CÓMO SALVAR LA DESCENTRALIZACIÓNjuridicas.ucaldas.edu.co/downloads/juridicas3-1_2.pdfcentralismo. Entre ellas, el acto legislativo 01 de 1986 y las leyes 14 de 1983, 22 y 76 de 1985

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

11

JUR

ÍDIC

AS

JUR

ÍDIC

AS

JUR

ÍDIC

AS

JUR

ÍDIC

AS

JUR

ÍDIC

AS

CCCCCÓMO SÓMO SÓMO SÓMO SÓMO SALALALALALVVVVVAR LAR LAR LAR LAR LA DESCENTRALIZAA DESCENTRALIZAA DESCENTRALIZAA DESCENTRALIZAA DESCENTRALIZACIÓNCIÓNCIÓNCIÓNCIÓN

Recibido: jun. 21 / 06Aprobado: jul. 4 / 06

JAIME CASTRO*

* Exconstituyente y consultor. Autor. [email protected]

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

12

Jaime Castro

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

13

Cómo salvar la descentralización en Colombia

Revista Jurídicas. Vol. 3, No. 1, Enero – Junio, 2006, págs. 11-33

RESUMEN

Ninguna de las instancias decisorias enla materia (Gobierno, Congreso,Partidos) se está ocupando de ladescentralización como política públicaque es y debe ser. Ninguno de esosgrandes actores de la vida pública estáverificando su estado actual, ni sepregunta cuál puede ser su futuro, nisiquiera a corto y mediano plazo, a pesarde que hace varios años está en crisis.La abandonaron como si no fueseobligación suya rescatarla y crear lascondiciones que le permitan cumplir suspropósitos políticos, económicos ysociales. En las oficinas que de elladeberían ocuparse hay un pequeño cartelque dice: “Silencio. Enfermo grave”. Sinembargo por razones múltiples, al paísle interesa el tema de manera particular.

Palabras clave: Descentralización,Congreso, Partidos políticos, gobiernocentral.

ABSABSABSABSABS TRATRATRATRATRACTCTCTCTCT

HOW TO SAVEDECENTRALIZATION INCOLOMBIA

None of the decision—making instancesin the matter of decentralization(Government, Congress, Parties) istaking care of the decentralization as apublic policy that is and should be. Noneof those great actors of public life hasbeen verifying its present state, nor are

they asking about their future, not evenin the short and medium term, althoughthey have been in crisis for several years.They have abandoned decentralizationas if it was not their obligation to rescueit and to create the conditions that willallow the fulfillment of its political,economic and social intentions. In theoffices regarding decentralization thereshould be a small poster saying: “Silence.Serious patient.” Nevertheless, due tomultiple reasons, the country is interestedin this subject in a particular way.

Key words: Decentralization, congress,political parties, central government.

INTRODUCCIÓN:Un poco de historia

Los colombianos siempre hemossido partidarios de la autonomíaterritorial y hemos defendido losderechos de la provincia, porquesomos un país de regiones, ciudadesy pequeños municipios. Esa ha sidoy es nuestra realidad geográfica,po l í t i ca , soc ia l , económica ycultural.Durante el siglo XIX el debate entrefederalistas y centralistas animó lacontroversia pública, en algunasocasiones con tanta o más intensidad quela que empleamos cuando debatimos lasrelaciones Estado-Iglesia o definimos losderechos de las personas y el estatutodel poder que empezábamos a organizar.

El campo de batalla sirvió para que en

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

14

Jaime Castro

ocasiones dirimiéramos las enconadasdiferencias que tuvimos sobre la materia.Fue precisamente una victoria militar, laque obtuvo Núñez en 1885, la que enterróel federalismo y organizó, en la Carta de1886, régimen centralista que, con elpaso del tiempo, se hipercentralizó en lopolítico, lo fiscal y lo administrativo.Buena parte del abandono, atraso ymarginamiento de extensas regiones dela Patria los debemos a esa forma degobierno y manejo del territorio. Eserégimen también nos condenó a 100 añosde soledad democrática. A partir de 1886en torno del federalismo se tejió unaespecie de “leyenda negra”. Se le echóla culpa de todos los males de la época,cuando la crisis de los años 70 y 80 sedebió más a causas económicas yfiscales que a las situaciones político-institucionales que creó el régimenautonómico.

Sólo a fines del siglo XX, a mediados delos ochenta, empezamos a tomardecisiones que apuntaron a la superaciónde las situaciones creadas por elcentralismo. Entre ellas, el acto legislativo01 de 1986 y las leyes 14 de 1983, 22 y76 de 1985 y 3ª, 11, 12 y 23 de 1986, queordenaron la elección popular dealcaldes, incrementaron lastransferencias, modernizaron municipiosy departamentos y pusieron en marchael proceso descentralizador que todosconocemos.

La Carta del 91 profundizó ese procesoy le dio nuevos desarrollos: definió almunicipio como la “entidad fundamental

de la organización político-administrativadel Estado”, ordenó la elección popularde gobernadores, amplió en el tiempo elrégimen de transferencias que encontróvigente, le dio a provincias y regiones elcarácter de entidades territoriales yconstitucionalizó el concepto deautonomía.

Las decisiones tomadas en esos dosmomentos –mediados de los ochenta yprincipios de los noventa– le dieronnueva vida a las entidades territorialesy, en general, a la provincia que seahogaba en las aguas estancadas decentralismo centenario. Elestablecimiento de la época –losGobiernos Betancourt y Gaviria, elCongreso del período 82-86 y laConstituyente del 91– merecereconocimiento por la tarea que adelantó.Sin reservas puede decirse que le cumplióal país. No lo ha hecho después porqueGobiernos y Congresos posteriores al 91olvidaron el tema, por descuido oconveniencia, según se verá másadelante.

Municipios y departamentosfortalecidos

Las decisiones citadas mejoraron demanera apreciable la situación fiscal yadministrativa de las entidadesterritoriales básicas. Lo primero, porquemejoraron su capacidad tributaria eincrementaron las transferencias yregalías que reciben. Las cifras sonverdaderamente fabulosas. Porconocidas, no vale la pena repetirlas. Lo

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

15



segundo, es decir el fortalecimientoadministrativo, porque a esas mismasentidades se les devolvieroncompetencias y atribuciones que por sunaturaleza y alcances eran y son decarácter regional y local, a pesar de locual venían siendo ejercidas y atendidaspor la Nación, o sea por el poder central.

Durante la década de los noventa yprimeros años del siglo XXI hacontinuado ese proceso defortalecimiento fiscal y administrativo.En tesis de grado que fue sostenida enla Universidad de París se identificaronlas 46 decisiones más importantes (leyes,decretos, resoluciones del Banco de laRepública y otras) que en materia dedescentralización se tomaron enColombia durante el período 1992- 2002.De esas 46 decisiones, 42 tuvieroncontenido y alcance fiscal y/oadministrativo. Apenas 4 fueron políticas,cuando el deterioro del procesodescentralizador se debe a causasfundamentalmente políticas.

Entre las decisiones de la década que seacaba de citar conviene recordar lassiguientes leyes:

- 358 de 1997, fija topes alendeudamiento territorial;- 388 de 1997, modifica lasnormas vigentes sobre reformaurbana y reglamenta los planes deordenamiento territorial;- 549 de 1999, crea el Fondo dePasivos Pensionales de las EntidadesTerritoriales -Fonpet-;

- 550 de 1999, facil i ta lareestructuración de la deuda públicaterritorial;- 617 de 2.000, ordena el ajustefiscal de municipios y departamentos;- 633 de 2.000, destina recursosdel Fondo de Ahorro y EstabilizaciónPetrolera a la atención de lasobligaciones crediticias de municipiosy departamentos; y- 643 de 2.001, reglamenta elmonopolio sobre los juegos de suertey azar.Al mismo propósito –mejorar los fiscosseccionales y locales– obedecen lasnormas pertinentes de las leyes 488 de1998 y 788 de 2002 (reformas tributarias)que modificaron parcialmente el régimentributario de municipios y departamentos.

Debe decirse, además, que tan profusalegislación ha tenido carácter reactivo,no preventivo. Esta es otra de las causaspor la que la crisis que vive el procesodescentralizador no ha sido superada ypuede agravarse aún más.

Balance de pruebasatisfactorio

Los procesos descentralizadores noproducen en sus inicios todos losresultados que de ellos es dable esperar.Sus comienzos suelen ser lentos porqueexigen periodo de aprendizaje tanto parael gobierno central, que cedecompetencias y recursos, como para lasentidades territoriales, que ejercenatribuciones y realizan inversionesnuevas. Con el paso del tiempo sus

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

16

Jaime Castro

ejecutorias van mejorando. Además, alos procesos en curso se les introducenajustes y rectificaciones y se les dannuevos desarrollos que potencian lainercia propia de la descentralización.Entre nosotros, infortunadamente, haocurrido lo contrario. El proceso empezódando resultados aceptables, pero, conel paso del tiempo, se deterioró en buennúmero de casos y está produciendodesencanto. Lo más grave, verdaderafrustración. Tanta que está muriendo enla conciencia ciudadana.

El Banco Mundial y Planeación Nacionalen 1994 evaluaron lo que había ocurridoen 16 municipios de diferente tamaño,condiciones y características: Manizales,Valledupar, Ipiales, Zipaquirá, San JuanNepomuceno, Piedecuesta, Jamundí,Libano, Belalcazar, La Mesa, Zapatoca,Puerto Tejada, Versalles, Pensilvania,Cucunubá y Puerto Nariño. Estasfueron algunas de sus verificaciones:

- la mayoría de los municipiosanalizados hizo progresos notables enla prestación de servicios esencialespara sus habitantes ;- el incremento de recursos adisposición de los entes locales sereflejó en mayor cobertura de losservicios (la del agua aumentó en docede los 16 casos estudiados);- diez de los municipiosinvestigados cumplieron importantepapel en materia educativa;- la construcción y elmantenimiento de vías mostraron grandinamismo;

- aumentó la atención a los sectoressociales más desprotegidos y las zonasrurales;- cuando la comunidad participócon trabajo, material o recursos, las obrasmejoraron y los ahorros fueron grandes;- se intensificó la tareafiscalizadora de la ciudadanía y lascomunidades organizadas y se elevó elcosto de las decisiones equivocadas oineficaces; y- los cambios han sido apreciadospor la población que ahora espera másdel gobierno municipal que del nacional.Así lo dijo el 90% de los encuestados enManizales, el 75% en Ipiales y el 60%en Zipaquirá.

Diez años después, Planeación Nacionalevaluó los resultados del “sistemageneral de participaciones” para el año2004. Encontró 1) que las transferenciasfinancian un porcentaje bien importantede las inversiones que departamentos ymunicipios hacen en salud y educación;y 2) que los servicios citados semunicipalizan cada día más. Estas sonalgunas de las cifras de esa evaluaciónque confirman lo anterior:

- las transferencias financiaronmás del 95% de la educación a cargode los departamentos y el 85% en elcaso de los municipios y distritos; lasotras fuentes de financiación fueron lasregalías, los ingresos propios de lasentidades territoriales y los recursos delcrédito;- los municipios han aumentado suparticipación en el manejo de lastransferencias destinadas a educación:

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

17



del 30% en el 2001, pasaron al 45.7%en el 2004;- las transferencias financiaron el85% de la inversión que en salud públicahicieron los departamentos y el 65% dela que realizaron municipios y distritos;- los municipios manejan lamayor parte de las transferencias quefinancian la salud, el 70%, porque sonlos encargados de administrar losrecursos del régimen subsidiado;- las transferencias financiaron el50% de las inversiones que hicieron losmunicipios en agua potable ysaneamiento básico; y- el deporte, la cultura, laalimentación escolar, la atención agrupos vulnerables, el desarrollocomunitario, los sectores agropecuarioy ambiental, el transporte y servicioscomo el alumbrado público, fueronobjeto de inversiones que los municipiosfinanciaron con las transferencias yrecursos propios.

Balance desolador

Los resultados, para algunosalentadores, de la descentralizaciónestán cediendo el campo al juicio severoy crítico, a veces exagerado, pero nocarente de fundamento, que hoy hacela opinión sobre el proceso. Considera,con razón, que hay despilfarro ymalversación, clientelismo,burocratización y nepotismo. Para usarlenguaje de moda, piensa que a buennúmero de municipios y a algunosdepartamentos los devoró la politiqueríay la corrupción. Agréguense la

presencia y la acción altamenteperturbadoras y desestabilizadoras de losactores ilegales del conflicto, la guerrillay el paramilitarismo, que decidierontomarse y copar las administracionesregionales y locales de los territorios enlos que ejercen su “autoridad”, ocontrolarlas ordenándoles lo que debenhacer o dejar de hacer.

Infortunadamente numerosos municipioshan caído en manos de roscas, camarillaso mafias políticas que los manejan conel propósito, casi único y exclusivo, derecuperar, debidamente incrementadas,las inversiones hechas en campañascada día más costosas, de pagar conlicencias, permisos, autorizaciones,contratos y burocracia, los favoresrecibidos, de perpetuarse como grupo enel ejercicio del poder y de participaractivamente en la elección decongresistas amigos. Esos mismosgrupos, u otros, externos pero no ajenosa la vida regional y local, consideran quela descentralización debe pagar el preciode la corrupción y, por ello, saqueanpatrimonios y presupuestos públicos.Hace poco el Contralor General dijo quelos tres mayores focos de corrupción enel país están en el manejo de las regalías,el régimen subsidiado de salud y lacontratación local con cooperativas.

¿En qué momento se jodió ladescentralización?

Difícil establecerlo y precisarlo porqueno se puede decir que la causa de sudeterioro sea única y esté contenida en

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

18

Jaime Castro

determinado hecho o acto.Indiscutiblemente se suman situacionesy el resultado final es producto de unproceso sostenido de degradación.

Lo que cuenta es el estado actual de lacuestión y el hecho de que, a pesar desu gravedad, no reaccionamos.Continuamos como si nada importantehubiese ocurrido y estuviese sucediendo.Como si la descentralización noestuviese comprometida. La situacióndenunciada tiene, además,consecuencias que también convienedestacar. Municipios y departamentoshan perdido gobernabilidad, es decircapacidad para cumplir las atribucionesque están al origen de su creación, queles asigna el ordenamiento jurídico y quede ellos esperan las comunidades quelos habitan. Igualmente, por la comprade votos y las fallas del sistema electoral,han perdido respetabilidad y cada díamuestran mayor déficit de legitimidad.Lo anterior, sumado a otro tipo desituaciones bien conocidas, llevó a losGobiernos Samper y Pastrana a pedirque se suprimieran los departamentos ymunicipios que no fueran viables segúnlos parámetros que para el efectoestablecían los proyectos de ley 225 de1998 y 41 de 2001. Afortunadamente elCongreso no tramitó tan estrambóticasiniciativas y se negó a decretar elgenocidio municipal que le propusieron.

Las decisiones descentralizadoras de losúltimos años, como se dijo antes, hantenido definida orientación fiscalista y,por ello, las finanzas públicas del conjunto

de departamentos y municipios vivensituación de relativa bonanza y sonsuperavitarias, en porcentaje pequeño,pero de todas maneras relevante, porqueya no incrementan el déficit del sectorpúblico consolidado. Esa situación derelativa bonanza fiscal tampoco permitecantar victoria porque todavía variasentidades territoriales no son viables ylas que lograron serlo pagaron un altoprecio en materia social (despido deempleados y trabajadores por los ajustesque ordenó la ley 617 y recorte enprogramas para las clases menosfavorecidas). Las decisiones que secomentan no han logrado superar deltodo la crítica situación fiscal de lamayoría de municipios y departamentos.Muchas de ellas contienen medidascoyunturales y puntuales que se hantomado para manejar el día a día, sinque las una el hilo conductor que revelela intención de encontrarle al problemala solución integral que requiere.

La relativa bonanza de que hablamos lepermitió a los Gobiernos Pastrana y Uribedictar sendos e inexplicables decretos dereajustes millonarios en los sueldos degobernadores y alcaldes con cargo a lospresupuestos departamentales ymunicipales. El primero de esos decretosfue el 1472 de 2001 que ordenó unabonificación de tres sueldos mensualesal año para todos los gobernadores yalcaldes del país. Sostuve y sigososteniendo que el entonces Ministro deHacienda, Juan Manuel Santos, comprócon esa generosa bonificación el apoyode alcaldes y gobernadores al proyecto

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

19



que recortaba las transferencias yterminó convertido en el acto legislativo01 de 2001, después de que los citadosmandatarios locales y seccionalescambiaran los reparos que tenían frentea la iniciativa, por su silencio cómplice.El segundo decreto es el 4353 de 2.004que dictó el Presidente Uribe. Elevó labonificación ordenada antes a 4 sueldosmensuales por año para losgobernadores y a 4, 5 y 6 sueldos,también por año, para los alcaldes, segúnla categoría del respectivo municipio.Como de este decreto no se diooficialmente explicación válida, puedeafirmarse que obedeció al propósito deconseguir que, en señal deagradecimiento, gobernadores y alcaldesse convirtieran en jefes de la reelecciónpresidencial que tuvo lugar en mayopasado.

La política importa tanto omás que el resto

Está dicho pero no sobra repetirlo:cambiamos y fortalecimos la vidaadministrativa y fiscal de municipios ydepartamentos, pero no cambiamos lasreglas de juego en materia política.Permitimos que quienes ganasen laselecciones manejaran las recuperadasentidades territoriales conforme aprácticas, costumbres, vicios, mañas yprocedimientos que utilizábamos cuandoesas entidades no tenían los poderes queempezaron a ejercer gracias a ladescentralización y no interesaban anadie porque habían desaparecido

prácticamente del escenario. No nosimportó quiénes fuesen los protagonistasde la nueva realidad administrativa yfiscal. Nos tuvo sin cuidado que fueranlas tradicionales y conocidas figuras dela vida municipal y departamental.Tampoco promovimos ni estimulamos lapresencia de nuevas fuerzas políticas ysociales.

Ese descuido y ese error están al origende las situaciones que hoy lamentamos.Como no cambiamos las reglas de juegopolítico-electorales, ni obligamos a losviejos actores a que cambiaran susprácticas y costumbres, pronto hicieronde las suyas. Se apoderaron demunicipios y departamentos fácilmentey los manejaron conforme a principios yreglas de las épocas en las que no habíadescentralización.

Con dificultad, organizaciones políticasy sociales nuevas, de carácter cívico ocomunitario, o movimientos rebeldes eindependientes en el interior de lasfuerzas tradicionales, lograronconquistar alcaldías y gobernaciones.Pero como no cambiamos las reglas ylos obligamos a que jugaran con las deantes, en poco tiempo, y en la mayoríade los casos, se “contaminaron”. Aveces, inclusive, incurrieron en faltasmayores que las que atribuían a quienesderrotaron en las urnas. Por eso nolograron sobrevivir más allá de lo queduró el periodo de las administracionesque rigieron.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

20

Jaime Castro

¿Qué hacer?

Las fallas mayores de ladescentralización en este momento noson, entonces, de carácter fiscal oadministrativo, materias en las quehemos avanzado, aunque no todo lo quese requiere. Son político- institucionales.Sabiendo cuál es el origen de esas fallases relativamente fácil identificarsoluciones y respuestas.

Lo primero que echamos de menos esla organización de un nuevo modelo oesquema de ordenamiento quedistribuya territorialmente todo elpoder del Estado, no únicamente partede sus funciones administrativas ytributarias, como tímidamente lo hemoshecho hasta ahora, sino que reparta,también, las funciones políticas del poderpúblico, incluidas las constituyentes ylegislativas, entre las autoridadesnacionales –Gobierno y Congreso– y losgobiernos sub- nacionales que seorganicen. Un modelo que interprete yexprese nuestra realidad, nuestrareconocida condición de país de regiones,ciudades y municipios, porque el quetenemos ha sido desbordado por loshechos. Para sólo citar un ejemplo, lavida económica y social del país ya noes departamental, como ocurrió hastahace un tiempo, sino regional.

El modelo que adoptemos debeacompañarse de decisiones políticas queaseguren su viabilidad y funcionamientoen las mejores condiciones posibles. Losresultados de toda organización territorial

dependen de la manera como losinteresados decidan aplicarla, darle vida,trasladarla a su quehacer político yadministrativo, potenciar sus desarrollos.El primer grupo de ese tipo de decisioneslo conforman las que garanticen ampliay efectiva participación ciudadana ycomunitaria en todos y cada uno de losactos de la vida pública local y regional.

Ponerle pueblo a la descentralizaciónpara quitársela a las mafias políticas

Entre dichas medidas pueden citarse lassiguientes:

1ª. En toda elección de alcaldesy gobernadores debe participar nomenos del 40% del respectivo censoelectoral. Si en la primera votación nose logra dicho porcentaje, ésta deberepetirse dentro de los dos mesessiguientes, inclusive con la presenciade nuevos candidatos. Si en la segundaoportunidad tampoco se alcanza el40% citado, debe entenderse que laciudadanía renunció al derecho quetenía de elegir alcalde o gobernador.En este caso, la autoridad superior(Gobernador o Presidente) nombraríapara el periodo de que se trate.

2ª. Para ser elegido alcalde deciudad que tenga más de 100.000habitantes debe obtenerse no menosdel 33% de la votación total. Habríasegunda vuelta entre los dos candidatosmas votados en la primera, cuandoninguno de los aspirantes hayaalcanzado en ésta el citado porcentaje.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

21



3ª. Debe repetirse la votaciónpara alcaldes y gobernadores, concandidatos distintos a los que sepresentaron en la primera ocasión,cuando el voto en blanco sea mayoríarelativa. Para los efectos anotados nose justifica la mayoría calificada (50%+ un voto) que exige el acto legislativo01 de 2003.

4ª. Adoptar fórmula de“discriminación activa” a favor de lasmujeres y varones menores de 25 añosque garantice su inclusión en las listasque se inscriban para asambleas,concejos y juntas administradoras. Lostemas que se debaten y deciden enmunicipios y departamentos interesanparticularmente a esos grupos sociales(salud, educación, aprovechamiento deltiempo libre, vivienda, atención a lossectores más vulnerables de lapoblación, cultura, deporte). Por esocada día son más las mujeres y jóvenesque se inscriben como candidatos, porejemplo, a las juntas administradoraslocales de las grandes ciudades. En laLocalidad de Chapinero, en Bogotá,todos los ediles elegidos en el 2003fueron mujeres. Las listas inscritastenían varones y mujeres, pero laciudadanía decidió, en una especie deacuerdo tácito que nadie promovió, queera mejor elegir mujeres. Fue audazapuesta política que ganaron quienes lahicieron. Los socialistas francesesreformaron la Constitución para ordenarla paridad de género en todas las listaselectorales (los partidos que no cumplanpierden el derecho que tenían a la

financiación que el Estado otorga a lasformaciones políticas). Las feministasargentinas cuando plantearonreivindicación comparable acuñaronsugestivo eslogan: “las mujeres cambian,si algunas hacen política; la políticacambia, si son muchas las que están enpolítica”. En razón de lo dicho, debedisponerse que no menos del 50% delos renglones que se inscriban paraconcejos, asambleas y juntasadministradoras sean ocupados pormujeres y varones menores de 25 años,en proporción que cada partido decidirá.

5ª. Inhabilitar como candidatosal Congreso a los cónyuges,compañeros, hermanos, hijos o padresde los gobernadores y alcaldes deciudades que tengan más de 100.000habitantes. Así se combaten elnepotismo y los clanes familiares en lapolítica.

6ª. Inhabilitar a los diputados yconcejales de ciudades de más de100.000 habitantes como candidatos alCongreso si los periodos se superponen,aunque renuncien a la primerainvestidura.

7ª. Limitar en el tiempo laduración de las campañas, entre otrospropósitos, con el de reducir sus costosque terminan trasladándose a lospresupuestos de municipios ydepartamentos. El proselitismo políticoelectoral sólo debería autorizarse dentrode los dos meses anteriores a lasvotaciones. Como los elevados costos

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

22

Jaime Castro

de las campañas se traducen, casi queforzosamente en corrupción, hay quereducirlos de manera apreciable.

8ª. Fijar calidades –preparacióno experiencia en el sector público o elprivado– para ser edil, concejal, alcalde,diputado o gobernador. Quienesargumentan que este tipo de exigenciasviolan principios democráticos no tienenrazón, porque la formación académicahoy se ha masificado y la experienciatambién se debe poder acreditar contrabajo político o social.

9ª. Debe cambiarse la ley queordena estímulos a los votantes porqueestá llevando a las urnas ciudadanos quevotan en blanco, no marcan el tarjetón oanulan deliberadamente el voto pues sólobuscan el certificado que garantiza lasventajas ofrecidas (tarde libre en eltrabajo, descuentos en los derechosacadémicos que se pagan en lasuniversidades oficiales). Los estímulosque se deben conceder tienen que serotros (puntos para obtener los subsidiosy ayudas que otorgue el Estado).

10ª. Facilitar mediante laeliminación y simplificación de requisitosel ejercicio de las formas de democraciadirecta y participativa que crea laConstitución y desarrolla la ley 134(referendo, iniciativa popular, consulta,revocatoria del mandato).

11ª. Revisar a fondo losorganismos de control y susprocedimientos de trabajo porque unos

y otros fueron diseñados para abusos ydelitos que se han sofisticado, no dejanrastro ni huella, y, por eso, son difícilesde sancionar.

12ª. Adoptar regímenespolíticos, administrativos y fiscalesdiferentes para las entidades territoriales,en función de sus características,población e importancia económica. Launidad nacional, que se debeconservar, no exige uniformidadlegislativa que a veces se convierte encamisa de fuerza para el desarrollo yprogreso de muchas entidades, o las haceincurrir en costos que van más allá desus posibilidades.

La reelección inmediata dealcaldes y gobernadoresdesbarata el país

Las situaciones críticas que vive elproceso descentralizador no se superancon las equivocadas propuestas dereforma constitucional que el Gobiernoha anunciado que llevará al Congreso yque todo indica son sus únicas iniciativasen la materia.

Como las Cámaras aprobaron lar ee l ecc ión p re s idenc ia l , e lGob ie rno , que en r epe t idasocasiones se había opuesto a lar ee l ecc ión inmed ia t a degobernadores y alcaldes, decidiópromoverla , apoyarla y hacerlasuya . Su ún ico a rgumen to e sanalógico: si hay reelección para elP re s iden te , debe habe r l a pa ra

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

23



autoridades comparables a nivelregional y local. Si se aprueba, lacrisis de que venimos hablando sep ro fund iza po rque se hab ránconstitucionalizado la politiquería yla cor rupc ión . Gobernadores yalcaldes, tocados por el síndromeUr ibe , s e s en t i r án ún icos eirremplazables y aspirarán a lareelección. Si los abusos de poderson incontrolables a nivel nacional,fácil es imaginar lo que ocurrirá enniveles más bajos. Pero como alGob ie rno l e i n t e r e sa más l acondic ión de qu ienes ahora sedesempeñan como a l ca ldes ygobernadores, que la suerte de losmunicipios y departamentos comoins t i t uc iones , e s t amos an te e lriesgo de centenares de “reyecitos”locales cometiendo toda clase dealcaldadas para quedarse en e lcargo.

Recorte de lastransferencias

Otra propuesta oficial es la relacionadacon el recorte de las transferenciasterritoriales. La Carta ordena a laNación ceder a municipios ydepartamentos un porcentaje de susingresos corrientes. Los valores de esacesión son el mayor aporte a la inversiónsocial que se hace en provincia,básicamente en salud, educación ysaneamiento básico. En desarrollo deacuerdos celebrados con el FondoMonetario, el Ministro de Hacienda JuanManuel Santos, con la oposición del

entonces candidato Álvaro Uribe, pidióal Congreso que aprobara el actolegislativo 01 de 2001 con el fin deponerle “techo” a las transferencias, de“desacelerar su crecimiento”, porqueeran la causa del déficit fiscal del sectorpúblico. Al país se le dijo, y así quedóconsignado en el citado acto legislativo,que el recorte sólo regiría durante 7vigencias, del 2002 al 2008, año a partirdel cual las transferencias creceríanparalelamente con los ingresoscorrientes de la Nación.

Ahora el Gobierno pide que el asunto sevuelva a revisar con el propósito dedisponer que su crecimiento, a partir del2009, sea inferior al que ordena laConstitución vigente. Nada de rarotendría que la fórmula del Ministro deHacienda de hace 5 años sirva ahora alMinistro de Defensa para que losrecursos del sector social atiendan lasnecesidades crecientes de la guerra y lafumigación de los parques naturales.

Antes de que empiece el debate sobrelas transferencias conviene tener encuenta:

1º. Que los ingresos corrientes de laNación no son sus ingresos totales.Aquéllos son apenas parte de éstos. Porello las transferencias territoriales, en el2006, valen el 33,8% de esos ingresoscorrientes; el 31% de los ingresosordinarios de la Nación; el 14,8% delpresupuesto general de la Nación; yapenas el 10% del ingreso del sectornacional consolidado.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

24

Jaime Castro

2º. Que el hueco fiscal del sector públicolo producen el desbordado gasto delGobierno, el servicio de la deuda nacional,que vale dos veces lo que valen lastransferencias citadas y las transferenciaspara seguridad social.

La obsesión de los Gobiernos con el temade las transferencias obedece al enfoquefiscalista que la descentralización ha tenidoentre nosotros desde hace ya varios años.Esa obsesión también lo es de quienesfueron altos funcionarios de la bancamultilateral o del sector económico en elpaís y de quienes aspiran a ocupar un díatan atractivos cargos.

“Golpes de Estado blandos”

También ha anunciado el Gobierno quesolicitará autorizaciones constitucionalespara “disolver gobiernos locales ydepartamentales” cuando considere quede esa manera puede combatireficazmente el despilfarro y la corrupción.Sin desconocer que la gravedad de algunassituaciones exige la adopción de medidasseveras y eficaces, no se puede atentarcontra la autonomía territorial ni propiciar“golpes de Estado blandos” comoocurriría si al Ejecutivo se le dota de esepoder excepcional.

En casos extremos pueden sernecesarias intervenciones temporalesy focalizadas en una dependencia,sobre determinados y precisosrecursos o actividades, quepreviamente y en término breve(como el que rige para la tutela)

autorice el respectivo tribunal de locontencioso administrativo o elConsejo de Estado, según la entidadque se pretenda intervenir. Talautorización sólo deberían solicitarladocumentadamente la Procuraduría,la Contraloría General o la Fiscalía,no los enemigos polí t icos delfuncionario cuestionado que tambiénpodrían ser miembros del Gobiernoque haría la designación de losreemplazos a que hubiere lugar.

Conviene preguntarnos cómo salvar ladescentralización. Pero debemos hacerlosabiendo qué es exactamente lo quequeremos. En materia tan delicada, nose puede improvisar, ni aplicar remediospeores que la enfermedad. Vale la penaanotar que la corrupción en municipiosy departamentos no debe verse tantocomo el resultado de situacionespersonales, ni como la causa de agudosproblemas económicos, fiscales osociales (si no hubiese corrupción, losimpuestos serían mas bajos, no habríadéficit y ya se hubiesen solucionadonecesidades comunitarias). Tambiéndebe verse como el resultado deequivocadas formas de organizaciónpolítica y de falta de reglas de juego quegaranticen masiva presencia ciudadanaen la vida pública regional y local.

La improvisación esenfermedad contagiosa

Pero no sólo el Gobierno se equivocaen materia territorial. También lo hacenlos congresistas amigos suyos pues uno

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

25



de ellos presentó a consideración delSenado un proyecto de reformaconstitucional que unifica el calendarioelectoral (el mismo día deberían elegirsePresidente de la República,gobernadores, alcaldes, diputados,concejales y ediles). De esa manera senacionalizan los comicios regionales ylocales y se acaba con la autonomíapolítica de las entidades territorialesporque es obvio que la campañapresidencial, con toda su capacidad demovilización y de “arrastre”, pondrá amuchos electores a votar por loscandidatos a gobernaciones y alcaldíasque sean partidarios de uno u otroaspirante presidencial, y no por loscandidatos a esos mismos destinos quemejor puedan servir los intereses ynecesidades del respectivodepartamento o municipio.

Proyecto político vs. plan deajuste fiscal

En el mas amplio y noble sentido de lapalabra, la descentralización, en todaspartes del mundo, es un proyectopolítico que hace parte, entre otros, delos programas de reforma del Estado,el fortalecimiento del sistemademocrático y el logro de aceleradoscambios económicos y sociales.Obviamente, la variable fiscal, dentrode la descentralización, es importante,pero no por ello define ni orienta elproceso, ni lo puede desnaturalizarcambiándole su esencia y naturalezapolíticas. Es, como se dijo, unavariable. No puede convertirse en

razón de ser y objetivo del repartoterritorial del poder. Porque se tratade un proyecto político en muchaspartes se crea el Ministerio de lasAutonomías, del OrdenamientoTerritorial o de la Descentralización.Por esa misma razón fue el Ministerio deGobierno, hoy del Interior, el que enColombia lideró el procesodescentralizador puesto en marcha amediados de los ochenta. Le dio vida y loanimó en sus primeros pasos.Infortunadamente, después de la Cartadel 91, los Gobiernos, por razones dedistinto orden, han abandonado el temade la descentralización, no la hanapoyado, ni siquiera la han acompañado.Y el Ministerio del Interior se dejó“raponear” el tema de PlaneaciónNacional y el Ministerio de Hacienda, olo entregó voluntariamente. Estas dosentidades, por razones obvias, le han dadoa la descentralización un enfoquemeramente fiscalista y la convirtieron ensinónimo de transferencias y déficit fiscal.

A mediados del 95 se anunció que laconversión del Ministerio del Interior –dispuesta por la ley 199 de ese mismoaño– permitiría “consolidar el proceso(pues) los departamentos y losmunicipios tendrán en éste a un voceropermanente de sus intereses, que cuentacon novedosos instrumentos,herramientas y capacidad técnicasuficiente para liderar y coordinar eltránsito hacia un modelo descentralizadode administración pública”. Sinembargo, ocurrió todo lo contrario,porque fue precisamente en ese año

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

26

Jaime Castro

cuando empezó a dársele al proceso eltratamiento meramente fiscal que hatenido durante los últimos años. A pesarde que en el Ministerio del Interior secrearon una “unidad administrativaespecial para el desarrollo institucionalde las entidades territoriales” yseguramente otras dependencias uoficinas con idéntico o similar propósito,son los Ministros de Hacienda y losJefes de Planeación quienes hablan anombre del Gobierno en la materia yquienes han concebido, con lacomplicidad de sus colegas del Interior,las medidas puntuales y coyunturales dela última época. El “renovado”Ministerio del Interior tan sóloburocratizó el tema. No era cierto, comose dijo oficialmente, que el cambio denombre ordenado por la ley lo habilitaríapara asumir de verdad la defensa de losentes territoriales. El antiguo Ministeriode Gobierno lo había hecho con eficaciaporque las normas vigentes años atrásle habían permitido poner en marchaaudaz proceso descentralizador. Unavez más quedó probado que la falta devoluntad política no se reemplaza conla expedición de una ley.

En el lugar y momentoequivocados

No nos referimos a otras propuestasgubernamentales sobre temasterritoriales porque, hasta el momento,las que resumimos son las únicas quese conocen. Lo que debe decirse de ellases que van en contravía de lo que sonlas necesidades que tenemos en la

materia. En vez de solucionar la crisis,le agregan nuevos ingredientes y laprofundizan. Equivalen a tratar deapagar el incendio con gasolina. Lo queel país necesita es la gran reformaregional y local que Álvaro Uribe ofrecióhace 4 años durante su primeracampaña y que salió de la agendapública porque había que darle prioridada la reelección presidencial. Todo indicaque esa gran reforma seguirá en el clósetporque ahora lo que importa es el recortea las transferencias, la reeleccióninmediata de gobernadores y alcaldes y“tomarse” las alcaldías y gobernacionesque se intervengan.

Como es posible que más tardeaparezcan nuevas propuestas oficiales,confiemos todos en que, ante laincapacidad del Gobierno parasolucionar la crisis, no decida revivir lasiniciativas de los doctores Samper yPastrana que como Presidentespropusieron suprimir los departamentosy municipios que no fueran viablesfiscalmente de acuerdo con parámetrosque fijaron sus Gobiernos. Esperemosque tampoco reaparezca la idea desuprimir las Personerías como sepropuso en el fracasado referendo.

Falta una política pública

Todo lo anterior permite afirmar que ladescentralización como tema le haquedado grande al establecimientobásicamente porque no ha logradoestructurar y poner en marcha unapolítica pública que identifique el

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

27



problema y las situaciones de que esnecesario ocuparse. Que mida laimportancia y consecuencias de esaproblemática, así como las de lasdecisiones que se piensen tomar. Queadopte las medidas necesarias paraalcanzar los propósitos fijados, evalúe susresultados, les introduzca periódicamentelos ajustes y rectificaciones que demande,y le dé los nuevos desarrollos que exijansu consolidación y mejoramiento.

Como se dijo antes, a mediados de losochenta y principios de los noventa setomaron decisiones que abrieron elcamino porque pusieron en marcha serioproceso descentralizador. También audazpara la época porque la elección popularde alcaldes le rompió una de susvértebras a la Constitución de 1886 y alcentralismo que a lo largo de 100 añoshabía echado sólidas y profundas raíces.Sin embargo, durante la década de losnoventa, concretamente después de laCarta del 91, el proceso fue colocado enel hibernadero de los propósitosnacionales. Ni el Gobierno, ni elCongreso, ni los partidos se volvieron aocupar del él de manera sistemática. Nole hicieron el seguimiento que requeríani lo evaluaron para efectos deintroducirle los ajustes y reformas quenecesitara en razón de los tropiezos,obstáculos e imprevistos que hubierapodido encontrar durante su ejecución.

No le dieron los nuevos desarrollos quesu propia dinámica demandaba. Nuncase pasó a una segunda fase o estadio,ni se le dio un nuevo impulso y un

segundo aire. Las medidas que duranteel periodo citado se tomaron fueronfundamentalmente de carácteradministrativo y fiscal, cuando lo quese necesitaba era conservar yprofundizar la naturaleza política delproceso. Había que promover ygarantizar masiva y efectiva presenciade la ciudadanía y la comunidadorganizada en todos y cada uno de losactos que le dan vida a ladescentralización y la ponen enpráctica. En vez de hacerlo, adoptamosmedidas heroicas como la ley 617 quecontroló el gastó público regional ylocal, pero tuvo un alto costo social, yel Gobierno se embarcó en lasequivocadas propuestas del referendoque se votó en octubre del 2003 (lasupresión de las personerías y lascontralorías territoriales).

¿Por qué el establecimientocongeló el proceso y separalizó frente a él?

Por varias razones. La primera, porqueconsideró que con las decisiones de losochenta y la Constitución del 91 habíahecho lo que tenía que hacer, habíacumplido su deber y lo había cumplidobien. No encontró necesario hacerleseguimiento al proceso e introducirle losajustes de que antes se habló.

Así ha sucedido también porque quienesdetentan el poder a nivel nacional noaceptan compartirlo con las regiones,ciudades y municipios del país. Por ellono quieren reformar ni reemplazar el

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

28

Jaime Castro

Revista Latinoamericana de Estudios Educativos. Volumen 1, Julio - Diciembre 2005, págs. 21-29

modelo de ordenamiento territorial (¿ode desorden territorial?) que vive la peorde sus crisis. Las reformas que a esemodelo le han hecho no han producidolos cambios esperados. El país abandonóla descentralización. La dejó al garete.Creyó, equivocadamente, que comoproceso podía vivir de su propiadinámica. En vez de profundizarla, comodicen los científicos sociales, hay quieneshan buscado frenarla y, a veces,reversarla. Muchos ni siquiera se handado cuenta de la crisis que la afecta.

La última razón de la parálisis anotadaradica seguramente en el hecho de quelos Gobiernos, los Congresos y lospartidos en los últimos 15 años hanmedido bien las consecuencias políticasde las decisiones que tomaron y hanentendido, no sólo que pierden poder, sinoque también pierden el control quesiempre ejercieron sobre municipios ydepartamentos. A esa ventaja norenunciarán nunca, porque, esfundamental para la suerte y el futurode la clase política tradicional, pues sinella no podrá sobrevivír. Se dieron cuentaque se les había ido la mano con lasdecisiones que iniciaron el proceso, quehabían sido demasiado generosos. Porello, en varias ocasiones, por la puertade atrás, han tratado de recortar yreversar su alcance con propuestas comola de unificar el calendario electoral,porque disponer que las elecciones dePresidente, Congreso, gobernadores yalcaldes tengan lugar el mismo día, sólobusca entregarle a senadores yrepresentantes el manejo de las

elecciones regionales y locales y, por esavía, el control de municipios ydepartamentos, ahora fortalecidos fiscaly administrativamente.

Lo más grave de la parálisis que sedenuncia es que el proceso entró encrisis y las instancias nacionales quedeberían tomar decisiones y proponer loscambios que remuevan las causasestructurales y las situaciones que estánal origen de dicha crisis, no actúan. Poreso las dificultades son cada vezmayores. Se extienden como mancha deaceite. Alguien mal pensado podría decirque el juego maquiavélico, o la estrategia,del establecimiento consiste en dejar quela crisis toque fondo y llegue hasta susúltimas consecuencias, para poderdesmontar, con razones “válidas”, todoel proceso y acabar con ladescentralización.

Tampoco hay liderazgo

Para que lo haya y se ejerza es necesario,en primer lugar, que se sepa qué sequiere. Pero lo que se debe decir confranqueza es que lo que quieren elGobierno, el Congreso y los partidos noes propiamente fortalecer el proceso, nimejorarlo, ni sacarlo de la crisis en queestá, sino todo lo contrario. Así se puedededucir de lo que hasta ahora han hechoy dejado de hacer.

Álvaro Uribe durante la campaña del2002 prometió una gran reformaterritorial. Las Regiones que se crearanreemplazarían los desgastados

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

29



departamentos. Sus parlamentosautónomos ejercerían algunas de lasfunciones legislativas que hoy están encabeza del Congreso. Se acabarían losmonopolios departamentales –licorerasy loterías– que se han convertido en lacaja negra que financia las campañaselectorales. Todo eso fue cambiando porlas propuestas del referendo que atrásse resumieron. En la campaña queadelantó para su segundo mandato, elPresidente lo que ofreció fue el recortea las transferencias y la reeleccióninmediata de alcaldes y gobernadores.

Las intenciones y voluntad del Congresotampoco aparecen. Además, soninseparables de las intenciones yvoluntad de la clase política tradicionalque es ampliamente mayoritaria en lasCámaras y dueña, por tanto, de lasdecisiones del legislativo. Por ello elCongreso nunca hará la gran reformaterritorial que la Nación requiere. No lahará, porque perdería el poder políticoque hasta ahora ha detentado gracias alcontrol que ejerce sobre municipios ydepartamentos.

En Colombia, como en muchos otrospaíses, el poder electoral y político tienesólida base territorial y se obtiene yorganiza con base en el uso que se hacede las entidades públicas que gobiernany administran el territorio. Esa la razónpara que la clase política tradicional seaproducto del contexto institucional y lasreglas de juego que a nivel regional ylocal le han permitido acumular poder,sobrevivir y proyectarse nacionalmente.

Por ello no acepta que se transforme suhábitat natural ni la manera comoadquiere capital electoral y lo convierteen poder político.

Tampoco acepta cambios quecomprometan la estabilidad de lasorganizaciones que le sirven deplataforma de lanzamiento y la solidezde las jerarquizadas redes de ediles,concejales, diputados y notables políticosde provincia, a través de las cualesmaneja frondosos aparatos burocráticosy coadministra. Por esa misma razónno es partidaria de que se eliminen losmonopolios, es decir las licoreras yloterías que financian las campañas, niadmite que se cierren las asambleasdepartamentales. Sólo le interesa que losbarones electorales sigan siendo dueñosde las curules y que “en la conformación,ejercicio y control del poder político” noparticipen nuevas fuerzas.

El orden (o desorden) político quetenemos es producto del orden (odesorden) territorial vigente. Sonhermanos siameses. Por ello, pararenovar el primero y poder cambiar lascostumbres y prácticas políticas, hay quereordenar el territorio y sus formas degobierno y administración, pero la clasepolítica se opone a que se junten reformapolítica y reforma territorial porque sabeque ésta última transformaría elescenario que utiliza como fuente yorigen del poder que detenta. Ha logradouna especie de acuerdo tácito con elGobierno: hacemos una reforma políticaque produzca muy pocos cambios y,

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

30

Jaime Castro

sobre todo, que no tenga ningúnimpacto a nivel regional y local, perono hacemos ninguna reformaterritorial.

Si se considera a los partidos en formaseparada del Congreso, ajenos a lo queocurre en las Cámaras, debe decirseque también están idos del tema, quecarecen de una política en la materia.Guardan silencio. Dicen ser amigos dela descentralización. Pero de ahí nopasan. Tal vez porque no tienen ideasni propuestas para presentar.

Asignatura pendiente

El Congreso ha expedido nueve actoslegislativos, reformatorios de la Cartadel 91, que tratan temas territoriales:

- 1 de 1993, convierte aBarranquilla en Distrito Industrial yPortuario;- 2 de 1993, sobre planesdepartamentales, distritales ymunicipales de desarrollo;- 3 de 1993, dispone cómoproveer las faltas absolutas otemporales de los diputados, concejalesy ediles;- 1 de 1995, autoriza invertir engastos de funcionamiento parte de lastransferencias que reciben algunosmunicipios;- 1 de 1996, decide sobre laremuneración y seguridad social de losdiputados;- 1 de 2000, ordena que Bogotáse llama así y no Santafé de Bogotá

en uno de los artículos de laConstitución;- 1 de 2001, sobretransferencias o sistema general departicipaciones;- 2 de 2002, define el periodo degobernadores, diputados, alcaldes,concejales y ediles; y- 1 de 2003, adopta nuevosistema electoral para la elección dediputados, concejales y ediles.

A este listado deben agregarse losproyectos gubernamentales antescitados que pueden terminar siendoactos legislativos. El número elevadode reformas hechas a la Constituciónsobre los asuntos objeto de la anteriorenumeración prueba que el tematerritorial no ha sido resuelto ni estádefinido del todo. Como es asignaturapendiente, requiere regulaciónpermanente. A pesar del “interés”continuo del Congreso por el problema,la crisis no se soluciona. Prueba,también, que es equivocada laestrategia de las reformas coyunturalesy puntuales, hechas para tapar goteras,porque lo que se necesita es unareforma que trate el tema de maneraintegral y con visión de futuro.

El Congreso no hará lagran reforma

No la ha hecho ni hará por razónelemental: la mayoría de senadores yrepresentantes está en el Congresogracias a que conoce bien elordenamiento territorial del país, lo sabe

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

31



manejar y lo aprovecha, sin límites nireservas, con fines político- electorales.Ese aprovechamiento no esnecesariamente indebido ni abusivo.Muchas veces se trata del uso que hacede prácticas inveteradas, no autorizadasni prohibidas por la ley. Los congresistas,en buena medida, son producto de unorden regional y local que a veces ellosmismos han diseñado mediante laexpedición de las leyes que lo organizany las interpretaciones que de ellas hacen.Para senadores y representantes eseorden es su marco institucional y suhabitat político. Hace parte, además,de las reglas de juego para los candidatosque se disputen las curules. Inclusive, seproyecta sobre los partidos que lo utilizanpara estructurar su organización y medirsu peso político a nivel nacional. Nadieen Colombia, ni en ninguna otra partedel mundo, cambia voluntariamente lasreglas de juego que le han servido parasu desempeño exitoso en la vida pública.Y si las cambia, no lo hace paradesmejorar o comprometer su situación,sino para mejorarla. No lo hará paradesmontar baronatos y cacicazgoselectorales que se apoyan en aceitadasadministraciones departamentales ymunicipales. Dicho con otras palabras:los intereses político- electorales desenadores y representantes explicanporqué solo excepcionalmente elCongreso ha reformado de verdad elrégimen departamental y municipal. Lohizo a mediados de los años ochentacuando aprobó la elección popular dealcaldes.

La “incapacidad” política de lasCámaras Legislativas para hacer lareforma regional y local fue reconocidapor el propio Congreso cuando expidióel acto legislativo 02 de 1977 queconvocó una asamblea constituyente quese encargaría, precisamente, de haceresa gran reforma. La Corte Suprema –en ese entonces no había CorteConstitucional– infortunadamente tumbóese acto legislativo.

Clave de la guerra o de la paz

Los partidos de oposición, que dicenrepresentar la izquierda, no parecenentender que un nuevo modelo deordenamiento territorial es una de lasclaves de la guerra o de la paz enColombia. El conflicto que padecemoshunde sus raíces en la tierra, porque unade sus causas está en el inequitativoreparto de la propiedad agraria, y otra,en la lucha por el ejercicio de poder anivel regional y local. Por ello ladistribución territorial del poder delEstado aparece como una de lasrespuestas mas indicadas para el logrode la paz. Un nuevo modelo deorganización territorial sirve el propósitoanotado porque se deben crear espaciosy escenarios democráticos, a nivelregional y local, en los que se reinsertenquienes quieran poner a prueba suvocación política y sus ideas sobre elEstado, el servicio público y la manerade lograr el bienestar colectivo.

Entre los actores armados del conflictoseguramente hay quienes tienen definida

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

32

Jaime Castro

vocación política. Para sureincorporación a la vida ordinaria de laNación, más que ayudas de caráctereconómico o social (casa, carro y beca),lo que seguramente cuenta para ellos sonlas posibilidades reales y ciertas queencuentren para ejercer esa vocación,es decir para participar válidamente ypor canales democráticos en la vidapolítica, concretamente para presentary defender sus ideas y propuestas y paraejercer al menos parte del poder políticodel Estado. Unos serán ministros ocongresistas, como ha ocurrido. Perocomo no hay puestos en el Gobierno nicurules en el Congreso para todos, comotampoco los hay para todos los queaspiran a ellos sin haber estado en lailegalidad, es necesario organizar yfortalecer escenarios y espacios, distintosde los de carácter nacional, verdaderoscentros de poder regional y local, queles permitan reclamar el favor popularpara sus proyectos políticos. En otraspalabras: la reforma territorial debe serpuente de plata para la consecución dela paz.

Esos escenarios son las regiones, lasciudades y los municipios fortalecidospolítica, fiscal y administrativamente. Enellos pueden realizarse esas vocacionesy ejercerse, con proyección sobre elbienestar de sus comunidades, parte delpoder político del Estado. Tendremos pazcuando veamos como gobernadores yalcaldes de regiones, ciudades ymunicipios a los antiguos comandantesque se desmovilicen y que el pueblo elija.Si algunos lo quieren ver de esa manera,

será parte del precio que el país debepagar para lograr la paz.

Esa reinserción sólo será posible sicontamos con entidades territorialesdotadas de atribuciones y recursossuficientes para cumplir una gestiónrazonable en beneficio de los pueblosque las habiten. No es serio de parte delestablecimiento invitar a quienes estánen la ilegalidad a que abandonen lasarmas y se incorporen a la civilidad comogobernadores o alcaldes dedepartamentos y municipios y jefes deadministraciones que no tienencapacidad de gestión ni posibilidadesciertas de recuperarse.

La posibilidad de que esos centrosterritoriales de poder sirvan comoespacios para la incorporación de losdesmovilizados que tengan vocaciónpolítica, no tiene nada de irreal. Sin quelas ciudades y municipios del paíshubiesen sufrido la transformación queaquí se propone, fueron escenariosválidos para que el M-19 aparecieraen la vida pública del país. CarlosPizarro fue candidato a la Alcaldía deBogotá y otros comandantes ymilitantes suyos han sido alcaldes deciudades importantes (Pasto, Yumbo yZipaquirá, entre otras). En varios delos municipios del Urabá antioqueñohan sido alcaldes los reinsertados delantiguo EPL (Ejército Popular deLiberación).

Lo dicho para los partidos de oposiciónvale también para los de la coalición

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

33



gobiernista. En el caso de éstos, susituación es aún más delicada porque,en vez de hacer política presentandopropuestas y debatiendo los problemaspúblicos, parecen estar dedicados adormir la siesta burocrática después dela fatiga que les debe producir la durapelea que libran por los puestos.

¿Cómo salir del laberinto?

Si los llamados a decidir no saben quehacer, ni tienen voluntad para producirel cambio que se requiere, y el Congresono hará nunca la reforma territorial quenecesitamos, ¿cómo concebirla,diseñarla y ponerla en marcha? Podríadecirse que la instancia y el instrumentoidóneos serían, entonces, la reunión deuna asamblea constituyente o laaprobación de un referendo. Sinembargo, debe anotarse que una y otro,conforme a la reglamentación vigente,requieren la aprobación del Congreso yse someten, luego, a exigenteparticipación ciudadana en las urnas, todolo cual es difícil de conseguir, sobre todosi detrás de la propuesta no están ni elGobierno ni una fuerza políticamayoritaria o con gran capacidad deconvocatoria.

Así pintado el panorama es desolador.Seguramente he exagerado algunos desus trazos para llamar la atención sobrelas dimensiones y características de lacrisis, no para desanimar a quienestengan interés en hacer aportes, nipara que quienes creemos en lanecesidad del cambio pensemos que

no hay camino ni salida posibles.

A comienzos de los noventa llegamos,después de varios intentos fracasados dereforma, a situación de verdaderobloqueo institucional. En poco tiempoapareció fórmula política, en la que casinadie había pensado antes, que nospermitió salir de la encrucijada. Lo mismoocurrirá ahora porque si no leencontramos respuesta a la crisis regionaly local, comprometemos la legitimidad yhasta la estabilidad del sistemademocrático y le cerramos las puertas ala paz. También, porque vastos sectoresde opinión terminarán exigiendo eimponiendo esa respuesta pues nosoportarán por mas tiempo la situaciónexistente: quienes tienen el poder, nosaben qué hacer, ni cómo; en cambio,quienes sí lo saben, no tienen poder parahacer lo que se debe hacer.

Documents

CÓMO SALVAR LA DESCENTRALIZACIÓNjuridicas.ucaldas.edu.co/downloads/juridicas3-1_2.pdfcentralismo. Entre ellas, el acto legislativo 01 de 1986 y las leyes 14 de 1983, 22 y 76 de 1985