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“¿Qué ataja el poderoso vuelo?”
Chile y la Trampa del Ingreso Medio 1875 -1939
1. Introducción
El desarrollo de los países se explica por la acumulación de factores de
producción, la eficiencia en su utilización y la innovación en estos procesos1. Pero
también sabemos que para que ello ocurra se requieren instituciones como
mercados eficientes, apertura al comercio, propiedad privada, estado de derecho,
estabilidad macroeconómica, instituciones formales que den certeza jurídica y
otras que permitan el despegue de la creatividad y capacidad del ser humano2.
Para que existan estas reglas se requieren ideas y cultura, instituciones formales e
informales y liderazgos que las promuevan y las apliquen3. La experiencia de los
últimos tres siglos confirma esta realidad. Especialmente entre 1500 y 1700 se
produce una transformación en Europa en donde las ideas, a través de liderazgos
de intelectuales como los de Bacon y Newton, crearon una cultura que favoreció la
creatividad, el emprendimiento y la innovación haciendo posible el aceleramiento
del progreso tecnológico que se reflejó en la Revolución Industrial. Esas ideas se
tradujeron en el nacimiento de las instituciones capitalistas con economías de
mercado libre con mayor o menor rol del Estado facilitando el rol de los
emprendedores y el crecimiento4.
El proceso descrito ocurrió primero en Europa, luego en Estados Unidos y
Canadá. Durante el siglo XX se incorporaron al exclusivo club de los países
desarrollados varios países asiáticos destacando Japón y Corea del Sur.
Latinoamérica, en general, no ha logrado incorporarse, no obstante sus enormes
recursos. Si medimos desarrollo por ingreso per cápita, solo tres países
latinoamericanos han alcanzado en algún momento de su historia un nivel de
ingreso cercano al de los países de mayor desarrollo en esos momentos: Chile, a
1 Barro (1996). 2 Easterly (2002); Baumol (2002); Acemoglu, Johnson & Robinson (2005). 3 North (2005); Mokyr (2016). 4 Mokyr (2010)
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fines del siglo XIX, y Argentina y Uruguay al comienzo del siglo XX. En el caso
chileno, la figura 1 muestra que el país lideró el crecimiento económico en América
Latina durante el siglo XIX. Detrás de ese proceso estuvieron las ideas, las
instituciones y los emprendedores, ya sean intelectuales como políticos y
productivos5.
Figura 1: Tasas de crecimiento anual promedio durante 1800-1910
Fuente: Madisson (2013).
Sin embargo, eso cambió durante gran parte del siglo XX. Chile fue uno de los
países con menor crecimiento en Latinoamérica entre 1910 y 1960 (ver figura 2).
Figura 2: Tasas de crecimiento anual promedio durante 1910-1960
Fuente: Madisson (2013).
Nota: Chile está en último lugar con 0.71%, siguiéndolo Argentina con 0.75%
5 Couyoumdjian & Larroulet (2017).
3
¿Qué explica lo ocurrido? Como se preguntó el destacado líder intelectual y
político de la época, Enrique MacIver “¿qué ataja el poderoso vuelo que había
tomado la República y que había conducido la más atrasada de las colonias
españolas a la altura de las primeras naciones hispanoamericanas?”6. O ¿por qué
Chile, de ser “la honorable excepción en Sudamérica” como lo califica a mediados
del siglo XIX Juan Bautista Alberdi7, pasó a ser un país caracterizado por su
“inferioridad económica”8? ¿Cómo se fue produciendo ese fenómeno de
estancamiento y deterioro económico relativo respecto a Estados Unidos y otros
países que llevo a que otro destacado intelectual calificara en 1958 a Chile como
un caso de “desarrollo frustrado”9.
Nuestro propósito es investigar estas preguntas, concentrándonos en el periodo
donde se produce el cambio de tendencia: entre fines del siglo XIX y las primeras
décadas del siglo XX. Este es un tema que ha sido abordado de manera
exploratoria en la literatura, por ejemplo, por Lüders (1998) y Prados de la
Escosura (2007) y, desde una perspectiva distinta, en el contexto de un modelo de
crecimiento neoclásico, por Fuentes (2011).
En este trabajo abordaremos estas cuestiones complementando tres enfoques:
primero la literatura que estudia la denominada "trampa del ingreso medio",
enfatizando principalmente los elementos institucionales, y posteriormente
investigando los fenómenos más relevantes relacionados con la trampa del
ingreso medio ocurridos en Chile en el periodo 1875-1939, en este sentido
seguimos un enfoque narrativo10. Posteriormente, complementaremos este
análisis narrativo con un enfoque cuantitativo, para lo cual utilizaremos el método
de control sintético11 (SCM). Ello consiste en sintetizar una unidad contrafactual de
Chile a partir de un grupo de países de control, para luego comparar esta unidad
en términos de ingreso per cápita con los valores observados de Chile, ya que la
6 Mac Iver (1900) p. 13. 7 Citado por Collier, 1993, p. 1 8 Encina (1912). 9 Pinto (1958). 10 Alston (2008). 11 Abadie & Gardeazabal (2003); Abadie, Diamond & Hainmueller (2015).
4
unidad sintetizada representa una versión de Chile que no fue afectada por ciertas
políticas que fueron únicas. Para este ejercicio tomamos como un shock clave el
establecimiento de la Corporación de Fomento de la Producción, Corfo, en 1939.
El nacimiento de la Corfo es un proceso que venía gradualmente a través del
tiempo, que se puede ver en la creación en el país de distintas entidades estatales
de crédito y de fomento productivo, pero que fue activada por el Terremoto de
Chillán de 1939, que es lo que permite tomarla como el “tratamiento” único en el
SCM12. Finalmente, retomaremos el enfoque narrativo para explicar lo ocurrido en
este periodo analizando las ideas, los liderazgos y las instituciones creadas que
explican el cambio de trayectoria de la economía chilena.
En la sección 2 analizaremos el fenómeno de la trampa del ingreso medio a nivel
global sintetizando los factores que según la literatura explican este fenómeno en
el mundo moderno. En la sección 3 expondremos los fenómenos políticos,
económicos y sociales ocurridos en Chile en el periodo agrupándolos en base a
los factores que mayor incidencia tienen en la caída de los países en la trampa del
ingreso medio. En la sección 4 realizaremos un análisis de control sintético para
investigar lo ocurrido desde un punto de vista cuantitativo. En la sección 5
presentaremos las ideas más relevantes que se presentan en el periodo, quienes
fueron los “emprendedores intelectuales" más destacados; los “emprendedores
políticos” que más influyeron y cuáles son las nuevas instituciones que ellos
crearon y sus consecuencias desde la perspectiva del crecimiento. Finalmente
presentaremos las principales conclusiones.
El aporte de este trabajo no solo servirá para conocer más las causas detrás del
retroceso relativo de Chile en su desarrollo durante el siglo XX sino que también
para obtener recomendaciones de política e instituciones económicas para cuando
países en desarrollo se enfrenten a problemas similares13. El análisis con control
sintético perfecciona la evaluación de este periodo tan relevante de nuestra
historia económica. El análisis con control sintético perfecciona la evaluación de
este periodo tan relevante de nuestra historia económica.
12 Ibáñez (2013); Ortega et al (1999). 13 En esta línea, véase, por ejemplo, Foxley (2012).
5
2. Factores que explican la Trampa del Ingreso Medio
Se denomina la "trampa del ingreso medio” al fenómeno que caracteriza a muchos
países en vías de desarrollo que luego de un periodo de alto crecimiento en el cual
se acercan a los niveles de países desarrollados, se detienen en niveles de
ingreso por habitante de nivel medio y no logran alcanzar el desarrollo14. Esta
realidad es interesante de estudiar ya que se supone que los países de rápido
desarrollo han logrado construir las instituciones que permiten promover la
inversión, el capital humano y la innovación para continuar con ese proceso de
crecimiento en el largo plazo (por supuesto, a tasas menores dada la
convergencia explicada por una productividad decreciente del capital). Pero ocurre
que la convergencia no se produce y más aún muchas veces los países que caen
en la “trampa” ven disminuir su ingreso per cápita o que este se reduce en relación
con un país referente, usualmente Estados Unidos. Este fenómeno tiene además
una dimensión geográfica: se dice que Latinoamérica es la zona del mundo
caracterizada por sufrir este fenómeno al contrario de lo que ocurre en la zona
asiática. En efecto, Japón, Corea del Sur y Taiwán son los únicos países que han
logrado, después de la Segunda Guerra Mundial, superar la barrera de la pobreza,
de la trampa del ingreso medio y alcanzar el desarrollo. Sin embargo, tres países
latinoamericanos (Argentina, Uruguay y Chile) estaban entre los 20 países de
mayor ingreso en el mundo en 1913 y hoy están fuera de esta privilegiada
posición.
La literatura que estudia el fenómeno de la trampa del ingreso medio ha sido
abundante en las últimas décadas15. En ella se concluye que el fenómeno de la
trampa del ingreso medio se explica por factores institucionales como la falta de
estado de derecho, el tamaño excesivo, las regulaciones mal diseñadas del
Estado y la carencia de infraestructura. Asimismo, factores demográficos, bajos
niveles de inversión, escasa diversificación del comercio y distorsiones en los
mercados cambiarios afectan las probabilidades de que el crecimiento se ralentice
14 Gill & Kharas (2007) 15 Hausmann, Rodríguez & Wagner (2006); Agénor & Canuto (2012); Eichengreen, Park & Shin (2013); Aiyar, et al (2013); Agenor (2017).
6
en países de ingreso medio. También aumentan la probabilidad de reducir el
crecimiento los conflictos sociales, los golpes de Estado y las guerras. Al respecto
es interesante la investigación que relaciona los impactos de los shocks externos
desfavorables sobre el crecimiento de los países y como este se ve más afectado
en sociedades donde existen mayores conflictos sociales y no hay capacidad
institucional para abordarlos. Así, la inexistencia de instituciones democráticas, un
poder judicial eficaz e independiente, una burocracia honesta y no corrupta y un
sistema de seguridad social, son consideradas como las debilidades que impiden
manejar eficazmente los conflictos sociales en un país16. Por el contrario, las
detenciones del crecimiento son menos probables cuando hay más y mejor capital
humano y las exportaciones de los países son de mayor valor agregado. Del
mismo modo hay solida evidencia de que en el largo plazo el crecimiento es alto y
sostenido y por lo tanto hay menor probabilidad que países detengan su progreso,
cuando existen altos niveles de comercio internacional y buenas instituciones para
el desarrollo tales como respeto al derecho de propiedad y existencia de reglas
que promueven el estado de derecho17.
Otros determinantes importantes son los arreglos institucionales de los países
para no caer en la influencia de los grupos de interés que detienen el crecimiento
frenando la competencia y la innovación en los mercados. Esto, ya sea capturando
al Estado, o promoviendo estructuras monopolísticas para no perder las rentas
que extraen en sus actividades18. A este respecto es determinante la existencia de
Estados débiles en su capacidad para crear y administrar instituciones que
promueven el crecimiento. De nuevo la comparación entre Latinoamérica y el
Sudeste Asiático impresiona. Muchos atribuyen que la falta de capacidad del
Estado para asegurar condiciones institucionales que favorezcan la inversión y la
productividad explica en parte que la producción por trabajador latinoamericano en
relación a uno del sudeste asiático cayera desde 1,7 en 1960 a solo 0,45 el 2005.
Igualmente, las desigualdades tanto políticas como económicas contribuyen a
16 Rodrik (1999) 17 Dollar & Kraay (2003). 18 Olson, 1982; Krueger (1974); Tullock (1967)
7
limitar la inversión en capacidad del Estado en el sentido de tener una burocracia
profesional, de tener la capacidad de proteger los derechos de propiedad y hacer
respetar los contratos y de recolectar recursos para financiar sanamente la
producción de bienes públicos19. Asimismo, esos Estados débiles facilitan
fenómenos como la corrupción y los conflictos sociales que como hemos visto
aumentan la probabilidad de estancamiento en el progreso.
El proceso shumpeteriano de “creación destructiva” influye en la trampa de ingreso
medio porque siempre hay en los cambios tecnológicos perdedores y ganadores, y
si los primeros poseen más poder político el proceso de crecimiento se puede
detener al paralizarse las reformas y mantener o volver a instituciones extractivas.
Pero además existe “un punto de quiebre tecnológico” que puede condenar a los
países a mantenerse en su ingreso medio si no innova adecuadamente adoptando
las tecnologías que permiten los aumentos de productividad necesarios para dar el
salto al desarrollo20.
En síntesis, los países que logran no caer en la “trampa” suelen ser aquellos que
tienen instituciones que favorecen la productividad, el buen manejo
macroeconómico, la inversión en capital humano, una mayor igualdad de
oportunidades y una orientación fuerte hacia las exportaciones. Asimismo, cuentan
con instituciones que posibilitan reducir la probabilidad de eventos como guerras y
conflictos sociales, junto con facilitar la absorción de los cambios tecnológicos21.
3. Chile ya experimentó la Trampa del Ingreso Medio
Prácticamente todos los factores mencionados y que la evidencia muestra como
relevantes a la hora de explicar la Trampa del Ingreso Medio estuvieron presentes
en Chile hacia fines del siglo XIX y principios del siglo XX. A lo anterior hay que
agregar que en este periodo, que podemos circunscribir a los años entre 1875 y
1939, el ingreso per cápita había alcanzado e incluso superado los niveles de lo
19 Cárdenas (2010). 20 Lee (2013). 21 Glawe & Wagner (2016).
8
que se entiende por un nivel de ingreso medio. En efecto, si tomamos la definición
de Im y Rosenblatt (2013) de país de ingreso medio, esta categoría corresponde a
aquellos que tienen un ingreso per cápita de entre el 15% al 60% del ingreso per
cápita de Estados Unidos. Superar este rango solo fue posible momentáneamente
en algunos años entre 1890 y 191022, lo que indica inestabilidad. El aumento en
términos relativos ocurrió gracias a una tasa de crecimiento promedio de 1,73%
entre 1820 y 1913, pero que se redujo a solo 0,76% entre 1913 y 1960, perdiendo
posición relativa de tal manera que después de alcanzar un ingreso per cápita que
representaba un 60.4% del de Estados Unidos en el año 1910, disminuimos a solo
37.7% en 1960 (Figura 3). Esto último es importante, e indica que en el periodo
considerado la economía chilena efectivamente detuvo su proceso de desarrollo
relativo.
Figura 3: Ingreso per cápita de Chile relativo a Estados Unidos
Fuente: Maddison (2013).
Nota: Las líneas horizontales representan la banda de ingreso medio.
Eichengreen et al. (2013) buscando evidencia del fenómeno de la trampa de
ingreso medio, identifica episodios de reducción de la tasa de crecimiento,
definiéndolos como tales dependiendo si cumplen las siguientes condiciones23:
22 El ingreso por habitante de Chile superó el 60% del de Estados Unidos solamente en los años 1891, 1893, 1894, 1896, 1898, 1908, 1910. Esto considerando datos desde 1820 hasta 2010 según Maddison (2013). 23 Eichengreen et al. (2013) incluye una tercera condición 𝑦𝑡 ≥ 𝑌′. Con 𝑌′ = 10000, en dólares PPP del 2005. Esta condición se incluye para excluir países pobres con serios problemas económicos, y enfocarse en
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
1820
1825
1830
1835
1840
1845
1850
1855
1860
1865
1870
1875
1880
1885
1890
1895
1900
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
9
𝑔𝑡,𝑡−𝑛 ≥ 0.035 (1)
𝑔𝑡,𝑡−𝑛 − 𝑔𝑡,𝑡+𝑛 ≥ 0.02 (2)
Donde 𝑦𝑡 es GDP per cápita real, 𝑔𝑡,𝑡−𝑛 y 𝑔𝑡,𝑡+𝑛 son las tasas de crecimiento
promedio entre los años 𝑡 y 𝑡 − 𝑛, y entre los años 𝑡 y 𝑡 + 𝑛 respectivamente, y se
elige 𝑛 = 7. Tomamos la misma definición y determinamos en que años Chile
experimentó estos episodios de desaceleración económica, encontrando que
ocurrió en 5 periodos entre 1820 y 1960. Estos fueron entre 1881-1884, 1928-
1929, 1938-1940, y en los años 1910 y 1912. La tabla 1 muestra las tasas de
crecimiento antes y después para cada uno de los años que muestran episodios
de desaceleración a lo Eichengreen.
Tabla 1: Tasas de crecimiento anual promedio
AÑO 𝒈𝒕,𝒕−𝟕 𝒈𝒕,𝒕+𝟕 𝑰𝒏𝒈𝒓𝒆𝒔𝒐 𝒑𝒆𝒓 𝒄𝒂𝒑𝒊𝒕𝒂 𝑪𝒉𝒊𝒍𝒆/𝑼𝒔𝒂
1881 4.13% 0.49% 55.2% 1882 4.15% -0.28% 56.8% 1883 4.40% 0.65% 56.3% 1884 5.03% 1.67% 56.3% 1910 4.95% -0.37% 60.4% 1912 3.97% -2.53% 57.1% 1928 4.99% -2.65% 50.7% 1929 5.18% -2.73% 50.1% 1938 5.19% 1.35% 51.6% 1939 8.04% 2.23% 48.3% 1940 5.42% 0.02% 46.2%
Como se puede ver en la tabla 1, los periodos de desaceleración de finales del
siglo XIX y comienzos del siglo XX ocurren cuando Chile se aproximaba a
ingresos de lo que se califica como ingreso alto según Im y Rosenblatt (2013).
Esto es evidencia de un fenómeno de trampa de ingreso medio, en el que el país
fue incapaz de pasar a niveles altos de desarrollo económico. Posteriormente,
desde la década de 1920 en adelante, los episodios de desaceleración fueron más
los de ingreso medio. En este trabajo ignoramos esta condición por el periodo en estudio, en el cual Chile no es un país pobre en términos relativos, sino que de ingreso medio.
10
fuertes, incrementándose la diferencia entre las tasas de crecimiento 𝑔𝑡,𝑡−𝟕 y
𝑔𝑡,𝑡+𝟕. Esto significó una mayor divergencia con el ingreso per cápita de Estados
Unidos como se aprecia en la figura 3.
Por otro lado, un test estadístico de cambio estructural (test de Chow y de Bai
Perron) de la serie de ingreso per cápita relativo entre Chile y Estados Unidos,
encuentra un quiebre en 194024 (figura 4). Pasando de un nivel promedio de
ingreso relativo de 49.5% entre los años 1820-1940, a 34.3% entre los años 1941-
2010. Esto es indicador de cambios fundamentales en la economía chilena
alrededor de 1940.
Figura 4: Ingreso relativo y cambio estructural
Nota: La curva indica el ingreso per cápita relativo entre Chile y Estados Unidos, mientras que las líneas horizontales indican los valores medios antes y después del quiebre en 1940.
Para mostrar que el cambio estructural no se produce por características
específicas de la serie de Estados Unidos y que se trata de una divergencia real
de la tendencia del mundo desarrollado, hacemos el ejercicio con el ingreso
relativo entre Chile y el promedio simple de Western Offshoots y Western Europe
12 de la serie de Maddison25 para todo el periodo en el cual se disponen datos,
24 Para hacer el test de Chow se ajusta la serie a un modelo lineal, en este caso por tratarse de ingreso relativo, se ajusta a una constante, luego se determina el estadístico F. Como éste alcanza un valor máximo en 1940 (ver apéndice), se determina que el quiebre ocurre en ese momento. En otras palabras, la serie experimente un cambio en su valor medio en 1940, de 49.5% a 34.3%. 25 Western Offshoots representa un país formado por Estados Unidos, Canadá, Australia y Estados Unidos, conjunto de países que experimentó crecimiento mucho más rápido que Europa y el resto del mundo en los dos últimos siglos. Western Europe está formado por los 12 países de Europa oeste que tienen mayor
11
1870-2010. Los resultados se muestran en la figura 5, indicando un cambio
estructural en el año 1940, en el cual el ingreso relativo de Chile cayó de un valor
medio de 60.6% entre 1870 a 1940 a 42.3% entre 1941 y 2010.
Figura 5: Ingreso relativo y cambio estructural
Nota: La curva indica el ingreso per cápita relativo entre Chile y Estados Unidos, mientras que las líneas horizontales indican los valores medios antes y después del quiebre en 1940.
En suma, por los episodios de reducción de tasas de crecimiento y los niveles de
ingreso relativo, Chile se encontraba en niveles de ingreso medio que no pudo
superar prolongadamente por un fenómeno de trampa de ingreso medio. Por otro
lado, los factores que hoy se conocen como determinantes para ayudar a explicar
ese fenómeno también ocurrieron, y son analizados en más detalle a continuación.
a. Cierre de la economía
Los historiadores señalan que hasta mediados del siglo XIX el país se caracterizó
por “ciertos consensos acerca de la política económica nacional”26. Ellos se fueron
debilitando por diversos factores como las crisis económicas. Así, por ejemplo,
vale la pena mencionar la de los años 1870s, crisis global que se inició en Europa
crecimiento, Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Italia, Holanda, Noruega, Suecia, Suiza, e Inglaterra. 26 Bernedo, Camus & Couyoumdjian (2014)
12
y coincidió con otra en Estados Unidos, extendiéndose prontamente a
Latinoamérica. En el caso de Chile se inició con una caída sustancial en los
precios del cobre y la plata. Así las exportaciones totales de este último metal
fueron en 1878 solo un 52% del valor alcanzado en 1874. Posteriormente se
extendió a la agricultura siendo las exportaciones de 1878 solo un 23% de las
existentes en 1874. No es de extrañar entonces que posteriormente se extendiera
al resto de la economía nacional, aunque la Guerra del Pacífico aplacó algo de
todo esto.
Las consecuencias sociales de esta crisis fueron enormes como lo señalaba el
diario “El Independiente”, que consignó en agosto de 1877 que “hombres, mujeres
y niños caminaban por las calles con el sello del hambre en sus caras”27. El
entorno político del país era de mucha división y con crecientes demandas de
mayor protección a la producción nacional y el cierre de la economía. Como
menciona Sater en su trabajo ya citado, la prensa de la época recogía el llamado
al proteccionismo: “En el nombre de la justicia, necesitamos más protección al
trabajo, protección para nuestras industrias”28. Cabe contrastar esta mirada con lo
que ocurría dos décadas previas cuando Jean-Gustave Courcelle Seneuil escribía
en su famoso trabajo de comparación de la legislación aduanera de Chile con la
de Francia, Gran Bretaña y Estados Unidos que ésta era más liberal y la evaluaba
como “superior a la de estos tres países, ya sea bajo el aspecto económico, ya
sea bajo el aspecto de las relaciones comerciales”29.
Las ideas proteccionistas continuaron y así en 1897 se realizó una nueva reforma
aduanera promovida por la Sociedad de Fomento Fabril que elevó la tasa
arancelaria de productos relevantes al 35% y al 60%, rebajando a la vez los
aranceles para la internación de maquinaria y materias primas, aumentando así la
protección efectiva de la industria nacional. Como consecuencia del impacto de la
Primera Guerra Mundial y la crisis del salitre a raíz de la aparición del salitre
sintético, un nuevo paso proteccionista ocurrió en 1916 cuando se aprobó una
27 Citado por Sater, 1979, p. 78. 28 id, p. 85 29 Courcelle-Seneuil (1856).
13
nueva alza de aranceles. En 1921, bajo el Gobierno de Arturo Alessandri
nuevamente se elevaron en promedio en un 50% los derechos de internación y los
llamados artículos de lujo se elevaron en un 100%30. Esto continuó con más fuerza
después del impacto de la crisis de 1929 y la aparición creciente de las ideas
nacionalistas, socialistas y populistas. Esta tendencia se profundizó al punto de
llevar al proteccionismo a ser casi una política de estado. Así en 1938 la Sociedad
de Fomento Fabril, Sofofa, publicó el documento “El Concepto de Industria
Nacional y la Protección del Estado”, en el cual se sostuvo que “la protección
arancelaria o de licencias de importación debe establecerse a priori, y como
doctrina económica inamovible, cada vez que exista una industria nacional a
proteger”31.
En suma, las ideas y las instituciones contrarias al libre comercio fueron
avanzando gradualmente desde fines del siglo XIX y se consolidan con la crisis de
1929. En este sentido, parte sustancial del deterioro que la economía chilena
experimento durante el siglo XX se explica por las políticas de economía cerrada
que como lo muestra la evidencia dificulta que los países superen la trampa del
ingreso medio y aumenten la productividad de sus factores productivos32-
b. Equilibrio Macroeconómico
Otra característica del periodo fue el deterioro macroeconómico del Estado en
contraste con el rigor con que se condujeron las finanzas públicas en el periodo
previo: “hasta 1858 hubo un equilibrio entre los ingresos y gastos fiscales con
algunos años de excepción, pero desde entonces el déficit y la asignación de
recursos extraordinarios pasaron a ser la constante en el modo de financiamiento
del sector público”33. Entre 1880 y 1913 los gobiernos tuvieron siempre, salvo en el
año 1894, déficits fiscales.
30 Bernedo, Camus & Couyoumdjian (2014) 31 “Boletín de la Sociedad de Fomento Fabril”, diciembre 1938, citado por Ibáñez (2013). 32 Edwards (2009). 33 Bernedo, Camus & Couyoumdjian, (2014), p. 55.
14
A lo anterior se sumó la inestabilidad monetaria reflejada en el debate sobre el
papel moneda y el patrón oro, que cruzó al país durante décadas. Pero el
problema monetario de fondo fue una vez más el financiamiento de los déficits
fiscales como ocurrió con las guerras o la expansión de las inversiones del Estado
o para salvar a los bancos a raíz de las crisis internacionales. Un buen ejemplo de
estos problemas se ilustra con lo señalado por el diario El Mercurio de Valparaíso
en 1907 “El pueblo no quiere ni un peso más de papel; quiere y desea una
moneda sana, efectiva, una medida inalterable de los valores”34.
Después de la Guerra del Pacífico, a raíz del enorme incremento en los ingresos
del Fisco gracias al salitre, el gasto fiscal se multiplicó por 2,8 veces entre el
quinquenio 1880-1884 y el de 1910-191435. El país experimentó una suerte de
“enfermedad holandesa” disminuyendo el tipo de cambio real en 30% entre el
quinquenio 1876-1897 y 1910-1914, con lo cual disminuyó la competitividad de los
sectores transables36. Lo anterior fue el resultado de una política expansiva del
gasto interno y del gradual cierre de la economía. A ello se agregaron los ciclos
económicos internacionales. El corolario fue la perdida también gradual de la
disciplina monetaria con la consiguiente expansión del dinero y el aumento de los
precios en bienes y servicios.
La inestabilidad macroeconómica se reflejó en el hecho de que entre 1891 y 1924
el país tuvo más de 90 Ministros de Hacienda, lo que impedía el desarrollo de
políticas a largo plazo y la capacidad del Estado para hacer política
macroeconómica en momentos complejos como los de la Primera Guerra Mundial
y la aparición del salitre sintético, fuente principal de los ingresos fiscales. El
deterioro macroeconómico llevó a la contratación por parte del Gobierno de Edwin
W. Kemmerer, profesor de Economía de la Universidad de Princeton, para
asesorarlo en materia fiscal y monetaria, dando paso a una nueva Ley de Bancos
y la creación del Banco Central en 1925. Sin embargo, la Gran Depresión de 1929,
que golpeó especialmente al país, deterioró nuevamente la macroeconomía.
34 En Collier, Sater ,156 35 id, p. 71. 36 Evidencia preliminar en este sentido se presenta en Jeftanovic (1992).
15
En suma, en el periodo que analizamos la valorización de los equilibrios
macroeconómicos se fue perdiendo en favor de un entusiasmo en un proceso de
industrialización, “independientemente de cuales sean los salarios y cual sea el
valor de la moneda”37.
c. Grupos de interés
El periodo analizado también destaca por un creciente rol de grupos de interés
que influyeron en los Gobiernos para obtener protección, reducir la competencia y
producir regulaciones que los favorecieran. Como señala Olson (1982), “las
organizaciones que representan a grupos de interés y las colusiones reducen la
eficiencia y el ingreso en las sociedades donde operan y las dividen
políticamente.”
En un trabajo que describe cómo el Congreso chileno va aceptando las
sugerencias para proteger a determinadas industrias, Sater (1976) señala que “el
libre comercio puede ser atractivo para los intelectuales pero no para el Congreso
que representaba los intereses económicos de la oligarquía”38. Entre los grupos
con mayor influencia estaba la Sofofa que a través del Parlamento lograba
protección para sus sectores, como ocurrió, por ejemplo, en 1893 cuando se logró
distinguir entre un impuesto de internación más bajo para el azúcar cruda y uno
mayor para la refinada, y así proteger a la industria de refinación nacional39. Otra
manifestación de captura del Estado ocurría con Ferrocarriles a través de las
presiones para que transitara por tramos sin justificación económica y presionando
para que las tarifas de sus servicios no reflejaran su verdadero40. En términos más
generales, la lucha por la captura de las rentas del salitre era un grave problema
económico y político. Algo similar ocurrió en la Agricultura, la cual después de un
periodo muy promisorio de orientación a las exportaciones durante gran parte del
siglo XIX comenzó a verse afectada por la caída del tipo de cambio real producto
37 “Boletín de la Sociedad de Fomento Fabril”, diciembre 1938, citado por Ibáñez (2013). 38 Sater (1976), falta pág. 39 Bernedo, Camus & Couyoumdjian (2014) 40 Ibáñez (2013).
16
de la “enfermedad holandesa” que genero el salitre41, la competencia internacional
y el impacto negativo del proteccionismo en las actividades exportadoras
generando fuertes incentivos a la concentración de la propiedad y con ello las
conductas monopólicas y proteccionistas. Como lo expresa S. Collier “los pobres
dividían la tierra en lotes cada vez más pequeños, mientras los ricos ya fuera a
través de la compra o el matrimonio, aumentaban sus posesiones”42: “se podría
afirmar plausiblemente que en 1919 existía en Chile una mayor monopolización de
la tierra agrícola que en cualquier otro país del mundo”43. “Una vez que se
adueñaron del mercado interno, los hacendados tenían pocos incentivos para
producir”44. En otras palabras, el cierre de la economía y las conductas rentistas
promovieron una agricultura proteccionista con el consiguiente resultado
monopólico.
Es interesante resaltar que la captura del estado no ocurrió solo en Santiago, sino
que se extendió en todo el territorio. Esto se puede comprobar con lo ocurrido con
los empresarios alemanes de la provincia de Llanquihue y su establecimiento de
“redes políticas de apoyo con miras a instrumentalizar a funcionarios burocráticos
y parlamentarios, esperando que representaran sus intereses a escala nacional”45.
Otra evidencia de la influencia de una sociedad rentista es lo ocurrido después de
la Guerra del Pacifico con el aumento de los ingresos fiscales permitidos por el
salitre que en vez de utilizarse para promover el ahorro nacional sirvieron para
aumentar el gasto y reducir los impuestos, debilitando la estructura de las finanzas
públicas.
El fenómeno de la influencia de los grupos de interés avanzó al punto que se
transformó en una política pública a través de la ideología corporativista y se
concretó en instituciones como el Consejo de Economía Nacional, creado durante
el Gobierno de Carlos Ibáñez del Campo, que reunía a los diversos grupos de la
41 citar a Jeftanovic 42 Collier (2009), falta pág. 43 Poblete, M. (1982), falta pág. 44 En S. Collier y W. Sater,”Historia de Chile,1808-1994”Cambridge University Press.1996 45 J. Muñoz (2016).
17
sociedad involucrados en la actividad económica. Pero su manifestación más
influyente fue la creación de la Corporación de Fomento de la Producción (Corfo)
en 1939. Al punto que se ha argumentado incluso que “la verdadera sede del
gobierno a partir de 1939, estuvo en las oficinas de la Corfo”46.
d. Conflictos y Desastres
Como veíamos en la sección anterior uno de los factores que influye en el hecho
de que los países caigan en la trampa del ingreso medio son los conflictos ya sean
provocados por guerras con otras naciones, guerras civiles o fuertes problemas
sociales producidos por crisis económicas o políticas. La literatura muestra que
incidencia muy importante en esto último tiene la falta de capacidad del Estado
para elaborar e implementar buenas políticas públicas47. El Chile del periodo
analizado confirma lo señalado. En efecto, entre 1879 y 1929 el país experimentó
una guerra con Perú y Bolivia (1879-1883); una guerra civil de profunda magnitud
(1891); y sufrió los efectos de la Primera Guerra Mundial (1914-1918),
especialmente a raíz de la aparición de un sustituto a su principal recurso de
exportación, clave en el financiamiento del gobierno. Además, experimentó la
crisis de 1929 que la afectó fuertemente48. Con posterioridad al primer gobierno de
Ibáñez, ocurrieron importantes cambios marcados por gran efervescencia social e
inestabilidad política.
También inciden los desastres naturales y Chile en la materia es líder mundial a
raíz de su condición geológica. Los impactos sísmicos en el periodo analizado son
varios. Cabe destacar el terremoto de 1906 que destruyó Valparaíso causando
2.300 muertos y el de Chillán con 24.000 fallecidos49. Los desastres nacionales
ponen una presión importante sobre el Estado y su capacidad para abordarlos. Si
ello no existe por incapacidad institucional por desequilibrio en las finanzas
46 Ibáñez (2013). 47 Besley & Persson (2011) 48 Marfán (1984) 49 pueden haber otros DIEGO
18
públicas, corrupción, falta de sociedad civil y capital social50 se producen crisis que
impiden el crecimiento. Los países que sufren este tipo de eventos se dividen,
debilitan su capital social y disminuyen su capacidad para resolver sus diferencias
y para aplicar políticas públicas que contribuyan al desarrollo.
e. Cambios Tecnológicos
Desde fines del siglo XIX, si no antes, se experimentaron fuertes cambios
económicos producto de las nuevas tecnologías de la época. Recordemos entre
otros la aparición del Ferrocarril, de los motores a explosión con el consiguiente
impacto en el desarrollo de los medios de transporte, y la energía eléctrica.
También debemos mencionar la aparición del salitre sintético. Estos sucesos
generaron perdedores y ganadores, aumentando las tensiones entre quienes
deseaban incorporar esos cambios y los que, por resultar perjudicados, se
oponían a ellos utilizando sus influencias. Si bien a comienzos del periodo se
destaca el esfuerzo privado por incorporar estas innovaciones, especialmente por
el impacto de los grupos de presión muchas de esas innovaciones fueron
demoradas. Asimismo, la incorporación de cambios tecnológicos como la de la
energía eléctrica, justificó una cierta ideología desarrollista, vinculando la
incorporación de estas nuevas tecnologías con la necesidad de industrializar el
país a cualquier costo y transformando a este proceso en cuasiidelogia51. Este fue
un nuevo argumento para que el Estado fuera adoptando un rol emprendedor
destacado especialmente a partir de 1939 cuando se crea la Corfo52.
f. Pobreza y equidad.
No obstante el crecimiento económico logrado hacia principios del siglo XX, el país
no había alcanzado una situación equivalente en materia social. Así, en el ámbito
de la salud los avances fueron lentos y se vivía “una dolorosa situación sanitaria” 50 Citar R Putnam y otros sobre K Social y DIEGO tiene literatura sobre Desastres e instituciones 51 Harnecker et al, (1936) 52 Para profundizar sobre este aspecto, ver Ibáñez (1983).
19
que lo había transformado, en palabras de un facultativo, en un “vasto hospital”53.
Por ello, a comienzos del siglo XX, la esperanza de vida al nacer era de solo 30
años. Aquí existió un profunda falla del Estado ya que no se priorizo a la salud
pública como correspondían. En efecto, como lo señala S. Collier y W. Sater “En
algunas ciudades, los beneficios de la electricidad llegaron incluso antes que la
Municipalidad suministrara agua”54. Santiago comenzó la instalación de alumbrado
eléctrico en 1886 y de agua después de 1900 y 20 años después su
abastecimiento de agua potable era muy deficiente. Peor era la realidad del
alcantarillado. Así las enfermadas se multiplicaban muy fácilmente. La mortalidad
infantil alcanzaba al 33% y el 40% de la mortalidad general.
Las carencias sociales se extendían al ámbito de la vivienda y la seguridad social.
Algo similar ocurría en educación. Al respecto, es interesante contrastar la
cobertura educativa en los tres niveles entre Chile y Estados Unidos en 1900. En
Chile fue de 35% y en Estados Unidos fue de 106,6% en la básica; en la media,
Chile tuvo un 4,2% y USA un 10,6%; y en la universitaria, para el mismo año, Chile
tuvo un 0,3% de cobertura y Estados Unidos un 2,3%55. Como muy bien concluye
Sagredo: “A pesar de los avances, a comienzos de la década de 1930 la visión
que se tenía del llamado Estado Docente, esto es el sistema de educación pública
desarrollado durante la Republica era crítica. Principalmente porque, con todas
sus virtudes, era un sistema altamente inequitativo, que educó muy bien a las
élites urbanas, que no solo no pagaron por el privilegio que recibían, sino que el
costo recayó en toda la población por medio de los impuestos”56.
La difícil situación social se agravó al terminar la Primera Guerra Mundial y con la
crisis de 1929. Según Ellsworth, el número de trabajadores desempleados fue de
6.387 en enero de 1931, llegando a 128.984 en noviembre de 193257. Es posible
argumentar, entonces, que existió un problema de capacidad del Estado para
cumplir su rol de proveedor eficaz de bienes públicos como lo debiera haber hecho
53 Sagredo (2014) 54 S. Collier y W. Sater, falta señalar pág. 55 Larroulet & Gorosabel, (2015). 56 Sagredo (2014) falta señalar pág. 57 Ellsworth (1945)
20
especialmente en salud y educación. Sin duda, esto contribuyó al clima de
efervescencia social que estalló con fuerza creciente desde fines del siglo XIX y
significó golpes de Estado e inestabilidades políticas como las de 1924. Sin duda,
como lo muestra la literatura, las diferencias en las realidades sociales, las
oportunidades y la consiguiente distribución del ingreso también afecto el clima
social del país en el periodo.
Al cerrar esta sección, con un análisis narrativo podemos ver que en el periodo
estudiado se presentan con gran intensidad los mismos elementos que la
investigación académica muestra como factores determinantes para que los
países caigan en la trampa de ingreso medio. Ello es consistente con lo expuesto
en la figura 3 que muestra un cambio en la tendencia de crecimiento relativo de
Chile hacia fines del siglo XIX y principios del siglo XX. Este es un periodo de
transición que, según argumentaremos en la sección siguiente, culmina con el
Terremoto de Chillán de 1939 y la creación de la Corporación de Fomento de la
Producción, que marca el inicio definitivo de un periodo de desacople de la
economía chilena con la del resto del mundo. A partir de este momento Chile entra
derechamente en una era de planificacionismo económico, que incluirá varias
dimensiones de la vida nacional58.
Implementación y resultados
Como ya explicamos, hacia fines del siglo XIX y principios del siglo XX Chile vive
un periodo de transición en su proceso de crecimiento del PIB per cápita. En este
periodo ocurren una serie de eventos, en una serie de dimensiones, que marcan el
desarrollo de la economía nacional. Sin embargo, hay un shock particularmente
fuerte que parece haber tenido efectos más permanentes: este ocurre en 1939,
con el Terremoto de Chillán de 1939 y la creación de la Corporación de Fomento
58 Ibáñez (2013).
21
de la Producción59, que marca el inicio definitivo de un periodo de desacople de la
economía chilena con la del resto del mundo60.
El ejercicio a realizar basándose en la metodología del SCM busca desentrañar si
este es, efectivamente, el shock que marcó el quiebre de tendencia de la
economía chilena. Para esto, utilizamos un panel de 19 países con datos de
ingreso per cápita de 1900 a 1960 obtenidos de Madisson (2013). El grupo de
controles es una lista de países, potencialmente similares a Chile, de Sudamérica,
Norteamérica, Europa, y Oceanía. La lista completa se puede ver en la tabla 2
junto con los pesos asignados por el SCM. El año en el cual comienza el
tratamiento lo tomamos en 1939 y tomamos datos anuales de PIB per cápita de
entre 1900 a 1938 para formar el control sintético a partir de la ecuación (3). Antes
de continuar nótese que, como explicamos anteriormente, por disponibilidad de
datos en este trabajo solo consideramos la serie del ingreso (PIB) per cápita, sin
modelar los determinantes del PIB, que es un ejercicio que queda pendiente para
el futuro.
Al resolver el problema de optimización, obtenemos un control sintético compuesto
por 5% de Nueva Zelanda, 43% de Canadá, 7% de Argentina, y 45% Brasil. La
figura 6 grafica el ingreso per cápita de Chile y su control sintético para el periodo
completo. Como se puede ver, el control sintético sigue la trayectoria de Chile muy
bien hasta 1939, copiando los ciclos económicos de las décadas anteriores. Al
comenzar el tratamiento, se observa un efecto inmediato y drástico en el nivel de
ingreso per cápita. A tan solo 5 años de 1939, la diferencia de ingreso es de
alrededor de $1000 dólares GK (en adelante $US (GK)), lo que equivale a poco
más del 30% del ingreso. Es más, esta diferencia es persistente en el tiempo
hasta 1955, cuando comienza a incrementarse aún más.
La raíz del error cuadrado medio de predicción (RMSPE) en el periodo pre
tratamiento es de US$ (GK)184.41, indicando que la diferencia de ingreso
59 Ibánez (2013); Ortega et al (1989). 60 El inicio de la Segunda Guerra Mundial representa otro shock importante que, sin embargo, es global; en este sentido, el tratamiento Corfo es entonces único.
22
promedio entre Chile y su control sintético es de este valor antes de 1939.
Sorprendentemente, después del tratamiento el RMSPE es de US(GK)$991.61,
siendo la razón entre ambos RMSPE de 5.38.
Tabla 2: Pesos asignados por SCM
Pesos
Dinamarca 0%
Noruega 0%
Suecia 0%
Reino Unido 0%
Australia 0% Nueva Zelanda 4.97%
Canadá 42.55%
EEUU 0%
Argentina 7.17%
Brasil 45.31%
Perú 0%
Uruguay 0%
Bélgica 0%
Finlandia 0%
Suiza 0%
Ecuador 0%
España 0%
Venezuela 0%
RMSPE-pre 184.41 RMSPE-post 991.61 RMSPE-ratio 5.38
Nota: El RMSPE-ratio indica la razón entre el error medio del periodo post tratamiento sobre pre tratamiento.
23
Figura 6: Ingreso per cápita.
Nota: La línea sólida indica el ingreso per cápita de Chile en el periodo 1900-1960; la línea punteada representa el control sintético; la línea vertical punteada indica el año de tratamiento, marcado por la creación de CORFO en 1939.
Placebo test
Replicamos el método de control sintético que hicimos con Chile a los 18 países
del grupo de control para estudiar la robustez del modelo. Es decir, asumimos que
cada país es afectado por el tratamiento, y desarrollamos un control sintético con
los mismos datos usados en el periodo 1900-1938. De esta forma calculamos las
desviaciones del control y los respectivos países de la muestra. Los resultados se
grafican en la Figura 5.
Se puede observar que Chile es el país que desempeña peor en comparación con
su control sintético de toda la muestra, mostrando una diferencia negativa y
persistente durante todo el periodo post tratamiento61.
61 En realidad Suiza tiene un desempeño peor que Chile en comparación con su control sintético. Sin embargo, esta divergencia es solo temporal, igualándose en un intervalo de 5 años. Además, el RMSPE antes del tratamiento es de 1750.5, por lo que tiene el peor ajuste de toda la muestra.
24
También hacemos pruebas para verificar que la intervención en Chile
efectivamente comienza en 1939. Esto lo hacemos cambiando el año de
tratamiento, moviéndolo una década hacia atrás y una década hacia adelante, es
decir, determinamos un control sintético al año tomando el periodo de 1929 hasta
1949, y para cada año calculamos la raíz del error cuadrado medio de predicción
(RMSPE) antes y después del tratamiento. Graficamos la razón entre estas
variables contra el año inicial del tratamiento en la figura 6.
Como se puede ver, esta nueva variable tiene un valor máximo en 1940. Esto
parece ser evidencia de un cambio estructural en la economía chilena, y es
consistente con nuestro argumento de que hubo un cambio institucional en el año
1939, el hecho de que la razón del error cuadrado medio sea mayor en 1940
puede deberse a un efecto de rezago.
La figura 7 muestra el control sintético para Chile cambiando el año de
tratamiento, mostrando que la diferencia con el control sintético es menor al mover
el año de tratamiento hacia adelante, lo que es consistente con nuestro argumento
de que el tratamiento comienza en 1939. Si la representación de Chile sintético
comienza en 1944, esperamos que se comporte mejor que Chile real debido al
decaimiento institucional de este último, sin embargo, al estar desfasados, el
control sintético alcanza a representar parte de este decaimiento, lo que explica
las menores diferencias. Sorprendentemente, al correr el año de tratamiento hacia
atrás, las diferencias de ingreso no empiezan a manifestarse hasta 1940, lo que
también es evidencia de que alrededor de este año se produce un cambio
estructural.
25
Figura 7: Placebo tests.
Nota: la línea negra representa la diferencia del ingreso per cápita de Chile con su control sintético en el periodo 1900-1960. Las líneas claras representan placebo tests: diferencias en el ingreso per cápita de los demás países con sus respectivos controles sintéticos. El gráfico solo incluye países cuyos RMSPE en el periodo 1900-1938 son menores a $276.6 (2 veces el de Chile). Se elimina Nueva Zelanda, Reino Unido, EEUU, Suiza, y Venezuela.
Figura 7: RMSPE ratio.
Nota: la línea negra muestra la razón de la raíz del error cuadrado medio entre los periodos post y pre-tratamiento al cambiar el año T0 en el que consideramos que comienza el tratamiento.
26
Jackknife
Como test de robustez adicional consideramos el modelo base mientras
eliminamos los países que reciben mayores ponderaciones según la Tabla 1, esto
son, Brasil y Canadá. Mostramos los resultados en las figuras 9 y 10. Como
podemos ver, los resultados no son sensibles a eliminar ninguno. Al eliminar a
Brasil las diferencias entre Chile y su control sintético se mantienen muy similares
en promedio, aunque hacia al final se van incrementando aún más, mientras que
al eliminar Canadá se reducen, pero no lo suficiente para cambiar el análisis de
ninguna forma. La tabla 3 muestra los valores de las nuevas ponderaciones
asignadas para ambos casos. Como se puede ver, la razón entre el error
promedio entre después y antes del tratamiento es alta en ambos casos, indicando
una importante divergencia del control sintético después de 1939.
Figura 8: Test de Jackknife
Nota: SCM con Brasil eliminado del panel. La línea sólida indica el ingreso per cápita de Chile entre 1900-1950; la línea punteada representa el control sintético; la línea vertical punteada indica el año de tratamiento.
27
Figura 9:
Test de jackknife. Nota: SCM con Canadá eliminado del panel. La línea sólida indica el ingreso per cápita de Chile entre 1900-1950; la línea punteada representa el control sintético; la línea vertical punteada indica el año de tratamiento.
Tabla 3: Pesos asignados por SCM
Sin Canadá Sin Brasil Panel completo
Dinamarca 0.00% 0.00% 0.00%
Noruega 0.00% 0.00% 0.00%
Suecia 0.00% 0.00% 0.00%
Reino Unido 0.00% 0.00% 24.20%
Australia 7.81% 0.00% 0.00%
Nueva Zelanda 13.98% 6.44% 0.00%
Canadá - 39.18% 44.81%
EEUU 9.35% 0.00% 6.80%
Argentina 0.00% 6.85% 0.00%
Brasil 0.00% - 0.00%
Perú 0.00% 7.62% 0.00%
Uruguay 19.63% 0.59% 0.00%
Bélgica 0.00% 0.00% 0.00%
Finlandia 0.00% 0.00% 0.00%
Suiza 0.00% 0.00% 0.00%
Ecuador 49.24% 39.32% 24.19%
España 0.00% 0.00% 0.00%
Venezuela 0.00% 0.00% 0.00%
RMSPE-pre 231.49 191.61 184.41
RMSPE-post 627.26 943.79 991.61
28
RMSPE-ratio 2.71 4.93 5.38
Nota: El RMSPE-ratio indica la razón entre el error medio del periodo post tratamiento sobre pretratamiento
Control sintético 1875-1939
En esta sección tomamos datos desde 1875 y volvemos a aplicar el método de
control sintético para nuestro panel de países62 . Hemos argumentado que Chile
era una economía en transición desde fines del siglo XIX hasta principios del siglo
XX y por eso mismo, buscamos que nuestra representación contra factual de Chile
se ajuste también en el periodo 1875-1900. La figura 10 muestra la trayectoria y la
tabla 4 los pesos asignados por el SCM.
Figura 10: Ingreso per cápita
Nota: La línea sólida indica el ingreso per cápita de Chile en el periodo 1875-1960; la línea punteada representa el control sintético; la línea vertical punteada indica el año de tratamiento, marcado por la creación de CORFO en 1939.
62 Ecuador debe ser eliminado del panel porque no tiene datos de ingreso per cápita para todo el periodo 1875-1900.
29
Tabla 4: Pesos asignados por SCM.
Pesos
Dinamarca 0%
Noruega 0%
Suecia 0%
Reino Unido 0%
Australia 0%
Nueva Zelanda 3%
Canadá 5%
EEUU 30%
Argentina 0%
Brasil 17%
Perú 44%
Uruguay 0%
Bélgica 1%
Finlandia 0%
Suiza 0%
España 0%
Venezuela 0%
RMSPE-pre 174.21
RMSPE-post 796.30
RMSPE-ratio 4.57
Nota: El RMSPE-ratio indica la razón entre el error medio del período post tratamiento sobre pre tratamiento.
Como se observa de la figura 9, el comportamiento del control sintético es muy
similar al modelo anterior cuando solo ocupamos al período 1900-1938 como
período pre-intervención. La diferencia con el ingreso per cápita de Chile aumenta
rápidamente desde 1939 y en promedio es de US$(GK)796.3, aunque algo menor
que en el modelo base (US$(GK)991.61). Sin embargo, el ajuste promedio
también es mejor, ya que la raíz del error cuadrático de predicción es de
US$(GK)174.21, menor a los US$(GK)184.41 anteriores.
Una vez más, se hace el placebo test para esta representación, aplicando el SCM
para los 18 países del panel como si hubieran tenido el tratamiento, la figura 11
30
(en el apéndice) muestra los resultados. Como se puede ver, Chile es uno de los
países con peor desempeño en comparación con su control sintético. El único que
tiene un mayor RMSPE en el período post intervención es Bélgica, con un
promedio de US$(GK)1009.3563.
4. Los cambios de ideas e instituciones
Hemos descrito los múltiples eventos experimentados por la sociedad y la
economía chilena en el período que estamos investigando e identificado con el
control sintético dos fenómenos determinantes en que el país haya reducido su
tendencia de alto crecimiento para converger hacia el ingreso de los países
desarrollados. Ahora nos proponemos identificar cómo, influidos por los
fenómenos ya descritos, el país fue evolucionando en sus ideas y en sus
instituciones y quiénes fueron los emprendedores intelectuales y los politicos que
materializaron esos cambios. Así, haciendo uso de un enfoque narrativo
confirmamos como los países pueden perder sus oportunidades de ser naciones
desarrolladas cuando las ideas y las instituciones castigan el esfuerzo por invertir,
dar mayores oportunidades de trabajo, formar más capital humano e innovar para
hacer más eficiente los procesos productivos. Nuestra hipótesis es que cuando las
sociedades sufren los eventos ya descritos: crisis económicas, conflictos sociales,
guerras, desastres naturales; cambios tecnológicos; cierran sus economías
haciéndolas mas autárquicas y cambian sus políticas cediendo a grupos de interés
corporativos y/o ideológicos, y a la vez esto ocurre con alta intensidad ya sea
aisladamente o conjuntamente se genera la "masa crítica" suficiente para
introducir nuevas ideas e instituciones que afectan el proceso de desarrollo. Y los
actores principales son, primero los emprendedores intelectuales, que lideran los
cambios de ideas, luego los emprendedores políticos, que lideran las reformas
institucionales, y finalmente los emprendedores productivos, que ajustan su
comportamiento a esta nueva realidad. Así, los países caen en la Trampa del
63 Esto solo considerando países con un RMSPE menor a 1.5 veces el de Chile en el periodo pre-intervención.
31
Ingreso Medio. Pero ello normalmente ocurre en forma gradual, es decir esas
ideas y esos cambios institucionales van afectando a las sociedades hasta que se
acumula un numero suficiente de adoptadores de las ideas e instituciones
contrarias a los factores que explican el crecimiento. La siguiente figura ilustra lo
expuesto:
Insertar Figura
A continuación describiremos y aplicaremos nuestro modelo al caso de Chile en el
período que estudiamos.
a. Ideas
El éxito político y económico de Chile a partir de las ultimas décadas de la primera
mitad del siglo XIX, que llevó a que se le considerara la “excepción de la América
del Sur”, se basó principalmente en ideas conservadoras que colocaron el orden y
la autoridad como ejes políticos principales. Sin embargo, esto fue gradualmente
evolucionando hacia ideas liberales. Simon Collier lo ilustra “A mediados del siglo,
una feroz y a veces sangrienta batalla se libró entre los defensores del estilo
autoritario y quienes favorecían un enfoque mas liberal y tolerante. A la larga, el
impulso liberal resulto irresistible”64.
Sin embargo, a comienzos del siglo XX un conjunto de intelectuales de diferentes
corrientes de ideas65 como Francisco A Encina ("Nuestra Inferioridad Económica"),
Enrique MacIver (“Discurso sobre la Crisis Moral de la Republica”), Nicolás
Palacios (“Raza Chilena”), Luis Emilio Recabarren (Tiene 4 libros), Alberto
Edwards (“La Fronda Aristocrática”), realizan una fuerte critica a la realidad del
país. Como señala Ibáñez “Todos coincidían en presagiar un futuro sombrío para
64 Collier (2009), falta citar página 65 Una reflexion profunda de la evolución de las ideas en el siglo XIX y XX se encuentra en Mario Góngora, 1986, “Ensayo Histórico sobre la Noción del Estado en Chile en los Siglos XIX y XX”, Editorial Universitaria.
32
el país de no remediarse la debilidad que destacaban en su critica”66. Interesante
destacar que eran de diferentes miradas ideológicas pero coincidían en una visión
critica a la clase dirigente por “su evidente incapacidad tanto para reconocer una
sociedad en transición, ya que la mayoría estaban conscientes los cambios que
estaban ocurriendo, sino para reformar sus instituciones respondiendo a ellos"67.
En suma, había una crítica profunda al desempeño del Estado y de sus políticas
públicas, especialmente por su incapacidad para “legislar con mayor efectividad
sobre la cuestión social”68
Las criticas se tradujeron en planteamientos que promovieron nuevas ideas en dos
direcciones: lo nacional y lo social. Así “tanto las tendencias nacionalistas en sus
luchas en pos de la protección social, del fortalecimiento económico y de la
identidad chilena que llevó al estatismo, como las proposiciones socialistas que
más tarde arraigaron en los estamentos intelectuales primero y políticos
después”69, fueron tomando creciente fuerza alimentadas por las sucesivas crisis
relacionadas con terremotos, como la destrucción de Valparaíso en 1906, la
aparición del sustituto del salitre al final de la Primera Guerra Mundial, la fuerza de
nuevas ideologías internacionales, como la Revolución Bolchevique en 1917 y el
término de la democracia con golpes de Estado, como el de 1924, en el que las
Fuerzas Armadas “enterraron la República Parlamentaria”70. Esas visiones se
profundizaron como consecuencia de la crisis de 1929, que golpeó fuertemente al
país, profundizando la visión nacionalista de protección de lo nacional y facilitando
la aparición “de la ideología planificacionista” que impulsó “medidas de fomento,
de protección y de acción empresarial que le cabía al Estado”71. Estas ideas
fueron impulsadas “por un grupo de Ingenieros que sostenía nuevas concepciones
sobre el desarrollo nacional” otorgando al Estado un rol emprendedor principal y
que impulsó “En la década de 1930 … un modelo de desarrollo económico que
66 Ibañez, A. (2013), falta página. 67 Leslie Bethell, ed, Cambridge History of Latin America,vol V,Cambridge,1986,pag.533 Citado por Collier, S., (2009) 68 Collier, S., (2009), falta página 69 Ibáñez, A. (2013), falta página 70 Collier, S., (2009), falta página 71 Ibáñez, A. (2013), falta página
33
tuvo como objetivo fundamental la sustitución de importaciones y el mejoramiento
de los niveles de vida de la población”72. Un buen resumen de las nuevas ideas lo
realiza Cristián Gazmuri al señalar “los nuevos modelos políticos contrapuestos
fueron el socialismo, el fascismo y el corporativismo, que tenían en común la
convicción de que el Estado debía tener mayor injerencia en la sociedad”73.
b. Liderazgos
Son muchos los liderazgos que influyeron en este período pero no cabe duda que
hay dos que destacan. Así lo muestra el ensayo de Mario Góngora cuando al
referirse a “El tiempo de los caudillos (1920-1932)”74 menciona a los Presidentes
Arturo Alessandri y Carlos Ibáñez del Campo como las figuras destacadas de la
época. Ambos fueron rivales políticos durante más de dos décadas pero, como
nadie, impulsaron “un tipo moderado de socialismo de Estado”75 y este “que
representaron Alessandri y después Ibáñez es un recurso conservador a la
alemana, como en tiempos de Bismarck”76. Además de las características de
emprendedores políticos de los ex Presidentes, cabe mencionar a una figura
menos visible pero que fue determinante en los cambios vividos en este período.
Se trata de un ejemplo de emprendedor intelectual y político: el Ministro de
Hacienda de Carlos Ibáñez en su primer gobierno (1927-1931), Pablo Ramírez,
abogado, diputado entre 1912 y 1929, ministro de Educación, Justicia y Contralor
General de la República. Patricio Silva lo destaca como “uno de los primeros
“tecnopoliticos”77 que tuvo el país, ya que supo combinar con relativo éxito las
habilidades del tecnócrata y del político en su intento por transformar la sociedad
chilena”. Su influencia fue importante por las reformas para modernizar el Estado,
profesionalizando su gestión y creando las instituciones para darle la capacidad de
realizar “el programa vigoroso de protección activa a todas las industrias
72 Sagredo, R. (2014), falta página 73 Gazmuri, C., (2012) 74 Góngora (1981) 75 Ibídem, p. 59. 76 Ibídem, p. 59. 77 Silva (¿) pág. ¿
34
nacionales”78. Además, a través de la contratación de jóvenes ingenieros, formó
un capital humano de seguidores a través de los cuales su influencia se extendió
por décadas .Como lo señala A. Ibáñez “La acción de gobernar el país, es decir,
de señalar los rumbos por donde discurriría y el puerto hacia el cual debía
dirigirse, correspondió a un grupo de técnicos, principalmente de profesión
ingenieros civiles, que fueron estables a través de estos años y que, por lo
general, no reconocieron una filiación política definida y, más aún, sintieron
siempre estar por encima de los avatares electorales, debido a que se
consideraban los custodios del rumbo que habían señalado y los garantes de
navegar correctamente hacia esa meta. Con este objeto se crearon nuevas
instituciones desde las cuales ellos accedieron a este rectorado”79. En suma,
estos líderes, ya sea directa o indirectamente, marcaron con sus ideas y reformas
políticas y económicas-sociales, el periodo que estudiamos. Ya lo decía Max
Weber, los individuos, las fuerzas históricas, y las instituciones son todas
importantes, e interactúan significativamente80.
c. Instituciones
Como lo hemos descrito81 las nuevas ideas y los liderazgos intelectuales y
políticos, impulsan cambios de políticas y legislación. Es el caso de lo ocurrido en
el periodo estudiado, destacando las que influyeron para reducir el dinamismo que
la economía había experimentado en gran parte del siglo XIX. En 1925 se aprobó
una nueva Constitución que, entre otras materias, como el restablecimiento del
régimen presidencial "incluyó nuevas garantías constitucionales de carácter social:
aseguró el derecho al trabajo, limitó los derechos de propiedad en el caso de
necesidad social, amplió los deberes del Estado en salud y educación”82. Y esta
modificación institucional significó que “la concepción, de esencia liberal,
78 Ibídem, p.? 79 Ibáñez (2013) pág. ¿? 80 Jones, B. F., & Olken, B. A. (2005) 81 Couyoudjiam Larroulet 82 Sagredo (2014) falta pág.
35
dominante casi sin contrapeso hasta los años iniciales del siglo XX, iría cediendo
lugar, a partir de 1925, a otra en que las libertades del propietario casi
desaparecerían frente a los derechos de la colectividad”83.
En materia de comercio exterior, tanto por la ideología nacionalista como
desarrollista más los impactos de las crisis económicas, se dictaron nuevas leyes
que fueron cerrando la economía con aranceles altos y diferenciados. Como lo
ilustra A. Ibáñez “la tendencia proteccionista incrementó la intervención
gubernativa en el comercio internacional, aumentando las barreras arancelarias e
introduciendo el control de cambios (1931) y las licencias de importación (1932)”84,
además “la discrecionalidad en el otorgamiento de permisos de importación y de
compra de divisas significó un foco de corrupción”85.
El otro cambio institucional fundamental fue el del rol del Estado. Este pasó a ser
el emprendedor principal y para ello se crearon empresas estatales en diferentes
sectores productivos y de servicio. Sin duda la más significativa fue la Corporación
de Fomento de la Producción (CORFO) en 1939. A. Ibáñez lo explica así:
“Respondiendo a las ideas que se venían propugnando desde la década de 1910,
este fue un organismo estatal, autónomo y orientado al fomento de la producción
económica nacional”86 .
La Corfo es la culminación de un proceso gradual de cambio de ideas en que un
nuevo Gobierno elegido en 1938, denominado el Frente Popular e integrado por
una coalición de partidos políticos de centro e izquierda, impulsa a través de ella,
como lo dicen Oscar Muñoz y Ana María Arriagada, “funciones que nunca antes
tuvo algún organismo del Estado, como era la formulación de un plan productivo
nacional y la consiguiente asignación de recursos de inversión. Esto implica, por
una parte, que se entrega al Estado una función coordinadora de los intereses de
los distintos sectores productivos, y por otra, una función abiertamente
83 Brahm (1999), falta pág. 84 Ibáñez (2013), falta pág. 85 Bernedo, Camus y Couyoumdjian (2014) pág. ¿? 86 Ibáñez (2013), pág. ¿?
36
empresarial, al permitir la realización de inversiones públicas directas en
actividades ajenas a las tradicionales obras de infraestructura”87.
Asimismo, hay dos modificaciones institucionales que resultaron decisivas. Por un
lado el concepto de la responsabilidad macroeconómica del Estado se debilitó
frente a la prioridad desarrollista de la época, y las finanzas públicas se
deterioraron con el consiguiente impacto en el Banco Central, que pasó a ser la
“caja pagadora”. Una síntesis de las consecuencias de este deterioro institucional
están en Bernedo, Camus y Couyoumdjian cuando señalan que “A partir de la
elección de Pedro Aguirre Cerda (1939) se reactivó en nuestro país un proceso
inflacionario de larga data y de difícil control, y cuyas múltiples causas son
complejas de aislar y precisar. El financiamiento de la política de industrialización,
los trastornos en el comercio exterior a raíz de la Segunda Guerra Mundial, el
endeudamiento fiscal, las emisiones incontroladas, el crecimiento del aparato
estatal, y las presiones ejercidas por los sindicatos y gremios para elevar sus
remuneraciones eran factores que presionaban al alza de los procesos
inflacionarios”88.
La segunda consecuencia esta directamente relacionada con los cambios ya
descritos y es la captura del Estado por parte de las organizaciones laborales y
empresariales. El “rent seeking” se reflejaba en un círculo vicioso que fue matando
el dinamismo del crecimiento: Se pedía aumento de salarios al Estado y este los
otorgaba a cambio de mayor protección contra la competencia, interna o externa,
a la empresa o el sector productivo correspondiente. Como lo menciona Arnold
Harberger en su descripción de la economía nacional “los sindicatos tienen un
poder verdaderamente monopólico, tal vez mucho más fuerte que el ejercido por
cualquier sindicato importante en los EEUU. Los monopolios son también
importantes en el mundo de los negocios, y están apoyados por las leyes y
reglamentos que regulan el comercio internacional"89.
87 Citado en Silva (2010), falta pág. 88 Bernedo, Camus y Couyoumdjian (2014) pág. ¿? 89 Harberger, A., (2000), falta pág.
37
Los cambios institucionales descritos no poseen los incentivos para lograr el
crecimiento económico. Por el contrario, son la mejor explicación para entender
porqué Chile detuvo su “poderoso vuelo” durante gran parte del siglo XX. Como lo
dice Edwards, “si existe estabilidad política, social y económica, si hay una
institucionalidad que promueve el aprendizaje y la innovación, y si las políticas
económicas promueven la competencia” la productividad y el crecimiento
resultarán. Muy poco de ello existió, y con ello Chile, cayó definitivamente en la
Trampa del Ingreso Medio.
d. "Masa Crítica"
Para finalizar el modelo descrito en la figura anterior, debemos considerar en este
proceso histórico, el rol del concepto de “masa crítica”. Este se aplica en las
ciencias naturales y sociales, refiriéndose al umbral necesario para un cambio de
estado y para la sustentabilidad de ese nuevo estado. Así, en economía se refiere
a cuando un número suficiente de innovaciones generan una economía del
conocimiento que produce un proceso de "crecimiento endógeno”90; en la política
cuando una sociedad es conducida por ciertas ideas que superan un umbral de
apoyo ciudadano, que no necesariamente, es la regla de la mayoría; o cuando
ciertos grupos y organizaciones influyen decisivamente en las decisiones
colectivas. Relevante a este fenómeno es el rol de los grupos y organizaciones en
las sociedades, cuánto influye su tamaño, su intensidad de preferencias y su
organización91. El premio Nobel Thomas C. Schelling desarrolló este concepto92
señalando que se refiere al "numero crítico” para dar sustento a una idea o
actividad social. En nuestro modelo su aplicación está relacionada con el momento
del “critical mass” que ubicamos en el año 1939, de acuerdo al Control Sintético.
En ese año la divergencia entre el “Chile Sintético” y el real se inicia. Recordemos
que ocurren tres circunstancias: el nuevo gobierno del Frente Popular; el terremoto
de Chillán y la creación de la Corfo. ¿Significa esto que todo se explica por lo
90 Paul Romer (…), pág. ¿ 91 Olson (1965) 92 Schelling (1978).
38
ocurrido en un solo año? No, nuestro argumento es que los diversos fenómenos
explicados en los capítulos 2 y 3, relacionados con los determinantes de la
Trampa del Ingreso Medio, y en el capitulo 5 relacionados con las ideas, los
liderazgos y las instituciones creadas o reformadas en la dirección del estatismo, y
el cierre de la economía son las que van generando la “masa critica” para
definitivamente, eliminar los incentivos al crecimiento económico. Los empresarios
más que ser “emprendedores productivos”93 pasan a ser rentistas y los
trabajadores más que estar preocupados de su capacitación, presionan al
Gobierno para obtener mejores salarios94.
5. Conclusiones
Hemos argumentado que Chile pasó de ser una economía de crecimiento alto
durante el siglo XIX, a una economía en transición que detiene su progreso
relativo, entre fines del siglo XIX y principios del siglo XX. Posteriormente, se aleja
de los países desarrollados. En suma, Chile experimentó la Trampa del Ingreso
Medio. ¿Qué hubo detrás de este fenómeno? ¿Qué explica que pasáramos de ser
el ejemplo de Latinoamérica al país del desarrollo frustrado?
93 Baumol (….) pág. ¿ 94 Olson (…), pág. ¿
39
Apéndice
Figura 11: Test de Chow – Chile / Estados Unidos
Nota: El valor máximo del estadístico F indica el periodo de cambio estructural para la serie de ingreso relativo entre Chile y Estados Unidos en el periodo comprendido entre 1820 y 2010, con datos de Madisson (2013). La línea roja indica el valor crítico del estadístico para el modelo ajustado, en este caso una constante.
Figura 12: Test de Chow - Chile/Western Offshoots + Western Europe 12
Nota: El valor máximo del estadístico F indica el periodo de cambio estructural para la serie de ingreso relativo entre Chile y la suma de Western Offshoots y Western Europe en el periodo comprendido entre 1870 y 2010, con datos de Madisson (2013). La línea roja indica el valor crítico del estadístico para el modelo ajustado, en este caso una constante.
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