Ayuda alimentaria: concepto, evolución y controversias

Karlos Pérez de Armiño

La ayuda alimentaria es una transferencia de recursos a determinados países o sectores en forma de alimentos, bien donados o bien vendidos con al menos un 25% de concesionalidad (esto es, de subsidio), así como en forma de donaciones monetarias o créditos (con un plazo de reembolso de tres años o más) “ligados” a compras alimentarias (Shaw y Clay, 1993:1).

Como vemos, no toda la ayuda alimentaria consiste en donaciones gratuitas, sino que parte de ella consta de una venta en condiciones más favorables que las del mercado. El criterio habitualmente empleado de que la ayuda alimentaria en forma de ventas debe tener una concesionalidad mínima del 25% se basa en la definición dada por el cad (Comité de Ayuda al Desarrollo) de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico). Sin embargo, no se consideran como ayuda alimentaria otros programas de subsidios que tienen por objeto el incremento de las exportaciones agrícolas. En la práctica, muchas veces resulta difícil discernir con claridad qué programas entran en la categoría de ayuda alimentaria o en la de subsidios a la exportación, existiendo una amplia zona gris entre ambas.

1) Clasificación tipológica

La ayuda alimentaria admite un doble criterio de clasificación: en función de su donante y en función de su utilización. En cuanto al primero, según quién sea el donante la ayuda alimentaria puede ser:

a) Ayuda alimentaria bilateral: Es la que proporciona la agencia de ayuda internacional de un gobierno donante a, por lo general, un gobierno receptor; esto es, se da habitualmente de Estado a Estado en el marco un acuerdo bilateral estipulado entre ambos. Por eso en su mayoría adquiere la forma de ayuda a través de programas, aunque también puede ser de proyectos y de emergencia. La ayuda bilateral es el tipo de ayuda que primero se puso en práctica y el que siempre ha predominado, algo que sigue haciendo a pesar de la importancia que han adquirido las agencias multilaterales y las ONG. En 1998 representó el 39% de la ayuda alimentaria (3’1 millones de toneladas), si bien en 1950 canalizó el 50%. Se trata evidentemente de la modalidad de ayuda más ligada a los intereses comerciales o geopolíticos del país donante, a lo que contribuye que en buena parte no sea una ayuda gratuita sino en forma de venta subsidiada, todo lo cual se plasma en sus preferencias geográficas. Históricamente el principal donante ha sido EE.UU., que entre 1970 y 1995 proporcionó el 55% de la ayuda alimentaria mundial, si bien en los últimos años su contribución ha descendido en volumen y en porcentaje a un 40-50% del total. La Unión Europea ha venido aportando cerca del 35%, aunque a fines de los 90 ha registrado una disminución. El resto corresponde a otros donantes, entre los que destacan Australia, Canadá y Japón.

b) Ayuda alimentaria multilateral: Es la realizada por las agencias internacionales, sobre todo por el pma (Programa Mundial de Alimentos), agencia de Naciones Unidas encargada de la distribución de la ayuda alimentaria en base a las contribuciones de los donantes. En 1998 distribuyó el 96% de la ayuda multilateral, correspondiendo el resto a otras agencias como unicef, el acnur (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados) y el pnud (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo).

A pesar de las reticencias de los Estados a ceder la gestión de la ayuda como un instrumento de su política exterior, la ayuda multilateral ha ido creciendo y representa hoy en torno a un tercio de la total, concretamente un 35% en 1998. En buena medida se ha debido a las ventajas que presentan los canales multilaterales: a) mejor coordinación; b) menores costes administrativos que muchos programas nacionales (sobre todo de los donantes pequeños); c) menores presiones políticas de los donantes a los receptores; d) disponibilidad de alimentos más variados y apropiados a los receptores; e) disponibilidad de un mayor volumen de cereales para obtener un impacto significativo en un período de tiempo; f) mayor capacidad de programaciones multianuales, y g) mayor priorización de los países y sectores más vulnerables. Estas ventajas hacen que los cauces multilaterales sean los preferidos por los donantes pequeños, a los que resultaría comparativamente más costoso administrar y evaluar sus propios programas, así como por otros como los países nórdicos y Australia.

c) Ayuda alimentaria no gubernamental: Distribuida a través de ong[ONG, Redes de, ONG (Organización NoGubernamental)], las cuales habitualmente actúan como canales de distribución de la ayuda bilateral y multilateral, aunque a veces disponen también de recursos propios. Su peso se ha multiplicado desde los años 80, llegando a superar el 20% del total de la ayuda (un 26% en 1998). Destacan en la ejecución de proyectos de desarrollo y, sobre todo, de emergencia, gracias a las ventajas que suelen ofrecer: flexibilidad, independencia política, rapidez operativa, reducida burocracia, relación directa con organizaciones y población locales, etc. Esto no es óbice para que numerosos autores, como Duffield (1992:147-152) y Macrae et al. (1992), señalen también algunos de los dilemas que afronta su trabajo: la creación de servicios y cauces de ayuda paralelos a los estatales, contribuyendo a la suplantación y debilitamiento de éstos; su fuerte capacidad de influencia en contextos en que disponen de más medios que la administración del país; la rendición de cuentas más al donante que al gobierno o población receptora; la posible servidumbre política que impone el depender de fondos públicos, etc.

Por otro lado, en función de su utilización, podemos hablar de otros tres tipos de ayuda:

a) La ayuda por programas, enviada a granel de forma bilateral de un gobierno a otro para que éste la ponga a la venta en el mercado, por lo que no está orientada específicamente a los sectores vulnerables.

b) La ayuda por proyectos, caracterizada por orientarse de forma directa a objetivos específicos de desarrollo y a beneficiarios seleccionados entre los sectores vulnerables.

c) La ayuda de emergencia, como donaciones gratuitas para los que sufren una crisis alimentaria derivada de un desastre.

Cada una de estas tres modalidades de uso de la ayuda alimentaria presenta objetivos y métodos específicos, que pueden verse en ayuda alimentaria: modalidades.

2) Orígenes y evolución histórica

El principal origen de la ayuda alimentaria fue el Plan Marshall, una cuarta parte de cuyos recursos se destinaron a ayuda de ese tipo. Esta iniciativa norteamericana tuvo como objetivos contribuir a la reconstrucción de una Europa devastada por la II Guerra Mundial, frenar el avance comunista por ella y dar salida a los excedentes agrícolas de EE.UU. para impedir la caída de sus precios. Similares objetivos políticos y comerciales han perdurado en gran medida a lo largo del tiempo. Posteriormente, en 1954, los EE.UU. aprobaron la Ley para la Ayuda y el Desarrollo del Comercio Agrícola, más conocida como Public Law 480 (PL480), que constituye el marco legislativo, todavía vigente, de la ayuda alimentaria de ese país y el inicio de la dirigida a países del Tercer Mundo. En su promulgación influyó la presión ejercida por el lobby de agricultores, deseoso de encontrar una salida a los grandes excedentes agrícolas acumulados tras las cosechas récord de comienzos de esa década, que amenazaban con hundir los precios y la renta del sector. La PL480 estipula la compra por el gobierno de los excedentes de trigo para su uso como ayuda a los países en desarrollo, fijando además dos objetivos: servir a los intereses estratégicos de la política exterior de EE.UU. y crear futuros mercados para sus exportaciones, de forma que sus receptores acaben convirtiéndose en compradores (Singer et al., 1987:23).

Si hasta los años 60 la ayuda alimentaria fue monopolizada por los EE.UU., en esa década aparecieron nuevos donantes como consecuencia de dos hechos: la fundación en 1963 del pma, Programa Mundial de Alimentos, que canaliza la ayuda de diferentes países, y la firma en 1967 del primer Convenio sobre la Ayuda Alimentaria, por el que 12 países desarrollados (varios europeos, la CE como tal, Canadá, Australia y Japón) se comprometieron a proporcionar una cantidad mínima anual de ayuda alimentaria de 4’5 millones de toneladas de trigo anuales, cantidad que se ha ido modificando en convenios sucesivos. El Convenio representó un avance crucial, pues por primera vez se establecía una obligación internacional cuantificada y vinculante para los gobiernos. Además, promovió la aparición de nuevos donantes y, en concreto, el inicio del programa de ayuda alimentaria de la Comunidad Europea.

Los usos y objetivos de la ayuda alimentaria han ido evolucionando a lo largo del tiempo en función de las circunstancias históricas y de otros factores. En general, aunque los intereses comerciales y políticos todavía perduren, desde mediados de los años 70 es constatable una evolución por la que en la ayuda alimentaria han ganado peso los objetivos humanitarios, de lucha contra el hambre y de desarrollo de los países más pobres. Esto se ha plasmado en sucesivas reformas legislativas en dicha dirección, tanto en EE.UU como en la unión europea y otros donantes.

Tal evolución arranca con la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974, en la que se plantearon influyentes propuestas sobre la ayuda y la seguridad alimentaria. Es una evolución que perdura en nuestros días, y que ha sido estimulada por diferentes factores (Pérez de Armiño, 2000:58-67).

a) Uno de ellos son las críticas formuladas por las ONG y los académicos, ya desde los 70 y 80, en torno al mal uso de la ayuda. Un hito al respecto fueron las críticas a la concentración masiva de ayuda norteamericana en Vietnam y Camboya que Nixon hizo a principios de los 70 por razones geopolíticas y militares, lo que se tildó como Alimentos para la guerra. Pero las críticas arreciaron conforme, en los 80, se realizaron importantes avances teóricos en la comprensión de las causas del hambre o las hambrunas, y de las múltiples facetas de la seguridad alimentaria, gracias en parte a la teoría de las titularidades al alimento de Amartya Sen.

b) Un segundo factor radica en la aparición de nuevas realidades en el escenario internacional, a las que se pretende dar respuesta. Una de ellas son los programas de ajuste estructural, implementados desde los años 80 en los países pobres, causantes de varios perjuicios socioeconómicos (aumento de la pobreza y el hambre de los más vulnerables, deterioro de los servicios básicos y condiciones de vida, etc.), que se han tratado de aliviar a través de la ayuda alimentaria, entre otros mecanismos. Otra realidad ha sido el incremento en diferentes regiones de lo que ahora se denominan emergencias complejas, o graves crisis humanitarias vinculadas a conflictos civiles y profundas crisis políticas y económicas, que han provocado un auge de la ayuda alimentaria de emergencia.

c) Un tercer factor que está condicionando la evolución cuantitativa y cualitativa de la ayuda alimentaria es la progresiva liberalización de los mercados agrícolas, iniciada en 1994 al incluirse un Acuerdo sobre Agricultura en la Ronda de Uruguay de GATT (Acuerdo General sobre Tarifas Aduaneras y Comercio). Tal liberalización está orientada a eliminar paulatinamente las intervenciones proteccionistas de los Estados que interfieren en los mercados y desvirtúan los precios mundiales, dejando que éstos sean fijados libremente por los mercados. Consiguientemente, dicho Acuerdo sobre Agricultura permite sólo la ayuda que no interfiera en el comercio y no esté atada a exportaciones agrícolas, por lo que habrá de ser sobre todo en forma de donaciones, o en términos concesionales adecuados, así como orientarse cada vez más a los países menos desarrollados y a los países importadores netos de alimentos y con bajos ingresos. Esta prohibición de la ayuda como subsidio encubierto para la salida de los excedentes y conquista de mercados ha abierto las puertas a una utilización más orientada al objetivo de la seguridad alimentaria.

d) Durante los años 90, a esta progresiva desvinculación de la ayuda respecto a las ventas comerciales y la conquista de mercados se le sumó otro factor: los grandes países productores de alimentos previeron que podrían aumentar sus exportaciones comerciales a varios mercados emergentes, como los asiáticos, de modo que podrían mantener su producción sin necesidad de apoyos como el de la ayuda alimentaria.

En definitiva, estos factores han impulsado una tendencia de fondo, que coexiste con el uso geopolítico y comercial de la ayuda (sobre todo por EE.UU.), que empuja a favor de una ayuda alimentaria en forma de donación y orientada a los países pobres para su seguridad alimentaria y su desarrollo.

Una de las principales plasmaciones de esta tendencia fue el nuevo Reglamento de la unión europea de 1996 relativo a las políticas de ayuda y seguridad alimentarias, que introduce diversas novedades. Así, establece que la ayuda alimentaria debe orientarse no sólo a

mejorar la situación nutricional, sino a un objetivo a largo plazo como es “el desarrollo económico y social equilibrado”, debiendo contribuir para ello a la lucha contra la pobreza. Otro aspecto destacable es que las ONG pueden solicitar no sólo la entrega de ayuda en especie, sino también de ayuda en metálico para financiar proyectos de seguridad alimentaria, lo que dota de mayor flexibilidad a sus intervenciones. Tal flexibilidad operativa también se ve favorecida con la posibilidad de que dichas financiaciones sean plurianuales, con las llamadas “acciones de sustitución” que permiten reemplazar la ayuda en especie por ayuda financiera o técnica cuando la situación del receptor mejora, y con la apuesta por las compras triangulares (alimentos comprados en terceros países en desarrollo).

Las nuevas tendencias se han plasmado también en la firma por los principales donantes el 13 de abril de 1999 del Convenio de Londres, que sustituye al anterior de 1995, cuyos compromisos representan varios avances importantes para los objetivos y gestión de la ayuda alimentaria: a) debe servir para reforzar estrategias de seguridad alimentaria en los países receptores, b) debe ser coherente con otras políticas de cooperación para el desarrollo, c) permite a los donantes establecer sus compromisos en dinero además de en especie, d) tal compromiso puede establecerse en otros productos diferentes a los cereales; e) debe priorizarse a los países menos desarrollados y a los importadores netos con bajos ingresos, en tanto que la ayuda a otros países deberá limitarse a emergencias, crisis financieras o grupos vulnerables; f) la ayuda como ventas concesionales debe reducirse, y nunca exceder del 20% de la ayuda comprometida ante el Convenio por cada firmante; g) se alienta la práctica de las compras locales (en el propio país receptor) y triangulares (realizadas en otros países), como medio de estimular la producción y el comercio; h) debe gestionarse la ayuda de forma que no se desincentive la producción local, se respeten los hábitos alimentarios, se refuercen las capacidades locales, se posibilite la participación de las mujeres en su gestión y se mejore la coordinación de los donantes sobre el terreno.

En suma, esta evolución abierta a mediados de los 70 han ido conformando un nuevo régimen de la ayuda alimentaria, donde los intereses del pasado cuentan algo menos y donde se han ido asentando nuevos objetivos y criterios operativos, muchos de ellos promovidos por el PMA. Entre ellos caben destacarse los siguientes:

a) La búsqueda de la seguridad alimentaria y el desarrollo sostenible de los vulnerables a largo plazo (creación de infraestructuras y capital humano, etc.), en lugar de satisfacer objetivos nutricionales inmediatos para aliviar el hambre puntualmente. Para utilizarla como inversión de desarrollo, se ha subrayado crecientemente que la ayuda siga unos criterios de eficiencia y optimización de sus recursos. Además, se acepta crecientemente el carácter sustitutorio de la ayuda respecto a las importaciones comerciales, en contraposición al criterio inicial de que debía ser adicional a éstas.

b) La tendencia hacia compromisos a más largo plazo (antes eran de corto plazo), lo que permite ganar en planificación y estabilidad de la ayuda. Sin embargo, las reticencias a compromisos multianuales formales ha motivado que a veces sean simplemente de facto, mediante asignaciones similares durante varios años a los mismos países.

c) Una mayor independencia, aunque relativa, de la ayuda respecto a la disponibilidad de reservas alimentarias y a los precios agrícolas. A ello contribuye que su gestión haya ido pasando de los ministerios de agricultura a las agencias de cooperación de cada país donante. El nuevo enfoque orientado hacia el desarrollo y los nuevos procedimientos de gestión hacen que la ayuda ya no resulte tan atractiva como salida de excedentes y promoción de exportaciones, para lo cual se prefieren otros métodos (acuerdos comerciales bilaterales mediante créditos).

d) Un aumento de la ayuda como donación, en detrimento de la vendida en términos concesionales.

e) Un creciente peso de las instituciones, procedimientos, normativas y compromisos multilaterales. La adopción de normativas detalladas y de compromisos que vinculan a los donantes (como las contribuciones derivadas del Convenio o de la Reserva Alimentaria Internacional de Emergencia, RAIE, gestionada por el PMA) implican determinado nivel de obligatoriedad en la ayuda en cuanto a su volumen y objetivos, aunque aquéllos frecuentemente no sean plenamente cumplidos.

f) Una mayor concentración de la ayuda en los países de bajos ingresos importadores netos de alimentos y en los países menos desarrollados, especialmente del África Subsahariana.

g) La existencia de mecanismos de distribución de la ayuda más flexibles y eficientes de cara a sus nuevos objetivos: monetización, compras triangulares o locales, proyectos de comida o dinero por trabajo, sustitución de ayuda en especie por asistencia financiera para proyectos de seguridad alimentaria, etc.

3) Volúmenes

En términos cuantitativos, la ayuda alimentaria se podría considerar como relativamente modesta en comparación con la producción mundial de alimentos, o incluso con la importación de éstos por el Tercer Mundo, si bien su incidencia puede ser importante para los países y familias más pobres. En las últimas décadas, la ayuda alimentaria ha perdido peso con relación al conjunto de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). En 1972 representó el 20% de la misma, en tanto que en 1990 sólo el 6%, siendo a fines de los 90 aún menor.

Los suministros de ayuda alimentaria han fluctuado notablemente a lo largo del tiempo, no tanto en función de las necesidades de los receptores sino de las de los donantes: han crecido cuando aumentaban los excedentes en los grandes países productores y por ello caían los precios mundiales, y viceversa. El máximo nivel jamás alcanzado en la ayuda alimentaria global se dio a mediados de los años 60, con 18 millones de toneladas de cereal, casi enteramente correspondientes a EE.UU. Después de diversas fluctuaciones, en 1993 se alcanzó una cifra casi récord, de 17’3 millones de toneladas. Desde entonces, la tendencia ha sido de constante disminución, con 8 millones de toneladas enviadas en 1998. Tal declive se ha debido sobre todo a una reducción de los excedentes agrícolas en los principales países productores, así como a una mayor necesidad de importaciones por los países deficitarios netos, de modo que ha existido un mayor interés en recurrir a las ventas comerciales.

Históricamente, la ayuda en forma de programas ha sido la que ha predominado, mientras que la de proyectos y, sobre todo, de emergencia eran más reducidas. Sin embargo, en los 90 la de programas ha disminuido sensiblemente su peso porcentual, al contrario que la de emergencia, de modo que hoy predomina esta última.

En cuanto a las contribuciones de cada donante, la financiación de toda la ayuda (no sólo de la bilateral) proviene sobre todo de dos fuentes, EE.UU. y la Unión Europea, responsables ambos de la fuerte disminución de los suministros aportados tras 1993. Los EE.UU. financiaron el 51% de toda la ayuda alimentaria de 1998, en tanto que la Unión Europea financió el 25%, lo que representa un descenso apreciable respecto a los años anteriores. Japón, Canadá y Australia aportan la mayor parte del resto.

La orientación geográfica de la ayuda ha variado con el tiempo. Desde la década de los 50 hasta, al menos, la de los 70, predominaron claramente los criterios comerciales (países de ingresos medios con capacidad de reembolsar los créditos de la ayuda) y geopolíticos (valor estratégico en la Guerra Fría), de modo que Asia fue la principal receptora. Desde finales de los 70, las políticas de los donantes han ido prestando creciente atención a los países de bajos ingresos en razón de sus mayores necesidades. Durante los años 90, se ha afianzado la idea de concentrar la ayuda especialmente en los países de bajos ingresos y deficitarios en alimentos, y en los países menos desarrollados, de modo que unos y otros recibieron respectivamente un 85% y un 47% de la ayuda alimentaria distribuida en 1998 (WFP, 1999). A finales de los años 90, el África Subsahariana (receptora sobre todo de ayuda de emergencia) y Asia estaban equiparadas en el primer puesto, recibiendo cada una un tercio del total de la ayuda alimentaria.

4) Controversias sobre la ayuda alimentaria

La ayuda alimentaria es una de las formas de ayuda internacional que ha suscitado más polémicas y críticas, algunas comunes al resto de la cooperación y otras específicas. Entre las principales destacan las siguientes:

a) Instrumentalización como herramienta de política exterior

Donantes como la CE, Canadá y Australia apenas han utilizado la ayuda alimentaria con fines políticos, aunque sí comerciales. Por el contrario, los EE.UU. la han utilizado desde sus orígenes como un instrumento de presión política, económica y militar con diversos fines: garantizar el alineamiento en el bloque capitalista y apoyar regímenes anticomunistas durante la Guerra Fría, castigar con su denegación a regímenes reticentes para con las políticas norteamericanas, forzar la instauración de economías de libre mercado o de programas de ajuste estructural en los años 80 y 90, etc. Semejantes presiones han sido ineludibles para aquellos países con una fuerte dependencia de la ayuda. Este uso con fines geopolíticos es uno de los factores que más distorsionan la ayuda y la alejan del objetivo de la seguridad alimentaria y el desarrollo, haciendo que países altamente necesitados sean receptores modestos mientras que otros con una situación menos acuciante se vean más beneficiados.

b) Expansión de los mercados de exportación agrícola

El principal motivo del origen y expansión de la ayuda alimentaria, primero en EE.UU. y luego en Europa y otros donantes, fue la necesidad de librarse de los excedentes agrícolas por su alto coste de almacenamiento, y de abrir nuevos mercados a las exportaciones con objeto de mantener la renta de los agricultores en los países desarrollados. Los intereses comerciales han disminuido con el tiempo, sobre todo en el caso de la CE, gracias tanto a la incorporación de nuevos criterios para usarla a favor del desarrollo como a la disminución de los excedentes agrícolas.

El uso de la ayuda alimentaria con objetivos comerciales ha implicado la creación de una demanda que posteriormente viene satisfaciéndose con importaciones comerciales. Esto ha contribuido a que países pobres que fueron grandes receptores en el pasado hayan visto aumentar su dependencia respecto a las compras comerciales en el exterior, sobre todo de trigo norteamericano. Los EE.UU., en particular, utilizaron las donaciones y ventas concesionales a bajos precios para implantar un dumping con el que consiguieron, tras la II Guerra Mundial, adueñarse de los mercados del tercer mundo y desplazar de ellos a exportadores como Canadá, Argentina y Australia (Friedmann, 1990:14-15).

c) Alteración de las dietas locales

Aunque algunos cambios en los hábitos alimentarios pueden ser enriquecedores en lo nutricional y cultural, la ayuda alimentaria ha promovido a veces pautas de consumo que no pueden ser mantenidas mediante la producción local, generando dependencia de las importaciones, desincentivando el cultivo de los cereales tradicionales y, por tanto, lesionando la economía de los campesinos del país. El mayor problema ha consistido en la introducción del trigo (y en algunos lugares del arroz) en zonas en las que apenas se produce (como el África tropical), vendiéndolo en el mercado a precios subsidiados y acostumbrando a su consumo sobre todo a las clases medias urbanas. Éstas le atribuyen hoy al pan de trigo cierto estatus social, por lo que se ha generado una dependencia de las importaciones comerciales del exterior que implica la pérdida de divisas nacionales y la reducción de demanda de los cereales locales (Singer et al., 1987:190; Thomas et al., 1989:40).

d) Productos inadecuados en lo cultural, social o nutricional

Muchas intervenciones de ayuda alimentaria han fracasado o han tenido efectos perturbadores por basarse en el envío de productos que no se ajustan a las necesidades nutricionales y condiciones biológicas de los receptores, o que resultan inadecuados para sus pautas dietéticas. Muchas veces se ha desconsiderado el valor cultural de los alimentos, enviándose productos que chocaban con los hábitos, e incluso con los tabúes religiosos o culturales de los receptores, y que por consiguiente han sido rechazados. En el plano de la adecuación tanto cultural como biológica, los envíos de productos lácteos suelen ser los más problemáticos, dado que gran parte de la población adulta mundial no suele consumirlos y presenta malabsorción de la lactosa, lo que puede provocar diarreas y problemas digestivos. Más grave aún ha sido la ayuda vinculada a la promoción de sucedáneos de la leche materna, en la medida que han desalentado la lactancia materna, con los consiguientes perjuicios para la salud de los bebés.

Otro ejemplo es el envío por EE.UU., durante los años 80, de miles de toneladas de maíz amarillo al Sur de África, cuando este producto no es apreciado por la población, a diferencia del maíz blanco local. Algunas veces la ayuda ha consistido en productos procesados y con marca comercial, inadecuados desde el punto de vista nutricional e ineficientes desde el económico, como patatas fritas, salsa de espaguetis o alimentos de adelgazamiento.

e) Reducción de los precios y desincentivación de la producción

La ayuda alimentaria, en la medida en que incrementa el suministro de alimentos en el mercado o en que permita a las familias tener que comprar menos, tiende a provocar una disminución de su precio, lo cual a su vez puede desalentar su producción por parte de los campesinos locales ya que sus beneficios serán menores. Tal desincentivo es más factible en los lugares remotos y relativamente aislados con respecto a los mercados regionales o nacionales, ya que el aislamiento comercial y las dificultades para exportar hacen que un aumento del abastecimiento se traduzca inmediatamente en una bajada de los precios.

Diversos especialistas (Singer et al., 1987: 197-201; Maxwell, 1991b:68-70) entienden que el riesgo de desincentivos es real, pero que éstos pueden evitarse mediante políticas gubernamentales que utilicen adecuadamente la ayuda. En efecto, la ayuda por programas (la que se entrega a granel para su venta en los mercados) es la que presenta mayor riesgo, en el caso de que sea adicional a las importaciones comerciales. Sin embargo, la mayor parte de la ayuda sustituye a tales importaciones, en cuyo caso no representa un suministro adicional ni genera desincentivos. Por su parte, la ayuda por proyectos (entregada a beneficiarios determinados) suele movilizar cantidades reducidas de alimentos, por lo que el peligro es reducido y a escala sólo local. Este peligro puede evitarse si los proyectos se orientan de forma efectiva a los más pobres y hambrientos (en proyectos de empleo, salud materno-infantil o alimentación escolar), por cuanto éstos, en cualquier caso, apenas hubieran podido adquirir la comida en el mercado, con lo que la ayuda se traducirá en un aumento del consumo de alimentos y no en una merma de las compras en el mercado.

f) Dependencia y desincentivos políticos por parte de los gobiernos receptores

Los gobiernos receptores pueden experimentar cierta dependencia hacia la ayuda, sobre todo cuando ésta representa una porción abultada de sus ingresos, o cuando están llevando a cabo políticas de comida barata y subsidiada que son incapaces de mantener por sí mismos pero que no pueden eliminar sin peligro de alteraciones sociales (casos de Botswana y Lesotho en los años 80). Este síndrome de adicción a la ayuda puede provocar en los gobiernos actitudes de dependencia o clientelísticas hacia los donantes, sintiéndose más responsables ante éstos que ante sus propios ciudadanos. Además, la ayuda puede desmotivar la adopción de reformas políticas necesarias para el sector agrícola o la seguridad alimentaria: al mitigar la presión y descontento sociales, puede contribuir a mantener el statu quo así como políticas agroalimentarias negativas e insostenibles, evitando abordar los problemas estructurales, como la reforma agraria o el desarrollo del sistema fiscal (Singer et al., 1987:187). Este tipo de desincentivos parecen haberse dado, por ejemplo, en países como Honduras, Ghana y varios del Sahel (McClelland, 1997:vii).

g) Pasividad, síndrome de dependencia y ruptura de las estrategias de afrontamiento

También las personas pueden verse afectadas por una cierta mentalidad de dependencia de la ayuda, especialmente aquellas que la hayan recibido durante períodos prolongados y, sobre todo, en forma de donaciones gratuitas, como es el caso de los refugiados[Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados,ver ACNUR, Refugiado: definición y protección, Refugiados, Campo de, Refugiados: impacto medioambiental, Refugiados medioambientales, Refugiados: problemática y asistencia, Reintegración de refugiadosy desplazados, ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados), Salud de los refugiados] y desplazados internos de larga duración. La recepción de tales donaciones pueden generar una actitud de pasividad y desincentivar la realización de actividades remuneradas, siendo ésta una de las razones por las que resulta recomendable priorizar el reparto de la ayuda a través de proyectos de comida o dinero por trabajo. Otro riesgo, sobre todo con la ayuda de emergencia, es que gracias a su recepción las familias dejen de implementar sus tradicionales estrategias de afrontamiento de las crisis, dando lugar a un cambio cultural a largo plazo que incremente su indefensión y vulnerabilidad ante futuras crisis.

h) Incorrecta selección de destinatarios

La ayuda alimentaria con frecuencia no llega de forma preferente a los más vulnerables. Esto ocurre sobre todo con la ayuda por programas orientada a la venta en el mercado, que se utiliza muchas veces para mantener bajos los precios en las zonas urbanas, compitiendo con la producción de los campesinos locales y forzándoles así a reducir sus precios. La población de las ciudades suele ser objeto de una atención especial o sesgo urbano por parte de la mayoría de los gobiernos, debido a que cuentan con una mayor capacidad de presión política. A esta incorrecta selección de destinatarios contribuye el que la ayuda esté constituida con frecuencia por alimentos considerados “superiores” (sobre todo trigo y arroz), consumidos preferentemente por las clases medias urbanas, en lugar de los alimentos tradicionales, básicos en la dieta de los pobres. Por consiguiente, una adecuada selección de los beneficiarios es uno de los retos esenciales para que la ayuda sea eficiente y mejore la situación de los más necesitados. Por último, es sabido que una parte significativa de la ayuda suele perderse en los laberintos de la corrupción, o que en contextos de conflicto suele ser desviada para el aprovisionamiento de las tropas (ver acción humanitaria: debates recientes).

i) Distribución tardía o intempestiva

Uno de los mayores problemas de la ayuda alimentaria es que, con mucha frecuencia, llega tarde (habitualmente varios meses después de tomada la decisión) o, simplemente, en un momento no adecuado. La ayuda de emergencia con frecuencia se activa demasiado tarde, cuando se ha desencadenado ya la fase de emergencia, con la consiguiente pérdida de vidas y deterioro de los sistemas de sustento de los vulnerables. Peor aún, en ocasiones se distribuye cuando la crisis está remitiendo debido a la mejora de la producción local, en cuyo caso puede perturbar la recuperación de los mercados locales, como ocurrió en 1985-86 en el Sahel, Sudán, Kenia o Etiopía (Clay y Stokke, 1991:22; Maxwell, 1991a:79-82).

Durante la crisis alimentaria de mediados de los 80 en África, los procesos burocráticos en la CE, por poner un ejemplo, hicieron que desde la decisión del envío de ayuda hasta el reparto de ésta transcurriera un intervalo medio de 400 días. Los suministros prometidos en 1984, durante la sequía, llegaron a muchos países en 1985 en plena época de lluvias, y no pudo distribuirse porque las carreteras estaban inundadas. A algunos países llegaron incluso cuando ya se estaban recogiendo unas cosechas excelentes (como la de Kenia en 1985), por lo cual plantearon serios problemas de almacenamiento (Timberlake, 1988:23-24).

En el caso de la ayuda por programas o proyectos, es igualmente importante que la ayuda llegue en la estación del año adecuada, esto es, en los meses previos a la cosecha, en los que puede paliar el agotamiento de las reservas y frenar la escalada de los precios motivada por la escasez. Por el contrario, si se distribuye después de la cosecha, cuando los graneros están llenos y, por tanto, los precios han descendido, la ayuda contribuye a un mayor desplome de los precios, al tiempo que, al competir con la producción local, merma los ingresos de los campesinos e incrementa su vulnerabilidad. En estos casos, la ayuda alimentaria puede ser claramente contraproducente.

Otro posible efecto perturbador se deriva de la irregularidad temporal de los suministros, que ha sido una constante como consecuencia de la variabilidad del volumen de excedentes de los donantes. Cuando se depende de la ayuda, un insuficiente suministro de ésta puede provocar escasez, mientras que un sobresuministro en un corto período de tiempo puede saturar el sistema portuario o de almacenaje (Singer et al., 1987:177-178,182). De ahí que, a fin de ganar en estabilidad y capacidad de planificación, varios autores subrayen la necesidad de que los compromisos de ayuda para los países prioritarios tengan un carácter plurianual, de tres a siete años en propuesta de Hopkins (1993:147).

j) Insuficiencia como respuesta a las hambrunas

Este aspecto ha sido subrayado recientemente por varios autores, como Alex de Waal (1989a: 66-67; 1991:79) con su estudio sobre la hambruna de Darfur (Sudán) en 1984-1986. Éste concluye que, si no se produjeron las millones de muertes que se habían pronosticado, no fue gracias a la ayuda alimentaria de emergencia, que apenas satisfizo el 10% de las necesidades nutricionales de la población, además del hecho de que llegó tarde y de que en gran parte no llegó a los más pobres. La amortiguación del impacto de la crisis se debió sobre todo a las estrategias de afrontamiento implementadas por los afectados (consumo de alimentos silvestres, emigración laboral, pequeño comercio, etc.), que permitieron cubrir aproximadamente el 55% de las necesidades alimentarias (el 35% restante se satisfizo con sus propias cosechas). En este caso, los recursos derivados de las estrategias fueron al menos cinco veces mayores que los de la ayuda alimentaria, además de que les permitieron mantener intacta su base de sustento (tierra y animales), de modo que pudieron recobrar su autosuficiencia al acabar la crisis. Por otro lado, a veces la ayuda contribuyó a incrementar la mortalidad, por cuanto estimuló el hacinamiento de los más afectados en campos de socorro en los que se repartía, proclives a la propagación de epidemias.

Las hambrunas recientes, en particular las africanas, no se caracterizan sólo por un deficiente consumo alimentario, sino también por el empobrecimiento extremo, por la crisis

sanitaria y, frecuentemente, por una violencia que desencadena la hambruna y la utiliza como arma de guerra. Por consiguiente, la ayuda alimentaria de emergencia no es la única forma, ni la más eficaz, de luchar contra las hambrunas. La ayuda alimentaria, para ser efectiva, debe ir estrechamente ligada al apoyo a las estrategias de afrontamiento de las víctimas; a intervenciones de salud (vacunación, agua y saneamiento) para frenar las epidemias y el aumento de la mortalidad; y, en la medida de lo posible, a otras medidas para evitar las violaciones masivas de los derechos humanos básicos, como las orientadas a la pacificación.

k) Ineficiencia económica y carestía de transporte y gestión

La ayuda alimentaria no es un producto barato, como frecuentemente se cree. Los costes de manipulación, transporte, almacenamiento y administración suelen absorber entre el 30-50% del valor de los fondos asignados a la ayuda alimentaria (Peppiatt y Mitchell, 1997:16), razón por la que ésta suele presentar una baja relación coste-eficacia. Esto significa que los costes totales para el donante suelen ser más altos que el ahorro que obtiene el receptor, es decir, que el coste que le hubiera supuesto comprar esos suministros en el mercado internacional.

Los envíos a receptores como Mozambique y Sudán prueban que el coste de la ayuda en cereales puede multiplicarse por más de cinco para cuando alcanza a sus beneficiarios en zonas remotas (Walker, 1996:134). Esto puede paliarse en parte mediante las compras locales (en el propio país) o las compras triangulares en un tercer país cercano. Pero también lleva a considerar que, en vez de enviar ayuda por programas, sería mucho más barato financiar las importaciones de los países receptores por cauces comerciales: los comerciantes nacionales pueden operar más eficientemente que las agencias donantes (conocen mejor que éstas las fuentes de aprovisionamiento más ventajosas, los cauces de transporte más adecuados y las condiciones del mercado local), con lo que pueden ahorrarles a éstas la mayor parte de los gastos de gestión. Por otro lado, la eficiencia de la ayuda puede incrementarse con medidas para minimizar el deterioro de la calidad de los productos, o planificando las operaciones con más tiempo para que en las licitaciones participen más proveedores y transportistas, generando una mayor competencia y precios inferiores.

l) Problemas de calidad y conservación de los productos

La calidad de los alimentos puede disminuir durante su transporte, almacenaje y manipulación, de forma que a veces al final llega a no ser apta para el consumo humano y debe destinarse al consumo animal. Con frecuencia estas pérdidas se deben a que los estándares de calidad exigidos en el momento del aprovisionamiento son los mismos que se suelen aplicar a las operaciones en Europa, EE.UU. o Canadá, tratándose de niveles que resultan inadecuados para los países tropicales. Un determinado grado de presencia de sustancias extrañas, granos rotos o defectuosos y, sobre todo, humedad, que pueden resultar aceptables en los países donantes de clima templado, en los países tropicales sin embargo pueden ser excesivos y propiciar pérdidas abundantes causadas por insectos y mohos. Los donantes con frecuencia no prestan la suficiente atención a estos criterios técnicos en sus contratos de licitación y envío.

m) Desconexión de otras formas de ayuda

Una última crítica consiste en que la ayuda alimentaria con frecuencia se ha practicado sin conexión con otras formas de asistencia, como la financiera o la técnica, mediante sus propias instituciones, procedimientos y normas (O’Shaugnessy, 1995:22). Esto, evidentemente, ha ido en detrimento de una visión más integrada, que hiciera uso de las sinergias de las diferentes formas de ayuda para perseguir objetivos comunes de desarrollo humano y seguridad alimentaria para los más vulnerables.

En sentido contrario, hoy se subraya la necesidad de que la ayuda alimentaria en forma de programas y de proyectos se integre en el marco de las políticas de desarrollo agrícola y seguridad alimentaria del país receptor, debiendo servir a su refuerzo. Por su parte, la de emergencia debe ejecutarse en estrecha combinación con intervenciones en otros campos, preferentemente el sanitario, el de agua y saneamientos, o el de apoyo a los sistemas de sustento de los más vulnerables. K. P.

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Ver Otros

Acción humanitaria: concepto y evolución Acción humanitaria: debates recientes

Ayuda alimentaria: criterios operativos

Ayuda alimentaria: modalidades

Ayuda alimentaria: productos y raciones

Cooperación bilateral/multilateral

Cooperación para el desarrollo

Hambre