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JORNADA DEBATE “LA AGENDA DE LA POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA: INSERCIÓN REGIONAL Y EXTRA-REGIONAL A PARTIR DEL ESCENARIO POS
DEFAULT”
2012
“Argentina pos-crisis: inserción y política
exterior”
Graciela Zubelzú
F A C U L T A D D E C I E N C I A P O L Í T I C A Y R E L A C I O N E S I N T E R N A C I O N A L E S
U N I V E R S I D A D N A C I O N A L D E R O S A R I O / / R O S A R I O - A R G E N T I N A
2
Jornadas de Debate “La Agenda de la Política Exterior Argentina: Inserción Regional y
Extra-regional a partir del escenario pos default” se desarrollaron el día Lunes 28 de
mayo de 2012 en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
UNR. en el marco del Proyecto de Investigación “La Política Exterior Argentina:
Enfoques, Actores y Temas de Agenda” aprobado por la Secretaría de Ciencia y
Técnica de la Universidad Nacional de Rosario
3
Título: Argentina pos-crisis: inserción y política exterior.
Dra. Graciela Zubelzú
UNR/CONICET
RESUMEN
El capítulo analiza la política exterior argentina contemporánea tomando como eje al
concepto de inserción internacional. Por un lado se reflexiona en cuanto a la vigencia y
utilización de este término a partir de la crisis del 2001 considerando las diferentes
lecturas que varios especialistas han realizado del proceso de recuperación del país
basadas en los múltiples alcances o significados de este concepto guía. Por otra parte se
caracterizan los logros y déficits de la PEA a partir de la consideración de un amplio
recorrido de decisiones y acciones en el terreno político-diplomático y en el económico-
comercial.
A la hora de referirse a la política argentina contemporánea el término inserción es
utilizado por un heterogéneo universo de profesionales nacionales: periodistas, analistas
y académicos. El uso reiterado del término conlleva el riesgo de convertirlo en muletilla
de contenido difuso. Con el propósito de contribuir a la revalorización del concepto, y
su potencial analítico-instrumental, hemos indagado en un conjunto de aportes de
académicos de larga trayectoria en el estudio de la PEA que abordan a esta problemática
tanto en tiempos históricos amplios como en la traumática crisis que tuvo lugar en el
20011.
Este capítulo retoma la reflexión en torno a la recuperación argentina iniciado en el
2001 y al renovado debate sobre la inserción del país. Por otra parte se presenta un
análisis propio que se sostiene en el aporte de un conjunto de trabajos de investigación
de autores varios incluidos los de un equipo de investigación abocado al análisis de la
1Dicho recorrido incluye tanto a sus escritos académicos como a sus artículos de difusión mas
recientes.
4
política exterior argentina (PEA) de la Universidad Nacional de Rosario. Un tercer
punto reflexiona en torno a los impactos de la crisis sistémica de 2008 sobre la
frágil/incipiente inserción/reinserción argentina.
1. La crisis de 2001 como punto de quiebre: a partir de ella qué? El debate sobre la
inserción/reinserción de Argentina
En el análisis de la política exterior argentina (PEA) académicos con una reconocida
trayectoria realizan una reiterada referencia a la idea de inserción. Así por ejemplo
Carlos Escudé, Roberto Miranda y Roberto Russell han puesto el énfasis en diversas
cuestiones al escribir sobre el tema analizando diversos períodos históricos2. En relación
a éstos períodos los autores abordan a la inserción da cuenta de un proceso dinámico, y
evalúan, reflexionan o refutan si dicho proceso cobra un comportamiento casi cíclico,
esto es inserción-desinserción-reinserción.
En este sentido la irrupción de la crisis de 2001, sus efectos inmediatos y sus
consecuencias en el mediano plazo, se constituyó en un nuevo parteaguas que
reactualizó la reflexión en torno a la relación de Argentina en la región y el mundo. y
condujo a una intensificación del debate sobre el aislamiento del país y la
perdurabilidad de esta situación o condición. Este debate se dio en el terreno político en
el que se observó en general posturas maniqueas (el gobierno destacando el vaso medio
lleno y la oposición señalando el vaso medio vacío) y en el ámbito académico desde el
cual se aportaron diversos análisis. Es en este último ámbito especialmente donde
vuelve a reflexionarse en torno a la dupla aislamiento-inserción/resinserción.
Hay quienes entienden que la crisis de 2001 puede ser caracterizada como una situación
de colapso estatal (Busso 2011 tomado de Corigliano) que derivó en una afectación de
2 En los autores abordados el concepto de inserción se articula en marcos teóricos
diferentes que conllevan diferencias sustantivas. Escudé reflexiona desde el realismo
periférico, Miranda se inscribe en la corriente autonomista y Russell lo hace mas
próximo al liberalismo institucional. .Las visiones de dichos autores en especial las
referidas a la historia de la política exterior argentina pueden verse en un trabajo previo
sobre esta temática titulada “Algunas reflexiones en torno al concepto de inserción
internacional. Su relevancia para el análisis de la Política Exterior Argentina
contemporánea.” Ponencia preparada para el X Congreso Nacional de Ciencia Política organizado por la Sociedad Argentina de Análisis Político y la Universidad Católica de
Córdoba, Córdoba, 27 al 30 de julio de 2011.
5
la gobernabilidad del país durante la década siguiente. Ante ambos fenómenos los
condicionantes internos ganan preeminencia por sobre los condicionantes externos.
Precisamente, definido en términos de Alons, los sucesivos gobiernos contaron con una
baja polaridad interna3 más allá de los legitimadores resultados electorales obtenidos en
los comicios parlamentarios (2005) y presidenciales (2007) al menos hasta la reelección
de Cristina Fernández en 2011. También en el plano internacional la polaridad resultó
baja razón por la cual para este autor factores como el grado de movilización y la
sensibilidad del gobierno cobrarán relevancia a la hora de definir si pesan más
consideraciones externas o internas a la hora de delinear a la política exterior. En otras
palabras la baja polaridad tanto del ámbito nacional como del internacional acentuaría la
incertidumbre. Introducida estas ideas para resaltar el alcance de la crisis, volveremos
sobre este punto más adelante.
En relación a los vínculos de la Argentina con el mundo las ponderaciones respecto a la
profundidad de la crisis y a la salida de ella resultan diversas porque las miradas
académicas en muchos casos entienden de modo muy diferente al concepto de
inserción. Incluso la gravedad de las crisis hizo que fuera necesario retomar conceptos
como el aislamiento para reflexionar acerca de en qué situación el país había quedado y
si dicha situación evocaba en su negatividad a otras experiencias históricas,
equiparables en su dramatismo, costos, etc.
Carlos Escudé utiliza el concepto de aislamiento como contratara de una política
exterior efectiva, mientras que el empleo del término inserción aparece en algunas de
sus menciones identificado con el de interconexión (1984) sea de modo explícito (1984;
54) o de modo implícito (1984; 49 53). Escudé considera que la inserción “se mide en
términos políticos y económicos, en términos de mercados y de alianzas” cuando refiere
3 La variable polaridad interna refiere el grado de concentración de poder en manos del
gobierno vis a vis a la sociedad, la variable polaridad externa, alude al grado de
concentración del poder en el sistema internacional.
Alons considera cuatro escenarios posibles: de alta polaridad interna + alta polaridad
externa y baja polaridad interna + baja polaridad externa y sus combinaciones. Dicho
autor indica que cuando la polaridad interna es baja y la externa alta, las
consideraciones domésticas serán decisivas, y viceversa. Respecto a las otras dos
combinaciones Alons considera que variables como el grado de movilización y la
sensibilidad del gobierno ganarían particular importancia en inclinar la balanza hacia
consideraciones internas o internacionales.
6
a los cambios externos que condujeron a “una alteración radical de la inserción de la
Argentina en el mundo” (55)
Podemos también hacer una lectura de lo que Escudé parece entender por inserción por
ejemplo cuando sostiene que “En definitiva, la única posibilidad de alcanzar el destino
que deseamos, salvaguardar nuestra soberanía política y evitar lo que se insinúa como la
disolución nacional, pasa por adaptarnos a las condiciones internacionales vigentes, y
esto significa ni más ni menos que adoptar sin ambagues y sin dobleces a la cultura
política occidental de nuestro tiempo, que es la del respeto a los derechos individuales,
el pluralismo y la democracia. Sin esto, no parece haber viabilidad para esta nación”
(1984, 48). Poco antes indicaba “Las condiciones internacionales son las que son y no
está dentro de nuestro poder cambiarlas”. Acá Escudé refiere a una inserción
necesariamente adaptativa o inserción como conducta adaptativa.
Por otra parte, el concepto de inserción es entendido casi como una posición en
términos de poderío o capacidades. Así por ejemplo Escudé afirma “A partir de 1950
comienza un proceso de postergación relativa del lugar de la Argentina en el mundo”.
Esto no quiere significar que Estados con menor poder relativo no pueden tener una
inserción positiva. Las capacidades y el poder son determinantes para el tipo de
inserción a la que el Estado puede aspirar pero no necesariamente a la inserción en si tal
como la entiende Escudé. Pare este autor un país periférico con las características que
enumera en el caso de la Argentina puede alcanzar buenos niveles de inserción
siguiendo la prescripción normativa del realismo periférico4.
En relación al análisis de la poscrisis del 2001, eje temporal de nuestro trabajo, Escudé
habla de “el éxito de la reinserción del país” proceso que se inició con el “exitoso canje
de deuda de 2005” (2010). En esta línea argumental Escudé sostiene que el aislamiento
argentino “reflejó una dolorosa realidad cuando protagonizó su cesación de pagos a
fines de 2001” situación que se fue desactualizando a partir de 2005. Más aún para el
autor a nivel mundial los conflictos entre Estados derivados de un creciente recurso a
políticas proteccionistas casi constituirían epifenómenos o fenómenos lógicos en
tiempos de crisis. Y volviendo a la situación argentina señala que su gravedad “no es tal
4 Agradezco este comentario, que hice mío, a Nicolás Creus. Es valioso su aporte
teórico-conceptual en torno a otro concepto disciplinar clave, el poder, que puede verse
en el capítulo “La autonomía en la política exterior argentina frente a un desafío
inexorable: reflexionar sobre el poder”, en Miranda, Roberto (comp.) Política Exterior.
Conceptos y Enfoques en tono a Argentina, Ediciones PIA, Rosario, pp. 49-76.
7
que ponga en duda la inserción”. En sus palabras “Algunos parámetros claves de nuestra
economía impresionan mucho por lo positivos y generan cualquier cosa menos
aislamiento”. Así remarca que “No sólo adhirió el 92,4 por ciento de los acreedores de
la Argentina a los canjes de deuda de 2005 y 2010. Nuestra deuda externa pública
equivale tan solo al 66 por ciento de nuestro PBI, lo que se compara con el 80,6 por
ciento para Gran Bretaña, el 84,7 por ciento para la eurozona, y el 87,5 por ciento para
los Estados Unidos. Y mientras el gran dolor de cabeza de los países desarrollados es el
déficit fiscal, en mayo de 2010 la Argentina pudo ostentar un aumento del superávit
fiscal primario interanual del 123 por ciento”. Conocedor de que sus afirmaciones
generan polémica Escudé afirma “Se puede coincidir o discrepar de estos juicios, pero
no se puede negar que representan la antítesis del aislamiento internacional que algunos
de nuestros compatriotas dicen que padecemos.” El único punto débil de la “exitosa
reinserción” es que “todavía está pendiente el acceso al crédito a tasas razonables, para
concluir que en 2010 nuestro aislamiento no es más que un mito de uso político interno
(2010)”. Claramente en su análisis contemporáneo el realismo de Escudé ha limitado el
concepto a una sola de las dimensiones del área económica: la financiera. La dimensión
comercial resulta menos relevante que en su análisis de otro momento histórico aunque
vuelve a cobrar primacía en un artículo escrito un año después. Escudé (2011) destaca a
la cuestión comercial en un escenario internacional que ve sumamente favorable y el
que brinda a la Argentina una nueva oportunidad. Centra su mirada en un área de
cuestiones que el mismo había caracterizado como un epifenómeno: el proteccionismo
que se acentúa en el comercio internacional. Afirma entonces “que China, superpotencia
en ciernes, que ya es el principal socio comercial de Brasil y Chile, es receptora del 9%
de las exportaciones argentinas, a la vez que provee de un 11% de las importaciones del
país. Sólo Brasil la supera como receptora de nuestros productos. En cambio, a pesar de
su mercado gigantesco, Estados Unidos nos compra menos que Chile. Como siempre en
las relaciones entre un país central y uno periférico, nosotros dependemos más de
nuestras ventas a la China que ésta de sus compras en nuestro país. No obstante, de cara
al futuro, la gama de nuestras exportaciones a ese país puede crecer exponencialmente”.
En este artículo Escudé suma otros componentes de la inserción económica: el
desembarco chino en nuestro sector de hidrocarburos, con fuertes inversiones de las
8
petroleras estatales chinas, Cnooc y Sinopec. En pocos meses, China pasó del puesto
29° al 3° entre los inversores extranjeros de la Argentina5.
Y en una llamativa transpolación histórica señala que el tipo de cooperación que
debería multiplicarse (cursivas nuestras) es el acuerdo marco entre nuestra provincia de
Río Negro y la provincia china de Heilongjiang. Su objetivo es ampliar la superficie
productiva provincial por medio de inversiones en irrigación. Así Escudé señala “Es
casi un calco de lo que hizo el milagro argentino en 1880-1914, con inversiones
inglesas en ferrocarriles, puertos y silos que posibilitaron nuestro despegue, luego
malogrado”. En esta oración el deja vú es tan perfecto como inadecuado6.
Si aceptaramos la limitada visión escudeana de la inserción deberíamos considerarla
centrada en la dimensión económica. La dimensión política de la PEA aparece
claramente subordinada al rol de la complementaridad económica y condicionada a
adaptar sus objetivos políticos a los de la potencia dominante. La valoración de China
como una oportunidad opaca las eventuales tensiones señaladas por el propio Escudé
devenidas de “las amenaza engendradas en la potencia declinante, Estados Unidos,
debido a la competencia económica y geopolítica global entre ambas, y también como
consecuencia de la penetración china en su “patio trasero” 7
. Así el nuevo triángulo -
EEUU-Argentina-China- nos encontraría en una situación mucho más riesgosa dado que
las relaciones británico-norteamericanas eran competitivas en el marco de una alianza
política y aún así hicieron sentir sus enormes costos sobre la Argentina mientras que
este eventual triángulo se enmarcaría en una disputa interpotencias que será económica
y política o estratégica.
5 Escudé, Carlos, “La inserción de la Argentina en un mundo en cambio. China, una
oportunidad histórica”, Diario La Nación, Martes 26 de julio de 2011.
6 Ver los cuestionamiento de esta idea en Laufer, Rubén, “Argentina-China: recreación de la
vieja “relación especial” con Gran Bretaña, 08/11/2011. Disponible en:
http://www.noalamina.org/mineria-informacion-general/general/argentina-china-recreacion-de-
la-vieja-qrelacion-especialq-con-gran-bretana 7 Cabe señalar que no es la primera recreación de las relaciones triangulares con otros actores
sustituyendo a Gran Bretaña en su rol. Los estrechos (aunque más bien breves en tiempos
históricos) vínculos de Argentina con la URSS desde mediados de la década del 70 a mediados
de los años 80 generaron lecturas de este tipo. Debe señalarse que en tal caso la tercera
recreación de las relaciones triangulares se parecen mas a la segunda en cuanto a su
potencialidad conflictiva.
9
En un punto interesante respecto al plano interno, y en particular al sistema político, la
democracia aparece como un requisito o un valor puramente doméstico. En aras de
potenciar a la nueva oportunidad histórica se omite cualquier incompatibilidad en
términos del tipo de sistema político que ostenta la potencia ascendente. Al respecto
Escudé ha señalado "China es una dictadura y eso es malo, pero a veces las dictaduras
tienen su costado virtuoso. Las empresas chinas se expanden al mundo siguiendo el plan
estratégico del gobierno chino. En Estados Unidos eso no sucede"8.
La inserción escudeana plantea en términos de mercados demanda aprovechar las
oportunidades de la complementaridad económica con la potencia ascendente. Nada nos
dice de la otra pata de su concepción de inserción: los aliados. En términos políticos el
alineamiento debería basarse en “los beneficios económicos”9. Nos quedan entonces
algunas preguntas: ¿EEUU ha perdido tan rotundamente la influencia y los atributos de
poder que poco más de una década atrás lo hacían la potencia solitaria o el protagonista
del unipolarismo? ¿Su declinio y distancia de la región es tal como para que hoy sea la
potencia decadente a la que no es conveniente tener de aliada? Si no se plantea en
términos excluyentes la alianza con una u otra potencia, ¿cuál sería la estrategia que
alienta Escudé en términos políticos o en tal caso deberíamos pensar en una adaptación
de los objetivos políticos nacionales a los de la potencia ascendente?
Roberto Miranda ha analizado exhaustivamente a la PEA a partir de un marco teórico
integral en el que el concepto de inserción adquiere un lugar destacado. En su recorrido
por diversos períodos y situaciones contextuales notamos numerosas referencias a dicho
término. Uno de los sentidos en que el concepto es empleado podría equipararse a
reposicionamiento. Así Miranda sostiene que “el país mientras abandonaba su
aislamiento mundial, al mismo tiempo estaba desprovisto de estrategias políticas para
recomponer –en los diferentes contextos externos- una posición acorde a lo que fue su
pasado lejano”. (IRI 2007) Para el autor un país puede no estar aislado pero eso no
significa que esté inserto. Así Argentina entre 2003-2007 habría abandonado el
aislamiento (pos default) y “salido de la depreciación” pero no ganó relevancia. Lo
hecho entonces “no bastó para recomponer la inserción de Argentina en el mundo”. “o
8 Landaburu, Juan, “La crisis acelera el nuevo orden global Los problemas económicos en
EE.UU. y en la UE cambian el equilibrio de poder mundial”, Diario La Nación, Domingo 7 de
agosto de 2011. 9 Aunque en su obra teórica Escudé privilegia el objetivo de evitar pagar costos en su relación
con la potencia hegemónica y solo aspirar eventualmente a obtener beneficios en sus análisis de
coyuntura pareciera reducir la prudencia al evaluar a los beneficios.
10
recuperar estatura internacional propia”. Para Miranda la causa de este fracaso deviene
de “La falta de estrategias políticas de naturaleza internacional que le asignaran un
sentido a su agenda diplomática, como corresponde a todo actor estatal que pretende
ser tenido en cuenta en sus relaciones externas”. Aquí en las cursivas se puede apreciar
la idea de inserción vinculada a cierto grado de protagonismo internacional (o al menos
regional) que es consistente con lo que Miranda señala como reposicionamiento.
Lo vuelve a usar en ese sentido cuando señala las expectativas que generó el gobierno
nacional a partir de mayo de 2003 en cuanto a las posibilidades de inserción externa. En
esa circunstancia Miranda (2008, nota 1) destaca “que a la política exterior le faltó una
agenda10
cuyos ejes organizaran estrategias destinadas a cumplir con el objetivo de
reubicar a la Argentina en un segmento apropiado del sistema internacional”.
Este análisis evoca a Waltz, más aún cuando de modo nítido Miranda habla como el
padre del realismo estructural de posición en la estructura y claramente privilegia como
el académico norteamericano a las variables políticas. En la visión de Miranda la
inserción es un medio, y es relevante en tanto su gran poder instrumental derivado de
una estrategia política. Con una extensa producción sobre la cuestión Miranda define al
concepto como polisémico y muy flexible. Por eso mismo especifica que “desde
siempre, hemos considerado a la inserción como la herramienta de que dispone un país
para ser tenido en cuenta tanto por la política como por la economía mundial” (2007,
nota 2) Sin embargo para Miranda “el ser tenido en cuenta por la política y por la
economía internacional” apela a un rol proactivo y sustentado en medios y aunque en la
afirmación de referencia política y economía internacional aparecen como contextos
equiparables en relevancia o de igual rango, en la visión del autor se evidencia una
preeminencia de lo político. En su análisis de la PEA juega un rol central el siempre
recurrente concepto de poder. Así puede verse que “una de las consecuencias probables
del objetivo de sostener la integración sudamericana es que la Argentina, al enhebrar
poder contrariando políticas de poder, inicie el retorno a su inserción externa que
nunca debió perder a pesar de los cambios que se fueron dando en los diferentes
contextos de las relaciones internacionales (2007; 73).
En otros escritos Miranda resalta del carácter dinámico, temporal e incluso cíclico del
proceso de inserción. Este matiz puede verse en su análisis de un prolongado período
10
Entendemos que se refiere acá a la idea de una agenda propia, por contraposición a una
agenda impuesta o dada.
11
histórico cuando señala que “la Argentina, a pesar de algunos intentos interesantes que
por diversos motivos se frustraron, no pudo revertir el proceso de des-inserción que
experimentó como consecuencia de la “inserción excluyente” que sostuvo desde la
segunda mitad del siglo XIX hasta el nuevo orden internacional surgido en 1945 (2010,
17)”. Miranda sigue diciendo que “lo alarmante de ese proceso no fue que significó una
especie de estancamiento cualitativo de su política exterior como si el país hubiese
ingresado en un período de hibernación. Lo inquietante fue que la Argentina, como
actor internacional, ha registrado un retroceso ya no sólo en el ámbito mundial sino
también en el regional, siendo esto último quizás lo más serio porque –entre otras
cosas– reveló la carencia de un esquema que la diferenciara durante la reconfiguración
del poder que se dio en los últimos veinte años, aproximadamente (2010; 20)”.
La visión de Miranda respecto a la inserción como un proceso dinámico es completada
con un entendimiento de su carácter integral y de fuerte contenido político. En el primer
sentido ello aparece claro en su crítica a las estrategias ensayadas a partir de los años
70’en la obra de referencia “cuando se habló de inserción se apuntó al segmento
económico-comercial pretendiendo que esto resolviera el posicionamiento internacional
del país. De esta forma se obvió un aspecto principal como era que tal preferencia debía
inscribirse en una política de inserción, amplia y estable, inspirada en una identidad
internacional y justificada a través de intereses nacionales permanentes”. El contenido
político es señalado en párrafos como el siguiente en que continua con su nota crítica.
“En otras palabras, a la inserción se la entendió como una herramienta aislada y cuasi
salvadora, de mediano alcance, y bajo un criterio de poder gubernamental en lugar de
poder estatal, que era lo que correspondía (2010; 20)”.
Y vuelve a señalar su esencia integral de fenómeno político hacia el final del siguiente
párrafo. “Se ha sostenido que el país no encontró sus pistas de inserción externa porque
no supo construir poder desde los espacios de negociación que fue brindando la
interdependencia asimétrica, sobre todo a partir de los setenta del siglo pasado, como así
también desde el aprovechamiento de las oportunidades de los distintos regímenes
internacionales, que se multiplicaron desmesuradamente en torno a la globalización. Si
bien esta perspectiva neoinstitucionalista ha tenido un importante grado de asidero por
los resultados que obtuvieron otras potencias medias, vale destacar que el poder que
hubiese logrado la Argentina mediante los espacios de negociación, iba a ser una
12
suerte de poder en cuotas al no existir una política de inserción que lo armonizara en
relación a los factores domésticos y externos del país.
Aunque no está presente en esa definición Miranda tiene en claro el para qué dado que
el componente prescriptivo de su concepción explícito en otras afirmaciones. Ese
componente prescriptivo puede verse en frases como por ejemplo “Nos interesa
subrayar en perspectiva lo que puede hacer la Argentina como Estado que tiene en juego
su inserción en los distintos contextos de las RRII y, en este sentido, sabemos que la
inserción es una condición necesaria para la orientación autonomista de la política
exterior” (2007, 27). Destacamos entonces que el encadenamiento conceptual apunta al
poder como recurso necesario, a la inserción como medio y a la autonomía como centro
de una estrategia política.
Para Miranda en cambio un país puede no estar aislado pero eso no significa que esté
inserto. Así Argentina entre 2003-2007 habría abandonado el aislamiento (pos default) y
“salido de la depreciación” pero no ganó relevancia “no bastó para recomponer la
inserción de Argentina en el mundo” “o recuperar estatura internacional propia”. “La
falta de estrategias políticas de naturaleza internacional que le asignaran un sentido a su
agenda diplomática, como corresponde a todo actor estatal que pretende ser tenido en
cuenta en sus relaciones externas”. Aquí en las cursivas se puede apreciar la idea de
inserción vinculada a cierto grado de protagonismo internacional que es consistente con
lo que Miranda señala como reposicionamiento.
También dicho autor (2009, 2) cuando refiere a los tiempos pos default y a “la
frustración argentina por no haberse reubicado en el contexto internacional” alude a un
sinónimo de reposicionarse. En este texto diferencia en dos niveles –bajo y alto- el
grado de inserción del país al señalar que “Una de las consecuencias más notoria y al
mismo tiempo preocupante de la regresión internacional de la Argentina es su bajo nivel
de inserción externa, no sólo con referencia al pasado que ya es mucho decir, sino –y
fundamentalmente- en relación a los cambios sistémicos y a las transformaciones del
poder mundial, operadas entre 1989 y 2007. Durante el default hubo una voluntad
política que intentó revertir ese bajo nivel de inserción externa que no lo logró porque,
entre otras cosas, careció de una estrategia diplomática para llevarla a cabo. Por otra
parte, el discurso que pretendió instalar una cara diametralmente opuesta a la política
exterior iniciada con el gobierno de Menem, no alcanzó para reposicionar al país en el
mundo” (2009, 2) Miranda considera que Sudamérica constituía una oportunidad para el
13
país en cuanto a que la región significaba el primer escalón del camino hacia la
reinserción internacional. Su evaluación respecto a que este ámbito geográfico, y la
función integradora que las buenas relaciones podrían augurar, no resultaron suficientes
en los momentos inmediatos pos default. Interesa remarcar que el autor incorpora una
definición de inserción que si bien esta referida a Uruguay en sus propias palabras
resulta apropiada para explicar el porqué de lo actuado por Argentina al salir de la
cesación de pagos parcial. Retoma entonces la acepción de Batalla (2009b, 13) que
sostiene que “resulta de entender el sistema internacional como una totalidad en la que
cada parte tiene un lugar, aquel que buscó conscientemente o aquel que le dejaron
ocupar. Es un proceso acumulativo que no resulta de un diseño racional. Se trata de
desarrollos construidos en el largo plazo histórico y si bien resultan afectados a veces
fuertemente por la coyuntura no son susceptibles de cambios radicales o rupturas como
consecuencia de cambios graduales en la coyuntura (Miranda 2009b; 13)
Y vuelve a señalar su esencia integral de fenómeno político hacia el final del siguiente
párrafo. “Se ha sostenido que el país no encontró sus pistas de inserción externa porque
no supo construir poder desde los espacios de negociación que fue brindando la
interdependencia asimétrica, sobre todo a partir de los setenta del siglo pasado, como así
también desde el aprovechamiento de las oportunidades de los distintos regímenes
internacionales, que se multiplicaron desmesuradamente en torno a la globalización. Si
bien esta perspectiva neoinstitucionalista ha tenido un importante grado de asidero por
los resultados que obtuvieron otras potencias medias, vale destacar que el poder que
hubiese logrado la Argentina mediante los espacios de negociación, iba a ser una
suerte de poder en cuotas al no existir una política de inserción que lo armonizara en
relación a los factores domésticos y externos del país.
Roberto Russell ha centrado gran parte de su reflexión académica en torno a la PEA, su
ligazón con postulados teóricos y el clave vínculo con la potencia hegemónica, los
Estados Unidos. En general en el conjunto de su obra, y en comparación con los ejes
señalados, el concepto de inserción ha ocupado un lugar secundario. Aún así podemos
encontrar en sus textos valiosos aportes o referencias al concepto. Una de las cuestiones
que Russell incorpora como elemento novedoso –en términos históricos- destinado a
permanecer remite al impacto del tipo de régimen sobre la inserción argentina. En este
sentido, y centrándose en la dimensión político-diplomática destaca un conjunto de
acciones o decisiones que la PEA no adoptará en función de la sólida adhesión a la
14
democracia (2004). Esta se constituye en un reaseguro o un resguardo institucional aún
en los momentos de grave crisis y en ese sentido otorga cierto grado de estabilidad a la
inserción argentina. Así se refería a esta cuestión en un escrito previo al mencionado
supra “Se considera que la democracia es un requisito para insertarse en el mundo. Al
menos el mundo definido como el que interesa de manera prioritaria” (1994, 23).
En su visión fuertemente valorativa del plano político el modelo o patrón económico
constituye un cimiento sobreentendido sobre el cual no centra la reflexión en sus
escritos. De todos modos sí señala la importancia de las políticas internas: “la
estabilidad y el crecimiento económico y la disminución del riesgo país son vistos como
condiciones necesarias de una inserción internacional exitosa” (1994, 23).
En alguna medida su enfoque entiende también a la inserción como una estrategia. Por
ejemplo al analizar la PEA poscrisis en comparación con la impulsada en la década del
90´, señala que (de haberse mantenido) “el alineamiento automático como estrategia de
inserción internacional nos hubiera llevado a apoyar a Washington en su guerra absurda
contra Irak y, con ello, a distanciarnos de países como Brasil y Chile” (2003; 51). Como
profundo conocedor de la política norteamericana Russell tiene presente de modo
permanente el enorme peso que tiene para la Argentina –y para Latinoamérica en
general- los sucesivos diseños estratégicos de las administraciones presidenciales y sus
prioridades, y como ello influencia y a veces condiciona a las propias estrategias de
inserción de la Argentina.
En su análisis resulta interesante como varía el rol de Brasil en la primera y crítica
década del siglo. Russell sostiene respecto al momento de la crisis “que Duhalde
reconoce la solidaridad de Brasilia. Mas adelante, ya con Lula en el gobierno, fue
cobrando cuerpo la imagen del país vecino como “modelo de desarrollo alternativo” al
puesto en práctica en los 90 y como “principal carta” de la inserción internacional de la
Argentina para dar paso, en plena campaña electoral, a la visión de Brasil como “socio
político” en un empeño a realizar en común11
. Russell valora el vínculo con los vecinos
y este primer círculo de inserción muy atado a su visión de las posibilidades del
ejercicio de la cooperación. Las perspectivas de sumar institucionalidad fortaleciendo
11
Este análisis está tomado de su artículo en co-autoría con Juan Gabriel Tokatlian, “Argentina,
Brasil y EEUU: el desafío de una esfera de cooperación”, Agenda Internacional, Nro. 2, 2004,
p. 22.
15
las ganancias conjuntas y cierta previsibilidad a las acciones políticas lo llevarán a
plantear su aporte sobre la autonomía relacional.
Para la Argentina pos crisis Russell reconoce otra situación: no hay aislamiento sino que
en el marco de un largo proceso de declinación relativa en el que se emplea una forma
de vinculación de un “gran ensimismamiento que hace que los argentinos estemos todo
el tiempo discutiendo sobre temas internos. En este
marco, la política exterior se usa para fines de política interna. Entonces la
política exterior termina totalmente asfixiada” (2010). Con similares palabras en un
artículo publicado un par de años antes señalaba que “la ausencia o desinterés es la cara
externa del recogimiento de los argentinos en sus tribulaciones domésticas y de un largo
proceso de pérdida de peso relativo del país en la región. (Russell, 2008, 92).
En su análisis de los tiempos pos-default la idea de reinserción está vinculada a las
capacidades productivas y esto tiene que ver en sus palabras con la falta de un proyecto
claro. Así Russell afirma que “Si bien se habla de un modelo mercado internista, hay
mucho parche, mucho capitalismo de amigos. La Argentina no tiene destino si no busca
una inserción fructífera y muy dinámica en el mundo”. Respecto a aspectos más
puntuales señala que “Las políticas defensivas están bien en la medida que uno tenga
ciertos sectores estratégicos que quiera desarrollar y proteger. Pero no esto de andar
protegiendo a troche y moche, lo que venga según van evolucionando las cosas, que es
lo que está pasando ahora. Tampoco se trata de abrir el mercado a lo loco porque esto
no lo hace nadie, pero se trata de establecer prioridades y cuáles son los sectores que la
Argentina va a impulsar. Hay que trabajar muchísimo en los próximos años en la
agroindustria, agregarle más valor agregado a la producción de alimentos. Porque esto
es lo que genera una inserción dinámica a la Argentina en el mundo. Y hay que tener
ciertas políticas defensivas para que no nos pase lo mismo que en los años noventa”.
En estas reflexiones aparecen referencias concretas al modelo económico cuestión que
Russell no suele tratar como eje de sus aportes. Es interesante en estos comentarios
también notar las referencias al aspecto comercial cuando afirma que en “En materia de
comercio, Argentina tiene una mirada más puesta en el continente asiático que en
Estados Unidos. Para la mayoría de los argentinos, el surgimiento de Asia, con China y
la India a la cabeza, puede ofrecer al país una nueva posibilidad de inserción exitosa en
el mundo, similar a la que encontró en Europa a fines del siglo XIX y principios del
XX. (2008ª, 95)”, Resulta interesante señalar que Russell vincula a la inserción con el
16
Asia, y hay aquí un punto de contacto con Escudé, Aunque en ambos casos sus análisis
más recientes provienen de entrevistas o artículos breves por lo que se entiende que
impera la necesidad de ser sintéticos, ninguno de los dos menciona en sus dichos al
proceso mercosureano o latinoamericano de integración.
Otro de los ejes de reflexión crítica de Russell es la cuestión de la reinserción, y el
tratamiento que de ella hacen las clases dirigentes argentinas, a las que refiere como
huérfanas de capacidades e ideas. Lo señala de este modo “Tampoco eluden estos años
una curiosa constante de la política exterior argentina: la búsqueda permanente de la
“reinserción” en el mundo que expresa en lo más profundo, la crisis de identidad
internacional que vivimos desde hace varias década y las dificultades de las clases
dirigentes argentinas para entender como funciona el mundo y el papel que le
corresponde al país en el orden internacional” (2003)12
.
En otro escrito posterior enfatiza al destacar “la pasión por la “reinserción” como una de
los cuatro aspectos negativos que han caracterizado la forma de la vinculación de la
Argentina con el mundo durante gran parte del siglo XX. “El gobierno de Néstor
Kirchner no superó ninguna de estas cuestiones: más aún, las ha agudizado”: (Russell
2008b, 48) “Tampoco eluden estos años una curiosa constante de la PEA: la pasión por
la “reinserción”. Como sus predecesores, los dos Kirchner han estimado que su mayor
desafío externo era (es) lograr una “nueva inserción internacional” para una “nueva
Argentina”. Naturalmente, este punto de partida implica una visión negativa y sin
beneficio de inventario de lo hecho por sus antecesores.
En realidad, la “búsqueda de la reinserción” es una frase vacía de contenido que expresa
a un tiempo un juicio ligero sobre las políticas de los otros y la creencia de que un
gobierno portador de la “visión verdadera” encontrará los medios para ponernos de una
vez por todas en el mundo”. En lo más profundo, se trata de una pasión peligrosa,
porque extravía el sentido de continuidad que da madurez a un país.” (2008b, 50)
“Tampoco ha sido ajena a este período la tentación a la desmesura que se ha
manifestado en excesos discursivos, planteamientos fuera de lugar, expectativas
inmoderadas y acciones de política exterior”. “A fines de 2007 y con motivo del caso de
12
Allí inserta una estimulante nota en la que indica El tema de la así llamada “reinserción
amerita por si misma un estudio esencial”, nota que ha estimulado la reflexión que inicia este
artículo.
17
la “valija Antonini”, la Presidenta acusó a Estados Unidos de llevar a cabo maniobras
para “tener solo empleados y subordinados” y perjudicar a los esfuerzos de unidad en
América Latina en un momento en que Washington se acercaba al país para pedirle que
asumiera mayores responsabilidades en América del Sur”. (después de esto vino el
canciller y el alicate) menciona la tarea de recomponer el vínculo político bilateral no
borrará tan rápido pasadas ofensas. (2008b, 52)
La concepción de la inserción de un país como la Argentina remite en los autores
abordados a un punto de partida teórico diferenciador que articula al concepto en
marcos referenciales teóricos más amplios. En consecuencia entre los autores trabajados
encontramos diferencias sustantivas y también de matices. Si reflexionamos respecto a
qué entienden los autores por inserción una respuesta tentativa indicará que mientras
para Escudé es un concepto menos relevante o derivado de otras pautas que deben guiar
la PEA de un país periférico, por ejemplo para Miranda entraña un valor instrumental
central aunque en función de una estrategia política (autonomía) que posibilite lograr un
fin (el desarrollo). Muy centrado en un enfoque político Russell se recuesta en esa
dimensión de la inserción y en los limitantes que la política exterior enfrenta a la hora
de definir e instrumentar cursos de acción. Su mirada privilegia la necesidad de una
cuidadosa evaluación de las opciones para un país débil como la Argentina y postula el
apego a las instituciones y regímenes en cuanto respaldos que contribuyen a atenuar los
efectos de la asimetría del poder. Esto es más necesario hoy que en muchas décadas si
observamos que destaca Russell que el país evidencia el resultado de un largo proceso
de declinación relativa. Sus precisiones acerca de las pautas de un modelo económico
deseable –opuesto a un capitalismo de amigos y proteccionista- y de su anclaje externo
en el artículo del 2010 resulta un complemento necesario a su enfoque político.
En suma, los analistas refieren y privilegian cuestiones diferentes al hablar de inserción.
Ahora bien, también nos planteamos observar si cada uno de ellos utiliza el término
siempre en el mismo sentido o mejor dicho en un único sentido. Y la respuesta
provisoria parece ser negativa.
De la lectura realizada observamos que la inserción es utilizada por un mismo
académico en un sentido estático (una posición/un lugar adquirido en una estructura
internacional jerárquica y determinada –sea privilegiando la dimensión político-
estratégica o político-ideológica o la económico-comercial) y en un sentido dinámico
18
(como proceso con vaivenes, sometido a variaciones de condicionalidades externas,
resultado de negociaciones, alianzas y adhesiones a marcos integrativos regionales o
internacionales)
La referencia a la inserción en la primera modalidad, utilizada para referirse de un modo
puntual y simplificado para caracterizar a una realidad temporal particular, puede
conllevar como efecto o consecuencia no deseada a una distorsión del segundo sentido
del concepto. Esto es perder de vista su connotación de proceso de vinculación
estructural que entraña modificaciones no cortoplacistas que tiene fuerte arraigo en una
sincrónica puesta en juego de capacidades productivas, políticas y de sentidos colectivos
de identificación y pertenencia resultado de ciertos consensos internos y de las
necesidades, demandas y desafíos generados por el medio internacional para que cuente
con sustentabilidad en el tiempo.
Por otro lado, coincidimos con las críticas al uso político del término inserción y a la
idea refundacional. Ello pone de manifiesto la dificultad de la Argentina en construir
consensos estables y en consecuencias algunas políticas de Estado, en materia externa13
.
En una línea de reflexión similar Merke afirma que la identidad internacional de la
Argentina parece estar signada por cambios de puntuación importantes, fluctuaciones
discursivas en donde quienes llegan al poder sustentan su construcción de identidad
internacional a partir de la negación de quien lo antecedió y prometen (re)construir una
nueva Argentina y (re)insertarla en el mundo de un nuevo modo. En sus análisis las
herencias discursivas fueron lo suficientemente importantes para restringir
reconstrucciones y reinserciones totalmente nuevas. Así, se trató de un patrón de
rupturas pero en donde viejos discursos volvieron a aparecer y lo viejo se presentó como
nuevo siempre a tono con una identidad internacional que parece estar obsesionada con
su pasado, con un punto histórico en donde todo fue mejor y hacia donde siempre habrá
que volver (Merke, 2008).
Para contraponernos al predominio del mirar hacia atrás las líneas que siguen apuntan al
presente en pos de abrir perspectivas.
II) La Argentina pos default: concepto y visión de la política exterior.
13
Algunas excepciones podrían ser la política antártica y la presencia en integrar fuerzas de paz
bajo mandato de Naciones Unidas.
19
A partir del análisis de las reflexiones de académicos destacados como las desarrolladas
en la primer parte de este capítulo y de algunas propias apuntaremos entonces a precisar
nuestra lectura de la PEA contemporánea.
En primer lugar rescatamos la idea de pensar a la inserción en relación a un sistema –el
internacional- que constituye un todo integral como lo indica la definición de Batalla.
Su segmentación en macro dimensiones es analítica pero no fáctica, tanto en relación a
dicho sistema como al propio concepto. A su vez entendemos al sistema internacional
de modo dinámico, por lo tanto su devenir puede exhibir períodos prolongados de
estabilidad con otros de cambios, crisis y violencia mas o menos intensas, prolongadas y
diversas. Estas además pueden ser más notorias en el campo político o en el económico.
Este breve planteo o referencia al contexto sistémico busca resaltar que la inserción
(como estrategia política y como categoría analítica) exige una precisa y permanente
lectura de la magnitud y naturaleza de las transformaciones que se desarrollan en dicho
ámbito.
Nos interesa ahora concentrarnos en las acciones del actor estatal respecto al cual
observamos dos variantes: la posición y el rol (que buscar o sufre) en el sistema
internacional. La frase de Batalla que menciona “un lugar, aquel que buscó
conscientemente o aquel que le dejaron ocupar” es estimulante y parece apelar a una
estrategia política al aludir a la búsqueda consciente y a un rol al que se aspira14
. Con la
segunda alternativa aquel que le dejaron ocupar reconoce los límites que puede
imponer la asimetría de capacidades y de liderazgos. Volveremos sobre este punto un
poco más adelante.
Por último, coincidimos con la necesidad de destacar que la inserción es un proceso de
plazos mediano y largo. En nuestra visión, así como en la de Batalla, no resulta de un
diseño racional aunque preferimos señalar que el diseño no es enteramente racional.
Dado que partimos del supuesto de la búsqueda o aspiración de un lugar entendemos
que esto requiere una estrategia que contemple una racionalidad con relación a fines o
solo será un intento frustrado desde el mismo punto de partida. Entendemos la estrategia
14
La referencia al actor estatal y a la estrategia política realzan el rol de lo político-
gubernamental simplificando para este trabajo la noción de actor. No implica desconocer al
entramado trasnacional (lícito e ilícito) y trasgubernamental de vínculos protagonizado por
empresas, actores subestatales, y burocráticos, redes sociales y ONGs aspectos que se
contemplan en la producción del equipo que desarrolla un proyecto de investigación grupal
titulado del cual la autora es directora. Para ello puede verse:
http://politicaexternaargentina.wordpress.com
20
entonces con una racionalidad limitada y sometida a la necesidad de realizar testeos
contextuales sistémicos y también domésticos provenientes del mundo socio-político y
económico y por lo tanto incierto. Sobre ellos volveremos más adelante.
Consideramos que los patrones o rasgos de la inserción pueden ser afectados a veces
fuertemente por la coyuntura, pero no son susceptibles de cambios radicales o rupturas
abruptas mas que de modo excepcional v.g. un conflicto armado no focalizado y
persistente.
En el caso de la inserción argentina podemos apelar a la simplificación o metáfora de
Escudé “de aliados y mercados”. La Argentina ha tenido a ambos a lo largo de su
historia15
. Sean naturalmente dados o sean buscados, no han sido relaciones efímeras.
La crisis de 2001 golpeó desde adentro como producto de una serie de desaciertos
propios y no obedeció a una crisis internacional. El desplome del país tuvo lugar en un
proceso de deterioro gradual de las capacidades relativas del país. En palabras de
Tokatlian Argentina no se aisló perdió relevancia.
Más allá de la crisis, entendemos que la Argentina participa de un entramado de
vínculos bilaterales y multilaterales, así como de regímenes y organizaciones de diverso
alcance en cuanto a temáticas y membresías para actuar en el escenario internacional.
En consecuencia nos interesa reflexionar respecto a cómo operativizar el concepto de
inserción de modo de contribuir a precisar la densidad y alcance que le asignamos al
término en su frecuente inclusión en la producción referida a la política exterior. Para
ello seleccionamos –a modo de indicadores- un conjunto de vínculos entendidos como
representativos- que dan cuenta del carácter integral y sustantivo de la inserción para
evitar que el término sea equiparado por ejemplo a una intensa relación comercial. Al
respecto retomamos el concepto de la Política Exterior como una política pública que
gira en torno a dos macro dimensiones: la económica y la política. La inserción engloba
a ambas y no las interpreta como vías separadas o compartimentos de diferentes
causalidades o determinismos sino como un todo cuya articulación deriva de una
estrategia generada o ausente. Queremos aquí volver a remarcar que conceptualmente la
inserción es integral (política y económica) y estructural (por oposición a coyunturas o
momentos, ciclos cortos) y facilitada o restringida por contextos cambiantes. Nos
15
Podríamos enriquecer o complejizar la metáfora de aliados y mercados e incorporar también
vecinos, competidores, rivales e incluso ámbitos formales e informales de pertenencia.
21
interesa señalar que la inserción también engloba cuestiones como la infraestructura
física -a la vez consecuencia y estímulo- por ejemplo de los procesos de integración
regional y la de cooperación en sus distintas dimensiones (técnica, científica y
tecnológica, cultural) que definen pautas y posibilidades de progreso productivo y de
acercamientos ideacionales. Excede a las posibilidades de este trabajo abarcar análitica
y empíricamente todas estas facetas para caracterizar al proceso de inserción en los años
recientes. Como un paso en esa dirección reflexionaremos sobre algunos de los aspectos
más relevantes.
En las páginas siguientes realizamos un análisis de la PEA contemporánea por medio de
ejes que actúan a modo de indicadores los que en conjunto buscar representar la
integralidad del concepto de inserción. Dichos ejes que se asientan en las dimensiones
económica y político-diplomática y han sido seleccionados por su relevancia a efectos
de operativizar el concepto.
Como macro-dimensión de la PEA la política económica exterior (PEE) del país, puede
definirse como el conjunto de valores, percepciones, acciones e instrumentos
desplegados por los estados a los fines de resolver un modelo de inserción en el sistema
económico internacional en función de sus objetivos y necesidades. En el caso
particular de la Argentina post convertibilidad los grandes ejes como comercio, finanzas
e inversiones incluyen temas tales como la renegociación de la deuda en default, el
relanzamiento del proceso de integración, las relaciones con el FMI, las negociaciones
en el G20, los juicios de empresas de servicios privatizados en manos de
multinacionales derivados de la pesificación y congelamiento de tarifas en el CIADI, el
boom de las exportaciones asociado al aumento del precio de los alimentos y energía,
los conflictos comerciales bilaterales, etc.16
.
Existe consenso en la comunidad académica argentina en señalar que los años
inmediatos pos-crisis hasta la agenda externa del país estaba concentrada de modo
notorio en el tema deuda en default y que es a partir de la reestructuración exitosa
realizada en el 2005 cuando recobra cierta capacidad de acción e iniciativa externa con
variantes en sus tácticas y grado de activismo según temas o vínculos bilaterales
específicos.
16
La PEE tiene una doble pertenencia dado que se entronca con la política macroeconómica y
está subordinada a la misma, a tal punto que muchos de sus aspectos corresponden a la esfera de
influencia y decisiones del Ministerio de Economía.
22
En cuestiones financieras una década después del default hay importantes materias
pendientes. Como sostiene Fernández Alonso (2011) la reestructuración de la mayor
parte de la deuda soberana (2005) y la cancelación de la deuda con el FMI supusieron
avances que quitaron presiones pero también actuaron como condicionantes de la
economía argentina al comprometer pagos futuros y disminuir las reservas del país.
También coincidimos cuando señala que estas medidas no condujeron al acceso a los
circuitos financieros internacionales. En este sentido y en relación con el FMI el autor
entiende que la relación entró en una tregua al prorrogarse la suspensión de las
revisiones anuales previstas en el convenio constitutivo del organismo, aunque las
fricciones continuaron por ejemplo por la posición zigzagueante del país ante el proceso
de reformas institucionales que el Fondo inició en el 2006. Así el gobierno argentino
pasó de anunciar el apoyo a las reformas, a inclinarse por la abstensión y finalmente
constituirse en uno de los tres países miembros que votó su rechazo en 2006 (Fernández
Alonso, 2011, 59). En tiempos más recientes, y ante crecientes presiones respecto a la
necesidad de mejorar la calidad de las estadísticas argentinas, la presidenta pareció
impulsar la firma de un convenio de cooperación técnica entre el FMI y el INDEC con
ese propósito.
Otros condicionantes externos desafiaron al gobierno de Cristina Kirchner en 2008 que
reaccionó a destiempo. Busso (2011) evalúa que mientras en los discursos se
argumentaba que Argentina estaba “blindada” ante la crisis financiera internacional
desatada en aquel año, la reacción, considerada acertada por la autora, llegó tarde para
ajustar la agenda externa. “Así propusimos el pago en una única vez de la deuda al Club
de París y un nuevo acuerdo con bonistas días antes del estallido y luego tuvimos que
retrazar la operatoria por un año. Una situación similar se repite en 2010 frente al
lanzamiento efectivo de la propuesta para los bonistas y el estallido de la crisis europea
(Busso 2011).
La falta de timing llevó a que ante la crisis financiera internacional la propuesta al Club
de Paris quedase suspendida sine die, mientras que se avanzó en la propuesta de
reapertura de canje a los bonistas remanentes mediante la utilización de reservas del
Banco Central de la República Argentina. Ello generó un fuerte cuestionamiento
político y la renuncia del presidente de esa institución a principios de 2010 (Fernández
Alonso, 2011, 62)
23
En suma, el resultado de los dos canjes fue una reestructuración exitosa de 91% de los
títulos de deuda en default. El gobierno destaca que a 10 años de la crisis, la deuda
pública total disminuyó de un máximo de 166.4% del PBI en 2002 a 45,9% continuidad
del default de la deuda en marzo de2011, del cual sólo 1/3 es deuda con el sector
privado17
.
Hacia principios de 2012 la parálisis de las negociaciones18
con el Club de Paris ante la
imposibilidad de saldar la deuda en un solo pago por la inexistencia de reservas de libre
disponibilidad hizo que el gobierno volviera a evaluar la necesidad de retomar
conversaciones con el FMI cuya conformidad podría conducir a un pago escalonado o a
un acuerdo más ventajoso19
.
Como puede observarse, la agenda de temas es variada y profunda. Así entendemos que
efectivamente el sesgo impuesto en la resolución de los mismos modifica la inserción
del país en el sistema económico internacional expresando un nuevo modelo de
acumulación distinto del aplicado durante la convertibilidad20
Respecto a las diferencias
entre uno y otro y las lecturas críticas respecto de uno y otro no es posible explayarnos
en este capítulo, sólo resaltar su estrecho entrecruzamiento con la PEA a la hora de
definir “aliados y mercados”. Y dejamos planteados dos aspectos que requieren ser
tenidos en cuenta: la mirada crítica de Russell (2010) que aludía a un capitalismo de
amigos y las objeciones en cuanto a la consolidación de la presencia del capital
extranjero y la intensa centralización económica en grandes agentes (Azpiazu,
Manzanelli, Schorr, 2012)
17
Esta información está tomada del resumen del Seminario Internacional “El Vacío en la
Arquitectura Financiera Internacional: Reestructuración de Deuda Soberana”, Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas, 7 de Diciembre de 2011.Disponible en:
http://www.mecon.gov.ar/finanzas/deuda%20soberana/resumen.pdf
18
Esto traba tanto la llegada de créditos para compañías que invierten en el país, como
prefinanciación de exportaciones en agencias internacionales como el Eximbank.
19
Las tensiones entre el gobierno y el FMI continúan porque el organismo cuestiona la falta de
provisión de información veraz y detallada sobre las variables económicas a las que está
obligada la Argentina como estado miembro. 20
Al respecto puede verse las ponencias presentadas en el Panel “La dimensión económica de la
política exterior argentina 2003-2010: aspectos comerciales, financieros y de inversión”, X
Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad Argentina de Análisis
Político y la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, 27 al 30 de julio de 2011.
24
Respecto a la macro dimensión político-diplomática, la PE de los gobiernos Kirchner
procuró reforzar un entramado que brindara solidaridad y cooperación en los momentos
más críticos y más allá de éstos buscar acompañar con respaldos externos a un proceso
de reconstrucción nacional. En el conjunto de los vínculos bilaterales centramos nuestro
análisis en algunos de los actores claves para la inserción argentina EEUU, China21
y
Brasil. Claramente en todos los casos los vínculos de los tres países con Argentina
reflejan pautas de interacción que engloban a la región, se da así en el caso de EEUU y
en el de China. En relación a Brasil si bien la relación con Argentina es insustituible en
el ámbito continental la influencia ascendente de Brasil es regional. En relación a
América Latina entendemos que la región actuó como un soporte natural y prioritario
para la Argentina, en parte por la consolidación de vínculos que se habían intensificado
en la década anterior con los avances de sistemas democráticos.
En el caso de la PEA hacia EEUU, más que en ningún otro vínculo, la salida del default
hizo pensar que el país podía diseñar una política que deje atrás aquella etapa por cierto
tensa. Sin embargo, en los años siguientes los lazos bilaterales se caracterizaron por una
situación cíclica de acercamiento-crisis- intento de recomposición que se manifestó en
el gobierno de Kirchner y se acentuó en el de Cristina. (Busso, 2010). Analizar cada uno
de esos momentos excede las posibilidades de este artículo pero podemos señalar una
serie de divergencias basadas en posturas encontradas respecto a terceros estados22
y a
iniciativas norteamericanas tal como el intento de reactivar el ALCA que generó la
posición crítica argentina en la Cumbre de las Américas de Mar del Plata de noviembre
de 200523
resultan los hechos clave.
21
Recordemos que para Escudé ambos protagonizan la transición hegemónica y se constituirían
en la potencia declinante y la emergente en América Latina. 22
Entre éstos se pueden mencionar el gobierno de Hugo Chávez, las acciones de Evo Morales,
la reactivación de las iniciativas pro ALCA por parte de Washington, las negociaciones en la
Ronda Doha de la OMC, las condiciones de la seguridad jurídica para la inversión extranjera
directa, el rol del Estado frente al incumplimiento de las empresas privatizadas, las políticas de
desarrollo energético y la intensidad de la política de Estados Unidos frente a la región.
23
Al respecto Busso remarca que Argentina quedó expuesta por la formas en que Kircher
confrontó en sintonía con Chavez al ALCA mientras que ese no fue el caso de los demás
miembros del MERCOSUR que mantenían la misma postura.
25
A nivel bilateral el acercamiento pivoteó en torno a un tema sensible, la demanda
argentina al gobierno iraní de Ahmadineyad para que colabore con la justicia del país en
la investigación del atentado terrorista a la AMIA
También la PEA se caracterizó por impulsar la cooperación en temas de seguridad a
saber: las acciones argentinas en materia de lucha contra el narcotráfico y el terrorismo,
el rol en la evolución de la situación boliviana y la contención a Venezuela (Busso,
2011). Estas cuestiones resultaron los pilares que sostuvieron y siguen sosteniendo un
vínculo difícil permeado por episodios negativos como por ejemplo el caso de Antonini
Wilson y las divergencias respecto a las indemnizaciones de las empresas
norteamericanas Blue Ridge y Azurix que desembocaron en la suspensión de la
Argentina del Sistema General de Preferencias de los EEUU en marzo de 2012.
En la macro dimensión político-diplomática al analizar los vínculos bilaterales del país
con la República Popular China, por su condición de actor ascendente y protagónico en
el escenario internacional necesitamos contemplar la dimensión estratégica que este
proceso entraña.
La complementaridad económica y el crecimiento del comercio bilateral no impiden
conflictos puntuales y desafíos profundos. Entre los primeros podemos señalar: medidas
proteccionistas de parte de Argentina crecientes a partir del 2007, la retracción del
superavit que se convirtió en déficit en 2008.
En relación a los desafíos a partir de 2007 se hace mas evidente la dificultad para
conciliar los intereses del sector agrícola nacional deseoso de expandir sus ventas a
China, con los del sector industrial, ávido por lograr mayor protección estatal ante el
avance de sus competidores chinos (Oliva, 2010)24
. Asimismo, la concreción de la
ambicionada diversificación de las exportaciones argentinas es una de las materias
pendientes del gobierno argentino
Otra cuestión clave se vincula a las inversiones. Éstas crecieron a partir de 2009 tanto en
América Latina como en Argentina pero son aún más potenciales que reales dado que
varias fueron anunciadas pero aún no están efectivizadas o han encontrado obstáculos25
.
24
Oliva señala que esto queda demostrado en la disputa desatada en 2007, cuando el gobierno
argentino impuso restricciones a la importación de determinados productos industriales que
afectaron especialmente a las compras desde China.
25
Por ejemplo las marchas y contramarchas para hacer efectivo el acuerdo entre la provincia de
la Rioja y la empresa Shandong Gold para explotar minas de oro que enfrentó resistencias en
relación al perjuicio ambiental.
26
Entre las más destacadas cabe señalar la compra de los activos locales de la empresa
norteamericana Esso de parte de Pan American Energy (de la cual el 50% pertenece a la
empresa china CNOOC) en 2010. El poderío económico de China y el interés de sus
empresas estatales en rubros sensibles como energía, minería y el sector sojero atraen a
algunos y alarma a otros. Ante un “socio” tan poderoso, que como señala Escudé
planifica las acciones de sus empresas estatales, debemos preguntarnos si tenemos una
mirada estratégica para interactuar con quien si la tiene. ¿Fortalecer este vínculo nos
permitirá avanzar en la defensa de intereses nacionales entendidos como un mayor
desarrollo económico y equidad social? ¿Aporta a ello una alianza estratégica con
China? ¿Hay reflexión y consenso en los más altos niveles decisorios respecto a sus
condiciones?26
Para Oliva los lazos políticos bilaterales desempeñan un papel sumamente relevante, en
tanto los consensos sobre temas de política externa e interna sensibles para ambos
Estados –principalmente la posición favorable a China de Argentina en cuanto a la
situación de los Derechos Humanos en el país asiático y el apoyo chino a los reclamos
argentinos sobre Malvinas- impulsan la cooperación en las diferentes dimensiones de
las relaciones bilaterales, particularmente en lo atiente a la resolución de los conflictos
comerciales, con lo cual se observa una vinculación de temas no vinculados entre sí.
En el plano político-diplomático entendemos que Brasil se ha constituido en una
referencia ineludible tanto por la importancia de la relación bilateral como por las
divergencias y convergencias que articulan las posiciones propias respecto a situaciones
e iniciativas de terceros y también a la hora de construir coaliciones negociadoras. La
densidad que caracteriza al vínculo político-diplomático en los años post defaul va
ganando terreno en la dimensión económica más allá del plano comercial. Así, Actis
(2011) sostiene que “Uno de los principales destinos de la inversión brasilera directa ha
sido la República Argentina, su vecino, socio comercial y aliado estratégico. En los
últimos ocho años los anuncios de inversión de empresas brasileñas en el país
alcanzaron un monto superior a los 13800 millones de dólares, convirtiéndose en el
26 Ver por ejemplo la posición de Víctor Bronstein “China no es nuestro socio estratégico”,
Diario Clarín, 04/01/11
27
tercer inversor externo en el país después de España y los EEUU”. Se resalta entonces
que la condición de emisor (Brasil) y receptor (Argentina) de flujos de IED es uno de
los aspectos novedosos de la relación bilateral en el último decenio y un indicador de las
asimetrías imperantes entre ambos países (Actis, 2011).
Este es un dato clave que tiene que ver con cambios que muestran que a la hora de
analizar un elemento clave para la economía argentina y su PEE y en términos de
reflexionar en torno a realidades más que a potencialidades, los EEUU, potencia
hemisférica, retraída y “declinante”, Brasil, potencia regional, socio estratégico y
vecino, constituyen hoy fuentes de inversión de primera magnitud con lo cual hay
elemento para definirlos como socios y actores claves en los vínculos de Argentina con
el mundo.. Por otra parte mientras la relación con nuestro vecino ha ganado en densidad
por diversas razones el principal proyecto en común, el MERCOSUR se ha debilitado.
En términos político-diplomáticos el fortalecimiento de Brasil y sus aspiraciones
protagónicas en el escenario internacional sumado a las debilidades de la Argentina ha
conducido a una relación más estrecha pero más asimétrica.
La selección de los ejes considerados en las páginas precedentes: deuda externa,
vínculos con los EEUU, China y Brasil es obviamente incompleta. Entendemos que
para intentar diseñar un esquema operativo para evaluar la inserción deberíamos ampliar
dichos ejes e incluir temas de la PEE como los comerciales y en el ámbito político-
diplomático cuestiones como la defensa de la democracia y los derechos humanos y en
el mismo ámbito los vínculos con algunos países europeos y con América Latina como
región y a nivel bilateral los países vecinos27
. Se entiende que procesos de integración
como la Unión Europea y el MERCOSUR, coyunturalmente debilitados continúan
siendo referencias obligadas a una aproximación a los vínculos bilaterales.
Consideraciones finales
Este capítulo refiere a una preocupación académica que se originó en el uso de un
término –el de inserción- polisémico y al que se apela permanentemente en el análisis
de la Política Exterior Argentina. Consideramos que frecuentemente con su empleo se
dice todo y no se dice nada. Algo similar sucedió un par de décadas atrás con el
27
Algunos de los cuales constituyen inversores de relativa importancia por lo cual los
consideraríamos también en el ámbito de la PEE y sobre los que trabajan algunos de los
miembros del equipo de investigación al que nos referimos en nota 14.
28
concepto de interdependencia el cuál incluso en el ámbito académico –nos referimos al
argentino- era desprendido de una correcta lectura conceptual entroncada con aportes
académicos diversos desde Klaus Knorr hasta Keohane y Nye.
En relación al concepto de inserción hemos analizado la producción de tres reconocidos
académicos argentinos que divergen a partir de perspectivas teóricas distintas. .De modo
muy breve podemos decir que Escudé privilegia la inserción económica que a su vez se
optimizaría por medio de correctos lazos políticos con la potencia hegemónica. Miranda
considera a la inserción una instancia de potenciación estratégica de capacidades
políticas y económicas que posibiliten la autonomía que en definitiva el desarrollo del
país y Russell parece concentrarse en la definición de políticas que aporten
previsibilidad, profesionalismo y apuesten al valor de la institucionalidad y la
cooperación. Consideramos que trabajar estos aportes contribuye a llamar la atención
sobre la necesidad de profundizar de modo permanente el trabajo teórico-metodológico
de nuestros escritos contrastando producciones de especialistas y reflexionando sobre la
propia. En relación a ella nuestra pretensión es modesta. Buscamos avanzar hacia un
esquema operativo para evaluar los rasgos fundamentales de la inserción argentina
sobre las rasgos centrales del concepto de inserción: su carácter de proceso de plazos
mediano y largo –en este sentido tiene carácter estructural- pero también flexible , es
integral y multidimensional y entraña una estrategia si entendemos a la PE como un
instrumento de racionalidad limitada con fines claros: una mejora en la calidad de vida
de sus ciudadanos.
La búsqueda de un esquema operativo que revalorice y de precisión a la idea de
inserción focalizado en ejes como los mencionados -deuda externa, EEUU, China y
Brasil- requería de otros ejes posiblemente planteados en un segundo nivel de
relevancia. Dicho esquema buscará reforzar el vínculo conceptual y empírico con dos
núcleos vinculados a la política doméstica a los que se hizo referencia en el cuerpo del
capítulo. El primero de esos núcleos es el referido al proyecto productivo del país sobre
el que PEA se apoya. En esto tendremos una de las claves de si nos encontramos frente
a una inserción dada o buscada. El segundo de los núcleos tiene que ver con la polaridad
interna que en buena medida deviene de la gobernabilidad y de la dirección política que
los sucesivos gobiernos impulsen con sus acciones.
Aún con un esquema analítico en construcción creemos necesarias unas palabras finales.
Siempre considerando a la inserción como un proceso, y entendiendo al período abierto
29
con la crisis de 2001 como un ciclo de excepcionalidad, destacamos que el país ha
avanzado en su inserción a la par que su recuperación económica posibilitaba el pago
gradual de las deudas contraídas externamente a un ritmo sobre el que impactan los
efectos de las crisis internacionales pos 2008. Las relaciones bilaterales con los tres ejes
claves señalados muestran hoy su relevancia presentando agendas de densidad
temática, tensiones recurrentes –de diversa magnitud- y dificultades de la dirigencia
política para generar una estrategia que potencie nuestros recursos aún condiciones de
asimetría.
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