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Bolvar Espinoza, AugustoAspectos de las polticas institucionales para el anlisis poltico

Sociolgica, vol. 14, nm. 39, enero-abril, 1999, pp. 9-39Departamento de Sociologa

Distrito Federal, Mxico

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Sociolgica,ISSN (Versin impresa): [email protected] de SociologaMxico

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Aspectos de las polticas institucionalespara el anlisis poltico

RESUMEN

Pese a los profusos y agudos anlisis polticos producidos en el siglo XX, no ha habidoavance similar en la metodologa para abordar los procesos de cambio del Estado ydel rgimen. Por otra parte, los politlogos, los analistas de polticas pblicas y losespecialistas en derecho constitucional apenas se han apoyado en las reformas cons-titucionales, como estrategia de ataque, en este dominio. Slo los juristas han incursio-nado en los aspectos polticos de las reformas constitucionales, posiblemente obligadospor la limitacin del anlisis normativo. Este artculo propone, como contribucinmetodolgica al anlisis del cambio poltico, considerar las reformas constituciona-les como polticas pblicas institucionales de reforma constitucional. Entre ellasson especialmente pertinentes las polticas de control: de limitacin del poder y depreservacin de las garantas constitucionales. El concepto de polticas de reformaconstitucional rene las herramientas metodolgicas modernas de las polticas pbli-cas de orientacin francesa y los aportes del derecho constitucional mexicano. En esteartculo se hace, en primer trmino, un breve recuento terico que sirve de apoyo paraproponer una tipologa de polticas institucionales que sirva de herramienta para elanlisis de procesos de cambio poltico.

Introduccin

El estudio de las constituciones polticas de los estados, desde hacealgunas dcadas, tanto en la ciencia como en la actividad poltica,

Sociolgica, ao 14, nmero 39,Reforma institucionaly gobiernos localesEnero-abril de 1999

Augusto Bolvar Espinoza*

* Profesor investigador del Departamento de Sociologa de la Universidad AutnomaMetropolitana-Azcapotzalco. Este ensayo forma parte del proyecto de investigacin inscrito en

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comienza a ser un medio eficaz para analizar e impulsar cambiospolticos relevantes. Mediante la introduccin de normas e institucionesde control del ejercicio del poder en las cartas magnas se han fortalecidolas condiciones para lograr una vida ms justa y democrtica. Los pasesde institucionalizacin reciente se han sumado a este proceso elaborandonuevas y modernas constituciones o reformndolas profundamente.La Constitucin mexicana ha experimentado durante estas dos ltimasdcadas tantas o ms transformaciones que las del resto de los pases dela regin, por no decir del mundo. stas han tenido efectos multiplica-dores en diversas leyes orgnicas, federales y estatales que han creado,renovado o suprimido instituciones significativas, entre las cuales des-tacan las de control poltico. Entre 1921 y 1998 los 136 artculosconstitucionales ms los transitorios, en sus 523 prrafos originales,se modificaron 1,653 veces: 948 de estas modificaciones han sidoreformas, 476 adiciones y 231 cambios diversos. Las transformacio-nes a la Constitucin se han concentrado en el periodo que algunospolticos y analistas llaman reforma del Estado (1982 a 1997). Eneste lapso, las modificaciones alcanzan a 879 prrafos, es decir, al 53%de todos los cambios realizados desde 1921. Miguel de la Madrid Hur-tado hizo 281, Carlos Salinas de Gortari 282 y, hasta noviembre de1998, Ernesto Zedillo 325.

La elaboracin y la puesta en obra de constituciones escritas, ascomo sus reformas, han retenido raramente la atencin de los politlo-gos y an menos de los analistas de polticas pblicas. En Mxico, loscientficos sociales, pese a la relevancia cuantitativa y cualitativa delas reformas constitucionales efectuadas en los ltimos aos, han sidoreticentes para incluirlas, en forma integral, en el anlisis poltico dela reforma del Estado. La experiencia poltica mundial tanto tericacomo prctica ha mitigado, en gran parte, esta desconfianza. Aunquealgunos pensadores europeos an vacilan en analizar las constitucionesde pases latinoamericanos de institucionalizacin reciente, paradjica-mente no han dejado de analizar las constituciones de Europa del Este,incluso con posterioridad a la cada del muro de Berln (Biscaretti diRuffia, 1996; Gicquel, 1997: 37 y 381-397). Sin embargo, algunoseminentes juristas mexicanos han avanzado ms que los politlogos,en el anlisis de los aspectos polticos de la Constitucin. Destacan es-pecialmente los trabajos recientes de Hctor Fix-Zamudio: Introduccinal estudio de la defensa de la Constitucin en el ordenamiento mexicano(1998), la introduccin a los libros de Paolo Biscaretti di Ruffia (1996)

la Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades de la UAM-A: El Estado mexicano en la transicina la modernidad (1982-1988), aprobado el 17 de abril de 1991, con registro nm. 337.

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y El Ejecutivo Federal y el Poder Judicial (1988). Los dos primerosaportan herramientas conceptuales que hacen posible el anlisis de lasreformas constitucionales, mientras que el tercero sirve de referenciageneral para el anlisis de las polticas jurisprudenciales.

Este artculo se divide en dos partes , una terica y otra metodol-gica. La exposicin es universal pero se est pensando preferentementeen el caso mexicano. Mediante la conjuncin de algunas herramien-tas de la ciencia de polticas y del derecho constitucional se propo-ne tratar las reformas constitucionales en un terreno neutral, es decir,tanto desde su dimensin normativa como desde la efectiva y en laperspectiva del anlisis de las transformaciones del Estado y el rgi-men poltico. La idea principal es fundamentar la utilizacin de lasreformas constitucionales como polticas pblicas institucionales. Setrata de considerar la participacin de la accin pblica como herra-mienta para la comprensin de la poltica. Principalmente interesa dis-tinguir de estas polticas las que tienen que ver con el control del poder.Finalmente, se propone una tipologa que podra facilitar el uso de laspolticas pblicas institucionales en diferentes niveles temporales ytemticos del estudio del cambio del rgimen y del Estado.

I. Aspectos tericos de las polticas de reforma constitucional

Varios son los problemas tericos que enfrenta la utilizacin de las re-formas constitucionales como polticas pblicas en el anlisis del cam-bio poltico.1 Las polticas de reforma constitucional constituyen uncampo todava no explorado en el estudio del cambio del Estado y delrgimen poltico (Quermonne, 1985: 67). En el caso de pases de institu-cionalizacin reciente la existencia misma de las polticas pblicas esdiscutible. Se postula que el peso de la accin poltica contingente, prag-mtica, en pases de sesgo autoritario sobrepasa la norma jurdica. Porlo tanto, las polticas son ms bien gubernamentales que pblicas. Enprimer trmino es importante, abordar en los apartados que siguendiversos aspectos tericos que conducen a justificar la utilizacin con-

1 Numerosos pensadores del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad NacionalAutnoma de Mxico (UNAM), al abordar las reformas constitucionales desde una perspectivajurdica, se han inclinado ostensiblemente al dominio de las ciencias polticas. Algunos de elloslos citamos a lo largo de este texto. Otros estudios, no utilizados directamente en este trabajo,son tambin relevantes; por ejemplo, referente al Poder Judicial y al Ministerio Pblico (GarcaRamrez, 1997). Acerca del Consejo de la Judicatura (Fix-Zamudio y Fix-Fierro, 1996) y entorno a la carrera judicial (Cosso, 1996). Tambin se encuentran anlisis globales, como el detipo terico sobre los controles del poder de Diego Valads (1998) y de anlisis poltico (Lpez,1997), para nombrar slo algunos de los ms recientes.


junta de herramientas de la ciencia y sociologa poltica y del derechoconstitucional. Y, en segundo trmino, sin entrar en una discusinesencialista sobre lo gubernamental y lo pblico, mostrar que existencriterios generales de las polticas pblicas que podran ser utilizadosen el anlisis de las polticas de reforma constitucional en pases deinstitucionalizacin reciente. Para este efecto, en este apartado interesaen primer lugar, el tema de la naturaleza de la Constitucin y delEstado, en segundo, destacar los conceptos de limitacin y control delpoder como dimensiones esenciales de la Constitucin que permitenel estudio del cambio poltico y en tercero hacer confluir, en un mismocampo, el carcter normativo, jurdico, con el efectivo, poltico, en elconcepto de polticas institucionales de reforma constitucional. Porltimo, en una segunda parte, y a partir de esa somera revisin terica,se propone una tipologa de las polticas institucionales.

A. La naturaleza de la Constitucin

Las condiciones del ejercicio del poder se expresan en la Constitu-cin. La naturaleza o sentido de cada carta magna depende de laforma en que en ella se considera el poder y de las modalidades espe-cficas de ste. Sea cual sea el origen y la forma que adopta el poderefectivo ste se registra en la Constitucin, aunque sea en socieda-des de institucionalizacin reciente. Esto sucede en la medida en que de-trs de las formas ms directas de poder siempre existe como referentela norma jurdica. Por el contrario, en cada norma jurdica constitucionalel sentido prioritario es el poder. Es en la Constitucin, entonces, y enlas diferentes atribuciones que ah se expresan, mediata o inmediata-mente, donde residen las condiciones del ejercicio del poder. El reco-nocimiento de la necesidad de que existan normas e instituciones queregistren y regulen la autoridad estatal no ha sido fcil. A fines de laEdad Moderna y antes de que se desarrollara el proceso de las polticasconstitucionales paradigmticas norteamericana y francesa, Kantanunciaba los proble-mas bsicos del ejercicio del poder en general ydel futuro estado de derecho: la legitimidad y el orden

(El hombre) necesita de un seor que quebrante su propia voluntad y le obliguea obedecer una voluntad universalmente vlida, de modo que cada cual pueda serlibre. Mas de donde toma ese seor su poder? De ninguna otra parte que no sea laespecie humana. Pero asimismo ste ser un animal que a su vez necesita unseor. As pues, sea cul sea el punto de partida, no se concibe bien cmo pueda elhombre procurarse un jefe de la justicia pblica que sea justo el mismo Esteproblema es al mismo tiempo el ms difcil y el que ms tardamente ser resueltopor la especie humana (Kant, 1987: 12, Sexto principio).


Tena razn Kant. Las perspectivas absolutista, burguesa y proletariase enfrentaron violentamente en las revoluciones de los siglos XVIII yXIX por imponer su sentido de legitimidad y orden. El centro de ladisputa se dio en torno a la Constitucin, al nuevo Estado y al ejerciciodel poder que ambos suponan. Sin embargo, pese a sus diferencias,todas las expresiones tericas clasistas coincidieron en la sospecha dela Constitucin. Los proyectos monrquicos y popular tuvieron razonesdivergentes para rechazar el proyecto constitucional de la burguesa,mientras esta ltima no se sinti totalmente convencida de su proyectoconstitucional. En el seno de estas divergencias se encontraba el temade la naturaleza de la Constitucin, en dos aspectos: el contenidoparcial o universal de la carta magna y, derivado de este, dnde residela soberana y cul es su fuente de legitimidad.

La monarqua consideraba como nica fuente de soberana a Diosy al derecho divino encarnado en el soberano. La Constitucin no podaser ms que una simple hoja de papel. En boca de uno de sus repre-sentantes, esto supona: (hacer aqu) la solemne declaracin de queni ahora ni nunca permitir que entre el Dios del cielo y mi pas se des-lice una hoja escrita a guisa de segunda Providencia (palabras deFriedrich Wilhelm IV, el 11 de abril de 1847 en un mensaje de la corona.Lassalle, 1996: 58, nota del editor y 7). Por el contrario, el argumentoen contra de la Constitucin de los representantes del proletariado,Lassalle, Marx y Mehring, se sostendr desde un punto de vista te-rrestre: la validez de la Constitucin puede ser efectiva pero no uni-versal, depender de la correlacin de fuerzas sociales actuantes. Estaperspectiva desconoce la legitimidad universal de la carta magna en lamedida que no puede ser ms que una expresin de legitimacin delpoder existente. Despus de haber ledo las dos conferencias de Lassa-lle, Marx se las remitir a Engels con la siguiente nota: Aqu te adjuntodos discursos muy inteligentes de Lassalle. Por su parte, Mehring,manifiesta: Fuera de Lassalle, puede que esta democracia no contaseen todo el pas con una docena de afiliados. Pero Lassalle tena elderecho a hablar de ella, ya que estaba laborando por su potente renacer,con aquella carta de contestacin que habra de alumbrar una nuevay verdadera democracia dentro del pas (Introduccin, de 1908; Lassa-lle, 1996). Por su parte, la burguesa tampoco pudo conformarse con losprincipios generales que fundaron sus revoluciones. En parte, el procesode reformas constitucionales, da fe de ello as como de la necesidad deestablecer controles al ejercicio del poder. Por su parte, la Declaracinde los Derechos del Hombre dar cuenta de la separacin entre la Cons-titucin real, efectiva y la formal, la hoja de papel: Toda socie-dad en la cual la garanta de los derechos no est asegurada ni la sepa-racin de derechos establecida no tiene Constitucin (art. 16 de laDeclaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano).


La polmica clsica adquirir otro carcter en el siglo XX, aunquemantendr en la base los elementos de la disputa sobre la soberana.La nuevas formas que adoptar el Estado despus de la derrota delEstado absoluto replantear en los hechos la anttesis. El Estado liberal,el de bienestar, los estados autoritarios fascistas y stalinistas, sern lasexpresiones polticas efectivas de estas temticas. En lo que a estetrabajo concierne, que es la viabilidad del estudio de cambio de rgimendesde las reformas constitucionales, la controversia originaria se planteaen nueva disyuntiva: o la Constitucin es fuente en s misma de uni-versalidad y legitimidad en la medida que encarna principios univer-sales de la humanidad y ya no de una parte de la sociedad: la burguesao, por el contrario, la Constitucin tiene su fundamento de legitimidaden la accin y en la voluntad. Ambas posiciones sern expuestas porSchmitt (1982, 1983 y 1985) y Kelsen (1997 y 1995b) en forma ejem-plar. La posicin intermedia a este respecto (Heller, 1997) no serobstculo para que la anttesis entre lo formal y lo real se siga plantean-do. Habermas actualizar esa polmica,

el sistema de derechos (reconstruye) las presuposiciones en las cuales losmiembros de una sociedad jurdica moderna deben procurarse para ser capaces deconsiderar su orden jurdico como legtimo, sin tener que apoyarse sobre razo-nes de orden religioso o metafsico. Sin embargo, la legitimidad de derechos yla legitimacin de procesos de prescripcin de una ley (ediction) son una cosa, lalegitimidad de un orden de dominacin y la legitimidad del ejercicio del poderpoltico son otra (Habermas, 1997: 150, traduccin del autor).

Dos aspectos tericos clsicos participan de la discusin contempo-rnea en la ciencia poltica y en el derecho constitucional y son perti-nentes para los propsitos del presente trabajo. La Constitucin, ademsde poder ser considerada desde una perspectiva absoluta, relativa opositiva supone, en primer trmino, un acto del poder constituyente.Desde esta perspectiva decisionista de la teora constitucional, es unhecho poltico producto de una poltica fundante, organizativa, constitu-tiva, es decir, un pacto (Schmitt, 1982: 29-58). En segundo trmino,desde la teora pura del derecho, la Constitucin aparece como el estratosuperior jurdico positivo, como la norma o normas positivas que regu-lan la produccin de las normas jurdicas generales: es el sentido mate-rial de la Constitucin (Kelsen, 1997: 232). Como punto intermediode esta anttesis, puede afirmarse que no existe Constitucin polticaalguna que cabalmente, como status real, no sea, a la vez, un ser for-mado por normas, es decir, una forma de actividad normada, ademsde una forma de actividad meramente normal (Heller, 1997: 272).


Independientemente de la sntesis propuesta por Heller, el carcter deaccin y normativo que posee todo precepto constitucional, y por ellolas reformas constitucionales, parece ser la anttesis que ha impedi-do la utilizacin de la carta magna en los estudios de cambio poltico.Como expresin de esta disputa, no slo las constituciones sino tam-bin las reformas constitucionales, a menudo, y no slo en Mxico,sern consideradas con suspicacia. Aparecern como fenmenos pura-mente formales y alejados de los procesos reales sociales y, en el mejorde los casos, como productos de conflictos polticos coyunturales. Sinembargo, pareciera haber consenso en la identificacin del Estado conla Constitucin, aunque las formas de encarar cada una de las esferasno haya sido nica. Esta cuestin se hace evidente en los intentos quetanto la ciencia poltica como el derecho constitucional han hecho pordefinir sus propios objetos de estudio.

Las reformas constitucionales podran verse desde las dos perspec-tivas enunciadas anteriormente: como modificaciones a normas anterio-res cuya validez est en funcin de ellas o como actos polticos. Ambasposiciones no slo no son contradictorias sino que pueden ser comple-mentarias y recogidas en el concepto de polticas pblicas institucio-nales de reforma constitucional.

B. De la limitacin del poder al control del poder

La naturaleza poltica y jurdica de la Constitucin ha sido objeto dediversas interpretaciones, en una primera poca de acuerdo a diversasposiciones de clase y, posteriormente, como consecuencia del desa-rrollo histrico de las instituciones. Sin embargo, desde antes del es-tablecimiento del constitucionalismo moderno la divisin de poderesha aparecido como un principio general de la estabilidad de los sistemaspolticos. La primera preocupacin de los pensadores polticos y delos juristas clsicos fue la limitacin del poder. Y una posterior ser ladel control efectivo de este poder.

El principio de la divisin de funciones del poder (Loewenstein,1979: 55 y ss.; cit. en Arteaga, 1994: 32-41) tiene sus races tericasdesde la antigedad,2 y posteriormente es precisado por John Locke(1984: cap. XII, pp. 90-92) y Charles-Louis de Secondat, barn de Mon-tesquieu (1984: Libro XI, cap. VI, pp. 168-179). Las constituciones pa-radigmticas modernas de Estados Unidos y Francia incorporan el

2 Se encuentra en la formulacin de Aristteles en la tica nicomaquea. Poltica (1973:Libro IV, cap. XI, pp. 235-237) y en la de Polibio en la Historia de Roma (Libro VI, caps. X y XI;cf. Arteaga, 1994).


concepto de checks and balance (frenos y contrapesos) a los requisitosde la teora del ejercicio del poder contemporneo (Fix-Zamudio, 1998:27-30). Sin embargo, a la concepcin clsica le falt la sistematizacinde los conceptos y de las ideas relativas a los instrumentos para lograrla efectividad de las disposiciones constitucionales. El supuesto quese afianza es que slo la Constitucin puede ser seor de los hombres.La Carta Magna, como producto humano, se erige en seor, pero debecrear asimismo las reglas e instrumentos para un funcionamiento justo.Al mismo tiempo establece los mecanismos, que no son otros que laspolticas de reformas constitucionales, para corregir sus defectos oadecuaciones a los cambios sociales. Este proceso es permanente y lasreformas pueden requerir tambin de nuevos ajustes en un procesosiempre perfectible. La discusin sobre los mecanismos de control delpoder es relativamente reciente y se remonta a la dcada de los aoscuarenta. La polmica Schmitt-Kelsen inicia este viraje (Fix-Zamudio,1998: 21-26). La pregunta bsica de la polmica Schmitt-Kelsen:quin debe ser el guardin de la Constitucin?, conlleva una signi-ficativa actualidad: un rgano tutelar de carcter poltico de las normasconstitucionales?, es decir el presidente del Reich con apoyo en lasfacultades extraordinarias que le otorgaba el artculo de la Constitu-cin alemana de 1919 como lo expresaba la propuesta de Schmitt? o,un tribunal especializado no cualitativamente diferente de cualquierotro rgano jurisdiccional? Mientras que la propuesta de Schmitt seasimil a la llegada al poder de Hitler la de Kelsen se difundi amplia-mente en los regmenes liberales democrticos.

La evolucin terica de las ciencias del derecho y de las polticaspblicas, junto con las transformaciones polticas de las ltimas dca-das, ha hecho posible la idea de estudiar los preceptos constitucionalesque limitan el poder pero sobre todo las instituciones que lo controlan.En este sentido, las acciones de los gobiernos o las polticas pblicasconstitutivas que tiendan a dar garanta para la defensa de la Cons-titucin han pasado a tener gran significacin en el encuadre de losprocesos polticos en los lmites del estado de derecho. Este aconteci-miento se afianza aun en los pases de institucionalidad reciente, y enespecial en Mxico y Amrica Latina (cuadro 2).

Desde el punto de vista jurdico, la doctrina de la defensa de laConstitucin se puede entender de manera provisional y aproximadacomo el

conjunto de instrumentos jurdicos y procesales que se han establecido tantopara conservar la normativa constitucional como para prevenir su violacin,reprimir su desconocimiento y, lo que es ms importante, lograr el desarrollo y laevolucin de las propias disposiciones constitucionales en un doble sentido: desde


el punto de vista de la Constitucin formal, a fin de lograr su paulatina adapta-cin a los cambios de la realidad poltico social, y desde el ngulo de la Constitucinreal: su transformacin de acuerdo con las normas programticas de la propiacarta fundamental (Fix-Zamudio, 1998: 24 y 16). La doctrina de la defensa de laConstitucin puede dividirse en dos partes: la proteccin de la Constitucin y lasgarantas constitucionales (Ibidem).

La doctrina de la defensa de la Constitucin (Fix-Zamudio, 1998),o de su proteccin (Gicquel, 1997: 183-192) o del control de laconstitucionalidad de las leyes (Burdeau et al., 1997: 72-81) entregala posibilidad de clasificar de diversas formas la vigilancia del ejercicioy de sus condiciones desde una perspectiva normativa, jurdica. Sinembargo, ni los preceptos ni las instituciones encargadas de su cumpli-miento son definitivas y estticas. Por ejemplo, la legitimidad delcontrol de la constitucionalidad de las leyes se enfrenta a un dilemasimple: si no existe ningn control, significa que el legislador puedeviolar la Constitucin y sta no es ni superior a las otras leyes ni obli-gatoria. Pero, por otra parte, en un sistema democrtico el controlentregado a una autoridad que no sea el pueblo no es verdaderamentedemocrtico (Burdeau et al., 1997: 73).

Las normas y las instituciones son producto de polticas pblicas,que por mucho que participen en su elaboracin los ciudadanos, si es quese da el caso, estn sujetas a las limitaciones de cualquier poltica p-blica. Por universales que se estimen las determinaciones del estadode derecho, no es menos cierto que los principios de universalidadtodava son sospechosos de particularidad. Este es precisamente el te-rreno de la ingeniera constitucional, que no es exclusivamente norma-tiva sino poltica en dos sentidos: en el primero, en que no es slo lanorma lo que debe observarse sino tambin su funcionamiento efectivo,y en el segundo, en que las reformas constitucionales son ante todopolticas pblicas y no postulados eternos.

C. Polticas pblicas y reformas constitucionales: un mbito comn

El desarrollo de las ciencias sociales y especialmente la complemen-tariedad entre el derecho constitucional y la sociologa, juega un pa-pel relevante desde el segundo tercio del siglo XX en la revalorizacin delcarcter poltico y no meramente jurdico de la Constitucin. Sin em-bargo, la cooperacin entre la ciencia poltica o sociologa y la cienciadel derecho ha sido histricamente controvertida. Alternativamente,ellas han sido consideradas tanto como una misma y sola disciplina, ocomo disciplinas opuestas o complementarias. En el primer caso, se


les ha identificado debido a la progresiva precisin que han alcanzadociertas prescripciones de la filosofa o la teora poltica en busca delmejor sistema de gobierno, lo que ha permitido su conversin en reglasconstitucionales. Como consecuencia de la consideracin positivistaque estimaba que analizar la organizacin y el funcionamiento del poderera describir las reglas efectivamente aplicadas, la confluencia de estasdos disciplinas se hizo evidente. Sin embargo, en la medida en que sehicieron sentir las limitaciones de estos supuestos, se admiti que eranecesario distinguir entre las reglas en que se poda constatar su fun-cionamiento y las deseadas: ciencia del derecho descriptiva, teorapoltica y sociologa prescriptiva. En los ltimos aos, la ciencia delderecho, al incorporar dos instrumentos metodolgicos de la cienciapoltica el anlisis estratgico y el anlisis sistmico ha vuelto a con-siderarse aliada de la ciencia poltica (Burdeau et al., 1997: 40-43).

La inclusin de las reformas constitucionales en el anlisis del cam-bio poltico es ms posible hoy que en el pasado. En primer trminodebido al impacto de los procesos polticos reales en todo el mundo,fundamentalmente a partir de la dcada de los noventa, cuando ocupanun lugar preponderante las reformas constitucionales (cuadros 1 y 2),y en segundo trmino por los desarrollos de la ciencia poltica y de ladoctrina del derecho constitucional, que tienden a su convergenciadesde los aos veinte. Gracias a este doble proceso se ha abierto la po-sibilidad de utilizar las modificaciones constitucionales, por lo menos,como indicadores de cambios polticos. Ambos desarrollos han con-tribuido a la revalorizacin de la Constitucin y del Estado. Hoy vuelvena figurar, en algunas perspectivas tericas, como vrtices del anlisisde la poltica, despus de dcadas de olvido. La perspectiva jurdica esimprescindible para el estudio de las modificaciones constituciona-les pero, evidentemente, no agota su riqueza. Mas la norma requieredel anlisis poltico y ste, sin el conocimiento de las instituciones decontrol del poder, es ms que insuficiente. Las normas jurdicas pue-den verse como polticas pblicas que agregan al deber ser la aplica-cin efectiva de la poltica de reforma,3 es decir, no slo en su carcterdoctrinario jurdico sino como el resultado de acciones pblicas.

Los apoyos tericos para hacer la conversin de las reformasconstitucionales en polticas pblicas se basa en los aportes de la cienciapoltica y en la concepcin francesa de las ciencias de poltica.4 En

3 Se prefiere el trmino efectiva ms que real para designar una realidad emprica. Eldeber ser o los fenmenos ideolgicos tienen tanto peso de realidad como la realidad efectiva.Las perspectivas positivistas dan estatuto de certeza exclusivamente a lo que es.

4 Base importante de nuestras reflexiones se sostiene en el avance que ha experimentado,por una parte, la ciencia poltica en Francia en los ltimos aos (Grawitz y Leca, 1985) y, por


esta perspectiva, las herramientas conceptuales de la ciencia polticade las polticas institucionales y, en particular, las constitucionalesy de reforma constitucional, aparecen como las ms adecuadas parael anlisis poltico del cambio. Respecto de las categoras del derechoconstitucional que podran complementar el anlisis poltico, destacanlas derivadas del estudio de la doctrina de la defensa de la Consti-tucin. Esta doctrina puede ser considerada en sus dos dimensiones:1) los instrumentos protectores de la Constitucin y 2) el derecho pro-cesal constitucional (Fix-Zamudio, 1998: 27-47 y 67-155).

La perspectiva de las reformas constitucionales como polticas p-blicas constituye la proposicin principal de este ensayo. En nuestrolimitado conocimiento, no tiene precedente en el anlisis del cambiopoltico, a lo menos en pases de reciente institucionalizacin. Por unaparte, conserva la normatividad en que se debe desarrollar la vida po-ltica, aun la subversiva y, por otra, integra a esta normatividad abstractalos procesos efectivos de su realizacin, limitaciones y consecuencias.Las polticas de reforma constitucional de ninguna manera constituyenun juego ocioso de los gobernantes. A pesar de que muchas vecesresponden a criterios coyunturales o justificacin de actos ya realizados,siempre expresan una forma de ejercicio del poder. El no cumplimientode los objetivos que supone la reforma constitucional, no impide ver losintereses que esconde la disposicin y tampoco que ella pueda cum-plirse algn da.

D. La Constitucin y el Estado, para el estudio del cambio poltico

En este ensayo, el concepto de Constitucin y de sus reformas se ubicaal interior de una determinada concepcin moderna de las polticaspblicas institucionales de reforma constitucional. sta reconoce a laConstitucin en su dimensin tanto normativa como de accin y es detriple naturaleza. Por una parte, las reformas a la carta magna son nor-mas que modifican un orden institucional, por otra, son el resultado deuna voluntad poltica, producto y reflejo de un pacto fundante y, en ter-cer trmino, expresan la aceptacin de un conflicto, los lmites acepta-bles de una disputa legal, y, son deber ser, ideal o proyecto global dela accin efectiva de los ciudadanos. Las tres pueden dar comprensin

otro, la sociologa poltica y del Estado (Lagroye, 1991y Badie y Birnbaum, 1979). Tambintoman en cuenta la perspectiva de las polticas pblicas francesa (Lacasse F. y Thoenig, 1996;Mny, Muller y Quermonne, 1995; y Thoenig, 1985), pero especialmente se basa en la tipolo-ga propuesta por Jean-Louis Quermonne (1985) y en las nuevas proposiciones del neoins-titucionalismo y de la perspectiva cognitiva (Muller y Surel, 1998).


a diferentes preguntas sobre los procesos de cambio en el Estado y enel rgimen poltico.

La Constitucin posee un carcter eminentemente normativo y, porlo tanto, formal, ideolgico, y a menudo guarda una distancia apreciablecon la realidad efectiva. Sin embargo, aun en los regmenes dictatorialesdifcilmente se podra decir que es meramente decorativa. Por ello, elpragmatismo poltico que a veces la sobrepasa y el mero formalismoque en muchas ocasiones manifiesta no debieran ser un obstculo seriopara la exclusin de las reformas constitucionales en el estudio de lastransformaciones polticas. Como consecuencia de lo anterior, la Cons-titucin no es la regla metafsica de la cual se deducen todas las accio-nes de los ciudadanos. Tampoco est conformada por enunciados gene-rales que se cumplen indefectiblemente en todos los mbitos de lavida social. Con mucho menor razn, es pura ideologa, encubridora yjustificadora, que el poder construye pragmticamente para avalar inte-reses particulares y coyunturales. Aunque evidentemente deba dar res-puesta a desafos histricamente determinados.

El estado de derecho y la Constitucin comparten un campo comnen la ciencia poltica y en el derecho constitucional. Por una parte, elEstado aparece como la institucin ms general; por otra, la Consti-tucin se revela como la norma fundamental y el pacto autntico(Schmitt, 1934: 63-66 y 80-93). Ambos conceptos e instituciones serequieren mutuamente. El Estado y por tanto la Constitucin puedenser entendidos como producto de una poltica pblica constitutiva (Quer-monne, 1985: 66-72). Aparecen como meta institucin, institucin deinstituciones y como meta poltica, como condicin para la elaboracinde otras polticas.

El gobierno del Estado es la institucin por antonomasia. Puede serconsiderado como la ms densa, la ms coherente y la ms perfectade todas las instituciones (Burdeau, 1967: 231). En esta medida, escondicin de la vida poltica misma. Juega un papel determinante enla consolidacin de un rgimen poltico determinado. Es producto de unapoltica pblica fundante y, al mismo tiempo, es el principal gene-rador de las polticas pblicas institucionales que estructuran tanto laorganizacin del ejercicio del poder como de la sociedad en su con-junto. Las instituciones, y entre ellas el propio Estado, tienen el doblepapel de socializar y de consolidar las acciones sociales. Por ello, atravs de las instituciones vivientes (infra) se pueden observar lasformas especficas de esta transformacin. Desde la sociologa delEstado es el espacio donde se expresan las condiciones de la es-tructura de base de la organizacin de poder poltico (Estado) y de suejercicio (rgimen) (Badie et al., 1979; Genieys et al., 1996: 701).


La Constitucin, por su parte, es el mbito ideolgico discursivodel Estado. Muestra el grado en que el orden poltico se expresa endisposiciones, sean leyes o costumbres, formalizadas o no. Afirma tantouna situacin especfica de la vida social como su destino viable.5 Laforma en que la Constitucin expresa tanto el acuerdo como el proyectono es siempre directa ni mecnica. Al menos, expone los ms impor-tantes temas que han afectado a una sociedad y da una solucin a stos.A veces claramente, pero a menudo deja un necesario espacio contra-dictorio que asegura su representatividad ms general. La ideologaque supone la Constitucin como expresin discursiva del Estado debeverse como la expresin deseada y por lo tanto real del sistema poltico,con tanto peso como la realidad poltica efectiva. La Constitucin pol-tica y las transformaciones que sta pueda sufrir y el nuevo orden ju-rdico ideolgico derivado de estos cambios: (1) expresan formalmente,de manera resumida y privilegiada, las instancias y las relaciones b-sicas (praxis social) que aseguran la preservacin de un orden posible,querido y aceptado, utpico, que permite la convivencia de interesescontrapuestos; y (2), exponen, legitiman y si es necesario deformanel proyecto que impulsar y encauzar la accin de las instancias y dela sociedad en su conjunto.

La Constitucin mexicana es por consecuencia norma de normas;est abocada a normar, impone deberes, crea limitaciones, otorga fa-cultades y concede derechos; nada ni nadie puede normarla; su natu-raleza de suprema niega la posibilidad de que est sometida a otrocuerpo normativo superior y, en cambio, requiere que todo le sea inferiory todo acto de autoridad est de acuerdo con ella. No reconoce nadapor encima de ella (Arteaga, 1994: 20). Por ello, los gobiernos posrevo-lucionarios, pese al uso concentrado y monoplico del poder, no slono han eludido la Constitucin y sus reformas sino que se han servidode ella en cada uno de sus actos. A travs del uso del poder sin contra-peso, los gobiernos revolucionarios han desplegado un amplio progra-ma de polticas institucionales de reforma constitucional que le handado el sello caracterstico al Estado posrevolucionario. Es en el carcterde estas polticas institucionales, por lo tanto, donde puede verificarseo no el cambio de rgimen poltico.

5 Existen otras instancias en las cuales el orden ideolgico se expresa en su perspectiva msgeneral, pero todas ellas tienen como referente a la Constitucin. Estas concepciones se dan, adistinta escala, en los aparatos reproductores de representaciones y de vas posibles de accin,como son el Estado, la Iglesia, las fuerzas armadas, los medios de comunicacin, etctera. Tambinlos partidos, los movimientos sociales o los grupos de presin y la cultura poltica popularconstruyen espacios de consenso.


II. Hacia una tipologa de las polticas institucionalespara el estudio del cambio poltico

En cuanto polticas pblicas, stricto sensu, las polticas institucionales,entre las que se encuentran las constitucionales, no difieren en muchosaspectos de las dems polticas pblicas. Las polticas pblicas aparecencomo programas de accin institucionalizados destinados a hacersecargo y, si es posible, resolver situaciones estimadas en la agenda guber-namental como problemticas (Nioche, 1982; Thoenig, 1985: 17-20).La caracterizacin clsica de las polticas pblicas es la de Jones, quecomprende: identificacin del problema, formulacin de una solucino de una accin, toma de decisin, aplicacin de la accin y evalua-cin de los resultados (Jones, 1972, cit. en Thoenig, 1985). A esta con-cepcin se debe integrar el enfoque moderno de las polticas pblicasneoinstitucionalismo, las perspectivas cognitivas (Muller, 1998:41-53) y el anlisis de coyuntura (Bolvar et al., 1991) que comple-mentan y flexibilizan esta perspectiva y otorgan una visin ms ampliay poltica que el enfoque secuencial. En esta ltima postura los con-ceptos de hechura, participacin de los actores, arena de disputa,elaboracin de agendas, redes de influencia, ventanas o factoresexternos y, las polticas como aprendizaje y concepcin intelectual ex-presan, entre otras cosas, herramientas de anlisis menos rgidas quela concepcin tradicional anglosajona.

A. Clasificacin de las polticas pblicas institucionales

A pesar de su importancia existen pocos casos en que las institucionespolticas y administrativas y jurisdiccionales hayan sido objeto de es-tudio por parte de las publics policies. Por otra parte, a pesar de quelos anlisis sociolgicos han utilizado profusamente el concepto deinstitucin, en diferentes dominios, no ha habido una aplicacin alespacio que ocupan las polticas pblicas (Quermonne, 1985: 61-62).Las polticas institucionales pueden ser clasificadas de tantas manerascomo las polticas pblicas en general. Una de las clasificaciones po-sibles es la que ofrece el derecho pblico, constitucional y administra-tivo que las considera a partir de las funciones del gobierno y, en estesentido, coinciden con las secretaras de Estado. Otra, que es la queaqu retenemos especialmente, es la de polticas de control y de regula-cin del ejercicio del poder.

Las polticas pblicas institucionales son las tienden a desarrollarprcticas relativamente constantes (cuadro 3). Las instituciones requie-ren de una legitimidad que slo puede otorgarles, sea directamente o


indirectamente, la Constitucin. El carcter institucional de algunaspolticas pblicas est determinado por aquellas acciones que promue-ven, producen, transforman, fragmentan, desgastan o desagregan insti-tuciones, o un sistema de instituciones, ya sean pblicas o privadas(Quermonne, 1985).

En el primer rango de las polticas institucionales se encuentran laspolticas constitutivas. Estn dirigidas a crear y a enraizar (a veces arestaurar) las instituciones (y los regmenes polticos), no para acom-paar una poltica habiendo otras finalidades, sino con el fin principalde afectar el orden poltico existente. Por ello, las polticas instituciona-les tendientes exclusivamente a destruir o a desestabilizar las institu-ciones o los regmenes anteriores tambin se inscriben en este concepto.Las polticas constitutivas pueden referirse a la creacin de institucionestanto de derechos privados como de derecho pblico. Pueden entenderseen este concepto las polticas constitucionales, las jurisprudenciales ylas administrativas (Quermonne, 1985: 66-74).

Por otra parte se encuentran las polticas reformadoras y reguladoras.Las primeras estn dedicadas a modelar las instituciones preexistentesa fin de desarrollarlas o de transformarlas. Adecuan instituciones aprocesos de cambio mayores o a situaciones de inestabilidad o, simple-mente, a la preservacin del orden vigente. Se encuentran entre ellaslas polticas de reforma administrativa. Por su parte, las polticas ins-titucionales reguladoras se contentan con poner las reglas y definir losstatus. Tienden a mantener el orden existente a travs de medidas decontrol de diverso tipo (Quermonne, 1985).

Para el estudio del cambio de rgimen destacan principalmentecuatro tipos de polticas pblicas institucionales. En primer trminolas institucionales constitucionales, que fundan una nueva constitu-cin y un nuevo orden, que permiten establecer los parmetros entrelos cuales se mueven las polticas de reforma constitucional; en segun-do, las polticas institucionales de reforma constitucional, que tiendena transformar un rgimen poltico originario; en tercero, las instituciona-les jurisprudenciales de control y de regulacin del ejercicio delpoder, que estn dirigidas a afianzar el estado de derecho; y, en cuarto,aquellas polticas de reforma constitucional que atacan un aspecto espec-fico del rgimen poltico y que pueden ser muy variadas y de distintaintensidad. Las tres primeras se refieren a las condiciones y el ejerciciodel poder, y son a las que nos referiremos en el apartado que sigue.

B. Las instituciones vivientes

Las instituciones son formas sociales establecidas o procesos por loscuales la sociedad se organiza. Pareciera que hubiera dos dimensiones


contradictorias, una esttica y otra dinmica. La primera acepcin,heredada de Durkheim, caracteriza las instituciones como fenmenossociales, interpersonales y colectivos, que presentan permanencia,continuidad, estabilidad. Toda sociedad conforma a los individuos y alos grupos en un orden superior que asegura su cohesin, que realizasu integracin y funda su perennidad. Las instituciones son la expresiny la garanta de este orden. Estn dotadas de una consistencia propia,separadas de las voluntades que la han hecho nacer e instaladas en laduracin. Imponen su ley a los miembros de la sociedad estructurandosus pensamientos y comportamientos. As concebidas las institucionesengloban las realidades de naturaleza diversa que se sitan sobremuchos planos donde se ubican las normas y obligaciones de compor-tamiento. En el primer rango figuran las normas jurdicas; y de otraparte, los grupos organizados, en el seno de las cuales se efectan losprocesos de socializacin (Chevallier, 1981: 6-9; cf. Quermonne,1985: 63).

La tendencia de ciertos socilogos a confundir los proceso de socia-lizacin con los de institucionalizacin denunciados por Boudon yBorricau (1982: 307-314) ha propiciado la bsqueda de perspectivasnuevas (Chevallier, 1981: 8-9). En esta perspectiva, el desarrollo yfortalecimiento de las instituciones muestra: (1) el grado de socializa-cin; y, al mismo tiempo (2), la consolidacin, fijacin y abstraccinde prcticas sociales repetidas y aceptadas que alcanza una sociedaden un momento determinado de su desarrollo. La idea de la institucincomo dato construido como una totalidad acabada, coherente y esta-ble se opone a la concepcin que la concibe como una totalizacinperpetuamente en proceso dialctico resultante de la tensin permanenteentre lo instituido y lo instituyente.

Desde la perspectiva de Chevallier la institucin no se considerams como un dato construido sino como un proceso dialctico resultadode la tensin permanente entre lo instituido y lo instituyente. Las formasinstituidas son sin cesar corrodas, subvertidas y desestructuradas, porla presin de las fuerzas instituyentes. La institucionalizacin traduce lasuperacin temporal y precaria de la contradiccin inicial. La institu-cin no es una totalidad acabada coherente y estable, sino una totali-zacin perpetuamente en movimiento. No es una cosa sino una prctica;ella es hacindose y deshacindose sin cesar (Chevallier, 1981: 8-9;cf. Quermonne, 1985: 63). Pareciera que las instituciones se emancipany, posteriormente, se imponen a los individuos como un poder superiorexterno como si fueran fetiches.6 El cmo se produce el cambio de

6 El proceso de fetichizacin de la mercanca es uno de los sorprendentes ejemplos de laaplicacin terica de esta concepcin (Marx, 1965: 604-618). Criticando a los economistas,


lo dinmico a lo esttico constituye uno de los ms relevantes problemasde la historia del pensamiento.

Las postura francesa de las polticas pblicas se ubica dentro deuna perspectiva dinmica, opuesta a la definicin esttica de institucinque tiende muy a menudo a identificar las instituciones a las formassociales establecidas. La distincin entre forma social estableciday proceso dialctico se encuentra tempranamente en la distincinentre institucin viviente e institucin cosa o instituciones inertese instituciones vivientes, formulada en los trabajos premonitoriosde Hauriou. En la concepcin de Hauriou la idea de una institucinviviente se opone a la de inerte o institucin cosa. Estas ltimasson las normas, las reglas fijadas en un momento dado que rige el esta-tus de personas fsicas y morales y el rgimen jurdico de sus bienes.Constituyen el conjunto de las legislaciones, los fondos de costumbresy de jurisprudencia, Quermonne se refiere a ellas cuando trata las pol-ticas reguladoras (Quermonne, 1985: 63). Las segundas son las institu-ciones de naturaleza corporativa; estas instituciones cuerpo, una vezconvertidas en sujetos de derecho, forman entidades en movimientoque se reconocen en tres aspectos: la idea, el grupo que la lleva a la prc-tica y la adhesin tanto a la idea como a la puesta en obra.

La idea obra antecede al nacimiento de la institucin, segn laexpresin americana, producto de los padres fundadores, y suponela persecucin de un fin o un hacer prevalecer una idea. Hay as padresfundadores de una Constitucin o mecenas autores de una fundacin.En segundo lugar, la existencia o servicio a un fin perseguido de un poderorganizado que ms all de la precariedad de los fundadores asegu-ra la continuidad, si no la perennidad de la institucin, se inscribe en laduracin en la realizacin de los objetivos, pone en marcha la pol-tica institucional adaptando su inspiracin inicial a la evolucin de lademanda social y a los accidentes que la historia le reserva. Por ltimo,y en tercer lugar, es de naturaleza psicolgica. Resulta de la adhesin, opor lo menos del consentimiento, a la realizacin de la obra que mani-fiestan los participantes. Una institucin no es viviente, en efecto, sinocuando las personas fsicas o morales que le conciernen testimonianrespecto de ella un inters sostenido y le procuran los recursos mate-riales o morales de los cuales el poder organizado necesita para ad-ministrarla.

El anlisis de las instituciones vivientes (Hauriou) se revela comoms til al conocimiento de las polticas institucionales en tanto queles concede una autonoma interna que les permite proseguir por ellas

Marx les atribuye una singular manera de proceder. Para ellos no hay ms que dos suertes deinstituciones, aquellas del arte y las de la naturaleza (Marx,1965: 614-616).


mismas su fin y de llenar sus funciones, una vez que las instituciones-cosas no proceden esa autonoma (Sfez, 1988: 66). Las institucionesse reforman, se crean o se destruyen en un proceso complejo dondeparticipan distintas instancias, si no es que todas, de la sociedad. Laincorporacin, la institucionalizacin as logradas, escribe GabrielMarty, pueden conducir hasta la personalizacin. Pero se necesitaalgo ms: una posibilidad de expresin continua de las manifestacionesde comunin sobre la idea y su puesta en marcha que permita la adap-tacin de la personalidad jurdica con su capacidad de adquirir o deobligarse a la responsabilidad (Marty, 1969: 40, cit. en Quermonne,1985: 64).

Probablemente debe siempre haber a la cabeza de la institucinuna minora actuante: gobierno, consejo de administracin, comit di-rector, pero en ausencia de adherentes ninguna institucin podra a lalarga subsistir. Y, una vez que sucede, los antiguos combatientes desa-parecen y la asociacin que les reuna termina tambin en lugar deexistir. Por consecuencia, contrariamente a aquellos autores que hancalificado de vaga la teora de la institucin profesada por Hauriou,sostiene Quermonne, sigue vigente la definicin que este autor ha lega-do a travs de su ltima formulacin:

una institucin es una idea de obra o de empresa que se realiza y dura jurdicamen-te en un medio social; para la realizacin de esta idea, un poder se organiza y leprocura los rganos; de otra parte entre los miembros del grupo social interesadosa la realizacin de la idea, se producen manifestaciones de comunin dirigidaspor los rganos del poder y regulados por los procedimientos (Hauriou, 1925;cit. en Quermonne, 1985).7

El complejo proceso de institucionalizacin, como consecuenciade la diversidad, intensidad y formas en que los diferentes actores so-ciales participan en la conformacin de un orden social, se intensificaen los procesos de construccin de un nuevo rgimen poltico. Porello es necesario distinguir los diferentes tipos de acciones polticas, opolticas institucionales.

7 Aunque esta definicin no integre los aporte sociolgicos inspirados en Sartre y Castoriadis,en tanto proceso dialctico resultante de la tensin permanente entre lo instituido y loinstituyente (Chevallier, 1981) y el aporte de la teora de las organizaciones sobre la crisiscomo modo de correccin de sus disfunciones (Crozier, 1963, 257-261), la nocin misma deinstitucin viviente no prohbe analizar el curso de su existencia tomndolas en consideracin.En la prolongacin misma del pensamiento de Maurice Hauriou no se tiene prohibido estudiarlas polticas institucionales a la vez como fuentes de instituciones nuevas o reformadas y comopuntos de partida de procesos dialcticos que provocan efectos deliberados, no esperados o inclu-so perversos (Quermonne, 1985).


C. Las polticas constitucionales

La Constitucin es la manifestacin fundante del orden. Es el objetoprivilegiado para incursionar en el discernimiento de ste. Su anlisisaparece entonces como el recurso adecuado por excelencia para deter-minar la estructura del orden ideolgico. La Constitucin designa elcomplejo ideolgico que sirve de representacin hegemnica; es laexpresin sinttica y plurifuncional de un prolongado proceso polticoiniciado a partir de un agotamiento y quiebre significativo de la com-posicin y funcionalidad del orden establecido tradicional precedente.Pero la Constitucin es sobre todo una poltica pblica.

Para que emerja una institucin original, es indispensable que sedesprenda y se imponga una idea de obra. Adems se requiere unpoder organizado que haga posible el establecimiento de un rgimen.No basta que una Constitucin haya sido votada y ratificada (Quer-monne, 1985: 71). Las constituciones revolucionarias generalmentetienen el doble carcter de construir y destruir el orden expresado enun significativo papel simblico, como ha sucedido con la Constitucinfrancesa de 1793 o la declaracin leninista de los derechos del pueblotrabajador y explotado de 1918, cuyo efecto estructurante ha neutrali-zado las fuerzas antisistema, las oposiciones al rgimen o los contra-poderes, reservndose a ejercer sobre ellas las presiones con vista a suinstitucionalizacin. Desde hace ya dos siglos las polticas consti-tucionales han dotado a cerca de 160 pases centenas de constitucionesescritas. Sin excluir el caso ingls, es necesario reconocer que el sigloXX se acomoda mejor a los recursos escritos. Por una parte, el procesode constitucionalizacin del poder supone la sumisin de los poderespblicos a las normas superiores y a la sancin jurisdiccional de la su-perioridad de esas normas que determinan las polticas pblicas confor-me al estado de derecho (Friedrich, 1958: 25, citado en Quermonne,1985) y, por otra, aquellas sociedades que por el contrario mantienenen vigor un poder arbitrario y que detrs de una fachada puramenteformal, constituyen lo que algunos llaman estado policial y otros es-tado dspota, aunque esta distincin no es rgida y acepta mltiplesvariantes y sutilezas (Barret-Kriegel, 1979; cit. en Quermonne, 1985: 67).

En la elaboracin de las constituciones puede darse o un descubri-miento de un rgimen poltico sin precedentes y, por consecuencia, lainvencin de un nuevo tipo ideal, susceptible de ser a su vez exporta-do, o la reproduccin y adaptacin de modelos constitucionales extran-jeros; y, en este caso, en el que parece ubicarse la Constitucin mexi-cana de 1917,8 uno se encuentra frente a una simple pertenencia de

8 Un gran nmero de constituciones francesas revelan de hecho este proceso. Los textos de1791 y 1848 se inspiraron, preferentemente, en la separacin de poderes importada de Amrica.


tecnologa institucional. Existen cinco ejemplos paradigmticos deconstituciones: el americano, el ruso, el suizo y los dos franceses. SegnQuermonne, tales ejemplos estn lejos de agotar la lista de constitucio-nes generatrices de tipo ideal, aun si se agregara el rgimen parlamen-tario britnico. Las polticas constitutivas americana y francesa handado lugar a regmenes polticos nuevos surgidos de tres caractersticascomunes: 1) circunstancias nunca antes vividas, 2) padres fundadoresque impongan su ideario y 3) apoyo de la poblacin. La Constitucinamericana dio origen al presidencialismo americano (1787);9 las se-gundas al rgimen francs a travs de dos versiones: la repblica dediputados (1875)10 y la repblica de ciudadanos (1958), segn la fr-mula propuesta por Maurice Duverger en 1982.11

D. Polticas de reforma constitucional

Las reformas constitucionales son parte consustancial en el estudiode la reforma del Estado de cualquier pas. Desde la perspectiva de lasociologa del Estado, el Estado y el rgimen se consideran como lasinstancias que determinan las condiciones y el ejercicio poder en laConstitucin. La democracia es un ideal que requiere de la constante

Las cartas de 1814 y de 1830, sin hablar del senatus-consulte de 1870, tendieron a asimilarse a lamonarqua parlamentaria inglesa. Pero los ejemplos extranjeros abundan en tentativas portransplantar a su vez los modos britnicos y franceses. El beneficio debido a esas experiencias,llevadas despus del derrumbe de los regmenes autoritarios de 1919 y de los regmenes totalitariosdespus de 1945, aparece bajo la forma de parlamentarismo racionalizado (parlementarismerationalis) (Mirkine-Guetzevitch, 1928, y 1951, cit. en Quermonne, 1985: 68).

9 La Constitucin federal de 1787 en Norteamrica no tiene precedentes. Las trece coloniasindependientes de 1776 se ligan por los artculos de la confederacin. Sin embargo, terminada laguerra con Inglaterra y debilitada la autoridad de Washington en tanto comandante en jefe, ningnPoder Ejecutivo integrado tendr ms la habilidad de gobernar el conjunto de los tres estados. Laausencia de principios dinmicos en cada uno de los pases nuevos y su pasado medieval conbreves historias particulares obligan a imaginar un nuevo rgimen. Las circunstancias son enton-ces favorables a la invencin a la vez del rgimen poltico y del Estado federal que, ms tarde,Alexis de Tocqueville calificar de gran descubrimiento de la ciencia poltica de nuestros das.De igual modo las condiciones que presiden los orgenes de la Tercera y Quinta repblicas sonigualmente singulares (Quermonne, 1985: 69).

10 En 1875, el consenso que une la gran mayora de diputados de la Asamblea Nacional lesincita a perseguir la experiencia parlamentaria adoptada bajo la restauracin y la monarqua dejulio. Sin embargo, la oposicin que subsiste entre la monarqua y la repblica no termina porsepararlo. Es necesario entonces encontrar una va media que concilie. De ah la idea del septenato,descubierta gracias a las querellas dinsticas entre legitimistas y bonapartistas que llegar a ser,bajo la forma de posicin transitoria, uno de los pilares del rgimen republicano (Quermonne,1985: 69).

11 En 1958 la coyuntura histrica no tiene precedentes y llama a una solucin constitucionaloriginal. La IV Repblica, de inspiracin parlamentaria, fundada sobre la supremaca de unaasamblea debilitada por un sistema de partidos incapaz de generar una mayora, se hunde frente


participacin ciudadana siempre inalcanzable, as como el estado dederecho. Si la reforma del Estado se entiende como un cambio cua-litativo en las condiciones y ejercicio del poder hacia el fortalecimien-to del estado de derecho y de la democracia, entonces el anlisis de lasreformas a la Constitucin es el instrumento privilegiado para suestudio.

Las polticas de reforma constitucional pueden suponer una modifi-cacin de procedimiento o adoptar un sentido ideolgico. En el primercaso supone la modificacin de uno ms puntos particulares de unaConstitucin; en el segundo, convertirse en un movimiento revisionis-ta que reivindica el examen del conjunto de la Constitucin. Es posibleque una poltica de reforma se convierta diez aos despus en una po-ltica constitutiva (Quermonne, 1985: 75). Las polticas de reformaconstitucional expresan las modificaciones institucionalizadas de esteimaginario social (Ricoeur, 1989: 45-61) o referencial (Muller ySurel, 1998) que es la Constitucin. Al mismo tiempo, expresan o acele-ran los cambios directos o indirectos en el ejercicio del poder. La Consti-tucin y sus modificaciones muestran de una forma general el ordenaceptado y el deseable de toda la sociedad en un todo orgnico y cons-tituye el marco de referencia de toda accin poltica individual y colec-tiva. Permite medir la distancia entre el deber ser, que es su principalsentido, y la forma efectiva en que se constituye el orden social. Por lotanto, hace posible que la sociedad acorte esta distancia o defina nuevospropsitos a cumplir. Este proceso puede darse violentamente o me-diante un proceso continuo de reformas en que est en constante pugnauna cierta representacin del inters privado y el pblico.

La vigencia de una Constitucin es elstica. A veces, paradjicamen-te, la falta de adecuacin o pertinencia de algunos de sus artculosrespecto de momentos especficos de la historia constituye la clavetransitoria de la estabilidad, previa a cambios contundentes que sepueden traducir en conflictos efectivos y reales. Otras veces, estas con-tradicciones se superan cambiando, sin que prcticamente nadie se decuenta, el texto de alguno de sus artculos, permitiendo as cambiosfuturos ms contundentes. En este sentido, estas polticas se constitu-yen en mecanismos, junto a otras leyes orgnicas, que recrean o

a la guerra de Argelia. Le es necesario entonces hacer lugar a un poder de Estado en la medida deser obedecido por la armada y de neutralizar las fuerzas que militan en favor de un rgimenautoritario. Un compromiso histrico puede slo evitar la guerra civil uniendo en el equvoco,en el seno de un gobierno investido el primero de junio por la Asamblea Nacional, al general DeGaulle y a los antiguos presidentes del Consejo de la IV Repblica. Este compromiso implicarla emergencia de un proyecto de Constitucin tendiente a asociar la responsabilidad del gobiernodelante del parlamento, fruto del rgimen parlamentario, con el xito de un poder presidencialllamado a acrecentarse (Quermonne, 1985: 69).


restablecen peridicamente las condiciones para el mantenimiento dela estabilidad del orden y que estn implcitas en cualquier accin po-ltica, no como mandamiento sino como lmite de la accin posiblepermitida dentro del orden vigente.

Los cambios de orden poltico se manifiestan en crisis del sistemapoltico, en coyunturas que transmiten el comienzo del fin de un periodoy el inicio de otro. Generalmente estos momentos son acompaados, apriori o a posteriori, por profundos cambios constitucionales, que enMxico no han llegado a negar el orden bsico surgido de la Revolucin.Cuando los ajustes no son suficientes, las reformas constitucionalesexpresan cambios mucho ms profundos que pueden afectar cualitativa-mente el orden poltico. Las polticas de reforma pueden ser vistascomo un proceso general en el largo plazo o como procesos particula-res en tiempos especficos. En el primer sentido, sirven para observarlos procesos de cambio en el rgimen poltico, como es el caso en elanlisis de la reforma del estado. En el segundo, pueden observarse apartir de su hechura, en forma similar al proceso de constitucin encualquier poltica publica sectorial. La diferencia estriba en que porser constitucionales repercuten de todas formas en el conjunto del sis-tema poltico.

E. Polticas de control y regulacin del ejercicio del poder

Entre las polticas pblicas de reforma constitucional se encuentranlas que tienden a asegurar el orden poltico y, por ello mismo, el ordenconstitucional, y viceversa. Las polticas de control del orden polticoson aquellas polticas pblicas que tienden a afianzar el estado de de-recho, mediante la proteccin de la Constitucin y la preservacin ydesarrollo de las garantas constitucionales. Son acciones polticas queconservan las caractersticas generales de cualquiera poltica pblica.Su diferencia estriba en que son metas polticas constitucionales decontrol del orden poltico. Las polticas de control o defensa de laConstitucin y del orden poltico son instrumentos jurdicos y proce-sales para conservar y desarrollar la normativa constitucional a fin deadaptarse a los procesos polticos, as como de su transformacin pro-gramtica interna. Son necesariamente constitucionales. Su elaboracindebe estar prevista en la Constitucin, pero las condiciones de estaprevisin son tambin polticas de control. La Constitucin no puedetener ms seor que ella misma, como se deduce del planteamientooriginario de Kant (supra).

El concepto de las polticas de control ha sido construido a partirde los aportes tanto de la doctrina constitucional de defensa de la


Constitucin (Fix-Zamudio) como de las polticas pblicas constitutivas(Jean-Louis Quermonne, 1985) (supra). Los conceptos de las polti-cas de limitacin del poder y de las polticas de preservacin de las ga-rantas constitucionales tambin se derivan de la doctrina de la defensaconstitucional. Preferimos, sin embargo, en vez de defensa hablarde control (de la constitucionalidad) como lo hace Elisur Arteaga(1994: 462-553) o de control (del poder) como lo propone DiegoValads (1998: 435-444). A pesar del cambio de nombre mantenemosla clasificacin de Fix-Zamudio.12

La transformacin de la doctrina jurdica a las polticas pblicasno es gratuita ni superficial. Permite el trnsito del mbito estrictamentejurdico al poltico, sin perder las determinaciones del primero. Ademsde considerar los aspectos normativos y de tcnica jurdica, la defen-sa de la Constitucin considerada como poltica pblica permite visua-lizar todas las dimensiones propias de las polticas pblicas en general.Es decir, analizar los actores y arenas donde se elaboran, distinguir lasconcepciones ideolgicas o referenciales que estn en pugna y por lotanto medir, en cada momento, el avance en el proceso de consolidacindel estado de derecho. Los magistrados, jueces, abogados , la academia,etctera, son grupos de presin como cualquier otro. Adems del ca-rcter tcnico de estos sectores defienden intereses corporativos comocualquier grupo social. Por lo tanto, las polticas y sobre todo las decontrol no poseen un carcter neutro o universal.

El estudio de los fenmenos de fortalecimiento del estado de derechoconstituye uno de los aspectos esenciales para el anlisis de la reformadel Estado. Para determinar el cambio poltico, en el sentido de estareforma, las polticas de control o regulacin del orden o de la Cons-titucin son esenciales. Esta herramienta metodolgica pudiera permitirenfocar los procesos polticos de cambio en la naturaleza del Estado,del cambio de rgimen y de la transicin a la democracia desde unanueva perspectiva: la de las polticas pblicas de control de la Consti-tucin.

Las polticas de control de la Constitucin y del orden poltico tiendena reformar y adecuar los ordenamientos constitucionales de acuerdo alos procesos polticos y a modernizar las tcnicas jurdicas. Las polticasde control o de defensa de la Constitucin o del orden poltico puedenser consideradas de acuerdo a su funcin en su doble carcter de lmitedel poder pblico y de protectoras de los derechos humanos y comoinstancias internas de regulacin de las garantas constitucionales.

12 Elisur Arteaga, a diferencia de la propuesta de divisin planteada por Fix-Zamudio, sugiereuna divisin provisoria a partir de las reformas constitucionales del 31 de diciembre de 1994: A.Autocontrol de la constitucionalidad y, B. Control de la constitucionalidad por parte de terceros.


Del mismo modo, Diego Valads propone una tipologa que distingue diferentes controles:materiales y formales; unidireccionales y bidireccionales, organizativos y funcionales, preventivosy correctivos, perceptibles e imperceptibles, constitucionales y paraconstitucionales y otrasposibilidades de encuadramiento.

13 La proteccin a la Constitucin desde la doctrina jurdica se integra por todos aquellosfactores polticos, econmicos, sociales y de tcnica jurdica que han sido canalizados por mediode normas de carcter fundamental e incorporados a los documentos constitucionales con elpropsito de limitar el poder y lograr que sus titulares se sometan a los lineamientos establecidospor la propia carta fundamental, tanto por lo que respecta a sus atribuciones como tambin, y demanera esencial, en cuanto al respeto de los derechos humanos de los gobernados. En otraspalabras, estos instrumentos pretenden lograr el funcionamiento armnico, equilibrado y per-manente de los poderes pblicos y, en general, de todo rgano de autoridad (Fix-Zamudio,1998: 25).

A. POLTICAS DE LIMITACIN DEL PODER PBLICO

Estas polticas se distinguen por los instrumentos que se emplean en ladefensa constitucional. Son las polticas de limitacin de los titularesdel gobierno. Este control se realiza mediante el establecimiento y re-formas de principios establecidos por la propia Constitucin. Funda-mentalmente tienden a regular las atribuciones de los gobernantes yasegurar el respeto de los derechos humanos. Estas polticas integranen el articulado de la carta magna las condiciones polticas, econmicasy sociales que hacen posible la limitacin del poder de los gobernantes.13

En primer lugar se encuentran la rigidez constitucional o el proce-dimiento dificultado de las reformas constitucionales; con esta disposi-cin se asegura que la reforma es pertinente mediante un lapso pruden-cial de tiempo y despus de trmites cuidadosos. En segundo lugarestn la divisin y el equilibrio de poderes que permiten mediantecontroles tanto internos como externos que las decisiones se tomencon el debido conocimiento y participacin de la ciudadana. En tercerlugar se encuentra la regulacin de la participacin de la ciudadanapor intermedio de los partidos, los grupos de presin y la sociedadorganizada. Y por ltimo, se encuentran aquellas disposiciones quetienden a hacer transparente el uso de los recursos financieros.

B. LAS POLTICAS DE PRESERVACIN DE LAS GARANTAS CONSTITUCIONALES

Estas polticas corresponden a la preservacin de las garantas constitu-cionales distintas de las consideradas en el concepto tradicional queidentific dichas garantas con los derechos de la persona humana yque estn consagrados constitucionalmente. El estudio de estas ga-rantas constitucionales ha conformado una nueva disciplina procesal,que se ha calificado como derecho procesal constitucional. En estaperspectiva se entienden las garantas constitucionales, la reintegracin


del orden constitucional ante el desconocimiento o violacin por lospropios rganos de poder, a travs de medios jurdicos de naturale-za procesal.14

Estas polticas se caracterizan por los mecanismos propiamente jur-dicos que preservan las garantas constitucionales. Son las polticas dereforma jurisprudencial que estn dirigidas a la reintegracin del ordenconstitucional, a su reconocimiento y respeto ante el desconocimientode los propios rganos de poder. Sus dimensiones son el juicio poltico,la regulacin de las controversias constitucionales, la accin abstractade la inconstitucionalidad, el procedimiento investigatorio de la Supre-ma Corte de Justicia, el juicio de amparo, el juicio para la proteccinde los derechos polticos electorales de los ciudadanos, el juicio de re-visin constitucional electoral y las comisiones de derechos humanos(ombudsman) (Fix-Zamudio, 1998).15

A modo de coda

En el anlisis de las reformas constitucionales falta todava mucho porhacer, en tres grandes dominios: consideradas como normas jurdi-cas, como polticas pblicas institucionales en general y especficamen-te como polticas institucionales de control del poder. Respecto de laprimera cuestin es necesario: 1) analizar globalmente las modifica-ciones constitucionales, tanto cuantitativa como cualitativamente 2)establecer en forma ordenada y objetiva los temas constitucionalesms recurrentes y significativos, 3) determinar la incidencia de las re-formas constitucionales en situaciones crticas y en periodos, 4) especi-ficar las nuevas condiciones del ejercicio del poder en el periodo de lareforma del Estado y marcar las diferencias respecto a los periodosprecedentes y 5) exponer las modificaciones constitucionales de mane-ra tanto estructural como histrica. En cuanto al segundo aspecto esimprescindible considerar las reformas como polticas pblicas: 1) tantoen lo general como en lo particular, 2) como productos del desarrollopoltico efectivo, 3) estudiar los diseos intelectuales utilizados parasu ejecucin, 4) conocer las diferentes arenas donde se ha dado la

14 Desde la doctrina de la defensa de la Constitucin, las polticas de preservacin de lasgarantas constitucionales son medios jurdicos, de naturaleza predominantemente procesal,que estn dirigidos a la reintegracin del orden constitucional cuando el mismo ha sidodesconocido o violado por los propios rganos de poder, a pesar de los instrumentos protectores,los cuales pueden ser insuficientes en determinadas hiptesis para lograr el respeto y el cum-plimiento de las disposiciones constitucionales (Fix-Zamudio, 1998: 146).

15 La enumeracin de las instancias de ambas polticas corresponde a los ttulos de apartadosdel libro de Fix-Zamudio Introduccin al estudio de la defensa de la Constitucin en el orde-namiento mexicano (1998). Un desarrollo de estos temas ahora considerados como polticaspblicas est en preparacin.


lucha poltica y los intereses enfrentados o excluidos de la disputa,5) determinar momentos especficos polticos y su proyeccin hacia elfuturo, y 6) evaluar su desempeo tcnico y poltico y en distintas ins-tancias de la sociedad. En tercer lugar, es necesario clasificar y analizarlas polticas de reforma constitucional dirigidas especialmente a laregulacin del orden poltico. En cuarto trmino, se requiere un anlisisde las reformas constitucionales que tienen ms bien un carcter sec-torial: econmicas, sociales etctera, que adems de su valor intrnsecocontribuyen a explicar los procesos globales de cambio.

CUADRO 1CAMBIOS CONSTITUCIONALES RECIENTES

El Tratado de Maastrich (o Mastrique), Holanda, (7 de febrero de 1992, que creala Unin Europea como culminacin de los tratados de Pars, Roma y Bruselasque dieron origen a las comunidades europeas (Fix-Zamudio, 1996: 89).

La Constitucin democrtica de Sudfrica que suprime el apartheid, firmada en1993. Antecedida de la reprobacin generalizada y de varias condenas de laAsamblea General de las Naciones Unidas, que vot el 26 de noviembre de 1968(en vigor desde el 11 de noviembre de 1970) la Convencin de Imprescriptibilidadde los Crmenes de Guerra y de los Crmenes de Lesa Humanidad (Fix-Zamudio,1996: 11).

Creacin de la Comunidad de Estados Independientes (CEI), integrada en un prin-cipio por las repblicas eslavas de la Federacin Rusa, Ucrania y Belars, medianteacuerdos suscritos el 8 de diciembre de 1991 en la ciudad de Minsk. Posteriormen-te se realizarn las conferencias de Alma-Ata (21 de diciembre de 1991) y de As-jabad (24 de diciembre de 1993), que incorporaron a Moldavia, Armenia,Azerbaiyn, Georgia, Kazajstn, Kirguistn, Uzbekistn, Tayikistn y Turkme-nistn (Fix-Zamudio, 1996: 17).

Cambios producidos en las constituciones de Europa del Este, adems de los produ-cidos en Checoslovaquia, Hungra y Polonia entre 1989 y 1990. Se produjeronnuevas cartas en Bulgaria (12 de julio de 1991, Rumania (21 de noviembre de1991), y la ley constitucional polaca, pequea Constitucin, anticipo de la defi-nitiva (17 de noviembre de 1992).

Disolucin de la Federacin Checoeslovaca y formacin de las repblicas Che-ca y Eslovaca (expedicin de la Carta Constitucional el 16 de diciembre y hechaefectiva el 31 de 1992).

Desintegracin de Yugoslavia: expedicin del acta de autonoma de Eslovenia(junio de 1991), la carta de Croacia (22 de diciembre de 1990) y su independen-cia (8 de octubre de 1990), Macedonia (noviembre de 1991) y Bosnia-Herzegovina(octubre de 1991), donde todava continan los conflictos nacionalistas entre ser-vios, musulmanes y croatas (Fix-Zamudio, 1996: 28; Biscaretti di Ruffia, 1996:669-705).

El cambio notable en los ordenamientos constitucionales en el mundo socialista. Reforma sustancial en agosto de 1994 de la Constitucin Federal Argentina, de

1853-1860. Nuevas constituciones: Chile (1980), Guatemala (1985), Brasil (1988), Colombia

(1991), Paraguay (1992) y Per (1993) (ibidem).

Fuente: Hctor Fix-Zamudio, 1996 y Biscaretti di Ruffia, 1996.


CUADRO 2REFORMAS AL PODER JUDICIAL: TRIBUNALES CONSTITUCIONALES

En la perspectiva de Hans Kelsen, se estableci en la primera posguerra la CorteConstitucional en la carta de Checoslovaquia (29 de febrero de 1920) y,

El Tribunal de Garantas Constitucionales de la Repblica de Espaa (1931). En la segunda posguerra, adems de la Corte Constitucional austraca a partir de

1945, se crearon de acuerdo con el modelo kelseniano o continental europeocortes o tribunales constitucionales especializados en Italia (1948);

Repblica Federal de Alemania (1949; Portugal (1976-1982); Espaa (1978); Turqua (1952-1961-1982); Blgica (1980-1989); En los pases de Europa del Este (a partir de 1989), Sudfrica (en sus cartas democrticas de 1993-1996). Corte de Constitucionalidad de Guatemala, modelo austraco (1965-1985). El Tribunal de Garantas Constitucionales del Ecuador (1978-1983). El Tribunal de Garantas Constitucionales del Per (1979), ahora Tribunal

Constitucional en la Carta de 1993. La transformacin de la Suprema Corte de Justicia de Mxico en tribunal consti-

tucional mediante las reformas constitucionales de 1987 y 1994. La Corte Constitucional colombiana (1991). El Tribunal Constitucional de Bolivia (1994). Las salas constitucionales autnomas en las cortes supremas de El Salvador (1983-

1991), Costa Rica (reforma constitucional de 1989), Paraguay (1992), y Ecuador(reforma de 1993) y muchas otras que se inician con anterioridad que comienza el15 de septiembre de 1965 con la Constitucin guatemalteca.

Fuente: Hctor Fix-Zamudio, 1996 y Biscaretti di Ruffia, 1996.


CUADRO 3POLTICAS INSTITUCIONALES EN EL CAMBIO DE LAS CONDICIONES

Y EJERCICIO DEL RGIMEN POLTICO

Polticas institucionales constitutivas Meta Meso Micro

Constitucionales XAdministrativas X

Control XProcesales X

Constitucionales X XAdministrativas X X X

Electorales X X XEstatutarias X X X

Fuente: Elaboracin propia con base en Quermonne, 1985 y Fix-Zamudio, 1997.

CUADRO 4POLTICAS INSTITUCIONALES DE REFORMA CONSTITUCIONAL

PARA LA DETECCIN DEL CAMBIO DE RGIMEN

Interno Externo

Control Rigidez constitucional Divisin de poderes Participacin ciudadana Transparencia de recursos

financieros

Procesales Juicio poltico Regulacin de controversias Accin abstracta de la

inconstitucionalidad Procedimiento investigatorio de

la Suprema Corte Juicio de amparo Derechos polticos electorales Juicio de revisin constitucional

electoral Comisiones de Derechos

Humanos

Fuente: Elaboracin propia con base en Quermonne, 1985 y Fix-Zamudio, 1997.

Jurisprudenciales

Reforma

Constitutivas

Reguladoras

De reformaconstitucional

Jurisprudenciales

Administrativas Control


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Documents

Aspectos de las políticas institucionales para el análisis político.pdf