Combate de la pobreza en el Perú en un contexto de recensión mundial

8/9/2019 Combate de la pobreza en el Per en un contexto de recensin mundial

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77Economa y Sociedad 72, CIES, septiembre 2009

En su funcin de elevar el debate sobre las polticaspblicas a nivel nacional, el CIES convoc a unareunin de trabajo de alto nivel orientada a exami-

nar la situacin de la pobreza y el desafo al cual seenfrenta el Per en el contexto actual de crisis nan-ciera internacional. El encuentro tuvo como expositora Javier Escobal, investigador principal del Grupo deAnlisis para el Desarrollo (Grade) y cont como pane-listas con Carolina Trivelli, investigadora principal delInstituto de Estudios Peruanos; Juan Arroyo, coordina-dor del Doctorado de Salud Pblica de la UniversidadPeruana Cayetano Heredia; e Ivn Hidalgo, secretariotcnico del Comit Interministerial de Asuntos Socia-les. El moderador de la mesa de trabajo fue el perio-

dista y economista Augusto lvarez Rodrich.

Sobre la medicin de la pobreza

Javier Escobal indic que desde el ao 2007 se haconstituido un Comit Interinstitucional de Medi-cin de Pobreza, que funciona para dar cuenta de lametodologa ms adecuada para calcular las lneasde pobreza. Asimismo, mencion que la composicinde dicho comit es plural, tanto en trminos de lasinstituciones como de las personas que lo confor-man. El expositor enfatiz algunos logros recientes delcomit, como el monitoreo que ha venido realizandopara incluir las recomendaciones planteadas sobre el

Resumen del conversatorio

Combate de la pobreza en el Per en un contexto derecesin mundial

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CIES

Se ha podido corregir una serie de problemas relacionados con las encues-tas de pobreza como la transparencia metodolgica.

marco muestral y los factores de expansin, as comopara realizar una evaluacin permanente de la calidadde la encuesta en cada uno de sus rubros, a n deevitar sesgos y tomar medidas correctivas.

Escobal arm que se ha podido corregir una serie deproblemas relacionados con las encuestas de pobreza.A manera de ejemplo, mencion que entre 2004 y2005 la tasa de no respuesta en dichas encuestas fuemuy elevada e, incluso, algunos de los individuos no

respondieron mdulos enteros de la encuesta. Anteestos problemas, se incorporaron cambios metodol-gicos para modicar los protocolos relacionados conel proceso de recoleccin y de la informacin.

Otra mejora mencionada por el expositor fue larelacionada a la transparencia metodolgica para lamedicin de la pobreza, que inuye en la credibili-dad de estas estadsticas. Escobal enfatiz que ahoralas estadsticas son susceptibles de ser criticadas,pues las bases de datos originales son publicadas deforma irrestricta, as como los algoritmos de clculode los agregados del gasto y el clculo de las lneasde pobreza.

No obstante, el expositor seal que an hay tareaspendientes en lo metodolgico. Entre ellas, semencion que se est a la espera de la validacinde los datos del censo de 2007 para la actualizacinde los factores de expansin urbana y rural, ya quean se trabaja con informacin antigua en esteaspecto. Adems, existe una subestimacin en elclculo del consumo calrico, debido a que hay una

proporcin importante de hogares cuyos miembrosconsumen alimentos fuera del hogar, lo que haocasionado que las estimaciones de dcit calrico

Se est a la espera de lavalidacin de los datos del censode 2007 para la actualizacin delos factores de expansin urbana

y rural, ya que an se trabajacon informacin antigua en esteaspecto


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CIES

La relacin entre los ingresos del 20% ms rico y del 50% ms pobre hacrecido de 3,27 en 2002 a 4,46 en 2008.

presenten inconsistencias al ser comparadas con otrosindicadores evaluados.

Por otra parte, el expositor arm que el INEI enfrentaun problema de credibilidad debido a la publicacin,por parte del gobierno de cifras de pobreza no valida-das por dicha institucin. Sugiri que la conformacindel Consejo Directivo del INEI, que por ley debe ins-

talarse, abre una oportunidad para formar un ConsejoDirectivo plural e independiente, lo cual contribuiraa recobrar la credibilidad del INEI.

Tendencias en la evolucin reciente dela pobreza

Escobal mostr que desde 2004 se ha producidouna reduccin importante de la pobreza en la costaurbana, mientras que en la sierra y la selva esta se ha

venido reduciendo solo en los dos ltimos aos. Deacuerdo a cifras de la ENAHO, en 2004 el 37% de lapoblacin urbana era pobre, mientras que en 2008el 23,5% de la poblacin urbana estuvo debajo dela lnea de pobreza. En el caso de las zonas rurales,entre 2004 y 2006 no hubo mayor variacin, situn-dose la tasa de pobreza en 69% en promedio, soloregistrndose reducciones en 2007 y 2008, de forma

De acuerdo a cifras de laENAHO, en 2004 el 37% dela poblacin urbana era pobre,mientras que en 2008 el 23,5%de la poblacin urbana estuvo

debajo de la lnea de pobreza

En cuanto a la identifcacinespacial de los pobres, Escobalmencion que la sierra rurales la zona donde la pobreza

se va concentrando de formacreciente; en particular, 70% dela pobreza extrema es rural

que en el mbito rural la pobreza lleg al 59,8% dela poblacin en 2008.

En cuanto a la ubicacin espacial de los pobres, elexpositor mencion que es en la sierra rural dondese concentra la pobreza; 70% de la pobreza extremase ubica en el mbito rural.

Por otro lado, el ponente arm que la respuesta dela pobreza al crecimiento es distinta dependiendo delrea geogrca, aunque, en general, esta elasticidades bastante baja. De esta forma, sugiri que el cre-cimiento no es lo nico que importa para reducir lapobreza, ya que habra otros elementos importantesque afectan la tasa de respuesta.

No obstante, Escobal mencion que el tema de fondono es solo el de la pobreza monetaria o no monetaria,ya que lo que marca al Per es la enorme inequidad.Al respecto, mencion otras nociones de bienestar,relacionadas con la vulnerabilidad de los hogares yla desigualdad de ingresos.

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Grfico 1

Dcit scal del SPNF y deuda pblica externa(Porcentaje del PBI)

Fuente: BCRP, MEF.Elaboracin propia.

Lima Costa Costa Sierra Sierra Selva Selva

Metropolitana rural urbana rural urbana rural urbana


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Cuadro 1

Cuadro 2

Incidencia de la pobreza, segn mbitos geogrcos 2004-2008(Porcentaje total de la poblacin)

Ambitos geogrcos 2004 2005 2006 2007 2008

Total 48.6 48.7 44.5 39.3 36.2

rea de residenciaUrbana 37.1 36.8 31.2 25.7 23.5Rural 69.8 70.9 69.3 64.6 59.8

Dominios geogrcos

RegionesCosta urbana 37.1 32.2 29.9 25.1 23.4Costa rural 51.2 50.0 49.0 38.1 34.8Sierra urbana 44.8 44.4 40.2 36.3 33.5Sierra rural 75.8 77.3 76.5 73.3 68.8Selva urbana 50.4 53.9 49.9 40.3 31.3Selva rural 63.8 65.6 62.3 55.3 49.1Lima Metropolitana 30.9 32.6 24.2 18.5 17.7

Fuente: INEI-ENAHO 2004-2008

Incidencia de la pobreza extrema, segn mbitos geogrcos 2004-2008(Porcentaje total de la poblacin)

Ambitos geogrcos 2004 2005 2006 2007 2008

Total 17.1 17.4 16.1 13.7 12.6

rea de residencia

Urbana 6.5 6.3 4.9 3.53.4Rural 36.8 37.9 37.1 32.9 29.7

Dominios geogrcos

RegionesCosta urbana 5.6 4.0 3.0 2.1 2.4Costa rural 13.8 13.4 14.4 10.5 7.9Sierra urbana 13.6 11.6 10.3 8.5 9.2Sierra rural 44.0 46.6 46.5 40.8 37.4Selva urbana 18.7 22.5 18.1 11.0 7.2Selva rural 30.4 28.0 24.6 23.4 20.7

Lima Metropolitana 1.3 2.0 0.9 0.5 0.7

Fuente: INEI-ENAHO 2004-2008


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FotoCIES

Dentro de las propias zonas rurales, las diferencias son tambin enormes,si se trata de poblacin de ascendencia indgena o si se diferencia por

gnero, por ejemplo.

Otros indicadores de bienestar

El expositor indic que la desigualdad en el Per esalta y est creciendo entre las reas urbanas y rura-les, as como dentro de las reas rurales mismas.As, la relacin entre los ingresos del 20% ms ricoy del 50% ms pobre ha crecido de 3,27 en 2002a 4,46 en 2008, lo que sugiere que los benecios yoportunidades del crecimiento de estos aos se han

repartido inequitativamente. Escobal arma que esteescenario genera una demanda de mayor igualdaden la poblacin, que se traduce en un descontentocreciente por la forma como se est dando el creci-miento econmico.

En cuanto a la vulnerabilidad, mencion que entre2004 y 2006, en el mbito rural, 82% de los hogaresfue pobre al menos en un ao. Las continuas entradasy salidas de la pobreza que experimentan los hogaresperuanos reducen las posibilidades de aprovechar las

oportunidades del crecimiento. En particular, el expo-sitor enfatiz que si no se reducen vulnerabilidadesy se permite a los pobres asumir riesgos, ser muydifcil construir capacidades.

El debate sobre la pobreza

Carolina Trivelli coment que se tiene que analizar concuidado las cifras de reduccin de la pobreza rural delao 2007. Seal que dado que la elasticidad de lapobreza al crecimiento es baja en las zonas rurales, loque explica la reduccin de la pobreza en estas zonasson los altos precios agropecuarios que se registraronpor una coyuntura externa favorable, la elevacin de

los jornales en el empleo rural y la ejecucin del Pro-grama Juntos, que ha tenido un impacto positivo. Noobstante, la experta indic que la brecha en la calidadde vida entre las zonas urbanas y rurales es an muygrande. Asimismo, seal que incluso dentro de laspropias zonas rurales las diferencias son tambin enor-mes, si se trata de poblacin de ascendencia indgena

o si se diferencia por gnero, por ejemplo.

Trivelli seal tambin que el sector pblico muestraan gran desorden en sus estrategias de desarrollorural. Present como ejemplo el programa Agro-Rural,del Ministerio de Agricultura, que coexiste con accio-nes de distinto enfoque y naturaleza apoyadas desdeel Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mim-des). Por otro lado, destac la necesidad de reducirlas vulnerabilidades de los hogares pobres, debidoa la menor probabilidad de salir de la pobreza para

aquellos que entran nuevamente a esta situacin,situacin que congura lo que la panelista llam latrampa de la pobreza.

Juan Arroyo opin que existen en la estructura de laeconoma problemas que generan pobreza, por lo quees necesario analizar la combinacin de estructura,coyuntura y poltica. Asimismo, el panelista enfatizque existe una heterogeneidad estructural en el Per,por lo cual existen varias economas, no necesaria-mente articuladas, y por ello no se puede hacer unasola poltica econmica y social para combatir la

pobreza.

Ivn Hidalgo coincidi con Juan Arroyo con res-pecto a la heterogeneidad estructural de la econo-ma peruana. No obstante, agreg a este escenarioproblemas de exclusin social de origen tnico yracial, entre otros. Seal que si bien los problemasson conocidos, lo que se debe hacer es incidir en lafocalizacin de las polticas sociales, debido a quelos recursos del Estado son escasos, as como mejorarel padrn de beneciarios, monitorear de manera

individual el alcance e impacto de los programassociales e implementar un sistema de evaluacin deestos que sea transparente y que pueda estar abiertoal mundo acadmico.

la crisis internacional queactualmente enfrenta el Per vaa afectar a los hogares rurales,

principalmente por la reduccin

de los precios agropecuarios,ms no por la cada en lasremesas


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otoCIES

El gobierno actual enfrenta la pobreza como una poltica social, pero nomediante un plan estratgico de desarrollo.

Frente a la pregunta de culeshan sido los deter-minantes de la reduccin de la pobreza en los lti-mos aos, Javier Escobal explic que en el mbitourbano existen bases estructurales ms slidas,asociadas a las mejoras en la productividad, paraexplicar la reduccin de la pobreza. No obstante,seal que, en los ltimos 30 aos, la evidenciano apoya la hiptesis de una reduccin sustancialde la pobreza.

Carolina Trivelli explic que la crisis internacionalque actualmente enfrenta el Per va a afectar a loshogares rurales, principalmente por la reduccinde los precios agropecuarios, ms no por la cadaen las remesas del exterior, ya que solo 3% de loshogares rurales las recibe. No obstante, los msvulnerables ante la crisis no necesariamente sern

los pobres extremos, sino aquellos vinculados almercado.

Ivn Hidalgo enfatiz la importancia de la tareapendiente del Estado de cerrar las brechas en agua ysaneamiento, educacin y salud. Coment que Jun-tos, que se inici a nes de 2005, es un programade transferencias condicionadas que ha tenido unimpacto positivo justamente por las condicionesimpuestas, como la asistencia de los nios del hogara los centros educativos. No obstante, manifest

que actualmente el Estado puede no estar prepa-rado para aumentar la oferta y mejorar los serviciosnecesarios en educacin y salud, a n de cerrar lasbrechas sociales.

Juan Arroyo arm que no existe en el pas una eva-luacin que diferencie el impacto de las polticassociales en la reduccin de la pobreza, ya que haysectores, como educacin, que tienen un impactode mediano y largo plazo. En el caso de la salud,mencion que 30% de la poblacin vive permanen-temente enferma, lo cual le resta potencialidades pro-

ductivas al pas. Ante esta situacin, Arroyo sealque se hace necesaria una nueva planicacin de losprogramas sociales.

Al plantearse al panel de expertos la preguntasobre cul es el papel de los Gobiernos Localesy el efecto del proceso de descentralizacin en lareduccin de la pobreza, Juan Arroyo mencionque el proceso actual est fallando porque no solodebe tratarse de transferir recursos, sino tambin defortalecer capacidades y brindar asistencia tcnica

directa. Al respecto, Carolina Trivelli mencion quese debe encontrar la forma de ayudar a trabajar alas bases y a los municipios rurales (en particular,a las ocinas de desarrollo econmico local), peroque los Gobiernos Regionales no estn ayudando nipotenciando lo que vienen haciendo los gobiernoslocales.

Javier Escobal indic que, en muchos casos, losdistritos son tan pequeos que es difcil articular laspolticas, sobre todo en las zonas rurales. Al igual

que Trivelli, seal que los Gobiernos Regionalesan no encuentran su sitio en el proceso de descen-tralizacin y. en muchos casos pueden encontrasemuy lejos de los espacios locales. Por eso, enfatizque uno de los puntos clave consiste en generar undiseo institucional que sirva para atender adecua-damente las demandas de la gente. Luego, Caro-lina Trivelli indic que si bien la escala provinciales interesante para apoyar temas de desarrollo, lasprovincias suelen priorizar las agendas del distritocapital, es decir, agendas urbanas y no rurales. Porotro lado, insisti en la poca capacidad de gestin

a nivel regional, ya que, segn la especialista, losGobiernos Regionales han recibido muchas compe-tencias desde el Gobierno Nacional sin poder hacernada. Mencion el caso de las agencias agrarias,que bajo el manejo de los Gobiernos Regionalesestn mostrando una peor gestin que cuando eranresponsabilidad exclusiva del Ministerio de Agri-cultura.

La relacin entre los ingresosdel 20% ms rico y del 50%ms pobre ha crecido de 3,27en 2002 a 4,46 en 2008, lo quesugiere que los benefcios y

oportunidades del crecimientode estos aos se han repartidoinequitativamente


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La pobreza en la agenda polticadel Per

Ivn Hidalgo arm que existe voluntad polticapor parte del Estado para afrontar el tema, lo cuales visible en cuanto a la asignacin de presupuesto.No obstante, indic que es complejo analizar lasostenibilidad de estos esfuerzos. A modo de ejem-plo, mencion que el Programa Juntos ha venidofuncionando porque en su consejo directivo hayrepresentantes de la Confederacin Nacional deInstituciones Empresariales Privadas (Conep), laConfederacin General de Trabajadores del Per(CGTP) y las iglesias, adems de miembros de lasociedad civil y del Estado.

Carolina Trivelli explic que an hay mucho por hacerde cara a las elecciones de 2011. En primer lugar,

mencion que el gobierno actual enfrenta la pobrezacomo una poltica social, pero no mediante un planestratgico de desarrollo. La experta mencion quefalta un esquema de reduccin de vulnerabilidades y,sobre todo, una visin de largo plazo. No hay, dijo,una propuesta de lucha contra la pobreza que articuletodos los programas y proyectos. Por ejemplo, Juntos,que es el mejor programa social que existe actual-mente, tiene oposicin en el mismo sector pblico,pues falta entender el sentido de este programa detransferencias condicionadas. De igual modo, es

importante que los beneciarios del programa conoz-can por qu reciben esta transferencia.

Asimismo, indic que en el sector pblico existeun problema conceptual, pues algunos afrontan lapobreza buscando que los pobres generen estrategiasde salida de esa situacin (por ejemplo, medianteproyectos productivos) otros incrementando la

dotacin de activos de los pobres (mediante coci-nas mejoradas, agua y saneamiento, etc.) y otros atravs de proteccin de vulnerabilidades y ejerciciode derechos (es el caso de Juntos), pero no es clarala segmentacin, ni la focalizacin, ni la secuencia.As, si se pregunta dentro del sector pblico qu sedebe hacer para sacar a la gente de la pobreza, seobtendrn varios discursos, algunos de ellos contra-dictorios entre s, concluy.

Juan Arroyo coincidi en que los temas de la reformadel Estado an estn pendientes en lo referente a laspolticas sociales. Agreg que es importante defenderel gasto social en educacin y salud, y el empleoformal, ya que el reto consiste en generar inclusin.En la misma lnea, Javier Escobal mencion que decara al futuro se debe trabajar por reducir las enor-mes brechas sociales, ya que existen sustancialesdesigualdades en el acceso a los bienes y serviciospblicos. Explic que si bien se da por sentado que elpas necesita crecer, que se requiere estabilidad scaly monetaria algo que se interioriz en la dcadapasada, el problema actual del Per es la inequi-

dad estructural y las movilizaciones sociales la estnponiendo en el centro del debate.

FotoCIES

Es importante defender el gasto social en educacin y salud, y el empleoformal, ya que el reto consiste en generar inclusin.

No hay, dijo, una propuesta

de lucha contra la pobreza quearticule todos los programas y

proyectos

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