Avances del Manejo Costero Integrado en … · Céleo Arias Centuriano Naigt Claudia Ruiz ... La prioridad es eliminar efectivamente la pesca de arrastreros industriales ... (ensayos)

Avances del Manejo CosteroIntegrado en PROARCA/Costas

ByEmilio Ochoa

Stephen B. OlsenNéstor Windevoxhel

Centro de Recursos Costeros de la Universidad de Rhode Island (CRC-URI)Centro Regional para el Manejo de Ecosistemas Costeros

Ecocostas

Agosto 2001Guayaquil, Ecuador

Equipo de revisión

Céleo AriasCenturiano NaigtClaudia RuizEdas MuñozEligio BinsFausto CepedaFernando SecairaLorenzo OlivasMarcia BrownSayri Molina

Copias Disponibles

The Nature Conservancy , TNCCoastal Resourses Center –University of Rhode IslandWorld Wildlife Fund, WWFCentro Regional para el Manejo de Ecosistemas Costeros, Ecocostas

Preparación de la Edición Ecocostas [email protected]ón Ludgarda RehfischImpresión CREA

Esta publicación ha sido posible gracias al soporte previsto por la Agencia de los Estados Unidos de América parael Desarrollo Internacional (USAID), bajo los términos del Acuerdo Cooperativo No. 596-0180-A-00-5125-00

Las expresiones vertidas corresponden a los autores y no reflejan los puntos de vistainstitucionales de PROARCA/Costas, CCAD, USAID u otros

CONTENIDO

PáginaCAPÍTULO I.El Valor de las Costas Centroamericanas y el propósito del estudio1. Cambios en el contexto para manejo costero durante los años 90 12. Objetivos del estudio 23. Grados de integración en los enfoques de manejo costero 34. Manejo y Gobernabilidad 45. Las iniciativas de manejo evolucionan a través de ciclos 56. Ordenes de resultados 77. Componentes del análisis 8

CAPÍTULO II.El Diseño y las Expectativas de PROARCA/Costas1. PROARCA es parte de la estrategia regional de desarrollo sostenible 102. PROARCA se enlaza con la experiencia previa en la región 103. Los componentes de PROARCA y las metas de PROARCA/Costas 104. La propuesta de TNC/WWF/CRC 12

CAPÍTULO III.Avances en la gestión en los cuatro sitios de PROARCA/Costas1. Principales áreas protegidas en los sitios en los que trabaja PROARCA/Costas 152. Iniciativas revisadas en el Estudio 163. Clasificación de los logros principales por órdenes de resultados 17

Golfo de Honduras 17Costa Miskita 18Gandoca-Bocas del Toro 19Golfo de Fonseca 20

4. Avances en la gestión de las políticas nacionales 21

CAPÍTULO IV.Aprendizajes en asuntos prioritarios de manejo1. Aprendizajes en la conservación de hábitats críticos para la biodiversidad

por medio de AAPP 24El comanejo Gobierno-ONGs tiene éxitos bien establecidos 24Un proyecto de manejo costero requiere de "equipos de sitio" y de un coordinador local 24Las líneas de base que dan cuenta de las condiciones y mecanismos de gobierno yde las condiciones ambientales permiten visualizar los cambios y direccionarmejor el proyecto 24La generación local y el uso adecuado del Sistema de Información Geográfico(GIS) desarrolla capacidad y confianza y facilita la toma de decisiones 25La autosostenibilidad financiera de las AA PP es la excepción 25

2. Aprendizajes en el manejo de pesquerías estuarinas y costeras 26Los gobiernos necesitan cambiar su óptica sobre el manejo de la pesca 26La prioridad es eliminar efectivamente la pesca de arrastreros industriales hasta las tres millas 27

Página

Los ecosistemas mar adentro pueden recuperarse 27Los pescadores artesanales reconocen los beneficios de controlar sus propiasActividades 28

Los pescadores son una fuente importante de información confiable sobre susactividades y sobre la condición de los recursos pesqueros 29

La armonización de las reglas para el manejo de pesquerías artesanales puedeaportar beneficios adicionales a las entidades de gobierno 29

3. Aprendizajes en el Manejo de turismo 29El turismo debe aportar bienestar sin degradar los valores naturales que lo sostienen 29

4. Aprendizajes en el manejo de conflictos 30La colaboración entre autoridades y usuarios es el nuevo signo dominante; el casode la CVC de Honduras 30

5. Aprendizajes en la protección/recuperación de la calidad del agua 31La protección y recuperación de la calidad de agua no ha sido tomada aúncomo una prioridad en los sitios 31

CAPÍTULO V.Buenas prácticas para un avance sustentable en el MC1. La transición desde la fase de planificación hasta la fase de implementación 322. Buenas prácticas para la identificación y selección de asuntos claves (Paso 1) 32

La construcción de consenso sobre los asuntos y objetivos de manejo es laesencia del Paso 1 32Estimar con realismo los avances posibles en la capacidad de gobernar los usos es una clave para llegar a las metas del primer ciclo 34Buenas prácticas para la participación activa de los actores gubernamentales en Sendero 1 y 2 35

3. Buenas prácticas para la preparación del programa (Paso 2) 37Generar información confiable sobre asuntos prioritarios 36

Realizar ejercicios (ensayos) de manejo para probar los nuevos usos y prácticas 36Fortalecimiento de las entidades a cargo de la implementación del plan 36Educación Pública 37

4. Buenas prácticas para la adopción formal y provisión de fondos (Paso 3) 375. Buenas prácticas en la colaboración entre países 38Para manejar ambientes y recursos compartidos lo prioritario es ordenar

la casa propia 38La colaboración en el nivel operativo facilita la colaboración política internacional 38

La experiencia conjunta mejora las oportunidades para avanzar agendasnacionales y regionales 39

CAPÍTULO VI.Próximos pasos1. Tres supuestos básicos para el avance exitoso. 412. Ideas para avanzar a partir de la situación actual. 423. ¿Cómo pueden los líderes regionales y nacionales (sendero 1) patrocinar la nueva

etapa? 43

Anexo 1Anexo 2

BibliografíaSiglas

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1. Pasos del ciclo característico del desarrollo de las políticas públicas 5 Figura 2. Secuencia de los resultados en el MC 7Figura 3. Ejemplo de graficación del estado de avance de procesos MCI 9Figura 4. Sitios de PROARCA/Costas 11Figura 5. Política de Pesca en Guatemala 22Figura 6. Política de Turismo en Panamá 22Figura 7. Política de AAPP en el Salvador 22Figura 8. Política de AAPP en Nicaragua 23Figura 9. Política de AAPP en Honduras 23

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1. Muestra de iniciativas de manejo costero en la región durante la última década 2Tabla 2. Acciones esenciales de los pasos del ciclo de manejo costero 6Tabla 3. Clasificación de las actividades previstas en el documento de proyecto,

según los pasos del ciclo 11Tabla 4. Clasificación de las expectativas por órdenes de resultados, según el

documento de proyecto 12Tabla 5. Cambios de énfasis y roles durante el diseño 13Tabla 6. Clasificación de los resultados esperados para la vida del proyecto en el primer

plan Bianual de Trabajo 14Tabla 7. Áreas protegidas por sitio de PROARCA/Costas 15Tabla 8. Agrupación de las iniciativas revisadas 16Tabla 9. Resumen de avances en las iniciativas 17Tabla 10. Ordenes de resultados en el Golfo de Honduras 18Tabla 11. Ordenes de resultado en la Costa Miskita 19Tabla 12. Ordenes de resultado en Gandoca-Bocas del Toro 20Tabla 13. Ordenes de resultado en el Golfo de Fonseca 21Tabla 14. Particularidades de las pesquerías (aspectos administrativos) 26

Tabla 15. Verificadores de planificación que crean precondiciones para unaimplementación exitosa 32

Tabla 16. Verificadores de buenas prácticas del Paso 1 (Pesca Lagunar en la Costa Miskita)* 33Tabla 17. Verificadores de buenas prácticas del Paso 2 (Pesca Lagunar en la Costa Miskita)* 35Tabla 18. Verificadores de buenas prácticas del Paso 3 (Pesca Lagunar en la Costa Miskita)* 37

PáginaÍNDICE DE RECUADROS

Recuadro 1. Tipos de evaluación 3Recuadro 2. Una metodología común de aprendizaje para: 3Recuadro 3. Alcance y enfoque de los programas de MCI 4Recuadro 4. Manejo integrado 4Recuadro 5. Declinación de la pesca acompañante 26Recuadro 6. Precondiciones para la auto-organización sustentable de una Zona

Especial de Manejo 30Recuadro 7. Logros de Costas en los ámbitos de la cooperación bi y trinacional 39Recuadro 8. Resumen general de aprendizajes 41Recuadro 9. Criterios para la formulación, gestión y ejecución de proyectos regionales 42

PRESENTACIÓN

El proyecto PROARCA/Costas de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo(CCAD) se implementa con apoyo financiero de USAID y con el apoyo técnico de unconsorcio liderado por The Nature Conservancy (TNC) en sociedad con el Fondo mundialpara la Naturaleza (WWF) y el Centro de Recursos Costeros de la Universidad de RhodeIsland (CRC/URI). En este marco institucional, PROARCA/Costas ha participado en eldesarrollo de experiencias de manejo integrado de recursos costeros, área en la cual el Centrode Recursos Costeros de la Universidad de Rhode Island tiene amplia experiencia y liderazgointernacional.

El presente documento no intenta una revisión exhaustiva de todo lo logrado por PROARCAsino mas bien constituye una revisión del progreso de manejo costero integrado que se hadesarrollado en estas áreas por diversos sectores, instituciones y agencias donantes. En estesentido nos permite aprender acerca de los procesos de manejo costero integrado, los factoresque los impulsan y les dan un carácter exitoso, así como aquellos que limitan el éxito deltrabajo que realizamos. Es para PROARCA/Costas un placer compartir nuevamente con laCCAD y con muchos otros actores las experiencias desarrolladas en manejo costerointegrado en Centroamérica a través de uno de los pocos procesos detalladamente evaluadosy revisados con el objeto de aprender y mejorar nuestras prácticas de manejo.

Ponemos en sus manos este documento como una herramienta para el aprendizaje y como unreto sobre las necesidades del manejo costero integrado en el futuro centroamericano.

Néstor Windevoxhel LoraDirector PROARCA/Costas

TNC - WWF - CRC/URI

PARTICIPANTES EN LOS TALLERES DE ANALISIS DE LASINICIATIVAS DE MCI

TALAMANCA-BOCAS DEL TORO

PanamáAngel González PROMARArgelis Ruiz Smithsonian InstituteAudaz Taylor ADEPESCOCarlos Guerra IPATDario Lopez ANAMEligio Binns PROARCA/CostasHeizel Castillo CATIE, Olafo, UICNIsabel Alvéndaz CARIBAROJoselyn Mozaquites ANAMLuis Mou Smithsonian InstituteRamón Alvarado CEPSARuben Castillo AMIPETABCosta RicaBenson Venegas ANAIRosa Bustillo CBTCDenis Lucas ADIMDidiher Chacón ANAIEarl Junier MINAEEduardo Pearson MINAEJulio Muñoz ADECOMAGAMaxie Barthley Comunidades

COSTA MISKITA

NicaraguaArnol Forbes Proyecto ForestalBalbo Muller MARENABonifacio Memember Líder de LayasiksaCenturiano Naigt BICUDaniel Joseph Comité InterlagunarDelman Rigiinal Comunidad de KaratáDenis Castro MARENAEduardo Rayos Líder de Sandy BayElizabeth Enríquez AMICAFausto Cepeda PROARCA/CostasJamileth Rodríguez CIUMJohny Maradriaga DIPARAN, PESCAJorge Fedrik Consejero del CRAANLidia McCoy CRAANMarcelino Viales Comunidad de WouhtaMarcos Williamson URACCANMauricio Fonseca MARENAMiler Lopez Líder de Sandy BayStern Robinson UCA, Director RR NNReinaldo Francis Capacitador WWFZoila Velasquez Comité Interlagunar

GOLFO DE HONDURAS

GuatemalaClaudia Ruiz PROARCA/CostasEduardo Aguilar FUNDAECOFrida Stwolisty, CONAPGeovanni Zamora FUNDAECOMarco Cerezo FUNDAECOHugo Hidalgo FUNDAECOMagaly Arrecis RECOSMOMauricio Corado FUNDAECOOscar Rosales FUNDAECOSamuel Coloma UNIPESCABeliceWil Maheia TIDEHondurasDina Morell Proyecto Bifinio OEAEfrain Ruiz PROLANSATERafael Sambula PROLANSTESayri Molina DIGEPESCA

GOLFO DE FONSECA

HondurasBonifacio Sánchez PROGOLFOCarlos Cerrato ConsultorCarlos V. Mendoza PROMANGLECéleo Arias ConsultorEdas Muñoz PROARCA/CostasJorge Varela CODDEFFAGOLFLorenzo Olivas COHDEFORMario Espinal ConsultorEl SalvadorJosé Santos Melara CODECAManuel Martínez ASUMANicaraguaJacobo Sánchez PROGOLFO

Avances de MCI en PROARCA/Costas 9

I. EL VALOR DE LAS COSTAS CENTROAMERICANAS Y EL PROPÓSITODEL ESTUDIO

1. Cambios en el contexto para manejocostero durante los años 90

Las costas de Centroamérica tienen un valorestratégico para el desarrollo sustentable de la región.Durante la década de los 90 la intensificación en eluso y explotación de los recursos costeros fuecreciente: la frontera agrícola avanzó, las inversionesen infraestructura de transporte público aumentaron, lapoblación -la mayoría de la cual vive en pobreza- seincrementó, áreas anteriormente aisladas accedieron almercado internacional de camarón, langosta ypescado.

Hacia fines de los años 90, en las costas deCentroamérica residía el 21.6% de la poblaciónpermanente de la región, la pesca generaba 750millones de dólares y sostenía a más de 450 000personas. El 8% del manglar del mundo corresponde aCentroamérica, y a esta región pertenece también lasegunda más grande barrera de arrecifes de coral. Almenos el 50% de las costas tienen atractivo turístico,actividad que era ya una de las más importantes encuatro de los siete países centroamericanos(Windevoxhel, Rodríguez y Lahman, 1999).

El estudio Central America´s Coasts, Profiles and anAgenda for Actino (Olsen y Foer, 1992) dirigido porel Centro de Recursos Costero de la Universidad deRhode Island, (CRC-URI) muestra a las áreas costerasde Centroamérica como una frontera nueva para eldesarrollo, con procesos de cambio rápidos ygeneralmente sin control.

El trabajo del CRC-URI resumió la informacióndisponible al inicio de la década e identificó los másimportantes asuntos para preparar una agenda inicialde manejo de las costas de la región, considerando laspercepciones de varios grupos de usuarios y expertosen cada país, y antes de publicarse fue presentado enun encuentro regional realizado en Ciudad deGuatemala (Septiembre 1991) en el cual los grupos detrabajo de los siete países de la región recomendarondos prioridades:

• Crear la capacidad individual e institucional paraaplicar los principios y prácticas del ManejoCostero Integrado (MCI) por medio de una seriede cursos de capacitación y del involucramientode un grupo de universidades interesadas enincluir estos temas en su currículo.

• Crear en la región una base viva de experiencia enmanejo costero por medio de una red deproyectos pilotos realizados en áreasrepresentativas de los diferentes contextos. Estared de iniciativas se vincularía con el programaeducativo y operaría como fuente de experienciaen el monitoreo y análisis del cambio, en losensayos de manejo participativo, y en técnicas deextensión sobre buenas prácticas en el manejo delos recursos y procesos costeros.

Estas líneas de acción deberían aportar una base deexperiencia y dinamizar la acción local (Sendero 2) ynacional (Sendero 1) para aplicar los principios deMCI a las oportunidades de desarrollo y disfrutar desus beneficios.

El estudio del CRC-URI (cuya versión en español sepublicó en 1993) mostró que, con excepción de CostaRica, la experiencia en el manejo de áreas costeras enla región era algo muy inicia. Al finalizar la década, lasituación actual es muy distinta. La Tabla 1 muestraque las inversiones en varios tipos de manejo costerohan crecido mucho en importancia y que ahora laregión dispone ya de un cuerpo de experiencia querequiere ser analizado.

Este nuevo estudio es un esfuerzo de interpretación nosolo de algunas acciones del proyectoPROARCA/Costas sino que incluye también lascontribuciones y experiencias de algunos otrosproyectos vinculados, que aportan a entender mejor ladinámica de los procesos de manejo en los sitiosdonde trabajó PROARCA/Costas. Las iniciativasrevisadas ofrecen importantes lecciones sobre eldiseño, la administración y los resultados logrados enel esfuerzo de MCI en Centroamérica.

Pensando en términos de inversiones en desarrollo, sise compara el valor de lo invertido en las diferentesformas y obras de desarrollo costero con lasinversiones en manejo de ecosistemas y zonascosteras, el tamaño de la inversión en manejo resultaminúscula. Si los gobiernos quisieran proteger la viday rentabilidad de sus inversiones en la zona costero-marina (carreteras, puertos, aeropuertos, desarrollourbano, camaroneras, flota pesquera, hoteles, etc.)deberían asignar a manejo un porcentaje realista de loinvertido en desarrollo. El desarrollo debería ser partedel manejo.

10 CENTRO DE RECURSOS COSTEROS Universidad de Rhode Island

Tabla 1. Muestra de iniciativas de manejo costero en la región durante la última década

País Nombre de la iniciativa Estado Fuentes de fondos

Proyecto de Protección de Manglares Completado en el 2000 DANIDA

PROARCA/Costas, Bocas del Toro Se completa en 2001 USAID-TNC-WWFCRC-URIPanamá

Corredor Biológico Mesoamericano delAtlántico Panameño

En ejecución Banco Mundial-GEF

Programa de la zona marítimo-terrestre Ejecutado Gobierno-BIDRefugio Nacional de Vida SilvestreGandoca-Manzanillo

En ejecución desde 1990 Gobierno y variosCosta Rica

Plan de manejo del Golfo de Nicoya En ejecución AVINA y otros

Programa de ordenamiento costero En ejecución Gobierno, DANIDAPROARCA/Costas , Costa Miskita Se completa en 2001 USAID- TNC-WWF

CRC-URICorredor Biológico del Atlántico En ejecución Banco Mundial-GEFProyecto de manejo de laguna de Perlas En ejecución desde 1993 IDRC, GTZProyecto de manglares de la costa delPacífico

Ejecutado DANIDA

Nicaragua

PROGOLFO En ejecución DANIDAPROARCA/Costas ,Golfo de Honduras Se completa en 2001 USAID- TNC y otros

CRC-URIGuatemalaPlan de Desarrollo turístico de la CostaAtlántica de Guatemala

Pacto Centroamericano-Venezuela

Manejo de las lagunas, Costa Miskita En ejecución TNC y otros

PROARCA/Costas , Golfo de Fonseca Se completa en 2001 USAID- TNC-WWFCRC-URI

PROGOLFO En ejecución DANIDAIslas de la Bahía En ejecución BID

Honduras

Cayos Cochinos En ejecución AVINAProyecto PROMESA Ejecutado USAID

El Salvador PROGOLFO En ejecución DANIDACoastal Zone Management Program En ejecución Gobierno-GEFSistema de reservas marinas En ejecución Gobierno y otrosBelice

PROARCA/Costas, Golfo de Honduras Se completa en 2001 USAID- TNC y otrosCRC-URI

PRADEPESCA Ejecutado CEEPACA Ejecutado USAIDCorredor Biológico (donde es costero) En ejecución Banco Mundial y otrosSistema Arrecifal Mesoamericano En ejecución Banco Mundial-GEF

Región

Proyecto de Manejo de Cuencas en elGolfo de Honduras (Honduras yGuatemala)

Ejecutado OEA

2. Objetivos del estudio

Este análisis se propone recuperar y ordenar losaprendizajes que nos dejan los esfuerzos de manejo

integrado de áreas costeras en Centroamérica,enfocándose principalmente en la experiencia delproyecto PROARCA/Costas, implementado por TheNature Concervancy (TNC), World Wide Found

Avances de MCI en PROARCA/Costas11

(WWF) y el Centro de Recursos Costeros de laUniversidad de Rhode Island (CRC-URI).

El método del estudio fue propuesto en el estudio UnaGuía para Evaluar el Progreso en el Manejo Costero(Olsen et al., 1999), que el CRC-URI preparó con elapoyo de varios donantes y programas de diferentesregiones del mundo, y que se publicó en 1999 enespañol con auspicio de la Comisión Centroamericanade Ambiente y Desarrollo (CCAD) conformada porMinistros de Ambiente (los Ministros son la máximaautoridad en sus países y la CCAD lo es en la región)de los siete países Centroamericanos.

No se trata de una evaluación enfocada en eldesempeño administrativo sino en la recuperación delas lecciones relativas a la capacidad de manejo. Eldesempeño administrativo ha sido evaluado año trasaño según es norma en los proyectos financiados porUSAID, y la última de estas evaluaciones fuecompletada en el año 2000. La evaluación deaprendizajes busca captar lo que ha sido exitoso oerróneo en los enfoques, conceptos y prácticas delmanejo, comparando las iniciativas en escalas y sitiosdistintos, y bajo regímenes administrativos diferentes.

Los productos de este análisis son:

• Descripción de una selección de iniciativasseleccionadas de manejo realizadas en los sitiosde trabajo de PROARCA/Costas, usandometodologías que permitan comparacionescruzadas de aprendizajes.

• Identificación de las tendencias de largo plazo enlas iniciativas, y de su relación con tendencias decambio ambiental y social.

• Identificación de los elementos de diseño,implementación y contexto más importantes paralograr éxitos y promover su réplica.

• Comparación de los resultados con lasexpectativas originales del proyecto.

• Difusión de los aprendizajes entre losparticipantes de PROARCA/Costas y los sectoresinteresados en el Manejo Costero.

Dentro del propósito de compartir las conclusiones deeste análisis con la comunidad de donantes y con lossocios gubernamentales y no gubernamentales queestán invirtiendo en manejo costero, un actor central esla Comisión Centroamericana de Ambiente yDesarrollo (CCAD), entidad esencial para el éxito delos programas de conservación y desarrollo delpatrimonio natural de la región.

3. Grados de la integración en losenfoques de manejo costero

Como cualquiera de las grandes empresas humanas, elmanejo costero es un trabajo dinámico, complejo y delargo plazo. Surgió en los años 70 como un conjuntode conceptos y prácticas para manejar las fajascosteras, una vez que se reconoció que tienenparticularidades ecológicas muy complejas,frecuentemente inestables, con crecientes intensidadesde uso y muy altos valores naturales. Actualmente,hay también proyectos de manejo que cruzan lossectores y las instituciones, integran el manejo deáreas y ecosistemas terrestres y marinos, vinculanmetas ambientales y económicas, en un desafíotécnico y político muy complejo.

Después de la Cumbre de Río, que vio en el manejocostero integrado una vía para el avance hacia formasde desarrollo sustentable a lo largo de las costas, elnúmero de países interesados en manejo costero pasode 56 en el año 1993 a no menos de 95 en el 2000, de

Recuadro 1.Tipos de evaluación

• Evaluar la ejecución es determinar el grado en que lasmetas de un proyecto han sido cumplidas y la calidadcon que trabajó la administración para ello.

• Evaluar los resultados es determinar los impactosobtenidos versus los esperados.

• Evaluar la capacidad de manejo es determinar lacalidad y oportunidad con que el proyecto actúa paraprevenir o conducir los cambios en la asignación yuso de los recursos y ambientes costeros, teniendo encuenta la calidad de la vida y del ambiente

Una Guía para Evaluar el Progreso en el ManejoCostero (Olsen et al., 1999)

Recuadro 2.Una metodología común de aprendizaje, sirve para:

• Desarrollar y aplicar conceptos y herramientas quepermitan comparar y analizar las distintasiniciativas de manejo costero.

• Aclarar los marcos conceptuales en que dichasiniciativas están basadas.

• Identificar y analizar las hipótesis relativas a losavances constantes en el desarrollo de losproyectos.

• Documentar mejor el progreso en los esfuerzos porgobernar los cambios y los impactos que el mc hatenido en la condición de los ecosistemas ysociedades.

• Reforzar el sentido de propiedad local y nacionalsobre las iniciativas de manejo costero.

Una Guía para Evaluar el Progreso en el ManejoCostero, (Olsen et al., 1999)


los cuales 70 fueron en países en desarrollo"(Sorensen, 2000). Los esfuerzos concretos de lospaíses se pueden considerar como una serie de ciclosde aprendizaje, a través de los cuales crecen y mejoransimultáneamente las agendas de manejo y lacapacidad social, técnica e institucional para guiar loscambios locales y regionales.

La necesidad de integrar conservación y desarrollo(bienestar natural y humano) es central en el conceptoactual de manejo; sin embargo, la experiencia enseñaque en la fase de inicio más integración no siempre esmejor que menos integración. Los avances másvaliosos se ven en proyectos y programas que hanbalanceado bien la complejidad de los asuntos amanejar, con la capacidad de las institucionesinvolucradas para manejarlos. Es mejor hacer pocascosas bien, que muchas de manera pobre.

Las iniciativas de manejo pueden dividirse en tresgrandes categorías:• Manejo sectorial: se enfoca sobre un solo sector o

tema, aunque considera impactos einterdependencias con otros (por ejemplo pesca,vialidad, áreas protegidas, ordenamientoterritorial, fortalecimiento municipal).

• Manejo de zonas o áreas costeras: se enfoca enuna franja costera de tierra y de mar, para elmanejo de al menos dos sectores o temas en unterritorio explícitamente definido. Estasiniciativas empiezan a mirar las relaciones entresectores.

• Manejo costero integrado: se enfoca en guiar loscambios necesarios para la calidad de la vidahumana y del ambiente, en ecosistemas queincluyen cuencas costeras y áreas marinasde extensión variable.

Usualmente el manejo de zonas costeras y el manejointegrado comparten algunas características: abarcanáreas de tierra y de mar, abordan necesidades paraconservación y desarrollo, y requieren de una baselegal e institucional permanentes. Cualquiera sea sutipo, un programa de manejo costero puede incluir unadiversidad de proyectos de plazo variable.

PROARCA/Costas fue originalmente concebido comoun proyecto de manejo sectorial orientado a fortalecerel sector de áreas protegidas; pero esa concepciónevolucionó durante la preparación de la propuesta deTNC/WWF/CRC y se orientó hacia manejo costerointegrado, asumiendo las áreas protegidas como unode los elementos de conservación y desarrollo en laregión.

4. Manejo y Gobernabilidad

Manejo es un término que aún no designaadecuadamente varios aspectos claves relacionadoscon los cambios sociales, institucionales y ambientalesen la asignación y uso de los recursos naturales. Lapalabra gobernabilidad (governance) designa mejoralgunos de estos aspectos. En los años recientes se haempezado a consolidar una comprensión más ampliadel concepto manejo, al incluir en él los procesos ymecanismos gubernamentales y no gubernamentalesnecesarios para tomar responsabilidad por los cambiosque buscan los proyectos (Recuadro 4.).

5. Las iniciativas de manejo evolucionana través de ciclos.

En la medida en que el manejo de recursos costeros esuna política gubernamental, el desarrollo de losprogramas oficiales de manejo sigue el mismo cicloque las otras grandes políticas públicas. El ciclo

Recuadro 3.Alcance y el enfoque de los programas de MCI

• Identifican usos existentes y proyectados de lasáreas costeras, con enfoque sobre las interaccionese interdependencias.

• Se concentran en asuntos bien definidos.• Aplican enfoques preventivos y precautelantes en

la planificación e implementación de proyectos,(incluyen evaluación previa y observaciónsistemática de los impactos de los proyectos).

• Promueven el desarrollo y la aplicación demétodos que reflejen los cambios en los valoresnaturales por efecto de los usos.

• Proporcionan acceso a información relevante a laspersonas, grupos y organizaciones, para darlesoportunidad para la consulta y la participación enla planificación y en la toma de decisiones.

Agenda 21. Cumbre de Río, 1993

Recuadro 4.Manejo integrado

El manejo costero integrado es un proceso continuo ydinámico que guía el uso, el desarrollo sustentable y laprotección de las áreas costeras.

Une gobierno y comunidad, ciencia y experiencia local,intereses privados e intereses públicos, acciones sectorialesy visiones integrales.

El punto focal de éxito del MCI es establecer en cada casode manejo un proceso y unos mecanismos de gobiernoaceptables para la comunidad, los cuales deben serequitativos, transparentes y dinámicos.

GESAMP, 1999. La contribución de la ciencia al ManejoCostero Integrado.


característico del desarrollo de una política tiene cincopasos universales: identificación y evaluación de losasuntos claves a manejar, preparación del programa,adopción formal y financiamiento, implementación, yevaluación (Figura 1).

Usualmente el establecimiento de un programagubernamental de manejo resulta de un mandato delejecutivo o del legislativo, dicho mandato esrepresentado en este estudio como un ciclo semilla,inscrito dentro del primero.

Figura 1. Pasos del ciclo de desarrollo de políticas públicas

El cambio desde usos predominantemente nosustentables, hacia otros que sí lo sean, requiere decontinuidad en el esfuerzo y en las políticas. Requierede acumular éxitos a escala local y a escalas másamplias, de alcance nacional y regional. Un esfuerzoque produzca calidad sustentable en la vida de lascomunidades costeras y bienestar sustentable en losecosistemas costeros, forzosamente requerirá de variasgeneraciones de ciclos. La experiencia pruebaconsistentemente que los pasos a través de los cualesse desarrollan los ciclos son indispensables y que cadauno tiene acciones esenciales que deben ser ejecutadascon la participación de los actores claves del proyecto.

Las acciones de la Tabla 2 corresponden por igualtanto a los programas gubernamentales como a lasiniciativas comunitarias. Hay numerosas experienciasen las que algunas comunidades o entidades localeshan completado los diversos pasos del ciclo. En lasiniciativas locales o comunitarias (manejo basado encomunidades), el Paso 3 no consiste en unaaprobación gubernamental sino en un acuerdo firmeadoptado formalmente por quienes estáncomprometidos en el proyecto; pero la adopcióngubernamental es indispensable cuando la iniciativa selleva como una política de nivel municipal, regionalo nacional.El principal producto del Paso 1 es un documento

que usualmente se denomina Perfil de los Asuntos deManejo. Es un documento que sintetiza la informacióndisponible y presenta los asuntos de manejo y losprobables arreglos institucionales para manejo. Seconstituye en el punto de partida para el Paso 2, depreparación del programa. El Perfil es más potenteque un diagnóstico convencional. Muestra a partir dela información disponible y de la percepción de losactores claves, el contexto ambiental, social einstitucional; presenta y analiza las tendencias en esostres ámbitos; propone los elementos de una visión dela costa, de los asuntos de enfoque para el manejo y delos arreglos institucionales.

Durante el Paso 2 se desarrollan paralelamente dosprocesos claves: uno de manejo de la información(incluye obtención de nueva información) para lapreparación del programa o del plan de manejo, otrode ensayos tempranos de manejo. La simultaneidad deestos procesos es fundamental, entre otras razones,para no separar planificadores de ejecutores, paraprobar la viabilidad de las ideas y de los arreglosoperativos, para mantener vivos el compromiso y laparticipación de los actores tanto gubernamentalescomo no gubernamentales. Durante este paso es claveque los tomadores de decisiones en cuyo ámbitoocurrirá el Paso 3 tengan contacto directo con elproyecto y sus actores y ambientes.


El Paso 3 ocurre en el ambiente de los tomadores dedecisiones. Si los actores gubernamentales y nogubernamentales han estado activos y juntos durantelos pasos 1 y 2 habrá suficiente acceso a los tomadoresde decisión, suficiente evidencia para analizar laspropuestas y ganar el apoyo de los decisores.

Conforme se aprecia en la tabla, el Paso 4(Implementación) tiene lugar luego de la aprobaciónformal del Plan de Manejo y de los arreglosinstitucionales para llevarlo a cabo. Las acciones aescala piloto recomendadas en el Paso 2 (Preparacióndel programa) son ejercicios tempranos que prueban laviabilidad y beneficios de las acciones y de losarreglos institucionales propuestos e incorporan a los

actores al esfuerzo de manejo. Estos ensayostempranos estimulan la iniciativa de los actores clavesen los sitios de trabajo y evitan el vacío social queusualmente se produce entre la fase de preparación delplan y su implementación.

Hasta ahora la realización de los cinco pasos del cicloha requerido usualmente de un período entre ocho ydiez años, tiempo que es superior a la duración de losperíodos gubernamentales y también a la duración dela mayor parte de convenios y proyectos de asistenciatécnica y de cooperación. Conforme se desarrolle lainstitucionalidad para manejo y se aprecien losbeneficios socioeconómicos y ambientales de lasiniciativas, la duración del ciclo será cada vez menor.

Tabla 2. Acciones esenciales de los pasos del ciclo de manejo costero

Pasos Acciones esencialesPaso 1 1. Identificar y evaluar los principales asuntos ambientales, sociales e institucionales y sus

implicaciones.2. Identificar los principales actores y sus intereses.3. Verificar la factibilidad y el liderazgo gubernamental y no gubernamental sobre los asuntos

seleccionados.4. Seleccionar con los actores claves los asuntos sobre los cuales enfocará sus esfuerzos la iniciativa

de manejo.5. Definir con los actores claves las metas de la iniciativa de MC.

Paso 2 1. Documentar las condiciones de la línea de base.2. Realizar la investigación identificada como prioritaria.3. Seleccionar los limites de las áreas de manejo.4. Preparar el plan de manejo y la propuesta de estructura institucional para su implementación del

plan.5. Iniciar el desarrollo de la capacidad técnica local.6. Planificar el sostenimiento financiero.7. Probar acciones de manejo a escala piloto (ejercicio local o prueba piloto de manejo).8. Realizar un programa de educación pública y concientización.

Paso 3 1. Obtener la aprobación gubernamental del Plan y de la estructura institucional.2. Implementar el marco institucional básico del MC y los diversos arreglos institucionales.3. Proveer los fondos requeridos para la implementación del programa.

Paso 4 1. Modificar las estrategias del programa conforme sea necesario2. Promover el cumplimiento de las políticas y estrategias del programa.3. Fortalecer el marco institucional y desarrollar los aspectos normativos del programa.4. Fortalecer el compromiso de la administración y del personal con la estrategia y los resultados.5. Fortalecer la capacidad gerencial, técnica y de manejo financiero del programa.6. Asegurar la construcción y mantenimiento de la infraestructura física.7. Alimentar la participación abierta de quienes respaldan el programa.8. Implementar los procedimientos de la resolución de conflictos.9. Alimentar el apoyo político y la presencia del programa en la agenda de grandes temas nacionales.10. Monitorear el desempeño del programa y las tendencias del ecosistema.

Paso 5 1. Determinar los propósitos e impactos de la evaluación.2. Adaptar el programa a su propia experiencia y a las nuevas y cambiantes condiciones ambientales,

políticas y sociales.


6. Órdenes de resultados

La razón de ser de los esfuerzos de manejo está en laobtención de los resultados esperados. Los resultadosconsisten en cambios de diverso tipo que afectandiferentes escalas de tiempo y espacio. En la Figura 2se proponen cuatro tipos de resultados. Los de primerorden son cambios de tipo institucional; los de

segundo orden son cambios de conducta en los usosdiarios y en las relaciones interinstitucionales ointerpersonales; los de tercer orden se expresan enbeneficios ambientales y socioeconómicos y los decuarto orden se manifiestan en desarrollo sustentable.No es posible llegar a resultados de tercero y cuartoorden sino a través de los de primero y de segundoorden, es un avance acumulativo.

Figura 2. Secuencia de resultados en el Manejo Costero

Al igual que no es exitoso diseñar un plan sinconsiderar cuidadosamente las acciones de losdistintos pasos del ciclo, tampoco es razonable ignorarque los órdenes de resultados se construyen el unomirando a los otros, en las distintas escalas delesfuerzo. Aunque inicialmente algunos resultados deprimer orden se obtienen más tempranamente,conforme el trabajo madura, se puede apreciarcreciente simultaneidad y apoyo recíproco en ladinámica de consolidación de resultados en losdistintos órdenes y escalas.

Los resultados de primer orden correspondenprincipalmente a los arreglos institucionales que debenhacerse antes de y durante la ejecución de los planes.Incluyen suscripción de convenios, acuerdos y otroscompromisos; aprobación de planes y presupuestos;expedición de reglamentos, ordenanzas, estándares ymás normativas; legalización de organizaciones,formación de grupos de trabajo, redes, alianzas y másmecanismos de participación; etc. No incluyen losestudios técnicos, ni las acciones de capacitación, niun conjunto muy amplio de actividades (y deproductos generados por ellas) que están en la cadena

causa-efecto que lleva a los resultados, cuyacaracterística principal en este caso es la de ser actosde autoridad o de compromiso formal.

Los resultados de segundo orden tienen doscomponentes: el primero expresa cambios decomportamiento en y entre las instituciones y gruposde usuarios (por ejemplo nuevas formas decolaboración entre instituciones, comunidades, nivelesdel gobierno, mecanismos de resolución de conflictos,etc.); el segundo expresa los cambios decomportamiento frente a los recursos o procesosnaturales que interesan al programa (por ejemploeliminación de formas de pesca destructiva, reducciónen la tala de manglar o en la carga de desechos queentran a un estuario). Los dos componentes son la víahacia los resultados de tercer orden.

Conforme un programa madura, las acciones tienden aampliarse y profundizarse, y a avanzar hacia escalasregionales, nacionales e internacionales. Losproyectos que han intentado manejar ambientescompartidos por varios países, usualmente hanrequerido de mandatos y arreglos institucionales


ad hoc. Adicionalmente, trabajar a escala local es unaexcelente estrategia porque los éxitos locales ayudan aacumular fuerzas para sostener el proceso.

La experiencia muestra que en la escala local (gruposde usuarios o comunidades locales) algunos resultadosde los órdenes primero, segundo y tercerocorresponden a los ejercicios tempranos de manejoque se recomiendan como parte del segundo paso delciclo de proyecto.

A nivel general, los resultados más importantes deprimer orden se obtienen a partir del Paso 3 del ciclo,y los de segundo y tercer orden se obtienen a partir delPaso 4 (implementación del programa). La obtenciónde resultados a nivel local en los tres primeros órdeneses clave para la continuidad del trabajo general.

7. Componentes del análisis

El proceso de análisis tuvo tres componentes: en elprimero se hizo una revisión cuidadosa de losdocumentos de diseño del proyecto y de sus cambiosmás importantes; en el segundo se involucróactivamente a los actores principales en el análisis delos avances, resultados y aprendizajes, mediantetalleres organizados en cada sitio; en el tercero seconsultó los hallazgos y conclusiones con el equipotécnico del proyecto para obtener realimentación paralas interpretaciones. El material generado en lostalleres fue cuidadosamente verificado porprofesionales de la zona, en los archivos del proyectoy de los socios gubernamentales y nogubernamentales, antes de iniciar el componente tres.

Los talleres fueron realizados en cada uno de loscuatro sitios de trabajo de PROARCA/Costas en losúltimos días de Noviembre y los primeros deDiciembre del 2000, con el siguiente formato:

1. Presentación del método de análisis de lasexperiencias de manejo

2. Selección de los casos a ser analizados en elTaller.

3. Preparación de la cronología de acciones ycambios relevantes para cada caso seleccionado.

4. Graficación del avance de cada caso utilizando elesquema del ciclo de desarrollo de políticasmostrado en la Figura 1.

5. Identificación y clasificación de los cambios porórdenes de resultados según el esquema mostradoen la Figura 2.

6. Reflexión sobre las implicaciones del análisispara el avance hacia formas de manejo y uso másadecuados.

De entre las iniciativas de manejo realizadas seeligieron las que tenían una documentación suficientedel proceso y una duración adecuada para mostrar almenos un ciclo de manejo costero aunque fueseinconcluso. Las iniciativas fueron agrupadas en cuatroseries:

• Desarrollo de proyectos específicos: seguridadportuaria en el Golfo de Honduras, pescadeportiva en Belice, PROGOLFO, pesca en Bahíade Amatique.

• Desarrollo de coaliciones y alianzas: trinacionaldel Golfo de Honduras, trinacional del Golfo deFonseca, Comisión de Verificación y Control delGolfo de Fonseca.

• Manejo de áreas protegidas: Parque NacionalIsla Bastimentos, Reserva Biológica de CayosMiskitos y Franja Costera, Refugio Gandoca-Manzanillo, y Sistema de Áreas Protegidas deBahía de Chismuyo.

• Desarrollo de políticas nacionales: áreasprotegidas, pesca, y turismo.

La graficación del grado de avance de las iniciativasde manejo en el esquema del ciclo cubre las escalasnacional y local. No hay gráficos a escala regional ode "Sitio PROARCA" porque esa dimensión aún noha logrado una historia lo bastante extensa como paraque se puedan graficar los diversos pasos de un ciclo.El grado de avance en la ejecución de cada paso serepresenta con los siguientes símbolos: pasocompletado, paso iniciado, paso no iniciadou omitido. En algunos casos, la iniciativa muestra másde un ciclo. La graficación de un ciclo adicionalimplica que los pasos del anterior fueron completados.

En el caso de políticas y mandatos nacionales (leyesde pesca, de áreas protegidas, de turismo,ordenamiento costero, etc.) la preparación de Planesde Manejo ha tenido lugar hasta ahora en áreasprotegidas, y más recientemente en turismo yordenamiento costero. El menor desarrollo para pasarde políticas a planes de manejo corresponde al área depesca y ordenamiento costero. En los gráficos de laspolíticas nacionales se registran los años en los que serenovó, reformó o amplió el mandato inicial connuevos y nuevos complementos (ver el ciclo paraÁreas Protegidas (AAPP) de Nicaragua de la Figura3.).

Las leyes son mandatos cuyo cumplimiento requierede reglamentos, normas adicionales, arreglosinstitucionales, estándares, etc. que operacionalicen yaseguren las conductas y cambios esperados. Lasprácticas pesqueras, la ocupación de las playas, elmanejo de los desechos sólidos y líquidos son


ejemplos bastante generalizados de actividades queponen a varios gobiernos y sectores económicos endeuda con las precondiciones de manejo.Uno de los efectos negativos de esa situación es quetiende a alentar cierta tolerancia en relación con el nocumplimiento de las leyes.

El primer gráfico de la Figura. 3 permite visualizarque en los años 90 ocurrieron tres decisionesnormativas y que su implementación está en marchadesde 1997. El segundo gráfico muestra la dinámicaseguida en el caso específico de la Reserva de CayosMiskitos, área en la cual se ha iniciado un segundointento de planificación sin que se haya completado el

primero. La explicación detallada de este proceso severá en el Anexo 1.

La región está enfrentada a pasar de políticas a planesy de planes a su implementación. La prácticatradicional de intentar este paso sector por sector(turismo, AAPP, pesca, calidad de agua, ordenamientocostero) en la costa, se ha demostrado insuficiente (yasea por franjas, por estuarios o por cualquier otradelimitación). El desafío para la próxima década esarmonizar y desarrollar las políticas nacionales yregionales según los resultados de los esfuerzosconcretos de Manejo Costero y a la luz de experienciamundial.

Figura 3. Ejemplo de graficación del estado de avance de procesos MCI


II. EL DISEÑO Y LAS EXPECTATIVAS DE PROARCA/Costas

1. PROARCA es parte de la estrategiaregional de desarrollo sostenible

Los mandatarios de las siete RepúblicasCentroamericanas reunidos en la Cumbre EcológicaCentroamericana para el Desarrollo Sostenible,celebrada en Managua en Octubre del 94, suscribieronla estrategia regional denominada AlianzaCentroamericana para el Desarrollo Sostenible(ALIDES). La estrategia define el desarrollosostenible como "un proceso de cambio progresivo dela calidad de vida … mediante el crecimientoeconómico con equidad social y la transformación delos métodos de producción y de los patrones deconsumo,… que implica la plena participaciónciudadana, en convivencia pacífica y en armonía conla naturaleza, garantizando la calidad de vida de lasgeneraciones futuras".

En diciembre del mismo año los mismos mandatariossuscribieron con el Presidente de los Estados Unidosla Declaración Conjunta Centroamérica-USA(CONCAUSA) en la que se comprometen a lograr losobjetivos de ALIDES mediante un Plan de Acción.Entre los objetivos conjuntos están: la promoción deluso limpio y eficiente de la energía; la identificación,preservación y uso sostenible de la biodiversidad de laregión; el fortalecimiento de los marcos legales einstitucionales, de los mecanismos de cumplimiento, yel mejoramiento y armonización de las normas deprotección ambiental.

El Proyecto Ambiental Regional para Centroamérica(PROARCA) es una de las primeras iniciativas quesurgen de la voluntad conjunta proclamada enALIDES y CONCAUSA para avanzar en el manejo delos asuntos ambientales y del desarrollo sostenible.

2. PROARCA se enlaza con la experienciaprevia en la región

El documento de proyecto (Project Paper1) paraPROARCA/Costas (USAID, Mayo 5, 1995) tiene unasección sobre los aprendizajes del proyectoRENARM, que fue la generación previa de esfuerzosen el manejo de recursos naturales, de la OficinaRegional de USAID. La experiencia de RENARMmostró como una lección importante que la relación 1 Documento por el cual USAID presenta susexpectativas a los participantes en una licitación y queno necesariamente es la propuesta finalmenteaprobada

entre las áreas protegidas y las zonas deamortiguamiento se había tornado crítica, y que lapermanencia de las AAPP en el largo plazo nodependía solo de lo que ocurriera dentro de ellas, sinotambién y cada vez más, de las actitudes y usos de lapoblación que vivía fuera de ellas. RENARM aportótambién aprendizajes importantes para laconformación de modelos de colaboración entreONGs internacionales y locales en el manejo de áreasprotegidas, y en la operación de redes nacionales deextensionistas y capacitadores.

En el terreno ambiental, el análisis de algunos de losaprendizajes de RENARM lleva a la conclusión deque no obstante los esfuerzos de USAID, de otrosdonantes y de los gobiernos nacionales, la degradacióndel medio ambiente y de la base de recursos naturalescontinúa a un paso alarmante con implicacionesseveras para la salud humana. El diseño dePROARCA/Costas muestra evidencias claras de estosaprendizajes.

3. Los componentes de PROARCA y lasmetas de PROARCA/Costas

Según el documento de proyecto el objetivoestratégico del programa es lograr que la región asumasu responsabilidad en el cuidado y conservación(regional stewardship) de los recursos naturalesclaves, condición básica para el desarrollo sustentable.

PROARCA tiene cuatro componentes: Apoyo directoa la CCAD que financia el tema de la legislación ypolíticas ambientales, Sistema de áreas protegidascentroamericanas (Central American Protected AreasSystem, CAPAS), Manejo de zonas costeras(PROARCA/Costas), Protección del medio ambiente(LEPPI). Los componentes 2 y 3 buscan aportar a laconservación de áreas de alto valor para el CorredorBiológico Centroamericano. El componente 4 soportaa los primeros dos y se enfoca en la armonización delos reglamentos y leyes ambientales en la región.

PROARCA/Costas visualiza el resultado final de suesfuerzo como “el manejo mejorado de áreas costerasclaves y de sus cuencas inmediatas”. Los indicadoresseleccionados para medir los resultados son cambiosobservados en los corales, manglares, tortugas y enalgunas especies de peces. Los indicadores deresultados (program output indicators) son definidoscomo (1) número de parques marinos establecidos, y(2) la autosustentabilidad financiera de los parquesmarinos.


Resulta necesario repensar la consistencia en laselección de estos indicadores de resultados, sobretodo si se considera que según el documento deproyecto “…la gestión y políticas relacionadas con elmanejo de las zonas costeras son una barrera a suprotección y uso sustentable. Los arreglos nacionalesy regionales son inadecuados para la protecciónefectiva de las costas. Las responsabilidades por elmanejo de las pesquerías y de algunos hábitatsmarino-costeros están fragmentadas entre muchasentidades gubernamentales. La legislación yreglamentos o no existen o son inadecuados o estánpobremente implementados.”

El diseño demanda que los esfuerzos del programa seenfoquen sobre cuatro sitios prioritarios seleccionadospor su importancia ecológica y por la relevanciaregional de los problemas que deberían ser afrontados.Se espera que las experiencias funcionarían de modelopara otros sitios en la región. Los sitios soncompartidos entre dos o tres naciones como unaestrategia de adelantar la colaboración regional. Loscuatro sitios son:

• Gandoca (Costa Rica) y Bocas del Toro (Panamá)• Costa Miskita hondureña y nicaragüense

• Golfo de Honduras, compartido entre Honduras,Guatemala y Belice

• Golfo de Fonseca, compartido entre Nicaragua,Honduras y El Salvador

Figura 4. Sitios de PROARCA/Costas

Organizando el flujo de actividades previstas en eldocumento de proyecto bajo el esquema de los pasosdel ciclo de los programas de manejo costero,encontramos lo siguiente (ver Tabla 3)

Tabla 3. Clasificación de las actividades previstas en el documento de proyecto, según los pasos del ciclo.

Es interesante comparar las acciones previstas en eldocumento de proyecto con las acciones esencialespresentadas en la Tabla 2 del Capitulo 1. Eldocumento de proyecto no menciona enlaces entre los

pasos uno y dos ni los concibe como precondicionespara la aprobación de los planes de acción (Paso 3) opara su implementación (Paso 4). Esto es un vacíoimportante que se ha reflejado en los problemasvividos por el programa debido a que los resultados

Paso Uno Evaluación de prioridades y necesidades locales.

Paso Dos Documentación de líneas de base (Información de campo y por sensores remotos).Monitoreo.Preparación de planes de manejo costero que aseguren usos sustentables y que al mismo tiempoprotejan humedales y otros recursos críticos marinos y costeros.Proyectos demostrativos diseñados para fortalecer la capacidad de gestión de las comunidades, elinvolucramiento del público en los procesos de manejo, y para demostrar la viabilidad de usosapropiados.Análisis de mecanismos para autosustentabilidad financiera por medio de tasas sobre actividadesturísticas, cobro de entrada, etc.Involucramiento de las comunidades por medio de programas de educación.

Paso Tres Creación de nuevos parques marinos.Reforma a políticas y procedimientos de manejo.

Paso Cuatro Implementación de parques marinos.Implementación de planes de manejo costero en áreas de amortiguamiento.

Paso Cinco No hay acción o mención de manejo adaptativo.


esperados requieren de formalización (Paso 3) paracrear las Áreas Protegidas y entrar a laimplementación, sin lo cual es poco probable que sellegue a resultados de tercer orden.

Otra característica básica del diseño es que sepreseleccionó una ONG local en cada sitio paraejecutar con ella las actividades del proyecto. Elsupuesto parece ser que la ONG, al trabajar con lascomunidades locales y los grupos de usuarios, juntaríala información necesaria, seleccionaría las áreas paraconservación y uso sustentable, e integraría estoselementos en los planes de manejo. Viendo que losresultados esperados incluyen la creación de nuevosparques marinos y reformas en las políticas yprocedimientos de manejo costero, llama la atenciónque el diseño no contemple un rol explícito para lasentidades gubernamentales ni al nivel de los sitios nial nivel nacional.

El documento de proyecto ve en los planes de manejointegrado el mecanismo para manejar las actividadeshumanas en las zonas de amortiguamiento de las áreasprotegidas marino-costeras y no concibe el manejo

costero como un sistema integrador que incluye bajoun único mecanismo el manejo de los usoscomerciales y la conservación. Es interesante observarque el documento de proyecto no menciona laaprobación de Planes de Manejo Integrado como unresultado del esfuerzo, sino la creación de nuevosparques marinos.

Finalmente, la propuesta no establece mecanismos demonitoreo y evaluación (Paso 5), aunque eldocumento de proyecto sí demanda indicadoresambientales; pero en ausencia de una línea de baseadecuada que refleje la calidad ambiental de unecosistema y las relaciones intervinientes, parecíapoco razonable que se pudiera determinar el impactoglobal atribuible a una intervención inicial de cincoaños de duración.

En resumen, en relación con los pasos del ciclo demanejo, se puede concluir que la expectativa fue quecada sitio lograría avanzar hasta la implementación.En términos de órdenes de resultados, las expectativasse pueden resumir como sigue:

Tabla 4. Clasificación de las expectativas por órdenes de resultados, según el documento de proyecto

Primer orden Segundo orden Tercer orden• Consolidación del sistema regional de

áreas protegidas.• Creación de nuevos parques marinos• Preparación de planes de manejo

integrado para las áreas deamortiguamiento.

• Reformas de políticas y procedimientosgubernamentales necesarios para laimplementación exitosa de parquesmarinos y planes de manejo costero.

• Legislación y políticas para el manejode tortugas marinas.

• Foros regionales para el intercambio deexperiencias.

• Implementación de programas deeducación pública.

• Cambios decomportamiento en losprocesos y mecanismos degobierno:(a) Procedimientos en

vigencia para ordenar eimplementar las áreasprotegidas,

(b) Acciones que aportanautosuficiencia a losparques marinos.

• Cambios de conducta en losusuarios de los recursos(a) Modelos exitosos de

uso apropiado en áreasde amortiguamiento.

• Cambios en laabundancia y condiciónde indicadoresbiológicosseleccionados dentro delas áreas protegidas (porejemplo corales,manglares, peces, etc.)

4. La propuesta de TNC/WWF/CRC

La propuesta de TNC/WWF/CRC (14 de Agosto de1995) modificó significativamente el diseño delproyecto. La propuesta cambia el enfoque desde elmanejo sectorial del documento de proyecto haciamanejo integrado costero, donde las áreas protegidasson un elemento de la estrategia de “conservación ydesarrollo integrado”.

La propuesta pone fuerte énfasis sobre el manejobasado en las comunidades (participación de losusuarios y de los afectados por las iniciativas demanejo). La implementación del proyecto estávisualizada como un avance de tres grupos deactividades interdependientes:


1. La conservación de áreas protegidas marino–costeras (no parques marinos)

2. El fortalecimiento de la capacidad de gestión pormedio de experiencia vivida, capacitación yeducación pública.

3. El desarrollo sustentable que integra mejorascomunitarias y conservación de recursos naturales,con respeto a las normas y prácticas culturales.

La propuesta reconoce la importancia de trabajarsimultáneamente en los dos senderos (actores clavesgubernamentales y no gubernamentales de nivel

nacional, y de nivel local) y de juntar los esfuerzos enel sitio con actividades complementarias al nivelnacional y regional. La propuesta considera para cadasitio asesores técnicos del sitio (RSTA, por sus siglasen inglés, Regional Site Technical Advisor, quehemos traducido como Asesor Técnico de Sitio) paraapoyar las actividades de las ONG locales y servir deenlace con las entidades del gobierno nacional.

En conclusión, en el proyecto PROARCA/Costas lasdiferencias mayores entre lo presentado en eldocumento de proyecto y en la propuesta son:

Tabla 5. Cambios de énfasis y roles durante el diseño

Propuesto en el Documento de Proyecto Establecido en la Propuesta de trabajo del consorcio yaprobado por AID

El énfasis está en la creación de nuevosparques marinos.

El énfasis está:• en el diseño e implementación de planes de manejo costero.• en el desarrollo incremental de la capacidad de manejo a

partir de ejercicios prácticos.• en la armonización de políticas y acciones en los niveles

local, nacional y regional.• en el desarrollo de la capacidad de gestión apoyándose en

capacitación, intercambios de personal y experiencias de loscuatro sitios.

Los afectados por las iniciativas demanejo son un grupo-meta para educaciónpública.

Los afectados por las iniciativas de manejo asumen participaciónactiva en las decisiones y actividades locales del proyecto.

La propuesta presenta a TNC como la organizaciónlíder que proporciona el Director del Proyecto y dirigela preparación de planes de sustentabilidad financierade las áreas protegidas. WWF proporcionará el asesortécnico para los aspectos de política pública, manejode tortugas y monitoreo y evaluación. TNC tendrá laresponsabilidad principal en los sitios del Golfo deHonduras y Bocas del Toro mientras que WWF latendrá en los sitios de Costa Miskita y del Golfo deFonseca. El CRC de la Universidad de Rhode Islandtendrá responsabilidad por la provisión de asistenciatécnica general para métodos participativos de manejocostero, asistencia técnica puntual en los sitios duranteel proceso de preparación de planes de manejo costeroy para promover el intercambio de leccionesaprendidas.

La propuesta consideró una fase inicial de 4-6 mesesdestinada a los arreglos de arranque del proyecto; unperiodo de dos años para preparar los planes de

manejo, identificar las necesidades de información,capacitación y asistencia técnica, etc. y una fase deimplementación de dos años de duración.TNC,WWF,CRC-URI luego de visitar los sitiosdecidieron iniciar el trabajo en el Golfo de Honduras yen la Costa Miskita y diferir por un año la iniciacióndel trabajo en los otros dos sitios. Convinieronadicionalmente en seleccionar dentro de cada sitio unpaís de enfoque para concentrar en él los esfuerzos yescasos recursos del proyecto, invitando a los demáspaíses de cada sitio a participar en los eventos decapacitación y en el intercambio de experiencias. Lospaíses de enfoque fueron: Belice en el Golfo deHonduras, Nicaragua en la Costa Miskita, Panamá enGandoca-Bocas del Toro y, Honduras en el Golfo deFonseca.

El Plan de Trabajo Bianual (Agosto/96) propone losresultados, que clasificamos en los tres órdenes en laTabla 6.


Tabla 6. Clasificación de resultados esperados para la vida del proyecto en el primer Plan Bianual deTrabajo.

Sitios Primer orden Segundo orden Tercer orden

Golfo deHonduras

• Declaración de áreas protegidas.• Conformación de una demanda social para

protección y manejo costero.• Desarrollo de agendas internacionales

compartidas.

• Colaboracióntrinacional enmonitoreo de especiescarismáticas,ecoturismo, mitigaciónde desastres.

• Modelosrentables deecoturismo.

CostaMiskita

• Planes locales para manejo de las lagunas,faja costera y cayos.

• Acuerdo sobre el Plan de Manejo de laReserva Cayos Miskitos entre la RAAN y elGobierno Nacional.

• MIKUPIA fortalecida.• Microempresas identificadas y financiadas.

• Estructuras ymecanismos demanejo para laslagunas, faja costera ycayos.

• Mejoras en lacomercializaciónde la pesca.

• Estabilización dela captura en laslagunas.

Golfo deFonseca

• Agendas compartidas para áreas compartidas• Áreas de uso múltiple establecidas.• Áreas protegidas declaradas en Honduras y

Nicaragua.• Sistema trinacional generando información

sobre la condición del golfo.

• Comunidades eindustria colaborandoen la implementaciónde los Planes deManejo.

• Monitoreo de lacondición del golfo.

Gandoca- Bocasdel Toro

• Áreas de uso múltiple establecidas en torno alas áreas protegidas.

• Conformación de una demanda social para unmanejo mejorado a todos los niveles.

• Planificaciónparticipativafortalecida en lagestión de las áreas demanejo.

• Mejoras en losingresos de losgrupos ligados alREGAMA.


III. AVANCES EN LA GESTIÓN EN LOS CUATRO SITIOS DEPROARCA/Costas

Principales áreas protegidas en los sitios en losque trabaja PROARCA/Costas

En los sitios en los que trabaja PROARCA/Costas hay54 áreas protegidas (Anexo 2), el 55% de las cualesestán en el Golfo de Honduras, (el Golfo de Fonsecatiene el 31.5%). Los ecosistemas del Golfo deHonduras y el vaso de las cuencas costeras que drenanhacia él son un patrimonio natural privilegiado en la

región, propuesto en varios estudios de TNC y WWFcomo el sitio de más altos valores en biodiversidad.

Treinta y cinco de las 54 áreas protegidas (AAPP) sonambientes terrestres, ocho son áreas marinas, nueveincluyen ambientes de tierra y mar, y dos tienenambientes de tierra y aguas interiores.PROARCA/Costas ha trabajado en localidadesvinculadas con 22 de las 54 AAPP. (Tabla 7).

Tabla 7. Áreas Protegidas por sitio de PROARCA/Costas

Ubicación y nombre de las áreas protegidas Total de áreaspor sitio

Extensión enHas.

País

Golfo de Honduras 30Payne's Creek Nacional Park 12860 BeliceSapodilla Cayes Marine Reserve BelicePort Honduras Marine Reserve 45000 BeliceReserva Protectora de Manantiales Cerro San Gil GuatemalaArea de Protección Especial Punta de Manabique 139000 GuatemalaParque Nacional Jannette Kawas HondurasCosta Miskita 1Reserva Biológica de Cayos Miskitos y Franja Costera NicaraguaGandoca- Bocas del Toro 6Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca/Manzanillo 9449 Costa RicaParque Nacional Cahuita Costa RicaParque Nacional Marino Isla Bastimentos 13226 PanamáGolfo de Fonseca 17Parque Nacional Marino Archipiélagos del Golfo de Fonseca 31616 HondurasParque Nacional Volcán Conchagua El SalvadorReserva Biológica Manglares de Padre Ramos 8800 NicaraguaRefugio de Vida Silvestre Las Iguanas y Punta Condega 4169 HondurasRefugio de Vida Silvestre El Jicarito 6896 HondurasRefugio de Vida Silvestre San Bernardo 9657 HondurasZona Productora de Agua Cerro Guanacaure 1976 HondurasRefugio de Vida Silvestre Isla del Tigre 588 HondurasRefugio de Vida Silvestre La Berberia 5666 HondurasRefugio de Vida Silvestre Los Delgaditos 920 HondurasRefugio de Vida Silvestre Bahía de Chismuyo 31616 HondurasRefugio de Vida Silvestre San Lorenzo 15261 Honduras

Fuentes:1. Plan de Manejo Participativo del Parque Nacional Marino Isla Bastimentos y del Área de Uso Múltiple, Octubre 19992. Diagnóstico del Estado de los Recursos Naturales, Socioeconómicos e Institucionales de la Zona Costera del Golfo de

Fonseca, UICN, 19993. El Corredor Biológico Talamanca-Caribe: un ejemplo de la participación de la sociedad civil en el desarrollo sostenible de

Talamanca, ANAI 19974. Mapa sobre Áreas protegidas del Golfo de Honduras, Miembros de la Alianza Trinacional para la Conservación del Golfo de

Honduras, (TRIGOH) 2000


Iniciativas revisadas en el Estudio

Como ya se advirtió en el primer capítulo, lasiniciativas revisadas en este estudio sonmayoritariamente parte de PROARCA/Costas peroincluyen también unos pocos casos que han ocurridoen los sitios del proyecto y que sin ser partes de élestán profundamente vinculados con el sistema deAAPP para el cual ha trabajado. Algunas experienciasrevisadas son anteriores al proyecto (como el caso delComité de Verificación y Control del Golfo deFonseca), otras son paralelas (como PROGOLFO),pero en todos los casos la revisión fue propuesta en lostalleres por los participantes. Una de las ganancias de

esta inclusión fue la de lograr una visión comparablede los diferentes esfuerzos revisados.Por las características del trabajo dePROARCA/Costas, el RSTA integra con los sociosgubernamentales y no gubernamentales del proyectolo que se llama el Equipo de Sitio. Una mitad de losparticipantes en los talleres de revisión de lasiniciativas fueron miembros de los equipos de sitio,los otros fueron invitados con experiencia personalrelevante en la evolución de otros esfuerzos de manejoen el sitio; ninguno de los invitados fue enrepresentación oficial de ningún proyecto ni habló convoz oficial. La Tabla 8 muestra las agrupaciones delas experiencias revisadas en los talleres.

Tabla 8. Agrupación de las iniciativas revisadas.

AgrupacionesNombre País Áreas

protegidasCoalicionesy alianzas

Proyectosespecíficos

Políticasnacionales

• Pesquería de Bahía de Amatique. Guatemala �• Desarrollo de Alianza Trinacional

para la Conservación del Golfo deHonduras, TRIGOH.

BeliceHondurasGuatemala

�

• Pesca deportiva Belice �• Seguridad Portuaria (Puerto

Barrios).Guatemala �

• Manejo de las lagunas de Wouhtay Karatá.

Nicaragua �

• Parque Nacional IslaBastimentos, PNIB.

Panamá �

• Refugio Gandoca-Manzanillo,REGAMA.

Costa Rica �

• Corredor biológico del Golfo deFonseca*.

Honduras �

• Proyecto Regional Conservaciónde los Ecosistemas Costeros delGolfo de Fonseca, PROGOLFO.

El SalvadorHondurasNicaragua

�

• Comisión de Verificación yControl.

Honduras �

• ACTRIGOLFO. El SalvadorHondurasNicaragua

�

• Política Nacional de Pesca . Guatemala �• Política Nacional de AAPP. Honduras �• Política Nacional de AAPP. Nicaragua �• Política Nacional de AAPP. El Salvador �

• Política Nacional de Turismo. Panamá �* Corresponde a las diez áreas protegidas de Honduras, decretadas en enero del 2000.

Las once primeras experiencias examinadascorresponden a los siete países y a tres agrupaciones.Las cinco experiencias de políticas nacionales cubrenlas tres temáticas (AAPP, pesca y turismo) de mayor

interés inmediato para el proyecto y de mayoractividad en los sitios, de manera que aunque no tocantodos los temas ni los países sí son representativas delas preocupaciones y esfuerzos de la región. Los


esfuerzos en pesca y AAPP son los más antiguos,frente a turismo que es la actividad más reciente y demás dinámico desarrollo.

La Tabla 9 muestra el avance logrado por las distintasexperiencias. Se aprecian tres casos que hancompletado o están por completar los cinco pasos delciclo (Pesca deportiva en Belice, Manejo del RefugioGandoca Manzanillo y Comisión de Verificación yControl), cinco que están en fase de implementación ycuatro que están entre los pasos dos y tres.

Es interesante observar que de las experiencias quehan completado su ciclo una corresponde a AAPP,otra a un proyecto específico y otra una alianza. Eltiempo que demandó la completación del ciclo en elcaso del proyecto específico fue sensiblemente menor

(2 años) que el tiempo requerido por las otras dosexperiencias.

El Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo(REGAMA) es el área protegida más madura de entrelas experiencias revisadas, está completando su primerciclo con gran éxito (en general las AA PP de laszonas en las que trabaja PROARCA/Costas han sidodecretadas y han entrado o están por entrar en lapreparación de su Plan de Manejo -segundo paso en elciclo) y es también el único caso de área protegida enel que los resultados han superado el nivelinstitucional, y los cambios en las conductas de losusuarios y en los beneficios ambientales ysocioeconómicos han empezado a ser visibles a escaladel área.

Tabla 9. Resumen de avances en las iniciativas

Sitio Pasos ejecutados 1 2 3 4 5

Golfo de Honduras• Pesquería de Bahía de Amatique (prueba piloto de manejo).• Seguridad Portuaria de Puerto Barrios (prueba piloto de manejo).• Pesca deportiva en Belice (prueba piloto de manejo).• Desarrollo de TRIGOH (coalición de ONGs para manejo).Costa Miskita• Manejo de pesquerías en la Laguna de Karatá (prueba piloto de manejo).• Manejo de pesquerías en la Laguna de Wouhta (prueba piloto de manejo).Gandoca-Bocas del Toro• Manejo del Parque Nacional Isla Bastimentos, PNIB.• Manejo del Refugio Gandoca-Manzanillo.Golfo de Fonseca• Corredor Biológico del Golfo de Fonseca.• PROGOLFO.• Comisión de Verificación y Control (Grupo de trabajo de autoridades y ONGs)• ACTRIGOLFO (coalición de ONGs para manejo). Paso completado Paso iniciado Paso no iniciado u omitido

Clasificación de los logros principales porórdenes de resultados.

Conforme se muestra en la Figura 2 los órdenes deresultados son cuatro, tanto en la escala local como enlas demás escalas. El último orden (desarrollosustentable) no tiene aún evidencias en la región aninguna escala y no ha sido una meta dePROARCA/Costas obtenerlo en ninguna de lasactividades a su cargo, ésta es la razón por la que losresultados del proyecto se muestran clasificados en

tres órdenes solamente en las tablas que siguen, sitiopor sitio.

Golfo de Honduras

De los resultados institucionales anotados para Belicecuatro corresponden a decisiones gubernamentales yuna es de nivel local. En el caso de Guatemala se estáa la espera de decisiones gubernamentales. Los otrosresultados corresponden a armar mecanismosinterinstitucionales de trabajo, de enorme potenciallocal y para el sitio.


Tabla 10 Órdenes de resultados en el Golfo de Honduras

Cambios institucionales Cambios en las conductas y usos Beneficios ambientales ysocioeconómicos

• Declaración Oficial de SapodillaCayes y Port Honduras MarineReserves.

• Aprobación del plan de manejo dePayne's Creek National Park

• Aprobación del Plan de manejo dePort Honduras.

• Legalización de TIDE (ONG deBelice).

• Acuerdo local para conversión depescadores a guías de fly fishing.

• Solicitudes puestas a trámite paraAAPP de Guatemala.

• Conformación de la trinacional deONGs (TRIGHO).

• Conformación del Grupo deTrabajo de Seguridad Portuaria

• Conformación del Grupo deTrabajo trinacional para Políticasde manejo de pesqueríasartesanales.

• Colaboración Trinacional entreONGs para la conservación delmanatí.

• Contactos entre losDepartamentos de Pesca de lostres países para Manejo dePesquerías Artesanales.

• Colaboración estable en PuertoBarrios entre empresarios einstituciones involucradas enseguridad portuaria.

• Colaboración entre lospescadores que han participadoen la iniciativa Voz de losPescadores en dos países.

• Conversión de pescadores aguías de fly fishing en PortHonduras.

• Disminución de matanza demanatíes.

• El fly fishing multiplicapor 10 el ingreso de 50ex-pescadores (PortHonduras).

• Hay evidencias derecuperación depoblaciones de peces y dela condición del coral enPort Honduras.

Algunas actividades y productos como elfortalecimiento de las ONGs, el desarrollo decapacidades por efecto de cursos y talleres o lapublicación de estudios no se registran en la tabla, yaque ésta solo recoge los efectos resultantes de lasactividades y productos. El fortalecimiento de unaorganización, las capacitaciones o los estudios sonnormalmente prerrequisitos operacionales para laobtención del tipo de cambios que aquí designamoscomo resultados.

Algunos resultados institucionales como laconformación de Grupos de Trabajo pueden o no tenerun grado de estabilidad permanente, dependiendo dela finalidad que tengan: el Grupo de Trabajo paratortugas tiende a ser más estable que el Grupo paraSeguridad Portuaria, dado que en esta fase del procesoel segundo grupo, por ejemplo, trabaja para serreemplazado por una estructura gubernamentalinternacional.

En el caso de los resultados de segundo orden nosiempre se ha logrado información cuantitativa. En laTabla 10, por ejemplo, se menciona como un cambiode conducta la disminución en la matanza de manatíesporque corresponde a los testimonios y percepcionesde varios entrevistados a quienes les consta que laventa de su carne ha disminuido o que los rumoressobre esta cacería reportan menos incidentes que hace

dos años, pero no disponemos de un censo de lapoblación de manatíes ni sabemos con exactitud de sudistribución estacional y espacial. El mismocomentario se puede hacer sobre la recuperación depoblaciones de peces y de la condición del coral enPort Honduras, resultado anotado para el tercer orden.

Un comentario adicional sobre los resultados desegundo orden es que los dos últimos corresponden acambios en la relación hombre-recurso, mientras quelos demás se refieren a cambios en la relaciónhombre-hombre o instituciones- instituciones. Poco apoco la intensidad de los cambios debe extenderse ala relación hombre-recursos. Los resultados de tercerorden solo se refieren a Belice: uno corresponde a unproyecto local y el otro a la acción general en elAAPP.

Costa Miskita

Los resultados institucionales para la Costa Miskita(Tabla 11) son todos de escala local (comunidadesMiskitas y Región Autónoma del Atlántico Norte,RAAN), y no hay aún resultados de nivel nacional. Laintegración de esfuerzos entre las escalas local ynacional es una de las dificultades mayores en el sitio,pero es posible que con la recategorización de laReserva de Cayos Miskitos, que se espera para finesde este año, se activen cambios importantes. De los


cinco resultados de segundo orden, tres correspondena cambios en la relación hombre-recursos. En losresultados de tercer orden el más prometedor es elsurgimiento del nuevo rol de las mujeres en losasuntos de la comunidad y en el manejo de negocios.Los exitosos trabajos para desarrollar los equipos delSistema de Información Geográfico en dos

universidades locales, los cursos a líderescomunitarios para manejo de RRNN, laspublicaciones, la preparación de un plan deexplotación forestal para la comunidad de Layasiksason algunos de los logros entendidos comoprecondiciones operacionales, no registrados en laTabla 11.

Tabla 11 Órdenes de resultados en la Costa Miskita

Cambios institucionales Cambios en las conductas yusos

Beneficios ambientales ysocioeconómicos

• Acuerdo intercomunitario que establecelas Normas de Pesca en la laguna deKaratá.

• Resolución del Gobierno Regionalformalizando una veda de camarón enlas lagunas y prohibiendo la tala demangle.

• Resolución del Consejo de la RAANpara la creación de los Comités deManejo de RR NN de las lagunas deWauhta y Karatá.

• Aprobación a nivel comunitario denormas de pesca de la langosta en loscayos, (Sandy Bay).

• Acuerdos comunitarios para paralizar lapesca hasta negociar cambios en losprecios y en la composición de lasespecies comerciales.

• Incorporación de la universidad BICUal proceso de preparación del Plan demanejo de la pesca lagunar.

• Apoyo explícito de la IglesiaMorava a las iniciativas demanejo lagunar.

• Uso del derecho a planteardemandas por parte de loscomunitarios ante laprocuraduría ambiental enBilwi.

• Cese de la tala de Mangle enla laguna de Karatá.

• Se establecen y vigilan laszonas de pesca, se retiranpermanentemente las redesde la boca de la laguna, secambian la dimensión de laluz de malla de las redes, y secumplen las vedas para elcamarón.

• Devolución de la langostapequeña que se captura en lasnasas (Sandy Bay).

• Mejoran sostenidamentelos precios del pescadoen el mercado local.

• Surgen y prosperannegocios manejados pormujeres en lascomunidades.

• Mejora la seguridadpara la navegación entrelas lagunas de Karatá yWouhta (canal lagunarintercostal , proyectoDANIDA).

Gandoca-Bocas del Toro

Los cambios en Gandoca-Bocas del Toro tienendistinto desarrollo en las áreas de los dos países queconforman el sitio. En Bocas del Toro (Panamá) loscambios institucionales son iniciales, mientras que enGandoca (Costa Rica) son más maduros (Tabla 12).En Bocas del Toro están limitados a decisionesprincipalmente de nivel local que son típicas de la fasede activación y ordenamiento de las energíasinteresadas en levantar y sostener las acciones paramanejo de un parque; en Gandoca los resultadosinstitucionales muestran una asociación local queasume un rol autoregulante y un área protegida quedispone ya de un plan de manejo con mecanismosbien establecidos y de procedimientos para cambiar elPlan.El hecho de que el Plan de Manejo de un AAPPestablezca los mecanismos de manejo y losprocedimientos locales y nacionales para modificar el

Plan es particularmente importante porque incluye enlas decisiones de manejo a los sitios y personas quevivirán con sus efectos.

Entre los logros no registrados en la tabla deresultados están las Evaluaciones Ecológicas Rápidas(EER) marina y terrestres realizadas para lapreparación del Plan de Manejo del PNIB (quetambién se hicieron en el Golfo de Fonseca y el Golfode Honduras), los estudios realizados por el IPAT parael desarrollo turístico de Bocas del Toro, las encuestasconducidas por CARIBARO en las comunidadespesqueras, las publicaciones preparadas porPROMAR, los perfiles de desarrollo institucional deCARIBARO, ANAI, ADECOMAGA y PROMAR,los intercambios y capacitaciones para GuíasTurísticos de Bocas del Toro conducidos por laAsociación de Guías de Gandoca, y otros productos decooperaciones e intercambios para conservación detortugas, etc.


La Tabla 12 muestra que la mayor parte de losbeneficios ambientales y socioeconómicoscorresponden a Gandoca mientras que los cambiosinstitucionales predominan en Bocas del Toro. Estadistribución de resultados parece corresponder aldistinto nivel de madurez existente en las dos áreas, ya

que los procesos participativos en el desarrolloinstitucional y de los planes de manejo se hanadelantado unos diez años en Gandoca en relación conBocas del Toro. Este desarrollo desigual es tambiénobservable en los otros sitios de PROARCA/Costas enCentroamérica

Tabla 12 Órdenes de resultados en Gandoca-Bocas del Toro



• Conformación del Consejo Consultivopara la preparación del Plan de Manejodel Parque Nacional Isla Bastimentos,PNIB (Panamá).

• Formación de los Comités Locales deConservación y Pesca (COLOCOPES)en 10 comunidades del archipiélago deBocas del Toro (Panamá).

• Legalización de la Asociación para elDesarrollo Pesquero y Comunitario,ADEPESCO (Panamá).

• Aprobación del Plan estratégico deADEPESCO.

• Financiamiento conseguido para losprimeros proyectos de ADEPESCO.

• Aprobación de la propuesta de plan demanejo del parque por el ConsejoConsultivo de Bocas del Toro-Panamá.

• Aprobación del Plan de Manejo deREGAMA (Costa Rica).

• Aprobación local del Manual para Guíasde Turismo locales en Gandoca porparte de la Asociación de Guías deTurismo (Costa Rica).

• Participación mayoritaria delos indígenas en el ConsejoConsultivo para la preparacióndel Plan de Manejo del ParqueIsla Bastimentos (Panamá).

• Gestión de algunos proyectospor parte de ADEPESCO.

• Negociación de autoridades ylíderes locales en el seno delConsejo Consultivo de Bocasdel Toro.

• Disminución de ladepredación de huevos ytortugas en Gandoca.

• Autorregulación de laAsociación de Guías deTurismo de Gandoca (númerode senderos y guías,certificaciones de guías).

• Aplicación de los mecanismosde auto-regulación previstosen el Plan de Manejo delREGAMA.

• Estabilidad de losnegocios localesestablecidos en torno alprograma deconservación de tortugasen Gandoca.

• Auto-sostenimiento delprograma deconservación de tortugasde Gandoca.

• Subida de valor en laspropiedades dentro delREGAMA.

• Incremento de lospobladores de fuera deREGAMA que buscanacogerse a susbeneficios.

• Incremento de laparticipación de lapoblación y gruposlocales en los beneficiosgenerados por el turismo.

Golfo de Fonseca

La Tabla 13 incluye resultados institucionalesrelacionados con diferentes niveles de gobierno: unoes regional y anterior al tiempo de PROARCA/Costas(ACTRIGOLFO, Asociación Trinacional de ONGscuyo estatuto fue aprobado por el PARLACEN) peroque ha estado activo durante todo el período; otro(aprobación de AAPP) corresponde al Gobierno y alCongreso hondureños, y otro a los Municipios.Adicionalmente hay dos resultados institucionales quecorresponden a decisiones de entidades locales nogubernamentales. Los resultados de segundo ordenson todos referidos a cambios en la conducta entre laspersonas y las instituciones sin que se registren aúnevidencias sostenidas de cambios en la relaciónhombre-recurso.El Golfo de Fonseca ha sido y es aún una de las áreasmás conflictivas de la región centroamericana.

Es también uno de los pocos sitios en los cuales losconflictos condujeron a muertes pero no estallaron enguerra. Probablemente tuvo mucho que ver con esto elhecho de que los actores en conflicto no fueronpolíticos sino sociales, y los dos muy fuertementeorganizados: los productores por una parte, y lospobladores y usuarios tradicionales del mar y losespacios del borde costero por otra. CODEFFAGOLFha sido durante la década de los 90' la mayororganización social de los pobladores en la zonahondureña del golfo.

Los resultados de tercer orden no existen. Hasta ahoralos cambios ambientales en el Golfo de Fonseca hansido provocados por las iniciativas privadas llevadas acabo por actores e intereses usualmente en conflicto.La creación de las 10 AAPP (como parte del CorredorBiológico el Golfo de Fonseca) puede ser un escenariode cambios que sigan una lógica distinta.

21Avances de MCI en PROARCA/Costas

Es de insistir en que los conflictos tradicionales de lazona de ninguna manera han sido manejados demanera estéril. La Asociación Nacional deAcuacultura de Honduras (ANDAH) ha iniciado unacampaña por mejorar las prácticas de acuacultura desus asociados, los Municipios han dando pasos haciala regulación ambiental, y todos en conjunto(Congreso, Municipios, ANDAH, CODEFFAGOLF,Gobierno Central) han convenido en desarrollar uncorredor biológico en la parte hondureña del golfo conla creación de las 10 AAPP. Adicionalmente laComisión Centroamericana de Ministros paraAmbiente y Desarrollo (CCAD) ha conformado unaComisión de coordinación de las acciones para losProyectos del Golfo. El nuevo estilo en el manejo deconflictos en la zona no ha sido alterado por eldesastre provocado por el huracán Mitch.

PROARCA/Costas ha aportado al proceso detransición entre la conflictividad que primó hasta laprimera mitad de la década de los 90' y una conducta

de consensos que empieza a observarse para manejarlas diferencias. El proyecto no ha determinado estecambio, pero es un factor que ha contribuidoconscientemente a él. La política dePROARCA/Costas durante los primeros tres años fueenfocarse en Honduras; pero en los dos últimos añosse han desarrollado elementos que integran a los trespaíses del golfo (conformación del CorredorBiológico, Comité nacional de tortugas marinas en ElSalvador).

Entre los logros no registrados en la tabla están eldesarrollo de un sistema de información geográfica, laEER para Bahía de Chismuyo, el ejercicio de VisiónEstratégica de la CVC, los estudios sobre la pesqueríade la postlarva de camarón, La Voz de los Pescadores,las mesas de trabajo virtual del corredor biológico, laelaboración de la Propuesta trinacional de la sociedadcivil por el medio ambiente y la paz en el Golfo deFonseca.

Tabla 13 Órdenes de resultados en el Golfo de Fonseca



• Constitución de ACTRIGOLFO– 1995.• Aprobación del sistema de 10 AAPP como

aporte de Honduras al corredor Biológicodel Golfo.

• Siete áreas protegidas destinadas comositio RANSAR.

• Conformación de comités Ad Hoc encada país, para el corredor biológico delGolfo de Fonseca.

• Conformación del grupo de trabajo deacuacultura.

• Aprobación del Plan estratégico de laComisión de Verificación y Control.

• Implementación de las UnidadesMunicipales para el Ambiente (UMA)dentro del proyecto PROGOLFO.

• Apertura de los actores en elsitio (ONGs, ANDAH,entidades de Gobierno,Municipalidades) para buscaracuerdos y consensos.

• Consolidación de la CVCcomo mediador de conflictosy mecanismo de vigilanciaconjunto.

4. Avances en la gestión de las políticasnacionales.

Bajo este título se grafica el avance de las políticasnacionales más relevantes en relación con los asuntosde manejo de los sitios de PROARCA/Costas,empleando el esquema del ciclo de cinco pasos quefue comentado en el capítulo segundo. El propósito noes aportar información de detalle sino una visiónglobal del desarrollo de estas políticas, queusualmente abarcan varias décadas. Se grafican laevolución de las políticas de manejo de pesca en

Guatemala, turismo en Panamá, y AAPP en los tres países del Golfo de Fonseca.De entre las políticas graficadas, la más antigua es lade pesca en Guatemala. La Ley expedida en 1935 ymodificada en 1940, constituye el mandato del “ciclosemilla" para el manejo de la pesca. A los sesenta ycinco años de la Ley inicial, el Congreso deGuatemala estudia ahora a petición del Ejecutivo unnuevo proyecto de ley de pesca. Entre las accionesmás importantes realizadas en los últimos 15 añosestán la clasificación de las pesquerías y elotorgamiento de licencias (1986). En el periodo de


vigencia de la Ley de Pesca, Guatemala no haestructurado un plan o programa global para elmanejo de sus pesquerías, en razón de lo cual laFigura 5 solo registra las fechas del mandato inicial ysus reformas. La nueva propuesta de reforma legalconsidera mecanismos de participación local en lasdecisiones para manejo de las pesquerías costeras.

Figura 5. Política de Pesca en Guatemala

El gráfico sobre la política de turismo en Panamá noincluye el ciclo semilla, cubre la década del 90 ymuestra una actividad bastante continua tanto entiempo como en la secuencia de los pasos. La actividadparece corresponder al dinamismo de los cambios en elmercado turístico local y a la importancia del sector enla economía nacional. El tiempo registrado es de nueveaños (Figura 6).

La política de AA PP en El Salvador registra 10 años(Figura 7). La actividad en los pasos muestrarepetidos esfuerzos de caracterización (Paso 1) estandoaún pendiente de formularse y realizarse un plangubernamental global para la implementación de lasAA PP. La Ley se aprobó en 1999. El proceso seguidose asemeja más al de un ciclo semilla que va a entrar aimplementación.

Las políticas para manejo de las AA PP en Nicaragua yHonduras tienen sus antecedentes en 1958. Los avancesse han expresado principalmente en las accionesnormativas ya sea de origen legislativo o ejecutivo. LasFiguras 8 y 9 permiten observar la frecuencia con lacual se han aprobado las distintas regulaciones en losdos países.

Es interesante observar que Nicaragua empezó elesfuerzo de AAPP en el Golfo de Fonseca (EsteroReal), zona que ha sido de permanente interés para lostres países que lo comparten y que actualmente es un

Figura 6. Política de Turismo en Panamá

Figura 7. Política de AAPP en el Salvador

área en la que trabajan proyectos como PROGOLFOy PROARCA/Costas.

Entre los comentarios sobre el esfuerzo de losgobiernos en el desarrollo de sus políticasdestacamos:

• Pesca en Guatemala se muestra como un sectorbastante antiguo pero poco dinámico en el pasadoen cuanto a generación e implementación depolíticas.

• Turismo costero en Panamá asoma como unaactividad con gran dinamismo en la última décadaque muestra continuidad en los grandes pasos delciclo.

• La política de AAPP en los tres países quecomparten el Golfo de Fonseca muestraantigüedad variable. En dos de los tres países seestá entrando ya en la fase de implementación.

• En general la fase de implementación sistemáticade una política (Paso 4) ha requerido de lapsos


variables de hasta 40 años.• En general en el paso tres resulta más fácil

cumplir con la expedición de la normativa que conla provisión del financiamiento suficiente, lo cual

explicaría parcialmente la vuelta reiterada a más ymás legislación escasamente financiada ydispersamente implementada.

Figura 8. Política de AAPP en Nicaragua Figura 9. Política de AAPP en Honduras

No hemos logrado información sobre el valor de lospresupuestos gubernamentales asignados a AAPPversus el valor de las donaciones y de losfinanciamientos no reembolsables realizados por laONGs y otras entidades de cooperación internacional.Pero hay algunos indicios de que para la década de los

90 el valor de las aportaciones externas (USAID, TNC,WWF, DANIDA, UICN, GTZ, GEF, BID, BancoMundial, etc.), sería en el caso de algunos paísesmayor que el de las asignaciones de los gobiernos en elárea de ambiente. La inversión en pesca y turismo esesencialmente empresarial.


IV. APRENDIZAJES EN ASUNTOS PRIORITARIOS DE MANEJO

1. Aprendizajes en la conservación dehábitats críticos para la biodiversidad pormedio de AAPP.

El comanejo Gobierno-ONGs tiene éxitos bienestablecidos.

En todos los países de Centroamérica un altoporcentaje de las áreas protegidas están manejadasmediante sistemas de comanejo entre una ONG y lainstitución gubernamental encargada de las AAPP.Las responsabilidades de las partes varían entre unpaís y otro y de acuerdo con la modalidad delinstrumento legal de colaboración.

Las ONGs aportan financiamiento de fuentesextranjeras y nacionales, capacidad técnica y un gradode compromiso frecuentemente muy alto. El paísdonde el comanejo de las AAPP es menos utilizado esBelice.

Dado que la fase de manejo bajo Planes es incipiente,es altamente probable que en el futuro se desarrollaránnuevas formas de asociación y comanejo.

Un proyecto de manejo costero requiere de"equipos de sitio" y de un coordinador local.

En el diseño del proyecto (tanto en el documento deproyecto como en la propuesta de TNC-WWF-URI) se encargó la responsabilidad de la iniciativay de los aspectos técnicos a ONGs preseleccionadas.Estas ONGs han trabajado bajo subcontratos y conel apoyo de un asesor técnico residente (RSTA) encada sitio de PROARCA/Costas.

Desde el punto de vista de la continuidad delesfuerzo y de enfocar las inversiones en desarrolloinstitucional, esta estrategia tiene mucho sentido.Adicionalmente la experiencia enseña laimportancia del RSTA en los casos en que lasONGs locales tienen baja capacidad de gestión yson institucionalmente frágiles. Por ejemplo enBelice, TNC y otros donantes habían invertidofuertemente en Belice Center Enviromental Studies(BCES), pero esa ONG colapsó y fue reemplazadapor TIDE al inicio del proyecto. En este caso elcambio no afectó la continuidad del trabajo local.La experiencia en MIKUPIA fue diferente. Cuandocolapsó esa ONG el proceso estuvo en un puntocrítico y causó una larga parálisis de la cual el

trabajo en las lagunas no se recuperóadecuadamente. En ambos casos el RSTA fue unelemento clave de continuidad.

El MCI tiene propósitos múltiples y requiereinvolucrar una diversidad de sectores e intereses. Lasexperiencias de Bocas del Toro, del Golfo de Fonsecay de otros países comprueban que es mejor juntar en elequipo de sitio a varias ONGs, al sector empresarial yal gobierno. Este tipo de equipos tienden a ganarvisibilidad en los sitios, adquieren liderazgo moral yreconocimiento, y son mecanismos que ayudan en lasolución de conflictos. Adicionalmente estos equipostienden a enriquecer sus agendas y a complementarlas.

El desarrollo logrado por las ONGs en los diferentessitios de trabajo durante los últimos años vuelve pocorecomendable mantener la estrategia de establecersubcontratos fijos con una ONG o socio en particular.Si un proyecto prevé subcontratos a varias entidadesen el sitio, eso podría fortalecer el sistema de gestiónen su totalidad, sin depender de uno solo. Además haygrandes beneficios en términos de crear una atmósferade competencia y de rendición de cuentas, dentro deuna agenda compartida entre varias instituciones. Bajoel nuevo esquema, los RSTAS deberían representar alProyecto en su conjunto.

Las líneas de base que dan cuenta de lascondiciones y mecanismos de gobierno y de lascondiciones ambientales permiten visualizar loscambios y direccionar mejor el proyecto.

PROARCA/Costas ofrece interesantes modelos demetodologías para documentar la condición en lasáreas protegidas antes de empezar el manejo. Dondese ha considerado necesario crear una línea de basecon datos técnicos sobre características biofísicas seha utilizado la Evaluación Ecológica Rápida(EER). Laexperiencia ha sido que estos estudios necesitan unequipo técnicamente calificado y financiamientorelativamente alto (Bocas del Toro, Bahía deChismuyo y Punta Manabique costaron sobre los 200mil dólares en conjunto y requirieron entre 18 y 24meses - aunque se estima que sería posible hacer eltrabajo en un periodo sensiblemente menor). Estasmetodologías son bien probadas para ambientesterrestres. Hay todavía poca experiencia enCentroamérica en adaptarlas a ámbitos marinos.

El proyecto ha tenido buenos resultados en la creación


de líneas de base menos tecnificadas pero suficientescomo soporte para una estrategia de manejo en áreasestuarinas y marinas organizando la información delos pescadores. En las lagunas de la Costa Miskita, ydurante la preparación del plan de manejo para elParque Bastimentos, se han preparado “mapashablados” que indican zonas de pesca, pastos marinos,áreas de concentración y de reproducción dediferentes especies, canales navegables, etc. Esosmapas han sido después comprobados y ampliados porestudios de campo con ensayos de disco Secchi,niveles de oxígeno y nutrientes y observaciones sobreprofundidad, tipo de fondos, etc.

En el sector de Belice, en Guatemala y luego en elGolfo de Fonseca se ha armado información detalladasobre la condición y tendencias de las pesquerías, bajouna actividad denominada La Voz de los Pescadores.Estos métodos participativos han proporcionado en lostres sitios información bien detallada que estápublicada en una serie de reportes. Se estima que laconfiabilidad sobre capturas de la pesca artesanallograda por estos métodos es más alta que la quetienen los datos convencionalmente sistematizados porlas dependencias gubernamentales.

En ambos casos hay la gran ventaja de involucrar a losusuarios en el análisis de los problemas que ellosmismos enfrentan, lo cual usualmente crea uncontexto bien positivo para la formulación deestrategias de manejo.

El proyecto no ha intentado documentar de manerasistemática los cambios en las condiciones ymecanismos de gobierno como parte de una línea debase que complete los datos biofísicos del ambiente.Este es un vacío importante en razón de la fragilidad ypoca capacidad dentro de los sistemas preexistentes deplanificación, toma de decisiones, resolución deconflictos, y colaboración entre instituciones y gruposde usuarios.

La generación local y el uso adecuado delSistema de Información Geográfico (GIS)desarrolla capacidad y confianza y facilita latoma de decisiones.

Un componente importante del proyecto ha sido el deinvolucrar un grupo especializado en GIS, basado enTNC-Washington, en el equipo de trabajo de los sitiospara estructurar grupos técnicos locales y dotarles deequipamiento y capacitación.

Los sistemas GIS son excelentes para juntar lainformación que proviene de sensores remotos con la

que se recoge en comprobaciones y estudios decampo. Esta combinación puede producir con graneficacia y costos razonables información de altacalidad sobre los procesos de cambio en una área.Para reunir información técnica hay países en loscuales se han armado programas bajo el título deCiencia Ciudadana en los cuales grupos de gentelocal, a veces voluntarios y con poca educaciónformal, son entrenados para el monitoreo de variablesde interés, como por ejemplo, la condición de arrecifesde coral, pastos marinos, capturas de peces, calidad deagua, mediciones de playas, actividad turística, etc.Un ejemplo de esta integración se produjo en lalaguna de Karatá durante el monitoreo realizadoconjuntamente por técnicos y comunitarios. Cuando lainformación de este tipo se integra en un GIS, estopuede proporcionar información clave para manejo delos cambios y gran entendimiento en el sitio de trabajoporque rompe la brecha entre los técnicos y la gentelocal.

Los beneficios del GIS son muchos, incluyendo unamanera muy eficaz de producir y analizar láminas deinformación sobre una gran variedad de temas, lo quesimplifica el análisis de los usos humanos y de lasituación biofísica de un área. Quizá el ejemplo másexitoso de uso oportuno de mapas generados por elsistema de información geográfico se produjo en elGolfo de Fonseca, cuando CODEFFAGOLF yANDAH se reunieron para examinar las opciones deáreas de protección en el Golfo de Fonseca. Lasdiscrepancias entre estos actores sobre las actividadesy recursos en el área fueron manejadas con granfacilidad con base en los mapas del GIS. AhoraCODEFFAGOLF es una de las pocas organizacionescon equipamiento y programas de SIG en el área delGolfo de Fonseca

El desarrollo de capacidades locales para el manejodel GIS en dos universidades de la Costa Miskitaprodujo importantes cambios en poco tiempo: unauniversidad usa el GIS para su programa de formaciónde Ingenieros Forestales, mientras que la otra lo hausado para estudios técnicos contratados con elGobierno y otros clientes. Antes dePROARCA/Costas los estudios técnicos realizados enla RAAN transfirieron poca capacidad; la situación eneste aspecto ha cambiado radicalmente.

La autosostenibilidad financiera de las AA PP esla excepción.

No obstante de que una de las metas centrales delproyecto ha sido la de llegar al autofinanciamiento delas AAPP, los avances han sido pobres. Esto se debe


en parte al hecho de que en pocos casos los parques oreservas marino-costeras han avanzado a la fase deimplementación. Pero la experiencia en parquesterrestres muestra que son necesarios los subsidiosexternos a cada parque o reserva, sea por fondosanuales del gobierno, o fideicomisos o por donacionesde varias fuentes. La contribución de los visitantes porel ingreso a las áreas y por las actividades asociadasusualmente no llegan al autofinanciamiento, aunquehay unas pocas excepciones en el mundo. Es pocorealista proponerse que se logre que todas las AA PPconsigan esta meta en la región.

En Centroamérica las donaciones de institucionesextranjeras son la mayor fuente de financiamiento alas ONGs involucradas en el comanejo de parques yde reservas. Ganar estos fondos se hace cada vez másdifícil para las ONGs, particularmente para losparques que están ya bien establecidos. Considerandomucho del atractivo turístico de los países reside enlos valores naturales y culturales existentes en las AAPP, algunos países de la región (Belice, RepúblicaDominicana, por ejemplo), han establecido una tasaque se cobra a los turistas en el aeropuerto, destinada afinanciar la conservación de las AA PP. Costa Ricahace solo unos años incremento el precio de ingreso alas áreas protegidas ante la protesta del sectorturístico, pero sin mayor impacto de largo plazo en lalicitación y con un incremento sustancial de ingresospara las áreas.

2. Aprendizajes en el manejo de pesqueríasestuarinas y costeras

Los gobiernos necesitan cambiar su óptica sobreel manejo de la pesca

La sobreexplotación de recursos pesqueros es unsevero problema mundial. En Centroamérica, como enotras regiones del mundo se han visto desde los años50´ dramáticas evidencias de la caída o eliminación deespecies de muy alto valor. Por ejemplo, laspoblaciones de spondylus, tortugas marinas y peces delarga vida han sido eliminadas en grandes áreas dondeeran abundantes al inicio del siglo. Las capturas deespecies comerciales como langosta, bivalvos,cangrejos incluyen crecientemente individuos que aúnno han llegado a la madurez sexual.

El impacto social del mal manejo de los recursospesqueros es muy significativo. A medianos de losaños 90´ (Windevoxhel et al, 1999) se estimó quehabía más de 250 000 pescadores en la región, la granmayoría artesanales. La disminución de estos recursosresulta en una tasa alta de pobreza en las

comunidades pesqueras y en la pérdida de una fuenteimportante de proteína para las poblacionescentroamericanas.

La degradación de los hábitats y la baja en ladisponibilidad de los peces impactan también sobre elpotencial turístico que es la fuente más importante deingresos para Costa Rica y Belice, y de alto interéspara los otros países. El buceo, la pesca deportiva yotras formas de ecoturismo costero y marino tienenpoco futuro si los recursos pesqueros y hábitats quelos sostienen continúan degradándose.

En Centroamérica como en otras regiones del mundohay una fuerte competencia entre pesqueríasindustriales y artesanales. Está bien comprobado quelas pesquerías artesanales proveen el 90% o más delempleo en el sector pesca y que su eficiencia esmucho más alta porque el porcentaje de capturadesechada es mínimo. Finalmente, esta captura sedestina principalmente a la población local y a losturistas.

Por estas razones tendría sentido favorecer a laspesquerías artesanales en Centroamérica, pero larealidad es distinta y las instituciones gubernamentalestienden a enfocarse en las pesquerías industriales. Enla Tabla 14 se presentan las razones principales por loque esto ocurre:

Recuadro 5Declinación de la pesca acompañante

La pesca acompañante del camarón con tamañossuperiores a 12 cm ha declinado dramáticamente entrelos años 50 y 1984 en El Salvador

Años Libras/hora de arrastre1958 6701975 351983 161984 6-13

Hernández, Ricardo. En Central America's Coast, 1992


Tabla 14. Particularidades de las pesquerías (aspectos administrativos)

Pesquerías industriales Pesquerías artesanalesContribuyen al ingreso de divisas ya que la capturaindustrial es destinada principalmente a la exportación.

No aportan a los ingresos fiscales ya que aunque sícontribuyen a las exportaciones, ésta no es registrada.

Contribuyen al presupuesto de los organismosgubernamentales responsables a través de los rubroscobrados por las licencias y los permisos de pesca.

No pagan ningún tipo de impuestos por ser unaactividad de libre práctica.

Son más fáciles de administrar por el hecho de estarregistradas.

No son fáciles de administrar por el hecho deencontrarse dispersas y no tener tradición de registros.Su supervisión, legalización y administracióndemandan muchos más recursos.

La prioridad es eliminar efectivamente la pescade arrastreros industriales hasta las tres millas.

Hay una amplia evidencia en diferentes regiones delmundo de que los arrastreros industriales que operanen aguas de poca profundidad producen severosimpactos sobre los hábitats, la abundancia de especiesy también sobre las actividades de los pescadoresartesanales. Hay amplia documentación de que elimpacto de las redes de arrastre, particularmente enfondos de pastos y coralinos, es muy severo: no sólohay destrucción de los nichos ecológicos y de laestructura béntica sino también una muy rápida bajaen la abundancia de peces y crustáceos (es usual quepor cada libra de camarón capturado, se devuelva almar 10 libras de pesca acompañante, con unasobrevivencia mínima de los animales devueltos).

Todos los países centroamericanos tienen regulacionesque no permiten estas operaciones a una distanciausualmente definida como tres millas de la costa; perola implementación de estas reglas es pobre y ha creadointensos conflictos con los pescadores artesanales.

La sobrepesca en aguas costeras y estuarinasusualmente va acompañada de la degradación odestrucción de hábitats críticos para la vida de muchasespecies: numerosos arrecifes han muerto o se handeteriorado por efecto de la sedimentación favorecidapor la deforestación; las praderas marinas han sidoseveramente degradadas o eliminadas por arrastreros;los estuarios (incluyendo las lagunas y lasdesembocaduras de los ríos) que están entre las áreasbiológicamente más productivas en el mundo se hallanfuertemente impactadas por desechos de todo tipo(agroquímicos, descargas urbanas, plásticos, etc.). Laslagunas son particularmente vulnerables a cambios ensu hidrología lo cual afecta su capacidad de actuarcomo área de crianza para especies - como el camarónblanco - que necesitan de aguas tranquilas y bajasalinidad en su periodo juvenil.

La implementación de las normas existentes paraeliminar el arrastre industrial viene a ser una pre-condición central para el manejo adecuado de laszonas de alta productividad biológica que tienen estospaíses. El cumplimiento de las buenas leyes existentesy/o su reorientación adecuada aportarían grandesbeneficios en términos económicos y de capacidad degobernar los cambios en el patrón de desarrollo.

Los ecosistemas mar adentro puedenrecuperarse.

La recuperación está basada en dos precondiciones: laprimera es que las características y funciones básicasdel ecosistema estén todavía presentes sin dañossustanciales, la segunda es que la presión de pescadisminuya y no sea sustituida por otras formas deexplotación.

Las operaciones de arrastreros industriales son unamala práctica extractiva con impactos sociales yambientales severos muy bien documentados.Conforme se aprecia en varios casos en los sitios dePROARCA/Costas, la eliminación de arrastrerospuede resultar en una recuperación rápida de loshábitats y de las poblaciones marinas (en Bocas delToro la población impide totalmente desde 1990 lapesca de arrastre).

En el Golfo de Honduras las actividades de arrastrerosindustriales en la Bahía de Amatique bajaron tanradicalmente la abundancia de peces que la actividadparó después de unos pocos años. Según lospescadores la recuperación duró cinco años. Elarrastre de pequeña escala en el Golfo de Hondurasmantiene las poblaciones a niveles bajos, pero sepuede concluir con confianza que los hábitats y laspoblaciones estarían más degradados si el arrastreindustrial hubiera retornado plenamente. En la CostaMiskita el arrastre industrial es fuente de continuosconflictos y es altamente inconveniente para los pastosmarinos.


No solo el arrastre es una mala práctica, hay otrasformas de pesca que también causan impactosnegativos. La más destructiva es la pesca con dinamitaque se practica en algunas áreas del Golfo de Fonseca.La dinamita mata no solo a los peces sino a otrasformas de vida en el área impactada por la explosión.La recuperación en áreas coralinas es generalmentelenta y necesita una década o más. En Bocas del Torola captura de pepino de mar fue tan masiva a principiode los 90 que el recurso desapareció, según lospescadores a los diez años recién fue posible veralgunas muestras de recuperación de esa población.

El método de pesca artesanal más común es la red detrasmallo. Un ejemplo de mejor uso de trasmallo estáen el sector Beliceño del Golfo de Honduras, otro enla laguna de Karatá en la que se reubicaron lostrasmallos y se fijó una luz de malla superior alestablecido por el Gobierno central. No hay datoscientíficamente comprobados pero las percepcioneslocales son que los cambios en los trasmallos hanaportado en unos pocos años beneficios notables en lacondición de los corales en Belice y la abundancia deespecies en los dos casos.

Las evidencias de recuperación son más visiblescuando se crea una reserva marina y se implementannormas de prohibición de pesca. En Centroamérica elejemplo mejor conocido es la Reserva de Hol Chan,en Belice, donde se documentó que la abundancia delangostas en la reserva fue 25 veces más alta que fuerade ella después de solo 4 años, y los pargos y otrospeces aumentaron de tamaño y abundancia (Heymany Hyatt, 1996). En hábitats similares en las Filipinas,hay una muy rica y bien documentada experiencia dereservas pesqueras creadas y manejadas porcomunidades (Pollnac and Crawford, 2000).

En ambos casos, si las áreas son bien seleccionadas ylas normas se cumplen, la recuperación de los coralesy de la abundancia y tamaño de los peces esestadísticamente significativa y es evidente para lospescadores en uno o dos años.

Los beneficios incluyen la repoblación de peces en lasáreas adyacentes a las reservas. Este concepto ha sidoreconocido por las comunidades pesqueras que hancolaborado en la preparación del plan de manejo parael Parque Isla Bastimentos, en Panamá: los pescadoreshan acordado reservas comunitarias en zonas queellos perciben de importancia particular para lareproducción de especies que consideran importantes.

La experiencia local y mundial es que las medidaspara la recuperación de las poblaciones y ambientes

provienen usualmente de las comunidades locales y delos pescadores tradicionales y muy rara vez de losgobiernos centrales. En Filipinas las reservas de pescason una atribución de los municipios y suscomunidades. En la Costa Miskita y en Bocas delToro las comunidades locales han acordado zonas deno pesca, pero el reconocimiento oficial de estas"reservas" corresponde a los gobiernos centrales.

Los pescadores artesanales reconocen losbeneficios de controlar sus propias actividades

Los cuatro sitios han producido amplia evidencia deque las comunidades de pescadores artesanales estánabiertas a controlar sus actividades y a reclamar reglaspara promover la sustentabilidad de sus usos.

Hay enseñanzas importantes sobre cuándo es másprobable obtener resultados exitosos en el manejo dela pesca artesanal. No hay evidencia de buenosresultados cuando las reglas son impuestas “desdearriba”; los éxitos vienen de la participación activa decomunidades de pescadores en el análisis de laproblemática y en la selección de acciones y reglasque son consideradas aceptables y viables. Cuando laparticipación de los pescadores se reduce al nivel deinformantes y se los excluye del análisis y de lasdecisiones, ellos perciben que las reglas vienen desdearriba.

Una encuesta de Heyman y Hyatt (1996) a pescadoresen la zona de Port Honduras con los cuales se trabajópor años, mostró que estaban de acuerdo en laeliminación total de redes en el área. El 94% estabaconvencido de que esta acción resultaría en mayorabundancia de peces y el 92% pensaba que ladeclaración de una reserva resultaría en un aumento deturistas y oportunidades de empleo como guías.

Las experiencias en Port Honduras, Bahía deAmatique, laguna de Karatá, y Bocas del Toro ofrecenamplia evidencia de que durante el proceso esimportante compartir información técnicamenteadecuada sobre los ciclos de vida de los peces, susnecesidades para reproducción, la importancia de losdiferentes hábitats, etc. Un manejo adecuado debeestar basado en un entendimiento compartido de loque las poblaciones de peces y otros organismosnecesitan para sostenerse.

El mayor problema que se ha visto en los cuatro sitioses la dificultad para normar la pesca. Un éxito notableson las reglas formales e informales que se armaronpara la conversión de pescadores de trasmallo a guíasde flyfishing en Belice; pero el resultado fue bien


diferente en la Bahía de Amatique en Guatemaladonde se trabajó con las comunidades de pescadores yel esfuerzo terminó en frustración cuando no fueposible formalizar las reglas sugeridas.

Otro tema importante en los cuatro sitios es el deseode las comunidades de pescadores por controlar elacceso de foráneos a sus áreas de pesca. En todos lospaíses de Centroamérica las pesquerías marinas son deacceso libre a sus ciudadanos y no hay mecanismosviables para controlar el número de pescadoresartesanales. Es clave para el futuro establecer opcionespara crear zonas de pesca comunitarias, mecanismoslegales para controlar la intensidad de la actividadpesquera, y zonificar áreas para diferentes tipos deuso.

La lección con ADEPESCO en Bocas del Toro es quelos pescadores luego de revisar extensamente suexperiencia quieren tomar acciones encaminadas haciauna pesca sustentable. Este caso nos ofrece lassiguientes lecciones:

• Los pescadores reconocen que el problema esde ellos, y que los agentes externos puedenayudar pero no son la solución.

• Proponen normas simples basadas en supropio entendimiento colectivo.

• Reconocen que los recursos pesqueros sepueden recuperar como ocurrió con los pepinosde mar.

• Generan propuestas de áreas protegidaslocales.

• Solicitan administrar sus recursos en reservasmarinas con áreas de protección y áreas deextracción.

• Piden delimitar el acceso a los recursospesqueros (primera experiencia de este tipo enCentroamérica).

Los pescadores son una fuente importante deinformación confiable sobre sus actividades ysobre la condición de los recursos pesqueros.

La sección sobre líneas de base describe los beneficiosde juntar el conocimiento de los pescadores sobre lasdiferentes especies y métodos de pesca.

La actividad denominada Voz de los Pescadorespermitió recuperar información en Belice y Guatemala(Golfo de Honduras) y la parte hondureña del Golfode Fonseca. La información colectada bajo diseño ydirección de Will Heyman, es probablemente la mássistemática que se haya levantado sobre comunidadespesqueras en Centroamérica en los últimos años y es

sin duda la experiencia más participativa de este tipo.Durante el proceso los resultados parciales de lainformación fueron comentados con los pescadorespor repetidas ocasiones lo que permitió cambiar su roldesde informantes hacia usuarios de la información ydesde objetos de una investigación a sujetos de lamisma. Estos cambios de rol son claves para iniciar unproceso de manejo de las pesquerías locales.

La armonización de las reglas para el manejo depesquerías artesanales puede aportar beneficiosadicionales a las entidades de gobierno.

Un resultado notable de los esfuerzos en el Golfo deHonduras ha sido la conformación de un grupo detrabajo trinacional que está revisando las diferenciasen los reglamentos y procedimientos de control sobreáreas, vedas y artes de pesca artesanal. Un diálogo deeste tipo debería producir el beneficio adicional deromper el enfoque tradicional de las institucionesgubernamentales, centrado en las actividadesindustriales. Hasta la fecha no hay resultados tangiblespero la iniciativa tiene gran potencial y debería seractivamente promovida en la zona y en toda la región.

6. Aprendizajes en el Manejo de turismo

El turismo debe aportar bienestar sin degradarlos valores naturales que lo sostienen

El turismo masivo es una fuente poderosa de ingresosy cambios. Sabemos que hay dos tipos de turismomasivo: uno en el que grandes masas de turistas depocos ingresos llegan y aportan impactos sociales yecológicos fuertes en tiempos cortos y otro que operacomo enclave de un negocio extranjero que vendeplaya y sol a clientes externos (es la forma dominanteen el caribe y en algunas áreas costeras de México).Hay varios estudios que comprueban que en elsegundo tipo de turismo los beneficios económicosregresan a los países donde se venden los paquetes yla ganancia local es baja.

Dado que los sitios de trabajo de PROARCA/Costascontienen ecosistemas frágiles pero con altos valoresde biodiversidad sería un error promover el turismomasivo en ellos. Entre las lecciones dejadas por eldesarrollo desordenado inicial del turismo en algunaszonas de la costa de Limones (sur atlántico de CostaRica) están que la población local perdió la propiedadde la tierra, se degrado la oferta de belleza natural y seprodujeron impactos sociales negativos.

En el área de influencia del Refugio de Gandoca-Manzanillo el ecoturismo no se concentra en un solo


tipo de turistas o servicios, se basa en alojamientostipo cabina, bed and breakfast, senderos, buceo,observación de aves, etc. La ventaja de este tipo noconcentrado de actividad es que amplía la distribuciónde las utilidades, de la presión y carga de uso, etc. Laventa de pequeños lotes a extranjeros jubilados y apersonas interesadas en mantener los valores naturalesdel área han aportado un desarrollo que puedeincrementar el valor económico del área y si elmodelo es mantenido cuidadosamente tiene granpotencial para mejorar la calidad de vida de lapoblación local.

En la Costa Miskita algunos líderes locales (AMICA)intentan iniciar algunas actividades pequeñas para elecoturismo (preparación de guías locales, construcciónde casas en las comunidades para recibir visitantes).La carencia de servicios básicos en las comunidades yel aislamiento cultural y de servicios de comunicaciónson limitaciones importantes. Dado que las tierras sonde propiedad comunal, no existe ahora la opción decompra de lotes. La Costa Miskita tiene escenariosnaturales y comunidades humanas con muy altoatractivo, para un turismo de aventura y cultural.

7. Aprendizajes en el manejo de conflictos

Bajo los principios de Ostrom, (ver Recuadro 6) esimprescindible tener mecanismos ágiles y accesibles atodos los beneficiarios para el manejo de conflictos.Estos mecanismos operan como un foro para examinarlas diferencias en los intereses, verificar lo que pasa yanimar a todos en la aplicación de las normas.El ejemplo más maduro de mecanismo de acción deeste tipo es la Comisión de Verificación y Control(CVC) en la parte hondureña del Golfo de Fonseca,pero resultados de alto valor se encuentran también encasi cualquier lugar en el cual entren a operarmecanismos interinstitucionales amplios de trabajoconjunto (Comité de REGAMA en Costa Rica,Consejo Consultivo de Bocas del Toro, TRIGHO,Comité intercomunitario de manejo de la pesca de laslagunas de la Costa Miskita, Grupo para prevenciónde desastres por derrame de hidrocarburos en el Golfode Honduras, etc.).

La colaboración entre autoridades y usuarios esel nuevo signo dominante; el caso de la CVC deHonduras.

En los años 80 se incrementaron las tensiones entrecamaroneros, pobladores, ganaderos y productores desal en la faja costera. Los camaroneros se organizaroncomo ANDAH en el 86, y como CODDEFFAGOLFlos usuarios tradicionales locales en el 88. Las

manifestaciones y confrontaciones masivas en la zonallevaron a la iglesia católica a intentar una mediacióny a publicar una carta pastoral ecológica en el año 90.Este ejemplo de liderazgo moral impulsó la creaciónde una comisión interinstitucional mediadora en lacual jugaron un papel importante la Brigada 101 delEjército, los municipios, los pobladores, las ONG y elsector camaronero.

La comisión mediadora bajó algunas tensiones, peroel no cumplimiento de la Veda para la Construcciónde Camaroneras y del Plan de Emergencia delCONAMA (1993) y el permanente clima de tensiónen la zona llevaron a que la comisión mediadora sereorganizara como Comisión de Verificación yControl (CVC) con reglas y procedimientos másclaros, bajo el liderazgo del Alcalde de Choluteca. Elrol de las partes en conflicto para verificar ysancionar las infracciones se volvió más eficaz.

Como resultado de la evaluación del 98, la CVC sereestructuró nuevamente. En la base del éxito de laCVC está que involucró a todos los actores, y que susacciones en el monitoreo, en las decisiones y en la

Recuadro 6

Precondiciones para la auto-organización sustentablede una Zona Especial de Manejo.

1. Limites bien definidos: El primer requisito de laacción colectiva de manejo es saber qué se va amanejar y para quién.

2. Procedimientos y reglas específicos, con base en laexperiencia local: Los esquemas de gran escala quese imponen, rara vez resultan en éxitos porque lasreglas de manejo deben ser diseñadas a la medida delos ecosistemas y los contextos del sitio.

3. Mecanismos flexibles para decisiones colectivas:Los mecanismos deben permitir acciones ydecisiones oportunas frente a los cambios biofísicos,sociales e institucionales.

4. Monitoreo que involucra a los beneficiarios: Losbeneficiarios deben participar en la colecta y uso dela información sobre la implementación, las reglas, ylos resultados del plan.

5. Sanciones graduales: Los beneficiarios debeninvolucrarse en la imposición de sanciones a quienesviolan las reglas. Las sanciones deben ser gradualesy responder al tipo de infracción y a la reincidencia.

6. Mecanismos de resolución de conflictos: Deben serde bajo costo y accesibles a los involucrados.

7. Reconocimiento del derecho a organizarse: Si lasautoridades externas desafían o sobrepasan losarreglos institucionales y las reglas establecidas paralas Zonas Especiales de Manejo, el esfuerzo demanejo no se sostendrá.

Ostrom, 1990


información a la prensa han sido transparentes.La CVC es una entidad voluntaria, sin financiamientofijo. Los miembros discuten fuertemente si conviene ono legalizarla y si debe o no asumir roles adicionales alos de verificación y control, y entrar a participar enacciones como el manejo de las AAPP recientementecreadas. Hay voces de advertencia en el sentido de queesta ampliación de funciones sacaría a la CVC de sucondición de mecanismo de manejo de conflictos y lapondría en la de ejecutor, lo cual requeriría legalizarla.

El Corredor Biológico Talamanca-Caribe es otronotable ejemplo de mecanismo de manejo deconflictos y coordinación de acciones de conservaciónen Talamanca, Costa Rica. El mecanismo reúneONGs, Asociaciones de Desarrollo, gremios, ReservasIndígenas, organizaciones del sector privado yfuncionarios del Gobierno Central con responsabilidaden las AAPP y funciona ya por más de diez años.Actualmente está evolucionando hacia su legalizacióny ha obtenido en fecha reciente un préstamo del GEF.Un importante ausente en este mecanismo son losmunicipios de la zona.

La Costa Miskita es posiblemente uno de los pocoscasos de sobrevivencia parcial del sistema tradicionalindígena en la región, sistema que se muestra cada vezmenos adecuado para manejar las presiones delmercado sobre los recursos naturales. Los arreglos ymecanismos ensayados en la Costa Miskita paramanejar los asuntos entre usuarios locales sonaltamente efectivos, pero no existen aún ejemplos demecanismos exitosos para manejar los conflictos conel Gobierno Central. En general, el entendimientoentre el Gobierno Central con los Municipios esmucho mejor que con el Consejo Regional de laRAAN y las comunidades. Como ya se dijo antes, enla base de este desencuentro parece estar la diferentelectura que la Región y el Gobierno Central hacen dela autonomía regional. Cualquiera sea el caso, laRAAN no logra aún eficiencia en gobernar susasuntos, y los mecanismos tradicionales en las manosde las comunidades no son adecuados fuera del ámbitocomunitario. Las reglas tradicionales son fácil yrápidamente descartadas o sobrepasadas.

8. Aprendizajes en laprotección/recuperación de calidad deagua

La protección y recuperación de la calidad deagua no ha sido tomada aún como una prioridaden los sitios

Uno de los asuntos más importantes para el manejocostero es la degradación de la calidad del agua.

Donde hay fuerte crecimiento de la población humanala mala calidad del agua puede tener impactos severossobre la biodiversidad: la turbidez del agua porsedimentos o nutrientes mata los pastos marinos y losarrecifes coralinos, pero además hay impactos sobrelos recursos pesqueros, sobre todo los que tienen unaparte de su ciclo de vida en los estuarios. Ladegradación tiene a veces implicaciones en la saludhumana y en la continuidad de actividades tanimportantes como el turismo.

Manejar y controlar las fuentes de deterioro de lacalidad del agua es a veces el más difícil desafío paraun programa de manejo. Unas veces las fuentes estánmuy lejos de la zona de impacto. Otras veces lasfuentes son múltiples: provienen de la agricultura detoda una cuenca, de deforestación de grandesextensiones que aportan sedimentos y agroquímicosen volúmenes preocupantes, de importantes descargasurbanas (la mayoría de las ciudades no disponen desistemas de tratamiento de las aguas servidas y un altoporcentaje de los desechos sólidos e industriales sondescargados en los estuarios).La solución de estos problemas requiere un alto gradode organización social e inversiones importantes eninfraestructura.

Hasta la fecha, la principal experiencia local encalidad de agua se desarrolló en Puerto Barrios, en elsector guatemalteco del Golfo de Honduras. Laseguridad portuaria en esta zona fue reconocida comoun asunto importante de manejo desde que en el 91 unbuque tanquero derramó petróleo. PROARCA/Costasapoyó la conformación de un Grupo de Trabajo con laMarina, Autoridad Portuaria y las empresasinvolucradas en el transporte de combustibles a PuertoBarrios. El análisis y la consulta entre los integrantesdel grupo ha permitido compartir información yequipos en situaciones de emergencia y ha producidoun plan local de contingencia. Este caso es unejemplo de experiencia de manejo, basada en acuerdoslocales, que en corto tiempo avanzó hasta la fase deimplementación.

El Grupo busca ahora que el Gobierno de Guatemalasuscriba la Convención Internacional MARPOL, conlo cual lo que ahora es una iniciativa local pasaría aser parte de la política estatal con base en reglas claraspara manejar este tipo de situaciones.

En esta misma zona otro de los componentes dePROARCA (LEPPI) desarrolló un sistema detratamiento de aguas servidas, con buen potencialde réplica por su bajo costo y gran utilidad en estosambientes.


V. BUENAS PRÁCTICAS PARA UN AVANCE SUSTENTABLE EN EL MC

1. La transición desde la fase deplanificación hasta la fase deimplementación

Este título se refiere a las buenas prácticas en losprimeros tres pasos del ciclo, que es hasta donde engeneral ha avanzado el proyecto PROARCA/Costas.En términos generales, no se percibe que el diseño delproyecto haya trazado una ruta explícita para llegar alos Pasos 3 y 4. Una buena práctica sería que el diseñode un proyecto de manejo costero muestre losresultados esperados, formulados de modo que seaevidente el orden de resultados (institucionales, deusos, de beneficios) y el sistema de precondicionestanto para las acciones como para los resultados.

Los cinco pasos de un ciclo MCI se pueden dividir endos fases. La primera, que incluye los Pasos 1, 2 y 3se puede denominar fase de planificación; la segunda,compuesta de los Pasos 4 y 5, es la fase deimplementación.

La experiencia mundial nos enseña que un altoporcentaje de iniciativas mueren sin pasar a laimplementación, por esto es esencial diseñar ymanejar la fase de planificación no como un fin en sí,sino como la creación de las precondiciones para unaexitosa implementación (ver Tabla 15). En AAPP lasituación comparable es la creación de parques depapel. En MCI el equivalente son planes y leyesaprobados y técnicamente adecuados pero noejecutados.

Tabla 15. Verificadores de planificación que crean precondiciones para una implementación exitosa.

VerificadoresSe ha identificado a las autoridades nacionales y locales que deben aprobar los planes de trabajo y comprometersecon el proyecto.Se ha involucrado activamente a esas autoridades y a los usuarios y ONGs en la formulación de los resultadosesperados del proyecto, en términos de conductas-usos que deben cambiar, y de beneficios ambientales ysocioeconómicos que se buscan.Se ha determinado con claridad los límites del área de manejo.Se ha involucrado activamente a las autoridades, usuarios y ONGs locales en la preparación del plan.Las normas para el manejo han sido negociadas con los sectores que ejecutarán o que recibirán los efectos de lasacciones a ejecutarse (zonificación, intensidad de usos, criterios para permisos).Los mecanismos de gestión-administración tienen procedimientos transparentes y atribuciones para ejecutar-adecuar el plan.Se ha identificado las fuentes de financiamiento para la implementación.Hay compromisos de financiación en los distintos niveles de gobierno.Hay evidencia en el país o en la región de que las políticas y acciones del plan son factibles.La capacidad operativa en terreno tiene las destrezas adecuadas para el éxito del plan.

En las tablas que siguen se ofrecen ejemplos delcumplimiento o no de las buenas prácticas, aplicadasal caso de la pesca lagunar en la Costa Miskita. Seprefirió tomar este sitio y aplicar a él todos losejemplos con en el fin de facilitar la exposición. Lainformación de contexto en relación con estosejemplos se encuentra documentada en el Anexo 1.

2. Buenas prácticas para la identificación yselección de asuntos claves (Paso 1)

En todos los casos es clave que el Paso 1 se ejecutecomo un proceso que involucra a las autoridades,líderes e interesados locales en la identificación de losasuntos de manejo, en la concepción de las

alternativas y modos de intervención, y en laformulación de los objetivos.

La construcción de consenso sobre los asuntos yobjetivos de manejo es la esencia del Paso 1

Los sitios de PROARCA/Costas y otras iniciativas enla región demuestran con gran fuerza la importanciacrítica que tiene lograr claridad en la decisión sobreestos dos puntos antes de avanzar al Paso 2. Estasdecisiones deben ser hechas a la luz de expectativasrealistas, que se correspondan con la capacidad demanejo (mecanismos, competencias, procedimientosde decisión y ejecución), que puede existir cuando sellegue al Paso 3.


Tabla 16. Verificadores de buenas prácticas del Paso 1 (Pesca Lagunar en la Costa Miskita)*

Verificadores Siempre A veces NuncaSe ha identificado y evaluado los principales asuntos ambientales, sociales einstitucionales y sus implicaciones.

�

Se ha identificado los principales actores, sus competencias e intereses. �Hay mecanismos de trabajo conjunto que permiten seleccionar con los principalesactores los asuntos en los que se enfocará en manejo y convenir en los arreglos detrabajo

�

Se ha verificado la factibilidad legal- institucional para los resultados previstos. �Se han verificado indicios del compromiso y liderazgo gubernamental. �

* Las marcas puestas en la tabla precedente corresponden a la Costa Miskita en el proyecto de manejo de la pesca lagunar.Las fortalezas de ese proceso se asentaron en las tres primeras prácticas, las debilidades se relacionan con las dos últimas.

Una vez que se ha identificado quién deberá aprobarel plan, y bajo qué criterios y mecanismos, seráimportante involucrarlo en el proceso de planificación.Ninguna persona ni institución querrá aprobar yaceptar responsabilidad por un plan de acción si no hasido positivamente involucrada en su formulación.

Donde se ha avanzado del Paso 1 al Paso 2 sin ideasclaras sobre qué compromisos serán necesarios ycómo lograrlos para implementar los comportamientosque serán la substancia del plan de manejo, hay unalto riesgo de que el resultado de la iniciativa MCI seaun fracaso. Un fracaso en el Paso 3 crea frustración enlos participantes y una pérdida de imagen ycredibilidad en la iniciativa MCI.

Resultados de este tipo son de lo más dañinos ydeberían ser vistos como la amenaza de mayorpreocupación por los responsables de laadministración de una iniciativa MCI. Esto pasó enPunta Manabique con los pescadores, y en la CostaMiskita con el estancamiento en la preparación delPlan de Manejo de la Reserva Biológica de CayosMiskitos. Mientras mayor sea la frustración mayorserá el tiempo y el esfuerzo necesarios para recuperarel proceso.

El potencial para malentendidos sobre los objetivos demanejo es particularmente grande en el ciclo semilla.El corazón del ciclo semilla es el mandatogubernamental para iniciar un esfuerzo de manejo,uno de los peligros está en que el mandato defina sinconsulta y de modo demasiado detallado los límites ylos asuntos a manejarse, otro peligro es que el procesoposterior se extienda y prolongue hasta casi volverinútil el mandato inicial. La experiencia de Costasdemuestra que el riesgo de fracaso en el Paso 3, esigual cuando el Gobierno trabaja sin la participaciónde los actores del sitio, que cuando éstos lo hacen sin

la participación gubernamental (o cuando se configurauna situación de conflicto entre actores locales).

Cuando las comunidades tienen un mandatogubernamental para el manejo, las opciones de éxitoson muy altas, pero cuando actúan sin ese mandato laacción de las comunidades puede llegar a ser vistacomo una amenaza o una rebelión frente al podercentral. En un contexto de no mandato gubernamental,la acción comunitaria puede resultar enconfrontaciones violentas y eventualmente conducir aprofundizar la frustración y tensión entre los actoreslocales. Un ejemplo de tensiones no productivas sobreeste punto se ve cada día en la Costa Miskita sobre lostemas de pesca en las seis millas y en los cayos.

Es una buena práctica en el MCI crear desde el Paso 1espacios compartidos por los diversos actores, demanera que se inicie una trayectoria conjunta hacia elPaso 3. Estos espacios compartidos aumentan lasprobabilidades de culminar con políticas y accionesque serán recibidas positivamente por las partes. LosGrupos de Trabajo para el desarrollo de políticas depesca, las redes para trabajo de tortugas, lastrinacionales de ONGs en los golfos de Honduras yFonseca, el Consejo Consultivo de Bocas del Toro, losComités de Manejo de la pesca lagunar en la CostaMiskita, la CVC en Honduras, son excelentesejemplos de estos espacios compartidos enPROARCA/Costas. Es interesante observar que entodos los casos surge en estos espacios una tendencianatural a incluir a nuevos actores para mejorar sueficacia.

Un ejemplo de esta buena práctica se ve en el sectorHondureño del Golfo de Fonseca: allí el ciclo semillatomó la forma de un Decreto Ejecutivo (1990) para laidentificación de áreas a designar como AAPP, elmandato dejó abierto el grado de protección que sería


necesario y se limitó a dar criterios para la selecciónde las mismas. Diez conflictivos años pasaron sin queeste mandato pudiera cumplirse. La ejecución delmandato inicial solo fue posible cuando se armó en elGolfo de Fonseca el espacio compartido con esepropósito. PROARCA/Costas alentó esta práctica yaportó la información para soportar las negociacioneshasta que la protección se convirtió en una demandade los más importantes líderes y entidades locales yfue legalmente establecida.

Otro ejemplo se ve en el proceso de preparación delPlan de Manejo del Parque Nacional Isla Bastimentos,decretado en 1990. Allí PROARCA/Costas retomóuna sugerencia previa de UICN y de algunos lídereslocales para conformar un Consejo Consultivo para lapreparación del Plan (este consejo es el que semenciona en el texto como Consejo Consultivo deBocas del Toro). Se preparó con cuidado laconstitución del Consejo con participación mayoritariade las comunidades del archipiélago, se organizó a lascomunidades en Comités Locales de Conservación yPesca (COLOCOPES), se logró que las entidadescentrales y locales del gobierno de Panamá convoqueny participen regularmente en el Consejo y el procesozanjó los viejos conflictos, amplió el área bajoprotección por petición de las comunidades, y produjoel nuevo plan cuya aprobación es esperada por todos.Adicionalmente, algunos elementos del nuevo planhan empezado a ejecutarse por iniciativa de lapoblación local. Un importante sector del nuevoliderazgo local de Bocas del Toro ha surgido de estaexperiencia.

Las consecuencias de brechas o malentendidos en elPaso 1 pueden ser bien severos. Un caso notable es laReserva de Cayos Miskitos en Nicaragua (1991). Laclasificación de esta área como una Reserva Biológicacreó un ente inviable (una Reserva Biológica noacepta usos humanos) para la preparación de un Plande Manejo aceptable a las comunidades y posible deser legalmente aprobado bajo los criterios vigentespara reservas en esa categoría. En este caso lafrustración no vino de la ausencia de participaciónlocal o nacional, sino de las diferencias de criterio noadecuadamente resueltas sobre las implicaciones delas categorías. Las comunidades locales veían lacreación de la Reserva como un mecanismo paracontrolar, pero no eliminar el acceso a los ricosrecursos del área, mientras que la categoría decretadafue puramente conservacionista. El resultado ha sidosiete años de parálisis, varias escenas de violencia yun alto grado de frustración entre los involucrados.Esta confrontación y parálisis son una de las causasque motivaron a PROARCA/Costas a enfocarse entemas claves de manejo en áreas geográficas

específicas, en lugar de enfocarse en el plan de manejode la Reserva.

La lección mayor en el establecimiento de AAPP esque la estrategia semilla es en sí misma insuficientepara los efectos de proteger un área y que elcumplimiento de la finalidad de esa estrategia estáligado a la operación exitosa de la buena prácticade crear espacios compartidos entre los actoresclaves de un proyecto desde el Paso 1. En lacreación de REGAMA en Costa Rica y del ParqueMarino de Isla Bastimentos en Panamá, el pasosemilla se hizo al nivel de autoridades nacionalescon escasa participación de actores locales. Elresultado fue una fuerte resistencia local hacia loque fue visto como una amenaza a las fuentes desubsistencia de los usuarios locales. En ambos casosestos malentendidos y sospechas han costado casiuna década de trabajo intensivo para armar unPlan de Manejo viable y recuperar el respaldo dela mayoría de los afectados al nivel local.

También hay ejemplos similares en iniciativasrealizadas fuera de las AAPP. Por ejemplo, en elsector guatemalteco del Golfo de Honduras se invirtióen un proceso de resolver conflictos y malos usospesqueros en la Bahía de Amatique. La identificaciónde los asuntos fue hecha por miembros de la ONGlocal (FUNDAECO) con los pescadores, pero sin laparticipación de representantes de las institucionesnacionales con autoridad para normar las pesquerías.La ausencia de la autoridad no fue por falta deinvitación sino porque no tenía un mandato para entraren procesos de este tipo. La decisión del proyecto fueavanzar en el Paso 2 sin haber definido con laautoridad pesquera cómo armar los mecanismos decompromiso que constituirían el Paso 3. La falta declaridad sobre la realización de estas precondicionesen el Paso 1 fue la causa de la alta frustraciónposterior.

Estimar con realismo los avances posibles en lacapacidad de gobernar los usos es una clavepara llegar a las metas del primer ciclo.

El análisis entre las varias iniciativas MCI señala unasegunda lección muy importante en términos debuenas prácticas en el Paso 1. Se trata de laimportancia de seleccionar los asuntos y de definir losobjetivos de la primera generación de manejo demanera que se correspondan con la capacidad real degobernar que puede ser lograda en esta fase inicial deimplementación. Aquí las realidades son bien difíciles.La implementación de planes MCI formalmenteaprobados bajo los criterios de la Tabla 15 necesita unmínimo de capacidad individual e institucional


instalada al nivel local y a nivel nacional(gubernamental y no gubernamental) competente yestable. Esta capacidad individual e institucional debeser muy bien estimada para saber qué desarrollos sonfactibles a partir de los actores presentes, y quécapacidades se pueden traer desde otros actores.

La experiencia centroamericana en manejo exitoso derecursos naturales al nivel local es principalmente enlas AAPP. Estos éxitos han contado en gran parte conel apoyo de donantes internacionales. Lo más comúndonde hay una administración exitosa (Paso 4) esencontrar una forma de comanejo en la que una ONGnacional ha negociado un mecanismo pararesponsabilizarse por la administración del área. Laestrategia de comanejo facilita el acceso a fondos nogubernamentales principalmente de fuentesinternacionales. Muy importante es el alto nivel decompromiso y la capacidad técnica en los equiposhumanos que frecuentemente aportan las ONG.

Es preferible que los asuntos y los objetivos que seseleccionan (en términos de cambios de uso) seanmodestos en una primera generación de MCI. Hay queevitar la creación las situaciones en las que laimplementación fracasa no por razones técnicas, sinopor falta de capacidad legal o administrativa paragobernar los cambios en el sitio. Lo más adecuado es

una perspectiva de largo plazo, que abarque en laprimera generación acciones de baja complejidad yalta probabilidad de éxito. Una vez que se hayacomprobado que una iniciativa de MC fue viable yaportó beneficios en su fase inicial deimplementación, las generaciones sucesivas podránabarcar asuntos más amplios y complejos.

3. Buenas prácticas para la preparacióndel programa (Paso 2)

En este paso se desarrolla un plan de acción detalladopara incorporar a los diversos actores en las tareas deiniciar o mejorar su capacidad para gobernar loscambios en los asuntos seleccionados en el Paso 1.Para cada asunto debe articularse objetivos, políticas yacciones de manejo específicos. Para completar losvacíos de conocimiento, debe emprenderse en lainvestigación correspondiente. Para descubrir lafactibilidad de las técnicas de manejo y de lasestrategias que están siendo previstas debe iniciarsealgunos ejercicios temprano de manejo. Estas accionesa escala piloto pueden ganar la atención y credibilidady alentar otras acciones más significativas. Lasprácticas esenciales del Paso 2 se verifican en lasiguiente tabla, y algunas de ellas se comentan luego.


Verificadores Siempre A veces NuncaSe han documentar las condiciones de la línea de base. �Se ha realizado la investigación identificada como prioritaria. �

Se ha definido los limites de las áreas que serán manejadas �Se ha preparado el plan de manejo y la estructura institucional bajo los cualesserá implementado

�

Se ha iniciado el desarrollo de la capacidad técnica local. �

Se ha planificado el sostenimiento financiero. �Se han realizado acciones de implementación a escala piloto. �Se ha realizado un programa de educación pública y concientización �

* Las prácticas mencionadas en esta tabla se cumplieron en el proyecto de pesca lagunar en la Costa Miskita. En efecto, elplan para el manejo de la pesca en la laguna de Karatá fue elaborado y sometido al Consejo Regional de la RAAN

Buenas prácticas para la participación activa delos actores gubernamentales en Sendero 1 y 2

Sendero 1 y sendero 2 son expresiones que designan alos actores y procesos de los niveles nacional y localrespectivamente. En uno y otro sendero están actoresgubernamentales y no gubernamentales, la diferenciaestá en el alcance de las jurisdicciones. Una cámaranacional de turismo es un actor de sendero 1, tanto

como un departamento ministerial de AAPP; unaONG local o un Comité Comunitario o un empresarioque trabaja en el lugar participa en el Sendero 2 tantocomo el Jefe local de la Oficina de AA PP.

Los usos y la salvaguardia de las áreas y recursoscosteros de mayor interés del proyecto estánlegalmente bajo la responsabilidad de entidades delGobierno Central, pero el diseño del proyectoPROARCA/Costas no involucró a esas instituciones


en los procesos de manejo de cada sitio. La hipótesisparece haber sido que el respaldo de tales institucionesprovendría del natural interés de los gobiernos en elmanejo de las AAPP. A la luz de los cinco años deproyecto se puede concluir que este vacío ha sido unerror.

Donde se han creado mecanismos de enlace ycolaboración con las entidades de gobierno (como elCVC de Honduras y el Consejo Consultivo de Bocasdel Toro) el avance hacia el éxito en el Paso 3 ha sidoviable. En conclusión, es esencial crear un mecanismocon las autoridades de gobierno de alto nivel paraanalizar los objetivos de manejo de un sitio y facilitaruna respuesta gubernamental positiva a los resultadosdel paso 2. Si hubiera habido un mecanismo de estetipo, quizás el esfuerzo con los pescadores de la Bahíade Amatique no se habría iniciado, o el resultadohabría sido más positivo.

En la Costa Miskita se han visto periodos en los cualeshan estado presentes mecanismos de este tipo, comodurante la preparación del Perfil para el Manejo delagunas en el ’97; pero la inestabilidad política y lasdiferencias entre las percepciones regional y centralhan creado un contexto en el cual la formalización enel paso 3 se ha demostrado.

Generar información confiable sobre asuntosprioritarios

Un error común en las nuevas iniciativas de manejocostero es la presunción de que es necesario abarcaruna fase de investigación antes de iniciar el proceso demanejo. La conclusión de varias experiencias endiferentes regiones del mundo (Chua 1998; Olsen yChristy, 2000) es que la información secundaria queya existe, junto con el conocimiento de la gente local,son usualmente adecuados para una primerageneración de manejo, porque los problemas mayoresson de gestión y no de ausencia de conocimiento,aunque para medir los impactos y cambios de unproceso de manejo es necesario crear una línea debase para estimar los cambios.

Siendo que los problemas más grandes que afronta unprograma de primera generación son de carácterinstitucional y legal, la investigación más útil muchasveces se refiere a estos temas.

Hay situaciones en que tenemos gran incertidumbresobre los procesos ecológicos o sociales o los posiblesimpactos de diferentes líneas de acción. En esos casoses prudente realizar estudios bien enfocados sobre

tales asuntos, siendo imprescindible que el diseñoasegure que el resultado sea relevante para lasdecisiones de manejo.

Es muy útil medir con realismo si un programa deinvestigación puede producir los resultados deseadoscon los tiempos y presupuestos disponibles. Porejemplo documentar los bienes y servicios que losmanglares aportan en un ecosistema es un gran temade investigación pero no es precondición para iniciarel manejo. La práctica adecuada para iniciar unprograma es la de sintetizar de las fuentes secundariasy de la experiencia local el conocimiento disponiblesobre los temas de trabajo.

Realizar ejercicios (ensayos) de manejo paraprobar los nuevos usos y prácticas

Una realidad central al armar una primera generaciónde manejo es que usualmente no hay experiencia localsobre cómo cambiar los comportamientos o sobre quénuevas prácticas serían exitosas. Es una situación deincertidumbre y, para prevenir los costos de unfracaso, hay que comprobar la factibilidad de las ideassurgidas tanto de la iniciativa local como de laadaptación de experiencias de otros contextos.

Los ejercicios en PROARCA/Costas, a pesar de tenerescaso tiempo de ejecución, fueron de prometedoresresultados. El establecimiento de normas de pesca enla laguna de Karatá (Costa Miskita), elestablecimiento de normas de pesca para las áreas dereserva comunitaria (Bocas del Toro) o en el caso deseguridad portuaria en Puerto Barrios (Golfo deHonduras) son ejemplos de estos ejercicios de manejo.Estas actividades requieren de un monitoreo adecuadopara aprender las lecciones y facilitar su réplica.

Fortalecimiento de las entidades a cargo de laimplementación del plan

Cuando la implementación está totalmente separadade la fase de planificación, son enormes los costos entiempo y recursos para entrenar al personal y las metasusualmente no se cumplen. La realización de losejercicios prácticos durante el Paso 2 no solo es unamanera de probar la factibilidad de las ideas ymecanismos de trabajo sino que es una manera dedesarrollar en terreno y con los actores reales lascapacidades que serán necesarias en el Paso 4. Asícomo ha resultado ser útil "adelantar " algo de laimplementación al Paso 2, es también igualmente útilretornar a algunas de las tareas de planificacióndurante el Paso 4.


Del mismo modo es necesario capacitar a lasinstituciones que participarán en la implementación enasuntos como manejo de fondos, de personal, deequipos, etc. y hacer esto durante los Pasos 1 y 2 sindejar todo para cuando se va a iniciar el Paso 4.

Educación pública

El proyecto ha demostrado repetidamente que laeducación pública no es una entrega de informaciónde flujo unilateral, sino un intercambio activo deexperiencia e información a lo largo del proceso. Elintercambio de información y su manejo conjunto eintegrado permite desarrollar nuevos enfoques yalimentar una cultura de uso de datos que facilita elmonitoreo y el seguimiento de las actividades. Uno delos resultados es que los participantes se familiarizancon un vocabulario nuevo para todos y al cual aportanlos técnicos, los funcionarios de gobierno y losusuarios.

Un ejemplo interesante de esta integración de lainformación ocurrió con los pescadores de la CostaMiskita. El dibujo de los ciclos de vida de las especiesque ellos explotan y de los hábitats que ocupan encada estadio, les permitió saber por qué algunoshábitats son claves en cada etapa de vida, por qué lacaptura en ciertas tallas impiden que el ciclo de

reproducción de las especias se cierre. Esta educaciónes una base firme para sus decisiones de manejo.

La educación es más efectiva cuando los actoresvisitan otras zonas y aprecian los impactos deprocesos más avanzados o los resultados exitosos demedidas aplicadas.

4. Buenas prácticas para la adopciónformal y provisión de fondos (Paso 3)

Antes de que empiece la implementación de unprograma de manejo costero, las institucionesinvolucradas deben comprometerse formalmente conun curso de acción concreto. A nivel gubernamentaleste compromiso se expresa en la creación de nuevasinstituciones gubernamentales, de arreglosinstitucionales y de provisión de los fondos para laejecución del programa. A nivel local se expresa en lafirma de acuerdos y en los arreglos de trabajo y deaportes que hacen los actores claves.

Este paso consiste de pocas acciones esenciales; sinembargo, establecer la autoridad y los recursos para laimplementación puede ser un reto aún mayor que el decompletar exitosamente el paso de planificación delprograma.


Verificadores Siempre A veces NuncaSe ha obtenido la aprobación gubernamental (regional)de la propuesta. �Se ha implementado el marco institucional básico del manejo costero y obtenerel respaldo gubernamental (regional) para los diversos arreglos institucionales.

�

Están disponibles o comprometidos los fondos requeridos para laimplementación del programa.

�

* La primera práctica mencionada en esta tabla no fue ejecutada a nivel nacional. El plan aprobado por el GobiernoRegional ha sido sometido recientemente al nivel central (MARENA).

La experiencia centroamericana es bastantedesarrollada en cuanto a cuáles son las prácticas quese deben cumplir en cada país para la preparación deplanes de manejo de sus áreas protegidas. Las reglas ylos procedimientos están claros y han sido afinadosaprendiendo de la experiencia propia y de otros. Lasituación es totalmente distinta para la aprobación deplanes de manejo en zonas que están fuera de las áreasprotegidas. El desarrollo del proyecto del CorredorBiológico y los proyectos de alcance regional puedenser la oportunidad para que la región haga susprimeros ensayos en este proceso.La urgencia e importancia de enfrentar este tema conflexibilidad y apertura crece conforme se desarrollanproyectos de dimensión regional alentados por elespíritu de ALIDES y de la integración regional.

Anticipar una normativa detallada y de un solo cortepuede ser uno de los errores más costosos paraenfrentar esta necesidad.

Algunas oportunidades de cooperación internacionalhan sido diferidas repetidas veces por la dificultad deacuerdos bi o trinacionales en el alto nivelgubernamental. Una práctica que ha resultado serbuena para estos casos ha sido la de buscar lamediación de entidades de reconocida autoridadtécnica y moral, como en el caso del Golfo de Fonsecacon la intervención de UICN.

La gestión directa de proyectos regionales por partedel alto nivel político se ha mostrado no eficiente. Unapráctica más adecuada, probada en escala


internacional, es la formación de comisiones ounidades especiales para el manejo de estosambientes, dejando expresamente pendientes lascuestiones limítrofes.

Durante el tiempo de ejecución de PROARCA/Costassurgieron o se activaron diferendos internacionales entres de los cuatro sitios de trabajo. La clara y públicaseparación de los asuntos limítrofes y la ejecución delos proyectos, ayudaría mucho en el avance de MCI ensitios bi o trinacionales y en la implementación de losproyectos regionales (PROGOLFO, ArrecifeMesoamericano, Corredor Biológico, etc).

5. Buenas prácticas en la colaboraciónentre países.

Para manejar ambientes y recursos compartidoslo prioritario es ordenar la casa propia.

Donde hay ambientes y recursos compartidos,usualmente se requiere cambiar normativas que nodependen solo de una parte (por ejemplo,discrepancias de vedas para pesca, de tamañosmínimos para capturas, bahías compartidas, medidasfrente a desastres). Favorecer los cambios en la casapropia es una buena manera de aportar al cambio delconjunto.

La meta de USAID en el diseño de Costas fuearmonizar políticas y generar agendas formalesgubernamentales sobre calidad de agua, manejo yprotección de tortugas, pesca, arrecife mesoamericano,etc. Para lograr entendimiento, acción conjunta,respaldo social e institucional y desarrollar capacidadpara guiar los cambios en tres escalas: sitio por sitio,país por país, y nivel internacional, PROARCA/Costasdebió reformularse. La estrategia dePROARCA/Costas de enfocarse inicialmente en unpaís y trabajar por temas claves de manejo permitióenlaces fuertes con los actores claves y la aperturapara avanzar hacia otros temas que inicialmente nofueron percibidos como claves.

PROGOLFO tuvo un diseño inicial similar al dePROARCA/Costas, y tiene dificultades en cubrir elespacio entre su objetivo (manejo del golfo deFonseca como un gran ecosistema) y la capacidad deguiar los cambios en cada sitio y país. PROGOLFO hasido reformulado tres veces en cuatro años.

La experiencia de USA es muy ilustrativa en cuanto aldesarrollo de la cooperación entre el Gobierno Centraly el de los Estados. Cuando se expidió la CoastalZone Management Act (1972), la expectativa fue quelos Estados empezarían a colaborar entre ellos casi de

inmediato. La realidad fue que esa colaboracióndemoró entre 5 y 10 años luego de iniciados losprogramas.

En el contexto mencionado, no es sorprendente quelos mayores esfuerzos de PROARCA/Costas, queestán entre los primeros de este tipo en la región, no sehayan enfocado en los arreglos gubernamentalesregionales para el manejo de ambientes compartidos.

Parte clave del éxito en el proceso de cambio esdiferenciar entre lo necesario y lo factible yproponerse un curso de acción realista.

La colaboración en el nivel operativo facilita lacolaboración política internacional

La condición bi y trinacional de los sitios de trabajo dePROARCA/Costas permite contactos muy activos yoportunidades de cooperación entre distintasiniciativas, entidades y actores.

Dentro y fuera de PROARCA/Costas hay evidencia deque los acuerdos en el nivel operativo son más fácilesque en el alto nivel político internacional, y de quetienen la ventaja de desarrollar respeto, confianza ymejorar las condiciones para acuerdos mayores. Hasido muy útil analizar y diferenciar (para cada asuntode manejo en una zona) cuáles son las acciones ypolíticas que pueden ser trabajadas en equipos decolaboración.

Ha sido muy exitosa en PROARCA/Costas laformación de grupos interinstitucionales conparticipación gubernamental de nivel operativo, queavancen en los asuntos prácticos y aporten experienciamientras son posibles los arreglos internos y losconvenios internacionales formales (Grupo parapolíticas de pesca en el Golfo de Honduras, Grupopara la protección del manatí en el Golfo de Honduras,Red Regional para la Conservación de Tortugas).Fuera de PROARCA/Costas hay también evidenciasde avances en los niveles operativos en el Golfo deFonseca (MUGOLFO, PROGOLFO), entre otros.

La cooperación entre las ONGs y en el interior de losgrupos de trabajo formados por ONGs ha sido muyefectiva. En el caso del Golfo de Honduras, TRIGHOha sido casi exclusivamente una colaboración entreONGs de tres países (no grupos de usuarios, nioficinas de Gobierno) para armar agendas compartidasde actores homogéneos en objetivos y formas deorganización.

En los últimos meses TRIGHO ha decidido invitar asus deliberaciones a funcionarios gubernamentales.


Mirando los resultados hasta hoy, las reuniones deTRIGHO pueden parecer costosas en términos depresupuesto y tiempo; pero mirando las perspectivas,ésta es una fase necesaria de inversión en el proceso.En el Golfo de Fonseca, las ONGs de la región operanmediante ACTRIGOLFO con una dinámica similar,aunque menos desarrollada todavía.

El tercer ejemplo de estos equipos de colaboraciónpropiciados por PROARCA/Costas son los llamadosEquipos de Sitio del Proyecto. En cada uno de loscuatro sitios, PROARCA/Costas reúne a losrepresentantes de las entidades que participan en elProyecto (ONGs, Universidades, Municipios,dependencias de gobierno, entre otros) y prepara conellos los planes anuales de trabajo, realiza suseguimiento y los evalúa. Dado quePROARCA/Costas trabaja en sitios bi y trinacionales,sus equipos de sitio han resultado mecanismos deencuentro de alto potencial para el intercambio y lacolaboración internacional en terreno.

Un papel importante en el desarrollo de cooperaciónen una dimensión regional han jugado las instanciasnormales de trabajo de Costas (cuando reúne suequipo técnico en el cual participan los AsesoresResidentes de Sitio, o cuando reúne al personal delproyecto para capacitaciones). Estos mecanismos handemostrado ser muy exitosos en favorecer lacooperación regional, en intercambiar aprendizajes,información y apoyos técnicos.

La experiencia conjunta mejora lasoportunidades para avanzar agendas nacionalesy regionales

Costas ha acumulado valiosa experiencia en los sitios,y la región tiene ahora mejores oportunidades paraavanzar agendas nacionales y regionales.

Una experiencia varias veces mencionada es la de lapesca en el Golfo de Honduras. Las ONGreconocieron que el manejo de las pesqueríasartesanales en el golfo es muy importante y que es unproblema difícil de resolver en los límites nacionales:la mayor fuente de usos intensivos y malas prácticasde pesca en Belice son los pescadores Guatemaltecos.

FUNDAECO trabajó para mejorar las prácticas depesca en Bahía de Amatique, fue un esfuerzo queterminó sin éxito. Las ONG que son parte de TRIGHOreflexionaron sobre esto y decidieron estudiar lasdiferencias en las normativas en Honduras, Guatemalay Belice. El estudio fue presentado a los Ministros delos tres países con el pedido de que deleguen a losDirectores de Pesca el examen de lasrecomendaciones. Los representantes gubernamentalesde pesca se reunieron, la calidad del estudio fuereconocida como buena, las recomendaciones fueronmeditadas y ahora existen las precondiciones paraabordar el problema en pesca.

Esta fue la ruta seguida: se identificó el problema, sehabló con los usuarios, se intentaron solucionesparciales, se hizo un buen estudio, se fue al nivelpolítico y se abrió un escenario nuevo.

Otro ejemplo valioso de intercambio de aprendizajesbasado en la experiencia es que las autoridades deAmbiente de El Salvador y Nicaragua han visto en lacreación de las diez áreas protegidas de Honduras enel Golfo de Fonseca una excelente iniciativa a serseguida para hacer un corredor biológico costero enlos tres países.

En Gandoca-Bocas del Toro fue muy útil realizar conlos pequeños empresarios de turismo de Bocas del

Recuadro 7Logros de PROARCA/Costas en los ámbitos de la

cooperación bi y trinacional.

• Red de trabajo en 16 áreas protegidas marino-costerasen Centroamérica.

• Creación de diez AA PP como parte del corredorbiológico marino costero del Golfo de Fonseca.

• Tres Planes de Conservación de Sitio (Bocas del Toro,Costa Miskita y Golfo de Honduras)

• Red Regional de especialistas en tortugas marinas.• Coaliciones e intercambios de trabajo por sitio

(Producción del estudio La Voz de los Pescadores,Intercambio de experiencias y capacitación en turismo,Grupo informal de trabajo para el manatí en el Golfo deHonduras).

• Grupo para manejo de contingencias portuarias enPuerto Barrios, Golfo de Honduras.

• Guía de seguimiento a las convenciones relacionadascon seguridad ambiental portuaria y marítima.

• Guía para el manejo de manglares.• Acuerdo en los temas claves que deben ser modificados

para homologar las políticas de pesca de caracol ylangosta en los países del Golfo de Honduras.

• Un estudio técnico sobre langosta, caracol y camarónaceptado por las autoridades de pesca de los tres paísesdel Golfo de Honduras.

• Grupo de Trabajo Trinacional para políticas sobrepesquerías en el Golfo de Honduras.

• Política Regional de contingencias portuarias .• Política Regional para pesquerías de pequeña escala.• Guías de Buenas Prácticas para la Conservación de

Tortugas Marinas.• Desarrollo de una base de datos con indicadores para el

monitoreo de las Zonas Marino-Costeras deCentroamérica.


Toro una visita a Portoviejo (Cahuita-Manzanillo)para mirar en detalle los problemas y beneficios deldesarrollo turístico en la zona. Este intercambio

Panamá-Costa Rica ha marcado la visión de lospequeños empresarios de Bocas del Toro


VI. PROXIMOS PASOS

La experiencia de PROARCA/Costas muestra que esposible integrar esfuerzos y aprendizajes y construirsobre lo que cada país ha levantado con su esfuerzo ysegún su tradición. Muestra también que los esfuerzosde MCI necesitan continuidad y que el proceso deaprendizaje es muy complejo.

Mirando el pasado reciente Latinoamericano, pareceque el factor limitante central para la continuidad enlos esfuerzos de conservación y desarrollo no es lafalta de dinero ni de conocimiento técnico, sino ladebilidad en la capacidad de gobernar los cambios nosolo en las instituciones sino en la sociedad(governance capacity). Las tensiones que ha vivido laregión, muestran un lento aprendizaje en manejar losconflictos de manera constructiva y democrática. Unade las debilidades de todo este proceso es que elcumplimiento de leyes, normas y estándares no es aúnparte de nuestra cultura cotidiana.

Mirando nuestros aprendizajes en el MCI, debemosabandonar la práctica ilusoria de intentar resultadosenormes en un tiempo muy corto, sin considerar demanera objetiva la capacidad existente y necesariapara guiar los procesos y mecanismos de cambio. Laexperiencia nos dice que esos diseños acaban siendoreformulados, que generan gran confusión, y que loslogros resultantes corren luego el riesgo de serevaluados como pobres.

La experiencia mundial de las entidades públicas yprivadas muestra también que los gobiernos,organizaciones y personas se benefician mucho detener una visión de futuro, clara y compartida, sobresus metas. Una visión del MCI en la región a unos 15años, proveería del horizonte para pensar con realismoen las generaciones de ciclos (cuántas y con quéobjetivos en cada caso) que se requieren para avanzar.El llamado a "asaltar la cumbre" en cada proyecto sinconsiderar las condiciones existentes en la sociedad ysus entidades de gobierno es el peligro mayor para lacontinuidad de los esfuerzos. Los resultados sonusualmente avances fragmentados, pérdida decredibilidad y nuevas improvisaciones.

1. Tres supuestos básicos para el avanceexitoso en el MCI.

El primer supuesto es que:

1. Los países mantendrán y desarrollarán losconceptos y compromisos de la Alianza para elDesarrollo Sostenible (ALIDES) y que se

Recuadro 8Resumen general de aprendizajes

1. El esfuerzo para manejo de las AAPP tiene en la regiónunos 30 años, tiempo que le ha servido para establecer elmarco legal e institucional de implementación. Elesfuerzo para MCI es inicial y aún no existe el marcolegal e institucional correspondiente. El MCI hasta ahorasolo se ha desarrollado dentro de las AAPP y al amparode su marco legal, o se ha basado en acuerdos locales queno han requerido de aprobación de los GobiernosCentrales o de mecanismos regionales.

2. El Paso 3 del ciclo de manejo se muestra como el cuellode botella en la región. En términos de pasos recorridos,solo dos AA PP están completando su primer ciclo, en lamayoría de los casos se está en la preparación de planes(paso 2) o en el proceso de su aprobación (paso 3).

3. El diseño y ejecución de los proyectos necesita centrarseen mejorar los usos y obtener beneficios en la calidad dela vida y del ambiente. Esta es la razón de ser de cualquieresfuerzo de manejo, si no se llega allá el desarrollosustentable no será viable. Sin continuidad, los únicosresultados posibles serán los institucionales, y la réplicaestará limitada a crear instituciones.

4. Los actores locales pueden lograr éxitos importantes enejercicios de manejo de escala local. La búsqueda deacuerdos locales de trabajo ha movilizado a muchosactores tanto públicos como privados y ha favorecido laconformación de alianzas y coaliciones de gran potencialpara la participación ciudadana que promueve ALIDES.

5. Es más fácil hacer acuerdos en el terreno que en lascúpulas políticas. Es más aceptable ensayar nuevas ideasa pequeña escala que emprender una reforma nacional sinbase en la experiencia. Los ensayos bajan el riesgo y noamenazan el poder de las instituciones involucradas.

6. El manejo dentro o fuera de las AAPP requiere decoordinación, descentralización y arreglos administrativosque aseguren la participación pública y superen losconflictos de competencia y jurisdicción. Como cualquierpolítica pública, el MCI necesita el estatus de mandatoestatal, que ahora no tiene.

7. La CCAD tiene un papel clave en propiciar coaliciones ymecanismos bi y trinacionales, y en desarrollar lascondiciones para experiencias, normas y políticascompartidas de manejo, en el marco de ALIDES.

8. El MCI es la opción para mermar los riesgos en lasinversiones, minimizar los conflictos entre diversos usos,vigilar la calidad del ambiente y de la vida humana, perono es aún una política oficial de los Estados (o es unapolítica aún sin planes y mecanismos).

9. La demanda local por manejo se fortalece conformecrecen la participación y la transparencia. Cuando en lasAAPP llegaron los resultados de tercer orden (beneficiosambientales y socioeconómicos), los actores localesincrementaron su interés y participación para sostener loscambios. La gente local que explica y sostiene el cambiose convierte en el mejor factor de réplica en la zona.


mantendrá también la voluntad de los gobiernospara manejar los problemas y las metas de lospaíses como parte del proceso de integraciónregional, bajo regímenes democráticos.

2. Otro supuesto es que los esfuerzos porconservación y usos sustentables se articularánpor medio del corredor biológico entendido comouna sucesión de áreas protegidas y no protegidas,que integra ambientes relevantes del patrimonionatural de la región, y que los sitios trabajados porPROARCA/Costas son solo una parte de laexpresión costera del corredor biológico que laregión quiere mantener. Esto implica que habránumerosos ejemplos de usos sustentables en laszonas de amortiguamiento de las AAPP ocercanas a ellas, y la conservación habráempezado a ser ya una práctica incorporada en losusos agropecuarios de tipo comercial.

3. Finalmente, se supone que el desbalance enla capacidad de manejo de los usos en las AAPP yen las no protegidas en la región tenderá adesaparecer. Los Gobiernos, empresarios,universidades, ONGs y sociedad en general,habrán desarrollado mecanismos y experienciasexitosas para asegurar usos sustentables fuera delas AA PP. En las zonas y cuencas costeras, dondelos usos intensivos son crecientes, y donde esnecesario juntar el manejo de ecosistemasterrestres, estuarinos y marinos, habrá arreglosinstitucionales y procedimientos bien probados (aescala de sitio, país y región) para construir casopor caso el balance entre conservación ydesarrollo.

2. Ideas para avanzar a partir de la situaciónactual

Una parte de la realidad de hoy es que un pequeñonúmero de las AAPP costeras han hecho ya latransición desde áreas decretadas o sin planes demanejo (Paso 3) a AAPP con planes enimplementación (Paso 4). Otra parte de la realidad esque el manejo fuera de las AA PP es aún muyincipiente.

Una prioridad es continuar los esfuerzos que prometencompletar exitosamente una primera generación demanejo y que pueden servir como modelos para laregión. Los planes para las AAPP están todavía enborrador y/o representan un esfuerzo inicial entérminos de herramientas y mecanismos para ajustar elmanejo durante el camino. La implementaciónnecesita nuevas capacidades. Los desafíos del períodode implementación son distintos a los desafíos que

vienen del análisis de asuntos y de negociación de unplan. (Tránsito de Paso 3 a 4). Estas realidadessugieren que va a ser esencial un fuerte respaldotécnico y financiero y que será muy valioso fortalecerel intercambio de experiencias entre países.

Otra prioridad es ampliar el esfuerzo de manejocostero y abarcar zonas que están fuera de las AAPP.Este es un intento nuevo. El primer paso es crear uncontexto administrativo-institucional dentro del cualalgunos ensayos puedan avanzar y abrir rutas. Seríaprematuro crear ahora una institucionalidad por leypara MIC sin una base de experiencia y de capacidadlocal en la región; pero podría ser de gran ayuda quepor Decreto Ejecutivo (o mecanismos similares delejecutivo) se creen mandatos específicos para algunaszonas o proyectos.

Nuestra recomendación y la experiencia en otrospaíses sugiere fuertemente que es útil empezar conzonas especiales de manejo (ZEMs) decretadas por elGobierno Central a petición de los actores del área, demodo que todos sepan que esas ZEMs son parte de un

Recuadro 9Criterios para la formulación, gestión y ejecución de

proyectos regionales

• Valor Agregado RegionalAquellos cuyas metas se logran mejor si sedesarrollan a nivel regional.

• Adicionalidad Significan recursos adicionales y no sustitutivos.

• Complementariedad Complementan los esfuerzos nacionales.

• VinculaciónSe relacionan con la vulnerabilidad deCentroamérica.

• Armonía entre el interés nacional y regional• Transformación

Orientados a promover un salto cualitativo en losestilos regionales de desarrollo.

• TransparenciaGeneran confianza entre los países y las entidadescooperantes.

• LegitimidadEncausados en beneficio de los pueblos y con elrespaldo de los mismos.

• ImpactoSus resultados contribuyen significativamente.

• Prioridad.Corresponden a la necesidades de la región y a alpotencial de cooperación.

Propuestos por la Secretaría del Sistema de IntegraciónCentroamericano, para preparar proyectos post Mitch.

1999.


esfuerzo por aprender una manera nueva de organizary desarrollar los usos. Será muy importanteseleccionar las ZEM bajo criterios que aportenconfianza sobre la presencia de las precondicionesbásicas para el éxito. Las precondiciones incluirían:

• Que las ZEMs aporten ejemplos vivos de áreas deusos múltiples dentro del CBM y que sean partede la estrategia regional de construir dichocorredor.

• Que los sitios en que ha trabajadoPROARCA/Costas y otros proyectos costerossean parte de este esfuerzo.

Las AAPP ya tienen marco legal, mecanismos,capacidad técnica, apoyo internacional, investigación,son base de industrias como el turismo, etc., y el MCIestá en la etapa previa. Corresponde ahora completarel Paso 4 en las AAPP y hacer abundantes ejerciciosprácticos que aporten beneficios, comportamientos yherramientas nuevos. Para después del 2005 las ZEMsfuera de las AAPP deberían haber completado lospasos dos y tres, y obtenido resultados de primero ysegundo orden.

3. ¿Cómo pueden los líderes regionales ynacionales (sendero 1) patrocinar la nuevaetapa ?

1. A los patrocinadores de CONCAUSA, ALIDES yCBM les corresponde identificarse con los logrosde los proyectos regionales y comprometerse consu continuidad. Ellos tienen sobradas razones paraver los logros en los sitios de trabajo comoresultados prometedores de su visión y anhelo. Eneste momento no es perceptible estereconocimiento ni en los sitios ni en los países nia nivel de la región. Ninguna política pública sedesarrolla como una práctica social sin unliderazgo público de los mandosgubernamentales.

2. Podría ser clave organizar un evento de alto nivel(probablemente auspiciado por la CCAD pero nolimitado a Ministros del Ambiente) enfocado enarmar una agenda regional compartida paramanejar los asuntos de importancia de las zonascosteras. Hay ya una base de información yexperiencia adecuada para esto. El objetivo seríacrear un mandato y una expresión de voluntad dealto nivel político, en forma de una resolución,que haga visible el compromiso para avanzar enla región y país por país hacia el MCI.

Eventos de este tipo han sido claves en Asia delsur (Resolución de Baguio) y en África del Este

(Resolución de Arusha). Compromisos de estetipo han dado el marco y respaldo a grandesiniciativas como en Cheasapeake, los grandeslagos entre EEUU y Canadá, Mar Báltico, y otros.Los eventos más exitosos de este tipo concluyencon la identificación de resultados esperados en10 años y lo que es factible en un tiempo de tresaños.

Lo ideal es que este mismo grupo de alto nivelse reúna después de tres años para examinarlos avances y aprendizajes, y de esa manerarealizar un tipo de rendición de cuentas queaporta enormemente a la eficacia y a laresponsabilidad con las metas. La experienciaindica que reuniones más frecuentes de altonivel pueden ser contraproducentes, porque entiempos más cortos no hay avancessignificativos que den credibilidad al trabajo ysentido de orgullo por los logros.

Entre reuniones, es importante que existaseguimiento sobre las áreas y los temasescogidos, estas reuniones de seguimientopodrían ser manejadas por la CCAD.

3. Aunque la ejecución de una parte de la agendarequerirá siempre de colaboración entre lospaíses, gran parte del trabajo debe realizarse encada país. Será importante no uniformar yburocratizar los esfuerzos. Los mecanismos detrabajo y arreglos institucionales de las ZEMs,en las AAPP y en los sitios bi o trinacionalesdeben tener un marco amplio de libertadoperativa para avanzar y evolucionar como unesfuerzo basado en aprendizajes. Esto requierediseños y arreglos flexibles para asegurarrelaciones saludables entre lo que pasa en lossitios, a nivel central y a nivel regional. Este tipode relaciones son además necesarias paraacciones de manejo sobre recursos o ambientescompartidos en los cuales la armonización depolíticas trasciende las fronteras nacionales.

4. Una enseñanza importante de PROARCA/Costases que es imprescindible que haya papeles biendefinidos para las instituciones del gobierno ypara las ONGs. Las ventajas de esta definiciónse ven muy claramente en las acciones exitosascumplidas en Belice, en la Comisión Consultivade Bocas del Toro, en la CVC del Golfo deFonseca, experiencias en las que se apreciacolaboración fluida entre los Senderos 1 y 2.

5. En cada país habrá la necesidad de equiposoperativos intersectoriales similares a la


Comisión de Bocas del Toro, a la CVC del Golfode Fonseca, al Marine Committee de Belice, etc.Esto permitiría una relación integrada decolaboración entre los varios niveles de gobierno(nested governance system) que aportaconsistencia y fluidez en los intercambios yacciones, en el marco de un mandato formal.

6. Los cambios en los usos deben concretarse yhacerse visibles en los sitios. El trabajo de lossenderos 1 y 2 (a nivel de los países y de laregión) debe resultar en cambios en terreno. Estoscambios requieren de un sistema en el cual las

acciones se decidan en el nivel jerárquico máscercano que sea posible al terreno, (subsidiarityprinciple). Es un sistema que impide laconcentración de poder y recursos en los nivelessuperiores de la jerarquía, y comparte laresponsabilidad con quienes van a vivir con losefectos de las decisiones que se adoptan. EnCentroamérica la mejor expresión del subsidiarityprinciple es la descentralización del podergubernamental desde la capital hacia losmunicipios o hacia los grupos de trabajo enalgunos sitios y casos puntuales.

CENTRO DE RECURSOS COSTEROS Universidad de Rhode Island

ANEXOS

Avances de MCI en PROARCA/Costas

ANEXO 1AVANCES DEL MCI EN LA REGION AUTÓNOMA DEL ATLÁNTICO NORTE

DE NICARAGUA (RAAN)2

2 Este anexo es un ejercicio de aplicación de las herramientas descritas en el estudio, al proceso seguido en uno de los sitios de

trabajo de PROARCA/Costas.

1 La Costa Miskita

La Costa Miskita es una de los cuatro sitios de trabajode PROARCA/Costas. Comprende una zonahondureña y otra nicaragüense. Los sociosinstitucionales principales del proyecto fueroninicialmente MOPAWI y MIKUPIA para Honduras yNicaragua respectivamente. En razón de laslimitaciones de fondos, el Proyecto decidió enfocarseen la Costa Miskita nicaragüense y trabajarcomplementariamente en la hondureña. Esta revisióndel trabajo de PROARCA/Costas, en consecuencia, serefiere solo a las iniciativas cumplidas en Nicaragua.

Durante los 10 años de guerra civil (1980-90) laexplotación de los recursos naturales disminuyóenormemente en la Costa Miskita de Nicaragua: elhato ganadero casi desapareció, algunos bosques seincendiaron, la pesca comercial y la caza sesuspendieron. También se suspendió la actividadminera. Luego de la guerra se reinició la explotacióndel bosque y comenzó la de los peces en las lagunas,la del camarón en las lagunas y faja costera, y la de lalangosta en los cayos. Para mediados de los 90s elvolumen de la explotación fue ya muy alto. Elcrecimiento de la actividad pesquera de los años 90operó sobre tecnologías y mercados diferentes a losde los años 60-70.

En respuesta a la necesidad de conservar los recursosmás valiosos del litoral de su costa atlántica, y ante laamenaza de sobreexplotación, el Gobierno deNicaragua estableció la Reserva Biológica Marina deCayos Miskitos y Franja Costera e inició, con apoyointernacional, varios esfuerzos (1991-95) orientados apreparar el Plan de Manejo de la Reserva.

PROARCA/Costas define en 1997 como su objetivoinicial apoyar a las comunidades locales (Miskitos) enel desarrollo de mecanismos de manejo de la pescalagunar y costera (robalo, corvina, camarón), de lapesca de langostas en los cayos, y de una parcela debosque de maderas finas.

En términos generales el trabajo ha sobrepasado losobjetivos iniciales.

Figura 1. Mapa de la Reserva Cayos Miskitos

Fuente: Sistema de Información Geográfico de URACCAN

Los resultados han sido más exitosos allí donde lasrecursos eran más saludables, (Laguna de Karatá,Cayos Miskitos y Bosque de Layasiksa); en laslagunas en las que los recursos son ya escasos, lascomunidades no mantuvieron su esfuerzo pararecuperarlos (Laguna de Wouhta) sino que orientaronsu presión hacia la pesca en otras áreas (escama ylangosta en aguas abiertas y en los cayos).

1.1 El contexto

La Costa Miskita nicaragüense cubre el territorio de laRegión Autónoma del Atlántico Norte (RAAN), unade las dos Regiones Autónomas que Nicaragua tiene(RAAN y RAAS), las cuales ocupan el 45% de


territorio nacional y tienen el 10% de su población. Lasuperficie de la RAAN es de 32 159 Km2 y amediados de la década pasada tuvo unos 192 000habitantes (INETER, Atlas de Nicaragua, 1995).Comparando los datos de los censos nacionales de1971 y 1995 se aprecia que la población se multiplicópor 2,3 en esos 24 años. La RAAN está dividida ensiete municipios, representa el 24,5% del territorionacional y el 54% de los territorios autónomos deNicaragua.

En la zona del Pacífico la densidad es de 134 hab/km2

mientras que en la del Atlántico es de ocho hab/km2.La población de la RAAN está formadaprincipalmente por ladinos, Miskitos, Sumos y Ramas.La población de mestizos (ladinos) es la de mayorcrecimiento, se alimenta de la migración desde la zonadel Pacífico, se concentra en las áreas urbanas (Bilwiy otras cabeceras cantonales) y a lo largo de la ampliafrontera agrícola en expansión, y tiende a ser el grupomayoritario de la población. En general se acepta queen la RAAN hubo en 1987 unos 75000 Miskitos, 9000Sumos y 850 Ramas.

La lengua dominante en la RAAN es el miskito,aunque en general la población también entiende y secomunica bien en inglés y en español. Tanto en lascomunidades rurales como en los centros urbanospredomina la influencia de la Iglesia Morava. Lasmayores celebraciones de las comunidades ocurren enlas festividades religiosas. Los pastores moravos sonpersonas de mucho liderazgo en las comunidades y, engeneral, la Iglesia Morava ha estado presente en losgrandes acontecimientos políticos y sociales de laregión en roles siempre protagónicos.

Los ladinos son predominante católicos, pero suprincipal instrumento de acción no es la iglesia sinolos partidos políticos y el manejo del comercio y delas empresas.En general el territorio de la RAAN es plano y estáformado por amplias llanuras bajas que se inundandurante la estación lluviosa. La Costa Miskitaconstituye una red de ecosistemas de altaproductividad y diversidad biológica que incluyen:humedales y bosques de galería en las riberas de losríos, lagunas, manglares, pastos marinos, arrecifes ycayos.

Al contrario de lo que se podría suponer, la CostaMiskita no es una zona virgen sino que ha sido objetode intensa explotación, como se puede ver en elRecuadro 1 el cual muestra las actividadesextractivas principales del último siglo. Los años 80fueron un período de enormes cambios. Antes de estadécada se vio el fin de un largo período de

explotación de una diversidad de recursos: la minería,la extracción de resinas, la producción de madera y debananos, y la exportación de carne de tortuga.

Los recursos de mayor valor económico en la RAANson langosta, camarones, peces, bosques de maderasfinas, y oro. Tradicionalmente la población indígenade la zona se ha ocupado en actividades extractivas(pesca, madera). Las actividades productivasprincipales están en manos de los ladinos, deextranjeros asentados en la región (hay una pequeñacolonia de chinos) y de empresas externas a la zona(madereras, langosteras y pesqueras). Los Miskitos ylos otros grupos indígenas viven principalmente de lapesca, la pequeña agricultura y el pequeño comercio.

Los extensos bosques de pino, de cedro real y decaoba, entre otras maderas preciosas están bajointensa presión. Los bosques de pino fueronexplotados intensivamente (extracción de madera yresina) durante más de 60 años y los esfuerzos porreforestar el pino no han sido suficientementeexitosos. Las minas han bajado los niveles deproducción. La pesca muestra signos de declinaciónen tamaños y volúmenes tanto en los peces de laslagunas, como en la langosta que se extrae de loscayos (tres millones de libras en 1995), que es elprincipal producto de mar que Nicaragua exporta.

La Ley de Autonomía creó para la RAAN unCongreso y un Ejecutivo Regional. La región disponeya formalmente por diez años de estos dosorganismos, pero ninguna de las funcionesgubernamentales ha sido asumida aún por ellos. Laexplicación formal de esta situación es atribuida a queno se ha expedido aún el Reglamento de la Ley deAutonomía.

Las únicas entidades no tradicionales de gobiernolocal en la RAAN son los Municipios.

Recuadro 1.Fases de extracción de RR NN con destino al

mercado internacional.

1900- 80 Oro y plata1921- 30 Banano1921- 61 Madera1941- 70 Látex de caucho1971- 80 Resinas de pino1960- 70 Tortugas1980- … Langosta, camarón, peces, madera

PROARCA/Costas, Perfil de las Lagunas de laRAAN, 1997

Avances de MCI en PROARCA/Costas

Las comunidades tienen una arraigada estructuratradicional de gobierno (Consejos de Ancianos,Juntas Directivas, Síndicos, Jueces, policíacomunitaria) con la cual manejan con bastante éxitosus asuntos tradicionales e intentan manejar (sinmucho éxito) los asuntos modernos (relación con elgobierno central, con las empresas, con el mercado,etc.).

1.2 Los grandes temas de manejo.

La Reserva Biológica de Cayos Miskitos

En 1991 el Gobierno nacional estableció la ReservaBiológica Marina Cayos Miskitos y Franja CosteraInmediata y una Comisión Provisional para quepreparara el Plan de Manejo (ver Recuadro 3.) Enese mismo año se formó la ONG MIKUPIA (miskitukupia: corazón miskitu) para representar a lascomunidades en la preparación del Plan. Lascomunidades de la RAAN vieron en esta creación unaoportunidad para reafirmar su autonomía y el manejode los territorios y recursos de la reserva, y apoyaronfuertemente a la Comisión en el proceso depreparación del Plan de Manejo. En ese mismo año sedeclararon además ocho AAPP, varias de las cualesestán ahora en fase de implementación en el interiordel país.

La preparación del Plan de Manejo tuvo dificultadesde viabilidad legal que han pesado en el procesoposterior, porque en la legislación nicaragüense lacategoría de manejo Reserva Biológica es altamenterestrictiva e impide todo tipo de uso productivo, encontraposición de lo que expresa el decreto decreación.El primer plan para la Reserva (preparado por laconsultora Caribbean Conservation Corporation,

CCC) fue presentado a la comisión en 1994. Una delas propuestas del borrador del plan fue laeliminación de la pesca de buceo en la reserva. Lareacción de aproximadamente 3000 personas, entrebuzos y otros manifestantes, fue fuerte. Lasmanifestaciones llegaron a cerrar el puerto y elaeropuerto. El borrador debió ser reelaborado. Lanueva propuesta fue revisada con apoyo del WWFtrabajando con los pobladores, el gobierno regional,las entidades de gobierno central y la Comisión. Laversión final del borrador proponía varias líneas detrabajo cuya ejecución requería una categoría de áreaprotegida distinta a la de Reserva Biológica.

El plan incluyó varios tipos y densidades de usos, fueaprobado por la Comisión en el 95 y proponía que elárea fuera decretada como Reserva de Biosfera. Eldecreto no llegó a firmarse, y ahora se está en losestudios para la actualización del plan y larecategorización de la Reserva, con apoyo delproyecto del Corredor Biológico del Atlántico (CBA,Banco Mundial).

Pesca lagunar, pesca costera y pesca delangosta en los cayos.

Nicaragua está desde hace varios años en lareformulación de su Ley de Pesca (que viene de losaños 50). Dos temas que inquietan sobremanera a lascomunidades de la RAAN son la pesca en las seismillas de la costa y la pesca de langosta en los cayos.

Las comunidades que viven junto a las lagunascosteras sostienen que la pesca en las lagunas y en lafranja de las seis millas debe ser realizada conmétodos tradicionales y que los arrastrerosindustriales de camarón no deben actuar allí.

Las comunidades sostienen además que la captura dela langosta en los cayos está en declinación, que debeser regulada por áreas, temporadas y artes de pesca, yquieren tomar responsabilidad por esa pesquería, aligual que sobre las pesquerías de las lagunas.

El Gobierno Central ha activado la pesquería deescama y de camarón en el mar, no comparte lapercepción de que la pesquería de la langosta estásobrepresionada, y no se pronuncia sobre el controlcomunitario de las pesquerías en las tres millas y enlas lagunas. Ni las estructuras de los gobiernoscomunitarios, ni del Gobierno Regional tienenimpacto formal sobre estos temas. Algunascomunidades han varado embarcaciones industrialesen la playa como una medida de presión sobre elGobierno Central.

Recuadro 2Grandes temas, grandes conflictos

Los grandes temas de la región en los últimos 20años han sido la autonomía y la propiedad del sueloy de los recursos naturales. La autonomía fueestablecida por Ley (1987) y luego incluida en laConstitución. La delimitación de los territorioscomunitarios avanza muy lentamente.

En ninguno de los dos temas se han hecho avancesimportantes: autonomía y propiedad comunitariasiguen siendo la base de las principales tensiones enla región, y entre la región y el gobierno nacional.Varios incendios forestales son explicados por loslíderes Miskitos como una respuesta local frente a lapretensión de Managua de reivindicar la propiedadestatal de algunas áreas de bosques.


Recuadro 3Parte resolutiva del Decreto No. 43-91 de creación de la Reserva

Art. 1 Declárese Reserva Biológica Marina el área comprendidaen torno a los Cayos Miskitos en un círculo de cuarentakilómetros de radio, que tiene su centro en la Isla Grande de losCayos Miskitos, en las coordenadas ochenta y dos grados concuarenta y seis minutos de longitud Oeste y catorce grados yveintitrés minutos de latitud Norte, además de una franja costerade veinte kilómetros de ancho que abarque los humedales,lagunas costeras y áreas litorales situadas entre Wounta y CaboGracias a Dios, cuyos límites permanentes serán posteriormentedeterminados por IRENA, una vez que se reconozcan lascaracterísticas geográficas y ecológicas de la plataformasubmarina adyacente al archipiélago de los Cayos Miskitos.

Art. 2 Una vez delimitada la Reserva se establecerán accionesrelativas a la conservación de los ecosistemas costeros ymarinos, la protección de especies y el aprovechamientoracional de recursos pesqueros tradicionales, siempre que seobservan las normas y regulaciones que se establezcan enfunción de la Reserva. Sin embargo, se permitirá el usotradicional de los recursos de la misma que las poblacionesindígenas han utilizado para su subsistencia como parteintegrante de su cultura.

Art. 3 Para la implementación de éstas acciones se constituyeuna Comisión Provisional integrada por un representante decada uno de los siguientes organismos y grupos:

- Instituto Nicaragüense de Recursos Naturales y delAmbiente (IRENA).

- Instituto Nicaragüense de Desarrollo de las RegionesAutónomas (INDERA)

- Instituto Nicaragüense de la Pesca (INPESCA).- Ministerio de Gobernación.- Gobierno de la Región Autónoma Atlántico Norte (RAAN).- La Organización Ambientalista MIKUPIA.- La comunidad indígena del área situada al Norte de Puerto

Cabezas.- La comunidad indígena del área al Sur de Puerto Cabezas.

Art. 4 Esta Comisión tendrá carácter provisional hasta que sehaya definido un Plan de Manejo integral del área en un términono mayor de dos años a partir de la entrada en vigencia de esteDecreto.

Art. 5 Serán funciones de la Comisión:a) Presentar un Plan Maestro sobre la delimitación definitiva

de la Reserva, la protección de los ecosistemas en ellaexistente y el manejo racional de sus recursos, definiendoa la vez los niveles de participación en beneficio de lascomunidades indígenas involucradas en este proyecto.

b) Obtener financiamiento internacional, orientación técnicay científica para el estudio e inventario de la Reserva.

Art. 6 El presente Decreto entrará en vigencia a partir de supublicación en "La Gaceta", Diario Oficial.

Dado en la ciudad de Managua, a los 31 días delmes de Octubre de mil novecientos noventa yuno.Violeta Barrios de Chamorro, Presidente de laRepública.

Fuente: PROARCA/Costas, 2000. Registro electrónico de la información de la Costa Miskita

Manejo del bosque, ecoturismo, tortugas.

La explotación del bosque es una actividad muyantigua. Según la legislación vigente el gobiernocentral no puede otorgar concesiones forestales amenos que cuente con la aceptación previa delgobierno regional. Algún trámite que terminó en unaconcesión fue apelado por los indígenas ante las cortesinternacionales y la concesión debió anularse. Esto hadesestimulado la gran explotación de la madera, perola extracción realizada por la población local continúa.La decisión de PROARCA/Costas de apoyar elmanejo del bosque por parte de las comunidades deKukalaya y Layasiksa, tiene como antecedente elhecho de que WWF realizó en años anteriores uninventario y un plan de manejo con otras comunidadeslocales.

El propósito fue promover un mayor valor agregado aluso de la madera mediante la producción local de

Recuadro 4Pesca costera en Nicaragua

1. La ley de Nicaragua prohíbe la pesca comercialen las tres millas adyacentes a las playas.

2. La ley pretende proteger las áreas de mayorproductividad en zonas de baja profundidad,donde se dan muchos procesos físicos ybiológicos de los cuales depende labiodiversidad marina .

3. La zona de Costa Miskita, tanto en Nicaraguacomo en Honduras, corresponde a la mayorextensión de la plataforma continental enCentroamérica.

4. Las comunidades han luchado por: a) lograr elcumplimiento de la Ley que excluye la pescacomercial en las tres millas, y b) extender lazona de exclusión en la Costa Miskita a seismillas, para proteger la zona en la que ellospescan.


muebles. Hubo mucho éxito en la capacitación encarpintería pero hay fuertes restricciones en el accesoal mercado en razón de la distancia. Otra limitaciónpersistente corresponde al manejo administrativo de laoperación, la cual hasta fines del 2000 no habíapodido ser trasladada desde FADCANIC al grupolocal.

El ecoturismo es una actividad incipiente. La ONGindígena AMICA tiene entre sus prioridades iniciaresta línea, para cuyo desarrollo la limitación principales la infraestructura y la falta de una oferta turísticabien estructurada, de manera que una activo mercadeode los atractivos de la zona ni es deseable ni seríaexitoso. Uno de los cuidados más constantes enAMICA es no violentar la resistencia que proviene delas costumbres tradicionales que predominan en lascomunidades, y que chocan con los usosconvencionales en el turismo de playa y sol.PROARCA/Costas apoya a AMICA en el proceso demejorar las condiciones para una oferta de turismo deaventura y cultural para una demanda no mayor que laya existente, constituida principalmente por personasasociadas a la cooperación internacional en la zona.

La explotación de tortugas verdes fue muy activacuando funcionó una enlatadora de carne de tortugapara exportarla a EE UU entre los años 60-70(CAPRI/Centro Humbolt, 1992, El Desafío de laAutonomía). La pesca de tortugas se realiza en velerosy es una práctica destinada a proveer de carne barataal mercado indígena atlántico del norte y del sur deNicaragua; en 1996, por ejemplo, se estimó que unas14 000 tortugas verdes fueron vendidas en el mercadode Puerto Cabezas (PROARCA/Costas, 1997, Perfilde los asuntos de manejo de las lagunas de la RAAN).La información disponible muestra que hay reducciónsostenida en los tamaños y en la edad de la captura(Balbo Muller, MARENA 1999 com.per.). La acciónregional e internacional por desestimular el consumode tortuga y diversificar la pesca en las comunidadesque viven de esta pesquería es permanente y tiende acrecer.

PROARCA/Costas ha ayudado a la comunidad deMiskitos de Awastara, que se ha dedicadotradicionalmente a la captura de tortuga, a probar conotras pesquerías, como la del camarón (contecnologías menos impactantes que la rastro-pescacomercial) y de escama en mar abierto, que lesresultan mucho más rentables. Este esfuerzo por ladiversificación de la pesca incluye capacitación en elmanejo de nuevos artes de pesca, capacitación a lasmujeres en el sistema de comercialización, actividadesde educación y la documentación del proceso.

1.3 Cambios en la estrategia dePROARCA/Costas

Inicialmente PROARCA/Costas decidió concentrarlos esfuerzos en Nicaragua en áreas de la Reserva(empezando con dos lagunas y avanzando en los añossiguientes a los cayos y la franja costera). ParaHonduras decidió documentar algunos casos. Comoacciones comunes para los dos países decidió eventosde capacitación, desarrollo de proyectos productivos,intercambio de experiencias y monitoreo. EnNicaragua las actividades se ejecutarían conMIKUPIA como socio principal.

Los objetivos del primer plan de trabajo dePROARCA/Costas se muestran ambiciosos respecto alo que era posible obtener en la Reserva (Declaraciónde Cayos Miskitos como Reserva de la Biosfera) yevidencian una mezcla de los diversos enfoquesvigentes en el equipo del proyecto a la hora de iniciarel trabajo (1996). Tres años más tarde, los objetivos sehabían reformulado de manera importante,concentrando el esfuerzo en el manejo de algunosambientes (dos lagunas, un área de bosque, pesqueríade langostas en los cayos, pesquería en las tres millas)dentro del área protegida como una estrategia paraavanzar en terreno hacia el manejo real de la misma,mientras se arreglaban los aspectos relativos a surecategorización.

El enfoque en áreas específicas dentro del territorio dela Reserva ayudó a mantener vivo el concepto de áreaprotegida y ofreció oportunidades de autogestión a losesfuerzos comunitarios a menudo respaldadas por elConsejo y el Gobierno Regional y por otrasautoridades locales y del gobierno central.

Las actividades en las lagunas empezaron en el '96con un taller organizado por la Universidad de RhodeIsland. Los asuntos de manejo de la lagunas secentraron principalmente en la pesca. En los primerosseis años de la década se había visto un colapso de laspoblaciones de camarón y de robalo en las lagunascomo resultado de las actividades de los arrastreros ydel incremento de pescadores en las lagunas. Elmétodo participativo creó un contexto positivo y fueutilizado posteriormente por MIKUPIA paraidentificar con las comunidades de Sandy Bay losasuntos de manejo en la pesquería de langosta en loscayos.

Durante los tres últimos años PROARCA/Costasinvirtió en dos diplomados de manejo de recursosnaturales destinados el uno a los líderes comunitariosy el otro a profesionales (gobiernos, universidades,ONGs) vinculados a esta temática. Entre los


resultados esperados de esta iniciativa realizadaconjuntamente con la BICU están dinamizar en la

región la generación de propuestas viables y estimularla autogestión en las organizaciones locales.

Tabla 1. Objetivos para la vida del Proyecto

Objetivos para la vida del proyecto en 1997 Objetivos para la vida del proyecto reformulados en1999

• Preparar e implementar planes demanejo para las lagunas, borde costero yCayos Miskitos, aprobados por el Gobiernode la RAAN.

• Establecer las estructuras ymecanismos de manejo de las lagunas,cayos, borde costero a los nivelesgubernamentales comunitario, regional ynacional.

• Replicar el modelo de manejo en otrasáreas del sitio.

• Establecer estructuras y mecanismosparticipativos para toma de decisiones en la asignacióny uso de recursos naturales en áreas piloto de laReserva Cayos Miskitos, involucrando a los niveleslocal, regional y nacional.

• Mejorar sostenidamente en el cumplimiento de lasnormas de manejo en las Lagunas de Karatá y Wouhta.

• Lograr un acuerdo entre líderes de Sandy Bay,MARENA, MEDE-Pesca y empresarios, sobre elmanejo de la pesquería de langosta en los CayosMiskitos.

• Obtener la Declaración de CayosMiskitos como Reserva de la Biosfera yacordar un Plan de manejo entre losGobiernos nacional y regional.

• Iniciar un proceso de planificación a través de laparticipación de los sectores interesados, en laidentificación de asuntos y mecanismos para el manejode la Reserva Biológica Marina Cayos Miskitos(RBMCM) y Franja Costera.

• Fortalecer a MIKUPIA como unrepresentante activo de las comunidades debase en el manejo de la Reserva.

• Fortalecimiento de CIUM-BICU como organizaciónfacilitadora en asuntos de manejo de recursosnaturales.

• Fortalecimiento de capacidad local en manejocostero integrado.

• Manejar una parte del bosque de Layasiksa (por lomenos 160 ha.) según el plan aprobado.

• Recibir en promedio 25 turistas-noche/mes, en elproyecto del grupo de operadores comunitarios.

Fuente: PROARCA/Costas, First two-year work plan 96-97, Tabla 3; y POA del año 5 (2000).

1.4 Visualización del esfuerzo en el Ciclode Manejo

La hipótesis de PROARCA/Costas en 1996 conrespecto a las pesquerías lagunares y de las tres millasfue que podrían manejarse en el contexto del áreaprotegida, mediante estructuras de decisión formadascon representantes de los gobiernos central, regional ycomunitario. El trabajo empezó en las lagunas deKaratá y Wouhta, con cuatro comunidades en cadalaguna e integró desde el principio a representantes delos tres niveles de gobierno.

Se buscó iniciar procesos de comanejo capaces dealimentar el diálogo y relaciones positivas entre losdiferentes niveles del sistema de gobierno de maneraque haya consenso sobre los objetivos y las técnicasde manejo. El facilitador del proceso fue MIKUPIA ysu trabajo fue exitoso hasta que conflictos internos de

liderazgo paralizaron a la ONG y al acompañamientoa los Comités de Manejo de la pesca lagunar. Elresultado fue que se perdió el momentum de lainiciativa de comanejo y la preparación del Plan sealargó hasta que BICU tomó el puesto que tomoMIKUPIA. Dos piezas claves de información queintegraron el Plan fueron las Normas de Pesca yamencionadas y una propuesta concensada sobre lasfunciones del comité de manejo de las pesquerías, quefueron luego aprobados por el Gobierno de la RAAN,bajo la facilitación de la BICU. (ver Recuadros 5 y6)

Las normas de pesca elaboradas por los comitéslagunares han sido aplicadas desde el 97 en la lagunade Karatá. En la laguna de Wouhta la aplicación durósolo un año. En este segundo caso los pobladores noven razón de implementar las normas porque laspoblaciones de camarón y robalo son muy bajas. La


situación es mejor en la laguna de Karatá donde lasnormas parece que han producido resultados positivosparticularmente la de evitar la ubicación de redes enla boca de la laguna y la de aplazar la cosecha decamarón en la laguna hasta que ha tenido el tiempo decrecer a un tamaño significativo.

A pesar de la parálisis, el Comité Interlagunarsubsiste como estructura intercomunitaria, vigila en lalaguna de Karatá las normas de pesca establecidas en1997 y está empeñado en lograr del Gobierno lasatribuciones para el manejo de la pesca en las seismillas de costa.

La diferencia en la participación de las comunidadesparece deberse a dos razones principales: En primerlugar, las cuatro comunidades de la laguna de Karatádependen de la pesca lagunar y costera tanto paraobtener sus ingresos como para su alimentación. Estamayor dependencia hace que los recursos de la lagunasean de muy alto valor para las comunidades. Lasegunda razón parece estar en el hecho de que lasacciones de manejo han resultado positivas para losrecursos en la laguna de Karatá.

Las comunidades de la laguna de Wouhta por su parteno son ya dependientes de la laguna y desde haceunos cuatro años pescan en aguas abiertas y en loscayos. Las comunidades de Wouhta han reducidoconstantemente la luz de malla de sus redes y lascolocan en la boca de los ríos. Hace unos añosalgunos pescadores utilizaron los botes pomking(llamados así por el sonido de sus máquinas fijas)para pescar en las aguas de la laguna. Esta laguna hasufrido más presión que la otra y tiene ahora menosrecursos, no aplican la veda del camarón ni llevan elmonitoreo de las capturas. El tradicional aseo queexistía en las casas y calles de la comunidad deHalover ha ido poco a poco deteriorándose.

A más de las iniciativas de manejo de las pesqueríaslagunares, PROARCA/Costas apoyó también, dentrodel área protegida, el manejo del bosque en lacomunidad de Layasiksa con participación deFADCANIC (una ONG local). En el proyecto fuerealizado el inventario forestal, preparado el plan deexplotación, entrenados los artesanos que produciríanlos muebles, y convenido con el grupo de pobladorescómo operaría el programa de trabajo, pero el plan noavanzó porque el Síndico reclamaba para sí underecho (tasa) sin cuyo pago no era posible avanzar.La misión nominal de los Síndicos es velar por laintegridad y buen uso de los recursos naturales de sucomunidad. Usualmente los Síndicos viven fuera de lacomunidad y no rinden cuentas de sus decisiones, si lacomunidad no está de acuerdo con su conducta lo

reemplazo por otro. A veces hay dos y tres Síndicosque intentan hacer valer sus designaciones (yarevocadas) ante los empresarios.

Recuadro 5 Normas para el ordenamiento de la pesca en el

sistema lagunar

1. Las barras, bocas de los ríos, áreas de pastossubacuáticos y manglares son zonas deprotección absoluta.

2. Las tres millas en la franja costera son áreasexclusivas de pesca comunitaria.

3. Las barras de las lagunas y las bocas de los ríosestarán siempre libres de redes de pesca.

4. Las vedas de captura para las especies de escama seaplicarán durante los periodos de mayor desove:Robalo : Agosto – SeptiembreCurvina : Octubre – NoviembrePalometa : Noviembre – Diciembre

5. La captura de camarón en la laguna se abrirá segúnel resultado del muestreo (60 por libra).

6. Dentro de las lagunas se usará trasmallos con luz demalla de 5 pulgadas y más, y en la playa se usará de4 pulgadas y más.

7. La luz de malla de las atarrayas a usarse en laslagunas será de ¾ de pulgadas o más.

8. El trafico de embarcaciones dentro de las lagunasserá a la velocidad mínima.

9. La agricultura y otras actividades se retirarán almenos 200 metros de la orilla de los ríos.

10. Se prohíbe la introducción, venta y uso de redesplásticas en la Zona Costera de la RAAN con luz demalla menor de 4 pulgadas.

11. Se prohíbe el uso de productos químicos yexplosivos para la pesca en Ríos y Lagunas.

12. Se prohíbe la pesca con Punkings en las lagunas ocon botes con motores fuera de borda mayores de40 HP.

Los Comités Comunitarios solicitan a las AutoridadesRegionales y del MARENA el reconocimiento deestas normas y la ayuda para asegurar sucumplimiento. Abril del 97


Recuadro 6Mandatos generales aprobados por el Consejo de la RAAN para el manejo de las pesquerías lagunares.

Se establecen cinco mandatos principales que son la razónde ser de los Comités Lagunares y que deberán guiar sutrabajo de modo permanente:

Primer mandato Buscar que la vida de la comunidadno dependa de un solo recurso(camarón, escama, tortuga, langosta,bosque, etc.) y promover el uso detodos los recursos naturales sobrebases sustentables y diversificadas(pesca comunitaria, deportiva,ecoturismo, cultivos, artesanías, etc.)

Para este objetivo corresponde:• Asegurar el acceso de las comunidades a los recursos

pesqueros de las tres millas, con métodos tradicionales.• Usar artes y prácticas de pesca que permita conservar

las características ecológicas de los hábitats de la zona.• Buscar asistencia técnica para evaluar el mercado y la

cosecha potencial de moluscos, crustáceos y peces deescama, para aprovechar las oportunidades dediversificar las pesquerías.

• Disminuir la dependencia de la pesca mediante elecoturismo, producción de frutas, nueces, fibrasnaturales (tuno), hule, proyectos madereroscomunitarios y el ensayo de alternativas de cultivo deespecies silvestres.

• Preferir usos no extractivos como el turismo y elcultivo bien ordenado, para hacer de la conservación unnegocio.

Segundo mandato Esforzarse por detener la caída en laabundancia y tamaño de los peces ycamarones en las lagunas.

Para este objetivo corresponde:• Proteger los juveniles y los reproductores de peces y

camarones estableciendo las vedas adecuadas.• Evitar daños al ambiente lagunar y a los hábitats

críticos de alimentación, refugio y reproducción de lospeces y camarones.

• Usar en las lagunas y en las tres millas solo los artes yprácticas de pesca que convenga a los dos enunciadosanteriores.

• Eliminar las redes de las bocas de los ríos y de lasbocas de las lagunas.

• Regular la navegación y el uso de redes en las lagunas.• Reducir la sobrepesca de las principales especies y

ajustar la captura a la disponibilidad del recurso,• Monitorear la pesca en las lagunas para determinar los

efectos de las decisiones y a afinar las medidas.

Tercer mandato Asegurar que los comunitariosaumenten su participación en losbeneficios económicos de la pesca ypromover que se reinviertan lasganancias en el mejoramiento de lacalidad de vida y en el desarrollo dela economía local, fortaleciendo laparticipación de las asociaciones demujeres.

Para este objetivo corresponde:• Mejorar los sistemas de acopio y los precios de venta

de la pesca• Mercadeo directo a Puerto Cabezas y otros puntos de

venta para obtener mejores precios de las empresas.• Mejorar la asistencia técnica y la obtención de

préstamos para pequeños negocios dentro de lacomunidad.

• Apoyar a las Asociaciones de Mujeres en susiniciativas económicas.

Cuarto mandato Apoyar las acciones que tiendan amejorar el sistema de gobiernocomunitario

Para este objetivo corresponde:• Establecimiento de presupuestos para el desarrollo de

las comunidades; establecimiento de normas paranegociar los recursos naturales; establecimiento detasas e impuestos; establecimiento de un sistema derendición de cuentas.

• Apoyar el desarrollo y fortalecimiento de los órganos yfunciones del gobierno comunitario, especialmente encuanto a mecanismos de decisión, vigilancia de lasdecisiones, y rendición de cuentas.

Quinto mandato Elaborar y aprobar el Plan trianualde Manejo de la laguna, el mismoque luego deberá ser puesto atrámite ante la Comisión de RR NNdel Consejo Regional.

Para este objetivo corresponde:• Determinar con precisión la cantidad de pescadores,

embarcaciones y artes que se usan ahora en cadacomunidad de la laguna y en las tres millas frente acada comunidad.

• Hacer un calendario de vedas para la actividadpesquera, indicando épocas, zonas, artes y especiesvedadas.

• Hacer una lista de los objetivos para los próximos tresaños en cada laguna, según los mandatos de estedocumento.

• Hacer una lista de los proyectos que deben realizarseaño por año para cumplir con los objetivos establecidospor laguna, asegurándose de que los proyectos cumplanlos mandatos y generen ganancias que permitan hacermás proyectos.

• Asegurarse de que el Plan trianual de Manejo incluyaobjetivos en los próximos tres años, proyectos aejecutarse, capacitación sobre la marcha para loscomunitarios, difusión y educación para la población,acciones de mejoramiento del gobierno comunitario,monitoreo, y eventos de rendición de cuentas.

• Preparar y aprobar un Plan Anual de Trabajo y en elque cada proyecto esté bien programado.

Para el cumplimiento de sus mandatos, los ComitésLagunares requerirán de los Gobiernos Nacional, Regional,Municipal y Comunitario, y de otras entidades nacionales einternacionales, los apoyos y recursos necesarios.


Figura 2. El ciclo en la Laguna de Karatá

Figura 3. El ciclo en la Laguna de Wouhta

El esfuerzo general de manejo de la Reserva de CayosMiskitos y Franja Costera lleva 11 años y muestra dosmomentos principales en la preparación del plan demanejo. El uno incluye la creación de la Reservagraficada en un "ciclo semilla" y la preparación delprimer plan (en el ciclo semilla se cumplieron lospasos uno y tres que son usuales y los pasos 1 y 2 enla preparación del plan). El Plan no llegó a decretarse.En el segundo momento, el Gobierno Central retomóluego de cinco años la preparación del Plan con laorientación expresa de recategorizar la Reserva.Mientras tanto, a partir de 1 997 la presencia delMARENA en la capital de la RAAN decreció y laOficina de la Reserva cerró en 1 999. La Reserva noha completado aún su primer ciclo. Los dosmomentos se visualizan por separado en la Figura 4.Se espera que el proceso termine en el 2 001.

Figura 4. El ciclo en la Reserva Biológica de CayosMiskitos

1.5 Resultados de los avances dePROARCA/Costas

Los resultados del trabajo de PROARCA /Costas en laCosta Miskita son más perceptibles a nivel de lascomunidades y de la RAAN y menos a nivel nacional.Las dos acciones del Paso 3 del ciclo de manejo(formalización y financiamiento) no se cumplen demanera adecuada: a escala de las comunidades y delGobierno de la RAAN la formalización se completacon relativa agilidad, pero la aportación definanciamiento es prácticamente inexistente; a escaladel gobierno central se ha logrado un notable avanceen la participación de mandos del MARENA lo cualabre un nuevo escenario para la formalización de lasdecisiones de manejo de la Reserva y se espera quetambién el financiamiento. Los resultados que muestrala Tabla 12 corresponden todos a la escala local(comunidades y RAAN), los beneficios económicosno se han logrado solo para las comunidades de laslagunas, sino que también han beneficiado a todos lospescadores de la región.


Tabla 12. Resultados de los avances en las lagunas de la Costa Miskita

Cambios institucionales Cambios en los usos y en lossistemas de trabajo

Cambios ambientales ysocioeconómicos.

• Se forman los Comitésintercomunitarios de manejo de lapesca lagunar en Karatá y Wouhta.

• El Comité de la laguna de Karatáaprueba las normas de pesca, las cualesentran en vigencia continua desde 1998

• Mecanismos de decisiónColectiva

• Eliminación de redes en lasbocas de los ríos.

• No navegación de botes conmotor en la laguna.

• Monitoreo del desarrollodel camarón en la laguna

• El precio que reciben lospescadores por el pescadose ha multiplicado pordos.

• Los precios de camarón ylangosta han mejorado.

• La pesca en la laguna deKaratá se ha mantenidoestable.

• Se forma en Sandy Bay la comisiónintercomunitaria MISMAKADenfocada en la pesca costera en las seismillas y en la captura de langosta enlos cayos.

• Las comunidades de SandyBay inician laautoregulación de la pescade langosta en los CayosMiskitos.

• El Consejo de la RAAN aprueba laconformación de los Comitésinterlagunares de manejo de la pesca.

• El Consejo de la RAAN aprueba loslineamientos para el funcionamiento delos Comités interlagunares de manejo

• El Corredor Biológico del Atlántico,MARENA y PROARCA convienen enuna estrategia para actualizar el plan demanejo de la RBCM.

1.6 Cronología básica

Reserva de Cayos Miskitos

65-70 La pesca de langosta se efectúa con nasa, elbuceo opera a pulmón.

1970 La comercialización de cola de langosta serealiza en Bluefields.

1972 Se cierra la empresa acopiadora yprocesadora de tortugas.

75-76 Comienza a operar una empresa acopiadorade langosta en Puerto Cabezas. Empieza ausarse compresores para el buceo.

80-85 La actividad pesquera en la RAAN desciendea niveles muy bajos.

86-90 Barcos rusos operan en la pesca de camarón,langosta y escama en aguas de la RAAN.

1987 Se instalan centros de acopio de camarón yescama en Bilwi

1988 Construcción de la primera plantaprocesadora de pescado (opera desde el 90)

1989 Se expide el Decreto 373 que establece tallasy volúmenes para la pesca de langosta.

1990 Se producen enfrentamientos entrepescadores artesanales y barcos industrialesde langosta

1991 El Decreto 9391 establece la veda delangosta. Empiezan a operar mecanismos deacopio de langosta de los pescadoresartesanales en Cayos Miskitos.Se establece la Reserva Cayos Miskitos y seconforma la Comisión Provisional para lapreparación del Plan de Manejo.

92-93 La RAAN solicita que se establezca un áreaexclusiva para pesca artesanal, para evitar eldesplazamiento de la flota independiente y delas flotas artesanales.AID contribuye para preparar el Plan deManejo de la RBCM. Surgen discrepancias yconflictos principalmente por el acceso a lapesca de langosta.

1994 Las comunidades inician reclamos y al finaldel año hay una huelga de buzos demandandoacceso a la pesca de langosta.Al final de 94 la Comisión aprobó elesquema del plan de manejo.

1995 Se desarrolla una versión completa del plande manejo, que es elevado al GobiernoCentral. Termina el financiamiento externopara la Comisión Provisional, la cual entra enreceso .


1996 PROARCA/Costas llega a la zona. Se realizaen Wawa el taller de inicio del proyecto, conlíderes de las comunidades de Karatá, Waway Sandy Bay e invitados de la UniversidadMorava, de MIKUPIA y del GobiernoRegional.

1997 Las comunidades de Sandy Bay forman lacomisión MISMAKAD enfocada en la pescacostera en las seis millas y en la captura delangosta en los cayos.PROARCA/Costas y MIKUPIA recopilandatos sobre los Cayos Miskitos.

1998 PROARCA/Costas realiza el TallerBinacional sobre langosta en Honduras conrepresentantes de los gobiernos nacional yregional de los dos países.

1999 Con ayuda de PROARCA/Costas se formulala propuesta de regulación de la pesca delangosta en Cayos Miskitos.

1999 Cierra la oficina de administración deMARENA en Bilwi.En combinación con el Corredor Biológicodel Atlántico, MARENA y PROARCA seestablece la estrategia para actualizar el plande manejo de la RBCM.

Preparación del Plan de Manejo de la pescalagunar

92-96 Período de fuertes conflictos entreacopiadoras y pescadores. En varios casos lasempresas financian los botes y el equipo,pero establecen la captura deseada (especiesy tallas), los precios y condiciones de pago.

1996 La captura de peces y de camarón desciendede modo alarmante en las lagunas.MIKUPIA convoca una reunión (Taller deWawa) de líderes de ambas lagunas y derepresentantes de WWF, URI, GRAAN,MARENA.

96-97 PROARCA/Costas prepara el Perfil de losasuntos claves de la Costa Miskita deNicaragua.Se forma el Comité Comunitario de Manejode la pesca en la Laguna de Karatá y seelaboran normas escritas que se las presentaal GRAAN con la solicitud de que seanaprobadas.

98 El GRAAN expide un OrdenoGubernamental formalizando la vigencia delas normas del Comité.Se implantan las normas de pesca decididaspor el Comité de la Laguna de Karatá y sedetiene la tala de mangle.MIKUPIA entra en una prolongada crisis.

La Blufields Indians Carabean University-Centro Interuniversitario Moravo (CIUM-BICU) toma el rol de MIKUPIA y continúacon la facilitación para la preparación delplan de manejo.Se conforma el Comité Interlagunar deManejo de las lagunas.

1999 El CRAAN reconoce al Comité Interlagunar.MARENA recibe el primer borrador (Julio-99) del plan de manejo de la pesca lagunar ypide algunos cambios.CIUM–BICU desarrolla el Diplomado enmanejo de recursos naturales para lídereslocales.El Plan de Manejo de la Pesca Lagunar espresentado a la Comisión de RecursosNaturales del CRAAN y a MARENA.


ANEXO 2Áreas Protegidas por Sitio

Nombre de las AA PP País Ambiente Protegido

Golfo de HondurasSilk Cayes/Gladden Spit Marine Reserve * Belice MarinoLaughing Bird Caye National Park Belice MarinoSwasey Bladen Forest Reserve Belice TerrestreMaya Mountain Fores Reserve Belice TerrestreVictoria Mountain National Monument Belice TerrestreBladen Nature Reserve Belice TerrestreColumbia River Forest Reserve Belice TerrestreRío Blanco National Park Belice TerrestreAguacaliente Luha Willife Sanctuary Belice TerrestreMachaca Creek Forest Reserve Belice TerrestreMonkey Cayes Forest Reserve Belice TerrestrePayne's Creek National Park Belice TerrestreSapodilla Cayes Marine Reserve Belice MarinoPort Honduras Marine Reserve Belice MarinoDeep River Forest Reserve Belice TerrestreSarstoon Temash Nacinal Park Belice TerrestreÁrea de Protección Especial Río Sarstún Guatemala TerrestreÁrea de Protección Especial Sierra Santa Cruz Guatemala TerrestreRefugio de Vida Silvestre Bocas del Polochic Guatemala Terrestre y aguas

interioresReserva de la Biósfera Sierra de las Minas Guatemala TerrestreÁrea de Protección Especial Montaña del EspírituSanto

Guatemala Terrestre

Parque Nacional Cerro Azúl Guatemala TerrestreBiotipo Protegido Chocon –Machacas Guatemala TerrestreParque Nacional Río Dulce Guatemala Terrestre y aguas

interioresReserva Protectora de Manantiales Cerro San Gil Guatemala TerrestreÁrea de Protección Especial Punta de Manabique Guatemala Terrestre y marinoParque Nacional Cusuco Honduras TerrestreParque Nacional Jannette Kawas Honduras Terrestre y marinoParque Nacional Punta Izopo * Honduras Terrestre y marinoRefugio de Vida Silvestre Texiguat Honduras TerrestreCosta MiskitaReserva Biológica de Cayos Miskitos y FranjaCostera

Nicaragua Terrestre y marino

Gandoca- Bocas del ToroRefugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo

Costa Rica Terrestre y marino

Parque Nacional Cahuita Costa Rica Terrestre y marino

*Propuesto


Nombre de las AA PP País Ambiente Protegido

Corredor Biológico Talamanca-Caribe, incluye lareserva biológica Hitoy Cerede, Refugio Nacionalde Vida Silvestre Gandoca/Manzanillo yparcialmente las reservas indígenas Bribi, Cabécar,Tayni, Keköldí

Costa Rica Terrestre y Marino

Parque Internacional La Amistad Costa Rica yPanamá

Terrestre

Refugio de Vida Silvestre San-San Pondsak Panamá TerrestreParque Nacional Marino Isla Bastimentos Panamá MarinoGolfo de FonsecaRefugio de Vida Silvestre Las Iguanas y PuntaCondega

Honduras Terrestre

Refugio de Vida Silvestre El Jicarito Honduras TerrestreRefugio de Vida Silvestre San Bernardo Honduras TerrestreZona Productora de Agua Cerro Guanacaure Honduras TerrestreRefugio de Vida Silvestre Isla del Tigre Honduras MarinoRefugio de Vida Silvestre La Berberia Honduras TerrestreRefugio de Vida Silvestre Los Delgaditos Honduras TerrestreRefugio de Vida Silvestre Bahía de Chismuyo Honduras Terrestre y marinoParque Nacional Marino Archipiélagos del Golfo deFonseca

Honduras Marino

Refugio de Vida Silvestre San Lorenzo Honduras Terrestre y marinoReserva Natural Volcán Cosigüina Nicaragua TerrestreReserva Natural Complejo Volcán San Cristóbal Nicaragua TerrestreReserva Natural Estero Real Nicaragua TerrestreReserva Genética Apacunca Nicaragua TerrestreReserva Natural Estero Padre Ramos Nicaragua TerrestreÁrea de Protección y Recuperación NaturalComplejo Conchagua

El Salvador Terrestre

Refugio de Vida Silvestre Isla Pirigallo El Salvador Marino

Fuente: PROARCA/Costas, Gandoca/ Bocas del Toro: Perfil Preliminar del Sitio, Mayo 1996PROARCA/Costas, Firt Two-Year Work Plan , The Coastal Zone Management Component ofPROARCA, August 1996ANAM - PROARCA/Costas - TNC, Plan de Manejo Participativo del Parque Nacional Marino IslaBastimentos y del Área de uso Múltiple, Octubre 1999UICN, Diagnostico del Estado de los Recursos Naturales, Socioeconómicos e Institucionales de la ZonaCostera del Golfo de FonsecaPrograma Marino/Humedales - Asociación ANAI, El Corredor Biológico Talamanca- Caribe: unejemplo de la participación de la sociedad civil en el desarrollo sostenible de Talamanca, 1997Miembros de la Alianza Trinacional para la Conservación del Golfo de Honduras (TRIGOH), Mapasobre Áreas protegidas del Golfo de Honduras.Programa Marino/Humedales - Asociación ANAI, El plan de manejo del Refugio Nacional de VidaSilvestre Gandoca/Manzanillo, Costa Rica: un modelo dinámico, 1997


BIBLIOGRAFÍA

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Honduras (TRIGOH), 2000. Mapa de Áreas

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Caribe: un ejemplo de la participación de la sociedad

civil en el desarrollo sostenible de Talamanca.

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de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Costa Rica:

un modelo dinámico.

ANAM -PROARCA/Costas -TNC, Octubre 1999.

Plan de Manejo Participativo del Parque Nacional

Marino Isla Bastimentos y del Área de uso Múltiple

Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo,

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Sostenible (ALIDES)

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Windevoxhel N., Rodríguez J. y Lahmann E., 1999.

Situation of integrated coastal zone management in

Central América: Experiencies of the UICN Wetlands

and Coastal Zone Conservation Program.

SIGLAS

AAPP Áreas ProtegidasACTRIGOLFO Asociación civil Trinacional del Golfo de FonsecaADECOMAGA Asociación de Co-propietarios de Manzanillo y GandocaADEPESCO Asociación para el Desarrollo Pesquero y ComunitarioAHE Asociación Hondureña de EcologíaALIDES Alianza Centroamericana para el Desarrollo SostenibleAMICA Asociación de Mujeres Indígenas de la Costa AtlánticaAMIPETAB Asociación de Microempresarios del Turismo y Anexos de BocasANDAH Asociación Nacional de Acuacultura de HondurasAVINA Acción para la Vida y la NaturalezaBICU Bluefield Indian and Caribbean UniversityBID Banco Interamericano de DesarrolloBM Banco MundialBCES Belice Center Environmental StudiesCBA Corredor Biológico del AtlánticoCBM Corredor Biológico MesoamericanoCCAD Comisión Centroamericana de Ambiente y DesarrolloCCC Carabean Conservation Corporation,CEE Comunidad Económica EuropeaCIUM Centro Interuniversitario MoravoCODDEFFAGOLF Comité de Defensa de la Flora y la Fauna del Golfo de FonsecaCOHDEFOR Corporación Hondureña de Desarrollo ForestalCOLOCOPES Comités Locales de Conservación y PescaCONAMA Consejo Nacional de Medio AmbienteCONCAUSA Declaración Conjunta Centroamérica-USACRC-URI Centro de Recursos Costeros de la Universidad de Rhode IslandCVC Comisión de Verificación y ControlDANIDA Agencia Danesa de CooperaciónDAPVS Departamento de Áreas Protegidas y Vida SilvestreDIPARAAN Desarrollo e Investigación de la Pesca Artesanal en la RAANEER Evaluaciones Ecológicas RápidasGEF Global Environment FacilityGESAMP Grupo Mixto de Expertos sobre los Aspectos científicos de la Protección del Medio

MarinoGF Golfo de FonsecaGHo Golfo de HondurasGIS (SIG) Sistema de Información GeográficoGRAAN Gobierno de la región Autónoma del Atlántico NorteGTZ Agencia de Cooperación alemanaINETER Instituto Nicaragüense de Estudios TerritorialesIPAT Instituto Panameño de TurismoIRENA Instituto de Recursos NaturalesISTA Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria.MAG Ministerio de Agricultura y GanaderíaMARENA Ministerio de Ambiente y Recursos NaturalesMEDEPESCA Ministerio de economía y PescaMC Manejo CosteroMCI Manejo Costero IntegradoMUGOLFO Asociación de Municipalidades del Golfo de FonsecaONG Organización No GubernamentalPANAVIS División de Parques Nacionales y Vida SilvestrePARLACEN Parlamento CentroamericanoPNIB Parque Nacional Isla Bastimentos


PROARCA Programa Ambiental Regional para CentroaméricaPROGOLFO Proyecto Regional Conservación de los Ecosistemas Costeros del Golfo de FonsecaRAAN Región Autónoma del Atlántico NorteRAAS Región Autónoma del Atlántico SurRBMCM Reserva Biológica Marina Cayos MiskitosREGAMA Refugio de Vida Silvestre Gandoca-ManzanilloRRNN Recursos NaturalesRSTA Regional Site Technical AdvisorSEMA Secretaria de Medio AmbienteSINAP Sistema Nacional de AAPP de NicaraguaSINAPH Sistema Nacional de Áreas Protegidas de HondurasTIDE Toledo Institute for Development and EnvironmentTNC The Nature ConservancyTRIGOH Alianza Trinacional para la Conservación del Golfo de HondurasUICN Unión Mundial para la ConservaciónUMA Unidades Municipales AmbientalesURI Universidad de Rhode IslandUSAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo InternacionalWWF World Wide FoundZEM Zona Especial de Manejo

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