Concepto de La Protección Social

El Conceptode la Proteccin Social

Ramiro Guerrero

Ministerio de la Proteccin SocialViceministerio Tcnico

Ramiro Guerrero

El Conceptode la Proteccin Social

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Ministerio de la Proteccin Social

DIEGO PALACIO BETANCOURTMinistro de la Proteccin SocialRAMIRO GUERRERO CARVAJALViceministro TcnicoBLANCA ELVIRA CAJIGAS ACOSTAViceministro de Salud y Bienestar (E)JORGE LEN SNCHEZ MESAViceministro de Relaciones LaboralesROSA MARA LABORDE CALDERNSecretara GeneralJUAN PABLO TORO ROADirector General de Planeacin y Anlisis de Pltica.MARA DEL PILAR GARCA VILACoordinadora Grupo Apoyo Territorial

EQUIPO TCNICO

Ramiro Guerrero CarvajalMara Del Pilar Garca vilaTilcia Helena Angarita BaeneYezid Preciado GuzmnGladys Lasprilla VelezMartha Eugenia Vanegas AlfonsoSandra Leonor Aponte Aponte

InterventorOswaldo Medina Atuesta

AGRADECIMIENTOS

Departamento Nacional de PlaneacinSuperintendencia Nacional de SaludDependencias del Ministerio de la Proteccin Social

Libertad y Orden

El concepto de la proteccin social

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TABLA DE CONTENIDO

1. DEFINICION ............................................................................................................................... 7

2. COMPONENTES .......................................................................................................................... 7

2.1 PRIMER COMPONENTE: ASEGURAMIENTO ................................................................ 8

2.2 SEGUNDO PILAR: ASISTENCIA SOCIAL ..................................................................... 10

3. COMPLEMENTARIEDAD ENTRE ASEGURAMIENTO Y ASISTENCIA SOCIAL ............... 11

4. PAPEL DEL MERCADO LABORAL ......................................................................................... 14

5. ORGANIZACIN INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL ................. 15

6 RETOS DEL SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL EN COLOMBIA ...................................... 19


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INTRODUCCIN

Este trabajo hace una presentacin general de lo que se entiende por proteccin social y la forma cmo se ha aplicado, haciendo nfasis en el caso colombiano. Parte con la exposicin de la de nicin de proteccin social. Luego describe sus principales componentes, aseguramiento y asistencia social, lo mismo que las complementariedades entre estos ltimos.

Ofrece una explicacin sobre el papel del mercado laboral dentro de la proteccin social y el rol prepon-derante del contrato de trabajo, al tiempo que describe de forma breve la organizacin institucional del sistema de proteccin social (SPS) en Colombia mostrando los roles de los diversos agentes en cuanto a regulacin, administracin, ejecucin, nanciamiento y vigilancia.

El alcance del presente trabajo se circunscribe a las intervenciones pblicas en proteccin social, bien sea que stas sean ejecutadas por entidades estatales o por instituciones privadas bajo un mandato legal o una delegacin del Estado, sin embargo, no cobija, las intervenciones informales que por su cuenta puedan ejecutar las organizaciones privadas o comunitarias, que pueden contribuir a mejorar el manejo del riesgo por parte de las comunidades y las familias pero que no se inscriben en la estructura legal del sistema de proteccin social, y que sern objeto de estudios y publicaciones posteriores.


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1. Definicion

Diversos autores han postulado mltiples de niciones del concepto de proteccin social. En el Anexo se presenta, a manera de resumen, un cuadro que contiene algunas de ellas. Todas estas de niciones tienen dos elementos en comn. Se re eren, de alguna u otra manera, a la idea de reducir la vulnerabilidad de los ho-gares frente a eventuales cadas de ingresos, a travs de un mejor manejo del riesgo. Tambin hacen alusin al apoyo que requieren las personas y comunidades que se encuentran en situacin de pobreza.

A partir de estos elementos comunes podemos adoptar la siguiente de nicin1:

PROTECCIN SOCIAL: Es una serie de intervenciones pblicas para:

a) ayudar a las personas, familias y comunidades a manejar mejor el riesgo

b) apoyar a los ms pobres en situacin crtica.

Se observa que en esta de nicin hay dos componentes. El primero, que busca un mejor manejo del riesgo, corresponde al concepto de aseguramiento. El segundo, que procura prestar ayuda a los ms pobres, se re ere a una intervencin de carcter asistencial.

2. Componentes

Abordamos entonces el concepto de Proteccin Social a travs de sus dos componentes: el aseguramiento y la asistencia social. Deber quedar claro ms adelante en el documento que existe una relacin de comple-mentariedad entre ambos componentes, que sustenta la nocin de sistema de proteccin social. As mismo, se explicar cmo el mercado laboral juega un papel central como articulador de los dos componentes del sistema, lo cual se ilustra en la Gr ca 1.

1 Corresponde la defi-nicin de Holzmann y Jorgensen (2000), rese-ada en el Anexo.

PROTECCIN SOCIAL: Es una serie de intervenciones

pblicas para:

a) Ayudar a las personas, familias y comunidades a manejar mejor el riesgo

b) Apoyar a los ms pobres en situacin crtica.


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2.1 Primer Componente: Aseguramiento

El punto de partida es la siguiente pregunta: Cul es la funcin que cumplen, desde un punto de vista eco-nmico, los tradicionales sistemas de seguridad social? En otras palabras, para qu sirven dichos sistemas, que existen en el mundo desde hace muchas dcadas? La respuesta es sencilla: sirven para proteger a los trabajadores frente a eventuales cadas de ingresos.

En efecto, protegen a la gente frente a posibles prdidas de ingresos originadas por una de tres causas: salud, desempleo o vejez. La mala salud puede lesionar la capacidad econmica de una persona porque pierde capacidad de trabajo (incapacidad) y/o porque le toca pagar una suma desproporcionada de dinero en un tratamiento, como ocurre con las llamadas enfermedades catastr cas. Un empobrecimiento similar puede resultar de una situacin de desempleo prolongado. As mismo, la vejez est asociada a una prdida de capacidad de trabajo y por lo tanto, de generacin de ingresos.

Lo que hace la seguridad social, entonces, no es ms que proteger a los trabajadores frente a las consecuen-cias econmicas adversas de eventos asociados a la salud2, el empleo y la vejez. Esto no es nuevo. Incluso antes de la Ley 100 todo trabajador, al a liarse al Instituto de Seguros Sociales, reciba un seguro de vejez (pensin)3 y uno de salud. En Colombia el seguro de desempleo, que corresponde en principio al auxilio de cesanta, se administra separadamente, pero en muchos pases es la misma institucin la que administra los tres seguros: salud, vejez y desempleo.

De manera que no es una novedad que los asuntos relacionados con salud y trabajo estn juntos, pues siem-pre han estado unidos alrededor del concepto de seguridad social. De otro lado, se observa que el comn de-nominador de tres temas tan aparentemente distintos como la salud, la vejez y el desempleo, es la prdida de ingresos. As, la lgica que hay detrs del concepto de seguridad social es eminentemente econmica.

Ahora bien, si se trata de proteger a las personas frente a cadas de ingresos, cabe preguntarse por qu interviene el Estado. En otras palabras, no sera mejor dejar que cada cual acuda al mercado y adquiera los seguros que pre era para protegerse frente a los riesgos asociados a la salud, la vejez y el desempleo? La respuesta es no. Hay varias y poderosas razones para que el Estado intervenga en la organizacin institu-cional de la seguridad social.

En primer lugar, existen las denominadas fallas del mercado. Sera concebible que el Estado se abstuviera de intervenir, si el mercado de los seguros funcionara perfectamente; es decir, de manera abierta, transpa-rente y e ciente. Pero este no suele ser el caso. Los textos de economa normalmente citan la industria ase-guradora como ejemplo de fallas de mercado asociadas a defectos de informacin. Por ejemplo, la seleccin adversa y el riesgo moral hacen que en ausencia de regulacin estatal la industria aseguradora funcione defectuosamente, que discrimine entre grupos de la poblacin, que no ofrezca sus servicios a quienes ms los necesitan o que cobre a los usuarios primas excesivamente altas.

Proteccin Social

Aseguramiento Asistencia Social

MERCADO LABORAL

Gr ca 1: Componentes del Sistema de Proteccin Social

2 El trmino salud debe entenderse en un senti-do amplio para cobijar la discapacidad (invali-dez), que disminuye la capacidad de trabajo, y la maternidad. Esta ltima no habr de con-siderarse una enferme-dad, pero s es un even-to de salud que implica la suspensin temporal de la actividad laboral.

3 Este se denomina segu-ro de invalidez, vejez y muerte (IVM). La invali-dez se asegura en cuanto conlleva una prdida de capacidad de trabajo. El seguro de muerte busca proteger el ingreso de la familia del trabajador en caso de que ste fallezca en el transcurso de su vida laboral.


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Una segunda justi cacin para que el Estado intervenga es la obligatoriedad del aseguramiento. La mayo-ra de pases del mundo no se conforma con que se ofrezcan los seguros sociales, sino que obliga a trabajado-res y empleadores a tomarlos y nanciarlos. Las personas que no se aseguran frente a los riesgos salud, vejez y desempleo, tarde o temprano terminan por convertirse en una carga para el Estado, que debe asistirlas con el dinero de todos los contribuyentes (incluidos aquellos que s tuvieron la previsin de asegurarse). Por esta razn la seguridad social, por mandato legal, suele ser obligatoria.

Una tercera razn para la intervencin estatal en la seguridad social es que puede haber muchas personas que quisieran asegurarse, pero no tienen la capacidad de pago su ciente para hacerlo. Por lo tanto, los esquemas de nanciamiento de los seguros sociales deben prever mecanismos especiales para quienes se encuentran en dicha situacin.

La seguridad social tiene su origen en una serie de obligaciones de los patronos incluidas en los contratos de trabajo. Por razones histricas, jurdicas y prcticas, los sistemas de seguridad social se construyeron alrededor del contrato laboral.

Dicho contrato tiene dos ventajas. La primera es que le otorga al trabajador ciertas garantas de estabi-lidad y de calidad de vida. Le genera adems unos ingresos estables, predecibles y, muy importante, ob-servables. Esto ltimo quiere decir que para el Estado es relativamente fcil conocer los ingresos de todos los trabajadores a travs de las nminas de las empresas. Por eso es posible construir complejos esquemas de nanciamiento de los seguros sociales, sobre la informacin y los pagos asociados a las nminas de las empresas.

La desventaja que tiene el contrato de trabajo es que no cobija a toda la poblacin. Hay personas que no participan del mercado laboral y hay otras que s quisieran trabajar pero estn desempleadas. Tambin hay quienes trabajan por su cuenta y, por ser independientes, no tienen una relacin de dependencia con ningn patrono. Por ltimo, hay personas que realizan sus actividades en el sector informal, sin cumplir con las obligaciones tributarias ni las asociadas a la seguridad social.

Cmo lograr que todas estas personas, que son mayora en los pases en desarrollo, se aseguren frente a los riesgos asociados a la salud, la vejez y el desempleo? El concepto de seguridad social ha evolucionado y ahora tiende a desligarse del contrato de trabajo. El objetivo de la poltica pblica es lograr que toda la poblacin y no slo los trabajadores activos-, tenga acceso a instrumentos adecuados de aseguramiento.

El concepto de seguridad social tambin ha evolucionado en otros sentidos. En su origen tena una lgica indemnizatoria, que buscaba compensar al trabajador a posteriori frente a eventos adversos relacionados con la salud y el trabajo. Sin embargo, un ptimo manejo del riesgo aconseja no slo compensar el dao, sino tambin prevenirlo. As, en los sistemas de seguridad social cobra cada vez mayor importancia la pre-vencin. Por ejemplo, el sistema general de seguridad social en salud, creado en Colombia en 1993, establece un mecanismo explcito de nanciacin para las actividades de promocin de la salud y prevencin de la enfermedad.

La organizacin institucional de la seguridad social tambin ha cambiado. En un principio los seguros sociales se ofrecan a travs de instituciones pblicas que actuaban en condiciones de monopolio, como el caso del Instituto de los Seguros Sociales (ISS) en Colombia hasta 1993. Con el tiempo, se ha evolu-cionado hacia esquemas en los que se separa ms claramente la funcin de regular (siempre a cargo del Estado), de la de administrar los seguros. Tanto en salud como en pensiones empieza a abrirse un espacio para que instituciones privadas presten los servicios de aseguramiento bajo un esquema de competencia regulada.

Tomando como base las anteriores re exiones podemos entender el primer componente del Sistema de Proteccin Social, el aseguramiento, como una versin del concepto tradicional de seguridad social, actua-lizada en tres sentidos. Primero, busca cubrir no slo a los trabajadores formales sino a toda la poblacin. Segundo, combina el seguro con una estrategia explcita de prevencin. Y tercero, permite la competencia de actores pblicos y privados en la provisin de los seguros, bajo la regulacin del Estado.


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As, podemos enunciar la siguiente de nicin del primer componente del Sistema de Proteccin Social:

ASEGURAMIENTO: Es un conjunto de seguros regulados por el Estado y nanciados con contribuciones de trabajadores y empleadores, que protegen a las personas frente a los riesgos econmicos asociados a la salud, la vejez y el desempleo.

Estos seguros:

a) Buscan cubrir a toda la poblacin, y no solamente a quienes tienen un contrato de trabajo formal.

b) Incorporan mecanismos de prevencin.

c) Pueden ser provistos por instituciones pblicas o privadas, bajo la coordinacin y regulacin del Estado.

Este concepto del aseguramiento se empieza a desarrollar en Colombia con la Ley 100 de 1993, y se hace ms explicito a partir de la creacin del Ministerio de la Proteccin Social en 2003. De hecho, una de las principales misiones de esta nueva institucin, segn el decreto que establece sus funciones, es la siguiente:

De nir, desarrollar y coordinar polticas en materia de trabajo, empleo seguridad y proteccin social para el sector informal de la economa, el sector no dependiente y el sector rural, y promover la ampliacin de la cobertura de la seguridad y la proteccin social en los mismos (...) las polticas pblicas del Sistema de la Proteccin Social se concretan mediante la identi cacin e implementacin, de ser necesario, de estrategias de reduccin, mitigacin y superacin de los riesgos. 4

Es evidente el nfasis en la necesidad de asegurar a todos los colombianos y no slo a los que tienen empleo formal. Tambin lo es la importancia de las estrategias de prevencin. Ya la Ley 100 de 1993 haba hecho una reforma institucional que permiti la competencia de actores pblicos y privados en la provisin de los seguros bajo un esquema de competencia regulada.

2.2 Segundo componente: Asistencia Social

Hay dos maneras de enfrentar la tarea de reducir la pobreza y mejorar la distribucin del ingreso. Una de ellas est orientada a eliminar las causas estructurales de la pobreza, y la otra a remediar sus consecuencias.

La causa fundamental de la pobreza de una persona o una familia es que no est su cientemente dotada de capital fsico (e.j. vivienda, activos nancieros) y de capital humano (educacin, preparacin), de manera que no tiene cmo generar un ingreso aceptable. En otras palabras, no tiene propiedades que le renten ni la preparacin y productividad su ciente para participar del mercado laboral y derivar de l un ingreso su ciente5.

Cuando hay una alta proporcin de personas y familias insu cientemente dotadas de capital fsico y huma-no en una sociedad, la pobreza tiende a ser alta y tambin la inequidad en la distribucin del ingreso, puesto que el ingreso nacional se concentra en las pocas personas que s tienen la capacidad de generarlo.

Por lo tanto, la primera estrategia para enfrentar la pobreza y mejorar la distribucin del ingreso consiste en redistribuir las dotaciones de capital (fsico y humano), de manera que toda la poblacin est en condi-ciones de generar un ingreso aceptable.

Sobre esta estrategia, que podemos denominar estrategia estructural, cabe hacer las siguientes precisiones:

a) Es una poltica cuyos resultados slo se ven en el largo plazo. An si se lograra educacin universal de buena calidad en un horizonte de tiempo corto, los resultados slo se mostrarn a partir de la siguiente generacin.

4 Tomado del decreto 205 de 2003.

5 El salario de las per-sonas est asociado a su productividad. Las personas con bajos ni-veles de educacin sue-len ocuparse, cuando lo logran, en empleos de baja productividad y por ende baja remuneracin, como el servicio domsti-co o la construccin.


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b) Es una poltica transversal a todo el Estado. No es misin de un sector de la administracin pblica, sino que los involucra a todos (incluido educacin, vivienda, entre otros).

La segunda estrategia para enfrentar la pobreza busca remediar sus consecuencias. Dado que en el hori-zonte de tiempo previsible seguir habiendo amplios sectores de la poblacin en situacin de pobreza es-tructural, es preciso que el Estado intervenga para extraer recursos de las personas con altos ingresos (va tributacin, por ejemplo), para redistribuirlos entre los ms necesitados. Esta se puede denominar como la estrategia asistencial, que consiste en otorgar subsidios (en dinero o en especie) a los sectores de la poblacin que no tienen su ciente capacidad de generar ingresos.

Esta estrategia se lleva a cabo en Colombia a travs de diversos programas como Familias en Accin, los desayunos infantiles del ICBF, o los auxilios de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, entre muchos otros del orden nacional o local.

Los bene ciarios de la poltica asistencial pueden ser los denominados pobres crnicos, que son personas insu cientemente dotadas de capital humano o fsico. Otros grupos de la poblacin que son tpicamente objeto de la poltica asistencial son los nios abandonados, los discapacitados, los ancianos indigentes y los desplazados por la violencia.

As, podemos enunciar la siguiente de nicin para el segundo componente del Sistema de Proteccin Social:

ASISTENCIA SOCIAL: Es un conjunto de intervenciones estatales orientadas a reducir la pobreza a travs de dos estrategias:

a) Estructural. Busca dotar a toda la poblacin de un nivel su ciente de capital humano y fsico, de ma-nera que todas las personas puedan generar un ingreso aceptable.

b) Asistencial. Le otorga subsidios, en especie o en dinero, a aquellas personas con insu ciente capacidad de generacin de ingresos.

3. Complementariedad entre Aseguramiento y Asistencia Social

Los programas de asistencia social no son un seguro, puesto que no exigen el pago de una contribucin asimilable a una prima a cambio del cubrimiento frente a determinados riesgos. Sin embargo, pese a que no son un seguro como tal, los programas asistenciales s pueden cumplir una funcin de aseguramiento en un momento dado. (*)

Este concepto se puede ilustrar con el ejemplo de una persona que tiene un ingreso alto, un empleo estable y, por lo tanto, acceso a los instrumentos de aseguramiento que ofrece la seguridad social. Es decir, que est a -liada al rgimen contributivo de salud a travs de una EPS, al sistema general de pensiones, al de riesgos pro-fesionales, a un fondo de cesantas, y tiene adems acceso a los servicios de una caja de compensacin familiar. Por tener un ingreso alto, esta persona seguramente est a liada tambin a un plan de medicina prepagada y a un fondo de pensiones voluntarias. Su situacin corresponde a la parte superior de la Gr ca 2.

Ocurre que esta persona entra en una situacin de desempleo prolongado. Se gasta primero el dinero de su cesanta. Pierde adems el acceso a los servicios de la EPS, de la caja de compensacin y deja de cotizar al sistema de pensiones. Sufre un proceso de empobrecimiento progresivo que la hace descender por la escala de las condiciones de elegibilidad, que corresponde al eje vertical de la Gr ca.

Cada programa asistencial ja unos criterios de focalizacin para seleccionar a sus bene ciarios y asegurar que se atienda primero a quienes ms lo necesitan. Estos criterios se expresan a travs de las condiciones de elegibilidad de cada programa. Si una persona no las cumple, no puede ser bene ciaria. Ejemplos de estas condiciones pueden ser el puntaje de la persona en la encuesta SISBEN, su nivel de ingreso, su edad, o el estrato socioeconmico de la vivienda que habita.

(*) Stiglitz J. 2000 eco-nomics at the public sect. 3rd Edition. Nor-ton and Company, USA.


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La persona del ejemplo, en su empobrecimiento progresivo, desciende a tal grado que empieza a ser co-bijada por los programas asistenciales que ofrece el Estado. Queda clasi cada en el nivel 1 de la encuesta SISBEN y se vuelve por lo tanto elegible6 para ingresar al programa Familias en Accin, que le otorga un subsidio monetario por cada hijo, bajo la condicin de que ste permanezca en la escuela y asista a unos controles peridicos de nutricin y salud. Por su puntaje en el SISBEN cumple tambin las condiciones para a liarse al rgimen subsidiado de salud. De otro lado, podra llegar a bene ciarse del subsidio al des-empleo a travs de una caja de compensacin familiar.

Gr ca 2: La red de programas asistenciales

Este tipo de programas asistenciales le pone un piso a la cada de la persona. Su proceso de empobrecimien-to se detiene en la parte inferior de la Gr ca 2, gracias a esta red de programas que la asisten con diversos subsidios, conocida tambin como red de proteccin social.

La importancia de las redes de proteccin social se hizo evidente a nes de los noventa en Latinoamrica y otras regiones en desarrollo, cuando la mayora de pases experiment recesiones severas y la pobreza se agrav de manera dramtica. En ese momento se constat que amplios sectores de la poblacin no con-taban con los mecanismos de aseguramiento de ingresos que ofrece la seguridad social, ni tampoco con adecuadas redes de proteccin que evitaran su empobrecimiento.

Muchos hogares no solo vieron descender su nivel de vida sino que se vieron forzados a vender activos, a disminuir su consumo de alimentos o a sacar sus hijos de la escuela para que ayudaran a buscar ingresos. En otras palabras, se vieron forzados a desacumular capital humano y fsico, lo que a su vez redujo su capaci-dad de generar ingresos en el futuro, en un crculo vicioso conocido como la trampa de la pobreza.

La trayectoria de una persona que cae en esta trampa se ilustra con el rtulo P1 en la Gr ca 3. Pasado el periodo I cae en un empobrecimiento que contina en los periodos II, III y IV. Esta situacin contrasta

6 Si alguien no cumple la condicin de elegibi-lidad (en este caso nivel de SISBEN), no puede entrar al programa. Sin embargo, el hecho de cumplirla no le garan-tiza un cupo. Cumplir la condicin de elegibi-lidad es algo necesario, pero suficiente, para ingresar a un programa asistencial.


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con la de una persona que cuenta con mecanismos adecuados de proteccin social que le permiten recupe-rarse del empobrecimiento transitorio y recobrar su capacidad de generacin de ingresos, situacin que se ilustra con el rtulo P2 en la Gr ca 3.

En la seccin 2.1, sobre el concepto de aseguramiento, se explic que el comn denominador de los cubri-mientos que ofrece la seguridad social es la proteccin frente a cadas de ingresos. En esta seccin se ha mostrado cmo los programas asistenciales, adems de garantizar un mnimo nivel de vida a quienes no tienen su ciente capacidad de generacin de ingresos, tambin cumplen una funcin de aseguramiento, que consiste en ponerle un piso a la cada de quienes estn en un proceso de empobrecimiento. De esto se deduce que existe una relacin de complementariedad entre el aseguramiento y la asistencia social, que da origen a la nocin de sistema de la proteccin social.

Esta complementariedad es bastante clara a nivel conceptual. Aplicarla en la prctica, sin embargo, exige la construccin de sistemas de informacin adecuados. Histricamente las decisiones sobre poltica social se han basado en encuestas, como las de hogares del DANE o el mismo SISBEN. De hecho este ltimo, que es una encuesta que busca caracterizar la condicin socioeconmica de los hogares que se debe actualizar cada tres aos, se ha utilizado como instrumento de focalizacin de programas sociales. Pero es evidente que en un horizonte de tres aos las condiciones del hogar pueden variar mucho. Por ejemplo, el jefe del hogar puede entrar y salir del empleo formal varias veces.

Gr ca 3: La trampa de la pobreza7

7 Grfica tomada del do-cumento Asistencia So-cial en Colombia: Diag-nstico y Perspectivas, de Jairo Nez y Silvia Espinosa (2004).

De ah la necesidad de disponer de sistemas de informacin adecuados que permitan a los administradores de los programas saber en qu momento cambia la condicin socioeconmica de cada hogar, a n de poder-lo atender con los servicios adecuados. Por ejemplo, cuando un jefe de hogar queda desempleado, pierde el acceso al subsidio familiar. En ese caso, idealmente, debera pasar de inmediato a ser atendido por un programa como Familias en Accin que es muy similar al subsidio familiar de las cajas de compensacin familiar (una ayuda por cada hijo). De la misma manera, al perder el acceso al rgimen contributivo de salud debera ser cobijado por el rgimen subsidiado. Esta movilidad entre regmenes an no es automtica, aunque se han tomado medidas a nivel normativo y de sistemas para facilitarla.

En todo caso, lograr la movilidad de las personas entre el aseguramiento y la asistencia es una tarea que de-manda informacin completa, veraz y oportuna sobre su situacin socioeconmica. La principal iniciativa para construir dicha informacin es el Registro Unico de A liados (RUAF), que es un mandato de la Ley 797 de 2003. En dicho registro estn identi cados los bene ciarios del Sistema de Proteccin Social con sus respectivos grupos familiares, con su estado de a liacin ante el sistema de seguridad social integral (activo


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o inactivo), su inclusin o no en los diferentes programas asistenciales, as como su puntaje en la encuesta SISBEN.

La complementariedad entre la seguridad social y la asistencia, los dos componentes del sistema de pro-teccin social, se hace ms evidente en la dinmica del mercado laboral, como se muestra en la siguiente seccin.

4. Papel del mercado laboral

La principal fuente de ingresos de las personas es el mercado laboral. En Colombia, como en todo el mundo, la gran mayora de los hogares deriva su ingreso principalmente del mercado laboral.

Empezamos por observar que no todas las personas en edad de trabajar estn dispuestas a hacerlo. Hay quienes se abstienen de participar en el mercado laboral porque pre eren otras actividades (como estudiar o permanecer en el hogar), y en todo caso porque tienen fuentes alternativas de ingresos (otro miembro del hogar trabaja o reciben otras rentas). De 34 millones de colombianos en edad de trabajar, slo 20 millones y medio optaron por hacerlo durante 2005.

Ahora bien, no todos aquellos que deciden participar en el mercado laboral efectivamente encuentran tra-bajo. De hecho, en 2005 en Colombia 18 millones de personas reportaron estar ocupadas, lo que quiere decir que en promedio a lo largo del ao hubo cerca de 2 millones y medio de desempleados.

Tambin hay que recordar que no todos los que estn ocupados tienen un contrato de trabajo formal. De los 18 millones de colombianos que reportaron estar ocupados en 2005, slo 51% se clasi caron como asalariados, y el resto como independientes (trabajadores por cuenta propia, patrones o trabajadores fami-liares sin remuneracin). Muchos de los independientes, y an de los asalariados, se encuentran en el sector informal de la economa. Por eso, aunque generan ingresos, no tienen pleno acceso a los mecanismos de aseguramiento y asistencia asociados al contrato laboral.

La composicin y la dinmica del mercado de trabajo determinan los grupos objetivo que deben ser atendidos por los diferentes componentes del sistema de la proteccin social. Para ilustrar cmo se da esto en la prctica empezamos por aquellos que tienen un contrato laboral.

Este tipo de contrato establece para los trabajadores el derecho de asociacin y de negociacin colectiva, que es una potencial herramienta para lograr prestaciones adicionales a las de ley, y para incrementar la participacin de los empleados en los excedentes generados por las empresas. Dicho contrato tambin in-cluye para los patronos obligaciones como la indemnizacin por despido sin justa causa, que sirve para los empleados como seguro de desempleo y en todo caso disminuye la probabilidad de despido8. De otro lado, establece los descansos remunerados y las restricciones a los horarios de trabajo.

Adems el contrato laboral incluye la obligacin de a liar al trabajador a los seguros de salud y riesgos profesionales, al sistema de pensiones, a un fondo de cesantas y a una caja de compensacin familiar. Esta ltima le da al trabajador acceso, entre otras cosas, a subsidios para adquirir vivienda (capital fsico), as como un subsidio por cada hijo que se encuentre estudiando9 (capital humano).

As, los trabajadores formales y sus grupos familiares- cuentan con todos los instrumentos de proteccin frente a eventuales cadas de ingresos por salud, desempleo o vejez, as como apoyos asociados a vivienda y educacin, que mejoran la capacidad de generar ingresos en el futuro. Los trabajadores por cuenta propia o independientes tienen una proteccin similar. Estn obligados a cotizar a salud y pensiones, y su a liacin al sistema de riesgos profesionales, a las cajas de compensacin y a los fondos de cesantas es opcional.

La situacin de los trabajadores formales contrasta con la de los desempleados y los informales, que no tie-nen acceso a los instrumentos de aseguramiento y asistencia que ofrece la seguridad social. Por lo tanto, su

8 La teora econmi-ca tambin predice un efecto contrario en este punto: unos excesivos costos de despido pue-den llevar a los emplea-dores, por precaucin, a abstenerse de contratar nuevos empleados.

9 De acuerdo con el artculo 3 de la Ley 789 de 2002 tendrn derecho a la cuota mo-netaria (el subsidio por cada hijo), los trabaja-dores que ganen menos 4 salarios mnimos, o las parejas que en su conjunto ganen menos de 6 salarios mnimos. Los hijos mayores de 12 aos debern acreditar escolaridad en un esta-blecimiento docente.


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proteccin se tiene que lograr a travs de programas asistenciales, como por ejemplo el rgimen subsidiado de salud, Familias en Accin, o los subsidios alimentarios del ICBF.

La Gr ca 4 ilustra el papel articulador que juega el mercado laboral en el sistema de proteccin social. Cuanto ms empleo hay, es mayor el nmero de personas que generan ingresos y por lo tanto menor el nmero de las que se deben atender mediante programas asistenciales. Si hay mayor formalidad, hay ms personas cubiertas por los instrumentos formales de aseguramiento y asistencia que ofrece la seguridad social.

En una situacin de pleno empleo y absoluta formalidad, todos los trabajadores y sus familias estaran protegidos integralmente por los instrumentos de aseguramiento y las prestaciones asociadas al contrato laboral. No habra, por lo tanto, necesidad de establecer programas asistenciales. Esta situacin se ilustra en el punto A de la Gr ca 4, donde la poblacin objeto de asistencia sera cero. El otro extremo es el punto B, donde nadie tiene empleo y toda la poblacin debe ser protegida mediante programas asistenciales.

Gr ca 4: Relacin entre aseguramiento y asistencia social

Los puntos A y B son extremos que nunca se observan en la realidad. Adems, por mucho empleo formal que haya siempre habr grupos de poblacin que requerirn de asistencia, como los nios abandonados, por ejemplo. Lo que s se observa en la realidad es que a mayor empleo formal, hay menor necesidad de asistencia, y a mayor desempleo e informalidad, mayor necesidad hay de la misma. Esta es la dinmica esencial del Sistema de Proteccin Social que busca ilustrar la Gr ca 4.

5. Organizacin institucional del Sistema de Proteccin Social

El campo de accin del Sistema de Proteccin Social incluye la seguridad social integral, as como la asis-tencia social tanto en su estrategia estructural como en la asistencial. Como se explic en la seccin 2.2, la primera de estas estrategias busca dotar a toda la poblacin de un nivel su ciente de capital humano y fsico, de manera que todas las personas tengan su ciente capacidad de generar ingresos, mientras que la segunda busca remediar las consecuencias de la pobreza mediante la asignacin de subsidios en dinero o especie.


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Esta, sin embargo, es tan solo una distincin conceptual. En la prctica puede haber polticas o programas en los que se sobrepone o traslapa ms de un componente del Sistema de Proteccin Social. Por ejemplo, el rgimen subsidiado de salud puede considerarse como parte del componente de aseguramiento, puesto que se trata de un seguro y est articulado al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Pero en la medida en que se trata de un subsidio que se otorga en especie a los pobres e informales puede entenderse como un programa asistencial. En realidad es ambas cosas al mismo tiempo (aseguramiento y asistencia). Algo similar podra decirse de los auxilios de subsistencia que otorga el Fondo de Solidaridad Pensional a los ancianos indigentes, cuyo nanciamiento est articulado al Sistema de Pensiones, pero que son una ayuda de carcter asistencial10.

Otro ejemplo es el programa Familias en Accin, que consiste en otorgar a las familias ms pobres un subsidio econmico por hijo, bajo la condicin de que ste asista a la escuela y a unos controles peridicos de nutricin y salud. Este programa se dise a nes de los noventa, cuando el pas pasaba por una recesin econmica severa. En el momento de su diseo se entenda como un programa orientado a detener el em-pobrecimiento de las familias en medio de la crisis.

En ese sentido buscaba cumplir una funcin de aseguramiento. Sin embargo, despus de la crisis empez a quedar claro que el programa tena una vocacin de permanencia. An en periodos de auge econmico hay un nmero grande de familias que requieren este tipo de apoyos. Visto as, el programa hace parte de la estrategia asistencial. Pero en la medida en que est condicionado a la educacin y salud de los hijos, es decir a la acumulacin de capital humano de la siguiente generacin, hace parte tambin de la estrategia estructural para reducir la pobreza.

El hecho de que algunos programas aborden ms de un componente del SPS no quiere decir que no se pue-da distinguir conceptualmente dichos componentes. De hecho es conveniente hacerlo, entre otras razones, para tener una mayor claridad institucional en el Sistema de Proteccin Social. Es decir, claridad respecto de quin est encargado de hacer qu en el sistema.

La Tabla 1 presenta de manera esquemtica las responsabilidades de las diferentes instituciones que par-ticipan en el Sistema de Proteccin Social. Las columnas muestran los componentes del Sistema: asegu-ramiento (en salud, pensiones y riesgos profesionales), asistencia social y el mercado laboral que, como se vio en la seccin anterior, juega un papel articulador. En las las se muestran los diferentes tipos de intervenciones, como son direccin y regulacin, administracin de servicios, nanciamiento y por ltimo inspeccin, vigilancia y control.

La direccin y regulacin del Sistema de Proteccin Social est en cabeza del ministerio del mismo nombre. En lo que tiene que ver con el aseguramiento en salud, pensiones y riesgos profesionales, hay un desarrollo normativo uni cado (la Ley 100), con una base conceptual coherente y un esquema institucional muy claro.

Tabla 1: Responsabilidades institucionales en el Sistema de Proteccin Social

Salud PensionesRiesgos

ProfesionalesAsistencia

SocialMercado laboral

Direccin y regulacin

MPS, CNSSS MPS MPS MPS MPS

Administracin de servicios y programas

EPS, ARS, IPS, entidades

territoriales

AFP, admi-nistradoras de prima media

ARP

ICBF, Accin Social, CCF, FSP,

Entidades del orden territorial

SENA, CCF, Fondos de cesantas

10 Con el fin de dar ms claridad a la presen-tacin, en el presente documento se adopta la convencin de clasificar el rgimen subsidiado de salud como parte del aseguramiento y los auxilios de subsistencia del Fondo de Solida-ridad Pensional como parte de la asistencia.


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Salud PensionesRiesgos

ProfesionalesAsistencia

SocialMercado laboral

Financiacin

Aportes para scales, presupuesto general de la

nacin, recur-sos entidades territoriales

Aportes para scales, presupuesto

nacional

Aportes para s-cales

Aportes para s-cales, presupues-to general de la nacin, recursos entidades terri-

toriales

Aportes para- scales

Inspeccin, vigilancia y

controlSupersalud Super nanciera Super nanciera

Superintenden-cia de subsidio,

entidades territo-riales

Unidad Espe-cial de inspec-cin, vigilan-cia y control

del MPS, supersubsidio y super nan-

ciera

Convenciones: MPS: Ministerio de la Proteccin Social; CNSS: Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; EPS: Entidad Promotora de Salud; ARS: Administradora de Rgimen Subsidiado; IPS: Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud; ARP: Administradora de Riesgos Profesionales; CCF: Cajas de Compensacin Familiar; ICBF: Instituto Colombiano de Bienestar Fami-liar; FSP: Fondo de Solidaridad Pensional; SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje; Super nanciera: Superintendencia nanciera de Colombia; Supersalud: Superintendencia Nacional de Salud; Supersubsidio: Superintendencia de Subsidio Familiar.

El papel de direccin, formulacin de poltica y regulacin queda claramente en cabeza de los ministerios que hoy conforman el de la Proteccin Social, mientras que los servicios son responsabilidad de los dife-rentes tipos de administradoras y la vigilancia recae especialmente en las superintendencias ( nanciera y de salud).

El sector salud, sin embargo, tiene un arreglo institucional un poco ms complejo, por cuanto la Ley 100 tambin le asigna funciones de direccin al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS), y la Ley 715 de 2001 asigna un papel importante a las entidades territoriales en la nanciacin del asegura-miento en salud, as como en la nanciacin y prestacin de los servicios.

Lo que hizo la Ley 100 en salud fue integrar, articular y unir tres sistemas que antes funcionaban como mundos aparte: el de seguridad social, que slo cubra a los trabajadores a travs del ISS y otras institu-ciones; el sistema privado, conformado por clnicas y seguros privados; y el sistema nacional de salud, que buscaba prestar los servicios de salud para el resto de colombianos. As, el sistema de salud se integr al de seguridad social para conformar el actual Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). La rectora de ste est en cabeza del Ministerio de la Proteccin Social y el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS).

La nanciacin est centralizada principalmente en el Fondo de Solidaridad y Garanta (FOSYGA) y el Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales (SGP). La administracin de los seguros est delegada en las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y en las Administradoras del Rgimen Subsi-diado (ARS), que pueden ser pblicas o privadas. La prestacin de los servicios, por ltimo, corresponde a Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS), que tambin pueden ser pblicas o privadas.

En el componente de asistencia social el contexto legal e institucional es diferente. En principio el papel de direccin corresponde a la Direccin de Promocin Social del Ministerio de la Proteccin Social, que no exista en los antiguos ministerios de salud y trabajo, y fue creada con la fusin precisamente con el objeto de formular la poltica en materia de promocin y asistencia social.


18

Sin embargo, el ICBF y Accin Social11 y algunas entidades territoriales tienen sus propios rganos de direccin, as como competencias y tradicin en la formulacin de poltica de asistencia. De otro lado, la administracin de los servicios est a cargo del ICBF, Accin Social, las cajas de compensacin familiar, el fondo de solidaridad pensional, as como mltiples entidades del orden territorial. Estas entidades pueden prestar los servicios directamente o contratarlos con terceros.

En lo que atae al mercado laboral, el Ministerio de la Proteccin Social hered del antiguo Ministerio del Trabajo su funcin de direccin y regulacin, as como la tutela sobre los administradores de los servicios y programas (SENA, cajas de compensacin y fondos de cesantas).

Se observa que los fondos de cesantas estn clasi cados como administradores de servicios bajo el com-ponente de mercado laboral. En otros pases el seguro de desempleo, que en principio corresponde a las cesantas, se encuentra articulado al sistema de seguridad social integral y se puede clasi car por lo tanto como parte del aseguramiento. En Colombia, sin embargo, no se ha dado dicha articulacin y se entienden las cesantas como una prestacin patronal ms, lo que nos lleva a clasi carlas bajo mercado laboral.

De otra parte, las cajas de compensacin juegan un papel transversal en el Sistema de Proteccin Social, debido a la multiplicidad de funciones que les ha asignado la ley. En principio su vocacin es prestar asis-tencia a sus trabajadores a liados, a travs del subsidio monetario por hijo, el subsidio de vivienda u otros servicios como educacin y recreacin. Sin embargo, el Estado tambin les ha puesto la tarea de brindar asistencia a la poblacin no a liada a ellas. Es el caso de los subsidios de vivienda nanciados por el pre-supuesto nacional que se canalizan a travs de las cajas a la poblacin no a liada a ellas, o de los cupos de rgimen subsidiado que las cajas aportan para a liar gente pobre y vulnerable, o de los subsidios al desem-pleo de la Ley 78912.

Si bien la mayora de sus servicios se pueden clasi car bajo asistencia, las cajas tambin prestan servi-cios de capacitacin y fomento del empleo, asimilables al componente laboral. Adems, estn legalmente facultadas para constituirse como aseguradoras en pensiones y salud y, de hecho, algunas participan como accionistas de fondos de pensiones, y varias de ellas tienen su EPS. El hecho de estar presentes en casi todos los componentes del Sistema de Proteccin Social, las pone en una situacin privilegiada para brindar una proteccin integral a los trabajadores y sus familias.

En la Tabla 1 tambin se observa cmo el nanciamiento del Sistema de la Proteccin Social es muy de-pendiente de los aportes para scales asociados a la nmina de los empleadores. Los tres componentes del aseguramiento (salud, pensiones y riesgos) as como tres instituciones clave en asistencia y mercado laboral (ICBF, SENA y Cajas), tienen su propia fuente de recursos para scales. En pensiones esta fuente se comple-menta con aportes del presupuesto nacional, y en salud con recursos de los presupuestos nacional y local.

Esta dependencia de los aportes a la nmina sirve para asegurar un mnimo de recursos para nanciar el Sistema de Proteccin Social, pero tiene el inconveniente de establecer una rigidez a veces excesiva en el manejo de los recursos. Por su naturaleza, cada fuente de recursos para scal tiene restricciones para su uso (lo de salud es slo para salud, etc), y, con algunas excepciones, debe destinarse a la misma poblacin que hizo el aporte13. Adems, la fuente para scal tiene el inconveniente de ser procclica. Esto quiere decir que cuando cae el empleo se disminuyen los recursos disponibles, justo en el momento en que ms se necesitara ampliar la cobertura de los programas asistenciales para atender las personas que estn saliendo del empleo formal.

La presentacin esquemtica de la Tabla 1 tambin permite observar el papel de las entidades territoriales en el Sistema de Proteccin Social. En pensiones y riesgos profesionales no juegan ningn papel en la ad-ministracin de los servicios, ni en la nanciacin ni en la vigilancia. Salvo las iniciativas de generacin de empleo que voluntariamente emprendan los mandatarios locales, las entidades territoriales tampoco tienen

11 Agencia Presiden-cial para la Accin So-cial y la Cooperacin Social, que surge de la fusin de la antigua Red de Solidaridad Social y la Agencia Colombiana de Coope-racin Internacional.

12 En virtud de las leyes 789 de 2002 y 920 de 2004, una parte de los subsidios se destinan a los tra-bajadores con vincu-lacin anterior a las cajas y otra parte para a los que no tenan dicha vinculacin an-terior.

13 En principio las contribuciones deben revertir en servicios para la misma pobla-cin que las aport. Sin embargo, en el ICBF la poblacin aportante no nece-sariamente coincide con la beneficiaria, y disposiciones legales recientes destinan par-te de los recursos del SENA y de las cajas de compensacin para atender poblacin des-empleada o no afiliada a la seguridad social.


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un papel asignado en el componente laboral. Aunque el SENA y la Unidad Especial de Inspeccin Vigi-lancia y Control del Ministerio de la Proteccin Social tienen presencia en buena parte del pas, pertenecen administrativamente al nivel nacional.

En el componente de salud s hay un papel muy importante para las entidades territoriales, de acuerdo con las funciones que les asignan la Ley 100 y la Ley 715. Salvo algunas pocas instituciones prestadoras de servicios de salud del orden nacional (como las clnicas escindidas del ISS), la red pblica para la prestacin de estos servicios es responsabilidad de los gobiernos departamentales, distritales y municipales. Estos ltimos tambin tienen responsabilidades en las actividades de promocin de la salud y prevencin de la enfermedad, y en la nanciacin y a liacin de la poblacin pobre y vulnerable al rgimen subsidiado de salud.

En asistencia social las competencias y funciones de los gobiernos nacional y local no estn tan claramente delimitadas. El nivel nacional participa de estos programas principalmente a travs de Accin Social, el ICBF y el Fondo de Solidaridad Pensional. Por su parte las entidades territoriales suelen contar con secre-taras o departamentos administrativos que tienen a cargo programas de asistencia, pero no hay un cuerpo normativo que los integre en su funcionamiento y organizacin con los del orden nacional. De otro lado estn las Cajas de Compensacin, que tienen jurisdiccin regional, aunque sus consejos de direccin estn compuestos de manera paritaria por trabajadores y empresarios, y dependen para su vigilancia y regula-cin del gobierno nacional.

6 Retos del Sistema de Proteccion Social en Colombia

Para lograr un sistema de proteccin social universal, solidario, e ciente y sostenible, Colombia tiene los siguientes retos:

- Ampliar la cobertura de los regmenes contributivos de la seguridad social a travs de la formalizacin de los empleos. Estrategia que requiere mantener un adecuado ritmo de crecimiento econmico, imple-mentar mecanismos que incentiven la a liacin y fortalecer la inspeccin y vigilancia en las relaciones laborales.

- Continuar los esfuerzos tendientes a garantizar la calidad de los servicios que se prestan en los diferentes componentes del sistema de proteccin social.

- Mejorar la focalizacin y continuar fortaleciendo los sistemas de informacin tanto en el componente de aseguramiento como en el de asistencia social, de manera que se d prioridad a las intervenciones en aquellos hogares con mayor vulnerabilidad. A este propsito contribuye el control social, que se logra cuando las comunidades disponen de su ciente informacin para hacerle vigilancia al uso y focalizacin de los recursos.

- Aclarar los papeles de la nacin y los entes territoriales en la asistencia social. Esto permitir construir sobre el proceso de descentralizacin que ya ha recorrido el pas, y delegar mayores responsabilidades a las administraciones locales para asistir a la poblacin vulnerable en su jurisdiccin, apoyando la creacin de nuevos instrumentos de recaudo de base local para nanciar las iniciativas de asistencia en correspondencia con contrapartidas del presupuesto nacional.

- Incorporar, en la medida en que sea viable a nivel administrativo y nanciero, un seguro contra el des-empleo, que garantice adems las cotizaciones a la seguridad social durante los periodos de cesanta.

- Lograr un balance entre los instrumentos de seguro y la asistencia social. Es necesario clari car las prioridades entre las intervenciones en proteccin social y otras reas de la poltica social. Tambin es necesario equilibrar la solidaridad entre generaciones, entre los que trabajan y los que no.


20

- Disear y aplicar mecanismos que permitan un nanciamiento anticclico del sistema de proteccin so-cial de tal manera que el pas est preparado para eventuales crisis. En las pocas de crisis, al aumentar el desempleo disminuyen los ingresos del sistema, generando una disminucin en la cobertura del asegu-ramiento. Simultneamente, aumenta el nmero de pobres y aumenta la demanda al sector pblico por servicios bsicos y asistencia.


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ANEXO

Algunas de niciones de proteccin social14

Autor De nicin

Banco de Desarrollo Asitico (2001)

Conjunto de polticas y programas diseados para reducir la pobreza y la vulnerabilidad, promoviendo la e ciencia de los mercados laborales, dismi-nuyendo la exposicin de las personas a riesgos y fortaleciendo su capacidad para protegerse de interrupciones o prdidas de ingreso (p. 1).

Marcus, R (2004) Conjunto de medidas encaminadas a: (i) proteger a las personas de choques que los puedan llevar a la pobreza, (ii) hacer a la gente menos vulnerable a estos choques, (iii) proteger a la gente contra la pobreza extrema y sus efectos so-bre el bienestar y iv) proteger el bienestar durante perodos de vulnerabilidad del ciclo de vida (p. 1).

Hagemejer, K. La proteccin social abarca todas las intervenciones pblicas o privadas que buscan mitigar (relieve) la carga de un conjunto de riesgos y necesidades de los hogares y de los individuos. Esta proteccin se brinda sin que exista un acuerdo recproco simultneo o un acuerdo individual.

Banco Mundial (2001) Conjunto de intervenciones que buscan disminuir la vulnerabilidad de los in-dividuos pobres, las familias o las comunidades, a travs de un mejor manejo del riesgo (p. 4).

Acosta, O y Ramrez, J (2004).

Las intervenciones del estado para prevenir, mitigar y enfrentar los riesgos constituyen su poltica de proteccin social, con la cual se buscan dos objeti-vos principales. El primero, la reduccin de la vulnerabilidad de los hogares con ingresos muy bajos ante cadas del consumo y de su acceso a servicios bsi-cos. El segundo, suavizar el consumo a lo largo del ciclo de vida para todos los hogares y, por tanto, una distribucin ms equitativa del bienestar (p. 25).

Ley 789 de 2002 El sistema de proteccin social se constituye como el conjunto de polticas pblicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los ms desprotegidos. El sistema debe crear las condiciones para que los trabajadores puedan asumir las nuevas formas de trabajo, organizacin y jornada laboral y simultneamente se socialicen los riesgos que implican los cambios econmicos y sociales.

Ayala(2001) La proteccin social responde por la formacin de capital humano necesario para superar la pobreza, pero la accin estatal no se debe agotar en ello.

Holzmann y Jorgensen (2000)

Parten de la de nicin de proteccin social entendida como las medidas del sector pblico para proveer seguridad de ingresos a las personas para propo-ner ver la proteccin social como intervenciones pblicas para (i) asistir a las personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo y (ii) proporcio-nar apoyo a quienes se encuentran en la extrema pobreza (p. 3).

14 Esta tabla es tomada del documento Estra-tegia de financiamien-to de un sistema de proteccin social en Colombia, de Olga Luca Acosta y Luis Fernando Gamboa (2004). Es subrayado es de los autores.

Ministerio de la Proteccin SocialViceministerio Tcnico

Direccin General de Planeacin y Anlisis de PolticaGrupo de Apoyo Territorial

Finanzas Territorialesen el Contexto de la Proteccin Social

Fin

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Pro

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Soci

al

25

Finanzas Territoriales en el Contexto de la Proteccin Social

TABLA DE CONTENIDO

CAPTULO I. COMPETENCIAS DE LA NACIN ...........................................................................29

1. Cules son las competencias de la nacion, departamentos y municipios en el sistema de la proteccion social? ..................................................................................................................29

CAPTULO 2 : FUENTES Y USOS DE LOS RECURSOS ...............................................................30

2. Cules son las fuentes y usos de los recursos del sistema de la proteccion social en lo territorial? ..30

2.1. Qu es el fondo de solidaridad y garantia fosyga? ...............................................................31

2.2. Cmo es la transferencia de los recursos del fondo de solidaridad y garanta fosyga?. ........33

2.3. Cules recursos administran las cajas de compensacin familiar? ........................................34

2.4. Qu es el fondo de solidaridad pensional? ...........................................................................34

2.5. Qu son las regalas? .........................................................................................................35

2.6. Qu es el sistema general de participaciones? .....................................................................37

2.7. Cul es el uso de los recursos del sistema general de participaciones en el sistema de la proteccion social? ...............................................................................................................38

2.8 Cules son los gastos con cargo a los recursos del sistema general de participacion de propsito general- otros sectores? ...........................................................................................41

2.9 cules son los RECURSOS PROPIOS de los municipios? ............................................43

2.10. CUAL ES EL OBJETIVO DE LA COFINANCIACIN? ..................................................43

2.11 Cules son los recursos generados por el monopolio de juegos de suerte y azar? ..................43

2.12 Que son y en que se utilizan los recursos generados por la comercializacion de licores ? ......46

2.13. Por qu se creo y en que consiste el fondo cuenta del impuesto al consumo de productos de extranjeros ? ....................................................................................................47

CAPTULO 3: EL SISTEMA PRESUPUESTAL .............................................................................47

3.1. Qu es el plan nanciero? ..................................................................................................48

3.2. En que consiste el plan anual de inversiones? ....................................................................48

3.3. Qu es el presupuesto general? ...........................................................................................48

CAPTULO 4: EL PROGRAMA ANUAL MENSUALIZADO DE CAJA, PAC ..................................50

4.1 Cmo es la elaboracin del plan anual mensualizado de caja? ...............................................51

4.2 Cmo es la presentacin del PAC?......................................................................................51

4.3 Cmo es el clculo del PAC? .................................................................................................51

4.4 Cules son las modi caciones al plan anual mensualizado de caja? .....................................52

CAPTULO 5: LOS FONDOS TERRITORIALES DE SALUD .......................................................52

27


PRESENTACIN

Este instrumento tiene como propsito fortalecer la capacidad de gestin de las entidades territoriales, para lo cual es fundamental determinar y tener claridad sobre los diferentes niveles de responsabilidad, en el marco de la proteccin social , para el cumplimiento de las mismas. Para esto es indispensable contar con un sistema de informacin territorial integrado, que posibilite el adecuado ejercicio de sus competencias conforme a la normatividad vigente, en especial lo referente al manejo de los recursos nancieros del sector de la proteccin social en el mbito territorial; y que permita la formulacin de polticas, planes, progra-mas y presupuestos acertados y adecuados a las caractersticas de la regin.

Con el n de brindar a los departamentos y municipios un instrumento que facilite el anlisis de la gestin econmica y nanciera como la toma de decisiones de poltica y de inversin y el desarrollo de los procesos de planeacin. La Direccin General de Planeacin del Ministerio de la Proteccin Social con el apoyo de la Superintendencia Nacional de Salud presenta a continuacin los elementos que se consideran indispen-sable para ello.

QUE CONTIENE ESTE MANUAL?

La estructura del Manual consta en primera instancia de los aspectos fundamentales de la gestin territo-rial en el marco de sus competencias en el Sistema de Proteccin Social, explicando el nanciamiento del sistema a nivel territorial en su contexto legal y su utilidad como herramienta de desarrollo.

De otra parte se de nen los aspectos fundamentales de cada uno de los componentes del Sistema Pre-supuestal, desarrollando las fuentes y usos de los recursos a nivel territorial as como los componentes del presupuesto territorial.

Las secciones han sido diseadas y redactadas para permitir una consulta fcil y de rpida comprensin de los aspectos ms relevantes del tema.

A QUIEN SE DIRIGE ESTE MANUAL?

Este Manual ha sido diseado como un instrumento de apoyo para el uso de los funcionarios de las en-tidades territoriales que, en razn de su trabajo, son responsables de los diversos aspectos del manejo y ejecucin presupuestal en el departamento o municipio. Los Alcaldes, Secretarios de Salud, Secretarios de Desarrollo Social o Gerentes Social, de acuerdo con la estructura de la administracin departamental o mu-nicipal y funcionarios de las reas de presupuesto, contabilidad, y funcionarios del Sistema de la Proteccin Social en el orden territorial, encontrarn en l un instrumento de apoyo para la realizacin de las tareas necesarias para la buena gestin de la poltica social en lo relacionado con su competencia .

Igualmente, constituye un instrumento de apoyo a los funcionarios departamentales responsables de brin-dar asesora y asistencia tcnica a los entes municipales.

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CAPTULO 1 : Competencias de la Nacin

1. Cules son las competencias de la nacion, departamentos y muni-cipios en el sistema de la proteccion social?

De conformidad con la Ley 715 de 2001, corresponde al departamento dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdiccin y corresponde a los municipios dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el mbito de su jurisdiccin. Las responsabilidades de la nacin, departamento y municipio en materia de proteccin social, se ampliaron de manera importante, en este nuevo contexto, les corresponde cumplir con las siguientes funciones:

COMPETENCIAS NACIONALES Y TERRITORIALES

AREA NACIN DEPARTAMENTO MUNICIPIO

SALUD

PUBLICA

Diseo y administracin del Sistema Vigilancia en Salud Pblica

De nicin prioridades PAB

Adoptar y garantizar bio-lgicos PAI

Asesora y Asistencia Tc-nica

Formulacin polticas

Distribucin y seguimien-to de recursos

Adoptar e implantar polticas

Financiacin laborato-rios de salud pblica

Formulacin y ejecu-cin PAB

Ejecucin de acciones de vigilancia y control factores del riesgo mu-nicipios 4, 5 y 6.

Asesora y Asistencia Tcnica

Adoptar las polti-cas

Municipios catego-ra especial y 1,2,3 ejercer la inspec-cin y vigilancia en control de factores de riesgo

Formular y evaluar el PAB

PRESTACION SERVICIOS

Poltica Prestacin de Servicios

Prestar servicios especia-lizados

Concurrencia



Gestionar la prestacin de servicios

Organizar y dirigir la red de prestacin de servicios

Registro de IPS

Formular plan bienal

Los municipios cer-ti cados a 31 de Julio de 2001 que hayan asumido la prestacin de los servicios de salud y cumplan con la me-todologa de eva-luacin diseada por el Ministerio de la Proteccin So-cial, podrn conti-nuar prestando los servicios de salud.

PROMOCION DEL

DESARROLLO

Formulacin de polticas



Plani car y orientar polticas de desarrollo

Promover asocia-ciones y concertar alianzas estratgi-cas

Capacitacin y apropiacin tecno-lgica


30

AREA NACIN DEPARTAMENTO MUNICIPIO

EMPLEO

Asesora y Asistencia Tcnica Distribucin y seguimiento

de recursos De nir, desarrollar y coor-

dinar polticas en materia de trabajo, empleo, seguri-dad y proteccin social.

Participar en la pro-mocin del empleo y la proteccin de los des-empleados

Promover el empleo y la proteccin a los desempleados

ATENCION DE GRUPOS

VULNERABLE

Asesora y Asistencia Tcnica Formulacin polticas Distribucin y seguimiento

de recursos

Programas de apo-yo a poblacin vul-nerable

Servicio de restau-rante escolar

Programa de Ali-mentacin Escolar

PARA RECORDAR

En este sentido, existen recursos que se manejan directamente por las instituciones del Sis-tema de la Proteccin Social con presencia nacional de una forma descentralizada o descon-centrada, de forma tal que no hacen parte de las nanzas de los entes territoriales pero con-curren en la nanciacin y co nanciacin de proyectos departamentales o municipales que redundan en el mejoramiento de las condiciones socioeconmicas de la entidad territorial.

CAPTULO 2 : Fuentes y usos de los Recursos 2. Cules son las fuentes y usos de los recursos del sistema de la pro-teccion social en lo territorial?

Entendido que la proteccin social es el conjunto de polticas publicas orientadas a disminuir la vulnera-bilidad y mejorar la calidad de vida, existen a nivel nacional recursos que hacen parte de las estrategias de manejo del riesgo como los Fondos creados para tal n, que si bien tienen relacin directa con el nivel na-cional in uyen en el territorio, de otra parte existen las transferencias de la nacin que son incorporadas en los presupuestos de las entidades territoriales . En esta parte del documento se hace alusin a los recursos que nancian el cumplimiento de las competencias en el mbito territorial.

AREA SGP

JUEGOS DE

SUERTE Y AZAR1

RECURSOS FONDO

NACIONAL DE REGALIAS *

RECURSOS PROPIOS

LICORES, CERVEZAS

YSIMILARES2

PRESUPUESTO NACIONAL

Fosyga


Fondo de Solidaridad Pensional

Salud publica x x x x

Prestacion servicios a la poblacin po-bre no a liada

al regimen subsidiado

x x x x x x

1 El Artculo 59 de la Ley 715 de 2001 adi-ciona un pargrafo al Artculo 42 de la Ley 643 de 2001, el cual establece que del 80% contemplado en el literal a) del artculo 42 de la Ley 643 de 2001, los departamentos de Ama-zonas, Arauca, Caquet, Casanare, Guaina, Gua-viare, Putumayo, Vau-ps y Vichada, podrn destinar hasta un cua-renta por ciento (40%) para cubrir los gastos de funcionamiento de las secretaras o direc-ciones de salud, mien-tras stas mantengan la doble caracterstica de ser administradoras y prestadoras de servicios de salud.

Los recursos de la lote-ra instantnea, la lotera preimpresa y del lotto en lnea, se destinarn en primer lugar, al pago del pasivo pensional territo-rial del sector salud, que se viene asumiendo de acuerdo con la norma-tividad sobre la materia, en forma compartida. Una vez garantizados los recursos para el pago de pensiones del sector sa-lud territorial, se desti-nar a la financiacin de los servicios de salud en los trminos estableci-dos en el artculo 42 de la Ley 643 de 2001.

31


AREA SGP

JUEGOS DE

SUERTE Y AZAR1

RECURSOS FONDO

NACIONAL DE REGALIAS *

RECURSOS PROPIOS

LICORES, CERVEZAS

YSIMILARES2


Fosyga


Fondo de Solidaridad Pensional

Aseguramiento x x x x x x

Promocion del desarrollo

x x

Empleo x x

Pensiones x

Atencin a la poblacin vulnerable

x x x x

2.1. Qu es el fondo de solidaridad y garantia fosyga?

El FOSYGA se constituye en una cuenta adscrita al Ministerio de la Proteccin Social que se maneja por encargo duciario, sin personera jurdica ni planta de personal propia, de conformidad con lo establecido en el Estatuto General de la Contratacin de la Administracin Pblica de que trata el artculo 150 de la Constitucin Poltica.

El Fondo tendr las siguientes subcuentas independientes:

a.- De compensacin interna del rgimen contributivo, permite la operacin de compensacin y reconoci-miento de recursos a las EPS para garantizar la prestacin de servicios de salud a los a liados al rgimen contributivo.

b.- De solidaridad del rgimen de subsidio en salud, establece la a liacin de personas pobres sin capacidad de pago a travs de subsidios.

c.- De promocin de la salud, nancia actividades de educacin, informacin y fomento de la salud y pre-vencin de la enfermedad.

d.- Del seguro de riesgos catastr cos y accidentes de trnsito, garantiza la atencin integral de vctimas de accidentes de transito y eventos catastr cos y terroristas.

2.1.1 Asignacin de recursos a la subcuenta de compensacin

Los recursos que nancian la compensacin en el rgimen contributivo provienen de la diferencia entre los ingresos por cotizacin de cada EPS y el valor de las Unidades de Pago por Capitacin -UPC- que sern reconocidos por el sistema.

Las EPS cuyos ingresos por cotizacin sean mayores que las Unidades de Pago por Capitacin reconocidas, trasladan estos recursos a la subcuenta de compensacin del FOSYGA; para nanciar a las EPS cuyos re-caudos sean menores que las cuotas de capitacin a que tienen derecho.

2 De acuerdo con el Decreto 1150 de 2003, los recursos correspon-dientes al IVA cedido al sector salud se aplican a financiar el programa de reorganizacin y mo-dernizacin de redes de prestacin de servicios de salud. Una vez ter-minados estos procesos se asignan a la presta-cin de servicios de salud para la poblacin pobre y vulnerable no cubierta con subsidios a la demanda.


32

PARA RECORDAR

Para hacer esta operacin de compensacin se requiere una informacin detallada sobre la edad y sexo de los a liados, pues cada uno de ellos tiene Unidad de Pago por Capitacin diferentes, y adems se requiere informacin oportuna sobre los pagos realizados por cotiza-ciones para hacer la comprobacin efectiva de derechos y poder compensar.

2.1.2. Asignacin de recursos a la subcuenta solidaridad.

La subcuenta de solidaridad es la que asigna los recursos a las Entidades Territoriales para a liacin de las personas pobres al sistema de seguridad social en salud.

El artculo 218 de la Ley 100 de 1.993, establece la creacin y operacin del Fondo de Solidaridad y Garan-ta, FOSYGA, y en el artculo 221 establece la nanciacin de la Subcuenta de Solidaridad.

PARA RECORDAR

Esta subcuenta tiene por objeto co nanciar con las entidades territoriales los subsidios a la demanda a los a liados al Rgimen Subsidiado y garantizarles la prestacin de los servicios de salud contemplados en el POS-S.

2.1.3. La subcuenta solidaridad esta financiada as:

Un punto de la cotizacin de solidaridad del rgimen contributivo, segn lo dispuesto en el artculo 204 de la Ley 100 de 1993. Esta cotizacin est girada por cada Entidad Promotora de Salud directamente a la sub-cuenta de solidaridad del Fondo.

El monto que las Cajas de Compensacin Familiar, de conformidad con el artculo 217 de la Ley 100 de 1993, destinen a los subsidios de salud. Este monto corresponde al 5% o 10% de los recaudos del subsidio de las cajas de compensacin familiar, los cuales pueden ser o no administrados por estas cajas.

Aportes del presupuesto nacional, el cual podr llegar a ser igual a los recursos generados por concepto del punto de la cotizacin de solidaridad del rgimen contributivo.

Recursos provenientes del impuesto de remesas de utilidades de empresas petroleras de Cusiana y Cupiagua.

Rendimientos financieros de la inversin de los recursos antes sealados.

2.1.4. Asignacin de recursos a la subcuenta promocin de la salud

Para la nanciacin de las actividades de educacin, informacin, fomento de la salud y de prevencin secundaria y terciaria de la enfermedad, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud de ne el por-centaje del total de los recaudos por cotizacin que se destinen a este n el cual no podr ser superior a un punto de la cotizacin del rgimen contributivo.

Estos recursos se podrn destinar al pago de actividades que realicen las Entidades Promotoras de Salud y que el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud considere son las que mayor impacto tienen en la prevencin de enfermedades.

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2.1.5. Asignacin de recursos a la subcuenta de enfermedades catastrficas y accidentes de trnsito.

En los casos de urgencias generadas en accidentes de trnsito, en acciones terroristas ocasionadas por bombas o artefactos explosivos, en catstrofes naturales u otros eventos expresamente aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, los a liados al Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrn derecho al cubrimiento de los servicios mdico-quirrgicos, indemnizacin por incapacidad permanente y por muerte, gastos funerarios y gastos de transporte al centro asistencial. El Fondo de So-lidaridad y Garanta pagara directamente a la institucin que haya prestado el servicio a las tarifas que establezca el Gobierno Nacional.

En los casos de accidentes de trnsito, el cubrimiento de los servicios mdico-quirrgicas y dems presta-ciones continuara a cargo de las aseguradoras autorizadas para administrar los recursos del Seguro Obliga-torio de Accidentes de Trnsito con las modi caciones de esta Ley.

El cubrimiento de estas acciones se nanciara con los recursos del FONSAT, creado por el Decreto 1032 de 1992 y con una contribucin equivalente al 50% del valor de la prima anual establecida para el seguro obligatorio de accidentes de trnsito. En el momento que se extinga el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social de la Presidencia de la Repblica, los aportes presupustales de este fondo para las vctimas del terrorismo se trasladarn al Fondo de Solidaridad y Garanta.

PARA RECORDAR

En Julio del 2003 el Gobierno Nacional expide el Decreto 2131 Por el cual se reglamenta el numeral del artculo 19 de la Ley 387 de 1997, el ltimo inciso del artculo 54 de la Ley 812 de 2003 frente a la atencin en salud de la poblacin desplazada por la violencia y se dictan otras disposiciones, establece en el pargrafo 1 del artculo 6 que Los recursos de la Subcuenta de Eventos Catastr cos y Accidentes de Trnsito, ECAT, del FOSYGA, que destine el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, CNSSS, para nanciar la atencin en salud de la pobla-cin desplazada por la violencia no a liada sin capacidad de pago, tienen destinacin espec ca, solo podrn ser utilizados para los nes previstos en el presente decreto y no harn unidad de caja con los dems recursos de la entidad territorial, so pena de las sanciones penales, civiles, scales y disciplinarias a que haya lugar. Si al concluir una vigencia scal no se han ejecutado estos recursos, la entidad territorial deber incorporarlos al presupuesto de la siguiente vi-gencia, para los mismos nes previstos en el acto de asignacin, o reintegrarlos al FOSYGA si hubiere cesado la condicin de desplazamiento.

2.2. Cmo es la transferencia de los recursos del fondo de solidaridad y garanta fosyga?.

De acuerdo a lo establecido en el Decreto 3260 de 2004, por el cual se adoptan medidas para optimizar el ujo de recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, los recursos de la Subcuenta de Soli-daridad del Fondo de Solidaridad y Garanta, Fosyga, asignados para co nanciar la a liacin al Rgimen Subsidiado, se girarn a los fondos municipales, distritales o departamentales de salud, por trimestre an-ticipado dentro de los diez (10) primeros das de cada trimestre y conforme al perodo contractual. El giro de los recursos correspondientes al primer trimestre de cada vigencia scal se efectuar a ms tardar el da 10 de febrero del respectivo ao.

Requisitos previos para el giro a cargo de esta subcuenta:

Los recursos de la Subcuenta de Solidaridad y los dems recursos que se destinen a nanciar el R-gimen Subsidiado debern manejarse por las entidades territoriales en los respectivos Fondos de Sa-lud, mediante cuentas maestras, abiertas en entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, ubicadas en el respectivo municipio o distrito, o en su defecto en la capital del respectivo


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departamento. Estos recursos sern girados a la cuenta maestra que cada municipio acredite ante los Ministerios de Hacienda y Crdito Pblico y de la Proteccin Social. Los recursos del rgimen subsidia-do no podrn hacer unidad de caja con ningn otro recurso.

Para tal efecto, las entidades territoriales debern suscribir los respectivos convenios con las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia y acreditar las cuentas ante los citados Mi-nisterios a ms tardar el 31 de enero de 2006. Solo podrn girarse los recursos que nancien el rgimen subsidiado cuando se acredite dicha cuenta maestra y solo podrn ser bene ciarias de las cuentas maes-tras, las Administradoras del Rgimen Subsidiado, entidades que tendrn una sola cuenta bancaria por departamento para tal n.

Las cuentas actualmente registradas ante el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para el giro de los recursos del Sistema General de Participaciones destinados a la nanciacin de la atencin de la po-blacin pobre mediante subsidios a la demanda, podrn actuar como cuenta maestra siempre y cuando se ajusten los respectivos convenios con las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia ,de conformidad con la normatividad vigente.

La constitucin, actualizacin y remisin al Ministerio de la Proteccin Social de las bases de datos de a liados al rgimen subsidiado, conforme al sistema de informacin de nido por el Ministerio de la Proteccin Social, antes de nalizar el primer semestre del periodo de contratacin. En el evento de que no se cumpla con esta condicin, no habr lugar al giro de los recursos de los siguientes trimestres, hasta tanto se cumpla con la misma.

Copia de los contratos de administracin del rgimen subsidiado o el instrumento sustitutivo que de na el Ministerio de la Proteccin Social.

Existe otro mecanismo para el giro directo a las Administradoras del Rgimen Subsidiado basado en el De-creto 3260 de 2004, con el cual las entidades territoriales podrn adoptar medidas para optimizar el ujo de recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, mediante acto administrativo debidamente motivado se adoptar la medida de giro directo de los recursos del Sistema General de Participaciones y del Fosyga, de conformidad con lo establecido en el artculo 64 de la Ley 715 de 2001.

2.3. Cules recursos administran las cajas de compensacin familiar?

Aquellas Cajas de Compensacin Familiar que se encuentran autorizadas por la Superintendencia Nacional de Salud para administrar los recursos de que trata el artculo 217 de la Ley 100 de 1993 son administrados direc-tamente por ellas, suscriben contratos con las Entidades Territoriales en los trminos de nidos por norma.

2.4. Qu es el fondo de solidaridad pensional?

Reglamentado mediante Decreto No. 0569 de 2004 , es una cuenta especial de la Nacin adscrita al Ministerio de la Proteccin Social, se constituye para dar subsidios a las cotizaciones para pensiones de los grupos de poblacin que por sus caractersticas y condiciones socioeconmicas no tienen acceso al Sistema de Seguridad Social, as mismo es subsidio econmico para personas en estado de indigencia o de pobreza extrema.

Este Fondo cuenta con las siguientes Subcuentas y sus fuentes de nanciacin son:

2.4.1. Subcuenta de solidaridad

Esta Subcuenta esta destinada a subsidiar los aportes al Rgimen General de Pensiones de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano que carezcan de su cientes recursos para efectuar la totalidad del aporte, los recursos de esta subcuenta son los siguientes:

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50% de la cotizacin adicional del 1% sobre la base de cotizacin, a cargo de los cotizantes al Sistema Gene-ral de Pensiones cuya base de cotizacin sea igual o superior a cuatro (4) salarios mnimos legales mensuales vigentes.

Aportes entidades territoriales

Donaciones

Multas Art.111 y 271 de la ley 100/93.

2.4.2 Subcuenta de subsistencia.

Esta Subcuenta esta destinada a nanciar programas de auxilios para ancianos indigentes, previstos en el Libro Cuarto de la Ley 100 de 1993 . Los recursos de esta subcuenta son los siguientes:

Un porcentaje variable de las cotizaciones de las personas con ingreso igual o superior a 16 salarios mnimos legales, de conformidad con lo establecido en el Decreto 0569 de 2004.

50% de la cotizacin adicional del 1% sobre la base de cotizacin de las personas con ingreso igual o supe-rior a cuatro (4) salarios mnimos.

Aportes presupuesto nacional.

Un porcentaje variable de las mesadas de los pensionados superior a diez (10) salarios mnimos legales mensuales y hasta veinte (20) salarios mnimos, de conformidad con lo establecido en el Decreto 0569 de 2004.

2.5. Qu son las regalas?

La Ley 141 de 1994 y ley 756 de 2000 regulan el derecho del Estado a percibir regalas, a establecer las reglas para su liquidacin y distribucin.

Las regalas deben entenderse como una contraprestacin que reciben los entes territoriales por la explota-cin de los recursos naturales no renovables, limitada en el tiempo por el agotamiento de su fuente. De ah la importancia de su correcta utilizacin en los trminos que fueron de nidos por el legislador.

PARA RECORDAR

De conformidad con el Acuerdo No. 024 de 2004 del Consejo Asesor del Fondo Nacional de Regalas, los recursos de dicho fondo podrn ser utilizados para nanciar proyectos de cons-truccin, ampliacin, adecuacin, remodelacin, dotacin y reposicin de equipos de las IPS pblicas que operan en el territorio nacional, as mismo servirn para adelantar actividades de nanciacin del rgimen subsidiado en salud y de proyectos necesarios para atender situacio-nes de emergencia sanitaria declarada. Los municipios no certi cados no tienen competencia para realizar inversiones en construccin, ampliacin, adecuacin, remodelacin, dotacin y reposicin de equipos de las IPS pblicas y, sus proyectos se circunscribirn a la ampliacin y sostenimiento de las coberturas del rgimen subsidiado.

Los departamentos debern utilizar los recursos provenientes de sus regalas directas, de la siguiente forma:


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El noventa por ciento (90%), a inversin en proyectos prioritarios que estn contemplados en el plan general de desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios, y de estos, no menos del cincuenta por ciento (50%) para los proyectos prioritarios que estn contemplados en los planes de desarrollo de los municipios del mismo departamento, que no reciban regalas directas, de los cuales no podrn destinarse ms del quince por ciento (15%) a un mismo municipio. En cualquier caso, tendrn prioridad aquellos proyectos que bene cien a dos o ms municipios;

El cinco por ciento (5%), para la interventora tcnica de los proyectos que se ejecuten con estos recur-sos, y

El cinco por ciento (5%), para gastos de funcionamiento u operacin. El cincuenta por ciento (50%), y solo cuando estos recursos no provengan de proyectos de hidrocarburos, para sufragar los costos de manejo y administracin que tengan las entidades de orden nacional a cuyo cargo est la funcin de recaudo y distribucin de regalas y compensaciones.

No obstante lo anterior, mientras las entidades departamentales no alcancen coberturas mnimas en in-dicadores de mortalidad infantil, cobertura bsica de salud y educacin, agua potable y alcantarillado la entidad departamental correspondiente deber asignar no menos del sesenta por ciento (60%) del total de sus regalas para estos propsitos.

En el presupuesto anual se separarn claramente los recursos provenientes de las regalas que se destinen a los sectores aqu sealados.

Los municipios debern utilizar los recursos provenientes de sus regalas directas, de la siguiente forma:

El noventa por ciento (90%) a inversin en proyectos de desarrollo municipal contenidos en el plan de desarrollo, con prioridad para aquellos dirigidos al saneamiento ambiental y para los destinados a la construccin y ampliacin de la estructura de servicios de salud, educacin, electricidad, agua potable, alcantarillado y dems servicios pblicos bsicos esenciales.

El cinco por ciento (5%) para la interventora tcnica de los proyectos que se ejecuten con estos recur-sos, y

El cinco por ciento (5%) para gastos de funcionamiento u operacin. El cincuenta por ciento (50%), y solo cuando estos recursos no provengan de proyectos de hidrocarburos, para sufragar los costos de manejo y administracin que tengan las entidades de orden nacional a cuyo cargo est la funcin de recaudo y distribucin de regalas y compensaciones.

No obstante lo anterior, mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mnimas en los sectores sealados, asignarn por lo menos el setenta y cinco por ciento (75%) del total de sus participaciones para estos propsitos.

En el presupuesto anual se separarn claramente los recursos provenientes de las regalas que se destinen para los anteriores nes.

PARA RECORDAR

Hasta tanto las entidades departamentales no alcancen coberturas mnimas en indicado-res de mortalidad infantil, cobertura bsica de salud y educacin, agua potable y alcanta-rillado la entidad departamental correspondiente deber asignar no menos del sesenta por ciento (60%) del total de sus regalas para estos propsitos.

Hasta tanto las entidades municipales no alcancen coberturas mnimas en los sectores sealados, asignarn por lo menos el setenta y cinco por ciento (75%) del total de sus par-ticipaciones para estos propsitos.

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2.6. Qu es el sistema general de participaciones?

El Sistema General de Participaciones es el conjunto de recursos que la Nacin trans ere, por mandato de los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica reformada por el Acto Legislativo 01 de 2001 , a las entidades territoriales, para la nanciacin de los servicios a su cargo, en salud, educacin y los de nidos en el artculo 76 de la Ley 715 de 2001, en el caso del sector de la proteccin social a continuacin se presentan las prioridades de inversin de los recursos del Sistema General de Participaciones de las entidades territo-riales, de conformidad con las competencias anteriormente sealadas.

2.6.1 Cmo se distribuyen los recursos del sistema general de participaciones?

Para efectos de la distribucin entre los diferentes componentes que conforman el Sistema General de Par-ticipaciones (salud, educacin y propsito general), se aplican las disposiciones previstas en el pargrafo 2 del artculo 2 de la Ley 715 de 2001, segn el cual, del total de recursos que conforman el Sistema General de Participaciones, se deduce previamente un 4% el cual se denomina como Asignaciones Especiales y distribuyen as:

0.52% Resguardos indgenas

0.08% Municipios ribereos del ro Magdalena

0.5% Programas de alimentacin escolar

2.9% Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales

Una vez realizadas estas deducciones se efecta la distribucin sectorial prevista en la Ley 715/01, as:

58,5% Educacin.

24,5% Salud.

17,0% Propsitos Generales ( Competencias Ley 715 de 2001 y FONPET )

De conformidad con el artculo 49 de la Ley 863 de 2003, del total de los recursos de la participacin de prop-sito general descontada la destinacin establecida en el inciso primero del Artculo 78 de la Ley 715 de 2001, los municipios, distritos y el departamento archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina destinarn el cuatro por ciento (4%) para el deporte, el tres por ciento (3%) para cultura y el diez por ciento (10%) para el Fondo Nacional de Pensiones de los Entes Territoriales con el n de cubrir los pasivos pensionales.


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2.7. Cul es el uso de los recursos del sistema general de participaciones en el sistema de la proteccion social?

El Sistema General de Participaciones es el conjunto de recursos que la Nacin trans ere, por mandato de los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica reformada por el Acto Legislativo 01 de 2001 , a las entidades territoriales, para la nanciacin de los servicios a su cargo, en salud, educacin y los de nidos en el artculo 76 de la Ley 715 de 2001, en el caso del sector de la proteccin social a continuacin se presentan las prioridades de inversin de los recursos del Sistema General de Participaciones de las entidades territo-riales, de conformidad con las competencias anteriormente sealadas.

2.7.1. Cmo se asignan los recursos de continuidad y ampliacin de coberturas de afi

Documents

Concepto de La Protección Social