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¿Cómo mejorar la atención ciudadana en la función pública?
Con el apoyo de:
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PRESENTACIÓN
El proceso de capacitación y sensibilización para personas funcionarias públicas, se enmarca dentro de la Estrategia Nacional de Gobierno Abierto (ENGA), que en su eje de Participación Ciudadana establece como acción prioritaria los “Procesos de formación y divulgación de los derechos ciudadanos en el marco de Gobierno Abierto”, cuyo objetivo es “Ejecutar mecanismos de formación y divulgación de derechos ciudadanos en el marco de Gobierno Abierto, para empoderar a la ciudadanía y para formar a quienes ejercen la función pública”.
Este objetivo tiene como ambición “Empoderar a las personas que ejercen la función pública en el tema de Gobierno Abierto, aumentando así la capacidad creativa y la eficiencia en la atención a la ciudadanía”.
Para ello es fundamental que a quienes ejerzan la función pública, se le potencien sus capacidades y se le dote de herramientas para el combate a la corrupción, el fortalecimiento de la transparencia, así como el acceso a la información, desde un enfoque de participación ciudadana. El objetivo es instalar nuevas formas de intercambio con la ciudadanía, facilitar espacios de co-creación e incidencia directa para lograr definir las prioridades en conjunto con la gente y no imponerlas desde la visión vertical de la institucionalidad, así se crea valor público.
Es imperativo de todas las instituciones del Estado, trabajar diariamente en fortalecer la democracia y en re-pensar las formas en las que históricamente se han
relacionado con la ciudadanía. El servicio público exige considerar las demandas y necesidades reales de la ciudadanía para que sean priorizadas en el accionar institucional, es así como el paradigma de Gobierno Abierto dinamiza y reactiva las buenas prácticas institucionales, que permiten dar servicios de calidad, rendir cuentas y empoderar a las personas.
Costa Rica se encuentra en un momento histórico, en el que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico nos posiciona como país líder en impulsar una agenda de Estado Abierto a partir de la voluntad de las cuatro presidencias de los Poderes del Estado de acoger un compromiso público para impulsar acciones en materia de transparencia, colaboración y participación ciudadana. Ante esto es responsabilidad de cada funcionaria y funcionario público garantizar la sostenibilidad de estas acciones en sus instituciones, de manera que no se conviertan en acciones aisladas sino que se logren consolidar en una política estatal.
El empoderamiento de la ciudadanía debe ir de la mano del empoderamiento y formación de quienes ejercen la función pública, motivando así la creatividad, la innovación y las buenas prácticas para el éxito del ejercicio público. Este es, entonces, el propósito del taller y del material que les presentamos.
¿Qué es Gobierno Abierto?
El Gobierno Abierto es un proceso de transformación cultural que pretende dinamizar la relación de las instituciones públicas con la ciudadanía, así como también facilitar herramientas y mecanismos para que las personas ejerzan sus derechos de manera efectiva.
La implementación de un modelo de Gobierno Abierto, permite no solo transparentar los procesos y facilitar el acceso a la información pública, sino también fomentar la participación ciudadana en los procesos de rendición de cuentas.
Como parte de estos esfuerzos y de una serie de procesos de construcción y consulta, tanto a nivel del Poder Ejecutivo como de la sociedad civil y en el seno de la Comisión Nacional para un Gobierno Abierto, se propone la Estrategia Nacional de Gobierno Abierto, que será encaminada bajo la guía de tres ejes fundamentales:
GOBIERNO ABIERTO
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Como parte de estos esfuerzos y de una serie de procesos de construcción y consulta, tanto a nivel del Poder Ejecutivo como de la sociedad civil y en el seno de la Comisión Nacional para un Gobierno Abierto, se propone la Estrategia Nacional de Gobierno Abierto, que será encaminada bajo la guía de tres ejes fundamentales:
Eje de transparencia y acceso a la información: El objetivo es lograr implementar una cultura de transparencia y garantizar el cumplimiento del acceso a la información como un derecho humano.
Eje de participación ciudadana: El objetivo es generar capacidades en las instituciones públicas para que faciliten procesos de rendición de cuentas, participación e incidencia directa de la ciudadanía en los procesos de toma de decisión.
Eje de lucha frontal contra la corrupción: El objetivo es realizar acciones concretas dirigidas a erradicar la corrupción en procesos específicos de la Administración Pública.
Según el Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018 estos ejes están dirigidos a “la construcción de una sociedad civil más equitativa, democrática, y solidaria, donde toda la población trabaje unida para forjar un destino común”. Lo cual quiere decir que el papel de las personas funcionarias y de la ciudadanía en la consecución de ese modelo de sociedad planteado en el Plan Nacional de Desarrollo, es fundamental.
La ampliación de la información pública disponible a la ciudadanía, la garantía y mejora del ejercicios del derecho a la información pública, las mejoras de acceso a los servicios públicos y a sus canales de entrega, la protección de los derechos de los usuarios y funcionarios, el incremento de la transparencia de la gestión pública, la promoción de la participación ciudadana en la gestión estatal y el aumento de la capacidad institucional para una gestión abierta, son aspectos que son y deben seguir siendo desarrollados por los países para lograr una transformación real a la luz de la estrategia de Gobierno Abierto1.
1 Ozlak & Kaufman (2014)
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¿Por qué el Acceso a la Información es un Derecho Humano?
El acceso a la información es un derecho humano y así lo han establecido diversos instrumentos internacionales. Veamos algunos ejemplos:
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 19) establece que el derecho a la libertad de expresión comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo IV) recoge el derecho de libertad de investigación, opinión, expresión y difusión del pensamiento por cualquier medio, como un derecho inherente a todo ser humano.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 13) protege, el derecho y la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. La Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos del año 2001 hace eco de esta facultad de acceder a información pública y resalta nuevamente que el acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos.
Derechos ciudadanos en el marco de Gobierno Abierto
Acceso a la Información y Datos Abiertos
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Cuando el accionar de las instituciones es transparente y se centra en el cumplimiento efectivo de este derecho, las personas cuentan con la información necesaria para participar y ejercer efectivamente sus derechos políticos garantizados por toda democracia representativa, y con ello contribuir al mejoramiento de las condiciones de gobernabilidad de un país.
En resumen, cuando hablamos del derecho a tener acceso a la información. Esto implica que se tiene:
Derecho a solicitar información en las diferentes instituciones y que estas están obligadas a dar esa información.
Derecho a que el Estado brinde información sin que las personas tengan que pedirla (transparencia proactiva), por ejemplo, que esté visible en su página web.
Derecho a que existan sanciones para el Estado y sus funcionarios cuando no cumplen con su deber de dar información.
Derecho a que existan mecanismos para el acceso a la información, que faciliten pedirla y tenerla.Derecho a que el Estado capacite a la ciudadanía para ejercer estos derechos.
“En una era donde la demanda de la información es constante y además se cuenta con facilidades tecnológicas, es un imperativo de las instituciones públicas dotar de información clara, accesible y oportuna a la ciudadanía. Así como facilitar mecanismos para la
fiscalización de los recursos públicos y abrir espacios para la incidencia de la sociedad civil, academia y sector empresarial, en los procesos de toma de decisión”.3
¿Cuáles son los principios fundamentales para garantizar el derecho de acceso a la información?
Para que este derecho se cumpla y tenga un efecto pleno, se recomienda a los Estados:
Adoptar legislación integral que garantice el derecho de acceso a la información que mantiene el Estado con base en el principio de máximo acceso a la información.
Ofrecer un derecho a la información tan amplio e inclusivo como sea posible, en todas sus formas, sin limitaciones en cuanto a las maneras en que la información o documentación sea definida o registrada, en su forma o fuente o en la fecha de su creación o condición oficial, y sin limitaciones respecto a si fue o no creada por el órgano que la mantiene o a si fuere o no clasificada.
Asegurar que el derecho de acceso a la información incluya a todos los organismos y funcionarios del
Estado sin excepción alguna, incluidos aquellos de todas las ramas del gobierno, fueren establecidos de acuerdo a la Constitución o por ley, así como a todos los actores no estatales que reciban fondos o beneficios públicos, desempeñen funciones públicas, o exploten recursos naturales.
Formar y capacitar a las y los funcionarios públicos para el ejercicio de la transparencia proactiva y el respeto al derecho humano de acceso a la información.
Requerir que las empresas privadas divulguen información en cuanto corresponda al ejercicio o protección de un derecho humano.
¿Cuáles son las obligaciones del Estado para garantizar este derecho?
El Estado tiene la obligación general de garantizar los derechos humanos, así como el deber de adecuar el derecho interno y el funcionamiento del Estado a la Convención, lo cual supone la obligación de organizar la estructura del aparato estatal de manera que se pueda asegurar el pleno ejercicio de los derechos humanos.
El Estado debe recolectar toda información que sea esencial en el ejercicio de la administración y está obligado a suministrar la información solicitada o, de lo contrario, a otorgar una respuesta motivada, fundamentada y por escrito si procede la negativa a una solicitud.La información debe ser brindada al solicitante a través de
un procedimiento claro y preciso que sea aplicable para todas las entidades públicas, y a través del cual se atiendan las solicitudes con prontitud, en un plazo razonable, y de forma no onerosa, permitiendo que el solicitante no sufrague más que los costos mínimos que pudieran ocasionar la reproducción y el envío de la información.
El Estado debe garantizar el derecho de las personas a ser oídas con las debidas garantías y a un recurso judicial sencillo y rápido para hacer efectivo este derecho. Si no existe un recurso judicial con estas características, el Estado debe crearlo para aquellos casos en que se haya rechazado la solicitud de acceso. El recurso deberá ser posible de interponer ante un órgano creado por ley con anterioridad, y que sea independiente y jerárquicamente superior a aquél que resolvió la negativa de la solicitud.
3 Estrategia Nacional de Gobierno Abierto (2015)
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Cuando el accionar de las instituciones es transparente y se centra en el cumplimiento efectivo de este derecho, las personas cuentan con la información necesaria para participar y ejercer efectivamente sus derechos políticos garantizados por toda democracia representativa, y con ello contribuir al mejoramiento de las condiciones de gobernabilidad de un país.
En resumen, cuando hablamos del derecho a tener acceso a la información. Esto implica que se tiene:
Derecho a solicitar información en las diferentes instituciones y que estas están obligadas a dar esa información.
Derecho a que el Estado brinde información sin que las personas tengan que pedirla (transparencia proactiva), por ejemplo, que esté visible en su página web.
Derecho a que existan sanciones para el Estado y sus funcionarios cuando no cumplen con su deber de dar información.
Derecho a que existan mecanismos para el acceso a la información, que faciliten pedirla y tenerla.Derecho a que el Estado capacite a la ciudadanía para ejercer estos derechos.
“En una era donde la demanda de la información es constante y además se cuenta con facilidades tecnológicas, es un imperativo de las instituciones públicas dotar de información clara, accesible y oportuna a la ciudadanía. Así como facilitar mecanismos para la
fiscalización de los recursos públicos y abrir espacios para la incidencia de la sociedad civil, academia y sector empresarial, en los procesos de toma de decisión”.3
¿Cuáles son los principios fundamentales para garantizar el derecho de acceso a la información?
Para que este derecho se cumpla y tenga un efecto pleno, se recomienda a los Estados:
Adoptar legislación integral que garantice el derecho de acceso a la información que mantiene el Estado con base en el principio de máximo acceso a la información.
Ofrecer un derecho a la información tan amplio e inclusivo como sea posible, en todas sus formas, sin limitaciones en cuanto a las maneras en que la información o documentación sea definida o registrada, en su forma o fuente o en la fecha de su creación o condición oficial, y sin limitaciones respecto a si fue o no creada por el órgano que la mantiene o a si fuere o no clasificada.
Asegurar que el derecho de acceso a la información incluya a todos los organismos y funcionarios del
Estado sin excepción alguna, incluidos aquellos de todas las ramas del gobierno, fueren establecidos de acuerdo a la Constitución o por ley, así como a todos los actores no estatales que reciban fondos o beneficios públicos, desempeñen funciones públicas, o exploten recursos naturales.
Formar y capacitar a las y los funcionarios públicos para el ejercicio de la transparencia proactiva y el respeto al derecho humano de acceso a la información.
Requerir que las empresas privadas divulguen información en cuanto corresponda al ejercicio o protección de un derecho humano.
¿Cuáles son las obligaciones del Estado para garantizar este derecho?
El Estado tiene la obligación general de garantizar los derechos humanos, así como el deber de adecuar el derecho interno y el funcionamiento del Estado a la Convención, lo cual supone la obligación de organizar la estructura del aparato estatal de manera que se pueda asegurar el pleno ejercicio de los derechos humanos.
El Estado debe recolectar toda información que sea esencial en el ejercicio de la administración y está obligado a suministrar la información solicitada o, de lo contrario, a otorgar una respuesta motivada, fundamentada y por escrito si procede la negativa a una solicitud.La información debe ser brindada al solicitante a través de
un procedimiento claro y preciso que sea aplicable para todas las entidades públicas, y a través del cual se atiendan las solicitudes con prontitud, en un plazo razonable, y de forma no onerosa, permitiendo que el solicitante no sufrague más que los costos mínimos que pudieran ocasionar la reproducción y el envío de la información.
El Estado debe garantizar el derecho de las personas a ser oídas con las debidas garantías y a un recurso judicial sencillo y rápido para hacer efectivo este derecho. Si no existe un recurso judicial con estas características, el Estado debe crearlo para aquellos casos en que se haya rechazado la solicitud de acceso. El recurso deberá ser posible de interponer ante un órgano creado por ley con anterioridad, y que sea independiente y jerárquicamente superior a aquél que resolvió la negativa de la solicitud.
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¿Cuál es la relación entre apertura de datos y acceso a la información?
Existe una estrecha relación entre el término de apertura de datos con el derecho de acceso a la información pública, pues no se puede pensar en el acceso o la reutilización de los datos y la información pública, si los datos y la información no se clasifican, archivan, actualizan y ponen a disposición en formatos adecuados. Además los datos abiertos promueven la transparencia proactiva por parte de la Administración y empoderan a la ciudadanía al tratarse de información cotidiana y estratégica que generan las instituciones y que es de interés de la ciudadanía.
De lo anterior deviene el concepto de datos de gobierno, que es cualquier dato o información producida o procurada por las instituciones públicas. Así mismo existe el concepto de datos abiertos, que indica que son datos con un formato accesible, universal, libre y abierto, sin ningún tipo de restricción, para que las personas puedan acceder, utilizar, distribuir y comprar libremente.
Las instituciones públicas en la gestión de sus funciones y en la búsqueda del cumplimiento de metas y objetivos, generan y recopilan una serie de información durante todo el ciclo administrativo. La estructuración y publicación de ésta información, de manera centralizada, ordenada, clara, oportuna y accesible para distintos usuarios, genera un alto impacto en la creación de valor, tanto económico y social como de la buena gobernanza.
El Consejo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) para un mejor Acceso y Uso más eficaz de la Información del Sector Público, define el término Información del Sector Público (ISP) como “información, incluida la de bienes y servicios que una institución pública genera, recopila, procesa, preserva, mantiene, difunde o financia”, teniendo en cuenta las restricciones legales de cada país. 4
Es así que la información que recolectan y generan las instituciones del sector público es también de dominio público, por lo que dar y facilitar el acceso a la información es una función primordial de los gobiernos democráticos. Se ha determinado además que la apertura de esa información y tener acceso a ella es un derecho elemental de las sociedades.
¿De qué hablamos cuando hablamos de Datos Abiertos?
La Open Knowledge los define como “datos que pueden ser utilizados, reutilizados y redistribuidos libremente por cualquier persona y que se encuentran sujetos, cuando más, al requerimiento de atribución y de compartirse de la misma manera en que aparecen”. 5
El Open Data Institute indica que son “los datos que las organizaciones, empresas e individuos han puesto a disposición para que cualquier persona pueda acceder a ellos, usarlos y compartirlos”.6
4 Gobierno Abierto en América Latina. Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública (2015)5 Open Data Handbook. Open Knowledge Foundation (2013)6 Open data in government: how to bring about change. Open Data Institute (2015)
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La Organización de los Estados Americanos, define a los datos abiertos como “una filosofía y práctica que persigue que determinados datos estén disponibles de forma libre a todo el mundo, sin restricciones de copyright, patentes u otros mecanismos de control”. Y desde el lado técnico, la OEA indica que los datos abiertos son “datos digitales que son puestos a disposición con las características técnicas y jurídicas necesarias para que puedan ser usados, reutilizados y redistribuidos libremente por cualquier persona, en cualquier momento y en cualquier lugar”7
La Carta Internacional de Datos Abiertos, establece como principios fundamentales: que los datos deben ser abiertos por defecto, oportunos y exhaustivos, accesibles y utilizables, comparables e interoperables, deben mejorar la gobernanza y la participación ciudadana, deben estar dirigidos al desarrollo incluyente y la innovación.
Existen ejemplos a nivel internacional que demuestran que la apertura de los datos, tiene un impacto positivo materia de acceso a la información pública por parte de los ciudadanos, pues con un nuevo paradigma de gestión del conocimiento, la sociedad genera soluciones tecnológicas para aprovechar de mejor manera los datos que el Estado pone a su disposición.
¿Por qué datos abiertos?
Porque los datos producidos día a día, situación a situación, son una fuente importantísima para conocer y construir nuestra realidad social: agrupados y analizados pueden ser la base tanto de un reportaje periodístico como de un reporte anual de gobierno.
Porque lo importante no es el dato en sí mismo, sino cómo se emplea para aportar valor. Los catálogos de datos constituyen archivos de información cuantiosa sobre temáticas tan diversas como: agricultura, salud, educación, transporte, minería, gestión, clima, turismo…
Los usos -y derivado de ello, los beneficios y ventajas que los múltiples actores sociales pueden darle a los datos abiertos son tan variados como: periodismo y minería de datos, mejor uso de recursos naturales, proyectos que aportan a la solución de problemas, o que son innovadores sociales, comparación de precios de bienes y servicios, obtención de servicios públicos, entre otros.
Porque además, los datos abiertos sirven de mecanismo de apoyo para potencializar espacios de participación ciudadana para la co-creación de aplicativos de valor público, la generación de conocimiento, las investigaciones científicas, entre muchas otras.
7 Gobierno Abierto en América Latina. Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública (2015)
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Un dato es considerado abierto cuando existen las siguientes 3 condiciones:
Disponibilidad y acceso: el dato tiene que estar disponible integralmente y a un costo razonable de reproducción, preferiblemente descargable en la Internet; también tiene que estar disponible en un formato conveniente y modificable.
Reutilización y redistribución: el dato tiene que ser ofrecido en condiciones que permitan la reutilización y redistribución, que asegure además que sea interoperable con otros conjuntos de datos.
Participación universal: todos deben poder usar, reutilizar y redistribuir la información, sin discriminación con las áreas de actuación, personas o grupos. Restricciones “no comerciales” que prevendrían el uso comercial de los datos, o restricciones de uso para ciertos propósitos (por ejemplo “sólo para educación”) no son permitidas.
Se está pensando entonces en apertura de información pública como un facilitador del desarrollo sostenible; con la finalidad de:
Desarrollar e implementar rutas nacionales para la revolución de los Datos: que consiste en acciones de apertura de datos públicos, las políticas y el desarrollo de herramientas de visualización de datos para apoyar la ejecución y supervisión de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Establecer mecanismos de cooperación con la sociedad civil, el sector privado y la academia, para colaborar en el diseño de nuevas estrategias de desarrollo basadas en datos para la realización de la Agenda 2030 tanto a nivel interno como externo.
Crear paquetes de datos de impacto, que identifican conjuntos de datos prioritarios.
Promover normas técnicas interoperables y buenas prácticas para hacer frente a los ODS.
7 Gobierno Abierto en América Latina. Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública (2015)
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DD
6 Principios para el acceso, publicación y uso de los datos
públicos
La Carta Internacional de Datos Abiertos ha establecido estos 6 principios
Principio 1. Abiertos por Defecto
El término ‘datos gubernamentales’ incluye, de modo no limitativo, los datos en poder de los gobiernos nacionales, regionales, locales y municipales, organismos gubernamentales internacionales, y otros tipos de instituciones del sector público ampliado. El término datos gubernamentales también se podría aplicar a los datos que crean las organizaciones externas para los gobiernos, y a los datos que benefician de forma significativa al público, que está en manos de organizaciones externas, y que se relacionan con programas y servicios de gobierno (ej. información de empresas de la industria extractiva, datos sobre la infraestructura de transporte, etc.).
El libre acceso a los datos gubernamentales y su posterior uso tienen un valor significativo para la sociedad y la economía, y que los datos gubernamentales deberán, por lo tanto, ser abiertos por defecto.
Es necesario promover el desarrollo global y la adopción de recursos, normas y políticas para la creación, uso, intercambio y armonización de los datos abiertos.
Los datos abiertos sólo se pueden habilitar cuando los ciudadanos tienen la certeza de que esa apertura no comprometerá su derecho a la privacidad, y que los ciudadanos tienen derecho a influir en la recolección y uso de sus datos personales o de datos generados como resultado de su interacción con los gobiernos.
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Principio 2. Oportunos y Exhaustivos
Importancia de consultar a los usuarios de los datos, incluyendo ciudadanos, otros gobiernos y organizaciones de la sociedad civil y del sector privado para identificar qué datos priorizar para su liberación y mejora.
Qué datos son valiosos para los gobiernos, ciudadanos, y organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y la academia, para que éstos sean exhaustivos, precisos y de alta calidad. gobiernos.
Principio 3. Accesibles y Utilizables
La apertura de los datos permite a los gobiernos, ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil, sector privado y de la academia tomar decisiones mejor informadas.
Cuando los datos abiertos son liberados, deben ser fácilmente visibles y accesibles, poniéndose a disposición sin barreras burocráticas o administrativas que pueden disuadir a las personas de acceder a los datos.
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Principio 4. Comparables e Interoperables
A fin de que los datos sean más eficaces y útiles, los datos deben ser fáciles de comparar dentro y entre sectores, a través de localizaciones geográficas y del tiempo.
Los datos deben ser presentados en formatos estructurados y estandarizados para apoyar la interoperabilidad, trazabilidad y reutilización efectiva.
Principio 5. Para mejorar la Gobernanza y la Participación Ciudadana
La liberación de datos abiertos fortalece la gobernanza y la confianza en nuestras las instituciones públicas, refuerza la obligación de los gobiernos de respetar el Estado de Derecho, y provee un fundamento transparente y de rendición de cuentas para mejorar la toma de decisiones e incrementar la prestación de servicios públicos.
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Los datos abiertos alientan un mejor desarrollo, implementación y evaluación de programas y políticas para satisfacer las necesidades de nuestros ciudadanos, y permiten la participación cívica y una mejor colaboración informada entre los gobiernos y los ciudadanos.
La colaboración y consulta con los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado puede ayudar a los gobiernos a entender qué tipos de datos están en gran demanda, y, sucesivamente, pueden conducir a mejores prácticas de priorización de datos, publicación y normalización.
Las ciudades o gobiernos locales son a menudo el primer punto de interacción entre los ciudadanos y el gobierno, y que esos gobiernos, por lo tanto, desempeñan un papel crucial en apoyar a que los ciudadanos se comprometan en materia de datos abiertos.
Principio 6. Para el Desarrollo Incluyente y la Innovación
La apertura para estimular la creatividad y la innovación. Cuantos más gobiernos, ciudadanos, y organizaciones de la sociedad civil y del sector privado usen los datos abiertos, mayores serán los beneficios sociales y económicos que serán generados. Esto es válido para usos gubernamentales, comerciales y no comerciales.
Los datos abiertos pueden ayudar a identificar desafíos sociales y económicos, así como a monitorear y llevar a cabo programas de desarrollo sostenible. Los datos abiertos también pueden ayudar a enfrentar retos globales como la pobreza, el hambre, el cambio climático y la desigualdad.
Los datos abiertos son, por naturaleza, un recurso equitativo que empodera a todas las personas al permitirles el acceso a los datos sin considerar quiénes son o dónde viven. Sin embargo, existe una brecha digital global en relación a las herramientas tecnológicas y conocimiento; esta brecha limita la capacidad de acceder y de utilizar los datos abiertos por parte de personas marginadas social y económicamente.
El rol de los gobiernos para promover la innovación y el desarrollo sostenible no finaliza con la liberación de los datos abiertos. Los gobiernos también deben desempeñar un papel activo en apoyar la reutilización eficaz e innovadora de los datos abiertos, y asegurar que los funcionarios de gobierno, los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado tengan los datos que necesitan así como las herramientas y recursos para entender y usar esos datos de manera eficaz.
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Pasos del Proceso de Apertura de Datos
Conocer los intereses y necesidades específicas que tienen los distintos usuarios potenciales de los datos. Hacer esto es importante porque permite establecer los parámetros de la demanda de información no solamente en términos de la cantidad de información que se puede publicar sino también en la oferta temática que la podría satisfacer al término del proceso.
El avance en el proceso de reconocimiento de la información depende mucho de ciertos elementos condicionantes, por ejemplo, si la dependencia en donde se encuentra la información a liberar conoce y está dispuesta a participar en el proceso de apertura; si el
Como resultado de las etapas anteriores, se ha logrado conocer el sentir de los consumidores de los datos y de quienes trabajan día a día con la información y saben si es posible entregarla en formatos abiertos dado que conocen sus ciclos de producción y también reconocen cuales son los límites de lo que se puede hacer público o no por cuestiones de privacidad de la información.
Identificación de la demanda
Priorización de los conjuntos a liberar
Estado de la información
Paso 1
Paso 3Paso 2
formato fuente de la información es un formato digital y está almacenado en servidores o bases de datos que faciliten el proceso; si existe una alternativa que enriquezca el valor de los datos de cara al público. Esta y otras opciones son las que se deben de contemplar en esta etapa.
Algunas preguntas clave a responder en esta etapa son:
¿Se cuenta con una infraestructura tecnológica de generación, almacenamiento y gestión de la información?¿Cuáles áreas dentro de la organización son candidatas a ser parte del proceso de publicación de
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Es el proceso mediante el cual se busca:
Identificar la legislación vigente en relación a la privacidad de datos.
Comprender qué datos son de carácter e interés público y pueden ser publicados sin restricciones y cuales están sujetos a restricciones de privacidad, seguridad o derechos de autor.
Homogenizar la información a publicar.
En América Latina el debate respecto a la privacidad siempre tiene un lugar dentro de las iniciativas de apertura, pero no por ello se detienen las acciones a favor de los Datos Abiertos. En la región, ya existen algunas leyes o reglamentaciones sobre protección de datos personales que, además, sirven de marco de referencia del cual muchos equipos de apertura de datos se rigen para tomar decisiones durante el proceso de apertura. Son estas normas quienes también darán pie a que la información
Limpieza de datos, privacidad de la información y documentación
Paso 4
considerada como “sensible” o de “seguridad nacional” no esté disponible al público por ninguna dependencia o iniciativa.
Para quien usa o consume datos, es valioso contar con información técnicamente adecuada a formatos abiertos: libre de licencias que imposibiliten su uso, fácilmente entendibles -más allá de la disciplina a la que se refiera-. Es por eso que para quien está en la labor de abrir datos es de vital importancia realizar una documentación adecuada, para que cualquier usuario pueda interpretar los conjuntos de datos. A esta documentación se le denomina Metadata.
La Metadata es información adicional a los conjuntos de datos que permiten entender el contexto en el que se generaron los datos. Responde a las preguntas: ¿quién produce el conjunto de datos? ¿qué información puedo esperar de él? ¿cuándo o cada cuánto se produce la información? y ¿cómo debo interpretar dichos datos?.
Las plataformas de catálogo de datos, también llamadas repositorios de datos, son la cara pública que tiene el proceso de apertura de datos al entregar la información. Permiten, a manera de vitrina, mostrar la variedad de temas y bases que se liberan durante el proceso de apertura y también sirven de nodo de contacto de la comunidad que usa los datos, siendo útil para evaluar qué hace si se habilita un medio de interacción para ese propósito.
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Los procesos de apertura de datos al interior de cada Gobierno/Institución transitan permanentemente por la toma de decisiones que están encaminadas al beneficio del público consumidor de la información. Una de las decisiones más importantes, que a su vez es el objetivo específico de esta etapa, es la decisión sobre qué formato es el más adecuado para la publicación de determinada información. La toma de la decisión tiene dos elementos:
a. Un aspecto técnico sobre formatos, cualidades y atributos de los datos.
b. y otro centrado en reconocer si el usuario objetivo de éstos datos será capaz de entender y usar determinado formato de archivo.
Un mecanismo con el que cuentan los equipos de trabajo para lograr equilibrar la discusión entre usuario y formato es plantear preguntas estratégicas que medien entre un ámbito y otro, por ejemplo:
Selección de formato abierto
¿Qué tipo de información se está por publicar?
¿Qué características tiene esta información?
¿A qué perfil de usuario está enfocada esta información?
¿Qué formato es el más adecuado para las audiencias a las que va dirigida la información?
¿Este formato es el único en el que se puede publicar la información? ¿hay otras opciones?
Paso 5
Las plataformas de catálogo de datos, también llamadas repositorios de datos, son la cara pública que tiene el proceso de apertura de datos al entregar la información. Permiten, a manera de vitrina, mostrar la variedad de temas y bases que se liberan durante el proceso de apertura y también sirven de nodo de contacto de la comunidad que usa los datos, siendo útil para evaluar qué hace si se habilita un medio de interacción para ese propósito.
Elección de la Plataforma
Paso 6
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Fuente: Curso Introductorio Datos Abiertos, OEA. (2016)
Recuerdaestablecer un
objetivo específicopara cada etapa
Recuerda que cada etapa no
necesariamente sigue el modelo linealmente, y se
puede implementar acciones para cada
etapa en paralelo
Recuerda que los resultados de cada etapa impactan las
siguientes
Identificar qué tipo de información buscan los
usuarios finalesde los datos
Para identificar las áreas que están
produciendo datos.Y además cuáles están
en condiciones de participar en el proceso de apertura de datos.
Asignar prioridad a los conjuntos de
datos de acuerdo a su disponibilidad.
Homogenizar los conjuntos de datos a
publicar
Identificar qué formato es el más adecuado
para la publicación de determinada información.
Informar al usuario sobre los alcances y limitaciones legales
en el uso de la información.
Seleccionar la plataforma de publicación de
los Datos.
Evaluando de acuerdo al objetivo de apertura.
Plataforma para la publicación
de datos seleccionada
Conjuntos datos a publicar priorizados
con formato y licencia asignados
Evaluando los aspectos técnicos
sobre formatos abiertos
Evaluando si el potencial usuario de
estos datos será capaz de usar
determinado formato de archivo.
Conjuntos datos a publicar
priorizados, con formato asignado
Asignando licencias a los datos en los casos que aplique haciendo
limpieza de datos
Conjuntos de datos con licencia asignada,
metadata, y bases de datos estructuradas. En
lo casos que aplique, conjuntos de datos
identificados que por razones legales, de
seguridad u otras no son sujetos de
publicación.
Mapear todos los conjuntos de datos que se identificaron en las dos etapas
previas y asignales un grado de
prioridad.
Conocimiento sobre:¿Qué datos son
potenciales candidatos a publicar?
¿Cuáles áreas pueden participar en el proceso
de apertura?
Conjuntos datos a publicar
Conocer a los usuarios finales
Herramientas de consulta. Por ejemplo:
encuestas, uso de indicadores, entre
otros.
Conocimiento sobre ¿Qué datos quieren los
usuarios?
Para
Identificación de la Demanda
Estado de laInformación
Priorización delos conjuntos a
liberar
Limpieza deDatos y
Privacidad
Conversión aformato abierto
Asignación deLicencia
Elección de laPlataforma
Cómo
Resultado
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Fuente: Curso Introductorio Datos Abiertos, OEA. (2016)
Ecosistema de Apertura de Datos
Producir información y publicarla
Almacenan, transforman y en algunos casos también
analizan los datos generados.
Capacitan y/o entrenan a usuarios y/u organizaciones
para darles a conocer herramientas que facilitan el
trabajo con los datos y potenciar la usabilidad de los
mismos. Puede incluir fomentar la creación de espacios para la
interacción.
Transforman los datos en información
consumible para los usuarios finales. Son
este grupo quien genera valor desde el uso de los Datos Abiertos.
Leen, siguen e interactúan las obras
realizadas por
Lectores de periódicos, consumidores dentro de gobiernos, entre otros.
Veamos un ejemplo de como los consumidores
pueden interactuar con los datos:
www.eltiempo.com/datos
Desarrolla aplicaciones basadas en datos abiertos
para ayudar a todo el tipo de usuarios a entender de mejor
manera cómo funciona la administración pública
Individuos, proyectos u organizaciones
Abrelatam (latam)www.abrelatam.org
Es un encuentro regional anual que congrega a una parte
importante de la comunidad latinoamericana de datos abiertos para dialogar e
intercambiar sus experiencias locales y contrastarlas con
otros participantes.
Estos servicios pueden ser áreas dentro de las
mismas organizaciones ser proveedores de
servicios comerciales.
Estudio Manatí (Costa Rica)www.estudiomanati.com
Estudio manatí es una empresa de diseño web y gráfico de
Costa Rica que recientemente ofrece servicios de extracción,
análisis y visualización de datos para empresas o medios.
Principalmente el Gobierno, pero también
empresa privada, academia, sociedad civil,
entre otros.
DATEA.PE www.datea.pe Datea es una organización con base en Perú que promueve el
levantamiento de datos del entorno ciudadano para mapear condiciones de calidad de vida en los
habitantes de Perú
RO
LQ
UIÉ
NE
SE
JE
MP
LOS
PRODUCTORES INTERMEDIARIOS HABILITADORES INFOMEDIARIOS CONSUMIDORES
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¿De qué hablamos cuando hablamos de transparencia? La transparencia es un instrumento que permite la construcción de un sistema de pesos y contrapesos que garantice que el gobierno rinda cuentas de sus actos y de sus decisiones. Se puede enmarcar desde la publicación proactiva de información, procesos de rendición de cuentas o prácticas de prevención de la corrupción.
Es muy común encontrar las siguientes respuestas ante consultas de ciudadanos por información que requieren, o simplemente desean conocer:
"- Señor, el sistema está caído por lo que esa información no sabemos cuándo se puede entregar".
“- Sí señora con mucho gusto, para obtener la información debe comunicarse con Elena Matamoros, quien atiende estas solicitudes los martes y jueves de 1pm a 4:30 pm".
TRANSPARENCIA
“- Para poder dar la información debe pedirlo por escrito al Señor Anastacio Vega, quien es el que da la autorización de la información que usted solicita, indicando los motivos de su pedido. En cinco días puede llamar para verificar si se le autorizó.”
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La Declaración de Principios aprobada por la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información (2013) da sustento a estas ideas al señalar que "el acceso sin dificultad a la información del dominio público es esencial en la Sociedad de la Información". Los ejemplos nos dejan en claro que como funcionarios ponemos trabas a este acceso.
Por lo tanto la premisa operativa fundamental de la transparencia desde la administración pública es:
El ciudadano que desea acceder a información de diverso tipo, con el único motivo de desee obtenerla, podrá hacerlo sin que medie solicitud, explicación de motivos o llamada previa. Además la administración garantiza que el ciudadano cuente con mecanismos claros y sencillos para llegar a información actualizada y veraz.
Tal y como lo estableció el Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (OEA) en Sesión del 20 de mayo del 2003: "el acceso a la información pública es un requisito indispensable para el funcionamiento mismo de la democracia, una mayor transparencia y una buena gestión pública, y que en un sistema democrático representativo y participativo, la ciudadanía ejerce sus derechos constitucionales de participación política, votación, educación y asociación, entre otros, a través de una amplia libertad de expresión y de un libre acceso a la información".
Pero además la transparencia es un Derecho constitucional, establecido y garantizado en los artículo 27 y 30 de nuestra Constitución Política.
ARTÍCULO 27.- Se garantiza la libertad de petición, en forma individual o colectiva, ante cualquier funcionario público o entidad oficial, y el derecho a obtener pronta resolución.
ARTÍCULO 30.- Se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público. Quedan a salvo los secretos de Estado.
¿Qué características tiene la transparencia?
Es importante aclarar, que la transparencia es un ejercicio constante que no se reduce a la publicación de información, sino a espacios abiertos de tomas de decisión que permite exponer públicamente las razones por las que se ejecutará cierta medida, o rendir cuentas una vez ejecutada una acción pública. Toda acción innovadora y oportuna que permita a la ciudadanía comprender lo que hace la institucionalidad, involucrarse y tomar decisiones, es considerada como garante de transparencia.
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Dentro de los atributos que se requieren están:
La información debe ser de calidad, entendiendo ésta como veraz, clara y oportuna.
La información debe ser congruente. Tomando en cuenta que la información tiene una finalidad con respecto a la rendición de cuentas, la congruencia permite que todo cuanto publique el gobierno sea comparable con otra información relacionada.
Para la transparencia del ejercicio público gubernamental, la información debe ser de fácil acceso, comprensiva, relevante y confiable.8
Además de acuerdo al IFAI, entre otros atributos, la transparencia debe contar con:
Fácil acceso a la información (incluyendo oportunidad y no discriminación) Comprensiva (asegurándose de que los temas clave no queden fuera) Relevancia (evitar la información superflua y el sobre flujo de información) Calidad y confiabilidad (para contribuir al diseño de políticas y dar confianza en los mercados para los inversionistas)
Recapitulando, en las organizaciones la transparencia tiene tres procesos:
Previo al requerimiento:
a. Escuchar requerimientos de las personas ciudadanas.b. Definir qué información es relevante para la ciudadanía.c. Diseñar mecanismos proactivos de datos e informes.
En la dinámica diaria:
a. Atender las consultas de información.b. Asegurarse que los mecanismos de transparencia funcionan.b. Definir con las autoridades la publicación de informes o nuevos datos.
De manera permanente:
a. Construir herramientas de formación ciudadana.b. Definir protocolos de apertura de datos e informes.c. Definir mecanismos de interacción ciudadana.
Para que este principio tenga efecto pleno, se recomienda a los Estados que:
Por su propia iniciativa (sin necesidad de una solicitud de acceso a la información), ponga toda la información y documentación esencial accesible en una forma clara y entendible.
Creen una lista obligatoria de información esencial que debe ser publicada en forma proactiva y asegurar de que esta tenga la difusión más amplia posible.9
8 Hofbauer & Cepeda (2012)8 OEA (2008)
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Rendición de Cuentas
¿Qué es la rendición de Cuentas?
La Constitución Política de Costa Rica establece la evaluación por resultados y la rendición de cuentas como parte de las responsabilidades de todo servidor del Estado.
“Artículo 11.- Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública.
La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.”
En términos conceptuales la rendición de cuentas es un sistema que obliga al servidor público a reportar detalladamente sus actos y los resultados de los mismos, y simultáneamente crea mecanismos para que la ciudadanía pueda monitorear el desempeño del servidor
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10 Saborío (2004)
Es posible encontrar dos manifestaciones de la rendición de cuentas:
a. La rendición de cuentas vertical se da en el marco de la democracia con elecciones libres, justas y competitivas: Presupone a través de las elecciones los gobiernos y partidos políticos se ven obligados a rendir cuentas y son evaluados por ciudadanos y ciudadanas. Es a través del mismo proceso electoral que los votantes tienen el derecho de aprobar o sancionar a sus representantes por medio de su voto. b. La rendición de cuentas horizontal se refiere a los controles entre los poderes de la república e instituciones de control (tres poderes de la República, la Contraloría General de la República, etc). También pueden ser actos concretos, como por ejemplo durante la presentación del Informe del o la presidente de la República ante los diputados y diputadas cada primero de mayo.
En Costa Rica se identifican al menos cuatro mecanismos de control:
i) El control de constitucionalidad: basado en el Art 10 de la Constitución Política. Reforma Constitucional 7128 de 18 de agosto de 1989.
ii) La revisión jurisdiccional de las decisiones administrativas: basado en el Art. 49 de la Constitución Política Reforma Constitucional 3124 de 25 de junio de 1963.
iii) El control político parlamentario: Artículo 121 incisos 23 y 24 de la Constitución Política.
iv) El control superior financiero: Artículos 183 y 184 de la Constitución Política.
¿Quiénes participan en el sistema de rendición de cuentas?
Los siguientes son sujetos de rendición de cuentas: 10
1. Sujetos institucionales:
Órganos o entes de naturaleza jurídico pública que tienen competencias de fiscalización sobre otros órganos o entes públicos y se encuentran sometidos a fiscalización de algún otro. Dentro de estos se encuentran:
a. Sujetos activos: con competencias para exigir a otros órganos o entes que rindan cuentas por su desempeño.
- Sujetos primarios: por excelencia son los ciudadanos en su conjunto cuando se expresan como cuerpo electoral y sus representantes los Diputados a la Asamblea Legislativa.
- Sujetos auxiliares: coadyuvan al cumplimiento de las funciones de los sujetos primarios brindando los insumos necesarios para que ejerzan su tarea. (Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes y en menor grado a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.)
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Instancias que no tienen una naturaleza jurídica pública, pero tienen responsabilidades de generar insumos a los sujetos pasivos de la rendición de cuentas. En esta categoría se encuentran:
a) Ciudadanos: Quienes además de conformar el cuerpo electoral, también se encuentra en capacidad de requerir información a los titulares del poder formal sobre su desempeño.
b) Partidos Políticos: El carácter alternativo del poder convierte tradicionalmente a los partidos que no acceden a las funciones de gobierno, en un fiscalizador constante de las acciones públicas.
c) Grupos de interés: Se incluyen sindicatos, las organizaciones empresariales y toda forma de canalización colectiva de intereses gremiales o corporativos.
d) Organismos No Gubernamentales: Son organizaciones que, pese a no ser de naturaleza pública, despliegan actividades de facilitación o colaboración en el cumplimiento de fines públicos.
e) Medios de Comunicación: Dada su función de divulgación e investigación de todas las formas de ejercicio de la autoridad pública, su papel es fundamental en la rendición de cuentas.
Además de estos sujetos, ya sean persona o entidades que están llamadas a rendir cuentas o a exigir la rendición de cuentas, existe una serie de temas, aspectos y contenidos sobre los que es indispensable que las instituciones rindan cuentas a la ciudadanía, en el siguiente cuadro se presentan algunos de ellos.
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TEMA ASPECTOS CONTENIDOS GENERALES CONTENIDO FUNDAMENTAL
Presupuesto
Cumplimiento de metas
Ejecuciónpresupuestal
Estados financieros
Plan de acción
Programas y proyectos en ejecución
Presupuesto de ingresos y gastos (funcionamiento, inversión y servicio de la deuda) en ejercicio detallado de la vigencia (apropiaciones iniciales y finales, % de recursos ejecutados en ingresos y compromisos y obligaciones en gastos).Comparativo con respecto al mismo período del año anterior.
Estados financieros de las últimas dos vigencias con corte a diciembre del año respectivo.
Objetivos, estrategias, proyectos, metas, responsables, planes generales de compras y distribución presupuestal de sus proyectos de inversión.
Plan operativo anual de inversiones o el instrumento donde se consignen los proyectos de inversión o programas que se ejecuten en cada vigencia.
Porcentaje de avance en las metas dentro de los proyectos y programas en ejecución a la fecha.
Porcentaje de recursos ejecutados (ingresos y gastos) a la fecha.
Porcentaje de recursos ejecutados (ingresos y gastos) a la fecha.
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TEMA ASPECTOS CONTENIDOS GENERALES CONTENIDO FUNDAMENTAL
Gestión Informes deGestión
Metas e indicacionesde gestión
Informes de losentes de control que vigilan a la entidad
Informe del grado de avance de las políticas de desarrollo administrativo del modelo integrado de planeación y gestión: Gestión misional de gobierno.
Transparencia, participación y servicio al ciudadano.
Gestión del talento humano.
Metas e indicaciones de gestión y/o desempeño de acuerdo con su planeación estratégica.
Relación de todas las entidades que vigilan y los mecanismos de control que existen al interior y al exterior para hacer un seguimiento efectivo sobre la gestión de la misma.
Información al instante de acciones de gestión de la identidad. Aportan cumplimiento en metas de gestión y al desarrollo del Modelo integrado de Planeación y Gestión.
Porcentaje de avance de metas, indicadores de gestión y (o desempeño, de acuerdo con su planeación es estratégica, a la fecha.
Conceptos de los informes de los organismos que controlan la entidad. Plan de acción de la entidad ante la calificación.
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TEMA ASPECTOS CONTENIDOS GENERALES CONTENIDO FUNDAMENTAL
Contratación
Impactos de la gestión
Acciones de mejoramiento de la entidad
Procesos contractuales
Cambios en el sector o en la población beneficiaria.
Planes de mejora.
Gestión contractual
Relación y estado de los procesos de contratación.
Número y valor de los contratos terminados y en ejecución.
A partir de las evaluaciones realizadas; informar sobre los cambios concretos que ha tenido la población o la ciudadanía en el sector o en el territorio.
Información sobre las acciones y la elaboración de planes de mejoramiento a partir de los múltiples requerimientos: informes de organismos de control, jornadas de rendición de cuentas.
Información actualizada de los procesos de contratación.
Información actualizada de los contratos: objeto, monto y estado.
Información sobre la mejora de la condición de bienestar general de los ciudadanos.
Planes de mejoramiento de las entidades.
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¿Cuáles son las características principales del proceso de rendición
de cuentas en Costa Rica?
Todo funcionario (titular de funciones públicas) debe dar evidencias del resultado de sus labores. Esto no solamente significa dar información de lo que se ha hecho, sino dar muestra evidente de que lo realizado realmente responde a lo planeado y que además genera valor a los ciudadanos. Lo anterior hace importante el establecimiento de parámetros, que permitan acción clara en dos vías:
El funcionario sabe lo que se espera que haga en su trabajo, de sus decisiones, y los objetivos que en un período determinado debe lograr. El ciudadano accede a la información sobre los resultados que debe esperar, el tiempo, los procesos y los bienes o servicios que va a obtener.
De esta forma se establecen las siguientes características en el proceso de rendición de cuentas: 11
Es universal: no hay titular exento de la obligación. Por lo que el proceso de control debe enfocarse en ser un sistema de tal forma que incluya a todos los sujetos que participan de los procesos públicos.
Es multi institucional: la rendición de cuentas se distribuye entre todo el andamiaje institucional.
Se basa en evaluación de resultados: la constitución política establece la evaluación de resultados como el parámetro por excelencia para evidenciar el ejercicio correcto del poder público. Más que seguir leyes, el sistema en total debe enfocarse en la satisfacción del interés general por la vía de la eficiencia.
La ética: debe ir acompañada de la ética, la eficacia, la economía y las leyes.
Presupuesto: el mecanismo establecido para la evaluación lo constituye la planificación del presupuesto con el establecimiento de planes, objetivos y metas.
Es participativo: no solamente deben presentar datos o documentos, sino que además deben establecer mecanismos para que la sociedad acceda y participe.
Efectos jurídicos: deben establecerse claramente las consecuencias morales, políticas, administrativas y civiles de las acciones que realicen los funcionarios públicos.
11 Idem
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Lucha contra la Corrupción
¿Qué es la Corrupción?
“(…) La acción u omisión de un servidor público o de una persona natural o jurídica del sector privado, que usa y abusa de su poder para favorecer a intereses particulares, a cambio de una recompensa o de su promesa, dañando así el interés público o el de la entidad privada en la que labora” (Edmundo González, 2007:53)
Esta definición propone dos caminos para continuar la discusión con respecto a lo que se considera corrupción: público y el privado, el primero hace referencia a las actuaciones de una persona que en su condición de servidor público12, cuando utiliza los recursos públicos para la satisfacción personal y no en función del bienestar
12 “Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva (Ley General de la administración Pública” (Ley General de la Administración Pública, Artículo 111).13 El artículo 3 de la Ley N°8422.Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función pública establece que: El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.
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general13 como lo establece el artículo 3 de la Ley N°8422. Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública; por otro lado, la segunda dimensión hace referencia a cuando el uso y abuso de poder lo comenten funcionarios en las relaciones privadas y va en detrimento del interés público o de un interés privado de mayor dimensión.
¿De dónde viene la corrupción?
Sobre las causas de la corrupción: La Mtra. María del Carmen Alanis, afirma que existen dos enfoques en los que podrían dividirse las teorías sobre las causas de la corrupción:
Diseño Institucional: “los funcionarios y políticos son individuos racionales y maximizadores de beneficio, los cuales se corromperán siempre que los beneficios de hacerlo superen los costos, y esta relación costo-beneficio depende principalmente de las oportunidades ofrecidas por el marco institucional” (2003:6).
Enfoque Cultural: “el conjunto de pensamientos, creencias y hábitos que determinan las conductas corruptas y la percepción ciudadana de que éstas no son del todo reprobables y tienen paliativos o excusas” (2003:7).
¿Cómo se presenta la corrupción en el sector público?
Las acciones de corrupción se dan por medio de delitos o actos ilícitos, es decir, hacer todo aquello que no lo permite la ley o dejar de hacer aquello que la ley me dice que debo hacer.
¿Cuáles son delitos de Corrupción?
Conflicto de intereses: Para Anayanci Rojas este concepto hace referencia a la “existencia paralela de dos o más intereses o deberes, que se oponen y que eventualmente pueden influir sobre la toma de decisiones del intermediario” (s.f:2). Por ejemplo: una situación –real o teórica- en que un inversionista ordena a un agente de bolsa la realización de una o más operaciones con valores que coinciden con operaciones y/o valores en que el agente de bolsa en cuestión de alguna manera tiene un interés propio involucrado, paralelo o contrapuesto al interés del inversionista que es su cliente. (Juan Alfredo Etcherbarne, 1985:301).
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Dádivas y regalos/ Soborno: sucede cuando un funcionario recibe dádivas o regalos como retribución a la omisión o cumplimiento de sus funciones (Reglamento a la Ley Contra La Corrupción y El Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Art.40). Por ejemplo: cuando un conductor le ofrece un regalo o dinero a un oficial de tránsito para evitar una multa.
Sobreprecio irregular: Se refiere al acto en el que una persona cobra o paga “precios superiores o inferiores - según el caso- al valor real o corriente y según la calidad o especialidad del servicio o producto, obtenga una ventaja o un beneficio de cualquier índole para sí o para un tercero en la adquisición, enajenación, la concesión, o el gravamen de bienes, obras o servicios” (Ley N°8422, Art 49). Por ejemplo: cuando el taxista altera el monto asignado en el taxímetro en un viaje determinado.
Tráfico de influencias: La persona que incurre en este tipo de corrupción es quien “influya en un servidor público, prevaliéndose de su cargo o de cualquiera otra situación derivada de su
situación personal o jerárquica con este o con otro servidor público, ya sea real o simulada, para que haga, retarde u omita un nombramiento, adjudicación, concesión, contrato, acto o resolución propios de sus funciones, de modo que genere, directa o indirectamente, un beneficio económico o ventaja indebidos, para sí o para otro”. Por ejemplo: cuando el servidor público encargado de otorgar las concesiones, sin tomar en cuenta los requerimientos y las estipulaciones de lo requerido, selecciona a la empresa que le pertenece a un familiar.
Fraude de ley: Sucede cuando “La función administrativa ejercida por el Estado y los demás entes públicos, así como la conducta de sujetos de derecho privado en las relaciones con estos que se realicen al amparo del texto de una norma jurídica y persigan un resultado que no se conforme a la satisfacción de los fines públicos y el ordenamiento jurídico” (Ley N°8422, Art 5). Por ejemplo: Matrimonios por conveniencia; es decir cuando dos personas se casan con el único fin de que una de ellas adquiera ciertos beneficios como herencias.
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Fraude fiscal: consiste en evitar el pago de tributos a la Hacienda Pública o disfrutar beneficios fiscales que no corresponden. (Ley Orgánica del código penal Español). Por ejemplo: el no pago de impuestos
Enriquecimiento ilícito: cuando un servidor público no informa o justifica del incremento de su patrimonio. (Código Penal Federal del Gobierno Mexicano). Esto sucede por ejemplo, cuando durante la declaración patrimonial brindada a la Contraloría General de la República (CGR), un funcionario no puede justificar la compra de una mansión valorada en un monto muy superior a lo alcanzable mediante sus ingresos.
Extorsión: se puede entender cuando una persona amenaza a otra para que lucre de modo injusto y obtener así dinero u otro beneficio. (Código Penal del Gobierno de Costa Rica). Cuando un jerarca en la investidura que le concede la ley, obliga a su inferior a otorgar una concesión a determinado proveedor, que le prometió dinero a cambio de ganar el concurso
¿Cuál es la normativa vigente en Costa Rica que castiga las actuaciones corruptas?
Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito: esta ley fue promulgada en el año 2004, y tiene como fin “prevenir, detectar y sancionar la corrupción en el ejercicio de la función pública” (Ley N°8422, Art1). Esta ley se divide en seis capítulos:
En el Capítulo I, se definen conceptos básicos tales como:
Servidor público: que es toda aquella persona que trabaje a nombre o por cuenta de la Administración, lo que incluye a las personas que trabajan en las empresas públicas estatales y no estatales y a quiénes utilicen recursos públicos en el desempeño de sus funciones.
Deber de probidad: La obligación del funcionario público a orientar su gestión hacia la satisfacción del interés público.
En este capítulo se asegura también el libre acceso a la información relacionada con “el ingreso, la presupuestación, la custodia, la fiscalización, la administración la inversión y el gasto de los fondos públicos” (Ley N°8422, Art. 7). Además se asegura la confidencialidad de las personas que denuncien actuaciones de corrupción cometidas por otros funcionarios públicos.
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En el Capítulo II se establece la prohibición para ejercer profesiones liberales, la prohibición a todo funcionario público para recibir compensaciones económicas por parte de personas físicas o jurídicas en razón del cumplimiento de sus funciones y la prohibición para ejercer más de un cargo en la Administración Pública.
En el tercer capítulo se obliga a los jerarcas de las instituciones públicas y a los funcionarios que administren, faciliten o recauden fondos públicos a declarar su situación patrimonial ante la CGR; sin embargo hace la aclaración en el artículo 23 sobre la potestad de la CGR a realizar las investigaciones pertinentes para determinar si existe enriquecimiento ilícito, aunque este funcionario no esté obligado a declarar su situación patrimonial ante la Contraloría.
En el Capítulo IV se establecen las causales de responsabilidad administrativa14 y estipula las sanciones que deberán ser aplicadas en caso de que se incurra en alguna de las faltas establecidas en el artículo 38 de la Ley.
El quinto capítulo establece las actuaciones del funcionario público que son consideradas delito, tales
como enriquecimiento ilícito, falsedad en la declaración de bienes, sobreprecio irregular, tráfico de influencias, etc. Y que fueron descritos en la sección I de este manual. Por último, el Capítulo VI reforma y adiciona los artículos necesarios a otras normativas, con el fin de garantizar la buena aplicación de la Ley. Ley de Control Interno: esta ley establece los criterios mínimos que deberá observar la Contraloría y “los entes u órganos sujetos a su fiscalización, en el establecimiento, funcionamiento, mantenimiento, perfeccionamiento y evaluación de sus sistemas de control interno” (Ley N° 8292, Art. 1).
Esta ley obliga a los entes estatales disponer de sistemas de control interno que permitan (Ley N° 8292, Art. 8):
Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal.
Exigir confiabilidad y oportunidad de la información.
Garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones.
Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico.
11 Para detallar sobre las causales de responsabilidad administrativa véase el artículo 38 de la Ley contra la Corrupción y el enriquecimiento Ilícito, y los artículos 11 y 112 de la Ley General de la Administración Pública.
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En aras de lograr estos objetivos la ley establece una serie de responsabilidades y obligaciones para con los funcionarios en relación al funcionamiento del control interno, a saber:
a) Velar por el adecuado cumplimiento de las funciones y actividades de la entidad y del órgano a su cargo, con sujeción a la normativa legal y técnica aplicables.
b) Organizar, mantener y perfeccionar el sistema y las medidas de control interno, verificando la efectividad y oportunidad de la aplicación, en armonía con sus objetivos, así como efectuar la autoevaluación del control interno, a fin de propender al mantenimiento y mejora continua del control interno.
c) Demostrar y mantener probidad y valores éticos en el desempeño de sus cargos, promoviéndolos en toda la organización.
d) Documentar y divulgar internamente las políticas, normas y procedimientos de gestión y control interno.
e) Disponer inmediatamente las acciones correctivas pertinentes, ante cualquier evidencia de desviaciones o irregularidades.
f) Implementar oportunamente las recomendaciones y disposiciones emitidas por la propia entidad (informe de autoevaluación), los órganos del Sistema
Nacional de Control y otros entes de fiscalización que correspondan.
g) Emitir las normas específicas aplicables a su entidad, de acuerdo a su naturaleza, estructura y funciones, para la aplicación y/o regulación del control interno en las principales áreas de su actividad administrativa u operativa, propiciando los recursos y apoyo necesarios para su eficaz funcionamiento.
Ley de Contratación Administrativa: Esta ley es aplicable a toda actividad contractual en la que se utilicen recursos públicos, con excepción de lo dispuesto en el artículo segundo de ésta Ley. Por otro lado los principios que deben regir la contratación administrativa son:
Eficacia y eficiencia: “Todos los actos relativos a la actividad de contratación administrativa deberán estar orientados al cumplimiento de los fines, las metas y los objetivos de la administración, con el propósito de garantizar la efectiva satisfacción del interés general, a partir de un uso eficiente de los recursos institucionales.” (Ley 7494, Art. 5)
Igualdad y libre competencia: Todos los oferentes deben ser considerados como iguales, no debe existir alguna regulación que impida la libre competencia entre los oferentes potenciales. En el caso de los oferentes extranjeros, estos serán tratados de acuerdo con el principio de reciprocidad, según el cual se les brindará el
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mismo trato que reciban los nacionales en su país de origen. (Ley 7494, Art. 5)
Principio de publicidad: Todas las contrataciones tendrán la publicidad mediante los medios propios a su naturaleza. Además “todo interesado tendrá libre acceso a los expedientes de contratación administrativa y la información complementaria” (Ley 7494, Art. 6)
Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos: De acuerdo con el artículo 3, los fines de ésta ley son
a) Propiciar que la obtención y aplicación de los recursos públicos se realicen según los principios de economía, eficiencia y eficacia.
b) Desarrollar sistemas que faciliten información oportuna y confiable sobre el comportamiento financiero del sector público nacional, como apoyo a los procesos de toma de decisiones y evaluación de la gestión.
c) Definir el marco de responsabilidad de los participantes en los sistemas aquí regulados.
A su vez para cumplir con estos fines, la ley propone una serie principios presupuestarios que deberán ser aplicados en toda la Administración Pública (Ley 8131, Art.5):
a) Principio de universalidad e integridad. El presupuesto deberá contener, de manera explícita, todos los ingresos y gastos originados en la actividad financiera, que deberán incluirse por su importe íntegro; no podrán atenderse obligaciones mediante la disminución de ingresos por liquidar.
b) Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley.
c) Principio de equilibrio presupuestario. El presupuesto deberá reflejar el equilibrio entre los ingresos, los egresos y las fuentes de financiamiento.
d) Principio de anualidad. El presupuesto regirá durante cada ejercicio económico que irá del 1 de enero al 31 de diciembre.
e) Principio de programación. Los presupuestos deberán expresar con claridad los objetivos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar, así como los recursos necesarios para cumplirlos, de manera que puedan reflejar el costo.
f) Principio de especialidad cuantitativa y cualitativa. Las asignaciones presupuestarias del presupuesto de gastos, con los niveles de detalle aprobados, constituirán el límite máximo de autorizaciones para
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gastar. No podrán adquirirse compromisos para los cuales no existan saldos presupuestarios disponibles. Tampoco podrán destinarse saldos presupuestarios a una finalidad distinta de la prevista en el presupuesto, de conformidad con los preceptos legales y reglamentarios.
g) Principio de publicidad. El presupuesto debe ser asequible al conocimiento público, por los medios electrónicos y físicos disponibles.
Ley General de la Administración Pública: Esta es quizás la ley que más deben tomar en cuenta las personas funcionarias y la ciudadanía, en el entendido de que es esta ley la que regula todas las actividades de las entidades públicas del Estado. Siendo entonces que contiene definiciones y procedimientos que nos atañen a todas las personas.
En primera instancia es preciso recuperar el artículo 11 de ésta ley, en el que retoma el principio de legalidad, según el cual la Administración sólo podrá actuar sometida al régimen jurídico; es decir únicamente “podrá realizar aquellos actos y prestar aquellos servicios públicos que autorice el ordenamiento”. Lo anterior quiere decir que ningún funcionario o institución podrá desempeñar funciones que no le sean asignadas directamente por la ley.
Por otro lado y con respecto a la distribución y los cambios en la competencia, en este sentido establece en
su artículo 84, los medios por los cuales un funcionario podrá transferir sus competencias:
a) Delegación; todo funcionario podrá delegar funciones en su inmediato inferior cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza
b) Avocación; todo funcionario podrá avocar la decisión de asuntos del inmediato inferior cuando no haya recurso jerárquico contra la decisión de éste y en tal caso la resolución del superior agotará también la vía administrativa.
c) Sustitución del titular o de un acto; El superior podrá sustituir al inmediato inferior cuando éste omita la conducta necesaria para el cumplimiento de los deberes de su cargo, pese a la debida intimación para que los cumpla, sin probar justa causa al respecto
d) Suplencia; Las ausencias temporales o definitivas del servidor podrán ser suplidas por el superior jerárquico inmediato o por el suplente que se nombre
e) Subrogación; Si el superior jerárquico no quisiere hacer la suplencia o transcurridos los meses de iniciado su ejercicio por él, deberá nombrarse al suplente de conformidad con la ley
Por otro lado interesa también detenerse en el deber de obediencia establecido en la le y, seg ún el cual “Todo servidor público estará obligado a obedecer las órdenes
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particulares, instrucciones o circulares del superior”, con las siguientes limitaciones:
a) Que la orden tenga por objeto la realización de actos evidentemente extraños a la competencia del inferior; y
b) Que el acto sea manifiestamente arbitrario, por constituir su ejecución abuso de autoridad o cualquier otro delito
En caso de que el acto no se presente bajo ninguna de éstas circunstancias, el funcionario deberá obedecer, y en caso de que el acto sea contrario al ordenamiento, el funcionario deberá dejar por escritas sus objeciones.
Por otro lado y con respecto al servidor público, la ley establece que “el servidor público será un servidor de los administrados, en general, y en particular de cada individuo o administrado que con él se relacione en virtud de la función que desempeña; cada administrado deberá ser considerado en el caso individual como representante de la colectividad de que el funcionario depende y por cuyos intereses debe velar”.
Lo anterior refiere de nuevo a la obligación del servidor de cumplir con todas las obligaciones que establece el ordenamiento y de asegurar un servicio público continuo y eficiente, que esté dispuesto de igual forma para todos los usuarios. En caso de que las actuaciones de los funcionarios, ya sean estas legítimas o ilegítimas,
normales o anormales; causen daños a los administrados, será responsabilidad de la Administración , y serán también responsabilidad del funcionario cuando haya actuado “con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, aunque sólo haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo.” (LGAP, Art. 199).
Si bien la ley establece que la Administración será solidariamente responsable con el funcionario en la reparación de los daños causados, la ley también establece que “La Administración deberá recobrar plenariamente lo pagado por ella para reparar los daños causados a un tercero por dolo o culpa grave de su servidor” (LGAP, Art. 199). Por lo que los funcionarios también deberán asumir y pagar a la Administración el adeudo que ésta expida y además cumplir con la sanción disciplinaria, en caso de que ésta le sea impuesta.
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Edición y Mediación Pedagógica: Mariela Castro ÁvilaEncargada de Formación en DemocraciaInstituto de Formación y Estudios en Democracia
Diseño y Diagramación: Andrés Montenegro GómezMinisterio de la Presidencia
¿Cómo mejorar la atención ciudadana en la función pública?
Ozlak, O., & Kaufman, E. (2014). Teoría y Práctica de Gobierno Abierto: Lecciones de la Experiencia Internacional. Recuperado de Gobierno Abierto: www.gobiernoabierto.gob.ar/multimedia/files/kaufman-oszlak.pdf
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, (2014). Plan Nacional de Desarrollo: Alberto Cañas Escalante. Recuperado de: https://documentos.mideplan.go.cr/alfresco/d/d/workspace/SpacesStore/cd1da1b4-868b-4f6f-bdf8-b2dee0525b76/PND%202015-2018%20Alberto%20Ca%C3%B1as%20Escalante%20WEB.pdf
Presidencia de la República de Costa Rica. (2015). Estrategia Nacional de Gobierno Abierto. Recuperado de: http://gobiernoabierto.go.cr/
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Constitución Política de Costa Rica
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REFERENCIAS
Con el apoyo de:
“Un Gobierno abierto, transparente, eficiente, en lucha frontal contra la corrupción”
