos), 2. sistemas de partido hegemónico, 3. sistemas de partido predominante (Japón), 4. sistemas bipartidistas (Gran Bretaña, o EE.UU), 5 el pluralismo limitado o moderado (Alemania), 6.el pluralismo extremo o polarizado (Italia), y 7. el sistema atomizado.

En lo que al sistema de partidos en latinoamérica se refiere, a pesar de que la clasificación de Sartori sigue siendo válido, y el Continente latinoamericano ofrece ejemplos de todos (desde sistemas de partido único como Cuba, a sistemas de partido hegemónico como México hasta tiempos muy recientes, puesto que en la actualidad existen en México tres grandes partidos: PRI, PAN y PRD, y actualmente el PRI ha sido desalojado del poder, pasando por el bipartidismo (Costa Rica), el multipartidismo moderado (Venezuela) o el multipartidismo polarizado (Bolivia o El Salvador), como ha indicado Nohlen (1977 y 1981), uno de los elementos específicos del sistema de partidos latinoamericano es su frecuente y discontinua variación en el tiempo como consecuencia de numerosos factores entre los que podemos citar la alternancia democracia-autoritarismo; el marcado presidencialismo o las reubicaciones ideológico-programáticas, y la tendencia al personalismo y a la corrupción política, lo que ha determinado cierta frustración entre la población sobre la posibilidad de llevar a cabo eficazmente las políticas gubernamentales.

2.2.- LOS SISTEMAS ELECTORALES Y EL SISTEMA DE PARTIDOS RESULTANTE.

Junto al sistema de gobierno y al sistema de partidos, el sistema electoral constituye la tercera gran variable que determina la gobernabilidad o ingobernabilidad de un sistema político, máxime si tenemos en cuenta que los sistemas electorales prefiguran en gran medida el sistema de partidos y puede llegar a condicionar enormemente el rendimiento del sistema político.

Como ha indicado Cotteret (1973) el primer efecto de los sistemas electorales sobre los partidos ha sido el engendrados como tales, y que las reglas electorales que encuadran la designación de los gobernantes obligaron a la organización partidista de fuerzas políticas hasta entonces reunidas en función de otros objetivos, pero además los sistemas electorales influyen sobre determinados caracteres del sistema de partidos como el número, la dimensión, la estructura interna o las relaciones, y a través de ellos en la formación y estabilidad de los Gobiernos y en su capacidad de actuación.

Las elecciones representan el método democrático para designar a los representantes del pueblo y son fuente de legitimación del sistema político. Las elecciones democráticas y libres


30

producen representación, producen legitimidad y producen gobierno (De Carreras y Vallés 1977), pero además movilizan al electorado en torno a programas y valores; son expresión de confianza en personas y partidos, reclutan a élites políticas; son instrumento de integración del pluralismo social; constituyen un estímulo de la competencia por el poder en base a alternativas programáticas; favorecen el establecimiento de una oposición capaz de ejercer el control y contribuyen a la canalización pacífica de los conflictos (Nohlen 1994). Ahora bien, para que las elecciones puedan dar una respuesta adecuada a estas exigencias es necesario que sean competitivas, es decir que se reconozca el derecho universal al voto, que su convocatoria sea periódica y regular; que se reconozca la libertad de asociación; que los partidos políticos se encuentren en posición de igualdad en la competitividad; que los Gobiernos se mantengan neutrales en la organización del proceso electoral; que el voto pueda ser ejercido libremente y sin presiones ni coacciones; que exista una instancia independiente capaz de dirimir los conflictos electorales y que exista un sistema electoral adecuado a los condicionamientos político-sociales y de cultura política en el que se va a aplicar (Vallés y Bosch 1997).

El sistema electoral es la forma según la cual el elector manifiesta, a través del voto, el candidato de su preferencia y se convierten los votos en escaños (Nolhen 1994).Los sistemas electorales representan estructuras complejas compuestas por una gran cantidad de elementos diferentes que admiten multitud de combinaciones, y uno de estos elementos viene constituido por la fórmula electoral.

La fórmula electoral es el procedimiento matemático que trasforma los votos en escaños. aunque existen multitud de fórmulas electorales, y la opción por una de ellas obedecerá a los deseos del constituyente en la definición del propio sistema electoral, se pueden agrupar en torno a dos grandes sistemas: el mayoritario y el proporcional. Junto a ellos existen las mal llamadas "fórmulas mixtas" que entremezcla elementos de ambos sistemas.

En las fórmulas electorales, el candidato o la lista de candidatos que consiga la mayoría de los votos se hace con la victoria y con el , o los escaños que están en juego. estas fórmulas defienden la existencia de mayorías claras que permitan el establecimiento de gobiernos estables, pero lo hacen en detrimento de la justicia, puesto que no se tiene en cuenta la voluntad global del electorado. Las fórmulas electorales pueden clasificarse en "sistemas de escrutinio uninominal" (Gran Bretaña o Francia) o "sistemas de escrutinio plurinominal"(Turquía) dependiendo de si en la ciscuscripción se van a cubrir uno o más escaños opuestos. A su vez, pueden ser "sistemas de mayoría relativa" si resulta elegido el candidato que obtenga mayor número de votos (Gran Bretaña), o "sistemas de mayoría absoluta" si el candidato debe obtener la mitad más uno de los votos para hacerse con el escaño.

Al revés de las fórmulas proporcionales, los escaños se distribuyen entre los contendientes en proporción al número de votos obtenido por cada una de las candidaturas que participan en el sistema electoral. La implantación de fórmulas proporcionales obedece a un mayor deseo de justicia distributiva del voto, y favorece la influencia parlamentaria de varios partidos, evitando así el bipartidismo. En las fórmulas proporcionales existen dos grande métodos de cómputo: procedimientos de cociente electoral y prodecimientos de divisor.

En los procedimientos de cociente electoral se parte de la idea de que para obtener un escaño hacen falta un número determinado de votos. Ahora bien, como se da el caso de que no se


31

pueda lograr una distribución completa de los escaños, la distribución del resto se puede hacer a través del sistema "de resto mayor", que distribuye los escaños que faltan por cubrir entre los restos existentes, en orden a su cuantía, o a través del "sistema de la media más alta", en el que los escaños de atribuyen a las listas que obtengan los cocientes más elevados.

Los procedimientos de divisor determinan que los votos obtenidos por cada una de las candidaturas en las correspondientes circunscripciones electorales se dividan por una serie determinada de números y los escaños se adjudican según los cocientes más elevados. Estas fórmulas tienen la ventaja matemática de que no se ha de buscar el cociente electoral y no hay doble operación al no existir restos y los escaños se distribuyen totalmente y de una sola vez (Baras y Botella 1996).Los procedimientos de divisor admiten múltiples modelos (D'Hont, St.Langue, Imperiali, el sistema St. Langue modificado, o el sistema danés) diferenciados por la serie de divisores.

En el Continente latinoamericano podemos encontrar fórmulas mayoritarias, típicas del sistema presidencialista (Argentina, Ecuador, etc..) junto a sistemas presidenciales que utilizan fórmulas proporcionales (Bolivia, Brasil, Costa Rica, Paraguay, o Venezuela),o sistemas electorales mixtos (Chile, Guatemala, o México)

La opción por una de estas fórmulas electorales, y su combinación con otros elementos definidores del sistema electoral, determina la existencia de dos grandes sistemas electorales: el sistema electoral mayoritario y el sistema electoral proporcional.

2.3.- LA OPCIÓN POR UN SISTEMA DETERMINADO Y GOBERNABILIDAD.

El diseño del sistema electoral que va a regir para cada procedimiento electoral no es una cuestión neutra, sino que responde a la intención de conseguir un determinado sistema de representación y adoptar todos los mecanismos posibles para favorecer la gobernabilidad.

El objetivo primordial de la representación de tipo mayoritario es la formación de mayorías y de gobiernos estables, fomentándose la desproporcionalidad de votos y escaños se intenta la formación de una mayoría de partido o se favorece la consecución de una coalición de partidos. Los sistemas electorales de tipo mayoritario tienden a favorecer los partidos grandes y producen una brecha entre los porcentajes de votos y escaños obtenidos por los diversos partidos en detrimento de los partidos pequeños.

Por el contrario, el principal objetivo de la representación proporcional viene constituido por el establecimiento de una relación de proporcionalidad entre votos y escaños, favoreciendo que el Parlamento sea un reflejo de la base social y política.

La composición parlamentaria que puede ser elemento consustancial para la estabilidad gubernamental deriva, en buena parte del sistema electoral, y dentro de éste de la fórmula electoral, por lo que desde el principio se prestó especial importancia a la relación entre ésta y el sistema de partidos para la conformación y fuerza de los Gobiernos


32

Una aportación fundamental en este tema fue la elaborada por Duverger, quien formuló, en 1951, unas "leyes sociológicas" sobre la relación entre normas electorales y sistemas de partidos, que de manera esquemática indican:

1. Que la fórmula de mayoría a una vuelta lleva al bipartidismo.

2. Que el sistema mayoritario a dos vueltas favorece el surgimiento de más partidos, con alguna posibilidad de que se realcen alianzas, y

3. Que el sistema proporcional lleva al pluripartidismo.

No obstante estas hipótesis han sido discutidas y analizadas con mayor profundidad, relativizando, e incluso rectificando las teorías de Duverger. Entre estos recientes análisis destaca el llevado a cabo por Sartori (1985), quien, analizando la estructura y la fuerza de los partidos y añadiendo otros elementos sociales, geográficos y culturales, ha manifestado, a través de leyes tendenciales, ha indicado cómo las fórmulas electorales pluralistas favorecen el bipartidismo, obstruyendo el pluralismo partidista, mientras que las fórmulas electorales de representación proporcional favorecen el multipartidismo evitando el bipartidismo.

Ahora bien, a pesar de que Sartori ha defendido la exactitud de sus leyes tendenciales, en la actualidad, podemos afirmar que la relación entre sistema electoral y sistema de partidos no pueden ser establecidas de forma absoluta. Si es cierto que todas las fórmulas electorales -tanto mayoritarias como proporcionales- favorecen a los grandes partidos, en detrimento de los pequeños, así como que las normas electorales pueden tener como función la actuación como un filtro que permita reducir el número de fuerzas políticas en contienda, y en determinadas condiciones, esta labor restrictiva es más efectiva en los sistemas mayoritarios que en los proporcionales que pueden permitir la presencia de partidos menores (De Carreras y Vallés 1977).

A pesar de la importancia que el sistema electoral tiene en el sistema de partidos y en la creación de condiciones de gobernabilidad, debemos de hacer, siguiendo a Nolhen, algunas reflexiones sobre el tema:

Los sistemas electorales son el producto de la evolución histórica y su desarrollo es reflejo de las estructuras sociales y los procesos en situaciones y países distintos, por lo que sus efectos políticos vienen condicionados, en gran medida, por las estructuras sociales, los condicionamientos institucionales y los comportamientos políticos en cada país. Sólo se pueden hacer muy pocas afirmaciones generales sobre los efectos de los sistemas electorales, puesto que éstos dependen mucho de si los partidos políticos responden a las condiciones de éxito implícitas en el sistema electoral, y el cambio de las condiciones objetivas y de las condiciones subjetivas produce variaciones en los efectos del sistema electoral.

En definitiva, los efectos de los sistemas electorales dependen además de sus diversos elementos y de la forma en que éstos se combinan, por lo tanto no hay que mirar solamente a nivel global el sistema electoral, sino que considerar cómo juegan los diferentes elementos que constituyen el sistema electoral.


33

2.4 LA OPCIÓN POR UN SISTEMA DETERMINADO Y GOBERNABILIDAD.

El diseño del sistema electoral que va a regir para cada contienda electoral no es una condición neutra, sino que responde a la intención de conseguir un determinado sistema de representación, y a favorecer las condiciones necesarias para la gobernabilidad, es decir, para que las políticas públicas puedan ser llevadas a fin y satisfagan los intereses y as necesidades de la sociedad.

El sistema electoral se ha señalado como una explicación complementaria responsable de problemas de gobernabilidad, y su impacto más relevante en un sistema político se realiza sobre los partidos a quienes confiere representación efectiva en los distintos órganos de gobierno (Alcántara 1994), pero los efectos del sistema electoral sobre la gobernabilidad no pueden ser referidos sólo al número de partidos, sino también al proceso de formación de mayorías.

El sistema electoral sirve, como hemos visto para actuar como filtro a las posibilidades electorales de los partidos que participan en el procedimiento electoral, favoreciendo el sistema mayoritario a que sean dos o tres partidos , los más fuertes, los que tengan posibilidad de obtener la mayoría necesaria para formar gobiernos más estables que puedan sacar adelante políticas públicas sin necesidad de hacer condiciones a partidos menos pequeños, pero esta afirmación , que identifica fórmula mayoritaria con bipartidismo y estabilidad gubernamental-es bastante simplista, y no corresponde con la experiencia histórica que nos ha proporcionado la posibilidad de ver sistemas mayoritarios en los que conviven sistemas de partidos multipartidistas, o ver como nacen nuevos partidos (el partido laborista inglés) en sistemas mayoritarios.

Tampoco la afirmación general de que el sistema proporcional favorece la proliferación de partidos, con lo que la posibilidad para estabilizar la acción gubernamental es menor, es cierta, porque como afirman De Carrera y Vallés, el sistema proporcional suele confirmar una situación pluripartidista preexistente, y además, exige partidos organizados, con programas y equipos coherentes y capaces de presentar candidaturas con perspectivas políticas adecuadas, en contraste con la facilidad de grupos o personalidades para competir en el marco de un sistema mayoritario.

El sistema electoral influye en la estabilidad gubernamental, no sólo respecto al número de partidos, sino como a la posibilidad de decantar mayorías parlamentarias definidas que sean la base de la estabilidad gubernamental, y en este caso, el sistema mayoritario hace más probable que un sólo partido se haga con el poder gubernamental que el sistema proporcional, aunque ello no es en absoluto imposible y la historia democrática nos ofrece muchos y muy variados ejemplos.

Por el contrario, los sistemas proporcionales pueden favorecer la formación de mayorías de consenso que en cabida a un mayor expectro social y político, lo que es más difícil en sistemas mayoritarios, que tienden a destruir mayor número de votos, aunque tampoco es imposible.


34

En definitiva, los sistemas electorales intervienen, en distinta medida en la formación de los gobiernos, en su capacidad para cumplir las políticas públicas y en su estabilidad, pero dicha intervención deberá encuadrarse siempre en una sociedad concreta, con una instituciones concretas y con un concreto sistema de partidos, y siempre dentro del marco constitucional.

2.4.1.- Posibles disfunciones.

No existe un sistema electoral óptimo, sino que existen sistemas electorales que pueden propiciar soluciones políticamente más aceptables que otras para situaciones diferentes. Pero a lo que todo sistema debería aspirar es a la mayor coincidencia entre las mayorías parlamentarias necesarias para la gobernabilidad y las mayorías electorales. Zimmerman (1994) ha afirmado que el sistema electoral ideal en una democracia representativa sería aquel que permitiera el mismo peso a los votos de todos los ciudadanos que participan en el proceso electoral y que permita a todos los grupos de votantes -salvo, tal vez, a los más pequeños- estar representados para la defensa de los intereses que le son propios. Por ello, para diseñar un sistema electoral adecuado se deberían tener en cuenta una serie de reglas básicas apropiadas (Rae 1993): la imparcialidad, es decir, un sistema legítimo no puede ser manipulado en contra de un partido concreto; acomodación a la estructura de las instituciones del país, control del fraccionamiento excesivo, porque ello podría afectar a la capacidad gubernamental; y viabilidad de los partidos pequeños. A ello deberíamos añadir que no produzca excesivas disfunciones, porque ello derivaría en unos efectos que ,tal vez, no sean los deseados.

El tema de las disfunciones que pueden producir los sistemas electorales es de suma importancia, sin embargo, la eficacia de un sistema electoral no depende exclusivamente de la fórmula electoral, sino que los sistemas son estructuras complejas compuestas por una gran cantidad de elementos diferentes que admiten multitud de combinaciones.

La mayor o menor disfuncionalidad de un sistema electoral depende no sólo de la fórmula electoral, sino también, como han indicado Vallés y Bosch (1997), de la estructura del voto; del tamaño del Parlamento o asamblea que se va a elegir; de la coincidencia entre elecciones generales y presidenciales, del establecimiento de barreras legales (En España el 3%, o en Italia el 4% de los votos para la obtención de representación), o la posibilidad de que dos candidaturas puedan fusionar sus resultados para entrar en el reparto de escaños (Uruguay hasta la reforma de 1996), y de manera especial la magnitud de las circunscripciones y la desproporción entre escaños por circunscripción, en el caso de que se trate de circunscripciones plurinominales, o la desproporción de votantes en el caso de circunscripciones uninominales.

Estas últimas condiciones juegan un papel fundamental, puesto que la magnitud de las circunscripciones o la desproporción entre candidatos o votantes en las circunscripciones puede llevar a que el sistema obtenga unos efectos que no se aproximan, en lo más mínimo, a los deseados. La magnitud y la desproporción en las circunscripciones dan lugar, principalmente a) a una notable sobrerrepresentación de las dos primeras fuerzas políticas, sobre todo la que triunfa en los comicios, potenciando el bipartidismo, o el multipartidismo disociado, en el que las dos primeras fuerzas políticas se sitúan a una distancia excesiva respecto al resto; b) infrarrepresentación de las fuerzas políticas que se sitúan en tercer y cuarto, y sucesivos lugares; c) sobrerrepresentación de las fuerzas políticas de carácter


35

regional -allí donde existan- que además las puede convertir en los partidos bisagra necesarios para la gobernabilidad del país, y d) la ruptura de la igualdad el voto, es decir, si en las distintas circunscripciones se van a elegir al mismo número de candidatos, o a un sólo candidato, y la población de las circunscripciones es bastante desigual, el valor del voto de los habitantes de las circunscripciones menores tendrá más valor que el valor del voto de los habitantes de las circunscripciones mayores, lo cual rompe de forma drástica con el valor igualdad tan proclamado por el sistema democrático.

2.4.2.- Incidencia en la configuración tradicional de la teoría democrática y de la concepción de Estado.

El sistema electoral determina en gran parte el sistema de partidos, pero el sistema electoral también es, a su vez, resultado del sistema de partidos y del contexto en que se desarrolla. Por eso podemos afirmar que el sistema de partidos interactúa con el sistema electoral, con el sistema económico y con el gobierno.

El binomio elecciones y partidos políticos es elemento esencial en la configuración del sistema político y de la gobernabilidad. La reciprocidad de intervención sistema de partidos-sistema electoral es especialmente importante. en primer lugar, porque no podemos negar que el sistema de partidos instaurado o determinado a través del sistema electoral, puede incidir en el propio sistema electoral para permitir que los partidos preconfiguren un determinado resultado electoral, o una determinada relación gobierno-oposición que le puede ser favorable para la gobernabilidad del Estado una vez que los partidos alcanzan el poder. Es decir, si el sistema electoral elegido da lugar a partidos capaces de obtener amplias mayorías parlamentarias que permitan la estabilidad gubernamental, es presumible que dicho sistema electoral, aunque produzca distorsiones fuertes, no vaya a ser cambiado a los dos principales partidos les pueden resultar igual de beneficioso cuando se produzca una alternancia en el poder. Lo mismo sucederá con los sistemas de partido hegemónico o predominante, en los que, si el sistema electoral favorece el sistema, será seguro que no cambie para permitir la estabilización del partido en el poder. Y podríamos poner más casos.

El resultado de todo ello sería la vulneración del respeto a las minorías, y la ruptura del principio de igualdad de voto, principios indispensables para permitir la representación de intereses variados.

En segundo lugar, el sistema electoral, en la medida en que incida en el sistema de partidos de un Estado, les está dando un mayor o menor protagonismo a uno o a alguno de ellos, y esto es especialmente preocupante en la situación actual, donde la democracia de nuestro tiempo es una democracia de partidos (García Pelayo 1986). Si esta última afirmación es cierta, que parece que lo es, parece evidente que el Estado actual ha de configurarse como un Estado de partidos.

El Estado de Partidos es aquel en que las actuaciones y decisiones de uno o varios partidos se imputan jurídicamente al Estado aunque políticamente sean imputables a la mayoría parlamentaria. La importancia que los partidos políticos han adquirido ha superado su diseño constitucional y los ha convertido en los hacedores de la vida política de un país, con los consiguientes riesgos que ello comporta para el sistema democrático.


36

Los aparatos de los partidos, si éstos alcanzan una mayoría suficiente en las elecciones, no sólo forman el Gobierno, sino que conforman totalmente, y a veces lo pueden hacer de forma totalitaria, el Parlamento, y con ello , no sólo conforman el aparato administrativo parlamentario, sino que pueden monopolizar las funciones legislativa, presupuestaria y de control que le son asignadas. Como ha afirmado Alzaga (1997), en los tiempos actuales, en los Parlamentos, compuestos por parlamentarios sometidos a una férrea disciplina de partidos, la ley no es la expresión de la voluntad general sino de la voluntad de la mayoría, y el procedimiento legislativo real no es el que se sigue en las Cámaras, sino el que se sigue previamente en el seno de la Administración y el Gobierno, y con carácter previo en el partido que sustenta a ese Gobierno. Estos mismos postulados nos pueden llevar a plantearnos las posibilidades de control político a la acción gubernamental si el Gobierno está basado en una amplia mayoría, y los mismo puede decirse del control parlamentario al Presupuesto y a su ejecución. Ello, si no destruye los principios democráticos, puesto que el Gobierno ha sido legitimado democráticamente, sí que los altera de forma sustancial, puesto que rompe de forma importante la separación de poderes, lo cual afecta, principalmente a los sistemas parlamentarios basados en el principio de colaboración entre los poderes, pero no en la ausencia, casi absoluta, de controles.

Pero además, una vez alcanzado el poder, los partidos controlan a la administración y a los órganos de ella dependientes. y pueden llegar a controlar a determinados órganos constitucionales, cuya existencia es fundamental para el funcionamiento democrático del sistema, y en cuyo quehacer diario necesitan, como requisito imprescindible, ciertas dosis de independencia.

Si todo esto es preocupante en sistemas legitimados democráticamente, y en los que la democracia es real, la preocupación asciende a cotas insospechadas en sistemas que, bajo la forma democrática, dotados de Constitución y con contrapesos en la relación de poderes, ocultan el personalismo del poder, o enmascaran comportamientos cuasitotalitarios.


37

3. EVOLUCIÓN DE LA CONCEPCIÓN DE ESTADO Y GOBERNABILIDAD

Si en la base de los problemas que han sido planteados en torno a la gobernabilidad está latente el poder gubernamental, para su estudio debemos de partir de la magnitud del Gobierno, sus causas y consecuencias, y para ello es necesario hacer un recorrido histórico por el proceso de desarrollo estatal, puesto que la magnitud actual del Gobierno es consecuencia ineludible a la gestación y al desarrollo del Estado Moderno tiene como punto de partida la época de las monarquías absolutas, y el crecimiento del Estado y de la acción gubernamental durante los siglos XVI , XVII y XVIII corre paralelamente al proceso de centralización que es inherente al propio Estado.

3.1.- EL ESTADO MÍNIMO.

El Estado es un producto histórico, y el Estado Liberal nace sobre la estructura previamente trazada por el Estado Moderno en su primera etapa, es decir sobre el Estado absoluto, cuando desperece el feudalismo político y se observa un incipiente desarrollo de la burguesía y del capitalismo comercial y financiero.

En el orden político, el Estado Moderno se nos presenta como Estado administrativo puesto que al servicio del Monarca encontramos una incipiente burocracia para la persecución de unos fines determinados, y en el orden social el Estado Moderno representa la progresiva destrucción del pluralismo orgánico y la tendencia al centralismo.

El agotamiento del Estado absoluto se produjo como consecuencia de factores políticos y económicos, y entre ellos estos últimos jugaron un papel fundamental: la extinción del feudalismo supuso una trasformación de la propiedad agrícola importante pero que tendía a cierto inmovilismo, pero paralelamente se había desarrollado fuera del sector agrícola una burguesía que comenzaba a realizar una actividad industrial para la que necesitaba una cierta seguridad jurídica y la regulación de determinados ámbitos como el mercado o la libertad de comercio. Las profundas desigualdades entre una burguesía que pedía a gritos reformas necesarias y el inmovilismo de los sectores tradicionales dieron lugar a una separación tal entre la sociedad y el Estado, que hacía necesario un cambio de sistema que vino de la mano del Estado Liberal.

Este Estado Liberal, basado en el individualismo, presentaba una organización política basadaen las siguientes notas (Sánchez Férriz 1993):

- El Estado Liberal surge con una idea de estructuración de los órganos y las funciones estatales formalizadas en un texto escrito que contiene el compromiso social.

- La soberanía pasa del Monarca a la nación.


38

- El voto es restringido, censitario y capacitario.

- No existe la idea de partidos políticos como elementos necesarios de la dinamización del sistema político.

En el orden económico, preside la ley de la oferta y la demanda, que exige del Estado una actitud claramente inhibicionista. Económicamente el Estado Liberal es el Estado mínimo, basado en la existencia de una amplia gama de derechos y libertades que no podía ser coartada por entidades exteriores al individuo, por lo que todo tipo de institución que contribuyera a interponerse entre el individuo y su representación era observada con recelo (Núñez Rivero 1997). En este orden de cosas , la intervención del Estado debe reducirse, en el orden político, únicamente en aquellos aspectos que los individuos y grupos por sí solos no pueden acometer, y en el orden económico, el Estado debería abstenerse de toda programación, planificación económica o regulación del mercado, y sólo intervendría en aquellas actividades que la iniciativa privada no pudiera llevar a cabo.

El Estado de Derecho viene determinado por cuatro elementos (Alzaga 1997) de necesario desarrollo y aplicación: a) el imperio de la ley puesto que ella es expresión de la voluntad popular; b) reconocimiento de derechos y libertades de los ciudadanos y su garantía jurídica; c) división de poderes, fruto de las teorías desarrolladas por Montesquieu y Locke, y d) sumisión del poder ejecutivo a la ley y control parlamentario y judicial de este poder.

Se trata , en definitiva de un modelo de Estado que exige la inhibición estatal, en respeto a los principios de igualdad y libertad, y regido por la expresión económica laissez faire, laissez passer, aunque se conocieron las primeras intervenciones en el sistema económico por parte del Estado aunque se hicieran bajo el pretexto de promover y facilitar la propia libertad económica, en que el Estado debía limitarse a elaborar la ley, en el que el papel gubernamental parece no ser muy importante, sin embargo, como ha afirmado Moreno Espinosa (1998), las necesidades que plantea la promoción y desarrollo de los postulados de la Revolución francesa, unido a la herencia del Antiguo Régimen expresada en la institución de la centralización gubernamental, provocaron una potenciación del órgano gubernamental. La idea planteada por la Revolución francesa de crear, junto al cambio de la titularidad del poder, un nuevo proyecto social, exigía configurar un extenso poder capaz de asumir esta misión, y este poder debería de ser un poder gubernamental activo, constante y general (García de Enterría 1982).

3.2.- EL ESTADO DE DERECHO DEMOCRÁTICO.

El final del Siglo XIX se caracterizó por luchas política dirigidas a la necesidad de ampliar el concepto de sufragio censitario y la extensión del derecho de voto, lo cual se puedo conseguir gracias a la movilización social, tanto de la clase burguesa, como de la clase trabajadora, producida como consecuencia de las crisis económicas que acompañan a este período en el que surge la necesidad de defender determinados intereses políticos y económicos. No podemos olvidar que la incipiente actuación económica estatal que hemos observado en el


39

Estado de Derecho debía de ser mantenida, sino ampliada, y ello contribuía a la defensa de una ampliación de la participación en aras a conservar los logros obtenidos.

La ampliación del sufragio hasta hacerlo coincidir con la población masculina determina un importante avance en el Estado de Derecho : el Estado liberal democrático, que , sin embargo no supone un modelo distinto del estado de derecho porque parte de sus mismos principios.

Las crisis sociales, políticas y económicas que atacaron al Estado Liberal hasta bien entrado el Siglo XX, provocaron un profundo rechazo hacia el sistema de la mayor parte de la población que, evolucionada política y socialmente, pedía una renovación del mismo. La importancia adquirida por la clase trabajadora y sus reivindicaciones lograron, en algunos casos, una cesión Estatal en favor de la defensa de determinados intereses sociales que se vio plasmada en el reconocimiento de una importante legislación social, que en algunos casos se vio plasmada constitucionalmente (Constitución de Queretaro de 1917, o Constitución de Weimar de 1919), que van a determinar una aumento importante en el quehacer gubernamental. El reconocimiento de determinados derechos sociales se traducen en un aumento de la responsabilidad y del quehacer gubernamental, como brazo ejecutor de la política legislativasocial que se va a traducir en un aumento de poder del Gobierno, que sin llegar al que alcanzará en épocas posteriores, le convierten en una institución más imprescindible dentro del aparato estatal.

El final definitivo del Estado Liberal tuvo su consecuencia en la crisis económica de 1929, y en la incapacidad del sistema para superarla, lo que puso de manifiesto, más abiertamente, las profundas contradicciones del Estado mínimo. Este final se produciría definitivamente tras el fin de la Segunda Guerra Mundial, en el que la profunda crisis social y política y la falta de legitimidad del Estado Liberal, traería como consecuencia una etapa más en la evolución del Estado y en el surgimiento del Estado Social de Derecho.

Las causas principales de la crisis del Estado Liberal han sido apuntadas con bastante acierto por Sánchez Ferriz (1993), y entre ellas destacan:

1º. El surgimiento y afianzamiento del proletariado, con fuerte vocación hacia la solidaridad, requiere una estructura social y política de la que la ve nacer.

2º. La necesidad de las clases más bajas de participar en las discusiones y decisiones públicas.

3º.Los contrastes sociales, a medida que llegan al Parlamento hacen que estos pierdan su homogeneidad y se hagan, a veces, ingobernables, lo que también dificulta la acción del Gobierno.

4º.La defensa de los intereses convierten a los partidos políticos en organizaciones fuertes y disciplinadas.

5º.Las crisis políticas dieron lugar al surgimiento de Estados totalitarios.

6º.Desde el punto de vista económico, la igualdad y la libertad del individuo no son más que formales y contrastan con la realidad, pues la libertad de empresa y de contratación propició prácticas monopolísticas y la explotación obrera, de forma que los pilares del liberalismo se


40

convirtieron en escudos protectores de la clase burguesa dominante, y estas crisis social-económicas derivaron en importantes depresiones económicas.

3.3.- EL INTERVENCIONISMO ESTATAL.

El abstencionismo estatal respecto a la actividad económica, característica básica del Estado de derecho, y la falta de intervención para la regulación de determinadas actividades pondrían pronto de manifiesto una de las mayores contradicciones de un sistema que se basaba en la igualdad de los hombres, pero que en la práctica sancionaba legalmente a la desigualdad entre los individuos y los grupos sociales, ya que el punto de partida de cada hombre era diferente y se derivaba de la pertenencia a una clase social determinada (Núñez Rivero 1997).

La necesidad de dar soluciones a los problemas y desequilibrios creados por el Estado mínimo -principalmente la importante crisis económica, el desequilibrio social, y la agudización de la lucha de clases-, unido al desarrollo de una sociedad industrial caracterizada por un importante desarrollo tecnológico,, y la influencia que estos factores tenían en la estabilidad de las instituciones, determinaron que el Estado tuviera que intervenir en la economía para mantener el equilibrio económico, acción que se une a las actuaciones sociales tendentes a conseguir la justicia social. Ello derivó en el surgimiento del Estado Social, como segunda corrección al Estado Liberal.

El Estado Social, que no pretende negar la libertad y la igualdad del individuo, postulados propios del Estado liberal, sino hacerlos más reales y efectivos, parte de que la libre concurrencia no elimina los desequilibrios económicos y sociales, sino que tiende a acentuarlos, puesto que la concurrencia perfecta, y como origen de ella la libertad y la igualdad plenas ,no existen, por lo que el Estado tiene que crearlas interviniendo en la economía. El Estado social, como respuesta histórica a los problemas y disfunciones surgidas en el Estado de Derecho, supone el intento estatal por adaptarse a la nueva realidad circundante.

Tras la Segunda Guerra mundial, el Estado Social derivó en lo que se conoce como Estado del Bienestar, caracterizado por la necesidad de organizar la economía, y de dirigirla y planificarla, si fuera necesario para alcanzar un mayor equilibrio social y económico.

El Estado del Bienestar supone que el Estado a partir de ahora se va a hacer responsable de establecer unas condiciones económicas y sociales que garanticen un mínimo existencial a los ciudadanos, pero no sólo a las clases más necesitadas, sino a todos lo ciudadanos. Constituye, por lo tanto, este Estado la respuesta a las demandas sociales de eliminación de las desigualdades de renta y oportunidades; a las demandas sociales de creación de recursos y a la eliminación de desequilibrios y suministro de servicios que son considerados como indispensables tales como el trabajo, la sanidad, la educación, la vivienda, un adecuado nivel de renta, etc... Y ello es así porque el Estado no debe limitarse exclusivamente a la defensa de la libertad y la seguridad, sino en establecer los mecanismos adecuados para que el individuo consiga sus objetivos y alcance un nivel de vida adecuado y justo y un grado de desarrollo positivo y en constante evolución (Sánchez González 1990).


41

La consolidación del Estado del Bienestar. o Estado Providencia, tuvo su materialización económica en la corrección de desequilibrios, y su plasmación constitucional en la regulación constitucional del proceso económico y en el reconocimiento de derechos y libertades de contenido económico y social de una forma más amplia que como lo habían hecho algunas constituciones (México 1917, o Alemania 1919), pero la ampliación del ámbito de actuación del Estado, ha dado lugar a la trasformación del sistema institucional político y a la del propio Estado.

Como ha indicado Torres del Moral (1992). Nos encontramos ante un nuevo tipo de Estado que no solamente es consumidor, empresario y planificador, sino también árbitro y asegurador, y la socialización del Estado ha derivado en consecuencias importantes, entre las que cabe destacar una profunda trasformación de las relaciones entre las instituciones políticas, principalmente entre Gobierno y parlamento, que ha tenido como respuesta ineludible el fortalecimiento del Gobierno en detrimento del Parlamento y la conversión del primero en lo que se ha dado en llamar Gran Gobierno.

El tamaño del Gobierno es el reflejo de la interacción de procesos políticos, sociales y económicos producidos a largo plazo, pero que tienen su detonante durante el proceso de consolidación y desarrollo del Estado del Bienestar, y por consiguiente las causas del crecimiento del Gobierno obedecen a factores económicos, sociales y políticos. Con bastante precisión, Ros (1998) ha considerado como causas del Gran Gobierno:

En el orden económico, tanto el crecimiento económico, como el ingreso boyante, y las demandas de los consumidores, pero aunque los condicionamientos económicos son esenciales en el crecimiento gubernamental, su explicación debería suponer que una contracción de la economía debería dar lugar a una contracción del Gobierno, y ello no siempre ha sido así.

En el orden social, los cambios en la estructura social, y en los modos de vida, han provocado una alteración importante en las relaciones generacionales, en el mercado de trabajo, en la educación y en la forma de vida. La atención de ancianos y el cuidado de los hijos, se ha desplazado de los hogares a centros especializados, lo que exige mayores demandas de éstos. La extensión de la educación y el aumento de la calidad de ésta eleva considerablemente la demanda de bienes y servicios públicos, y el desarrollo de la urbanización también ha influido en el tamaño del Gobierno, puesto que la vida en la ciudad requiere de servicios que no son tan necesarios en el campo. En definitiva se trata de factores que han hecho crecer las demandas sociales de intervención gubernamental.

Respecto a las influencias políticas en el tamaño del Gobierno, si partimos de que la acción política es una condición necesaria para la acción gubernamental, Ros distingue dos tipos de influencias que actúan sobre el tamaño gubernamental. Las primeras se refieren a los valores y los deseos, de forma que el tamaño de la gente viene determinado por el hecho de que el Estado prevea a los ciudadanos de lo que valora y de lo que quiere, y en este sentido hay que destacar entre los que quieren los votantes: no siempre traducido en políticas publicas; lo que quieren los partidos políticos, que al ser considerados como elementos mediadores entre la sociedad y el Estado, y como originadores de programas políticos, son fundamentales en el gobierno representativo, ello debería , también, dar lugar a que los gobiernos de tendencias progresistas socialistas debieran procurar Gobiernos de mayores dimensiones que gobiernos


42

de tendencia conservadora, sin embargo, en la práctica, en la Europa occidental las diferencias ideológicas son menores que en la teoría, y así hemos asistido a Grandes Gobiernos tanto con la dominación socialista (España, Suecia), como bajo imperio conservador (Gran Bretaña); y en tercer lugar lo que quieren los grupos de presión o grupos de interés.

Las segundas influencias políticas vendrían constituidas por la acumulación a largo plazo de los compromisos inerciales establecidos: el Gobierno tiene un determinado tamaño a causa de un proceso de hechos que se vienen acumulando a través de los años, y la actuación gubernamental viene determinada por los compromisos y decisiones tomadas por gobiernos anteriores en el ejercicio de políticas públicas a largo plazo consideradas.

La asunción por el Estado Providencia de la tarea de eliminar los desequilibrios económicos y sociales, con el consiguiente aumento del tamaño del Gobierno como único hacedor de esta realidad, supuso el dotarle de una importantísima legitimidad entre los ciudadanos puesto que éstos veían asegurados unos mínimos -podemos afirmar, sin embargo, que éstos mínimos superaban con creces las intenciones iniciales-, de bienestar.

Ahora bien, esta tarea gubernamental también corría sus riesgos, y evidenciaba una responsabilidad sobre los Gobiernos tal vez excesiva, puesto que a medida que aumentaba su actuación, también aumentaban las demandas de los individuos ante los poderes públicos. Esto, que parece una aspiración normal, en la medida en que la actuación gubernamental está basada en la economía, hace depender la actuación gubernamental de los vaivenes económicos.

3.3.1.- Gobernabilidad y Estado del Bienestar.

El cambio de política económica y social terminó convirtiendo al Estado en un gran productor del que se espera que atienda, no ya sus necesidades mínimas, sino que responda a los aumentos constantes de demandas. Desde el punto de vista político, en la medida en que los Gobiernos responden a estos deseos, (Alcántara 1994), la legitimidad del sistema quedaba asegurada por la implicación ciudadana en aspectos de la vida cotidiana y en la participación política, y la eficacia del sistema fue muy elevada a la hora del mantenimiento de altas tasas de crecimiento económico, por la ampliación de las clases medias y por la extensión de servicios sociales prácticamente universales. Así, el Gobierno se alzaba sobre un consenso político por el que contaba con la legitimidad suficiente para llevar a cabo una política que respondiera a las expectativas de los ciudadanos.

Ahora bien, si el desarrollo de esta legitimidad y de esta eficacia se había hecho a costa del crecimiento económico, la preocupación sobre el futuro del Estado de Bienestar se hizo generalizada cuando se desencadenó la crisis energética de 1973. La vigencia del Estado de Bienestar se encontraba ampliamente difundida, la participación del Estado en el PNB alcanza cuotas que rondaban entre el 40 y 50%, y su intervención en los sectores económicos era amplia e incuestionada, sin embargo partir de la segunda mitad de la década de los años 80, se inicia una crítica durísima a la actuación gubernamental.

En este sentido, Mishra (Alcántara 1994), mostraba la existencia de determinados indicadores que preludiaban la existencia de una fuerte preocupación por el futuro del Estado del Bienestar:


43

1- Una situación de estancamiento económico y de inflación que presagiaban el final del crecimiento económico.

2- El fin del pleno empleo y el nacimiento del desempleo a una escala mayor de que el Estado podía asumir.

3- La crisis fiscal del Estado.

4- La disminución de recursos para desarrollar servicios sociales, lo que se podía traducir en una deficiente, insuficiente o a veces nula prestación de estos servicios públicos

Estos factores dieron lugar a una pérdida general de confianza en el sistema social del Estado Providencia, a los que además podríamos añadir (Cotarelo 1990) que la búsqueda de la seguridad que imponía el Estado Social afectaba a la iniciativa como elemento dinamizador del sistema económico; que la búsqueda de la igualdad absoluta es un grave error, porque el igualitarismo puede destruir la economía, la conducta y el modo de ser de las personas, y que el aumento del poder del Gobierno, en detrimento del legislativo, puede implicar el abandono del principio de legalidad y el recurso a prácticas paralegales o para constitucionales.

La gran crisis sufrida por el Estado del Bienestar, y la fuerte incidencia de ésta en la capacidad para permitir la gobernabilidad ha sido explicada desde diversos ámbitos, bien como consecuencia de que las demandas de los ciudadanos se incrementan mucho más rápidamente que la capacidad del sistema político-económico para satisfacerlas, provocando inevitablemente la crisis fiscal; bien como la inadecuada relación entre el Keynesianismo -sistema económico adoptado por el Estado social- y la democracia, bien, desde posturas neomarxistas, como al resultado de las profundas contradicciones del Estado de capitalismo avanzado. En lo que a la Gobernabilidad en Latinoamérica se refiere, a pesar de la problemática sobre la ingobernabilidad tiene una historia muy reciente, las causas se han situado además de en el profundo desajuste socioeconómico que viven estas sociedades -tasas de empleo creciente, déficit de vivienda, seguridad pública, estancamiento , si no decrecimiento. de las condiciones sociales, en un importante desequilibrio en las relaciones de poder entre grupos e instituciones.

La consecuencia más importante que ha provocado el Gran Gobierno es la que afecta a la autoridad política. Esta autoridad política, que es fundamental para el gobierno descansa sobre dos elementos indispensables: la eficacia y el consenso. La eficacia es una de las principales preocupaciones del Gobierno, puesto que si el Gobierno no tiene capacidad para obtener los recursos necesarios y distribuirlos para la realización de sus políticas públicas no es un gobierno. Pero además el Gobierno debe de contar con el apoyo ciudadano y con su consentimiento para la adopción de medidas, si no cuenta con este consenso, no podrá se eficaz (Rose 1998). De esta forma la pérdida de eficacia y la pérdida de consenso sufridas por los Grandes Gobiernos, como consecuencia del gran papel desarrollado durante la vigencia del Estado Providencia pleno determinan una importante crisis de legitimidad, y la profunda y ácida crítica sufrida provoca la estabilización en el crecimiento gubernamental, y eventualmente un decrecimiento.


44

Como consecuencia de ello se ha producido una vuelta a los postulados liberales -surge un importante movimiento neoliberal- que defiende la vuelta al principio de subsidiariedad en el quehacer gubernativo, defendiendo que el sector público no asuma funciones que pueden ser desarrolladas por el sector privado; se potencia la consecución del beneficio empresarial como verdadero motor de la economía y se privatizan sectores fuertemente intervenidos por el Estado, pero se hace en nombre y defensa del Estado del Bienestar y para retomarlo lo antes posible.

Como ha indicado Moreno Espinosa (1998), el Estado de la postprivatización ha renovado, en los países más desarrollados, sus formas de gestión y administración; promueve las condiciones necesarias para un sociedad más participativa; impulsa el desarrollo de nuevas reglas de juego, sobre todo en el plano económico y en el social, y dirige su acción en el seno de una sociedad más plural y compleja, y ello ha supuesto la necesidad de reducir el tamaño del Gobierno, sustituyendo lo perdido por mayores índices de eficacia y de eficiencia. Pero ello no debe indicar que el Estado deba de renunciar a ciertos cometidos y que el Gran Gobierno no sea todavía necesario.

Como bien recoge Sánchez González (1990), a pesar de que el Estado Providencia no ha sidocapaz de solucionar los problemas económicos y de empleo, la comunidad debe de seguir procurando el acceso a la educación y a la sanidad, a servicios sociales suficientes y a niveles de renta suficientes para asegurar una subsistencia razonable, y un bienestar justo que contribuya al bien general, puesto que si la sociedad, que puede permitírselo, no diera respuesta a estos problemas se desarrollaría enormemente la injusticia social.

3.4.- EL ESTADO INTERNACIONALMENTE INTEGRADO Y LA GOBERNABILIDAD.

No han sido los problemas internos los únicos detonantes del cambio sufrido por el Estado Social, puesto que la dimensión social de la política ha traspasado la frontera de los estados, y de la misma manera que desde hace algunos años hemos asistido al reconocimiento y positivización en Tratados, Pactos y Convenios, de los derechos económicos y sociales surgidos como consecuencia del Estado Social, también hemos asistido a la adopción de acuerdos económicos y sociales que han incidido fuertemente en las capacidades internas gubernamentales, en materia económica y social, para dar respuesta a los retos planteados.

Siguiendo a Ros (1998), podemos observar cómo la integración internacional de los Estados para la defensa de intereses más generales, también ha afectado de manera importante al papel y al tamaño de los Gobierno. Los recientes avances tecnológicos, el desarrollo de una nueva división internacional del trabajo y la globalización de la economía hacían necesario la sustitución de las economías cerradas y proteccionistas, que le eran inservibles, por otras más abiertas al exterior como consecuencia de las exigencias de la economía globalizadora que se ha impuesto durante los últimos años. Esta globalización determinó, no solamente la generalización de economías abiertas, sino el incremento del intercambio comercial, la firma de acuerdos de libre comercio y la revitalización de organismos (Organización mundial del Comercio), cuya influencias internas han sido demoledoras.


45

En la actualidad, los románticos ideales internacionalistas que llevaban a los Estados a unirse para la defensa de los derechos y libertades y de los ideales democráticos, han sido sustituidos por las grandes uniones monetaristas y económicas en defensa de intereses económicos (Unión Europea, Mercosur, etc...), e incluso, en mucha ocasiones Organismos Internacionales de gran prestigio se mueven por motivos puramente economicistas influenciados por las grandes economías, debido a su capacidad económica, financiera, tecnológica, militar y negociadora.

El fortalecimiento de los circuitos financieros y especulativos internacionales ha fomentado la racionalización de los procesos gubernamentales de toma de decisiones y los han llevado a adoptar medidas de recorte del gasto público y del déficit fiscal, han impuesto una mayor disciplina en las finanzas pública, exigiéndoles la adopción de medidas de recorte, y han presionado internacionalmente a los Estados, no solamente a la adopción de medidas liberalizadoras y de privatización de sectores que antes estaban en manos gubernamentales y que estaban fuertemente controlados, sino, y esto es lo más importante han derivado en la desestatalización, con lo que ello determina en el poder y el tamaño de los Gobiernos.


46

4.GOBERNABILIDAD Y ADMINISTRACIÓN.

4.1.- LA EVOLUCIÓN EN EL DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIÓN.

La realidad parece mostrar cómo la Administración es hoy en día el eje central del Poder Ejecutivo, habiendo desbordado, y a la vez eclipsado al Gobierno (Álvarez Conde, 1997).

Si antes indicábamos cómo el tamaño actual del Gobierno corre paralelamente a la gestación y el desarrollo del Estado Moderno, lo mismo podemos predicar respecto a la Administración, cuyo origen, desde una consideración actual, podemos situar en la época del surgimiento de las Monarquías Absolutas, aunque en este período se observan todavía en la Administración fuertes remanentes del feudalismo, y nos encontramos ante situaciones fuertemente intervencionistas.

Este intervencionismo profuso de las Monarquías Absolutas contrasta claramente con el liberalismo que impone el Estado de Derecho, basado en el sometimiento a la ley, en la división de poderes, en el reconocimiento de derechos individuales y en la defensa del liberalismo económico, como postulados heredados de los ideales de la revolución francesa. Ahora bien, aunque la ausencia de intervención del Estado que defiende el Estado Liberal, pudiera indicar, a todas luces, la ausencia de una Administración fuerte y desarrollada, porque la política del liberalismo así lo exigiera, ello no es así, puesto que la necesidad de llevar a la práctica el nuevo proyecto social auspiciado por la Revolución francesa, provocó un desarrollo administrativo de gran calado, asistiendo al nacimiento de una Administración pública mucho más perfeccionada y eficaz que durante la Monarquía Absoluta.

Desde una profunda centralización administrativa, propia del Estado Moderno, que permite racionalizar la estructura territorial del Estado, asegurar la presencia del Estado en todo el territorio y garantizar en toda la nación el acceso de los ciudadanos a unos mismos y uniformes servicios (Parada Vázquez 1990), asistimos al surgimiento de una Administración que se propone, por primera vez, la tarea de trasformar la vida social y personal y persigue el bienestar a través de actividades administrativas importantes (canalizaciones, colonización, sanidad, industria, actividad crediticia, etc..) (García de Enterría 1982), lo que convierte a la Administración en un organismo importante para acometer la responsabilidad de modernización estatal y destrucción de las viejas estructuras asumidas por el Estado.

La evolución del Estado de Derecho hacia el Estado Social y el aumento de la capacidad gubernamental para atender y mantener las políticas sociales que le demanda la población (sanidad, educación, asistencia social y seguridad social, desempleo, vivienda, actividades promocionales económicas, etc..), supone un desarrollo importantísimo de la Administración, que se convierte en el brazo ejecutor de las políticas gubernamentales de bienestar, y que se traducen, en lo que a la Administración respecta, en un aumento considerable de la diversificación y especialización administrativa y en la profesionalización de sus empleados, con lo que asistimos a la segunda época de auge de la Administración, aunque, también, al momento en que por su tamaño desbordante, la Administración se puede convertir en una importante amenaza para los principios democráticos.


47

La crisis del Estado de Bienestar; el surgimiento de políticas gubernamentales neoliberales y la necesidad de adaptación de los Gobiernos a estas nuevas condiciones político-sociales y económicas, han vuelto a poner en tela de juicio no sólo el tamaño del Gobierno, sino también de la Administración que sustenta sus políticas públicas.

Si en los momentos actuales estamos observando en los países industrializados, un proceso de privatizaciones y de reducción del tamaño gubernamental debido a la repotenciación de la economía privada, este proceso, ineludiblemente conlleva a una reducción del tamaño de la Administración. Pero esta reducción no es exclusiva de los modelos gubernamentales occidentales en los que los Gobiernos y la Administración habían alcanzado unas proporciones desorbitadas, sino que también se extiende a áreas como la latinoamericana, donde el Estado del Bienestar, en la mayor parte de los casos, no ha alcanzado las cuotas a que ha llegado en los países más industrializados. Esto último supone que asistimos a un retroceso del Gobierno y de la Administración en Estados en que el Gobierno y la administración no han alcanzado sus cuotas máximas, lo que determina una importante paralización, e incluso decrecimiento, en las políticas públicas, que hoy en día son más necesarias para salvar las importantes diferencias sociales y económicas de la población, y que llevará a mayores proporciones de insatisfacción ciudadana y a mayores cotas de ingobernabilidad.

4.1.1.- Modelos de organización estatal y administrativa.

Mucho se ha discutido en torno a la incidencia que el tipo de Estado, desde la perspectiva de la disyuntiva territorial centralización - descentralización, ha ejercido sobre la gobernabilidad, separando el proceso del grado de consolidación democrática del Estado. Esta discusión también afecta al modelo organizativo administrativo como consecuencia de la estrecha relación modelo estatal- modelo administrativo.

Desde el punto de vista de la organización territorial del Estado, al margen de las diversas clasificaciones, tradicionalmente se ha distinguido entre Estado unitario y Estado federal. El Estado Unitario viene caracterizado porque toda la actividad pública emana del mismo centro de impulsión política y gubernamental. En el Estado unitario existe un único centro de poder, un único ordenamiento constitucional, un único poder constituyente y una sol fuente creadora de leyes. Por el contrario, en el Estado Federal existe una pluralidad de ordenamientos constitucionales, una pluralidad de titulares de la autonomía y una pluralidad de fuentes creadoras de leyes.

El Estado federal se configura como una de las expresiones del constitucionalismo moderno, que aparece por primera vez con la Constitución de los EE.UU de 1787, y que sería seguido por gran parte de los Estados latinoamericanos, Suiza, Alemania, Canadá, Australia, India, Austria, la extinta URSS o la ex Yugoslavia, por citar algunos ejemplos (Díaz Nieva 1997).

En el continente latinoamericano, junto a Estados Federales asentados en este principio (México o Brasil) , podemos observar intentos fallidos de implantar el sistema federal (Colombia, Chile o Ecuador), y Estados federales en los que existen elementos disfuncionales, bien por no haber acompañado a la forma federal del Estado una efectiva descentralización de competencias (Venezuela), bien porque las mutaciones constitucionales han desvirtuado, y en


48

algunos aspectos hasta vaciado el contenido del federalismo (Argentina). Junto a formas de organización federal, encontramos Estados unitarios descentralizados (Chile, Ecuador, Nicaragua o Perú), o modelos en que el componente unitario ha derivado en un centralismo exagerado (Bolivia).

Junto a estas formas clásicas de organización territorial del Estado encontramos los llamados Estados Regionales (Italia o Portugal), y el Estado autonómico (España), caracterizados por la existencia de un único ordenamiento constitucional y un único poder constituyente, pero una pluralidad de fuentes legislativas (Ferrando Badía 1986).

Aunque la incidencia del modelo de organización territorial del Estado en la crisis de gobernabilidad no sea decisiva, sí podemos afirmar, siguiendo a Alcántara que en aquellos casos en los que han coincidido la forma de estado nacional, asentada históricamente durante un largo período de tiempo y una tradición de liberalismo político se ha producido un menor impacto en la gobernabilidad que en las restantes circunstancias, y que en posteriores procesos descentralizadores, se han dado algunas circunstancias de ingobernabilidad , en grado supremo (Checoslovaquia), en grado intermedio (Canadá), o en menor grado (España).

Trasladados estos principios al ámbito administrativo podemos establecer la dicotomía centralización-descentralización. La centralización, constituye una manera de organizar la vida pública, en la que sólo la Administración del Estado asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general, de forma que las diversas divisiones territoriales no suponen la existencia de otros entes públicos, sino que son simples circunscripciones de una misma Administración.

La centralización constituye, en el entorno del Estado, un largo proceso en el que se puede distinguir una primera fase de centralización jurídico-política que se inicia en los albores del Estado Moderno, y que se basa en la concentración del poder, de la coacción y de la producción normativa en manos del monarca, y una segunda fase , que encuentra su apoyo en el papel que se otorga a la voluntad general y a la soberanía de la nación, en la que el Estado es el único depositario del interés general (Morel Ocaña 1998). Este modelo de organización administrativa se desarrolla tras la Revolución francesa, y en un contexto histórico en el que lo esencial era asegurar la unidad nacional, la participación política y los derechos y libertades de los ciudadanos, y la igualdad de éstos ante los servicios públicos (Parada Vázquez 1990). Si la centralización se ha justificado por la necesidad de mantener la unidad y cohesión de la colectividad nacional y por el hecho de que la acción del Estado llegue a todas partes del territorio de manera imparcial, es lógico que la primera manifestación del Estado de Derecho y de su Administración fuese este modelo, ya que sólo así se podía lograr la sustitución de una pluralidad de poderes feudales por la uniformidad del territorio bajo una sola entidad política y jurídica (Díaz Nieva 1997).

Sin embargo los excesos de la centralización, derivaron en el nacimiento, a finales del siglo XIX, de un importante movimiento descentralizador, que pretendiendo, en un primer momento referirse a las Corporaciones locales, ha derivado en un proceso más amplio de reconocimiento de autonomía a regiones o Comunidades Autónomas y que ha cristalizado en Italia, en Portugal, en España y de forma más reducida en Francia con las reformas de los años 80 y ello es lógico si tenemos en cuenta la complejidad socio-política y económica que en la


49

actualidad han alcanzado los Estados, lo que ha forzado a la búsqueda de nuevas fórmulas de manifestación y gestión del poder político y de la administración.

La descentralización supone un traspaso de competencias de la Administración del Estado a otros entes públicos que poseen capacidad para actuar por sí mismos y para la defensa de sus propios intereses. La descentralización favorece, sin lugar a dudas, el acercamiento de los niveles de decisión a los administrados y eliminar la paralización de la periferia a que conducía el centralismo. Sin embargo, sus detractores, sobre todo cuando esta descentralización sobrepasa determinados límites, alertan sobre los peligros que ésta encierra, destacando, entre otros: la reduplicación de competencias y las dificultades financieras de ella derivadas; el crecimiento de los costes del sector público; el riesgo de cantonalismo o regionalismo y , finalmente, el posible desgobierno (Parada Vázquez 1990).

A pesar de que la descentralización política y administrativa es una realidad extendida en la mayor parte de los Estados, y de que su incidencia en la gobernabilidad, no depende tanto de la propia descentralización, como de la adecuación de ésta a las estructuras sobre las que opera y a los principios democráticos y constitucionales sobre los que se asienta, no podemos olvidar que el tránsito del Estado abstencionista a otro estado que progresivamente ha intervenido en todas las esferas, ha alumbrado una nueva forma de centralismo, el centralismo económico (Morell Ocaña 1998) en el que al Estado se le ha exigido una constante asistencia individual y ello ha derivado en un poder público que, para hacer frente a instancias nuevas de poder, tiende a situar en la planificación económica el mecanismo de ajuste de la producción a las necesidades y de óptima distribución de los recursos, y que aunque esta nueva forma de centralización está siendo, en la actualidad, constante objeto de debate, todavía sigue ejerciendo una importante esfera de influencia.

4.2.- LA ADMINISTRACIÓN COMO INSTRUMENTO NECESARIO PARA LA GOBERNABILIDAD.

Si el Gobierno es el órgano central de la política en el Estado Social y Democrático de Derecho , no podemos olvidar que para trasformar las decisiones gubernamentales en políticas públicas es necesario que los Gobiernos cuenten con un entramado de medios materiales y humanos, y unos principios organizativos, y este brazo ejecutor de las decisiones gubernamentales es la Administración. La organización administrativa es fundamental para el gobierno , ya que le ofrece estructura y continuidad a sus actividades. La Administración es la principal fuerza activa del Gobierno puesto que activan las leyes, el dinero y los empleados públicos para trasformar los programas en políticas públicas y se constituye en el instrumento de las decisiones políticas.

Ahora bien, a pesar de los recientes movimientos reduccionistas, el papel que la administración está llamada a jugar en un Estado Social y Democrático de derecho exige que la actuación administrativa esté sometida a una serie de principios que sean capaces de evitar los riesgos en que, por su tamaño, puede incurrir, todo ello en aras a corroborar que las tareas guberno-administrativas se mueven dentro de los parámetros constitucional-democráticos. El sometimiento al Derecho y la derivación del quehacer administrativo hacia el interés general y el respeto y realización de los derechos y libertades, serán la base principal de la aceptación y el


50

consenso ciudadano ante las políticas públicas, favoreciendo la gobernabilidad . Junto a ello se debe prestar especial importancia en dotar a la Administración de una serie de instrumentos que permitan el cumplimiento eficaz de las funciones y tareas públicas que le han sido encomendadas, así como el establecimiento de un adecuado sistema de función pública. Por último, aunque será estudiado en un apartado posterior, es preciso establecer los adecuados mecanismos de control para asegurar el cumplimiento administrativo de los principios a que se somete, y los sistemas precisos para exigirle responsabilidad cuando los incumpla.

4.2.1.- Principios que deben regir la actuación administrativa.

Mucho ha cambiado la concepción de la administración desde su surgimiento en el Estado constitucional. La definición del Estado como Social y democrático de Derecho determina la superación de una Administración abstencionista y su sustitución por una Administración conformadora de la sociedad, para lo cual debe secundar dicha sociedad y atender a sus necesidades y exigencias (López-Nieto 1989). En definitiva, una Administración como sujeto servidor de los intereses generales y responsable, en buena medida de los servicios públicos a que hace frente la nueva concepción del Estado, dentro más absoluto respeto a la ley.

Esta afirmación previa nos permite establecer la necesaria distinción , dentro de los principios que deben regir el quehacer administrativo, entre principios conformadores del comportamiento de la Administración, y principios reguladores de la actividad administrativa.

Entre los primeros, la Administración debe de servir con objetividad a los intereses generales y debe de actuar con imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. Ello pone de manifiesto el carácter medial de la Administración Pública, aparato orgánico que existe porque es necesario llevar a cabo una actividad de servicio de los intereses generales. La Administración, como organización y como actividad, es un complejo subordinado al Gobierno destinado a servir las políticas gubernamentales (Baena del Alcázar 1998).

La objetividad administrativa, completada con la garantía de imparcialidad, constituye uno de los elementos que señala de una forma más nítida la línea de separación de la función de Gobierno, como dirección para obtener objetivos políticos, y la Administración, como atención objetiva e imparcial de los intereses generales. Esta objetividad e imparcialidad, que ya fuera destacada por Max Weber como la característica esencial del perfil administrativo o burocrático del Estado Moderno, puede interpretarse, en un sentido estricto, como, la actuación ajena al partidismo político, pero en un sentido amplio, supone la necesidad de que la actuación administrativa a intereses particulares, políticos o de cualquier otra índole (Baena del Alcázar 1988).

Se trata en definitiva de defender la necesidad de la neutralidad, pero de una neutralidad que debe de ser entendida desde una doble vertiente (Álvarez Conde 1997): la neutralidad de la Administración, que debe entenderse como en el sentido de actuar conforme a los intereses generales y subordinada a los valores democráticos y fundamentales del estado Constitucional, pero no como una subordinación ciega al Gobierno que coyunturalmente está ocupando el poder, y la neutralidad administrativa del Gobierno, que supone la no


51

injerencia gubernamental en los asuntos de la Administración salvo en la función de dirección que le está atribuida y que debe de ser limitada para evitar que la administración se convierta en el instrumento exclusivamente político del Gobierno.

Pero mayor importancia hay que atribuir, desde el punto de vista constitucional, a aquellos principios que son consecuencia del Estado de derecho proyectado sobre la administración Pública. El principio de legalidad adquiere una importancia suprema refiriéndolo a la idea de cumplimiento del ordenamiento jurídico y que desborda el antiguo concepto de la Administración como mera aplicadora de la ley. Este concepto supone que la Administración, en la realización de los fines generales, ha de estar siempre respaldada por el Derecho, en el sentido de que sus potestades, aunque tengan un carácter general, exigen un fundamento jurídico para atender con objetividad los intereses generales.

La sumisión de la Administración a la ley ha recorrido un largo camino con el único y constante objetivo de reducir la esfera de inmunidad o de posible arbitrariedad de la Administración, que ha pasado de la idea de que la ley debe ser entendida como un límite que la Administración encuentra frente a sí, hasta el reconocimiento de que la ley es la única fuente que impulsa y legitima su actuación, hasta llegar a la conclusión de que la Administración sólo podrá actuar cuando cuente con una habilitación por parte de la ley y con arreglo a las directrices que la misma le haya señalado. La primera época en que la idea de subordinación de la Administración al Parlamento se traduce técnicamente por la de sumisión a la ley, se ha pasado, como consecuencia de la mutación experimentada por el sistema de fuentes y en la composición de los ordenamientos, a la sumisión de la Administración al ordenamiento jurídico en su conjunto (Morel Ocaña 1998).

Igualmente importante desde el punto de vista de un Estado de Derecho es la exigencia de que una ley regule el procedimiento a través del cual deberán producirse las actuaciones administrativos, de forma que el procedimiento administrativo se convierta en una doble garantía: para la recta consecución de los intereses generales de un modo más eficaz y para los derechos e intereses de los particulares.

Desde el punto de vista del Estado democrático, se exige de la Administración que sea capaz de canalizar las peticiones, solicitudes y quejas del ciudadano y encuadre a los grupos e instituciones en el proceso de toma de aquellas decisiones que les afectan, por lo que se requiere una Administración solidaria y participativa.

Junto a estos principios, se encuentran otros que, con la finalidad esencial de procurar eficacia y agilidad, deben de regular la organización y actividad administrativa y entre los que destacan:

1.- La jerarquía. Constituye uno de los principios claves de toda organización administrativa. Supone la existencia de un sistema de estructuración administrativa piramidal y escalonada, en virtud del cual los órganos superiores dirigen, controlan y coordinan a los inferiores, con el fin de dirigir hacia un determinado fin la actividad del conjunto.

2.- La desconcentración supone la delegación o trasferencia de competencias de un órgano superior a uno inferior, sea central o periférico, con el fin de descongestionar el trabajo de los órganos superiores.


52

3.- La descentralización. A diferencia de la desconcentración administrativa que se produce entre órganos, la descentralización se da entre entes administrativos y supone el ejercicio de competencias, y la titularidad de las mismas, por diversas entidades administrativas que escapan del marco de una misma administración pública.

4.- La coordinación se configura como una función que pretende conjuntar diversas actividades en el logro de una misma finalidad evitando la reduplicación de esfuerzos, las acciones divergentes y el despilfarro económico. Se trata de un principio que puede, y debe, producirse tanto entre órganos, como entre entidades administrativas. Cuando la coordinación es voluntaria y se produce en condiciones de igualdad entre los diversos entes públicos, sin imperativos ni coacciones para su cumplimiento, podemos hablar de cooperación.

4.2.2.- El sistema de función pública.

Si como ha indicado Rose (1998), en un sentido muy real, los empleados públicos son quienes aportan la carne a los desnudos huesos del Gobierno y administran activamente la diversidad de organizaciones administrativas que los sustentan, uno de los elementos que también inciden en la influencia que la administración tiene en la gobernabilidad estatal, entendiendo que la administración ha sido el elemento fundamental para la plasmación práctica de las políticas públicas, lo constituye el sistema de función pública, puesto que la mayor o menor especialización; la mayor o menor estabilidad de los empleados públicos y las expectativas que a éstos se les pueda ofrecer, puede incidir de forma determinante -aunque no excluyente, puesto que también viene determinada por la voluntad gubernamental y por la disponibilidad crediticia-, en la mayor o menor consecución de los objetivos gubernamentales. El empleo público es consecuencia del crecimiento del Gobierno, puesto que cuando crece un servicio, crecerá el empleo público necesario para prestarlo, pero también el empleo público influye en el crecimiento gubernamental, puesto que cuando los empleados públicos tienen interés activo en los programas de que son responsables, facilitan el desarrollo del programa.

Del concepto de función pública, entendida como el conjunto de hombres a disposición de la Administración que tienen encomendadas las funciones y servicios públicos, habría que distinguir el concepto de sistema de función pública, referido al régimen jurídico y la organización a que están sometidos los funcionarios.

Siguiendo a Parada Vázquez (1990), podemos distinguir entre modelos abiertos, semejantes al sistema de empleo de las empresas privadas, y en el que el reclutamiento del personal se hace al ritmo de las necesidades, y se selecciona al personal para un puesto concreto, sin que pase a pertenecer a un estamento, ni se le suponga permanencia en el puesto, y el modelo cerrado, cuyos elementos fundamentales son el estatuto, el cuerpo y la carrera administrativa, y la vinculación al aparato administrativo.

El paradigma del primer modelo lo podemos encontrar en EE.UU y en los Estados sobre los que ha ejercido su influencia (algunos Estados Latinoamericanos), caracterizado, en sus inicios, por la selección para un puesto concreto; la falta de preparación y formación específica de los empleados públicos, y sobre todo por el sistema de "spoil system", en virtud del cual los empleados públicos se convierten en una conquista política y en un botín de guerra para


53

los vencedores, que podrán sustituir a los detentadores de la función pública libremente. El carácter político de los empleados públicos, la falta de preparación y la interinidad, y unida a ésta, la falta de motivación, dieron lugar a crisis tan importantes en los servicios estatales que, a partir, de 1978, en la era del Gobierno Carter, se planteara la necesidad de iniciar un entramado de reformas dirigidas hacia un cierto cerramiento del sistema de empleo público.

En las antípodas del sistema norteamericano, se encuentra el modelo francés, de profunda influencia militarista, y que, a pesar de las modificaciones experimentadas, mantiene la esencia de un sistema cerrado, en el que el funcionario, profundamente formado, pertenece a un cuerpo, y dentro de éste están fuertemente jerarquizados en base al grado, y sometidos a un fuerte Estatuto jurídico que le otorga una gran estabilidad y le dota de importantes tareas de responsabilidad en la gestión pública que inciden directamente en su motivación. También en el punto opuesto al norteamericano, no por los elementos definidores del sistema, sino por la absoluta lealtad del funcionariado al Gobierno de turno y por la apolitización funcionarial, lo cual redunda en su lealtad a las tareas gubernamentales, se encuentra el modelo británico.

En los modelos cerrados, el perfeccionamiento en la formación del personal; la adscripción a un cuerpo concreto; la posibilidad de ascenso y la seguridad en el cargo, ha dotado al funcionario de una especie de "responsabilidad en la tarea gubernamental" y le ha hecho acreedor de un cierto respeto del ciudadano, lo que, sin lugar a dudas, favorece la dedicación a las tareas públicas y el interés en que las políticas gubernamentales obtengan una adecuada aplicación práctica.

La consolidación, desarrollo y crisis del Estado del Bienestar, también han influido de forma importante en los sistemas de función pública. El aumento de las tareas administrativas trajo como consecuencia, no solo el aumento del número de funcionarios, sino también una fuerte burocratización y la profesionalización y especialización administrativas y la modificación del sistema organizativo de la administración, pero de la misma forma, la crisis experimentada por el estado Providencia, y la llegada de movimientos neoliberales, han determinado la necesidad de replantearse la organización y el desarrollo administrativo y de aplicar modelos de economía liberal y privada, no sólo al quehacer gubernamental, sino a la función pública. Ello ha llevado a que muchos sistemas hayan evolucionado hacia modelos intermedios de empleo público, en los que, junto a funcionarios de carrera, coexisten empleados sometidos al régimen laboral y a los modelos de contratación laboral (Alemania, Italia o España), de un lado, y a la congelación de la oferta para ocupar cargos públicos, de otro, con el fin, si no de reducir, sí de moderar el crecimiento administrativo y funcionarial, al objeto de acompañar el momento de acomodación de la Administración, al de acomodación de los Gobiernos.

4.3.- GOBERNABILIDAD, CONTROL Y RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.

Un elemento imprescindible para asegurar el sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican, evitando desviaciones y áreas de inmunidad, y corroborando que la Administración actúa de acuerdo con los principios y valores democráticos y constitucionales lo constituye el control que se debe ejercer sobre la Administración. Ello coadyuvará a evitar actuaciones discrecionales, toda vez que permitirá, para el supuesto de


54

que se haya observado y demostrado una desviación en el quehacer administrativo, modificar la actuación, y exigirle responsabilidad cuando a través de esta mala actuación se hayan lesionado derechos e intereses de los administrados.

Si como ha indicado Hauriou, toda ilegalidad debe ser corregida y eliminada, y todo daño debe de ser indemnizado, el establecimiento de un adecuado sistema de controles se constituye en pieza esencial del quehacer administrativo para asegurar el estricto sometimiento de su actuación a los principios a que antes nos hemos referido.

El pleno control judicial de la actuación administrativa debe de ser insertado en el desarrollo histórico del Estado de Derecho, y su plena eficacia culmina las exigencias materiales y organizativas derivadas de los postulados del Estado de Derecho. Así, desde los primeros momentos se ha determinado la necesidad de que fueran los tribunales los encargados de controlar a la Administración, en salvaguardia de que su actuación se sometía a los parámetros que establecía el Estado Moderno. Sin embargo, las trasformaciones sufridas por el modelo de Estado, y su incidencia en los derechos fundamentales y en la organización y tamaño del poder público, pueden determinar que la discrecionalidad administrativa pueda aumentar a la vez que se incrementan las tareas Administrativas y proliferan sus funciones, con lo que se requiere una mejora en los mecanismos de control, con el fin de asegurar el cumplimiento estricto de las tareas administrativas, lo que redundará en un mejor quehacer administrativo, y por ende, en una mayor aceptación y consenso ciudadano de las tareas administrativas, lo que legitimará su actuación, y le dará mayor eficacia, en aras a permitir mayores índices de gobernabilidad.

4.3.1.- Los controles a la Administración.

A pesar de que desde los primeros momentos en que se planteó la idea de someter a control la actuación administrativa se estableció la idea de que deberían de ser los tribunales quienes ejercieran dicho control, la posición de la Administración en el seno del Estado Social , el aumento de tareas públicas, y el excesivo desarrollo administrativo nos indican que la responsabilidad por la garantía del ordenamiento jurídico no puede seguir recayendo íntegramente sobre el ejercicio eventual de la potestad jurisdiccional. La nueva concepción del Derecho requiere nuevas fórmulas de aseguramiento (García Pelayo 1985).

El sometimiento de la Administración al derecho es requisito indispensable para la convivencia pacífica y para la gobernabilidad, pero el control judicial, que sirve para corregir ilegalidades en la actuación administrativa, sólo de forma parcial nos indica sobre el modo en que la Administración ha de desarrollar su propia actividad, lo que ha determinado la necesidad de establecer controles intradministrativos, y, como consecuencia de la descentralización y de la proliferación de Administraciones, interadministrativos, que, careciendo de las limitaciones a que hoy en día están sometidos los tribunales, permitan una vigilancia regular, del funcionamiento y de la legalidad de la actuación administrativa (Gutiérrez Gutiérrez 1998).

En relación directa con el control de la Administración encontramos el principio de responsabilidad administrativa por el funcionamiento de los servicios públicos, que debe de estar referida, dada su amplitud, a todas las modalidades de responsabilidad de la Administración, especialmente a los que derivan de la emanación de disposiciones generales,


55

de actos administrativos y los supuestos de responsabilidad por omisión, dado el papel activo que el Estado social atribuye a los poderes públicos, y la Administración es uno de ellos, en la prestación de los servicios necesarios para hacer posible el Estado Social y democrático de Derecho, lo que requiere el establecimiento de fórmulas simples y accesibles para la exigencia de tal responsabilidad, cuando de la actuación administrativa deriven lesiones y daños que hay que reparar.

La exigencia que el Estado actual determina para el establecimiento de controles a la Administración, nos permite distinguir entre el control judicial, ejercido por los tribunales a través de la jurisdicción contencioso-administrativa y la jurisdicción civil, y el control extrajudicial, que, a parte de los que realiza el Parlamento y otras figuras de naturaleza constitucional, como los Defensores del Pueblo, debe de recaer en la propia Administración, puesto que ésta cuenta con todos los medios, y con toda la información, que son precisos.

Atendiendo a la finalidad perseguida por la actividad de control, podemos encontrar, en un primer estadio, el control de legalidad, dirigido a verificar que la Administración ha ajustado su actividad a las reglas y principios que le impone el ordenamiento jurídico, y que no debe de recaer exclusivamente en los jueces, sino que se trata de una responsabilidad que debe de corresponder también a la propia Administración, bien a través del órgano jerárquicamente superior, bien a través de órganos administrativos especializados, y el control de oportunidad, encargado de valorar y enjuiciar las diversas alternativas o decisiones que cabe adoptar dentro de la legalidad en virtud de cierto margen de apreciación discrecional que corresponde al órgano administrativo investido de la competencia (Parada Vázquez 1990).

Desde el punto de vista de las técnicas de control, podemos distinguir entre el control preventivo, en el que un órgano distinto al competente examinará la posibilidad de transformar el proyecto en una política pública practica; el control permanente, que supone una vigilancia continuada sobre un servicio público o una actividad administrativa, y que corresponderá hacerlo a los responsables de dichas actuaciones; el control sucesivo que actúa a posteriori y que, si bien respeta la libertad de acción del órgano controlado, puede resultar ineficaz cuando la actividad no deseada se ha producido; y el control provocado, que nace por queja, denuncia o recurso de los administrados y que obliga a la Administración para satisfacer el derecho de aquellos a obtener una respuesta (Parada Vázquez 1990).

Pero junto a estos controles, y como consecuencia del desarrollo que la Administración ha alcanzado en el Estado del Bienestar, que ha convertido al Estado en empresario, se ha impuesto otro control, el control de eficacia, que tiene como finalidad la ponderación de los servicios y actividades públicas en términos de rentabilidad económica. Este control, sin duda puede ser necesario para evitar el despilfarro y para evitar llevar a la administración a una situación de crisis económica, pero evidentemente, genera una situación que puede derivar en un empobrecimiento en la prestación del servicio del que, sin duda, se resentirá la eficacia y el consenso en la actividad gubernamental, y que puede dar lugar a situaciones de ingobernabilidad.

4.3.2.- El objeto de control. La actuación administrativa y los actos políticos. Evolución doctrinal.


56

Planteado el interrogante de qué es lo que debe controlar, la respuesta debe de ser amplia. El control extrajudicial, pero también el judicial, debe ejercerse sobre toda la actuación administrativa, es decir, sobre los actos administrativos, sobre el silencio administrativo, sobre la potestad reglamentaria, y sobre cualquier otra actividad que entre en los parámetros de actuación de la Administración. Pero todavía podemos llegar más lejos.

Cuando se dice que los tribunales deben de controlar la actuación administrativa, se debe referir a la actuación de la Administración, que, en el contexto del Estado actual engloba también a su extracto superior, al Gobierno (Guaita 1985). Si como hemos visto con anterioridad, el Gobierno se configura como el principal impulsor y director de la vida política, primeramente mediante la fijación de un programa, y posteriormente mediante el ejercicio de una serie de funciones que le permitan desarrollarlo, entre las que se encuentra la dirección de la Administración, la actividad gubernamental de dirección política no puede configurarse como una actividad libre que no sea objeto de control, puesto que toda la actuación del Gobierno debe de desarrollarse dentro de los parámetros de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico.

Ello incide de forma especial en la clásica distinción entre actos políticos y actos administrativos en la que se ha pretendido establecer la delimitación entre Gobierno y administración, y que ha llevado a posturas encontradas en la doctrina científica, si bien debemos de afirmar, que la necesidad de que los tribunales controlen la legalidad de la actuación administrativa y el sometimiento de la Administración a los fines que justifican su actividad, se está haciendo referencia la necesidad de controlar el desvío de poder, es decir el uso de actividades y poderes para fines distintos de los establecidos por el ordenamiento constitucional y jurídico.

Desde que se estableció la separación entre el acto político y el acto administrativo, se ha venido discutiendo si los tribunales de justicia deben o no controlar el acto político del Gobierno. Se ha afirmado que el control judicial de la discreccionalidad debe de respetar el papel constitucional que el sistema político democrático ha otorgado al Gobierno, de forma tal que se deba compatibilizar el mandato del control judicial con la protección que en un sistema de división de poderes deben de tener los ámbitos los ámbitos de competencias confiados a cada uno de ellos (Sánchez Morón 1994, Parejo 1993 o Embid Irujo 1991). También se ha afirmado que la función gubernamental de dirección de la política no está sometida más que a control parlamentario, propio en los sistemas parlamentarios.

Evidentemente, el juez debe de respetar la posición constitucional del Gobierno. No se trata de establecer un gobierno de jueces que sustituya al Gobierno democrático, sino d establecer unos parámetros de control que respeten el sometimiento de los poderes públicos a la Constitución y a la ley, al tiempo que se garantice una tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos (García de Enterría 1995 y T.R. Fernández 1994).

El reconocimiento de la Administración a la ley y al Derecho, núcleo central de la actuación administrativa y política, debe de equivaler a una prohibición generalizada de áreas de inmunidad, que se conecta con la garantía de sumisión a la norma con la interdicción en el obrar de los poderes públicos y la primacía de la ley como postulado básico en un Estado de Derecho. Los actos de dirección política no pueden desarrollarse fuera del derecho, y las decisiones adoptadas deben de tener siempre como límite la sumisión a los procedimientos


57

establecidos y el respeto a los derechos fundamentales, de forma que cualquier construcción que gire en torno a los actos políticos no podrá considerar la inadmisibilidad de control judicial si se ha violado un derecho fundamental.


58

BBIIBBLLIIOOGGRRAAFFÍÍAA

BIBLIOGRAFÍA ESPECIALMENTE RECOMENDADA

- Rose Richard.- El Gran Gobierno, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-Fondo de cultura Económica, México, 1998 (Capítulo II)

- Aguilera del Prat, C.R y Martínez, R.- Sistemas de Gobierno, partidos y territorio, Técnos, Madrid, 2000. (Introducción)

- Martínez Sospedra, M.- Las instituciones de gobierno Constitucional. Sistemas de gobierno y órganos constitucionales, San Pablo CEU, Valencia, 1988 (La parte relativa a los Sistemas de Gobierno)

- García Pelayo, M.- El Estado de partidos, Alianza, Madrid, 1986 (entero)

- Nohlen, D.- La reforma electoral en América latina, CAPEL, San José, 1977

BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO I (GOBIERNO Y GOBERNABILIDAD)

- Alzaga Villaamil, O; Gutiérrez Gutiérrez, I y Rodríguez-Zapata, J.- Derecho Político español, Vol.I, CERA (varias ediciones)

- Alcántara Saez, M.- Gobernabilidad, crisis y cambio, CEC, Madrid,1994.

- Aguilera de Prat, C.R. y Martínez, R.- Sistemas de Gobierno, partidos y territorio, Tecnos, Madrid, 2000.

- Alvarez Conde, E.- Curso de Derecho Constitucional español, Tecnos, Madrid, 1993.

- Aragón Reyes, M.- Gobierno y Cortes, IEF, Madrid, 1994.

- Bar Cedón, A.- El Presidente del Gobierno en España, Cíivitas, Madrid, 1983.

- Biscaretti, P.- Introducción al Derecho Constitucional comparado, Madrid, 1979.

- Blondel, J.- Introducción al estudio comparativo de los gobiernos, Revista de Occidente, Madrid, 1972.

- Colliard, J.C.- Los regímenes políticos parlamentarios, Blume, Barcelona, 1981.


59

- Daranas Peláez, M (comp).- Las Constituciones europeas, Ed. Nacional. Madrid, 1979.

- De Esteban, J, y González-Trevijano, P.- Curso de Derecho Constitucional español, Vols .II y III, SPFDUC, Madrid, 1994, 1995

- De Otto, I.- "La posición constitucional del Gobierno" en DA, nº 188, 1980

- Duhamel, O.- Droit Constitutionnel et politique, Sueil, París, 1994.

- Duverger, M.- Instituciones y derecho Constitucional, Ariel Barcelona, 1962.

- Duverger, M.- Francia:Parlamento o Presidencia, Taurus, Madrid, 1962.

- Duverger, M.- Les règimes semi-prèsidentiels, PUF, París, 1986.

- Duverger, M en Anuario el País, 1996, El País, Madrid, 1996.

- Fernández-Miranda, C y Fernández-Miranda, F.- en VV.AA.- Introducción al Derecho Político, UNED, Madrid, 1993.

- Fernández-Miranda, F y Ollero Butler, F.- en VV.AA.- Derecho Político (I), UNED, Madrid,1990.

- Ferrando Badía (Coord).- Los regímenes políticos actuales Tecnos, Madrid, 1987.

- García Pelayo, M.- Derecho constitucional comparado, Madrid, 1985,

- Garrorena Morales, A.- El Parlamento y sus transformaciones actuales, Tecnos, Madrid, 1990.

- Gomes Canotillho, S.- Direito Constitutional, Coimbra, 1980.

- Habermas, J.- Problemas de legitimación en el capitalismo tardío, Buenos Aires, 1975.

- Hauriou, A et alli.- Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, Ariel, Barcelona, 1980.

- Huntington, S.P. y Watanuki, J.- La crisi della democrazia. Rapoporto sulla gobernabilitá della democrazia, Franco Angelli, Milán, 1977.

- Lijphart ,A.- Las democracias contemporáneas Ariel, Barcelona, 1987.

- Loewenstein, K.- Teoría de la Constitución, Ariel, Barcelona, 1976.

- Lucas Verdú, P.- Curso de Derecho Político, Tecnos, madrid, 1981.

- López Guerra, L.- "Funciones del Gobierno" en VV.AA.- Derecho Constitucional, Vol.II, Tirant lo Blanch (varias ediciones)


60

- Luchaire y Conac.- La Constitution de la Republique française, Económica, Paris, 1992.

- Martínez Sospedra, M.- Las instituciones del Gobierno constitucional.Sistemas de gobierno y órganos constitucionales, San Pablo CEU, Valencia, 1988.

- Mellado Prado, P.- La responsabilidad política del Gobierno en el ordenamiento español, Congreso de los Diputados, Madrid, 1988.

- Mortati, C.- Le fiorme di governo, Cedam, Padua, 1973.

- Nino, S et alli.- El presidencilaismo puesto a prueba, CEC, Madrid, 1992.

- Nolhen, D.- Sistemas electorales y gobernabilidad, Instituto de Ciencias Políticas y Sociales, barcelona, 1992.

- Núñez Rivero, C.- Teoría del Estado y Sistemas políticos, UNED, Madrid, 1993.

- Núñez Rivero, C; Goig Martínez, J.M y Díaz Nieva, J.- El Estado y la Constitución, UNED, Madrid, 1997

- O'Connor, J.- The crisis of the State, Sanint Martin's Press, Nueva York, 1973.

- Pereira Menaut, A,C.- El ejemplo Constitucional de Inglaterra, SPFDUC, Madrid, 1992.

- Pérez Francesch, J.L.- El Gobierno, Tecnos, Madrid, 1993.

- Peters, B.G.- "Governability" en La Enciclopedia de las Instituciones Políticas, Nueva York, 1987.

- Revenga Sánchez, M.- La formación del Gobierno en la Constitución española de 1978, CEC, Madrid, 1988.

- Rubio Llorente, F.- La forma del poder, CEC, Madrid, 1993.

- Sánchez Agesta, L.- "La función de gobierno en la Constitución" en Anales de la RACCMMPP, nº 56, 1979.

- Sánchez Agesta, L.- Curso de Derecho Constitucional comparado, Madrid, 1983.

- Sánchez Agesta, L y Goig Martínez, J.M.- "El Gobierno, la función de gobierno y la Administración" en Alzaga Villaamil (dir).- Comentarios a la Constitución española de 1978, Vol.VIII, Edersa, Cortes Generales, Madrid, 1998.

- Sánchez Ferriz, R.- Introducción al Estado Constitucional, Ariel, Barcelona, 1993.

- Sánchez Férriz, R.-"El régimen político suizo" en Ferrando Badía (coord): Regímenes políticos actuales, Tecnos, madrid, 1985.


61

- Sánchez González, S y Mellado Prado, P.- Sistemas Políticos actuales, CERA, Madrid, 1995 y 2000.

- Sánchez, S; Mellado, P y Goig, J.M.- La democracia constitucional española, CERA, Madrid, 1997.

- Schmitter, P.C.- en VV.AA.- La organización de los grupos de interés en Europa Occidental, Minbisterio de Trabajo y asuntos Sociales, Madrid, 1988.

- VV.AA.- Sistemas políticos de la Unión Europea, Universitas, Madrid, 1993.

- VV.AA.- Presidencialismo vs. Parlamentarismo. Materiales para el estudio de la reforma constitucional, EUDEBA, Buenos Aires, 1988.

- VV.AA en Alzaga Villaamil, O (dir).- Comentarios a la Constitución española de 1978, Vol.VIII, Edersa-Cortes generales, Madrid, 1998.

- VV.AA.- Sistemas constitucionales iberoamericanos, Dikinson, Madrid, 1992.

- VV.AA.- en Documentación Administrativa, nº 216-217, 1988-1989, sobre la regulación del Gobierno en Alemania, Francia, Gran Bretaña, Italia y Portugal.

- Virgala Foruria, E.- "La forma de gobierno semiparlamentaria como alternativa a la presidencial y a la parlamentaria" en REP, nº 89, Madrid, 1995..

- Virgala Foruria, E.- "La nueva fórmula de gobierno israelí: creación y puesta en práctica" en Cuadernos constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, nº 20-21, Valencia, 1997.

BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO II (GOBERNABILIDAD Y SISTEMAS DE PARTIDO)

- Aguilera del Prat, C.R. y Martínez, R.- Sistemas de Gobierno, partidos y territorio, Tecnos, Madrid, 2000.

- Alcántara Sáez, M.- Gobernabilidad, crisis y cambio, CEC, Madrid,1994.

- Alzaga Villaamil, O; Gutierrez Gutiérrez, I y Rodríguez-Zapata, J.- Derecho Político español, Vols I y II, CERA, Madrid (varias ediciones)

- Baras, M y Botella, J.- El sistema electoral, Tecnos, Madrid, 1996.

- Beyme, K. von.- Los partidos políticos en las democracias occidentales, CIS, Madrid, 1986.

- Bobbio, N.- El futuro de la democracia, Plaza y Janés, Barcelona, 1985.


62

- Carreras, F de y Vallés, J.M.- Las elecciones, Blume, Barcelona, 1977.

- Caetano, G. et alli.- Partidos y electores. Centralidad y cambio, CLAEH, Montevideo, 1992.

- Cotteret, J.M y Emeri, C.- Los sistemas electorales, Oikos Tau, Barcelona, 1973.

- Dahl, R.A.- La Democracia. Una guía para los ciudadanos, Taurus, madrid, 1999

- Del Castillo, P.- la financiación de partidos y candidatos en las democracias occidentales, CIS, Madrid,1985.

- De Otto, I.- Defensa de la Constitución y partidos políticos, CEC, Madrid, 1985.

- De Vega, P (ed).- Teoría y práctica de los partidos políticos, Cuadernos para el Diálogo, Madrid, 1977.

- Duverger, M.- Los partidos políticos, Fondo de Cultura, México, 1957.

- Franco, R.- Los sistemas electorales y su impacto político, San José, 1987.

- Fundación FIEDRICH EVERT (Comp).- Sistemas electorales y representación política en América latina, Madrid, 1986.

- García Cotarelo, R.- Los partidos políticos, Alianza, Madrid, 1985.

- García Pelayo, M.- El Estado de partidos, Alianza, Madrid, 1986.

- González Encinar, J.J (Coord).- Derecho de partidos, Espasa-Universidad, Madrid, 1992.

- Linz, J.J.- La quiebra de las democracias, Alianza, Madrid, 1987.

- Liphjart, A.- Las democracias contemporáneas, Ariel, Barcelona, 1987.

- Mackenzie, W.J.M.- Elecciones libres, Tecnos, Madrid, 1962.

- Martínez Sospedra, M.- Introducción a los partidos políticos, Ariel, Barcelona, 1996.

- Nolhen, D.- Sistemas electorales y partidos políticos, UNAM, México, 1994.

- Nolhen, D.- Sistemas electorales del mundo, CEC, Madrid,1981.

- Nolhen, D.- La reforma electoral en América latina, CAPEL, San José, 1977.

- Nolhen, D.- Sistemas electorales y gobernabilidad, ICPS, Barcelona, 1992.

- Núñez Rivero, J.M.-; Goig Martínez, J.M; y Díaz Nieva, J.- El Estado y la Constitución, UNED, Madrid, 1997.


63

- Núñez Rivero, J.M.- Teoría del Estado y sistemas políticos, UNED, Madrid, 1995.

- Ramírez, M.- Sistema de partidos en España (1936-1990), CEC, Madrid, 1994.

- Rose, R.- "En torno a las opciones sistemas electorales: alternativas políticas y técnicas" en REP, nº 34.

- Sánchez González, S; Mellado Prado, P y Goig Martínez, J.M.- La democracia constitucional española, CERA, Madrid, 1997.

- Sánchez González, S y Mellado Prado, P.- Principios de Derecho Político, CERA, Madrid, 1998. Sistemas políticos Actuales, CERA, Madrid, 1995.

- Sani, G.- "Participación política" en Bobio y Mantecutti.- Diccionario de Política, Siglo XXI, Madrid, 1981.

- Sartori, G.- Partidos y sistemas de partidos, Alianza, Madrid, 1980.

- Sartori, G.- Teoría de la democracia.El debate contemporáneo, Alianza, Madrid, 1988.

- Vallés, J.M y Bosch, A.- Sistemas electorales y Gobierno representativo, Ariel, Barcelona, 1997.

- VV.AA.- los sistemas constitucionales iberoamericanos, Dikinson, Madrid,1992.

- VV.AA.- Diccionario electoral, CAPEL, Costa Rica, 1989.

BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO III (EVOLUCIÓN DE LA CONCEPCIÓN DE ESTADO Y GOBERNABILIDAD)

- Abendroth, W et alli.- El Estado Social, CEC, Madrid, 1986.

- Alcántara Sáez, M.- Gobernabilidad crisis y cambio, CEC, Madrid, 1994.

- Alzaga Villaamil, O; Gutiérrez Gutiérrez, I y Rodríguez-Zapata. J.- Derecho Político español, Vol.I, CERA, Madrid, 1997.

- Ashford, D.E (ed).- La aparición de los Estados del Bienestar, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1989.

- Bobbio, N et alli.- Crisis de la democracia, Ariel, Barcelona, 1985.

- Burdeau, G.- El Estado, Sem y Eds, Madrid, 1975.

- Dahl, R.- Prefacio a la democracia económica, GEL, Buenos Aires, 1990.


64

- De Cabo, C.- Teoría del Estado y derecho Constitucional, PPU, Barcelona, 1988.

- La crisis del estado social, PPU, Barcelona, 1986.

- Forsthoff, E.- El Estado de la sociedad industrial, IEP, Madrid, 1975.

- García Cotarelo, R.- Introducción a la Teoría del Estado, Teide, Barcelona, 1981.

- Del Estado del Bienestar al estado del malestar, CEC, Madrid, 1990.

- En torno a la teoría de la democracia, CEC, Cuadernos y Debates,nº 23, Madrid, 1990.

- García Pelayo, M.- Derecho Constitucional comparado, Alianza, Madrid, 1985.

- Idea de la política y otros escritos, CEC, Madrid, 1983.

- las trasformaciones del estado contemporáneo, Alianza Universidad, Madrid, 1970.

- Garrorena Morales, A.- El estado español como Estado Social y Democrático de Derecho, Tecnos, madrid, 1984.

- Heller, H.- Teoría del Estado, Fondo de cultura Europea, México, 1987.

- Linz, J.J.- La quiebra de las democracias, Alianza Universidad, madrid, 1987.

- Luhman, N.- Teoría política en el estado del Bienestar,Alianza Universidad, Madrid, 1993

- Mayorga, R.A (coord).- Democracia y gobernabilidad en América Latina, Nueva Sociedad, Caracas, 1992.

- Moreno Espinosa, R "Estudio Introductorio" en Rose, R.- El Gran Gobierno, Fondo de cultura económica, México, 1998.

- Núñez Rivero, C; Goig Martínez, J.M. y Díaz Nieva, J.- El Estado y la Constitución, UNED, Madrid, 1997.

- Núñez Rivero, C.- Teoría del Estado y sistemas políticos, UNED, Madrid, 1995.

- Pérez Royo, J.- Introducción a la Teoría del Estado, Blume, Barcelona, 1980.

- Picó, J.- Teorías sobre el estado del Bienestar, Siglo XXI, Madrid, 1987.

- Rose, R.- El Gran Gobierno, Fondo de cultura económica, México, 1998.

- Sánchez Agesta, L.- Principios de la Teoría política, Ed. Nacional, Madrid, 1972.


65

- Sánchez Férriz, R.- Introducción al Estado Constitucional, Ariel, Barcelona, 1993

- Sánchez González, S en VV.AA.- Derecho Político (I), UNED, Madrid, 1990.

- Torres del Moral, A.- Estado de Derecho y democracia de partidos, SPFDUC, Madrid, 1991.

- Principios de Derecho Constitucional español, Vol.I, SPFDUC, Madrid,1992.

BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO IV ( GOBERNABILIDAD Y ADMINISTRACIÓN)

- Alcántara Sáez, M.- Gobernabilidad, crisis y cambio, CEC, Madrid, 1994.

- Alvarez Conde, E.- Curso de Derecho Constitucional, Vol.II, Tecnos, madrid, 1997.

- Baena del Alcázar, M.- Organización Administrativa, Tecnos, Madrid, 1988.

- "Artículo 103.1 y 2" en Alzaga Villaamil (Dir) Comentarios a la Constitución española de 1978,Tomo VIII, Edersa-Cortes Generales, Madrid, 1998.

- Canosa Usera, R.- "La actividad de orientación política" en REP, nº 67, 1990.

- De Esteban, J y González-Trevijano, P.- Curso de Derecho Constitucional español III, SPFDUC, Madrid,1994.

- Díaz Nieva, J.- en VV.AA.- Manual de Derecho Constitucional (I), UEM-CEES-Cólex, Madrid, 1997.

- García Fernández, J.- El Gobierno en acción, CEC, Madrid, 1995.

- García de Enterría, E.- La Administración española, Alianza Ed. Madrid, 1985.

- Democracia, Jueces y control de la Administración Cívitas, Madrid, 1995.

- Guaita, A.- "Control judicial y responsabilidad de la Administración" en Alzaga Villaamil (dir) Comentarios a las Leyes políticas. La Constitución española de 1978, Edersa, madrid, Tomo VIII, 1985.

- Gutiérrez Gutiérrez, I.- "El control judicial de la administración" en Alzaga Villamil (dir) Op. cit.

- Hauriou, A.- Derecho Constitucional e Instituciones políticas, Ariel, Barcelona, 1971.

- López Calvo, J.- Organización y funcionamiento del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1996.


66

- López-Nieto, F.- La Administración pública en España, Ariel, Barcelona, 1989.

-Morell Ocaña, L.- Curso de Derecho administrativo, T.I., Aranzadi, pamplona, 1998.

- Parada Vázquez, R.- Derecho administrativo, T.II , Marcial Pons, Madrid, 1990.

- Parejo Alfonso, L.- Estado social y administración Pública. Los postulados constitucionales de la reforma administrativa CEC, Madrid, 1983.

- Administrar y juzgar: dos funciones constitucionales distintas y complementarias, Tecnos, Madrid, 1993.

- Porras Nadales, A.J.- "Actos políticos y función de dirección política" en Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, Murcia, 1991.

- Ramón Fernández, T.- De la arbitrariedad de la Administración, Civitas, Madrid, 1994.

- Rose, R.- El Gran Gobierno, Fondo de Cultura Económica, México, 2000.

- Sánchez Agesta, L y Goig Martínez, J.M.- "Comentario introductorio al Título IV. La función de Gobierno y la Admninistración" en Alzaga Villaamil (dir) Comentarios a la Constitución española de 1978, Op. cit.

- Sánchez Morón, M.- Discreccionalidad administrativa y control judicial, Tecnos, Madrid, 1994.

- Subirats, J.- Análisis de políticas públicas y eficacia de la Administración, MAP, Madrid, 1992.

- VV.AA.- Los sistemas constitucionales Iberoamericanos, Dikynson, Madrid, 1992.


67

PREGUNTAS DE AUTOEVALUACIÓN

1. A la vista de las características generales que se han ofrecido sobre los distintos Sistemas de Gobierno, ¿ en cuál encuadraría el Sistema de Gobierno del Estado del que el-la alumno/a es nacional?.

2. Reflexione brevemente sobre cuál es la posición actual del Gobierno del Estado al que pertenece el-la alumno/a respecto al Poder Legislativo.

3. En relación al número de partidos existentes y al apoyo que reciben en los procesos electorales, ¿cómo podría calificarse el sistema de partidos del Estado al que Vs. Pertenece?.

4. ¿ Cómo se ha integrado el Estado al que Vs. Pertenece en la Comunidad Internacional y desde cuando?. ¿Sabría decir de qué Organismos Internacionales es parte firmante?.

5. ¿ Cuál es el modelo de organización territorial del Estado al que pertenece el-la alumno/a ? . Indique sus principales características de forma breve.

Documents

AREA DE DERECHO PÚBLICO TEORÍA DEL ESTADO Y …