CONFLICTOS COMPETENCIALES, INTERÉS GENERALY DECISIÓN POLÍTICA1

Luis López GuerraCatedrático de Derecho ConstitucionalMagistrado del Tribunal Constitucional

1. EL FINAL DE UNA ETAPA DE DESARROLLO AUTONÓMICO

No resulta, ciertamente, una novedad constatar que nos hallamosahora mismo, en 1988, en una fase sin duda crucial en el desarrollodel Estado de las Autonomías, en el sentido de que situaciones y solu-ciones anteriores se encuentran ya agotadas, y han surgido problemasnuevos que exigen soluciones diferentes a las adoptadas hasta el mo-mento. La impresión de encontrarnos en el fin de una fase es fácil-mente justificable: las Comunidades Autónomas no sólo se han cons-tituido en todo el territorio español (con escasas excepciones), sinoque han recorrido un largo período de rodaje o funcionamiento inicial,han recibido prácticamente todas las transferencias de servicios re-queridos para su actuación y han llegado, en el caso de las CC. AA. deEstatuto ordinario, al borde del límite de los cinco años previsto enel artículo 148 CE para la ampliación de sus competencias, o lo hansobrepasado. Y esa impresión se refuerza si contemplamos las pro-puestas que se hacen valer en el ámbito de la vida política: la recla-mación por los partidos políticos de una revisión estatutaria es unhecho constatable casi diariamente en la prensa, y, yendo más allá,las propuestas, más o menos precisas, en favor de una solución «fede-ralista» son objeto de creciente debate no sólo en cenáculos políticos,sino ya incluso en la literatura académica2.

1 La presente publicación constituye la versión, algo ampliada, de la interven-ción realizada por el autor en el curso del Simposio Hispano-Norteamericano reali-zado, el día 14 de junio de 1988, en el Centro de Estudios Constitucionales. Se hanañadido algunas notas bibliográficas para precisar las referencias efectuadas enel texto.

! Así, como ejemplo entre muchos, en las propuestas contenidas en VV. AA.,Federalismo y Estado de las Autonomías, Barcelona, 1988, con trabajos de IsidreMolas, J. A. González Casanova, Eliseo Aja y Jordi Solé, entre otros; véase, tam-bién, E. GARCIA DE ENTERRÍA, «Sobre el modelo autonómico español y sobre las ac-tuales tendencias federalistas», Cuenta y Razón, octubre 1987, recogido en La Revi-sión del Sistema de Autonomías Territoriales, Madrid, 1988, pp. 22-39.

Revista del Centro de Estudios Constitucionales 77Núm. 1. Septiembre-diciembre 1988

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Efectivamente, también en el ambiente que pudiéramos llamar«doctrinal» es perceptible la extensión de la convicción de que las téc-nicas y medios utilizados hasta ahora en el desarrollo del Estado delas Autonomías ya no son suficientes para responder a los problemasque éste plantea. Me remito, al respecto, al Informe sobre las Autono-mías elaborado por diversos profesores de las Universidades catala-nas, que ha dado lugar ya a interesantes debates, formales o infor-males, y que posiblemente continuará representando una fuente dediscusión académica3.

¿Consiste esta inquietud en ámbitos políticos y doctrinales en unmero deseo de cosas nuevas o representa efectivamente el recono-cimiento del agotamiento de un modelo que inició su andadura haceya diez años, o incluso anteriormente, si tomamos en cuenta el fenó-meno preautonómico? Desde la perspectiva del que les habla, resultadifícil (por falta de información o de vocación) proponer solucioneso alternativas de futuro; pero sí le es más fácil reflexionar sobre losproblemas y crecientes dificultades que plantea la situación del Estadode las Autonomías, en su situación actual, partiendo de un punto devista sin duda limitado, como es el de los conflictos que la jurisdic-ción constitucional ha debido resolver en estos años. Desde esta pers-pectiva, pues, las reflexiones que siguen se encaminan a exponer losmotivos por los que cabría apreciar que, efectivamente, diversos as-pectos del modelo autonómico diseñado hasta ahora resultan de difícilmantenimiento o al menos imponen unos costes cada vez más ele-vados, en términos, tanto de seguridad jurídica como de pura efec-tividad política. Quizá una breve mirada retrospectiva pueda servirpara justificar esta opinión, y podríamos distinguir, a tal efecto, di-versas fases.

2. LAS FASES EN LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADODE LAS AUTONOMÍAS.LA IMPORTANCIA DE LA INTERPRETACIÓNJURISPRUDENCIAL

Podría situarse la primera de ellas entre la aprobación de la Cons-titución y la entrada en funcionamiento práctico del Tribunal, a pri-meros de 1981. Considerando esta fase, como es hoy ya posible, concierto distanciamiento, puede al menos destacarse la presencia de unanota inconfundible: la de cierta desorientación, en la práctica política,y en la doctrina científica, sobre el rumbo a tomar por el Estado delas Autonomías. A ello habría que añadir la de la generalización deuna posición crítica, que hoy se revela injusta e injustificada, respectodel Título VIII de la Constitución, y de los primeros Estatutos de

J J. TORNOS, E. AJA, T. FONT, J. M. PERULLES y E. ALBERTI, Informe sobre lasAutonomías, Barcelona, 1987; hay una edición con comentarios de otros autores(Madrid, 1988).

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Autonomía aprobados en esos años. La voluntad política de los cons-tituyentes de establecer una vía de resolución de uno de los proble-mas tradicionales de la política española no se tradujo, y posiblemen-te no podría haberse traducido, en una reglamentación minuciosa dela nueva estructuración territorial del Estado. La vía seguida fue,como es sabido, la de prever un proceso de constitución de nuevosentes territoriales, dejando un amplio margen para la instrumenta-ción concreta de su ámbito competencial; y la novedad de esta solu-ción supuso una comprensible situación de perplejidad tanto por par-te de los actores políticos como de los comentaristas académicos.La designación de la Constitución como «un traje de caucho»4 deindefinibles contornos, la consideración de que se había «desconstitu-cionalizado» 5 la estructura del Estado, o la polémica en su momentosobre si las Comunidades Autónomas nonnatas dispondrían o no depotestades legislativas, son buenos ejemplos de aquellos momentos.A lo que sin duda debe unirse una situación de inercia que llevabaa contemplar con desconfianza las nuevas entidades territoriales, libresdel patronazgo del poder central, y sede supuesta de un neocaciquis-mo que se daba por descontado.

A partir de 1981 se abre una nueva fase, con la que se va produ-ciendo un notable cambio en la comprensión del nuevo diseño auto-nómico. Sin duda, la redacción y entrada en vigor de los Estatutos deAutonomía (los últimos, en mayo de 1983), la labor de los legislado-res estatal y autonómicos y las reflexiones de la doctrina contribu-yeron a una paulatina aclaración de los elementos esenciales delmodelo de Estado. Pero no creo que sea exagerado considerar que,durante unos años, fue un factor determinante de esa clarificaciónla jurisprudencia del Tribunal Constitucional, a partir de sus prime-ras sentencias sobre temas autonómicos, y destacadamente la ya fa-mosa decisión sobre las Diputaciones catalanas de 28 de julio de1981. Si se contempla la literatura académica y las discusiones polí-ticas y parlamentarias entre 1981 y una fecha que podríamos situara mediados de 1984 6, resalta sin duda el papel que el Tribunal hubode desempeñar como elemento de concreción del nuevo modelo de

4 Véase, al respecto, el trabajo de Santiago MUÑOZ MACHADO, que resultóeminentemente clarificador en su momento. Las potestades legislativas de lasCC. AA. (publicado en 1979; recogido en Cinco estudios sobre el poder y la técnicade legislar, Madrid, 1986). La referencia a la designación citada, en p. 25 de laúltima publicación.

' P. CRUZ VILLALÓN, «La estructura del Estado o la curiosidad del JuristaPersa», Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Ma-drid, núm. 4, 1982, pp. 53-63, p. 59.

* Una exposición de la actividad del Tribunal Constitucional en este aspectopuede encontrarse en el libro de su actual Presidente, Francisco TOMÁS Y VALIENTE,El reparto competencial en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Madrid,1988. En palabras de este autor, refiriéndose a las Sentencias emitidas de 1981 aprincipios de 1984: «pienso que en aquella época fue cuando el Tribunal tomó de-cisiones y precisó conceptos que constituyen aún los ejes de su doctrina acercadel Estado de las Autonomías y del reparto de competencias entre los órganoscentrales del Estado y las Comunidades Autónomas». El reparto..., op. cit., p. 13.

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Estado, hasta el punto de acuñarse el término de «Estado jurispru-dencial autonómico»'. El hecho es que, en una amplia serie de deci-siones, es perceptible que el Tribunal Constitucional no solamenteprocede a resolver las cuestiones competenciales que se le plantean,sino que, en sus sentencias, elabora y expone conscientemente unatabla de proposiciones generales encaminadas a fijar las bases delsistema autonómico. Puede ser discutible si esta fijación debe efec-tuarla a priori un Tribunal, o si han de ser los comentaristas los que,a partir de decisiones concretas, caso por caso, la definan y expliciten.El hecho es que el Tribunal optó por la primera vía y posiblementecon ello contribuyó a una definición del Estado de las Autonomíasque, de otra forma, hubiera sido mucho más penosa y tardía. Las de-cisiones —y doctrina— referentes, por ejemplo, al significado de laexclusividad competencial reconocida en los Estatutos, al caráctermaterial de la legislación básica, a la inviabilidad dentro del marcoconstitucional de una redefinición por el legislador ordinario del re-parto competencial entre Estado y Comunidades Autónomas, o al sig-nificado y alcance de las funciones de coordinación y alta inspección,se convirtieron en elementos decisivos en la construcción de la nuevaarquitectura territorial.

Los efectos y trascendencia de las decisiones del Tribunal Consti-tucional en la construcción del Estado de las Autonomías (por ejem-plo, la Sentencia sobre el proyecto de LO APA de 5 de agosto de 1983)contribuyeron a disipar en gran parte las dudas y críticas sobre laviabilidad del diseño apuntado por el Título VIII de la Constitución.Incluso —y ello es también perceptible en escritos del momento—pareció que el Tribunal sería la pieza decisiva para el funcionamientode ese diseño. Y ciertamente sería injusto negar la funcionalidad dela jurisprudencia constitucional. Pero sus logros en un momento de-terminado no pueden hacer olvidar los límites mismos de la institu-ción derivados de que se trata de un órgano jurisdiccional; lo quesupone entre otros casos que no puede actuar por criterios de opor-tunidad o consideraciones de conveniencia del momento, sino con so-metimiento a los criterios y normas ya sentados y plasmados en dis-posiciones vinculantes, en el bloque de constitucionalidad.

Durante algún tiempo, pues, pareció que los efectos de la ju-risprudencia constitucional podrían regular la marcha del nuevo Esta-do descentralizado, y que los conflictos entre los poderes centrales ylas CC. AA. podrían verse resueltos mediante mecanismos judiciales,en aplicación de las reglas generales de competencia presentes en laConstitución y los Estatutos. Pero esta suposición, si existió, prontocomenzó a revelarse engañosa. Los conflictos competenciales ante el

7 Así, el revelador título del trabajo de Manuel ARAGÓN, «Estado jurispruden-cial Autonómico?», en VV. AA., Praxis Autonómica: modelos comparados y modeloestatal, Oñati, 1987, pp. 33-44. Véase sobre este tema, también, Javier PÉREZ ROYO,«Reflexiones sobre la contribución de la jurisprudencia constitucional a la construc-ción del Estado autonómico», REP, núm. 49, enero-febrero 1986, pp. 7-34.

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Tribunal Constitucional aumentaban en lugar de disminuir, con unaintensidad muy superior a la existente en otros países europeos dota-dos de jurisdicción constitucional8. Las cada vez más abundantes(por necesidad) Sentencias constitucionales resuelven los casos con-cretos planteados, pero por cada caso resuelto surgen nuevas contro-versias. La fijación de unas bases generales del sistema no parecehaber sido suficiente para un funcionamiento no conflictivo del mismo.

Es ésta la tercera fase en la que, en mi opinión, se encuentra elEstado de las Autonomías, a partir —digamos— de mediados de19849, para poner una fecha como punto de referencia. El meca-nismo jurisprudencial de resolución de conflictos, en aplicación deunas bases generales, sigue funcionando, pero se hace cada vez másevidente que tiene unos límites internos y que no basta para encauzarlas relaciones entre el Estado y las CC. AA.

Posiblemente, una de las razones para esta insuficiencia es que losórganos jurisdiccionales son órganos que actúan en la esfera del Dere-cho y no en la esfera de la política. Y a este respecto quizá sea con-veniente realizar un cierto excursus sdbre la instrumentación políticadel nuevo Estado Autonómico español.

3. POLÍTICA, SOBERANÍA, E INTERÉS GENERALEN EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS

Sin duda, una de las dimensiones esenciales de la acción política—si no la única— es el enfrentamiento de intereses, y la decisión decuáles han de ser los intereses predominantes y cuáles los interesesrelegados a un segundo lugar. Usualmente, la legitimación de las deci-siones sobre los intereses predominantes se hace mediante la invoca-ción del interés general; y, tradicionalmente, la atribución de la titu-laridad de esa decisión ha sido característica del poder soberano.

El concepto de «soberanía» o «poder soberano» no ha gozado debuena prensa en la literatura constitucional, puesto que se asocia conel recuerdo de la Monarquía absoluta. Se ha producido, a este respec-to, una interesante evolución histórica que ciertamente ha afectado aEspaña.

El movimiento constitucional supuso, a lo largo del siglo xix, quela soberanía, entendida como summa perpetuaque potestas, pasase de

' Por ejemplo, del 15 de julio de 1980 al 30 de junio de 1988 ingresaron en elTribunal Constitucional español 442 conflictos positivos de competencia, habiendodictado, hasta ese momento, 90 Sentencias resolutorias de ese tipo de litigios;como comparación (con todas las salvedades del caso), el Tribunal Constitucionalalemán federal en treinta años ha resuelto doce conflictos competenciaíes entre elBund y los Ldnder, por la vía especifica del articulo 93.1, apartados 3 y 4, de laLey Fundamental. Una exposición de los límites propios de la jurisdicción consti-tucional en su tarea de resolución de conflictos, por el mismo número de éstos,puede encontrarse en el Discurso del Presidente del Tribunal Constitucional intro-ductorio a la Memoria 1980-86, especialmente en las pp. 17 y 18.

' Véase, para alguna justificación de esta fecha, la nota 6.

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ser considerada como una facultad territorial ligada a un titular con-creto a entenderse más bien, en un proceso de disgregación, comoun haz de potestades o atributos distribuible entre órganos del Esta-do. La necesidad (no sólo teórica) de buscar un centro de imputaciónúltimo del poder público se cubría mediante la atribución de la sobe-ranía al complejo orgánico «Estado», considerado como una personajurídica. En último término, como los diversos órganos estatales ac-tuaban según las habilitaciones conferidas por el ordenamiento cons-titucional, parecía incluso apropiado atribuir la soberanía, en últimotérmino, a la Constitución o al Derecho. Para un sistema, como elconstitucional, usualmente basado en el compromiso entre fuerzas yprincipios muy distintos, esta concepción resultaba muy conveniente,al suprimir, al menos en teoría, la supremacía de un órgano constitu-cional sobre los demás.

En esta misma línea, el fenómeno de descentralización territorialha podido suscitar la tentación de aplicar un sistema similar: se ha-bría ido aún más allá, repartiendo las competencias antaño ligadasa un titular soberano único e individualizable, no sólo entre los órga-nos del Estado, sino entre éstos y entidades territoriales menores.

Tal concepción supone, posiblemente, un adiós definitivo a la mis-ma idea de soberanía10. Cabe recordar aquí la famosa afirmacióndel Tribunal Constitucional en su Sentencia sobre las Diputacionescatalanas: autonomía no es soberanía. Pero cabe entonces preguntar-se dónde radica la soberanía, dando por sentado que no radica enlas CC. AA. Pues bien, desde la perspectiva antes señalada, y que en-cuentra sus raíces en la doctrina del dual federalism norteamericano,en un sistema basado en un reparto competencial vinculante preesta-blecido, difícilmente pudiera afirmarse que las instituciones centraleso generales del Estado son soberanas. El reparto competencial rea-lizado en la Constitución y los Estatutos de Autonomía vendría a de-limitar, en principio, esferas de actuación que, según se ha afirmadoreiteradamente por la doctrina, se rigen por el principio de compe-tencias y no de jerarquía. Serían esferas excluyentes unas de otras,o bien incardinadas en relaciones de cooperación voluntaria, pero enningún caso en relaciones de supra y subordinación típicas de lasrelaciones de soberanía. Esta, en todo caso, y dejando de lado lascesiones a entidades supranacionales, se situaría no en los órganoscentrales del Estado, sino en aquellas instancias comunes, represen-tativas del Estado como un todo más amplio, e incluyendo a CC. AA. einstituciones centrales: el llamado Gesamtstaat, o Estado conjunto,en el que se situaría, entre otras instituciones, el Tribunal Constitu-cional.

Ahora bien, este esquema, simplificadamente —quizá simplificado-ramente— expuesto, difícilmente puede adaptarse a la realidad. El con-cepto de soberanía como summa potestas no surgió de un mero ca-

10 Véase, al respecto, el capítulo oEvocación del Estado» en el libro deE. FORSTHOFF, El Estado de la Sociedad Industrial, Madrid, 1975, pp. 9-25.

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pricho histórico, sino de necesidades que no son meramente coyun-turales: básicamente, la existencia de un interés general, condicionan-te y a la vez limitador de la esfera de los intereses individuales, y queexigía en un momento dado la adopción de decisiones vinculantes einapelables. La disolución de la soberanía en el Estado constitucionalno llevó a su completa desaparición: en último término, y como se-ñaló C. Schmitt en la frase inicial de su Teología Política, soberanoes quien decide sobre el Estado de Excepción. Un problema similarse plantea en el Estado constitucional descentralizado. La existenciade intereses generales de la Comunidad en el sentido de interesessupraautonómicos que condicionaran la actuación de entes territoria-les menores supone la necesaria adopción de decisiones generales queno pueden dejarse a la libre aceptación o liberum vetum de los com-ponentes del sistema constitucional. En un sistema territorial basadoen la distribución competencial y no en la subordinación jerárquica,el principio del interés general y su garantía plantea problemas con-siderables. Parafraseando a Schmitt, si se admite que el interés ge-neral debe garantizarse, será soberano quien decida sobre el interésgeneral.

No es extraño, por tanto, que la cuestión de la definición del interésgeneral y sus aplicaciones, en qué consistía y a quién correspondía de-finirlo, surgiera ya en los primeros momentos del funcionamiento delEstado de las Autonomías". Se partía, en general, en la litera-tura doctrinal sobre el tema, de la existencia en ordenamientos fede-rales y regionales de mecanismos de superación del viejo esquemadel dual jederalism: la aplicación de la commerce clause y la supre-macy clause en los Estados Unidos; las técnicas de legislación con-currente de los artículos 74, 74 a y 75 de la Ley Fundamental de Bonn,o la cláusula del artículo 31, Bundesrecht bricht Landrecht, o los ar-tículos 117 y 118 de la Constitución italiana y la cláusula de la mismareferente a «los límites de los principios fundamentales establecidospor las leyes del Estado». Y, en consecuencia, se trataba de precisarcómo ese interés general se garantizaba en España mediante la remi-sión de su instrumentación a unos órganos determinados de caráctergeneral y no autonómico o parcial.

Son bien conocidas las exposiciones iniciales desde esta perspec-tiva. Doctrinalmente se trató de utilizar la previsión del artículo 137de la Constitución, que garantiza la autonomía a las diversas entidadesterritoriales «para la gestión de sus respectivos intereses». Circunscri-bir así el alcance de la autonomía al «interés respectivo» frente al «in-terés general», cuya tutela correspondería a los órganos centrales delEstado, aparecía como el medio para resolver el problema planteado:una vez definida la esfera del interés general (lo que se hacía por

11 Para una aproximación a los problemas derivados del criterio del «interésgeneral» como delimitador de competencias, véase M. TEROL BECERRA, «El interésgeneral: su importancia en el esquema de distribución de competencias entre elEstado y las CC. AA.», Revista de Estudios Políticos, núms. 4647, pp. 433-453.

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medio de las competencias listadas en el artículo 149), las competen-cias de las CC. AA. que incidieron en esa esfera resultaban, por asídecirlo, claudicantes o ejercidas provisionalmente. Los resultados deesta interpretación, aplicada a cuestiones como la diferenciación entrebase y desarrollo, eran evidentes 12. En el plano legislativo esta pri-mera aproximación a la aplicación del concepto de interés general setradujo, sobre todo, en el proyecto de Ley Orgánica de Armonizacióndel Proceso Autonómico, con el apoyo de la correspondiente cláusu-la del artículo 150.3.

Ahora bien, la invocación del interés general como título habili-tante genérico capaz de reconducir a una reinterpretación del repartoautonómico no fue admitida, como es bien sabido, por el TribunalConstitucional. En cuanto a su utilización como criterio interpretativorespecto de las previsiones estatutarias, el Tribunal fue tajante, en elsentido de que la atribución a órganos estatales de la salvaguardia delinterés general no supone la concesión de una potestad genérica aña-dida a esos órganos más allá del reparto competencial establecido enConstitución y Estatutos. En su conocida Sentencia de 16 de noviem-bre de 1981, el Tribunal pudo así sentar que «para el intérprete dela ley, el ámbito concreto del interés es ya un dato definido por laley misma como repertorio concreto de competencias»; y añadía que«la determinación, en caso de conflicto, del contenido de éstas ha dehacerse sin recurrir (salvo cuando la propia definición legal ¡o exija)a la noción de interés respectivo, pues de otro modo se provocaríauna injustificada reducción del ámbito de los intereses propios de laentidad autónoma definido por el legislador, y se transformaría estanoción de interés propio o respectivo en una apelación a la natura-leza de las cosas mediante la cual la decisión política se traslada dellegislador al juez». La posición consistente en sostener que la conse-cución del interés general ha de obtenerse a través de la distribucióncompetencial, y no frente a ella, ha sido mantenida desde entoncespor el Tribunal. Nos remitimos así a la Sentencia 146/86, en la que sereitera que «la persecución del interés general se ha de materializara través de, y no a pesar de, los sistemas de reparto de competenciasarticulado en la Constitución».

Coherentemente con ello, la utilización de la cláusula del interésgeneral habilitadora de la armonización estatal y contenida en elartículo 150.3, ha de hacerse depender, según la Sentencia resolutoriadel caso LOAPA, del efectivo agotamiento de las posibilidades de hacervaler ese interés a través de los mecanismos «normales» ínsitos enel reparto competencial: «el artículo 150.3 constituye una norma decierre del sistema aplicable sólo a aquellos supuestos en que el legis-lador estatal no disponga de otros cauces constitucionales para el ejer-cicio de su potestad legislativa o éstos no sean suficientes para ga-rantizar la armonía exigida por el interés general, pues en otro caso

1! En esta dirección tuvo difusión en su momento la obra de Luciano PARE-JO, La prevalencia del derecho estatal, Madrid, 1981.

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el interés que se pretende tutelar y que justificaría la utilización de latécnica armonizadora se confunde con el mismo interés general queya fue tenido en cuenta por el poder constituyente al fijar el sistemade distribución de competencias entre el Estado y las CC. AA.».

Ahora bien, estas afirmaciones del Tribunal, si bien venían cierta-mente a resolver algunas de las cuestiones derivadas de la necesidadde garantizar el interés general supraautonómico (eliminándolo comofuente propia por sí mismo, para legitimar una redefinición compe-tencial), no versaban más que sobre una parte del problema. Por unaparte, el mismo Tribunal ha venido reconociendo que la consecucióndel interés general de la nación en cuanto tal es misión que corres-ponde «a los órganos generales del Estado» (STC 14 julio 81): y aunreconociendo que las CC. AA. no son parte ajena a la consecución deese interés, no cabe ignorar que la Constitución contiene previsionesexpresas en ese sentido, y no sólo en el artículo 150.3. En la Sentenciade noviembre de 1981 que citamos más arriba se contiene una ma-tización de considerable importancia: no podrá recurrirse a la nociónde «intereses respectivos» «salvo cuando la propia ley lo exija». Peroésta es precisamente la cuestión. Cuando la propia ley o la mismaConstitución, en forma directa o expresa o en forma implícita peroinequívoca, hace depender la atribución competencial de la noción de«interés general» (con estas palabras o con sus equivalentes), ¿quéconsecuencias han de hacerse derivar de tal atribución? ¿Quién hade definir cuál es ese interés general y determinar el alcance de lacompetencia que de él se deriva? Nos encontramos aquí de nuevoante la cuestión irresoluta: ¿quién decide sobre el interés general?

Esta pregunta puede estimarse característica de la que podríamosllamar la tercera jase del Estado de las Autonomías, fase que seinicia cuando, fijadas las líneas generales —por el legislador, la doc-trina y el Tribunal Constitucional— del desarrollo del diseño auto-nómico, el debate se plantea no tanto —o no sólo— sobre estas líneasgenerales, sino sobre supuestos concretos y atribuciones competen-ciales específicas; cuando se trata, habida cuenta de las previsionesconstitucionales y estatutarias, y de su desarrollo doctrinal y jurispru-dencial, de decidir sobre una atribución específica, a la vista, entreotros factores, del interés general que debe garantizarse. En estoscasos la cuestión se centra en si una materia o un aspecto de suregulación deben estimarse o no como afectas al interés supracomu-nitario, con las consecuencias que se derivan respecto a su atribu-ción a un titular o a otro.

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4. LA DETERMINACIÓN DEL «INTERÉS GENERAL»COMO DECISIÓN POLÍTICA

a) Un ejemplo: la diferenciación bases/desarrollo

Pongamos un ejemplo. El reparto de competencias entre los pode-res centrales del Estado y las Comunidades Autónomas se realiza engran parte, en la Constitución española y los Estatutos de Autonomía,mediante una técnica que podríamos denominar de compartición oparticipación. Coisiste en que se atribuye al Estado central la deter-minación de los elementos básicos de la regulación de una materia(usando términos como «bases» o «legislación básica»), mientras quese atribuye a las Comunidades Autónomas la competencia de «desa-rrollo normativo». Ello exige, primeramente, definir qué es lo básicoen una materia. Pero, bien entendido, correspondiendo al TribunalConstitucional la revisión.

El Tribunal Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha procedidoa establecer criterios para la diferenciación entre lo que es básico(y, en consecuencia, de competencia estatal) y lo que no lo es. Y unode esos criterios (aunque no el único, dada la complejidad y múl-tiples dimensiones de la cuestión) consiste en tener en cuenta si deter-minadas materias, por su relevancia en el contexto general de la na-ción, deben ser objeto de «un tratamiento común y uniforme»13.En estos casos, y como ha señalado la literatura jurídico-pública, nosencontraríamos ante un contenido de lo «básico» determinado «por lanaturaleza de las cosas».

Ahora bien, la determinación de cuáles son esos aspectos básicos«por naturaleza» requiere forzosamente partir de una idea previa dequé materias son «relevantes en el contexto general de la nación»,y ello implica también, inevitablemente, partir de una concepcióndel interés general que difícilmente puede distinguirse de una decisiónpolítica, como arriba se dijo. Así lo ha venido —implícitamente— aadmitir la misma jurisprudencia constitucional, al precisar reiterada-mente que en principio corresponde la determinación de lo básico alas Cortes Generales, rodeándose de esta forma a la decisión políticabásica de las mayores garantías; y ello, desde luego, aparte de la revi-sión que corresponde a la jurisdicción constitucional, a efectos de evi-tar que la apreciación llevada a cabo por el órgano de decisión polí-tica redunde en una vulneración de los límites competenciales esta-

" STC 32/83, de 28-4 (FJ 2.°): «Lo que la Constitución persigue al conferir alos órganos generales del Estado la competencia para fijar las bases de una ma-teria determinada (...) es que tales bases tengan una regulación normativa unifor-me y de vigencia en toda la Nación, porque con ellas se proporciona al sistemanormativo (...) un denominador común, a partir del cual cada Comunidad podrádesarrollar sus propias competencias.» Sigue aquí la doctrina iniciada por laSTC 1/82, de 28 de enero, entre otras.

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blecidos por la Constitución y los Estatutos de Autonomía 14. Comopuede comprenderse, la jurisdicción constitucional se ve, en estos su-puestos, en los mismos confines de su capacidad, al enfrentarse conla delicada tarea de precisar qué debe entenderse por «interés gene-ral» en sentido material.

b) Estado social, actividad de fomento y autonomías territoriales

Posiblemente, el ejemplo más relevante —y que da lugar al títulode la presente exposición— de la inevitable necesidad de adoptar cri-terios políticos inspirados en una particular idea del «interés general»para delimitar competencias entre Estado y CC. AA. pudiera ser elreferente a las funciones del poder público en cumplimiento de losfines propios del Estado de Bienestar. La Constitución española de 1978adopta, como es bien sabido, una posición resueltamente favorablea la intervención de los poderes públicos para garantizar el bienestarde los ciudadanos, desde la perspectiva, marcada en su artículo 1.°, del«Estado social y democrático de derecho». Ello no implica, desde lue-go, que efectivamente los poderes públicos vayan a asumir la cargade proporcionar trabajo, sanidad, vivienda o facilidades deportivasa los ciudadanos, pero sí supone una habilitación suficiente para, silo creen conveniente, desarrollar su actividad en ese sentido.

Dada la amplitud de tal habilitación, las —eventuales— labores defomento, promoción y asistencia social podrán suponer, y de hechosuponen, una considerable movilización de personas y medios, y, para-lelamente, el empleo de grandes sumas económicas.

En este punto ya han surgido, en la realidad política española,serios problemas. Los Presupuestos del Estado, en los últimos años,han venido incluyendo partidas muy importantes para planes rela-cionados con el bienestar social; así, promoción de viviendas, pro-gramas de formación profesional, de asistencia social, de fomento dela agricultura, etc. Y nadie hasta ahora ha negado al legislador estatalla potestad de prever esos fondos. Pero, paralelamente a la previsiónpresupuestaria, ha surgido la práctica de que sea la misma Adminis-tración estatal la que efectivamente gestione la disposición de esosfondos, aun en campos en que las CC. AA. han asumido un ampliomargen de competencias.

La cuestión, pues, ha sido la de hasta qué punto el poder de la bol-sa, el spending power, puede suponer una extensión de la competenciaestatal, creando, por decirlo así, «esferas paralelas» a las esferas com-

" Lo que se establecía ya en la STC de 28 de julio de 1981 (FJ 6.°) y, másexplícitamente, en la STC 68/84, de 11 de junio, en que se afirmaba que «no cabedesconocer que la facultad atribuida por la Constitución al Estado para definir elinterés general, concepto abierto e indeterminado llamado a ser aplicado a lasrespectivas materias, puede ser controlado, frente a posibles abusos, y a posteriorípor este Tribunal» (FJ 4.°).

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petenciales de las CC. AA., caracterizadas por la financiación estatal.Y en este punto la doctrina del Tribunal Constitucional ha sido clara:el spending power no puede suponer sin más una ampliación de laesfera competencial de las instituciones centrales del Estado, "puesuna cosa es la provisión de fondos para actividades de fomento y otrasu efectiva gestión y administración, que puede corresponder alas CC. AA. que hubieran asumido competencias —exclusivas o concu-rrentes— al respecto. Así, por ejemplo, lo determinó el Tribunal Cons-titucional en sus Sentencias 95 y 96 de 1986, en un conflicto de com-petencias sobre gestión de ayudas presupuestarias a jóvenes agricul-tores; reiterando doctrina anterior, se insistía allí en que la «facultadde gasto público en manos del Estado no constituye un título compe-tencial autónomo que puede desconocer, desplazar o limitar las com-petencias materiales que corresponden a las CC. AA., según la Consti-tución y los Estatutos de Autonomía» l5. En consecuencia, se decla-raban de competencia autonómica diversos aspectos de la gestión deesas ayudas.

No obstante, esta solución presenta los mismos problemas —o, almenos, problemas afines— a la delimitación bases/desarrollo. Si laConstitución encomienda a los poderes públicos diversas tareas depromoción y acción social, y esas tareas sólo cobran sentido si se rea-lizan desde una perspectiva global, en el nivel nacional, ¿cómo debeinterpretarse la asunción de competencias exclusivas al respecto porparte de una Comunidad Autónoma, y la ausencia de una habilitaciónconstitucional expresa en favor del Estado? Pues cabe perfectamenteque quede fuera de las reservas en favor del Estado efectuadas en losartículos 149 y otros de la CE la titularidad competencial de las accio-nes de fomento, promoción y asistencia típicas del Estado social enmuchos campos. ¿Puede estimarse, no obstante, que existe un interésgeneral que legitime la competencia estatal, aun en ausencia de titu-laridad expresa? La cuestión es sin duda relevante, dado el volumenque este tipo de actividades supone en términos económicos, y susindudables consecuencias políticas y de atracción de clientela elec-toral.

La respuesta dada hasta ahora por el Tribunal (en las Sentenciascitadas y en la 146/86, sobre programas de asistencia social, entreotras) ha sido inevitablemente la de que hay que atenerse, en últimotérmino, a criterios materiales. El spending power, o el desarrollo delos principios rectores en materia económica y social, no suponen porsí mismos una ampliación de la competencia estatal en perjuicio dela asumida por las CC. AA.; pero, por otro lado, y aun en ausencia deun título competencial expreso en favor del Estado, la asunción decompetencias exclusivas en este ámbito por una Comunidad Autónoma«no pueden entenderse en un sentido estricto de exclusión de actua-ción en el campo de lo social (...) por parte del Estado, respecto de

" STC 95/86, FJ 3°.

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Conflictos competenciales, interés general y decisión política

aquellos problemas específicos que requieran para su adecuado estu-dio y tratamiento un ámbito más amplio que el de la ComunidadAutónoma y que presupongan en su concepción, e incluso en su ges-tión, un ámbito supracomunitario, que puede corresponder al Esta-do (...). Ello quiere decir que, una vez detectado un particular proble-ma social que requiera intervenciones (de Asistencia social) a nivelsupraautonómico, el Estado podría intervenir; pero respetando lascompetencias de las CC. AA. (...)»16, y continúa (FJ 7.°): «a la luzde esta doctrina, sería legítima la intervención estatal directa en lagestión de la concesión de las ayudas sólo en la medida que los pro-gramas correspondientes, por su carácter estatal, no pueden "regiona-lizarse" en su gestión». En el fondo del asunto, pues, llegamos a unadecisión que sólo puede derivar de criterios materiales, fácticos: siun programa, por su propia naturaleza, es o no regionalizable. En úl-timo término, pues, todo depende de la decisión sobre la naturalezaregional o suprarregional de un programa social o económico, es decir,sobre si su organización y gestión puede o no regionalizarse. Clara-mente se trata de una decisión a la que es difícil llegar mediantetécnicas y razonamientos jurisdiccionales; decidir sobre la posibilidad—o incluso la conveniencia— de dirigir un programa económico osocial desde una base nacional o regional es, sin duda, una decisiónpolítica.

La fijación de bases y el desarrollo de los principios rectores dela actividad económica y social son sólo ejemplos de lo indicado másarriba: que no es posible llegar —en la utopía del dual federalism— ala definición armónica de esferas separadas y excluyentes de los di-versos ámbitos competenciales, actuando el Tribunal Constitucionalcomo arbitro de excepcionales disputas competenciales. Por el contra-rio, y por la naturaleza de las cosas, la concreción de la distribucióncompetencial dependerá, en incontables ocasiones, de consideracionesde hecho, de circunstancias fácticas incluso coyunturales y cambian-tes, que habrán de conducir a una decisión sobre los límites del interésgeneral supraautonómico.

5. ¿QUIEN DEBE ADOPTAR DECISIONESSOBRE EL ALCANCE DEL INTERÉS GENERAL?

La cuestión es, así, quién ha de tomar esa decisión. Y, a este res-pecto, el sistema del Estado de las Autonomías presenta notables pecu-liaridades respecto a los ejemplos de Derecho comparado. Por unaparte, presenta una estructura competencial equiparable, en acto o enpotencia, a los sistemas federales; mientras que su estructura organi-zativa o de toma de decisiones aparece como claramente centralista.A mi juicio, éste es el problema esencial ante el que hoy nos encon-tramos.

16 STC 146/86, FJ 5.».

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Con respecto a la esfera competencial, es ya lugar común que lascompetencias de las CC. AA., en la expresión máxima que la Constitu-ción les permite, son equiparables a las de los componentes de Esta-dos federales y claramente superiores a las de entidades regionales—como las regiones de Estatuto ordinario de la República italiana—,que se encuentran constreñidas a actuar dentro de los «principiosde las leyes de la República», sin disponer de bloques materiales com-pletos reservados a su exclusiva competencia. En este aspecto, enopinión general, la posición de las CC. AA. se sitúa en un nivel superiorde autonomía respecto de las regiones autónomas y más próximo alde los Estados federados.

Ahora bien, algo muy distinto ocurre respecto a la esfera organi-zativa. Como se señaló antes, es una necesidad aceptada en los Esta-dos compuestos la de que han de adoptarse decisiones que, por afectaral interés general, han de suponer una cierta retirada o retroceso delos límites generales de la autonomía de los entes territoriales infra-estatales: decisiones que se encomiendan a órganos centrales. Ahorabien —y éste es el elemento a tener en cuenta—, esos órganos cen-trales integran, en forma diversa, una representación de los entes terri-toriales federados. Si hay una expresión de la soberanía o del interésde la Comunidad, es una expresión que deriva, al menos en parte,de la misma voluntad de las entidades federadas. Como consecuencia,y parafraseando a Rousseau, al acatar, en estos casos, la voluntad fede-ral, los entes federados están acatando su propia voluntad.

Me refiero, naturalmente, a la existencia de una segunda Cámara,o Senado federal, en la que se hallan representadas, según diversasfórmulas, las entidades federadas, y al que se atribuyen funcionesdeterminantes en la formación de la voluntad federal, y en la deter-minación del interés general como legitimador de la eventual incidenciade la acción federal en el ámbito competencial de los Estados federa-dos. La característica de estos sistemas es que la afectación de esteámbito, si es necesaria, se produce tras la intervención, por esa vía,de los afectados en la misma formulación del interés general.

En el caso español, la situación, como es sabido, es muy distinta.La inexistencia de órganos centrales en los que intervengan decisiva-mente —o al menos con peso determinante— los representantes delas CC. AA. como tales supone que, curiosamente, la fijación de loscriterios sobre lo que deba entenderse —en los ejemplos que hemospuesto y en otros muchos más que podrían aducirse— por interésgeneral (por bases materiales o por programas no regionalizables, porejemplo) se lleve a cabo sin intervención directa de las CC. AA. ni desus representantes en cuanto tales, excluyendo la débil representaciónde que disponen en el Senado, y siempre habida cuenta del carácterque suponen las decisiones de este órgano frente al claro predominioconstitucional del Congreso. La formulación del interés general se llevaa cabo, así, con una inexistente o mínima participación de las CC. AA.,pese a ser entidades a las que no puede considerarse ajenas a ese

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Conflictos com pe tendal es, interés general y decisión política

«interés general», en cuanto poderes públicos con un ámbito propiode decisión política. Volviendo a los ejemplos citados, la definición delo básico, la definición de las bases por ley, o la habilitación al Eje-cutivo para su regulación reglamentaria, la previsión de partidas pre-supuestarias para actividades de fomento y su consideración como«regionalizables» o no, representan decisiones que inciden directamen-te en el ámbito competencial de las CC. AA. al definir sus límites; noobstante, las CC. AA., directamente afectadas, no participan en esas de-cisiones, ni tienen una oportunidad efectiva de hacer valer sus puntosde vista o de ofrecer alternativas. La única posibilidad de efectiva-mente incidir en esas decisiones no se plantea, pues, dentro de órga-nos o foros políticos: como es bien sabido, frente a la decisión asíadoptada, la única vía disponible es la que ofrece la jurisdicción cons-titucional. Esta se ve así forzosamente abocada, por la inexistenciade otros cauces, a pronunciarse sobre criterios materiales y sobredecisiones que reposan en consideraciones fácticas y muchas vecescoyunturales. Los ejemplos se pueden encontrar, sin excesiva difi-cultad, en los volúmenes de la jurisprudencia constitucional.

Esta podría ser, considerada a grandes rasgos, la tercera fase enla que se encuentra el proceso de desarrollo autonómico: agotada lafase de cumplimiento del proceso de constitución y efectiva adopciónde servicios por las CC. AA., fijados los criterios generales de relaciónentre éstas y los órganos centrales del Estado, la fase actual, en losúltimos dos o tres años, supone una etapa de deslinde concreto yespecífico de competencias, en ausencia de un mecanismo político quegarantice la intervención de todas las partes afectadas, y, como con-secuencia, con un alto índice de conflictividad jurisdiccional. Ello su-pone un evidente peligro: el de que la jurisdicción constitucional debapronunciarse no sobre los límites en que deben ejercerse las compe-tencias de los órganos estatales y autonómicos, sino sobre los crite-rios materiales que justifican —en nombre del interés general— laadopción de medidas o programas de alcance nacional, derivadas denecesidades percibidas, o de previsiones efectuadas por los actores po-líticos. Con ello, forzosamente el juicio de constitucionalidad correrágrave riesgo de verse desplazado hacia un juicio de conveniencia po-lítica,- que se impondría a aquellos que, en realidad, deberían haberloadoptado. Y a este respecto, simplemente, es obligado reconocer queel Tribunal no ha sido diseñado para cumplir las funciones de unaCámara territorial; y, sin embargo, y por las razones indicadas, seve obligado a realizar en parte las funciones de ésta: definir criteriosy contenidos materiales del interés general supraautonómico.

Buscar una fórmula para definir este interés con participaciónde los afectados es posiblemente el mayor reto con que hoy se en-frenta el desarrollo del Estado de las Autonomías. No es ni puedeser objeto de la presente exposición ofrecer propuestas en este sen-tido, si bien, al menos, cabe señalar que es muy dudoso que esa fórmu-la consista en acuerdos de cooperación voluntaria, que podrían supo-

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ner un liberum vetum de alguna o algunas CC. AA. Más bien parece,a la luz de lo expuesto, que se debería partir del hecho de que, enciertas ocasiones, la soberanía exige sus derechos; y, en consecuencia,la solución podría ir en la vía de participar en las decisiones de losórganos de la soberanía, y no sólo discutir o negociar con ellos.En todo caso, tales decisiones son —y deben ser— decisiones políticas.

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