Capitulo 4 Diseño institucional del ente regulador para América Latina y el Caribe

8/14/2019 Capitulo 4 Diseo institucional del ente regulador para Amrica Latina y el Caribe

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Jorge Dussn Hitscherich y Juan Manuel Roldn Perea

las Perspectivas de Amrica Latina y El CaribePOBREZA DIGITAL:

Diseo institucionaldel ente reguladorpara Amrica Latinay el Caribe


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Diseo institucional del ente reguladorpara Amrica Latina y el Caribe

Jorge Dussn Hitscherich*

UNIVERSIDAD DEL ROSARIO, COLOMBIACalle 114 A No. 28-34 IN.2 - Bogot, D.C., Colombia

[email protected]

Juan Manuel Roldn Perea**UNIVERSIDAD DE LOSANDES, COLOMBIA

An cuando los beneficios obtenidos con el ingreso de los capitales privados a la re-

gin han sido considerables, principalmente porque fue posible realizar las inversio-

nes necesarias para facilitar el acceso de la mayora de la poblacin a las nuevas tec-nologas, el modelo de gestin actual tambin ha dado lugar a un nuevo nivel en las

relaciones entre los usuarios y las mega-empresas que dominan la industria de las TIC.

La evolucin del rgimen jurdico de estos servicios, que promueve la competencia

y la eficiencia, debe reconocer los derechos de los usuarios en las relaciones de consu-

mo. Sin embargo, la consagracin de un catlogo de derechos tampoco es suficiente si

no se cuenta con los instrumentos jurdicos adecuados para hacerlos efectivos.

Por otra parte, an cuando la Sociedad de la Informacin representa el acceso a

un mundo ilimitado de oportunidades, los cambios que involucra tambin generan

temores para muchos, principalmente para aquellos cuyo proceso de incorpora-

cin de las nuevas tecnologas ha sido frustrante, como son las personas de mayor

edad, los indgenas, los miembros de minoras tnicas y los ms pobres. Las nuevas

tecnologas conllevan el riesgo de transformaciones culturales que pueden afectar

los valores y tradiciones de algunos grupos.

1

*Abogado de la Pontificia Universidad Javeriana, con ttulo de Especialista en Derecho Comercial dela misma universidad. Profesor de la Especializacin en Derecho de las Comunicaciones de la Univer-sidad del Rosario y profesor de la ctedra del mismo nombre en la universidad Jorge Tadeo Lozano.

** Ingeniero Elctrico de la Universidad de los Andes y candidato al ttulo de magster en Economa dela misma institucin.


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Esta situacin ha sido escasamente interpretada por la industria. El mercado es

la nueva fuerza que la impulsa y el bienestar obtenido por la mayora puede eclip-

sar los problemas que tienen los grupos ms dbiles. Por lo anterior, es importante

que cada pas disee instituciones que permitan a los consumidores tener una par-

ticipacin efectiva en los procesos de regulacin, bien sea en la solucin de conflic-tos con las empresas, en la discusin de normas, incluso como miembros de los r-

ganos que definan las polticas de acceso a las TIC.

Introduccin

Este trabajo establece la importancia de un cambio en el modelo institucional del re-

gulador, con el fin de que la regulacin se oriente ms efectivamente hacia la aten-

cin de las necesidades de la poblacin, especialmente de los ms pobres, median-

te una mayor participacin de la poblacin en las decisiones que les interesan. A di-ferencia de otros estudios, este documento no se refiere a los fundamentos institu-

cionales (institutional endowment), la relacin del regulador con otras entidades o la

descripcin de los modelos regulatorios que pueden aplicarse.1 La tesis de este tra-

bajo consiste en permitir la intervencin de los consumidores para mejorar la regu-

lacin.2 Con este objeto tambin se dise una encuesta para las autoridades, los

consumidores y las empresas, para obtener datos estadsticos que permitan medir la

eficacia que han tenido los mecanismos actualmente previstos para la participacin

de los consumidores y conocer los principales obstculos que se presentan para elejercicio de este derecho y, a partir de ello, formular algunas recomendaciones que,

adems de revisar los fundamentos institucionales y dems aspectos mencionados,

asegure un modelo eficiente de regulacin a favor de los consumidores.

Es importante tener en cuenta, que adems de las ventajas que generalmente se

producen con la intervencin de la poblacin en las decisiones que los afectan, la

mayora de los pases en la regin cumplieron el ciclo inicial de regulacin pro-

competencia, enfocado en el rebalanceo tarifario, la prohibicin de subsidios cru-

zados, la privatizacin de monopolios, la eliminacin barreras de entrada a la com-

petencia y la aplicacin de reglas de interconexin, entre otros aspectos, por lo que

deben desarrollarse unas nuevas normas que, de manera efectiva, se preocupen por

los derechos de los usuarios, disminuyan el riesgo de captura del regulador por la

industria y creen un ambiente para que los reguladores sean permeables a los inte-

D I S E O I N S T I T U C I O N A L D E L E N T E R E G U L A D O R P A R A A M R I C A L A T I N A Y E L C A R I B E

1 LEVY YSPILLER, p. 6.

2 Por consumidor se conoce no solamente a quien efectivamente recibe un servicio o adquiere unbien, sino tambin a la persona que requiere el servicio, an cuando no pueda adquirirlo o recibirloen determinado momento. En el sector de las telecomunicaciones es comn identificar al consumi-

dor con el usuario de los servicios. Por ejemplo, la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y delConsejo de 30 de junio de 1997. define a los usuarios como las personas, incluidos los consumidores,o los organismos utilizadores o solicitantes de servicios de telecomunicaciones accesibles al pblico.


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reses de los ciudadanos y respondan ante ellos por las decisiones que toman, dn-

dole prioridad a la atencin de los grupos ms pobres y dbiles de la poblacin.

A. Diseo institucional del regulador

Para respaldar los procesos de privatizacin que se cumplieron durante la dcada

pasada en casi toda Amrica Latina, se disearon las comisiones de regulacin, las

cuales deban equilibrar los intereses de los inversionistas, evitando que sus capita-

les quedaran sujetos al vaivn de los cambios polticos caractersticos del continen-

te3, al tiempo que procuraban que se cumplieran los objetivos de aumentar la co-

bertura, mejorar la calidad de los servicios y reducir las tarifas, encausando las fuer-

zas del mercado para proveer las necesidades bsicas a la poblacin ms pobre.4

Es as como los reguladores han asumido que su principal tarea es promover la

competencia, con el fin de mejorar la oferta de los servicios y aumentar el bienestarde los consumidores.5 Sin embargo, muchos grupos de la poblacin se encuentran

por fuera de las soluciones de mercado. Lamentablemente, el afn de adelantar las

privatizaciones no permiti que se definieran con claridad las funciones que deban

cumplir las comisiones de regulacin para resolver esta desigualdad, ni los instru-

mentos con que contaban para ello.6 De hecho, en la mayora de los pases de Am-

rica Latina y el Caribe, las polticas de servicio universal y los fondos para la finan-

ciacin del mismo, surgen despus de los procesos de privatizacin y liberalizacin,

como se observa en la siguiente tabla.7


3 Es curioso, por ejemplo, que el contrato mediante el cual Per vende el operador estatal a Telefnicase haya aprobado por el rgano legislativo de ese pas. Con esa accin, los actuales propietarios ase-guraban que las condiciones ofrecidas no seran cambiadas, pero es extrao que un acto que por defini-cin es de naturaleza inter partes, se formalice mediante una ley que debe ser de carcter general o ergaomnes. El resultado es que el regulador tiene un margen muy estrecho de accin en defensa de los con-sumidores, como aplicacin de la tarifa plana para internet, o para promover la competencia.

4 "Hemos dado pruebas de la importancia de la estructura poltica de Jamaica en el desarrollo de insti-tuciones reguladoras y de las repercusiones en su rendimiento. Un resultado importante es que dadala naturaleza del sistema parlamentario de Jamaica, con un fuerte sistema de dos partidos y escasaindependencia de parlamentarios individuales, la toma de decisiones descentralizada basada enfuertes requisitos de procedimiento (basados en leyes) puede no ofrecer la estabilidad regulatorianecesaria para promover la inversin del sector privado en sectores caracterizados por inversionesirrecuperables y consumo domstico". SAMPSON y SPILLER, p. 53. Tambin existe amplia evidenciade este tema en STIGLITZ, cap. 3.

5Ver ARIO (2004) y INTVEN (2000).

6Ver KESSIDES (2004).

7 Debe aclararse que antes de tener una poltica de servicio universal establecida, exista una regulacin

que obligaba a las empresas prestadoras de servicios a cumplir con metas que beneficiaran a las clasesmenos favorecidas, por ejemplo, cumplir con un nivel de densidad telefnica, instalar cierto nmero detelfonos pblicos o prestar el servicio a precios asequibles por medio de subsidios cruzados.


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Por otra parte, el problema del acceso a los servicios para los ms pobres, para

quienes viven en las zonas rurales y para otros grupos de la poblacin, como los cie-

gos, los sordomudos o las minoras tnicas, se reduce a la ejecucin de programas

de acceso universal8, los cuales se disean sin ninguna intervencin de los propios

interesados, por lo que es necesario establecer condiciones para que estos grupos

puedan impulsar la accin del regulador y para que sean protagonistas de sus pro-

pias soluciones. As mismo, las relaciones de consumo que surgen a raz de las pri-


8 En telecomunicaciones se habla de programas de servicio universal para referirse a los proyectos detelecomunicaciones sociales, que pueden orientarse hacia objetivos de acceso universal o serviciouniversal. En ese sentido, servicio universal es el conjunto mnimo de servicios, de una calidad de-terminada, que est disponible para todo usuario, con independencia de su localizacin geogrfica y ala vista de las condiciones nacionales especficas, a un precio asequible (Directiva 2002/21/CE y Direc-tiva 2002/22/CE. Tambin puede verse en el Libro verde sobre servicios de inters general, de la CO-MISIN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, p. 17). Este conjunto de servicios debe estar disponible en cada ho-gar. Por acceso universal se entiende el derecho de cualquier persona a utilizar un servicio de teleco-municaciones, inicialmente de telefona pero con posibilidad de utilizar otros servicios como fax o in-

ternet, en puntos de acceso comunitario. La forma como se desarrollan los proyectos de acceso comu-nitario contemplan un punto de acceso para una comunidad con determinada densidad (por ejemplo,un telfono para localidades con 500 habitantes), o un punto de acceso a determinada distancia.

NP: Los aos de privatizacin que no se mencionan es debido a que el servicio es prestado por el gobierno opor el gobierno y el sector privado.

Fuente: Jordana y Sancho, Monedero, AHCIET, UIT y elaboracin propia.

Tabla 1: Reformas de mercado en Amrica Latina

Pas Ao de Ao de creacin Ao de creacin Fondo dePrivatizacin de la entidad del programa de Servicio Universal

reguladora Servicio Universal

Argentina 1990 1996 2000 2000

Bolivia 1995 1994 2001 2001

Brasil 1998 1997 2000 2000

Chile 1988 1994 1994 1994

Colombia NA 1994 1999 1994

Costa Rica NA 1996 2000 2000

Ecuador NA 1995 2000 2000

El Salvador 1998 1996 1998 1998

Guatemala 1998 1996 1996 1996

Mxico 1990 1996 2002 2002

Paraguay NA 1995 1995 1995

Per 1994 1994 1993 1993

Venezuela 1991 1991 2000 2000


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vatizaciones y se consolidan en la medida que los mercados maduran, tambin exi-

gen que se tome conciencia sobre la necesidad de establecer mecanismos ms am-

plios y efectivos para la proteccin para los usuarios. Por estas razones, distintos

pases han introducido cambios en sus instituciones legales, algunos de los cuales

se describen a continuacin.

1. El Defensor del Usuario

Si el primer derecho de los usuarios es recibir un servicio de buena calidad, el se-

gundo debera ser el de presentar quejas por la mala prestacin del servicio, pero re-

sulta errneo suponer que todos los usuarios tienen conocimiento de sus derechos.

Es cierto que muchos ordenamientos jurdicos prevn la existencia de procedi-

mientos para presentar reclamaciones por la prestacin de los servicios pblicos,

especialmente contra las facturas, pero la posibilidad de presentar reclamacionesno garantiza una respuesta oportuna y adecuada a las pretensiones de los usuarios.

Por el contrario, la multiplicidad y dispersin de normas, la falta de conocimien-

to para el uso de las acciones y recursos legales, el tiempo y el esfuerzo que requie-

ren, la dificultad de cumplir con las formalidades o pruebas que en algunos casos se

exigen, el volumen de las reclamaciones, el poco valor que pueden tener las mis-

mas, la demora en la solucin de las controversias, la permisividad de las autorida-

des y la ausencia de alternativas que permitan elegir otros proveedores, desalientan

el ejercicio de este derecho por parte de los usuarios, de manera que es comn en-contrar una actitud pasiva, que conduce a una autorizacin tcita para desconocer

las normas que los protegen.9

En sntesis, la proliferacin de mecanismos en el ordenamiento jurdico no ga-

rantiza los derechos de los usuarios y, por el contrario, conlleva la creacin de tr-

mites engorrosos y a la concentracin de actuaciones en las instancias administra-

tivas y judiciales, con alto desgaste para el Estado. Por lo anterior, en algunos pases

existen mecanismos alternativos, como el Ombudsmano defensor del usuario, que

tiene la misin de promover el cumplimiento de las normas que rigen la prestacin

del servicio y mejorar las relaciones de las empresas con los usuarios, interviniendo

en la solucin de las reclamaciones, procurando que se adopten decisiones justas y

proponiendo soluciones en defensa del inters general. Para el efecto, el Ombuds-

mandebe rodearse de instrumentos que garanticen su independencia, neutralidad

y la confianza del pblico, actuando como fuente de informacin y promotor del

cambio en las empresas.10


9 PEREZ-BUSTAMANTE (2004).10 COMISIN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Recomendacin 98/257/CE.


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Revisando el desarrollo que ha tenido este mecanismo en distintos pases y secto-

res econmicos, el defensor del cliente o del usuario puede tener el siguiente origen:11

a) Defensora individual. Creada por una empresa para conocer exclusivamen-

te de cuestiones que se susciten entre sta y sus clientes. Es el caso de los De-fensores del Lector o del Televidente que se ha generalizado en los medios de

comunicacin y otras industrias o sectores econmicos como el financiero.

b) Defensora colectiva o descentralizada. Creada por un gremio o un sindica-

to, a la cual tienen acceso las empresas afiliadas y sus clientes. Es el caso de

la Oficina del Ombudsman de Telecomunicaciones (OTELO) en el Reino Uni-

do, una asociacin sin nimo de lucro de los proveedores de servicios de te-

lecomunicaciones, los cuales comprenden a los proveedores de redes pbli-

cas de comunicaciones electrnicas, los proveedores de servicios de comu-nicaciones electrnicas pblicas o a las personas que ofrecen facilidades

asociadas con una red pblica de comunicaciones electrnicas o a un servi-

cio pblico de comunicaciones electrnicas.12

c) Defensora mixta. Su origen es legal, convocando a las autoridades para que

participen en su conformacin. Es el caso del Ombudsmande la Industria de

Telecomunicaciones en Australia (Telecommunications Industry Ombuds-

man TIO), entidad no gubernamental, sin nimo de lucro, constituida por

las compaas telefnicas y de internet, como un esquema alternativo de re-solucin de disputas, gratuito e independiente, para los usuarios residencia-

les y pequeos usuarios comerciales que tengan una reclamacin relaciona-

da con los servicios de telefona o internet. En realidad, lo que se conoce co-

mo TIO es una organizacin compleja, establecida por el Gobierno Federal

de Australia en el ao de 1993 y, posteriormente, consagrada en la Ley de Co-

municaciones de 1997, la cual est conformada por un Consejo, una Junta de

Directores y por el Ombudsmande la Industria de Telecomunicaciones. La

Junta se encarga de la direccin administrativa, mientras que el Consejo, ade-

ms de designar al Ombudsman, es responsable de las polticas de la organi-

zacin y de mantener su independencia. En el Consejo participan los repre-

sentantes de los proveedores de servicios y un nmero de delegados de los

consumidores, superior en tres al de los representantes de los proveedores.


11 BENETTI (2001).

12 OTELO revisa las quejas sobre los servicios y/o productos prestados a los usuarios residenciales ypequeos comerciantes que caen en la jurisdiccin de OFCOM y se asegura de que las soluciones

adoptadas sean cumplidas por las compaas de telecomunicaciones. Se consideran pequeos usua-rios comerciales aquellos que gastan 5000 libras al ao por el servicio y aquellos comerciantes que apesar de gastar ms de 5000 libras al ao, tan solo tienen 10 o menos trabajadores.


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2. Audiencias pblicas y fiscalizacin

La participacin ciudadana en la gestin de los servicios pblicos no se limita a la

defensa de los derechos de los usuarios ante las empresas. Sin embargo, an cuan-

do muchos pases consagran en sus leyes el derecho de los ciudadanos a participaren las decisiones que les ataen, en la prctica raras veces ocurre que las personas

intervengan ante las autoridades administrativas y ms extrao an es que los fun-

cionarios atiendan estas opiniones al tomar sus decisiones.

Por lo tanto, an cuando formalmente algunos reguladores cumplen con un pro-

ceso de discusin pblica de los proyectos de regulacin, en muchos casos las opi-

niones presentadas no tienen eco y no est previsto un mecanismo que obligue a

responder en forma sustentada los comentarios recibidos, de manera que en la

prctica no se avanza en la solucin de los inconvenientes mencionados. Sin em-

bargo, algunos pases han mejorado el proceso de elaboracin de la regulacin, pre-

cisando claramente la responsabilidad del regulador ante los usuarios.

A. EE.UU.

Para adoptar una decisin, la FCC realiza tres publicaciones (NOI o Notice of Inquiry,

NPRM o Notice of Proposed Rulemakingy FNPRM o Further Notice of Proposed Rule-

making) con el fin de recibir y revisar los comentarios de los interesados en cada

oportunidad. Una vez considerados los comentarios, la FCC pblica un reporte

(R&O o Report and Order) en el cual se desarrollan las nuevas reglamentaciones o setoma la decisin de no hacer ninguna reglamentacin. Resmenes de estos reportes

son publicados en Federal Register. Si por algn motivo, alguien no esta satisfecho,

puede presentarse una peticin de reconsideracin en un plazo no mayor a 30 das,

a partir del da en el cual se pblica el resumen del reporte. En respuesta a la peti-

cin de reconsideracin, la FCC emite un memorando (MO&O o Memorandum Opi-

nion and Order) y si decide expedir la reglamentacin, emite una notificacin pbli-

ca (PN o Public Notice) indicando la fecha en que finalmente piensa sancionarla.

Muchas de las reglamentaciones importantes son decididas en reuniones abiertas al

pblico, en las que los comisionados de la FCC discuten y votan. Estas reuniones son

anunciadas, junto con los tpicos que sern tratados, siete das antes en la pgina de

internet de la FCC.

B. CANAD

Para la adopcin de la regulacin, la CRTC comunica su intencin de iniciar un pro-

ceso de discusin a travs de su pgina de internet y en la Canada Gazette. Adems,

es posible que enve invitaciones a grupos especficos y a comunidades rurales pa-

ra que participen y publica avisos en los peridicos con ese propsito o mediante



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los recibos de pago de las empresas prestadoras de servicios, en caso que se dirija a

los suscriptores de servicios.

La discusin de la regulacin puede hacerse en una audiencia pblica, general-

mente cuando se trata de procesos que tiene que ver con aplicaciones para licen-

cias nuevas de difusin, en asuntos relacionados con enmiendas a la regulacin o,cuando a juicio de la entidad, se trata de una regulacin importante. En estas au-

diencias cualquier persona puede participar, siempre que presente por escrito sus

comentarios.

C. PER

El Organismo Superior de la Inversin Privada en Telecomunicaciones OSIPTEL

debe publicar los proyectos de normas de carcter general para que todas las perso-

nas interesadas puedan intervenir. Para el efecto, OSIPTEL debe realizar audienciasen diferentes ciudades, previamente anunciadas por distintos medios. Adems, rea-

liza seminarios, hace publicaciones y, en general, ofrece informacin al pblico so-

bre el sector de las telecomunicaciones, ocupndose especialmente de la divulga-

cin de los derechos de los usuarios por medio de la Gerencia de Usuarios del orga-

nismo, dependencia que evala el impacto de las medidas regulatorias.

D. COLOMBIA

An cuando para la Comisin de Regulacin de Telecomunicaciones no era necesa-

rio realizar consultas sobre los proyectos de regulacin, desde 1997 acogi en su re-

glamento la obligacin de publicar en internet los estudios con los borradores de las

medidas que pretende adoptar, con el fin de recibir comentarios de todos los inte-

resados. Mediante el decreto presidencial 2696 de 2004, la conducta asumida por la

CRT se hizo obligatoria para todas las agencias reguladoras de los servicios pblicos

(CRA para el sector de acueducto y aseo, y CREG sector de energa y gas combusti-

ble). La norma exige que se respondan los comentarios recibidos y a publicar un do-

cumento en el que se explique la posicin de la entidad sobre cada uno de ellos.

Adems, las comisiones de regulacin estn obligadas a tener un plan estratgicode cinco aos y una agenda regulatoria que indique los proyectos que espera ade-

lantar cada ao. El borrador de la agenda debe discutirse pblicamente antes de ser

aprobado.

Cuando la regulacin se refiere a las tarifas del servicio de telefona fija, someti-

do a un rgimen especial como servicio pblico domiciliario, la CRT debe presen-

tar las bases de los estudios sobre los cuales se definirn las tarifas con un ao de

anticipacin y los resultados parciales deben publicarse. Tres meses antes de la fe-

cha prevista para que inicie el periodo de vigencia de las frmulas tarifarias, se de-



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ben hacer pblicos en internet, los proyectos de metodologas y de frmulas, los es-

tudios respectivos y los textos de los proyectos de resoluciones con un documento

explicativo. Ese documento se remite a los Gobernadores, que son los jefes poltico-

administrativos de las entidades territoriales de segundo nivel (departamentos) pa-

ra que lo divulguen.As mismo, las comisiones de regulacin deben realizar audiencias pblicas en

diferentes distritos y municipios del pas, para estimular la participacin de los

usuarios, los cuales deben ser convocados por distintos medios con diez das de an-

ticipacin. Las audiencias son grabadas y debe producirse una memoria escrita de

lo que se discuta. De las consultas pblicas, los comentarios, las informaciones, los

estudios y las propuestas allegadas durante este proceso, se elabora un documento

en el que se explican las razones por las cuales se aceptan o rechazan las propues-

tas formuladas.

3. Los grupos de usuarios

Un reciente estudio afirma que la privatizacin de las empresas de telecomunica-

ciones en Chile, Argentina y Brasil, fueron resultado de decisiones impuestas por los

gobiernos, contra de la voluntad de los ciudadanos.13 En contraste, en aquellos pa-

ses que se realizaron procesos de consulta pblica sobre la privatizacin de sus em-

presas, como Costa Rica y Paraguay, la ciudadana rechaz la propuesta. As mismo,

muchos movimientos de consumidores de Amrica Latina, surgieron paralelamen-


13 "Los factores institucionales tales como la naturaleza de los partidos polticos y el nivel de organiza-cin anterior de los consumidores por parte del estado determinaron en gran medida los repertorios deenfrentamiento disponibles para los movimientos de consumidores luego de la privatizacin. Con el li-derazgo de polticos y activistas, los consumidores argentinos participaron de acciones colectivas su-mamente conflictivas. Se negaron a pagar cuentas de telfono como protesta por el aumento de tarifas

y organizaron boicots al servicio telefnico". Ms adelante, agrega: "Los defensores de la privatizacingeneralmente han ignorado la importancia de una voz poltica para la defensa del consumidor en lospases de Amrica Latina. Los estudios econmicos que s mencionan la participacin del consumidor

advierten que cualquier cambio en la poltica podra producir acusaciones de que el gobierno no esta-ba cumpliendo sus compromisos con los negocios. Muchos economistas polticos y especialistas en ne-gocios parecen ver la participacin en las decisiones regulatorias por parte de los consumidores y de losdefensores de los consumidores como una politizacin innecesaria de los mbitos de las polticas tc-nicas. Algunos politlogos hasta consideran que la expresin del descontento a travs de movimientossociales causa trastornos y es indeseable en las nuevas democracias en general. Otros ven la protestapoltica generalmente como algo positivo, pero desconfan de la idea de la proteccin del consumidor,o "consumismo," como factor movilizador. La mayora de los politlogos y economistas polticos, ade-ms de polticos y activistas de las polticas, coincide en que deben crearse nuevos actores en las refor-mas econmicas para que dichas reformas se sostengan polticamente. Pero aunque los consumidorespareceran estar entre los beneficiarios potenciales ms obvios de la reforma, la mayora de los anlisisde la privatizacin rara vez identifica a los consumidores explcitamente como actores polticos. Dado

que estn de acuerdo en cuanto a la importancia de los actores, la ignorancia generalizada y hasta el re-chazo absoluto a la poltica basada en los consumidores por parte de los especialistas en polticas esuna contradiccin difcil de entender." (RHODES, 2005, p. 4 7).


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te a las privatizaciones de las empresas estatales, principalmente como reaccin al

alza de las tarifas y la eliminacin de los subsidios.

No es coincidencia que las Naciones Unidas haya exhortado a los gobiernos pa-

ra que adopten polticas especiales que alienten la conformacin de organizaciones

de consumidores, desarrollen programas de educacin e informacin para los mis-mos y se establezcan procedimientos de compensacin rpidos, justos, poco costo-

sos y asequibles en las relaciones de consumo, especialmente para las zonas rura-

les y los grupos de bajos ingresos, pues, segn esta organizacin, los sistemas de

proteccin a los consumidores son fundamentales para lograr un desarrollo econ-

mico y social justo, equitativo y sostenido.14

Por lo tanto, la participacin organizada de los consumidores, adems de legiti-

mar la accin de las autoridades cuando son debidamente escuchadas, equilibra los

intereses de todas las partes en la industria, actualmente dominada por megaem-presas que tienen presencia en muchos lugares del mundo, lo cual resta capacidad

de intervencin a los gobiernos, especialmente en pases como los nuestros, que

son altamente dependientes de estas inversiones.

A. EE.UU. COMISIN FEDERAL DE COMUNICACIONES FCC.

En el seno de la FCC existe el comit consultivo del consumidor, cuya misin es ha-

cer recomendaciones y facilitar la participacin de los consumidores ante ese orga-

nismo, principalmente de los consumidores que habitan en reas rurales, los ame-

ricanos nativos y las personas que tienen algn tipo de inhabilidad fsica.

Las principales reas en las cuales el comit interviene, son:

1) Acceso por personas con inhabilidades fsicas (por ejemplo, descripcin au-

ditiva de video, cuadros de dialogo en televisin, facturas comprensibles, ac-

ceso a productos y servicios en telecomunicaciones).

2) Proteccin e informacin al consumidor (por ejemplo, servicio al cliente,

privacidad, abusos de telemercadeo, servicio para la poblacin minoritaria y

rural).

3) Implementacin de reglas de participacin del consumidor en el proceso de

reglamentacin de la FCC.

4) Impacto de tecnologas nuevas y emergentes (por ejemplo, disponibilidad de

ancho de banda, televisin digital, televisin por cable, comunicaciones sa-

telitales, radio FM de baja potencia y la convergencia de stas y nuevas tec-

nologas).


14ASAMBLEAGENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS. Resolucin 39/248 del 16 de abril de 1985.


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El comit es elegido para periodos de dos aos y debe reunirse por lo menos dos

veces al ao. Estas reuniones son abiertas al pblico y deben ser notificadas con

tiempo en el Federal Registery por los medios apropiados. Las reuniones son difun-

didas por internet. La FCC debe proveer las instalaciones y el soporte humano ne-

cesario para que las reuniones del comit se puedan realizar. Los miembros del co-mit no son compensados por sus servicios, sin embargo, la FCC se hace cargo de

los costos asociados con las acomodaciones de las personas con inhabilidades fsi-

cas.

Los miembros del comit son designados por el director de la FCC y el director

del comit, que a su vez es designado por el director de la FCC. Los miembros de-

ben ser reconocidos expertos en cada uno de los campos que representa, incluyen-

do pero no limitados a organizaciones de defensa del consumidor, grupos minori-

tarios, personas con inhabilidades fsicas y representantes de poblaciones rurales.

B. UK. OFICINA DE COMUNICACIONES OFCOM.

La Ley de Comunicaciones de 2003, ordena a OFCOM que conforme un panel de

consumidores para que lo asesore en asuntos relacionados con los intereses de los

consumidores en el mercado que regula y de comits consultivos especiales que re-

presentan intereses especficos de algunos grupos. El panel de consumidores es to-

talmente autnomo, hace pblicos sus puntos de vista y cuenta con su propio pre-

supuesto para realizar las investigaciones que considere pertinentes.

Los diez miembros del panel de consumidores deben ser designados por OF-

COM con la aprobacin de la Secretara de Estado. Al designar los miembros, OF-

COM debe asegurar la representacin de los intereses de cada una de las naciones

que forman el Reino Unido. Igualmente, OFCOM debe asegurarse que el panel pue-

da aconsejar en temas relacionados con los intereses de los siguientes grupos de la

poblacin:

1) Personas que viven en zonas rurales.

2) Personas que viven en zonas urbanas.

3) Pequeos negocios.

4) Personas con desventajas, personas con bajos ingresos y personas con inha-

bilidades fsicas.

5) Personas de la tercera edad.

Adems del panel de consumidores, existen comits consultivos que represen-

tan los intereses especficos de algunos grupos de la poblacin. Uno de ellos es el



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comit consultivo de la tercera edad y de las personas con incapacidades fsicas,

conformado por once miembros, los cuales son designados por OFCOM.

OFCOM tambin tiene comits consultivos que representan a las naciones que

conforman el Reino Unidos (Escocia, Irlanda del Norte, Gales e Inglaterra), cuyos

miembros tambin son designados por OFCOM mediante un proceso abierto al p-blico, asegurando que los miembros designados representen los intereses y opinio-

nes de la regin.

C. PER. ORGANISMO SUPERVISOR DE INVERSIN PRIVADA EN TELECOMU-

NICACIONES OSIPTEL.

Por medio de la Ley 28337, promulgada el 23 de julio de 2004, que modifica la Ley

marco de los organismos reguladores de la inversin privada en los servicios pbli-

cos, se adicionan a estos organismos los consejos de usuarios.Para el efecto, cada organismo regulador debe establecer la estructura, distribu-

cin geogrfica, conformacin y el procedimiento para la designacin o eleccin de

los miembros que conforman los consejos de usuarios, garantizando la participa-

cin efectiva de las asociaciones de consumidores y de los usuarios y su forma de fi-

nanciacin del consejo de usuarios. Las principales tareas que pueden acometer es-

tos consejos son:

1) Emitir opiniones sobre las funciones de supervisin, regulacin, solucin de

controversias y atencin de reclamos de los usuarios, que deben ejercer losentes reguladores.

2) Participar en las audiencias pblicas.

3) Realizar eventos acadmicos sobre temas regulatorios.

4) Recibir y presentar ante el consejo directivo las consultas de los usuarios con

relacin a las polticas y las normativas del sector.

5) Proponer lneas de accin que se consideren convenientes para mejorar la

calidad de la prestacin de los servicios.

D. COLOMBIA. COMITS DE DESARROLLO Y CONTROL SOCIAL.

La Constitucin Poltica de Colombia (1991), consagra el derecho de participacin

ciudadana en las empresas de servicios pblicos mediante la figura de los Comits

de Desarrollo y Control Social de los Servicios Pblicos Domiciliarios, que estn

conformados por los usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales de uno o ms

de los servicios pblicos.



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Dentro de las funciones que les asigna la ley a los comits de desarrollo y control

social, estn las siguientes:

1) Proponer a las empresas de servicios pblicos domiciliarios los planes y pro-

gramas que consideren necesarios para resolver las deficiencias en la presta-cin de los servicios pblicos domiciliarios.

2) Procurar que la comunidad aporte los recursos necesarios para la expansin

o el mejoramiento de los servicios pblicos domiciliarios, en concertacin

con las empresas de servicios pblicos domiciliarios y los municipios.

3) Solicitar la modificacin o reforma de las decisiones que se adopten en ma-

teria de estratificacin.

4) Estudiar y analizar el monto de los subsidios que debe conceder el munici-pio con sus recursos presupuestales a los usuarios de bajos ingresos, exami-

nar los criterios y mecanismos de reparto de esos subsidios y proponer las

medidas que sean pertinentes para el efecto.

Cada comit debe elegir entre sus miembros un vocal de control, que lo represen-

ta ante las empresas de servicios pblicos y las autoridades competentes. Dentro de

sus funciones est la de capacitar a los usuarios en el conocimiento de sus derechos

y ayudarlos en su defensa ante la empresa. Adems, los vocales de control deben ve-

lar por el cumplimiento de las normas que rigen la empresa y evaluar el funciona-miento de la misma, para lo cual pueden intervenir ante las autoridades con el fin

de pedirles que adelanten las acciones correspondientes y las empresas estn en la

obligacin de responder las solicitudes que haga el vocal de control.

Tambin los vocales de control participan en las juntas directivas de las empre-

sas, proponiendo soluciones para resolver los problemas que tenga la organizacin

y promoviendo acciones correctivas para mejorar su funcionamiento, especialmen-

te en cuanto a la prestacin de los servicios y su relacin con el pblico, todo ello en

defensa del inters general.

B. El regulador para los pobres

La relacin directa que existe entre la democracia y el desarrollo prueba que las so-

ciedades ms justas e igualitarias son aquellas en las que los ciudadanos tienen ac-

ceso a los centros de decisin poltica y econmica, mediante un sistema jurdico

que garantice el ejercicio pleno de sus derechos y que garantice la posibilidad de

exigir a las autoridades que respondan ante la comunidad por la confianza deposi-

tada. Estas afirmaciones adquieren mayor valor cuando se trata de las personas po-



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bres que habitan en las ciudades y en las zonas rurales. Para ellos, el sector pblico,

afectado por vicios y problemas estructurales, es ajeno a sus necesidades y la caren-

cia de soluciones reales para las comunidades, conduce a una alarmante y perma-

nente tensin social, que afecta la gobernabilidad en estas naciones.

En ese sentido, es necesario que se creen los instrumentos jurdicos que permi-tan a todas las personas, especialmente a los ms necesitados, participar en las de-

cisiones que los afectan, pues generalmente los procedimientos judiciales y admi-

nistrativos tradicionales son insuficientes y, rara vez, oportunos, adems de ser po-

co conocidos y de difcil aplicacin para los ms pobres.

Para esos efectos, es conveniente facilitar la creacin de asociaciones de usua-

rios, apoyadas por el Estado y mejorarse los procesos de adopcin de la regulacin,

haciendo obligatoria su discusin pblica por medios que estn al alcance de todos,

con una explicacin en trminos adecuados, considerando su nivel de educacin.Medidas similares pueden aplicarse al desarrollar los proyectos de acceso comuni-

tario, que reconozcan la realidad de las comunidades beneficiadas y les permita

apropiarse de las soluciones para que se conviertan en gestores de su cambio. Estos

proyectos deben disearse de acuerdo con las necesidades de los grupos especfi-

cos de la poblacin que van a ser atendidos, de acuerdo con sus caractersticas so-

ciales, econmicas, culturales y tnicas, para lo cual es necesario tener en cuenta

sus opiniones. Infortunadamente, no ha sido una prctica formal, permanente ni

generalizada, la participacin de los interesados en la formulacin de esos proyec-

tos, presentndose errores en su diseo y ejecucin, con la consecuente prdida de

los recursos y esfuerzos realizados. Adems, sera conveniente mantener un canal

formal de comunicacin con las comunidades, como los comits de usuarios, para

conocer los efectos que tuvieron y orientar a la poblacin en el desarrollo de proce-

sos paralelos (educacin, comercio, saludo, trabajo), para maximizar los beneficios

y mejorar los proyectos futuros.

As mismo, debe estudiarse la posibilidad de introducir cambios en la organiza-

cin institucional de las autoridades para incluir a representantes de los usuarios en

las mismas, como ocurre en algunos pases con los servicios de televisin15, y de-rrumbar los prejuicios que existen sobre la capacidad de los ciudadanos para discu-


15 En el mundo, pocos pases cuentan con organismos encargados de proteger las libertades y dere-chos relacionados con los medios de comunicacin. En Amrica Latina estos organismos existen en

Argentina, Chile, Ecuador y Colombia, pero solo en Colombia se contempla la eleccin de los miem-bros por organizaciones de la sociedad civil: uno por las ligas de televidentes y las asociaciones de pa-dres de familia y otro por los sindicatos de trabajadores y actores. Otros dos miembros son designadospor el Presidente de la Repblica y el quinto miembro es elegido entre los representantes de los cana-les pblicos regionales de televisin. En Chile la eleccin de los consejeros se hace de comn acuerdo

entre el poder ejecutivo y el legislativo. En los dems pases, los miembros representan institucionesdel Estado, siendo significativa y preocupante la participacin de las Fuerzas Armadas en las respecti-vas entidades.


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tir responsablemente temas como el rgimen tarifario de los servicios, sin perjuicio

que los instrumentos que se diseen para tal efecto, exijan que las decisiones estn

correctamente sustentadas y cuenten con estudios que analicen objetivamente el

impacto que pueden tener.

Estas soluciones pueden acompaarse de mecanismos de autorregulacin, co-mo el Ombudsmande las telecomunicaciones, que puede ser conformado con la

participacin de los usuarios y cuyas funciones pueden ir ms all de resolver las re-

clamaciones, formulando recomendaciones y haciendo el seguimiento de las pol-

ticas que se promulguen.

Tambin es importante que existan sistemas de informacin que ofrezcan datos

exactos sobre las necesidades y condiciones de los usuarios, especialmente de los

ms pobres, con instrumentos para medir objetivamente el nivel de educacin en

relacin con el servicio, sus derechos, la participacin en asociaciones o comits, laatencin que reciben los usuarios a sus reclamaciones, incluyendo las que se pro-

ducen cuando se niega su prestacin, el porcentaje de las que son resueltas favora-

bles y las ms frecuentes, con especial detalle de las que se originan en los grupos

de poblacin ms necesitada.

Adems, debe obligarse a las empresas a divulgar los derechos de los usuarios,

establecer procedimientos para que los usuarios puedan presentar sugerencias, ca-

lificar el servicio prestado y proponer proyectos con el fin de mejorar el servicio y

expandirlo a quienes no lo reciben. Estos procedimientos pueden ser supervisados

por los usuarios, a travs del Ombudsmano los comits de consumidores y por los

reguladores, sancionando a las empresas cuando incumplan con los objetivos que

el regulador fije.

Correlativamente, deben existir instrumentos que preserven la neutralidad de

los reguladores en sus decisiones, evitando el riesgo de captura del regulador por la

industria. Para ello, es necesario que las autoridades expliquen claramente los mo-

tivos de las decisiones para que se ejerza control sobre las mismas.

Por supuesto, el diseo de los instrumentos jurdicos que perfilan a instituciones

de este tipo, es igual o ms difcil que el de los organismos reguladores, pues debentomarse en cuenta distintos factores, como la necesidad de profesionalizar a las

personas que representan a los consumidores, evitar el control de las organizacio-

nes de consumidores por parte de grupos con intereses ajenos a la prestacin de los

servicios y garantizar que en su conformacin se apliquen procesos democrticos,

al tiempo que debe garantizarse que la regulacin, incluyendo el control sobre las

empresas, se haga de manera transparente y objetiva, estableciendo garantas para

todas las partes involucradas, de manera que las decisiones no atiendan exclusiva-

mente los intereses de los usuarios, sino que tambin respete los legtimos derechosde los inversionistas y, por encima de todos, los intereses generales.



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Referencias

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Capitulo 4 Diseño institucional del ente regulador para América Latina y el Caribe