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2010 Ponencia Brandan, Hernández, Monte - Montevideo.pdf
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III CONGRESO URUGUAYO DE CIENCIA POLÍTICA
2 y 3 de Agosto de 2010, Montevideo.
Título de la ponencia: Configurando desigualdades. El caso de dos
políticas públicas en la Provincia de Córdoba (República Argentina):
Programa Mejoramiento de Barrios (PROMEBA) y Programa de Inclusión
Laboral “Familia Joven”
Autoras: Lic. Brandán Zehnder, Ma. Gabriela /
Lic. Hernández, Juliana / [email protected]
Ab. Monte, Ma. Eugenia/ [email protected]
Pertenencia Institucional: Facultad de Ciencia Política y RRII. Universidad
Católica de Córdoba, Argentina. Equipo de Investigación “El llano en
llamas”. www.llanocordoba.com.ar
Resumen
Las políticas públicas entendidas como mecanismos de
“gubernamentalidad” (Foucault, 2006) son un espacio privilegiado para
observar y analizar los modos como el Estado opera sobre la
desigualdad. En ellas es posible identificar las nociones de igualdad,
derechos, sujetos, etc.; pero también reconocer cómo a partir de y con
ellas, se pueden configurar otras y diferentes desigualdades (Ciuffolini y
De la Vega, 2009). En este sentido puede sostenerse que las políticas
públicas actúan como dispositivos de poder que configuran
determinadas jerarquías, prácticas y relaciones en torno a la
Igualdad/desigualdad, inclusión/exclusión, etc.
Partiendo de esta premisa, se abordarán, mediante la técnica de
análisis de contenido, las normativas de dos programas implementados
por el gobierno de la Provincia de Córdoba (República Argentina); a
saber: Programa Mejoramiento de Barrios (PROMEBA) y Programa de
Inclusión Laboral “Familia Joven”. A través de estos casos se pretende
identificar y comprender la noción de sujeto que las políticas instituyen y
los modos como opera el Estado en dos ámbitos primarios: el hábitat y
el empleo.
Esta ponencia obedece a un avance de campo del proyecto de
investigación actualmente en curso “Políticas de (des)igualdad en la
Provincia de Córdoba”1.
1 Dirigido por la DRA. María Alejandra Ciuffolini. Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Universidad Católica de Córdoba. (UCC). Subsidio PID. Equipo de investigación “El Llano en Llamas”. www.llanocordoba.com.ar
Introducción
Las políticas públicas, como mecanismos de gubernamentalidad2,
pueden ser concebidas como dispositivos que establecen
determinadas nociones sobre inclusión/exclusión,
igualdad/desigualdad, etc., y en este sentido, es posible considerarlas
mecanismos de poder que contribuyen a reproducir y consolidar
estructuras de desigualdad3.
Cuando se habla de gubernamentalidad es necesario tener en
cuenta dos aspectos. Por un lado, las estrategias de
gubernamentalidad que son desplegadas desde el Estado en relación a
la población y que pretenden constituir determinado tipo de
subjetividad; y por el otro, las prácticas de resistencia a estas estrategias
que los sujetos, en tanto cuentan con libertad, son capaces de
implementar como una forma de negación a esas categorías que las
políticas buscan imponer en ellos.
En el presente trabajo, nos centraremos en la primera dimensión, a
modo de analizar dos ámbitos centrales en donde ha intervenido el
Estado: hábitat y trabajo. Los dos programas que son objeto de análisis
2 Según Foucault es el “conjunto constituido por las instituciones, los procedimientos, análisis y reflexiones, los cálculos y las tácticas que permiten ejercer esa forma bien específica, aunque muy compleja, de poder que tiene por blanco principal la población, por forma mayor de saber la economía política y por instrumento técnico esencial los dispositivos de seguridad” (2006:136). 3 Pensar en las políticas públicas como dispositivos de poder implica reflexionar, en primer lugar, acerca de qué son los mecanismos de poder, y en segundo lugar, en el proceso de “gubernamentalización del Estado”. Respecto al primer punto, los mecanismos de poder pueden ser concebidos como un “conjunto de procedimientos cuyo papel o función y tema, aún cuando no lo logren, consiste precisamente en asegurar el poder” (Foucault, 2009:16) Para pensar el poder es necesario abandonar una postura esencialista, ya que el poder no se funda a sí mismo, sino que éste es el producto de una relación social que incluye a la libertad como condición necesaria de existencia (Foucault, 1983). En relación al segundo punto, el autor señala que lo importante, desde el SXVIII, no ha sido la estatización de la sociedad sino la gubernamentalización del Estado. “Gubernamentalización del Estado que es un fenómeno particularmente retorcido porque, si bien los problemas de la gubernamentalidad y las técnicas de gobierno se convirtieron efectivamente en la única apuesta política y el único espacio real de lucha y las justas políticas, aquella gubernamentalización fue, no obstante, el fenómeno que permitió la supervivencia del Estado” (Foucault, 2009:137).
aquí, el Programa Mejoramiento de Barrios (PROMEBA)4 y Programa de
Inclusión Laboral “Familia Joven”, serán abordados con el fin de advertir
el modo de operación de las políticas públicas como dispositivos; es
decir, para identificar y comprender la noción de sujeto que las políticas
instituyen y los modos cómo opera el Estado regulando estos dos
aspectos centrales en la vida de la población.
En términos analíticos, nuestro interés radica en la manera en que
estas políticas públicas interpelan a ciertos sectores excluidos de la
sociedad, para lo cual el estudio de los cuerpos normativos que las
constituyen, sus objetivos, sus modos de acción, se funda en la inquietud
de advertir las estrategias a las que obedecen y los programas de
acción política que sugieren (Foucault, 2009:56). En este sentido,
buscamos adentrarnos en una interpretación de la política pública que
exceda el análisis de la institución que la diseña o implementa, así como
también que no se limite a desentrañar la función de la política pública
por sí misma. El valor de este análisis radica en adoptar un punto de
vista exterior a la institución (y a su función) para captar las relaciones
de poder, no en el interior de ella misma, sino en el modo en que estas
relaciones constituyen técnicas con valor operativo en procesos
múltiples (Foucault, 2009:145). Por otra parte, esta perspectiva
contribuye a visibilizar la inestabilidad de las relaciones de poder, de
modo tal que se vuelve patente tanto la permeabilidad de las mismas,
como la accesibilidad a luchas o ataques que encuentran
necesariamente su teatro en la institución (Foucault, 2009:145).
A continuación, presentaremos un breve recorrido del proceso de
las políticas sociales, específicamente de vivienda y trabajo, en
Argentina en los últimos 20 años, con el fin de esquematizar los cambios
más importantes en la manera de abordar algunas demandas sociales.
Luego, analizaremos los programas PROMEBA y “Familia Joven” para
4 A los efectos de este trabajo se denominará PROMEBA en referencia a los 2 préstamos aprobados; y PROMEBA I o PROMEBA II cuando se precise diferenciar a efectos analíticos.
ilustrar las principales implicancias de los mismos en relación al Estado y
a los sujetos a los que van dirigidas esas políticas, a modo de advertir los
mecanismos gubernamentales implementados en materia de hábitat y
trabajo.
Acerca de la forma de pensar la política social y de empleo en
Argentina en las últimas décadas: ingeniería de la desigualdad.
Los cambios efectuados en materia de políticas sociales en
Argentina han sido acelerados y profundos. Producto de los procesos
políticos, desde la última dictadura militar y con la consolidación de
políticas neoliberales, las medidas sociales impulsadas por los gobiernos
han afectado, entre otros, dos ámbitos primarios como son el hábitat y
el empleo. Las respuestas del Estado frente a las demandas sociales han
asumido diferentes configuraciones a lo largo del tiempo, sin embargo
no se ha producido una modificación estructural de las condiciones que
les dieron origen.
Entendidas estas políticas como dispositivo de poder, resulta
necesario reconstruir las variaciones en los discursos de las políticas y sus
consecuentes efectos sobre la sociedad, para advertir la operatoria de
determinadas estrategias o tácticas de poder y la fuerza que las mismas
poseen en la configuración de las subjetividades.
Durante la década del ’90, la profundización del modelo
neoliberal estuvo anclado en establecer una nueva organización
estatal de acuerdo a los arreglos internacionales5, estableciendo
paquetes de medidas de ajuste cuyas premisas fueron la
descentralización, la focalización y la reducción del gasto social. En este
marco, la razón de los instrumentos gubernamentales para atender
problemas sociales se fundamentaba en una deficiente incorporación
al mercado, que se solucionaría cuando las fuerzas económicas
entraran en equilibrio6. El correlato de esta visión de ajuste “natural” de
la redistribución de la riqueza fue la aplicación de la focalización en
materia social; de esta manera se delinearon estrategias de
5 El diseño de políticas públicas se realiza con la connivencia del Banco Mundial o del Banco Interamericano de Desarrollo, bajo el manto del Consenso de Washington. 6 La estrategia económica de la década del `90 estuvo enmarcada en la “teoría del derrame”, es decir, en la idea de que el crecimiento automáticamente fluiría desde la cima de la pirámide social hacia abajo, sin la necesidad de una intervención estatal a favor de una mejor distribución del ingreso.
intervención sólo cuando la urgencia lo reclamaba y destinadas a
paliar las condiciones de la emergencia por márgenes acotados de
tiempo.
Las políticas aplicadas visibilizaron la construcción de un Estado
mínimo y el avance del mercado en la regulación de la economía y la
vida social; de esta manera la oferta y demanda de trabajo7, así como
el acceso vivienda, quedaron libradas a las estrategias del mercado.
En el mundo del trabajo, muchos de los derechos laborales
individuales y colectivos conquistados por el sector obrero, se verán
disminuidos en la práctica, por numerosas modificaciones legales8 que
retiraron el “manto protector” del Estado en relación al mundo laboral.
Por otro lado, en 1991 se crea, mediante la Ley Nacional de Empleo, los
programas para “grupos especiales de trabajadores/as” que carecían
de acceso a prestación previsional o seguro de desempleo; lo que abre
las puertas al surgimiento de numerosos planes destinados a resolver
circunstancialmente estos problemas a través de seguros de trabajo o
compensaciones9. Pese a que hubo una proliferación aún mayor de
estos programas después de que fuera decretado el estado de
Emergencia Laboral en 1997, los mismos no fueron efectivos en cuanto a
la generación de puestos duraderos e, incluso, contribuyeron a la baja
del salario real. 7 Estas políticas de corte neoliberal, que se consolidarán en los años `90, tendrán básicamente tres objetivos en relación al trabajo: la reducción del costo salarial y del gasto público social, y la instauración de la flexibilización en cuanto al uso de la fuerza de trabajo (NEFFA, 2010). 8 Entre muchas medidas, se legalizaron y promovieron de manera generalizada formas precarias de empleo (Ley Nacional de Empleo 24.013); así como también se facilitaron los trámites empresariales para decidir suspensiones y despidos y se redujeron los costos del régimen de preaviso e indemnización. Por otra parte, el nuevo régimen concursal que se utilizó en el caso de quiebras promovió la creación de otra empresa dejando desprotegidos a los trabajadores de la fallida para cobrar los salarios caídos. La instauración de un sistema previsional dualista (capitalización-reparto) dio prioridad a las AFJP (empresas privadas del sector financiero que cobraban altas comisiones) cuando se incorporaran nuevos aportantes, lo que generó un déficit fiscal importante. Debido al desempleo y la caída de salarios, se debilitó la capacidad de las obras sociales sindicales, y también se redujo el monto de las asignaciones familiares. 9 El más popular de estos programas fue el Plan Trabajar, implementado durante el gobierno de Carlos Menem –y que llegó a tener 200.000 beneficiarios-, pero también hubo otros programas de este tipo, tales como: Programa Intensivo de Trabajo (PIT), Servicios Comunitarios, Proempleo, Proempri, Forestar, Prolana, Programa de Emergencia Laboral y Manos a la Obra.
En cuanto a la vivienda, se produce la restructuración del
FONAVI10 y del Banco Hipotecario11, modificando la política crediticia,
con una clara preferencia hacia los sectores que pudieran afrontar los
préstamos, a la vez que se redujeron en gran medida los recursos
destinados hacia el hábitat12. En este sentido, no se concibió la vivienda
como una cuestión de obra pública sino de obra privada (Gargantini,
2003:17), accesible (casi exclusivamente) a través del mercado. Esto
trajo aparejado una restricción en las responsabilidades del Estado
asumiendo éste un rol de facilitador para las soluciones que la
población gestionara. Por otro lado, las políticas aplicadas respondieron
a estrategias de focalización, y en atención a la vivienda, tendió a una
diversificación de las operatorias que incorporó a sectores de mayores
ingresos, siendo muy bajo el total de la inversión destinada a los de
menores recursos.
Al finalizar la década de los `90 ya se advertían las principales
consecuencias de las políticas implementadas. La Crisis del Tequila
mostró la vulnerabilidad de una economía atada al flujo de capitales e
impactó de lleno en el modelo económico. En este marco, el
desempleo comienza a cuestionarse como “problema público” y obliga
al Estado a pensar la ocupación de la mano de obra como un
fenómeno en algún punto separado del proceso de producción, es
10 El Fondo Nacional para la Vivienda (FONAVI) fue creado en 1972 (ley Nº 19.929) y puesto en marcha recién en 1977 con la intención de generar viviendas para la clase trabajadora a través de un aporte entre los trabajadores y la patronal. Durante la década del ’90, el FONAVI sufrió una profunda reestructuración; cambió el origen de sus fondos al eliminarse el impuesto al trabajo y reemplazarse con fondos privados más un aporte fijo y mínimo del Estado (proveniente de un impuesto a los combustibles líquidos y al gas natural). Y por otro, se descentralizó la administración de recursos hacia gobiernos provinciales y locales favoreciendo la atomización y diversificación de la operatoria. 11 Sus políticas se dirigieron tradicionalmente a los sectores de ingresos medios a través de la emisión de cédulas hipotecarias que se negociaban en el mercado de capitales. A partir de las reformas del ’90, se modifica la Carta Orgánica para transformarlo en un banco mayorista con la intención de lograr un mayor nivel de recuperos y en 1998 se privatiza el manejo de su cartera. Si bien estas modificaciones apuntaron a atraer hogares de ingresos medios sin vivienda, el umbral de acceso para la adquisición de préstamos establecido es demasiado alto y los hogares que pasarían este “corte sólo es del 35% (Cravino, et. al., 2002). 12 Con el regreso a la democracia se invertía el 0,7% en políticas de vivienda, a lo largo de la década del ’90 decayó al 0,4% del PBI (Rodriguez & Taborda, 2009:83)
decir, se comprende que la problemática del desempleo posee
complejas dimensiones que no pueden ser abordadas ya
exclusivamente a partir del incentivo a las empresas como puntapié
para la incorporación de la fuerza de trabajo.
En torno a la vivienda, la ocupación de tierras y la expansión de
villas miserias comienza a llamar la atención en los ámbitos
gubernamentales. Sin embargo, la falta de financiamiento y de
recursos, junto a las características adoptadas por el FONAVI y el BHN,
dejó sin efecto cualquier programa habitacional con aportes
nacionales. De esta manera, se comenzarán a implementar respuestas
inmediatas para sectores en condiciones de urbanización vulnerables a
través de programas destinados a mejorar las condiciones de vivienda,
pero financiados con capitales internacionales así como también con
aportes municipales y provinciales (por lo cual muchos programas de
vivienda serán descentralizados desde el ámbito nacional hacia otras
jurisdicciones). En este contexto surge el Programa de Mejoramiento de
Barrios (PROMEBA) destinado a atacar situaciones de déficit
habitacional y de infraestructura urbana, dirigido en un primer momento
a las Provincias argentinas, excluyendo el conurbano y la Ciudad de
Buenos Aires.
La crisis político-económica y social de diciembre de 2001 puso al
Estado en una encrucijada ante la cual precisó implementar medidas
destinadas a paliar los niveles de pobreza, inequidad y desempleo13
que, en ese momento, habían ascendido a cifras históricas en el país. En
el año 2002 se decreta el Estado de Emergencia Social que
redirecciona los fondos de empréstitos de las bancas internacionales
para hacer frente a la crisis social, con la consecuente paralización de
los proyectos implementados (de vivienda y otros). En plano de los
programas de empleo, el gobierno nacional crea el Plan Jefes y Jefas
13 Tasas de desocupación y pobreza en Argentina: 21.5% en mayo de 2002 y 47.5% en octubre de 2003 (Fuente: INDEC)
de Hogar Desocupados (PJyJHD) que sería recibido por 1,7 millones de
persona; su objetivo fue dar asistencia a Jefes y Jefas de Hogar
Desocupados con hijos a cargo menores de 18 años y se fundamentó
en el “derecho de inclusión familiar”14.
La reactivación de la economía argentina a comienzos de 2003
dio lugar a un nuevo escenario para pensar el empleo y las políticas
sociales. Con el cambio de gobierno en ese año, comienza a delinearse
un discurso diferente en torno a la pobreza y las maneras cómo
abordarlas. Ésta será interpretada dentro de un marco general que
debe ser afrontada desde distintos ángulos bajo el paraguas del
concepto de “inclusión social integral”.
Así, el 23 de octubre de 2003 nace en el Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social el Programa Integral de Empleo Más y Mejor
Trabajo. El mismo declara a la generación de empleo como “el eje de
las políticas públicas en general” y “que el objetivo básico de la política
del Gobierno Nacional es el de asegurar un crecimiento estable que
permita la expansión de la actividad y del empleo” (Res. 256/03
MTEySS).
Este Programa Integral de Empleo Más y Mejor Trabajo intentará
marcar un nuevo giro en el discurso presidencial donde se considera
necesario, por un lado, pasar de políticas de trabajo pasivas a políticas
de trabajo activas ancladas en los territorios locales, a través de
acuerdos específicos con las distintas jurisdicciones; y, por otro lado,
pasar de las políticas focalizadas a otras que tiendan hacia la
universalidad. Al interior del país (en parte como resultado de esta
modalidad de acuerdos específicos territoriales en materia de empleo)
14 Ningún otro plan anterior (Plan Trabajar I, II y III o Plan de Emergencia Laboral –PEL-) alcanzaría la envergadura y las características del PJyJHD. En primer lugar, porque pese a que en efecto existieron restricciones temporales para acceder al plan (sólo se pudieron obtener el beneficio los que lograron inscribirse antes del 17 de mayo de 2002); y en segundo lugar, “el PJyJHD sería diferente de las políticas asistenciales que se venían aplicando previamente, en especial, porque los recursos destinados a él llegaron a representar casi el 1% del PBI” (Neffa, 2008:84).
también surgieron numerosos programas de trabajo para “acompañar”
el crecimiento de la economía, entre ellos, nace en la Provincia de
Córdoba a principios del año 2008 el programa de Inclusión Laboral
“Familia Joven.
De igual manera, la reactivación económica permitió la atención
a los sectores de villas de emergencia que comienzan a ser objeto de
las políticas públicas y que también se diseñan en el marco de la
descentralización territorial. Se prioriza la obra pública de atención a la
vivienda como generadora de trabajo y estrategia de inclusión social,
inspiradas por un enfoque promovido desde organismos internacionales
de financiamiento15 que dejan de lado la visión tradicional sobre la
carencia de vivienda para pasar a adoptar un “abordaje integral” de la
pobreza, la inseguridad y la gobernabilidad urbana (De la Vega &
Hernández, 2010; Ramos Auraujo, 2008; Barreto & Romagnoli, 2007;
Cabezas, 2005). De esta manera aumentan los fondos nacionales
adicionales y la definición de nuevas fuentes, incorporando a la
descentralización provincial una fuerte presencia nacional.
Bajo estas condiciones se firma un nuevo Contrato de Préstamo
con el Banco Interamericano de Desarrollo para la ejecución del
PROMEBA II, que incorporará a la estrategia diseñada de urbanización
de asentamientos precarios una fuerte presencia estatal en tanto
promotor de la organización social barrial.
15 Las políticas son diseñadas a nivel Nacional, a través de préstamos con organismos internacionales y acuerdos marcos entre los bancos y las dependencias provinciales. Ejemplos de estos programas son: “Programa de Emergencia para la Recuperación de las Zonas Afectadas por las Inundaciones”, préstamo del BID (OC-AR 1118) con el Gobierno nacional, se aplicó entre 1998 y 2000 en Chubut, Santa Fe, Corrientes; “Programa Rosario Hábitat” ejecutado desde 2001 en esa ciudad y que constituye la primera financiación directa del Banco a una ciudad en Argentina (OC-AR 1037); el “Programa de Erradicación de Villas de Emergencia y Asentamientos Irregulares” aplicado en San Juan a partir del año 2004, con apoyo del Gobierno nacional a través del Plan Federal de Emergencia Habitacional (más conocido como “Techo y Trabajo”); el “Programa de Radicación, Integración y Transformación de Villas, Núcleos Habitacionales Transitorios y Barrios Carenciados” en la ciudad de Buenos Aires a partir de 2005 y establecido por ley provincial 148. “Programa de Rehabilitación para Grupos Vulnerables” conocido como “Mi Casa, Mi Vida” de la ciudad de Córdoba.
En materia social, se comprende a la política social estructurada
en tres grandes ejes: el objetivo de inclusión social mediante la
generación de empleo social y la creación de oportunidades para el
desarrollo; la creación de una Red Federal de Políticas Sociales que
incluyen todas las instancias gubernamentales y las organizaciones de la
sociedad civil; y finalmente, el funcionamiento integrado y coordinado
de tres grandes programas de alcance federal16.
La política social kirchnerista17 busca entonces legitimar un
discurso que se presenta como opuesto al neoliberal de la década de
los `90. Es decir, intenta dejar atrás el asistencialismo y el clientelismo,
para dar paso a una nueva concepción de la política social ya no vista
como una mera asistencia estatal que emerge en situaciones puntuales
y como estrategia de contención de determinados grupos, sino como
un derecho ciudadano para cualquier individuo argentino. Así, en la
terminología, por ejemplo, el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación
ya no se refiere a los beneficiarios de los planes sociales como tales, sino
como sujetos de derecho, entendiendo que la inclusión social en todas
sus dimensiones (alimentación, vivienda, salud, etc.) es un derecho
humano fundamental. Finalmente, para terminar de delinear este
esquema, se concibe a la política social no sólo desde una perspectiva
asistencial, sino también articulada con políticas de promoción y
empleo.
A modo de conclusión preliminar de este apartado, advertimos
que pareciera existir un cambio en el modo de pensar las políticas
sociales en los últimos años en el país. Tal como presentan los datos
utilizados aquí, el gobierno nacional ha intentado suplir la multiplicidad
de programas focalizados que surgieron en las diferentes jurisdicciones
16 1) Plan de Seguridad Alimentaria “El Hambre Más Urgente”; 2) Plan de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra”; y 3) “Plan familia” por la Inclusión Social.
17 Utilizamos este término para referirnos tanto al período de gobierno de Néstor Kirchner, como al gobierno actual de Cristina Fernández.
gubernamentales al calor de las necesidades sociales en los últimos 10
años, por un sistema más integrado que apuntale la política económica
y de empleo en el país. Sin embargo, tal como veremos a continuación,
tanto los planes que surgieron antes de 2003 (PROMEBA) como algunos
posteriores (Familia Joven), conservan elementos característicos de
políticas anteriores y, lejos del discurso, evidencian los mecanismos de
poder del Estado.
La gestión de la desigualdad y sus dispositivos
Tal como hemos señalado hasta aquí, los dos programas que son
objeto de análisis permiten advertir el modo de operación de las
políticas públicas como dispositivos que regulan dos aspectos centrales
de la población: hábitat y trabajo. Al tematizar estas cuestiones como
“problemas públicos”, el Estado define lo que se encuentra dentro de su
órbita y lo que no, es decir, lo que es público y lo que es privado18; así
como también el rol que le compete al Estado frente a estas
problemáticas.
Como ya fue descripto en el apartado anterior, tanto las políticas
de vivienda como las de empleo surgen como problema público,
reconocido por el Estado, a mediados de la década de los `90, debido
a los desiguales resultados de las políticas implementadas. Sin embargo,
irán adquiriendo diferentes matices en los últimos años ya que, tras ser
caracterizadas como políticas focalizadas para grupos vulnerables y
como ámbitos separados, comienza a pensarse una noción de inclusión
social más abarcativa. Así, las políticas de vivienda y de trabajo que
inicialmente se concibieron como ámbitos separados de la realización
del sujeto; actualmente son pensadas dentro de una noción de
inclusión social de tipo integral que vincula todas las dimensiones
(vivienda, educación, salud y trabajo) y que está fuertemente
18 “(…) la gubernamentalidad es exterior e interior a él –Estado-, porque son las tácticas de gobierno las que permiten definir en todo momento lo que debe y no debe estar en la órbita del Estado, lo que es público y lo que es privado, lo que es estatal y lo que no lo es”. (Foucault. 2009:133)
relacionada con una visión territorial del Estado. Es decir, en los últimos
años existe en Argentina una descentralización de las políticas sociales
desde el ámbito nacional hacia las jurisdicciones locales (provinciales y
municipales), y el caso de los planes analizados aquí no son la
excepción.
Esta visión de inclusión social integral en el diseño de las políticas
sociales no sólo se ve en el territorio sino también en el desplazamiento
de los ministerios que tradicionalmente llevaban adelante las políticas,
siendo el caso de los programas de intermediación laboral en la
Provincia de Córdoba muy paradigmático para ilustrar esta situación. A
mediados del 2007, la Secretaría de Empleo, que tradicionalmente
había pertenecido al Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria se
desglosa de esta pertenencia institucional y es reubicada en el nuevo
Ministerio de Desarrollo Social, específicamente dentro de la novedosa
Secretaría de Promoción y Desarrollo Humano como Dirección de
Programas de Empleo19. Este cambio se produce simultáneamente a
otro interno al mismo Ministerio de Desarrollo Social, ya que la
gobernación actual promovió la transformación del Ministerio de
Solidaridad de la Provincia Córdoba en Ministerio de Desarrollo Social
con un nuevo enfoque basado en la Promoción y Desarrollo Humano
que se condensa en la Secretaría de Promoción y Desarrollo Humano.
Se buscar dejar atrás una perspectiva netamente asistencialista para
fomentar una visión basada en el estímulo de las capacidades
humanas, aunque sin dejar de lado el cometido de atención principal
del Ministerio a grupos definidos como “vulnerables”.
Con respecto a la vivienda, si bien no se produce este
desplazamiento tan claro de las carteras que estarán a cargo de la
implementación de los programas ya que la misma se mantiene dentro
de las dependencias de Infraestructura y Obra Pública, sí adquiere una 19 Estas transformaciones son resultado actual de la antigua mirada administrativa sobre la organización del aparato burocrático estatal provincial que lo reorganizó en “Agencias”, producto de las reformas propuestas para la modernización y reforma del Estado.
connotación más abarcativa al integrar a otras dependencias en la
ejecución de los planes.20
Específicamente en relación al programa de Inclusión Laboral
“Familia Joven”, éste nace en el año 200821, y tenía como objetivo
promover la inserción laboral de jóvenes desocupados de dieciséis a
treinta años de edad en empresas formalmente constituidas, bajo la
modalidad de trabajo por tiempo indeterminado22. Este plan (que nace
junto a otros dos: Plan Igualdad de Oportunidades y Plan Trabajo para
Todos) es netamente de intermediación laboral porque la idea
primigenia es que los empresarios jueguen un rol activo en la
mantención de los puestos laborales a los que da origen el plan y
además, que los beneficios de seguridad social estén a cargo del
patronato.
A fines de 2009, el número de beneficiarios del programa era de
3.42123, sin embargo, esta cantidad total de inscriptos representa menos
de un cuarto de los cupos totales previstos para el programa24. La razón
principal que se aduce para explicar por qué no se alcanzó el cupo
20
Por ejemplo, en la aplicación del Plan de Rehabilitación Habitacional de Grupos Vulnerables, promovido bajo el lema “Mi Casa, Mi Vida” hizo converger en su estrategia a tres dependencias administrativas distintas: la Dirección Provincial de la Vivienda del Ministerio de Obras y Servicios Públicos, y la ex-Agencia Córdoba Solidaria (ex Ministerio de Desarrollo y Promoción Social y actual Ministerio de Desarrollo Social) y la Agencia Córdoba Ambiente (De la Vega & Hernández, 2010). Sin embargo, la ejecución de planes como el PROMEBA deberá ser ejecutado por la Subsecretaria de Vivienda de la Secretaría de Desarrollo Social (aunque los fondos de gestión lo maneje el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios). 21 Decretado por el Poder Ejecutivo de la Provincia de Córdoba (Decreto del Ejecutivo Provincial Nº 109/08) para ser ejecutados por el Ministerio de Desarrollo Social, específicamente por la Secretaría de Promoción y Desarrollo Humano. 22 Cada beneficiario era contratado con todos los beneficios de la seguridad social (“en blanco”) en empresas que recibían un subsidio estatal para cubrir parte del sueldo de los beneficiarios durante un año, pero estaban obligadas continuar con el contrato un año más. Cabe remarcar que el potencial trabajador no recibía el beneficio en forma directa sino que lo hacía a través del subsidio que recibía la empresa que lo contrata. 23 Información obtenida del Resumen estadístico de la Dirección de Programas de Empleo. Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Córdoba. 24 El artículo 8 del Decreto Nº109 reza “En una primera etapa, el Programa pretende cubrir a 8.000 beneficiarios, pudiendo alcanzar a 12.500 inclusive en complementación con otros programas o a través de sucesivas convocatorias”.
refiere a que este plan fue pensado para otra coyuntura económica. En
efecto, nace en un contexto de bonanza para el país y el cambio en las
condiciones económicas evidenciará los límites estructurales de este
programa; tal es así que a mediados del año 2010 ya no se realizan
nuevas incorporaciones por lo que, una vez finalizado el período de
cobertura para los beneficiarios que se encuentran desempeñando su
primer año laboral, dejará de existir.
Aquí se puede advertir que no se produjo un cambio en el modo
de pensar la política de empleo para desocupados ya que, en esencia,
el programa se encuentra atado a la demanda de mano de obra del
sector privado, lo que limita su potencial en cuanto a la generación de
empleo. Por otra parte, muchos de los puestos laborales que se crearon
estaban vinculados al sector servicios25, e incluso, a puestos que
requieren escasos niveles de formación, lo que refuerza la
heterogeneidad del mercado laboral argentino, que vincula
fuertemente sectores carenciados con empleos precarios y de corta
duración.
Estas inconsistencias entre los objetivos del plan y sus resultados
también se advierten en el decreto 109/08 cuando el Estado define al
trabajo como una actividad que dignifica al hombre y a la
desocupación como una situación que expresa una carencia de
dignidad, una incapacidad para lograr una vida digna. En este sentido,
el Estado se atribuye un rol fundamental en la promoción de la familia y
en su desarrollo armónico, aunque esta noción choca con una serie de
considerandos posteriores que depositan en el sector privado un papel
predominante en cuanto a la capacitación y a la generación de
empleo, dejando en la práctica al Estado Provincial una mera función
de intermediación laboral entre el beneficiario y el empresario. Esta
25 Según el Resumen estadístico de la Dirección de Programas de Empleo, en el año 2009 de un total de 4171 beneficiarios de los tres programas de empleo implementados por esa Dirección (entre los que se encuentra el Familia Joven) 807 se desempeñaban en tareas domésticas y 1344 en call centers.
cuestión no es menor ya que la visión de Promoción y Desarrollo
Humano del Ministerio, en su trasfondo, termina justificando la
individualización de la relación laboral que promueve el Estado,
reforzado la desafiliación y la fragmentación de los obreros, y
otorgando al Estado, en última instancia, sólo el rol de generar un
“espacio propicio” para la intermediación laboral, es decir, un piso de
mínimos para que la misma se produzca (registro del beneficiario,
contacto con la empresa, pago del porcentaje del sueldo del mismo
por un año) y no una verdadera responsabilidad en la consolidación y
permanencia del vínculo laboral.
Respecto del PROMEBA, se trata de un programa desarrollado
mediante de un préstamo del BID26 para la atención a grupos
vulnerables en cuanto a infraestructura urbana. A través de éste, se
busca otorgar a las familias beneficiarias unidades habitacionales
mínimas (en caso de ser necesarias) y realizar la urbanización de los
asentamientos, junto con el acceso a infraestructura y servicios de la
ciudad. Las obras realizadas son subsidiadas en su totalidad por los
gobiernos nacionales, provinciales y municipales27.
La población destinataria es aquella que reside en localidades
con más de 20.000 habitantes y que posee Necesidades Básicas
Insatisfechas. El PROMEBA II incluirá a la ciudad de Buenos Aires y el
Gran Buenos Aires, zonas que la anterior versión del plan no
consideraba. La inclusión de este nuevo sector es el resultado de la
confección de listas de villas y asentamientos irregulares realizado por el
gobierno nacional, con el objetivo de seleccionar a quienes padecen
problemas de vivienda e infraestructura en todo el país. 26 El inicio de las operaciones del PROMEBA, a través del Contrato de Préstamo 940-OC/AR, data del 20 de febrero de 1997 y fue modificado a partir de la inserción de este programa en el Plan de Emergencia Nacional en mayo de 2002. En el año 2007, se aprueba un préstamo (1842/OC-AR) que da continuidad (con algunas modificaciones) a la estrategia anterior.
27 El Gobierno Nacional se responsabiliza de un 70% del costo económico, la Provincia del 30% restante y los municipios deben otorgar las tierras donde se encuentran asentados.
Para la aplicación de este programa, se prevé la
descentralización operativa a través de unidades ejecutoras de
provincias y municipios, adquiriendo una gran preponderancia estos
últimos en cuanto al diagnóstico de la situación de su localidad. La
ejecución del plan queda reservada a las comisiones conformadas al
efecto que deberán acompañar el proceso de implementación del
mejoramiento barrial28.
El PROMEBA constituye un primer abordaje integral, en términos
nacionales, del problema de la vivienda en sectores marginales. Este
programa atravesó diversas etapas que condicionaron su aplicabilidad
en el territorio nacional, fundamentalmente tras los desajustes
económicos que reseñamos en el apartado anterior. Sin embargo, es un
programa de gran magnitud nacional; sólo en la Provincia de Córdoba,
en su primer etapa, estaba destinado a aplicarse en 8 localidades
incluyendo Córdoba Capital, beneficiando a aproximadamente 2800
familias. Mientras que la continuidad de este programa pretende
ejecutarse en 4 localidades, beneficiando a 2000 familias29.
Este programa promueve no sólo la atención de los déficits
habitacionales sino también una nueva configuración del entramado
urbano, que acompañan la localización y segmentación de la ciudad.
Entender así la ordenación urbana implica comprender las formas a
través de las cuales se produce y reproduce el espacio y con ello la
reproducción social y las relaciones sociales. La vivienda y su relación
con el entorno son configuradas como una estrategia gubernamental
que impone una importante carga de condicionamiento y control
(Ciuffolini, 2010). La vivienda aparece vinculada a las posibilidades de 28 Entre ellas, las organizaciones que no pertenecen al ámbito gubernamental son convocadas a los efectos de trabajar en el diagnóstico de la situación y acompañar a las familias mientras se realizan las obras.
29 Actualmente, del PROMEBA II sólo ha finalizado la ejecución de 1 de los proyectos, los otros se encuentran en diferentes etapas de ejecución. Sin embargo debemos atender a que este programa no soluciona los problemas de déficit habitacional existentes.
inclusión pero es una inclusión degradada e incluso proclive a mayores
disposiciones estatales de gestión de la población.
De esta manera, resulta necesario repensar esa noción de
inclusión social. La presencia del Estado en la vida de los sujetos es cada
vez mayor, a diferencia de la tan promulgada ausencia del Estado
mínimo que promovían las políticas de corte neoliberal. Tanto el
programa PROMEBA como el Programa de Inclusión Laboral Familia
Joven, son ejemplos de la forma en que el Estado opera en un doble
plano, respecto a la población como un todo, y moldeando la
individualidad de los sujetos.
De la configuración de la desigualdad: sujetos incluidos-excluidos
Partimos de la idea que el Estado consensual busca mantener o
conservar el “orden social” y, para ello, utiliza determinadas estrategias
gubernamentales que, en tanto dispositivos de poder, configuran
prácticas, y con ellas, subjetividades.
Tal como hemos visto hasta aquí, las políticas sociales en
Argentina muchas veces han sido el resultado de las luchas sociales de
los sectores más desfavorecidos; pero también, han servido como
poderosas técnicas de gobierno que, mediante la gestión de la
desigualdad, reproduce viejas exclusiones, y genera otras y diferentes30.
El Plan de Inclusión Laboral Familia Joven y PROMEBA, permiten advertir
de qué manera el Estado requiere de una identificación de la
población, de esos sectores y sus necesidades, para implementar las
mencionadas estrategias gubernamentales.
30 “Las lógicas consensuales de los Estados contemporáneos –sin distinción en sus grados de desarrollo y bienestar-, son el intento de borrar el conflicto, la desigualdad y los procesos de subjetivación política. Consistente con ello la “lucha contra la exclusión” es un requisito que el mismo sistema consensual tiene como tarea permanente, en su operatoria de exclusión inclusiva o inclusiva exclusión del ambiente”. (Ciuffolini, 2005: 8).
En el caso del Programa de Inclusión Laboral Familia Joven, tanto
los fundamentos como la caracterización de los destinatarios, disponen
que es necesario atender y promover la inserción laboral de los
“jóvenes desocupados” de ambos sexos, de 16 a 30 años de edad
inclusive, otorgando prioridad a aquellos que tengan hijos a su cargo y,
especialmente, a quienes poseen capacidades diferentes,
antecedentes penales, se encuentran en proceso de recuperación de
adicciones, o en situación de especial “vulnerabilidad”31. Además, se
entiende “que en la actual coyuntura laboral, los jóvenes se encuentran
entre los grupos más vulnerables y con graves inconvenientes de
inserción laboral; que las familias que padecen necesidades
económicas están expuestas a presiones de toda índole que las
marginan de la comunidad, causando su migración y provocando que
sus hijos sean llevados a procurarse su propio sustento, fuera del hogar,
provocando la deserción escolar (…)”32.
Aún cuando en la práctica cualquier persona puede pedir el
formulario de admisión y presentarlo en el Ministerio, lo cierto es que el
Plan Familia Joven está pensado para los sectores vulnerables. Se
entiende que una persona es vulnerable, al menos en términos
laborales, cuando carece de algunos activos básicos para entrar por
sus propios medios al mercado laboral, por ejemplo, la terminalidad
educativa o capacitación, o cuando reviste un atributo considerado
negativo que también dificulta o impide su inclusión laboral tales como
pertenecer al sector social de menores ingresos, poseer antecedentes
penales o tener una adicción (Brandán Zehnder & Ibaña: 2010). En este
sentido, estos individuos señalados como vulnerables quedan al margen
de políticas estructurales de empleo y a merced de herramientas
paliativas como éstas. Aquí, la política pública funciona definiendo un
esquema que categoriza al individuo como vulnerable (joven, pobre,
desempleado, mujer, madre, delincuente, discapacitado, drogadicto) y 31 Fuente: Decreto del Poder Ejecutivo Provincial N° 109/08. 32 Fuente: Decreto del Poder Ejecutivo Provincial N° 109/08
le habilita a ejercer tutela sobre él. Esto no sólo profundiza las
desigualdades entre los trabajadores (divididos según su
autocapacidad para encontrar trabajo lo que los hace más o menos
autónomos; además de la diferencia obvia de ingresos), sino que a la
vez jerarquiza a los individuos bajo asistencia al apelar al velo de la
discriminación positiva para ciertos tipos: discapacitados, adictos y
delincuentes.
En el caso del programa PROMEBA, tanto en los fundamentos
como en la caracterización de los destinatarios, se han definido como
prioridades el “mejoramiento” de la calidad de vida y la “promoción”
de la inclusión urbana y social de los “hogares pobres residentes en villas
y asentamientos irregulares de todo el país”. Los destinatarios son
caracterizados como “los hogares argentinos de los segmentos más
pobres de la población que residen en villas y asentamientos
irregulares”. 33
Así, la pertenencia territorial del beneficiario a asentamientos de
tipo irregular se constituye en el elemento distintivo de este programa. Es
importante señalar que se advertirán, en relación a este criterio, algunas
variaciones entre las dos versiones del programa. De esta manera, las
circunstancias contextuales en que se aprueba el PROMEBA I (año 1996)
definían a la población beneficiaria como aquellos sectores que habían
conformado asentamientos marginales por fuera de la estructura
urbana de la ciudad. Fundamentalmente, atendieron a grupos de la
población que, dados los cambios económicos del país, conformaron
los nuevos grupos de pobreza. Por su parte, el PROMEBA II (año 2007),
manteniendo la estructura de atención del anterior, considerará al
sujeto bajo condiciones de dificultades económicas, políticas, sociales y
en tanto esto, la respuesta conformada irá acompañada de lo que se
denomina “componente social”, fundamentado en la organización
barrial, y que consiste en un acompañamiento estatal a las
33 Informe de Terminación de Proyecto 940/OC- AR y 1134/OC-AR-2
comunidades en el proceso de implementación del plan, destinado a
favorecer e integrar acciones de organización de las comunidades (Vg.
creación de centro vecinales).
Este nuevo componente de carácter social, sumado al enfoque
integral que señalábamos anteriormente, implica una mayor
intervención de organismos públicos en los ámbitos territoriales para
responder a las necesidades de estos sectores. Esto permite
comprender la existencia de un Estado que gestiona soluciones a nivel
local, provincial o nacional en la producción de la vivienda social.
Se advierte que estos mecanismos estatales, entonces, se
constituyen como técnicas de reconocimiento y compensación en
“asistencia” de los sectores más desfavorecidos y excluidos de la
sociedad. De esta manera, y paradójicamente, los diferentes
dispositivos de intervención del Estado, refuerzan la particularización, la
focalización, la segmentación y la desigualación de esos grupos o
colectivos específicos.
Así, más allá de que el discurso estatal sobre las políticas sociales
invoque un fundamento de “derecho a la asistencia” basado en una
dimensión moral de la dignidad del ser humano, en la práctica estos
programas están dirigidos por la selectividad y destinados a reparar las
desigualdades provocados por la lógica del mercado (necesidades
insatisfechas, derechos, etc.). Es en el cometido de inclusión que se
arrojan estos programas donde el efecto contrario se vuelve patente:
termina siendo una inclusión de “segundo nivel”, es decir, una inclusión
ficticia implementada por el Estado que, en ese esfuerzo compensatorio
(por medio de estas prestaciones o reconocimientos) supone que estos
sujetos reingresan al “orden social” en el carácter de “asistidos”.
¿Cuánta desigualdad podemos soportar?
A lo largo del presente trabajo hemos analizado dos programas
que se implementaron desde el gobierno nacional y el provincial en dos
ámbitos fundamentales: hábitat y empleo, a los fines de advertir el
modo por el cual el Estado opera, mediante sus técnicas y estrategias
gubernamentales, en una población. Estos planes nos han servido de
ejemplos para interpretar una dinámica en las políticas sociales que los
exceden, pero de los cuales ellos mismos son parte.
Tal como hemos señalado, muchos de los programas sociales de
nuestro país nacen al calor de las demandas sociales de diferentes
grupos que logran colocar en la agenda pública determinados
reclamos. Estas luchas son las que han puesto de manifiesto las
contradicciones en la distribución de la riqueza y las diferentes
condiciones de desigualdad en nuestro país. Sin embargo, la
visibilización del conflicto ha producido la operación inversa dando
paso al diseño, por parte del Estado, de estrategias propias de
intervención que interpelan al sujeto desde la relación de carencia y en
el ámbito local.
Las políticas sociales en este marco de respuesta han
configurado otras y diferentes desigualdades. Las condiciones de
asistidos han colocado a estos sujetos en una relación de dependencia,
en donde estos gestos de reconocimiento y compensación estatal,
producen y refuerzan la desigualdad y la exclusión propia del orden
económico y político por medio de un artilugio inclusivo- exclusivo. Así
también, la dimensión territorial de la aplicación de estas políticas ha
reducido la escala de los reclamos que, al limitarlos al ámbito local,
pierden todo poder transformador.
En última instancia pareciera que las políticas abordadas, así
como muchas otras de estas características, no poseen más que un fin
normalizador en el ámbito de la desigualdad. Es decir, lejos de plantear
una propuesta superadora en la distribución de las condiciones
materiales, estas estrategias se limitan a la mera gestión de la
desigualdad, una gestión perversa que, siguiendo parámetros
estadísticos, determina qué nivel de exclusión nuestra sociedad puede
tolerar.
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