1 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

La protección del medio acuático frente a las actividades en tierra

en el litoral del Río de la Plata y su Frente Marítimo

Juan Oribe Stemmer (Especialista Sectorial, asuntos jurídicos e institucionales)

María Marcela Flores (Especialista Sectorial adjunta, asuntos jurídicos e institucionales)

El estudio es una versión desarrollada del informe presentado por el Área jurídica e institucional del Proyecto en oportunidad del Primer Taller “Gestión de la contaminación: hacia una estrategia binacional para el Río de la Plata y su Frente Marítimo”, Buenos Aires, junio de 2005. Los autores agradecerían comentarios y sugerencias, los cuales pueden ser hechos llegar por correo electrónico a:

juan.oribe@freplata.org mmflores@lpsat.com.ar

1.- El impacto dañoso de las actividades en tierra sobre el medio acuático

Por mucho tiempo, la atención de los países y de la comunidad internacional se concentró en un tipo específico de actividad dañosa para el medio acuático: la contaminación. Especialmente la contaminación causada por los derrames o vertimientos desde buques. Sin embargo, como resultado de los convenios internacionales adoptados en el seno de la OMI (aunque OILPOL, suscrita en 1954, es anterior a la instalación de esta organización internacional) y de la eficaz acción de las Autoridades Marítimas, se ha producido una reducción importante en el aporte que realiza el sector marítimo a la contaminación marina. En cambio está adquiriendo cada vez más relieve el aporte que realizan las actividades en tierra.

El impacto dañoso de las actividades realizadas en tierra sobre el medio acuático es el resultado de una cadena causal que involucra, por lo menos, dos espacios geográficos diferentes: el espacio donde se desarrollan las actividades dañosas (tierra) y el espacio donde se produce el impacto dañoso (espacio acuático). Ese impacto puede ser directo, por ejemplo los vertimientos de sustancias contaminantes al alcantarillado que luego los conducen al mar, o indirecto, por ejemplo a través de la atmósfera o de los cursos de agua que se vierten al mar.

El medio acuático puede recibir el impacto directo o indirecto de una variedad de actividades realizadas en tierra (incluyendo en esta última todo el espacio continental a partir de la línea de la ribera). La contaminación en sentido estricto es un tipo específico de actividad con un impacto dañoso, pero no la única. Sin perjuicio de ello, cuando se examina los acuerdos internacionales o la legislación nacional se comprueba que, por lo general, el texto legal incorpora una obligación general de tutelar el medio acuático y después se refiere específicamente al caso de la contaminación. De ello no debería interpretarse, sin embargo, que la obligación de tutelar no se aplica a otros tipos de acciones humanas potencialmente dañosas para el entorno acuático.

El presente documento tiene un carácter exclusivamente técnico y no debe ser considerado como de carácter oficial. Las afirmaciones en el mismo son de exclusiva responsabilidad de sus autores. El contenido no refleja necesariamente la opinión del Proyecto ni de ningún organismo nacional o internacional.

2 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

Las actividades que pueden dañar el medio acuático pueden clasificarse de acuerdo a

a.- el tipo de impacto ambiental dañoso sobre el medio acuático o contaminación; y o otros tipos de impacto dañoso sobre el entorno (1).

b.- el tipo de fuente o fuentes localizadas; o fuentes no puntuales o difusas; y o deposición atmosférica.

c.- la ubicación geográfica de la fuente: o en la costa; o en el hinterland de la costa; y o la contaminación a grandes distancias, por ejemplo contaminación transfronteriza a

grandes distancias a través de la atmósfera. La preocupación por el impacto dañoso de las actividades realizadas en tierra sobre el medio acuático se ha reflejado en diversos instrumentos internacionales, algunos de alcance global (por ejemplo la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar), otros de carácter regional (por ejemplo, el Convenio de Paris para la prevención de la contaminación marina de origen terrestre, suscrito en 1974). El Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, suscrito en 1973, establece el marco jurídico para la protección del medio acuático en aquel espacio acuático del impacto de la actividad humana, especialmente (pero no exclusivamente) de la contaminación.

Un ejemplo de la creciente importancia adjudicada al deterioro del medio acuático debido al impacto de actividades en tierra es la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. La misma establece la obligación general de todos los Estados de proteger y preservar el medio marino. Con tal propósito, “tomarán, individual o conjuntamente según proceda, todas las medidas compatibles con esta Convención que sean necesarias para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino procedente de cualquier fuente” (2). El artículo 207 de la Convención se refiere específicamente a la contaminación causada por fuentes terrestres. Estipula que

“1.- Los Estados dictarán leyes y reglamentos para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino procedente de fuentes terrestres, incluidos los ríos, estuarios, tuberías y estructuras de desagüe, teniendo en cuenta las reglas y estándares, así como las prácticas y procedimientos recomendados, que se hayan convenido internacionalmente.

2.- Los Estados tomarán otras medidas que puedan ser necesarias para prevenir, reducir y controlar esa contaminación.

1 .- El concepto de contaminación suele ser definido precisamente en la legislación y en los convenios internacionales. Al mismo tiempo, existen otros tipos de actividades que pueden aparejar un impacto dañoso sobre el medio acuático. Incluyendo, por ejemplo, la extracción de determinadas sustancias que se encuentran naturalmente en el agua, evitar el ingreso de sustancias o de energía que naturalmente entrarían al curso de agua, los cambios en el régimen, flujo o circulación de las mismas (Lammers. J. G. “Pollution of international watercourses”. Martinus Nijhoff Publishers, 1984. Páginas 8-9). La actividad humana también puede tener impacto sobre los fondos de los cursos de agua o el equilibrio de los ecosistemas, por ejemplo mediante la introducción de especies exóticas. 2 .- Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Artículos 192 y 194.

3 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

3.- Los Estados procurarán armonizar sus políticas al respecto en el plano regional apropiado.

4.- Los Estados, actuando especialmente por conducto de las organizaciones internacionales competentes o de una conferencia diplomática, procurarán establecer reglas y estándares, así como prácticas y procedimientos recomendados, de carácter mundial y regional, para prevenir, reducir y controlar esa contaminación, teniendo en cuenta las características propias de cada región, la capacidad económica de los Estados en desarrollo y su necesidad de desarrollo económico. Tales reglas, estándares y prácticas y procedimientos recomendados serán reexaminados con la periodicidad necesaria.

5.- Las leyes, reglamentos, medidas, reglas, estándares y prácticas y procedimientos recomendados a que se hace referencia en los párrafos 1, 2 y 4 incluirán disposiciones destinadas a reducir lo más posible la evacuación en el medio marino de sustancias tóxicas, perjudiciales o nocivas, en especial las de carácter persistente.” (3)

A su vez, el artículo 213, sobre ejecución de las normas acerca de protección ambiental de la contaminación proveniente de fuentes terrestres, provee que los “Estados velarán por la ejecución de las leyes y reglamentos que hayan dictado de conformidad con el artículo 207 y dictarán leyes y reglamentos y tomarán otras medidas necesarias para poner en práctica las reglas y estándares internacionales aplicables establecidos por conducto de las organizaciones internacionales competentes o de una conferencia diplomática para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino procedente de fuentes terrestres.”(4)

El artículo 207 de la Convención abarca tanto a la contaminación marina a partir de fuentes terrestres directa como a la indirecta. La obligación de tomar las medidas necesarias para “prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino procedente de fuente terrestres” debería conducir a los Estados a tomar las medidas necesarias de protección del ambiente en tierra y aguas arriba en las cuencas que desemboquen en el mar.

Una característica importante del Derecho internacional para la protección del entorno es la adopción de instrumentos internacional de carácter no obligatorio. Así, la Agenda 21, luego de recordar que las “fuentes terrestres representan el 70% de la contaminación marina, mientras que las actividades del transporte marítimo y el vertimiento en el mar representan el 10% cada una”, establece que los “Estados deberían tomar medidas en el plano nacional y, según proceda, en los planos regional y subregional” y tomar en consideración las Directrices de Montreal para la protección del medio marino contra la contaminación procedente de fuentes terrestres (5). Las Directrices de Montreal para la protección del medio marino contra la contaminación proveniente de tierra aprobadas en 1985 fueron seguidas luego por el Programa de acción mundial para la protección del medio marino frente a las actividades realizadas en tierra (Washington, 1995) y la Declaración de Montreal sobre la protección del medio marino frente a las actividades realizadas en tierra (Montreal, 2001).

3 .- Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Artículo 207. 4 .- Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Artículo 213. 5 .- Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Río de Janeiro, 1992. Agenda 21. Parágrafos 17.18 y 17.24.

4 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

2.- Concepto de contaminación del medio acuático

La mayoría definiciones de contaminación del medio acuático toman como punto de partida la definición elaboradas por la Asociación de Derecho Internacional en 1966 (6) y el GESAMP en 1971 (7). Estas definiciones fueron luego tomadas y adaptadas en instrumentos internacionales y en la legislación de los países. Ejemplos de este proceso de incorporación de un concepto científico en el nivel jurídico son la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano (1972), el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, suscrito en 1973, el Estatuto del Río Uruguay, suscrito en 1975, y la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, suscrita en 1982 (8). Esta última define a la contaminación del medio marino como:

“la introducción por el hombre, directa o indirectamente, de sustancias o de energía en el medio marino incluidos los estuarios, que produzca o pueda producir efectos nocivos tales como daños a los recursos vivos y a la vida marina, peligros para la salud humana, obstaculización de las actividades marítimas, incluidos la pesca y otros usos legítimos del mar, deterioro de la calidad del agua del mar para su utilización y menoscabo de los lugares de esparcimiento”.

El Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo fija el significado del término contaminación como “la introducción directa o indirecta, por el hombre, en el medio acuático, de sustancias o energía de las que resulten efectos nocivos” (9). Esa introducción puede ser el resultado de una variedad de actividades. Así, MARPOL 73/78 define a la descarga como cualquier derrame de sustancias perjudiciales o con afluentes que contengan tales sustancias procedente de un buque por cualquier causa y comprendiendo todo tipo de escape, evacuación, rebose, fuga, achique, emisión o vaciamiento. El Convenio de Londres considera vertimiento a toda evacuación deliberada en el mar de desechos u otras materias efectuada desde buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar (10).

El Estatuto del Río Uruguay define a la contaminación como “la introducción directa o indirecta, por el hombre, en el medio acuático, de sustancias o energía de las que resulten efectos nocivos” (11). El Digesto sobre el uso y aprovechamiento del Río Uruguay reitera la definición en el Estatuto y luego se refiere a diferentes tipos específicos de contaminación: contaminación industrial, contaminación

6 .- International Law Association. 52ª. Conferencia de la International Law Association. Helsinki, 1966. “Reglas de Helsinki sobre los usos de las aguas de los ríos internacionales.” 7 .- Joint Group of Experts on the Scientific Aspects of Marine Pollution, Grupo de Expertos sobre los Aspectos Científicos de la Contaminación Marina.

8 .- Declaración de Estocolmo, Principios 6 y 7; República Argentina – República Oriental del Uruguay, Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, artículo 47; República Argentina – República Oriental del Uruguay, Estatuto del Río Uruguay, artículo 40; Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, artículo 1.4. 9 .- Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo. Artículo 47. 10.- Convenio Internacional para prevenir la contaminación por los buques, 1973, en su forma modificada por el correspondiente Protocolo de 1978. MARPOL 73/78. Artículo 2. Ratificado por la República Argentina: Ley Nacional N° 24.089 del 3 de junio de 1992; y la República Oriental del Uruguay. Decreto Ley Nº 14.885 del 25 de abril de 1979. Convenio sobre prevención de la contaminación del mar por vertimiento de desechos y otras materias. (Convenio de Londres). Londres 29 de diciembre de 1972. Ratificado por la República Argentina por Ley Nacional N° 21.947. Artículo 3. 11 .- República Argentina – República Oriental del Uruguay. Estatuto del Río Uruguay (1975). Artículo 40. Esta definición es idéntica a la incorporada en el artículo 47 del Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo (1973).

5 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

agrícola, contaminación urbana, contaminación por buques, artefactos navales, aeronaves e instalaciones costa afuera y contaminación vinculada a los recursos del lecho y subsuelo. También fija el significado de la frase “efectos nocivos”. Estos consisten en

“toda alteración de la calidad de las aguas, que impida o dificulte cualquier uso legítimo de las mismas, que produzca efectos deletéreos o daños a los recursos vivos, riesgos a la salud humana, amenaza a las actividades acuáticas incluyendo la pesca o reducción de las actividades recreativas”.(12)

El Digesto distingue tres tipos de actividades dañosas para el medio acuático que pueden dar lugar a un incidente de contaminación (13):

El Decreto Nacional No. 674/89 de la República Argentina define al vertido como “el efluente residual evacuado fuera de las instalaciones de los establecimientos industriales y/o especiales, con destino directo o indirecto a colectoras, colectores, cloacas máximas, conductos pluviales, cursos de agua y el suelo, ya sea mediante evacuación o depósito” (14). El Código de Aguas uruguayo prohíbe “introducir en las aguas o colocar en lugares desde los cuales puedan derivar hacia ellas, sustancias, materiales o energía susceptibles de poner en peligro la salud humana o animal, deteriorar el medio ambiente natural o provocar daños” (15).

12 .- Comisión Administradora del Río Uruguay. Digesto sobre el uso y aprovechamiento del Río Uruguay. Tema E3: Contaminación. Sección 2. Definiciones.

13 .- Comisión Administradora del Río Uruguay. Digesto sobre el uso y aprovechamiento del Río Uruguay. Tema E3: Contaminación. 14 .- República Argentina. Decreto Nacional No. 674/89 del 24 de mayo de 1989. Artículo 4. 15.- República Oriental del Uruguay. Decreto – Ley No. 14.859 del 15 de diciembre de 1978. Código de Aguas. Artículo 144.

Descarga. La introducción en el medio acuático de sustancias perjudiciales o fluidos que contengan tales sustancias, procedentes de buques, aeronaves o artefactos navales, por cualquier causa y comprende todo tipo de escape, evacuación, rebose, fuga, achique, emisión o vaciamiento.

Incidente de contaminación. Suceso que causa o puede, potencialmente, causar una descarga, una echazón o un vertimiento de hidrocarburos o de cualquier otra sustancia perjudicial y que requiere la realización de una operación o una acción inmediata de lucha a fin de eliminar o reducir sus efectos nocivos.

Echazón. Acto de arrojar voluntariamente al agua bienes materiales, que pueden corresponder tanto al buque, aeronave o artefacto naval como a la carga, con el fin de preservar su seguridad.

Vertimiento. Toda evacuación deliberada en el medio acuático de desechos u otras materias efectuada desde buques, aeronaves, instalaciones costa afuera u otras construcciones y todo hundimiento deliberado en el mismo medio de buques, aeronaves, instalaciones costa afuera u otras construcciones.

6 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

La contaminación de las aguas puede ser directa o indirecta (16). La primera es “la acción y el efecto de introducir materias en cualquier estado físico o formas de energía, de modo directo, que puedan degradar, física, química o biológicamente al recurso hídrico o al medio ambiente ligado al mismo”. Por contaminación indirecta se entiende “las que pueden provocar un perjuicio diferido en el tiempo, como las provenientes de actividades domésticas, disposición de basura, agroquímicos, residuos y vertidos industrial, mineros, o de cualquier otro tipo, inclusive los aéreos” (17).

La contaminación desde fuentes terrestres es un tipo específico de daño ambiental de creciente importancia. Ello ha conducido a la elaboración de instrumentos jurídicos que se refieren específicamente a ese tipo de impacto ambiental dañoso. Por ejemplo, el Convenio de Helsinki para la protección del medio marino del Mar Báltico, el Convenio de Barcelona para la protección del medio acuático en el Mar Mediterráneo y el Convenio para la protección y desarrollo del medio marino en la región del Gran Caribe. El Convenio de Helsinki adopta una definición amplia de contaminación (18). Es contaminación,

“la introducción por el hombre de forma directa o indirecta en el mar, incluidos los estuarios, de sustancias o energía que puedan llegar a crear riesgos para la salud humana, provocar daños a recursos vivos y ecosistemas marinos, obstaculizar los usos lícitos del mar, incluida la pesca, mermar la calidad del agua del mar para su uso y reducir las posibilidades de recreo.”

Luego considera específicamente el caso de la contaminación marina producida por fuentes terrestres, la cual es definida como

“la contaminación del mar desde todo tipo de fuentes terrestres concretas y difusas por agentes que llegan al mar arrastrados por el agua, el aire o directamente desde la costa. Incluye la contaminación por cualquier evacuación deliberada bajo el fondo marino que tenga acceso desde tierra por túneles, tuberías u otros medios.”(19)

La contaminación marina proveniente de fuentes terrestres se origina en

“las fuentes puntuales y difusas terrestres desde las cuales llegan a la zona marítima sustancias o energía arrastradas por el agua, el aire o directamente desde la costa. Quedan incluidas como fuentes los vertidos voluntarios con fines de eliminación en el subsuelo marino, al que pueda accederse desde tierra por túneles, tuberías u otros medios, así como las estructuras artificiales situadas en la zona marítima bajo jurisdicción de una Parte contratante y cuyo fin no sea el de realizar actividades marítimas”(20).

El Convenio de Barcelona (suscrito en 1976 y modificado en 1995) incluye un artículo donde se refiere a la contaminación procedente de los “territorios de las Partes y que llega al mar”, directamente desde vertederos que descarga en el mar o a través de la eliminación en las costas”; indirectamente “a través de los ríos, canales u otros cursos de agua, incluidas las corrientes subterráneas, o a causa de la escorrentía”; o “a la contaminación procedente de fuentes terrestres transportada por la atmósfera”

16 .- Ver, pro ejemplo, Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, artículo 47, Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, artículo 1.4. 17 .- República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Código de Aguas. Ley de la Provincia de Buenos Aires No. 12.257 del 9 de febrero de 1999. Artículo 103. 18 .- Convenio sobre protección del medio marino de la zona del Mar Báltico, 1992 19 .- Convenio sobre protección del medio marino de la zona del Mar Báltico, 1992. Artículo 2. 20 .- Convenio sobre la protección del medio marino del Nordeste Atlántico. París, 1992 (Convenio OSPAR). Artículo 1.

7 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

(21). En el Convenio sobre la protección del medio marino en la región del Gran Caribe las Partes acordaron adoptar “todas las medidas adecuadas para prevenir, reducir y controlar la contaminación de la zona de aplicación del Convenio causada por la evacuación de desechos en las zonas costeras o por descargas provenientes de ríos, estuarios, establecimientos costeros, instalaciones de desagüe o cualesquiera otras fuentes situadas en sus territorios” (22). 3.- El marco jurídico en el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo (23)

El Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo fue suscrito por la República Argentina y la República Oriental del Uruguay en noviembre de 1973. Es un acuerdo internacional complejo. Por una parte es un tratado de límites, por la otra establece un estatuto para la explotación de los usos y recursos de los dos espacios acuáticos y la protección de su medio ambiente. El Tratado previó la instalación de dos comisiones binacionales: la Comisión Administradora del Río de la Plata (CARP) y la Comisión Técnica Mixta del Frente Marítimo (CTMFM). Ambas son organismos internacionales de naturaleza gubernamental y gozan de la personalidad jurídica para el cumplimiento de sus cometidos (24). Las Comisiones son organismos permanentes y fueron establecidas en 1976.

El Tratado establece una obligación general de proteger el medio acuático (artículo 48):

“Cada Parte se obliga a proteger y preservar el medio acuático y, en particular, a prevenir su contaminación, dictando las normas y adoptando las medidas apropiadas de conformidad a los convenios internacionales aplicables y con adecuación, en lo pertinente, a las pautas y recomendaciones de los organismos técnicos internacionales.”

El Tratado define el bien jurídico tutelado, las actividades dañosas para el mismo, el espacio de aplicación de la obligación de tutelar y las obligaciones de las Partes:

a.- el bien jurídico tutelado. El artículo 48 del Tratado estipula que las Partes asumen la obligación de proteger y preservar el medio acuático. Esta redacción permite concluir que el marco jurídico previsto en el mismo no solamente tiene como finalidad tutelar el bien agua, sino un conjunto más complejo de elementos e interacciones englobados en el concepto de medio (25). La expresión medio acuático también es utilizada en los artículos 47 (definición de contaminación), 80 (cometidos de la CTMFM) y 82.b. (cometido de la CTMFM de realizar conjuntamente estudios e investigaciones de carácter científico). Al mismo tiempo, el Tratado se refiere específicamente al agua en sus artículos 49 (“contaminación de las aguas”), 50

21 .- Convenio de Barcelona para la protección del Mar Mediterráneo contra la contaminación (1976), modificado en 1995. Artículo 8. En 1980 se suscribió el Protocolo sobre la protección del Mar Mediterráneo contra la contaminación de origen terrestre (Atenas, 17 de mayo de 1980, entró en vigor en 1983) el cual fue enmendado en 1996. 22.- Convenio para la protección y el desarrollo del medio marino en la región del Gran Caribe. Cartagena de Indias, 24 marzo 1983. 23 .- Entre los antecedentes consultados para la elaboración del presente estudio corresponde destacar el siguiente: Prieur. M.; Monédiaire. G.; Pelisson. F.; Lamas. A.; Castaño. M. E. “Protección Ambiental del Río de la Plata y su Frente Marítimo: prevención y control de la contaminación y restauración de hábitat”. “Informe sobre aspectos jurídicos e institucional. Informe final de diagnóstico.” Diciembre 2002. 24 .- Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo. Artículos 60 y 81. 25 .- El Tratado recoge el concepto de sistema bioecológico en su artículo 82.c.

8 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

(obligación de informarse recíprocamente), 66.a. (las aguas del Río) y utiliza la expresión “aguas de uso común” en varios de sus artículos (26).

El Tratado no define el concepto de medio. Sin embargo, los términos “agua” y “medio acuático” se refieren a dos objetos diferentes (aunque estrechamente vinculados entre si). El agua es uno de los elementos, seguramente el más importante, del medio acuático, pero no el único. La tesis de que, en el Tratado, las Partes asumen una obligación de proteger el medio acuático como un bien jurídico autónomo, en un sentido amplio, encuentra fundamento en la definición de contaminación en el mismo. Es contaminación la introducción directa o indirecta de sustancias en el medio acuático con un impacto ambiental dañoso (27). Refiriéndose al artículo 47 del Tratado, González Lapeyre señala que al redactar la definición de contaminación se habían “tomado en cuenta los más modernos desarrollos en la materia”, en particular los efectuados por la International Law Association en su reunión de Helsinki de 1966 (Reglas de Helsinki), el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y Protección del Medio Ambiente de Colombia (aprobado en 1974), la Declaración de Estocolmo (1972) y “las distintas reuniones de la Conferencia de Derecho del Mar de la Organización de las Naciones Unidas” (28). Las “Reglas de Helsinki” se refieren únicamente a la contaminación de las aguas de las cuencas fluviales internacionales (29). En cambio, la Declaración de Estocolmo y el Código Nacional del medio ambiente colombiano tienen como finalidad tutelar el medio ambiente considerado como un bien autónomo. La Parte XII de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar tiene como objeto la protección y preservación del medio marino.

La Declaración de Estocolmo comienza proclamando que el “hombre es a la vez obra y artífice del medio que lo rodea”. El Principio 6 establece que debe “ponerse fin a la descarga de sustancias tóxicas y de otras materias y a la liberación de calor, en cantidades o concentraciones tales que el medio no pueda neutralizarlas, para que no se causen daños graves o irreparables a los ecosistemas”. El Principio 21 de la Declaración estipula que, de

“conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y con los principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos en aplicación de su propia política ambiental y la obligación de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control no

26 .- Diferentes artículos del Tratado sobre protección del medio ambiente utilizan el término agua. Las Partes “se obligan a no disminuir en sus respectivos ordenamientos jurídicos las exigencias técnicas en vigor para prevenir la contaminación de las aguas” (artículo 49). La Comisión Administradora del Río de la Plata, tiene el cometido de “promover la realización conjunta de estudios e investigaciones de carácter científico” se refiere a los efectos nocivos que puedan derivar del “uso, exploración y explotación de las aguas del Río” (artículo 66.a.).

En cambio, la Comisión Técnica Mixta del Frente Marítimo, tiene como objetivo contribuir a la “eliminación de la contaminación y otros efectos nocivos que puedan derivar del uso, exploración y explotación del medio marino” (artículo 82.b.)

El Tratado utiliza la expresión “aguas de uso común” en varias oportunidades, incluyendo los artículos 2, 6, 9, 10, 11, 14, 38, 39, 56 y 58. 27 .- Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo. Artículo 47. 28 .- González Lapeyre. E. “Los límites de la República Oriental del Uruguay.” Ediciones Jurídicas Amalio Fernández. Montevideo, 1992. Páginas 153 – 154. 29 .- ILA. Reglas de Helsinki sobre los usos de las aguas de los ríos internacionales (1966). Artículo IX.

9 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

perjudiquen al medio de otros Estados o de zonas situadas fuera de toda jurisdicción nacional.”

La Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar comenzó a sesionar en diciembre de 1973 pero fue precedida por un extenso período de preparación y deliberación donde comenzaron a cristalizarse muchos de los conceptos e institutos que luego fueron incorporados en la Convención. La definición de contaminación en la Convención se refiere al agua como uno de los elementos, entre otros, del bien tutelado medio acuático que puede ser dañado por la contaminación (30). El ordenamiento jurídico interno de la República Argentina y la República Oriental del Uruguay adopta el concepto de medio y establece un completo marco normativo e institucional para su tutela. La Constitución Nacional argentina establece que todos “los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras”; Constitución de la República uruguaya declara que protección del medio ambiente es de interés general (31). b.- la obligación de preservar y proteger el medio acuático. El artículo 48 establece la obligación general de cada Parte, de “proteger y preservar el medio acuático”y “en particular”, la obligación de prevenir su contaminación. Las Partes dictarán las normas y adoptarán las medidas apropiadas en tal sentido. Ello, de conformidad con los convenios internacionales aplicables y con adecuación, “en lo pertinente, a las pautas y recomendaciones de los organismos técnicos internacionales”.

Esa redacción recuerda el artículo 213 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, que establece que los Estados “dictarán leyes y reglamentos y tomarán otras medidas necesarias para poner en práctica la reglas y estándares internacionales aplicables establecidas por conducto de las organizaciones internacionales competentes o de una conferencia diplomática” para prevenir la contaminación proveniente de fuentes en tierra. Los términos “pautas”, “recomendaciones”, “reglas” y “estándares” aluden a normas de carácter técnico para la protección del medio ambiente. Al mismo tiempo, las mismas deben provenir de los organismos técnicos internacionales o, en el caso del artículo 213 de la Convención, de una conferencia diplomática.

El Tratado no define que entiende como daño al medio ambiente. En la República Argentina, la Ley General de Medio Ambiente define el daño ambiental como “toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos” (32). En la República Oriental del Uruguay, el Código de Aguas prohíbe “introducir en las aguas o colocar en lugares desde los cuales puedan derivar hacia ellas, sustancias, materiales o energía susceptibles de poner en peligro la

30.- Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Artículo 1.4. Por contaminación del medio marino “se entiende la introducción por el hombre, directa o indirectamente, de sustancias o de energía en el medio marino incluidos los estuarios, que produzca o pueda producir efectos nocivos tales como daños a los recursos vivos y a la vida marina, peligros para la salud humana, obstaculización de las actividades marítimas, incluidos la pesca y otros usos legítimos del mar, deterioro de la calidad del agua del mar para su utilización y menoscabo de los lugares de esparcimiento”.

31 .- República Argentina. Constitución de la Nación, artículo 47. República Oriental del Uruguay, Constitución de la República, artículo 41. 32 .- República Argentina. Ley Nacional No. 25.675 del 27 de noviembre de 2002. Ley General del Ambiente. Artículo 27.

10 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

salud humana o animal, deteriorar el medio ambiente natural o provocar daños” (33), y la ley que declara de interés general la protección del medio ambiente define al daño ambiental como “toda pérdida, disminución o detrimento significativo que se infiera al medio ambiente” (34). El Digesto del Río Uruguay define al efecto nocivo como “toda alteración de la calidad de las aguas que impida o dificulte cualquier uso legítimo de las mismas, que produzca efecto deletéreos o daños a los recursos vivos, riesgo a la salud humana, amenaza a las actividades acuáticas, incluyendo la pesca, o reducción de las actividades recreativas” (35).

c.- el espacio geográfico de aplicación. El bien jurídico tutelado “medio acuático” tiene una dimensión geográfica delimitada en el Tratado: es el medio acuático en el Río de la Plata y su Frente Marítimo (36). En lo que se refiere a este último, es importante tener presente que también es de aplicación la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (37).

El Tratado se concentra en el impacto ambiental dañoso de la actividad humana sobre el medio acuático, sin distinguir el lugar donde se produzcan aquellas. Como resultado, los Estados ribereños, para cumplir con su obligación de “proteger y preservar” el medio acuático en el espacio geográfico Río de la Plata y su Frente Marítimo, deberán adoptar las normas y medidas necesarias en su territorio continental que impidan que se produzca aquel impacto dañoso. El Digesto elaborado por CARU, luego de definir a la contaminación enumera como instancias de introducción directa o indirecta de sustancias o energía de la que resulten efectos nocivos en el medio acuático a la contaminación industrial, la contaminación agrícola y la contaminación urbana. En todos estos casos, se trata de actividades que se desarrollan en tierra – incluso pueden tener lugar a considerable distancia del Río Uruguay – que tienen un impacto dañoso directo o indirecto sobre el medio acuático que se desea proteger (38).

d.- las obligaciones de las Partes

El Tratado establece tres obligaciones principales en esta materia:

a).- proteger y preservar el medio acuático y prevenir la contaminación. Proteger significa “amparar, favorecer, defender”; preservar significa “proteger, resguardar anticipadamente a un persona, animal o cosa, de algún daño o peligro” (39). Con tal propósito, las Partes dictarán las normas y adoptarán las medidas apropiadas (40). Las

33 .- República Oriental del Uruguay. Decreto-Ley No. 14.859 del 15 de diciembre de 1978. Artículo 144. 34 .- República Oriental del Uruguay. Ley No. 17.283 del 28 de noviembre de 2000. Artículo 3. 35 .- Comisión Administradora del Río Uruguay. Digesto sobre el uso y aprovechamiento del Río Uruguay. Tema E3. Contaminación. Título 1. 36 .- Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo. Artículos 47 y 48. Es importante señalar aquí que el artículo 47, que define el concepto de contaminación, establece que dicho concepto es “a los efectos del presente Tratado”. El artículo 48, donde se estipula la obligación general de proteger el medio acuático no tiene una frase similar. 37 .- Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Artículos 207, 237 y 331 38 .- Comisión administradora del Río Uruguay. Digesto sobre el uso y aprovechamiento del Río Uruguay. Tema E3. Título 1. Además, el Digesto menciona la contaminación por buques, artefactos navales, aeronaves e instalaciones costa afuera y la contaminación vinculada a los recursos del lecho y el subsuelo. En ambos casos se trata de actividades que se desarrollan en el Río. 39 .- Diccionario de la Real Academia. Voces proteger y preservar. 40 .- Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo. Artículo 48.

11 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

mismas estarán conformes con “los convenios internacionales aplicables y con adecuación, en lo pertinente, a las pautas y recomendaciones de los organismos internacionales” (41);

b).- no disminuir en sus respectivos ordenamientos jurídicos las exigencias técnicas en vigor para prevenir la contaminación de las aguas ni la severidad de las sanciones establecidas para los casos de infracción (42).

c).- informarse recíprocamente sobre toda norma que prevean dictar con relación a la contaminación de las aguas (43).

El Tratado también define principios básicos en cuanto a responsabilidad por los daños causados por contaminación. Cada Parte será responsable frente a la otra por los daños inferidos como consecuencia de la contaminación causada por sus propias actividades o por las de personas físicas o jurídicas domiciliadas en su territorio (44). En casos de infracciones en materia de contaminación, el ejercicio de jurisdicción de una de las Partes será sin perjuicio de los derechos de la otra, de la otra Parte a resarcirse de los daños que haya sufrido, a su vez, como consecuencia de la misma infracción (45).

Esa redacción refleja la preocupación de las Partes por la contaminación. Cabe preguntarse cuáles serían los principios aplicables en el caso de otras actividades con un impacto dañoso sobre el entorno acuático que no queden comprendidas en el concepto de contaminación del artículo 47 del Tratado.

El Tratado se refiere a dos espacios acuáticos de diferente naturaleza: el Río de la Plata, que es un ámbito fluvial que desde el punto de vista jurídico se trata de aguas interiores, y el Frente Marítimo, un espacio oceánico sujeto al régimen general del Derecho del Mar y otros acuerdos internacionales multilaterales aplicables a aquellos espacios y a las actividades que se desarrollan en los mismos (como, por ejemplo, las convenciones elaboradas en el seno de la OMI). A diferencia de lo que sucede con el Río de la Plata, el Tratado no delimita el Frente Marítimo. La expresión es utilizada en el título del acuerdo internacional y en el título de su Parte Segunda que se refiere al espacio marítimo que se extiende mar adentro del límite exterior del Río de la Plata.

41 .- Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo. Artículo 48. Este texto recuerda el artículo 213 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, que estipula que los Estados “dictarán leyes y reglamentos y tomarán otras medidas necesarias para poner en práctica las reglas y estándares internacionales aplicables establecidos por conducto de las organizaciones internacionales competentes o de una conferencia diplomática para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino procedente de fuentes terrestres.”

El artículo 48 del Tratado es una norma “abierta” en dos respectos. Primero, porque refiere expresamente a los Gobiernos a elementos de juicio externos al Tratado (“los convenios internacionales aplicables” y las “pautas y recomendaciones de los organismos técnicos internacionales”); y, segundo, porque no limita esa referencia en el tiempo. Como resultado lo que corresponde es tener presentes los convenios, pautas y recomendaciones existentes en el momento de aplicación del artículo 48 del Tratado al caso concreto. Esta solución es la reconocida por la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia en materia ambiental (CIJ. Asunto del proyecto de Gabcikovo-Nagymaros. Decisión de la Corte, parágrafo 140). 42 .- Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo. Artículo 49. 43 .- Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo. Artículo 50. 44 .- Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo. Artículo 51. 45 .- Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo. Artículo 52.

12 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

En la medida de que se trata de un espacio marítimo, el Frente Marítimo se encuentra sujeto al régimen general del Derecho del Mar codificado en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (y de los demás acuerdos multilaterales cuyo ámbito de aplicación son los espacios marítimos) y al régimen bilateral en el Tratado. La Convención es un instrumento jurídico de carácter multilateral y define un marco general. Al mismo tiempo los Estados pueden concluir acuerdos en un nivel regional o bilateral. Esta circunstancia plantea el problema de la relación entre ambos tipos de instrumentos internacionales. Esta hipótesis es prevista en la propia Convención en sus artículos 237 (Obligaciones contraídas en virtud de otras convenciones sobre protección y preservación del medio marino) y 311 (Relación con otras convenciones y acuerdos internacionales).

Las Comisiones tienen un importante conjunto de de cometidos y funciones. Estos incluyen la función de promover la realización conjunta de “estudios e investigaciones de carácter científico, “con especial referencia” a la “prevención y eliminación de la contaminación y otros efectos nocivos que puedan derivar del uso, exploración y explotación de las aguas” del Río de la Plata o del medio marino en el Frente Marítimo (46).

Una característica importante de ambas Comisiones (que comparten con la Comisión Administradora del Río Uruguay – CARU) es su función de aprobar normas y medidas en diferentes áreas temáticas. La comparación entre las funciones de las dos Comisiones permite identificar algunas diferencias. Así, CARP tiene la función de dictar normas reguladoras de la pesca en el Río, “en relación con la conservación y preservación de los recursos vivos”; CTMFM tiene la función de “establecer normas y medidas relativas a la explotación racional de las especies en la zona de interés común y a la prevención y eliminación de la contaminación” (47). Sin perjuicio de ello, en ambos casos, el Tratado prevé que la Comisión respectiva podrá cumplir las demás funciones que las Partes le asignen por medio de notas reversales u otras formas de acuerdo (48).

3.1.- Un antecedente: el Digesto sobre usos del Río Uruguay elaborado por CARU La Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU) es un organismo binacional creado en cumplimiento de lo estipulado en el tratado relativo al Estatuto del Río Uruguay suscrito en 1975 por la República Argentina y la República Oriental del Uruguay. La Comisión aprobó en 1986 el Digesto sobre el uso y aprovechamiento del Río Uruguay que incluye una sección (Tema E3) sobre contaminación y desarrolla un Programa de calidad de aguas y control de la contaminación (PROCON). La República Argentina y la República Oriental del Uruguay suscribieron en 1961 el Tratado de Límites en el Río Uruguay donde, entre otros aspectos, convinieron en acordar “el estatuto del uso de río” el cual debería incluir “disposiciones para la conservación de los recursos vivos” y “disposiciones para evitar la contaminación de las aguas” (49). En 1975, los dos países firmaron el tratado relativo al Estatuto (50). Este acuerdo internacional se inspiró en muchos respectos en el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo que había sido suscrito dos años antes. 46 .- Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo. Artículos 66.a. y 82.b. 47.- Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo. Artículos 66.b. y 82.d. 48.- Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo. Artículos 66.j y 82.h. 49 .- República Argentina – República Oriental del Uruguay. Tratado de límites en el Río Uruguay. Suscrito el 7 de abril de 1961. Ratificado por la República Argentina, por Ley Nacional No. 15.868 del 2 de octubre de 1961 y por la República Oriental del Uruguay por Ley No. 13.462 del 30 de diciembre de 1965. Artículo 7. 50 .- República Argentina – República Oriental del Uruguay. Tratado para el Estatuto del Río Uruguay. Suscrito el 26 de febrero de 1975. Ratificado por la República Argentina, por Ley Nacional No. 21.413 del 9 de setiembre de 1976 y por la República Oriental del Uruguay por Ley No. 14.521 del 11 de mayo de 1976. .

13 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

En el Estatuto las Partes acordaron crear una Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU) que gozaría de la personalidad jurídica para el cumplimiento de sus cometidos. El Estatuto incluye entre sus funciones la de “dictar entre otras, las normas reglamentarias” sobre conservación y preservación de los recursos vivos” y sobre “prevención de la contaminación”. La Comisión también tiene la función de coordinar “la realización conjunta de estudios e investigaciones de carácter científico” (51). Los dos países asumen en el Estatuto, las obligaciones de

o “adoptar las medidas necesarias a fin de que el manejo del suelo y de los bosques, la utilización de las aguas subterráneas y la de los afluentes del Río, no causen una alteración que perjudique sensiblemente el régimen del mismo o la calidad de sus aguas”;

o coordinar, “por intermedio de la Comisión, las medidas adecuadas a fin de evitar la alteración del equilibrio ecológico y controlar plagas y otros factores nocivos en el Río y sus áreas de influencia; y,

o en el caso específico de la contaminación, la de las Partes se obligan a proteger y preservar “el medio acuático y, en particular, prevenir su contaminación, dictando las normas y adoptando las medidas apropiadas, de conformidad con los convenios internacionales aplicables y con adecuación, en lo pertinente, a las pautas y recomendaciones de los organismos técnicos internacionales”.(52)

Además, como en el caso del Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, el Estatuto prevé que CARU cumplirá con las otras funciones que las Parte le asignen por medio de canje de notas u otras formas de acuerdo (53)

En 1987 la Comisión convocó a organismos gubernamentales con competencias relevantes para la protección del medio acuático fluvial de los dos países para la elaboración de un plan de estudio de las aguas del Río Uruguay, lo que posteriormente condujo a la adopción del Programa de calidad de aguas y control de la contaminación comenzado a fines de 1987 y que continua hasta la actualidad (54). El Digesto sobre el uso y aprovechamiento del Río Uruguay es un conjunto de normas que tienen por objeto reglamentar determinados artículos del Estatuto. Esta organizado en siete áreas temáticas. La Sección correspondiente al tema “Generalidades” define el propósito del Digesto y

51 .- República Argentina – República Oriental del Uruguay. Tratado para el Estatuto del Río Uruguay. Artículo 56. 52 .- República Argentina – República Oriental del Uruguay. Estatuto del Río Uruguay. Artículos 35, 36 y 41. 53 .- República Argentina – República Oriental del Uruguay. Estatuto del Río Uruguay. Artículo 56.l. 54 .- Los organismos gubernamentales invitados fueron: el Servicio de Hidrografía Naval (SHIN) de la República Argentina, la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA) de la República Oriental del Uruguay y el Servicio de Oceanografía, Hidrografía y Meteorología de la Armada (SOHMA) de este mismo país. Di Lorenzi. J. “Estudios realizados por CARU en materia de contaminación de las guas del Río Uruguay.” En: CARU. II Seminario de calidad de aguas y control de la contaminación del Río Uruguay. Colón, 11 y 12 de noviembre de 1993.” Publicaciones de la Comisión Administradora del Río Uruguay. En la actualidad los organismos gubernamentales involucrados en el Programa de calidad de las aguas y control de la contaminación del Río Uruguay, incluyen, además de los citados, al Instituto Nacional del Agua y del Ambiente de la República Argentina.

14 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

establece que las enmiendas al mismo “serán efectuadas por resoluciones de la Comisión Administradora del Río Uruguay” (55). El Tema E3 del Digesto se refiere a la contaminación. Esta sección tiene “por objeto reglamentar la prevención de la contaminación de acuerdo a lo establecido en el artículo 56, inciso a) del Estatuto”. La prevención de la contaminación en el Río “se regirá por las disposiciones del Tratado, del Estatuto, de los convenios internacionales aplicables, del presente Digesto y de la legislación respectiva vigente en cada una de las Partes” (56). El Digesto incluye entre las competencias de CARU, las de establecer “los estándares de calidad de las aguas del Río y las condiciones de las descargas y de los vertimientos y realizar su revisión cada tres años”, “promover y coordinar entre las Partes el contralor del cumplimiento de los estándares de calidades de las aguas del Río y de sus afluentes en la desembocadura de los mismos” y “procurar que las Partes adopten medidas de prevención y control de al contaminación en el Río y en su cuenca hidrográfica, dentro de sus respectivas jurisdicciones” (57). El Digesto contiene:

o una clasificación de las aguas y un conjunto de estándares de calidad de aguas para cada uno de los usos (58); y

o las condiciones de los efluentes que puedan acceder al Río, provenientes de actividades desarrolladas en su jurisdicción. Se entiende que el aporte de los cursos de agua tributarios del Río Uruguay, en su desembocadura, serán considerados como efluentes. En este respecto, estipula el Digesto, “las Partes tomarán en consideración los estándares de calidad de las aguas” en el mismo (59).

o las condiciones para las descargas y vertimientos en el Río Uruguay, incluyendo hidrocarburos, sustancias nocivas líquidas, aguas sucias y basuras (60).

4.- El marco jurídico en la República Argentina

La República Argentina tiene una estructura política federal con una distribución de competencias, cometidos y funciones entre el nivel de la Nación, el de las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y las divisiones políticas en cada Provincia.

El artículo 41 de la Constitución de la Nación establece que todos los habitantes gozan “del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades 55 .- Comisión Administradora del Río Uruguay. “Documentos y antecedentes.” Digesto sobre el uso y aprovechamiento del Río Uruguay. Artículo 1. 56 .- Comisión Administradora del Río Uruguay. “Documentos y antecedentes.” Digesto sobre el uso y aprovechamiento del Río Uruguay. Tema E3. Título 1. Sección 1. Artículos 1 y 2. 57 .- Comisión Administradora del Río Uruguay. “Documentos y antecedentes.” Digesto sobre el uso y aprovechamiento del Río Uruguay. Tema E3. Título 2. Capítulo 1. Sección 1. Artículo 1. 58 .- Comisión Administradora del Río Uruguay. “Documentos y antecedentes.” Digesto sobre el uso y aprovechamiento del Río Uruguay. Tema E3. Título 2. Capítulo 4. Clasificación de las aguas y estándares de calidad de las aguas. 59 .- Comisión Administradora del Río Uruguay. “Documentos y antecedentes.” Digesto sobre el uso y aprovechamiento del Río Uruguay. Tema E3. Título 2. Capítulo 5. Condiciones de los efluentes. 60 .- Comisión Administradora del Río Uruguay. “Documentos y antecedentes.” Digesto sobre el uso y aprovechamiento del Río Uruguay. Tema E3. Título 2. Capítulo 6. Condiciones de las descargas y de los vertimientos.

15 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo”. Al mismo tiempo, según el artículo 124 de la Constitución de la Nación, corresponde a “las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”. El artículo 41 estipula además, que corresponde a la Nación “dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”. El constituyente no estableció a favor de la Nación una competencia en materia de ambiente y recursos naturales, sino que instó al Congreso de la Nación a sancionar legislación que defina los mínimos de cuidado general de los recursos pertenecientes a las Provincias. Dentro de este marco jurídico, cada Provincia o jurisdicción local, posee su propia normativa sobre el recurso agua. La imprescindible coordinación entre los marcos jurídicos provinciales se realiza por intermedio de los preceptos constitucionales, las leyes de presupuestos mínimos y el Consejo Federal del Medio Ambiente.

El marco jurídico para la protección del medio acuático de la contaminación originada en fuentes terrestres puede dividirse en dos grandes componentes: las normas sobre protección del medio ambiente de alcance general, y las que tienen como objetivo específico la tutela del medio acuático. En el caso de la República Argentina, las primeras incluyen, además de los preceptos constitucionales, a la siguiente legislación:

Nivel

Nación Ley Nacional No. 24.051 del 17 de diciembre de 1991. Sobre generación, manipulación, transporte, tratamiento y disposición final de residuos peligrosos.

Ley Nacional No. 25.612 del 25 de julio de 2002. Gestión integral de residuos industriales y de actividades de servicios. (Ley de Presupuestos Mínimos).

Ley Nacional No. 25.670 del Argentina del 23 de octubre de 2002. Presupuestos mínimos de protección ambiental para la gestión de los PCBs en todo el territorio de la Nación.

Ley Nacional No. 25.675 del 27 de Noviembre de 2002. Presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable. (Ley de Presupuestos Mínimos).

Ley Nacional No. 25.688, del 3 de enero de 2003, Régimen de Gestión Ambiental de las Aguas (Ley de Presupuestos Mínimos).

Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente. Resolución 97/01 del 22 de noviembre de 2001. Reglamento para el manejo sustentable de barros generados en plantas de tratamiento de efluentes líquidos.

Ley Nacional No. 25.831 del 6 de enero de 2004. Régimen de libre acceso a la información pública ambiental. (Ley de Presupuestos Mínimos)

Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Ley No. 6 del 5 de marzo de 1998. Instituto de audiencia pública. Regulación del instituto de audiencia pública.

Ley No. 123 del 10 de diciembre de 1998. Procedimiento técnico administrativo de evaluación del impacto ambiental. (Modificada por la Ley No. 452 del 1 de

16 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

setiembre de 2000).

Ley No. 303 del 25 de noviembre de 1999. Ley de información ambiental. Información sobre el Estado y la gestión del ambiente y de los recursos naturales.

Ley No. 1.356 del 10 de junio de 2004. Preservación del recurso aire y la prevención y control de la contaminación atmosférica.

Provincia de Buenos Aires

Ley No. 5.965 de Protección de los Cursos y Cuerpos de Agua y de la Atmósfera del 2 de diciembre del año 1958.

Ley No. 11.459 del 21 de octubre de 1993. Certificado de aptitud ambiental. (modificado por la Ley 12.677.

Ley No. 11.720 del 28 de noviembre de 1995. Generación, manipulación, almacenamiento, transporte, tratamiento y disposición final de residuos especiales.

Ley No. 11.723 del 9 de noviembre de 1995. Conservación, mejoramiento y restauración de los recursos naturales y del ambiente en la Provincia de Buenos Aires. Evaluación de Impacto ambiental previa.

Ley No. 12.257, del 9 de febrero de 1999, Código de Aguas de la Provincia de Buenos Aires.

En diciembre de 2002 fue promulgada la Ley Nacional sobre Régimen de Gestión Ambiental de Aguas que establece los presupuestos mínimos ambientales para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional (61). La Ley adopta el concepto de las cuencas hídricas como unidades ambientales de gestión y las define como una “región geográfica delimitada por las divisorias de aguas que discurren hacia el mar a través de una red de cauces secundarios que convergen en un cauce principal único y las endorreicas”. Para el caso de las cuencas interjurisdiccionales dentro de la República Argentina, se crearán comités de cuencas hídricas “con la misión de asesorar a la autoridad competente en materia de recursos hídricos y colaborar en la gestión ambientalmente sustentable de las cuencas hídricas debiendo intervenir emitiendo dictamen vinculante sobre el otorgamiento de permisos para la realización de actividades, obras o emprendimientos que directa o indirectamente puedan causar efectos adversos sobre la cuenca ” (62).

4.1.- La Ley Nacional de Presupuestos Mínimos para la preservación de las aguas (Ley Nacional No. 25.688)

La Ley sobre régimen de gestión ambiental de aguas fue sancionada por el Congreso de la Nación en virtud de la competencia otorgada por el Artículo 41 de la Constitución de la Nación de “dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección” (63). La Ley establece los presupuestos mínimos ambientales, para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional (64).

61 .- República Argentina. Ley Nacional No. 25.688 promulgada el 30 de diciembre de 2002.

62 .- República Argentina. Ley Nacional No. 25.688. Artículos 2, 3 y 4

63 .- República Argentina. Constitución de la Nación. Artículo 41. 64 .- República Argentina. Ley Nacional No. 25.688 del 30 de diciembre de 2002. Artículo 1.

17 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

Se establece como principio que

“Para utilizar las aguas objeto de esta ley, se deberá contar con el permiso de la autoridad competente. En el caso de las cuencas interjurisdiccionales, cuando el impacto ambiental sobre alguna de las otras jurisdicciones sea significativo, será vinculante la aprobación de dicha utilización por el Comité de Cuenca correspondiente, el que estará facultado para este acto por las distintas jurisdicciones que lo componen.”(65)

Quedarán comprendidas en el concepto de utilización de las aguas

o la colocación, introducción o vertido de sustancias en aguas superficiales, siempre que tal acción afecte el estado o calidad de las aguas o su escurrimiento;

o la colocación e introducción de sustancias en aguas costeras, siempre que tales sustancias sean colocadas o introducidas desde tierra firme, o hayan sido transportadas a aguas costeras para ser depositadas en ellas, o instalaciones que en las aguas costeras hayan sido erigidas o amarradas en forma permanente; y

o la colocación e introducción de sustancias en aguas subterráneas. (66)

La Autoridad nacional de aplicación

o determinará los límites máximos de contaminación aceptables para las aguas de acuerdo a los distintos usos;

o fijará los parámetros y estándares ambientales de calidad de las aguas;

o elaborará y actualizará el Plan Nacional para la preservación, aprovechamiento y uso racional de las aguas, que deberá, como sus actualizaciones ser aprobado por ley del Congreso de la Nación.

o podrá, a pedido de la autoridad jurisdiccional competente, declarar zona crítica de protección especial a determinadas cuencas, acuíferas, áreas o masas de agua por sus características naturales o de interés ambiental. (67)

La Ley 25.688 aún no ha sido reglamentada por el Poder Ejecutivo nacional.

De acuerdo al deslinde jurisdiccional en la Ley, la Subsecretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación tiene la competencia de fijar normas para el alcantarillado en la zona servida por Aguas Argentina SA. Una vez que la Ley Nacional No. 25.688 sea reglamentada por el Poder Ejecutivo, la Subsecretaría podrá, además, ejercer los cometidos asignados por dicha norma a la Autoridad Nacional de aplicación.

Una de las características más originales de esta Ley es la incorporación del concepto de cuenca como unidad ambiental indivisible de gestión. Estas son definidas como “la región geográfica delimitada por las divisorias de aguas que discurren hacia el mar a través de una red de cauces

65 .- República Argentina. Ley Nacional No. 25.688 del 30 de diciembre de 2002. Artículo 6. 66.- República Argentina. Ley Nacional No. 25.688 del 30 de diciembre de 2002. Artículo 5.

67.- República Argentina. Ley Nacional No. 25.688 del 30 de diciembre de 2002. Artículo 7.

18 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

secundarios que convergen en un cauce principal único y las endorreicas” (68). Se prevé la creación de comités de cuenca hídrica para las cuencas interjurisdiccionales.

4.2.- Los niveles guía nacionales de calidad de agua ambiente

La Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación (en la órbita de la Secretaría de Obras Públicas de la Nación) fija niveles guía de calidad de agua ambiente. Esta actividad es desarrollada por la Dirección Nacional de Conservación y Protección de los Recursos Hídricos de la Subsecretaría a partir de información proveniente de estudios toxicológicos, ecotoxicológicos y epidemiológicos y son aplicables a todos los cuerpos de agua del territorio argentino, “requiriendo su aplicación particular a un cuerpo de agua la contrastación de las condiciones naturales específicas del mismo” (69).

Los objetivos de los niveles guía nacionales de calidad de agua ambiente son: servir como un marco de referencia para las decisiones sobre la asignación de destinos de los recursos hídricos superficiales y subterráneos; constituir un elemento instrumental fundamental para la aplicación consistente de los presupuestos mínimos de protección de los recursos hídricos, servir de marco de referencia primario para la fijación de objetivos y estándares de calidad específicos para los cuerpos de agua y para clasificar a los mismos; y servir para la evaluación del impacto ambiental de obras y acciones de aprovechamiento hídrico para el control de la contaminación hídrica (70).

Los niveles son derivados en forma permanente por la Dirección Nacional

Los niveles guía de calidad de aguas, tienen carácter indicativo careciendo de eficacia vinculante por si mismos. Sin perjuicio de ello, los mismos pueden ser utilizados por la Autoridad de Aplicación correspondiente en el momento de otorgar permisos de uso de aguas. Como resultado la Autoridad de Aplicación podrá exigir su cumplimiento ejerciendo el control de los permisionarios o concesionarios, cuando el permiso de uso de aguas hubiere sido otorgado o en función de estos niveles guía de calidad de aguas.

Los niveles guía deben ser respetados y aplicados por el organismo que posea la competencia para fijar usos, otorgar permisos y ejercer el control respecto de los usos permitidos o concesionados. La eficacia jurídica del nivel guía, entonces, será indirecta: descansará en el acto administrativo particular del permiso de uso de aguas.

La Ley Nacional de Presupuestos Mínimos para la preservación de las aguas, que estipula que la autoridad nacional de aplicación determinará los límites máximos de contaminación aceptables para las aguas de acuerdo a los distintos usos, aún no ha sido reglamentada por el Poder Ejecutivo nacional (71). Como resultado aún no han entrado en vigencia valores guía con fuerza obligatoria y alcance general.

68.- República Argentina. Ley Nacional No. 25.688 del 30 de diciembre de 2002. Artículos 3 y 4.

69 .- República Argentina. Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación. “Marco conceptual para el establecimiento de niveles guía nacionales de calidad de agua ambiente”. Diciembre, 2004. 70 .- República Argentina. Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación. “Marco conceptual para el establecimiento de niveles guía nacionales de calidad de agua ambiente”. Diciembre, 2004. 71 .- República Argentina. Ley Nacional No. 25.688 del 30 de diciembre de 2002. Artículo 6.

19 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

4.3.- La Ley Nacional sobre residuos peligrosos (Ley Nacional No. 24.051 del 8 de enero de 1992) y la Ley Nacional sobre gestión integral de residuos industriales y de actividades de servicio (Ley Nacional No. 25.612 del

La Ley Nacional sobre residuos peligrosos se aplica a la “generación, manipulación, transporte, tratamiento y disposición final” de esos materiales o sustancias cuando:

o se tratare de residuos generados o ubicados en lugares sometidos a jurisdicción nacional;

o sean residuos ubicados en territorio de una provincia destinados al transporte fuera de ella;

o dichos residuos pudieren afectar a las personas o el ambiente más allá de la frontera de la provincia en que se hubiesen generado;

o las medidas higiénicas o de seguridad que a su respecto fuere conveniente disponer, tuvieren una repercusión económica sensible tal, que tornare aconsejable uniformarlas en todo el territorio de la Nación, a fin de garantizar la efectiva competencia de las empresas que debieran soportar la carga de dichas medidas. (72)

La Ley Nacional No. 24.051 no es una ley de presupuestos mínimos aprobada en el marco del artículo 41 de la Constitución Nacional. Solamente invita a las Provincias y respectivos Municipios, a dictar en el área de su competencia normas de igual naturaleza para el tratamiento de residuos peligrosos (73). Sin embargo, algunas de sus disposiciones modifican el Código Civil y el Código Penal. Estas modificaciones a dos códigos de fondo son de aplicación obligatoria en todo el país. La Provincia de Buenos Aires no ha adherido a la Ley 24.051. Como resultado la misma no es aplicable en su territorio, excepto sus artículos modificatorios de los dos códigos de fondo mencionados (74).

Se define como residuo peligroso a los que puedan causar daño, directa o indirectamente, a seres vivos o contaminar el suelo, el agua, la atmósfera o el ambiente en general”, incluyendo aquellos residuos peligrosos que puedan constituirse en insumos para otros procesos industriales. “En particular”, establece el texto legal, será considerados como peligrosos los residuos indicados en el Anexo I (Categorías sometidas a control) o los que posean algunas de las características de los enumerados en el Anexo II (Lista de características peligrosas). Quedan excluidos del alcance de la Ley los residuos domiciliarios, los radioactivos y los derivados de los operaciones normales de los buques, los cuales quedan sometidos a la legislación especial y los convenios internacionales aplicables (75).

La Ley define también, a las plantas de tratamiento como “aquellas en las que se modifican las características físicas, la composición química o la actividad biológica de cualquier residuo peligroso”; y a las de disposición final como “lugares especialmente acondicionados para el depósito permanente de 72 .- República Argentina. Ley Nacional No. 24.051 del 8 de enero de 1992. Artículo 1. La Ley incluye capítulos que se refieren al Registro de generadores y operadores de residuos peligrosos (Capítulo II), el manifiesto donde se registran las actividades comprendidas por la Ley (Capítulo III), los generadores de residuos peligrosos (Capítulo IV), los transportistas de residuos peligrosos (Capítulo V) y de las plantas de tratamiento y disposición final (Capítulo VI), el régimen de la responsabilidad civil y penal (Capítulos VII, VIII) y IX) y la autoridad de aplicación (Capítulo X).

73 .- República Argentina. Ley Nacional No. 24.051 del 8 de enero de 1992. Artículo 67. 74 .- Se aplica la Ley de la Provincia No. 11.720 del 28 de noviembre de 1995, sobre generación, manipulación, almacenamiento, transporte, tratamiento y disposición final de residuos especiales. 75.- República Argentina. Ley Nacional No. 24.051 del 8 de enero de 1992. Artículo 2.

20 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

residuos peligrosos”. Se establecen los requisitos que deben reunir los lugares destinados a la disposición final de los residuos como relleno de seguridad, incluyendo la permeabilidad máxima del suelo, profundidad del nivel freático y distancia de la periferia de los centros urbanos (76).

La Ley establece un Registro de generadores y operadores de residuos peligrosos, en el que deberán inscribirse las personas físicas o jurídicas responsables de la generación, transporte, tratamiento y disposición final de esos materiales. Luego de haber comprobado que las empresas cumplen con los requisitos legales, la autoridad de aplicación otorgará un Certificado Ambiental renovable anualmente. El mismo será “requisito necesario para que la autoridad que en cada caso corresponda, pueda proceder a la habilitación de las respectivas industrias, transportes, plantas de tratamiento o disposición y otras actividades en general que generen u operen con residuos peligrosos” (77).

La Ley fue reglamentada por el Decreto de la Nación 831/93. Dentro del marco de la misma se han aprobado una sucesión de Resoluciones, de las que mencionaremos las que poseen mayor importancia para el tema del presente estudio, a saber

o Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano. Resolución No. 242/1993. Vertidos de sustancias peligrosas de naturaleza ecotóxica.

o Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano. Resolución No. 224/1994. Residuos de alta y baja peligrosidad.

o Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano. Resolución No. 250/1994. Residuos peligrosos líquidos, gaseosos y mixtos.

o Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable. Resolución No. 619/1998. Generadores y operadores que empleen productos de origen microbiano para el tratamiento total o parcial de efluentes.

o Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental. Resolución No. 634/1998. Reglamentaria de la Ley 24.051 y del Decreto 831/93. La Resolución No. 634/1998 es una norma de difícil aplicación y se encuentra acotada por la materia que reglamenta y su ámbito geográfico de aplicación.

Respecto de la navegación, la Resolución 315/2005 de la Autoridad de Aplicación Ambiental Nacional, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, el control y fiscalización de residuos peligrosos, definidos como tales por Ley Nacional No. 24.051 y normativa reglamentaria, que se encuentren en puerto o sean transportados por vía fluvial, lacustre, marítima en artefactos navales o buques en el ámbito nacional, serán fiscalizados por Prefectura Naval Argentina, organismo que por convenio firmado con la Autoridad Ambiental, deberá requerir los requisitos formales requeridos por la normativa nacional. Del mismo modo deberán exigir el cumplimiento de la totalidad de los requisitos incluidos en la ley citada a quienes reciban residuos en jurisdicción portuaria (operadores por almacenamiento) plantas de tratamiento y/o disposición final de residuos peligrosos.

La Ley Nacional No. 25.612, sobre gestión integral de residuos industriales y actividades de servicio, promulgada parcialmente por Decreto 1343/2002 en julio de 2002, es una norma de presupuestos mínimos de protección ambiental, y por lo tanto aplicable en todo el país. Los objetivos de 76 .- República Argentina. Ley Nacional No. 24.051 del 8 de enero de 1992. Artículo 36. 77 .- República Argentina. Ley Nacional No. 24.051 del 8 de enero de 1992. Artículo s 4, 5 y 7.

21 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

la ley incluyen garantizar la preservación del medio ambiente, proteger los recursos naturales y la calidad de vida de la población y conservar la biodiversidad y el equilibrio de los ecosistemas, y promover la cesación de los vertidos riesgosos para el ambiente (78). Regula lo referente a la gestión integral de residuos de origen industrial y de actividades de servicio, generados en todo el territorio nacional y derivados de procesos industriales o de actividades de servicios (79).

Los objetivos de la ley incluyen garantizar la preservación del medio ambiente, proteger los recursos naturales y la calidad de vida de la población y conservar la biodiversidad y el equilibrio de los ecosistemas, y promover la cesación de los vertidos riesgosos para el ambiente. Esta norma que al tiempo de su promulgación y luego publicación en Boletín Oficial, fuera parcialmente derogada, actualmente no se encuentra reglamentada, motivo por el cual la Corte Suprema de Justicia de la Nación se ha pronunciado, en el sentido de que la ley 24.051 en materia de residuos peligrosos sigue vigente (80). La ley necesariamente necesita ser reglamenta para su aplicación, a los fines de terminar de definir su objeto de protección (los residuos industriales y de servicio), si bien actualmente se encuentra vigente, solo podrá ser aplicada en general, teniendo especialmente en cuenta sus principios rectores (81).

4.4.- El marco institucional de la Nación

En el Gobierno de la Nación existen varios organismos con importantes competencias para la protección del medio acuático en el Río de la Plata y su Frente Marítimo de la contaminación originada en tierra:

o Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (que se encuentra dentro de la órbita del Ministerio de Salud Pública y Ambiente), la Prefectura Naval Argentina (en la órbita del Ministerio del Interior);

o dentro de la órbita del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la Nación (Secretaría de Obras Públicas) se encuentran la Subsecretaría de Puertos y Vías

78.- República Argentina. Ley Nacional No. 25.612. Sancionada: Julio 3 de 2002. Promulgada Parcialmente: Julio 25 de 2002. Artículo 4.

79 Los residuos industriales y de servicio no se encuentran definidos totalmente en la norma, sino que resulta necesario que el COFEMA (Consejo Federal de Medio Ambiente) defina los niveles de riesgo de los mismos para poder determinar que residuos se encuentran incluidos en la misma.. 80 . En materia de responsabilidad penal, por haberse observado el capítulo penal de la ley 25.612, sigue siendo aplicable la ley 24.051, por lo tanto se verificará la comisión de un delito ambiental cuando se contamine o se ponga en riesgo la salud o el ambiente con residuos peligrosos. En este punto mencionamos la causa “Montenegro, Jorge Celso s/denuncia” resuelta por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, (CSJN) con fecha 20 de mayo del año 2003, en la que la Corte aplica la ley 24.051 por considera dicho cuerpo legal vigente en todos sus términos.

81 Causa “Figueroa Eusebio Sebastián y otros s/amparo” resuelta en la Provincia de Río Negro, Cipolletti, el 8 de julio de 2004, por la cámara Laboral, de Apelaciones y en lo Contenciosos Administrativo, sala Civil y Contencioso Administrativa, de la IVta Circunscripción Judicial; planteada por contaminación del “Canal de los Milicos”, causada por vuelcos de efluentes líquidos por parte de varias empresas, y resuelta aplicando la ley 25.675 y 25612. Así se plantea que ningún usuario, vecino limítrofe o no del Canal, puede volcar efluentes que no cumplan con la ley 25612 (Ley de Presupuestos Mínimos de Residuos Industriales y de Servicios), además de la normativa local. Además de lo antes dicho, aplicando los principios precautorio y preventivo se ordena que un perito designado al efecto realice un estudio de impacto ambiental del lugar y de las medidas a tomarse, debiéndose a partir del 31 de diciembre del presente año sólo permitirse el volcado de efluentes al Canal con Autorización de la Autoridad de Aplicación local, la que deberá controlar periódicamente el ajuste de la calidad de agua a las normas, debiendo informar al Tribunal.

22 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

Navegables, la Subsecretaría de Recursos Hídricos, el Instituto Nacional del Agua, el Ente Nacional de Obras Hídricas y Saneamiento y el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios; y

o el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) 4.4.1.- Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) El Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) fue establecido por el Estado Nacional y las Provincias mediante un Acta Constitutiva suscrita el 31 de agosto de 1990. La reciente Ley de Política Ambiental o General de Medio Ambiente ratificó el Acta y el Pacto Federal Ambiental y depositó varios cometidos en el mismo (82). En el Acta Constitutiva, la Nación y las Provincias acordaron promover “políticas ambientalmente adecuadas en todo el territorio nacional”, y al mismo tiempo reconocer “al Consejo Federal de Medio Ambiente como un instrumento válido para la coordinación de la política ambiental en la República Argentina” y “compatibilizar e instrumentar en sus jurisdicciones la legislación ambiental” (83).

4.4.2.- Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación

La Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación tiene el cometido de asistir al Secretario de Obras Públicas “en la elaboración y ejecución de la política hídrica nacional y proponer el marco regulatorio relativo al manejo de los recursos hídricos”. Entre otros cometidos, elabora y pone en práctica los programas y acciones vinculados a la gestión de “recursos hídricos internacionales compartidos, sus cuencas, cursos de agua sucesivos y contiguos y regiones hídricas interprovinciales y cuerpos de agua en general, representando al Estado en coordinación con los organismos y jurisdicciones involucrados”.

La Subsecretaría

o asiste al Secretario de Obras Públicas en la supervisión del Órgano Regulador de Seguridad de Presas, el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) y el Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA). Además;

o supervisa al Instituto Nacional del Agua; y

o coordina las actividades del Comité Ejecutor del Plan de Gestión Ambiental y de Manejo de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo (84).

4.5.- Ciudad Autónoma de Buenos Aires

La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires establece que el “ambiente es patrimonio común” y que toda “persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano, así como el deber de preservarlo y defenderlo en provecho de las generaciones presentes y futuras”. Toda acción - continua - que suponga en forma actual o inminente un daño ambiental debe cesar (85). También estipula que la Ciudad instrumenta un proceso de ordenamiento territorial y ambiental que promueve,

82.- República Argentina. Ley General de Medio Ambiente. Ley Nacional No. 25.675. Sancionada: 6 de noviembre de 2002. Promulgada parcialmente: 27 de Noviembre de 2002

83 .- República Argentina. Pacto Federal Ambiental. Suscrito el 5 de junio de 1993.

84 .- República Argentina. Decreto Nacional No. 1.442/2003 del 28 de noviembre de 2003. 85 .- República Argentina. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Constitución, artículo 26.

23 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

entre otros objetivos, la “protección, saneamiento, control de la contaminación y mantenimiento de las áreas costeras del Río de la Plata y de la cuenca Matanza-Riachuelo, de las subcuencas hídricas y de los acuíferos”, la “regulación de la producción y el manejo de tecnologías, métodos, sustancias, residuos y desechos, que comporten riesgos” y “la regulación de la producción y el manejo de tecnologías, métodos, sustancias, residuos y desechos, que comporten riesgos” (86). Se prohíbe el ingreso a la Ciudad de los residuos y desechos peligrosos (87).

Sin perjuicio de ello, el Gobierno de la Ciudad no tiene competencia en la materia de vuelcos industriales hasta que sea sancionada una norma sobre la materia de aguas en la Ciudad, la que comenzará a regir una vez transferida por parte de Nación la competencia necesaria para su aplicación; todo conforme a la Ley de Garantías de los intereses de la Nación en la Ciudad de Buenos Aires (88).

En materia de aguas, la Ciudad aplica la Ordenanza 39.025 modificada por Ordenanza 46.956, que toma como propia la normativa de la Nación hasta tanto la Ciudad fije límites más exigentes (89). Por lo tanto, sólo es competente para controlar lo concerniente a vuelcos de pluviales (con los Decretos Nacionales 674/84, 776/92, normativa complementaria y accesoria), ya que el Servicio de Aguas y Cloacas en la Ciudad se encuentra concesionado por parte de la Nación.

El Decreto Nacional No. 674/1989, reglamentario de la ley 13.512, asigna a Obras Sanitarias de la Nación (OSN) la jurisdicción sobre partidos de la Provincia de Buenos Aires (90) y Capital Federal en virtud de Convenios firmados entre la Nación y la Provincia, los que poseen validez por ser firmados en virtud de Leyes Nacionales y Provinciales que lo permiten. Establece además, el régimen a que deben ajustarse los establecimientos industriales y/o especiales, en los que preste servicios de agua y cloaca, incluyendo parámetros, concentraciones y límites permisibles de vuelco a colectora. El Decreto Nacional No. 674/1989 ha sido complementado por las Resoluciones 25/2004 y 629/2004 de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, que incluyó nuevas actividades susceptibles de control, como así también nuevos formularios y plazos para la presentación de la Declaración Jurada Anual.

El Decreto Nacional No. 776/1992 modificó diferentes artículos del Decreto Nacional No. 674/89. Entre otros aspectos asignó a la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (hoy Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental), “el ejercicio del poder de policía en materia de control de la contaminación hídrica, en calidad de las aguas naturales, superficiales y subterráneas y de los vertidos en su jurisdicción” y “las facultades y obligaciones otorgadas a la Empresa Obras Sanitarias de la Nación en el Decreto No. 674/89” (91).

Ningún establecimiento podrá iniciar sus actividades o ampliar las instalaciones existentes, ni en forma precaria, cuando esto importe producir vertidos, si no cumple con una serie de requisitos, a 86 .- República Argentina. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Constitución, artículo 27. 87 .- República Argentina. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Constitución, artículo 28. 88 .- República Argentina. Ley que garantiza los intereses del Estado Nacional en la ciudad de Buenos Aires, mientras sea Capital de la República Ley Nacional No. 24.588 del 8 de noviembre de 1995.

89 .- Código de Prevención de la Contaminación

90 Los Partidos o Municipios de la Provincia de Buenos Aires son: Almirante Brown, Avellaneda, Esteban Echeverría, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Morón, San Fernando, San Isidro, San Martín, Tres de Febrero, Tigre, Vicente López y Quilmes que fue agregado posteriormente. 91 .- República Argentina. Decreto Nacional No. 776/1992. Artículos 1 y 2.

24 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

saber: autorización condicional de vuelco de los vertidos, presentar la documentación que exija la autoridad de aplicación con carácter de declaración jurada, adecuar la calidad de los vertidos a los límites permitidos y a los de carga contaminante ponderada diaria total a partir del cual se aplicarán las penalidades dispuestas en el Decreto 674/1989, Resoluciones 231/1993 y 32/1998 de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (actualmente Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental).

Por Resolución 242/1993 se dictaron normas regulando el vertido de efluentes industriales.

El Decreto 999/1992: contiene el Marco Regulatorio para la privatización del servicio de agua que hasta ese momento prestaba Obras Sanitarias de la Nación. La concesión para la prestación del servicio de aguas y cloacas fue otorgada a la empresa Aguas Argentinas S.A. en virtud de lo dispuesto por Ley 23.696, y los Decretos 999/1992, 1381/1996 y 787/1993, pero no el servicio de desagües a pluviales, volviendo dicha competencia a los Municipios de la Provincia de Buenos Aires, puesto que la Ciudad de Buenos Aires ya se encontraba ejerciendo competencia sobre los mismos.

4.5.1.- La estructura institucional de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

La estructura institucional de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires refleja la circunstancia de que la Nación aún no ha transferido determinadas competencias a la Ciudad. Otra característica de aquella estructura es el hecho de que en la Ciudad no existen Ministerios: del Jefe de Gobierno dependen en forma directa las Secretarías.

El Organismo de la Ciudad de Buenos Aires que posee competencias para controlar actividades terrestres que pueden ocasionar contaminación en tierra es la Secretaría de Producción, Turismo y Desarrollo Sustentable. La Secretaría formula la política de medio ambiente, diseña las políticas y planes destinados al planeamiento urbano y evalúa el impacto ambiental de todas las actividades, obras o emprendimientos que se realicen en la Ciudad.

La Secretaría también posee competencias directas, sobre la costa y el río a través del Área de Gestión de la Ribera. Esta Área se divide en dos programas: “Buenos Aires y el Riachuelo” y “Buenos Aires y el Río”. El primero tiene como misión la recuperación física y ambiental del borde ribereño metropolitano del Río Riachuelo, el incremento y jerarquización del patrimonio urbano en la ribera, la preservación del medio ambiente en el área, la forestación, parquización del área y conectividad. El segundo, procura la recuperación física y ambiental de la ribera metropolitana, mejorar las relaciones de a ciudad y el río, mejorando los paisajes, favoreciendo acciones que mejoren las condiciones ambientales del área, incrementar el número de espacios verdes de uso público.

4.6.- República Argentina. Provincia de Buenos Aires

La Constitución de las Provincia de Buenos Aires reconoce el derecho de los habitantes de la Provincia a “a gozar de un ambiente sano y el deber de conservarlo y protegerlo en su provecho y en el de las generaciones futuras”. En particular la Provincia, en materia ecológica

“deberá preservar, recuperar y conservar los recursos naturales, renovables y no renovables del territorio de la Provincia; planificar el aprovechamiento racional de los mismos; controlar el impacto ambiental de todas las actividades que perjudiquen al ecosistema; promover acciones que eviten la contaminación del aire, agua y suelo; prohibir el ingreso en el territorio de residuos tóxicos o radiactivos; y garantizar el derecho a solicitar y recibir la adecuada

25 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

información y a participar en la defensa del ambiente, de los recursos naturales y culturales.”(92).

La Provincia ha desarrollado un importante marco jurídico dirigido, en general, a la tutela del medio ambiente y, en particular, a la protección del medio acuático. Son especialmente relevantes la Ley de la Provincia No. 11.720 sobre generación, manipulación, almacenamiento, transporte, tratamiento y disposición final de residuos especiales y la Ley de la Provincia No. 11.723, sobre protección, conservación, mejoramiento y restauración de los recursos naturales y del ambiente en general en el ámbito de la Provincia (93).

En la Provincia de Buenos Aires, la Ley sobre Protección de Cursos y Cuerpos de Agua de 1958 marca especialmente para el agua, los principios que deberán ser tenidos en cuenta al tiempo del dictado de su reglamentación. Es una ley descentralizadora, ya que impone obligaciones de control en cabeza de los municipios, lo que luego fue desvirtuado por sus decretos reglamentarios. Prohíbe contaminar los cursos y cuerpos receptores de agua y prevé sanciones a ser aplicados a los infractores (94).

La Ley Integral de Medio Ambiente de la Provincia establece el marco jurídico general para todos los recursos naturales y el ambiente (95). Respecto al recurso agua establece principios que deben regir en la implementación de políticas para el mejoramiento del mismo, como así también obligaciones específicas a los particulares y al Estado. La Ley propicia la formación de Comités de Cuenca. Otra característica importante es que establece la obligatoriedad de la realización de evaluaciones de impacto ambiental en obras de administración, conducción tratamiento de aguas, construcción de embalses, presas y diques específicamente; y de todo proyecto, obra o actividad que pueda producir un efecto negativo en el recurso agua, las que serán evaluadas por parte de la Autoridad de Aplicación Ambiental (Secretaría de Política Ambiental de la Provincia).

El Código de Aguas de la Provincia, sancionado en 1999, define el régimen de protección, conservación y manejo del recurso hídrico en la misma. Le encomienda al Poder Ejecutivo provincial, el cometido de formular la “política del agua dentro de los lineamientos definidos por la legislación provincial, impartir instrucciones para la coordinación de las actividades vinculadas a ella e instrumentarla en los planes de gobierno” (96).

92 .- República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Constitución. Artículo 28. 93 .- República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Ley de la Provincia No. 11.720 del 28 de noviembre de 1995. Ley de la Provincia No. 11.723 del 9 de noviembre de 1995. 94 .- República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Ley de la Provincia No. 5.965.

95 .- República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Ley de la Provincia No. 11.723 del 9 de noviembre de 1995.

96 .- República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Código de Aguas. Ley de la Provincia No. 12.257 del 9 de febrero de 1997. Artículos 1 y 2.

26 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

4.6.1.- Ley de protección a las fuentes de provisión y a los cursos y cuerpos receptores de agua y a la atmósfera (Ley de la Provincia de Buenos Aires No. 5.965 del 30 de octubre de 1958).

Esta norma, sancionada en el año 1958, prohíbe

“a las reparticiones del Estado, entidades públicas y privadas y a los particulares, el envío de efluentes residuales sólidos, líquidos o gaseosos, de cualquier origen, a la atmósfera, a canalizaciones, acequias, arroyos, riachos, ríos y a toda otra fuente, cursos o cuerpo receptor de agua, superficial o subterráneo, que signifique una degradación o desmedro del aire o de las aguas de la provincia, sin previo tratamiento de depuración o neutralización que los convierta en inocuos e inofensivos para la salud de la población o que impida su efecto pernicioso en la atmósfera y la contaminación, perjuicios y obstrucciones en las fuentes, cursos o cuerpos de agua.”(97)

También prohíbe expresamente, “el desagüe de líquidos residuales a la calzada. Solamente se permitirá la evacuación de las aguas de lluvia por los respectivos conductos pluviales” (98).

La Ley es una norma descentralizadora que impone obligaciones en cabeza de los municipios.

La Ley fue reglamentada por el Poder Ejecutivo de la Provincia en dos decretos:

Decreto del Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires No. 2009/1960. Regula casi completamente la gestión integral del recurso incluyendo principalmente disposiciones en cuanto al uso y extracción de las aguas, los vuelcos de efluentes que se realicen a los cursos y cuerpos de agua, los procedimientos para realizar controles, sanciones administrativas aplicables a quienes transgredan la norma y competencias de la Autoridad de Aplicación.

Decreto del Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires No. 3970/1990. Establece que los Municipios solo serán competentes para fiscalizar si demuestran ante la Autoridad de Aplicación Provincial poseer la capacidad técnica para hacerlo. La Provincia no ha establecido cuales eran los requisitos que debían cumplir los Municipios para tener dicha capacidad técnica, por ello jamás se transfirió a los Municipios la competencia para fiscalizar el cumplimiento de la Ley y sus reglamentos. En el año 2000 por Ley 12.530 se le delegó al Municipio de Bahía Blanca competencia para en forma coordinada con la Autoridad de Aplicación Provincial, en el Polo Petroquímico, aplicar el decreto 2009/1960, efectuar un plan de monitoreo de agua y efluentes líquidos, un inventario de emisiones líquidas, fijar niveles guías de calidad de agua, facilitar a la comunidad el acceso a la información adecuada, poseer planes ante riesgo y prevención además de llevar un registro de industrias a monitorearse.

Resolución 336/2003 del Ministerio de Asuntos Agrarios y Producción de la Provincia, que modifica la Resolución 389/1998 de la Administración General de Obras Sanitarias de la Provincia de Buenos Aires (AGOSBA). Establece normas de calidad de vertidos de efluentes líquidos a cuerpos receptores de la Provincia, pozos absorbentes, colectora cloacal, conducto pluvial, absorción por el suelo y mar abierto. Por esta Resolución debe controlarse todos los vuelcos que se realicen en cursos y cuerpos de agua en la Provincia. Los límites son normas y el incumplimiento genera la aplicación de sanciones.

97.- República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Ley de la Provincia No. 5.965. Artículo 2. 98 .- República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Ley de la Provincia No. 5.965. Artículo 3.

27 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

Decreto 878/2003 reglamentado por el Decreto 3289/2004. Decreto reglamentario del marco regulatorio para la prestación del servicio de aguas y cloacas de la Provincia (99). Establece un nuevo sistema, y entre las modificaciones que realiza al anterior Marco Regulatorio, es la de crear un nuevo ente de control (OCABA, Organismo de Control de la Provincia de Buenos Aires). Entre las particularidades que contiene este nuevo Marco Regulatorio merece ser mencionada la contenida en el último párrafo de su artículo segundo, el que reza:”.... Los servicios públicos sanitarios que se prestan en los Municipios del Gran Buenos Aires sujetos a la jurisdicción del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), estarán sujetos, en lo pertinente, a las disposiciones del presente Marco Regulatorio y al control por parte de la Provincia en cuanto corresponda, con acuerdo de las autoridades nacionales....”

4.6.2.- Provincia de Buenos Aires. Código de Aguas de la Provincia. Ley de la Provincia No. 12.257 del 9 de febrero de 1999.

El Código de Aguas de la Provincia establece el régimen de protección, conservación y manejo del recurso hídrico en la Provincia de Buenos Aires (100). La Ley deroga y modifica varias leyes de la Provincia (101), pero mantiene en vigencia la Ley de la Provincia No. 5.965 y su normativa complementaria. Como resultado se mantiene el marco normativo para la fijación de límites de vuelco.

El Código de Aguas establece un conjunto de principios generales, donde se tratan las atribuciones del Poder Ejecutivo provincial en la materia (102), se crea la Autoridad del Agua y se definen sus atribuciones (103), se considera el constitución de derechos y la realización de obras en el Río de la Plata y su Frente Marítimo (104). El Capítulo III se refiere a los usos de las aguas.

El principio general es que toda persona “podrá usar el agua pública a título gratuito y conforme a los reglamentos generales, para satisfacer necesidades domésticas de bebida e higiene, transporte gratuito de personas o cosas, pesca deportiva y esparcimiento sin ingresar en inmueble ajeno”. Además, el Código reglamenta un conjunto de usos especiales que se otorgarán por concesión, incluyendo abastecimiento de agua potable, uso agropecuario e industrial (105) La contracara de los derechos enunciados en el mismo es la obligación de no contaminar el medio ambiente ni perjudicar igual derecho de terceros (106). En particular, “no podrán introducirse en el agua ni colocarse en lugares

99 .- República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Decreto 3289/2004 . Decreto reglamentario del marco regulatorio para la prestación del servicio de aguas y cloacas de la Provincia. Publicado en el Boletín Oficial con fecha 14 de enero, 2005. Este Decreto tiene como antecedentes a los Decretos de la Provincia 878/2003, 2.231/2003 y la Ley de la Provincia No. 13.154. 100.- República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Código de Aguas. Ley de la Provincia de Buenos Aires No. 12.257 del 9 de febrero de 1999. Artículo 1. 101 .- República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Código de Aguas. Ley de la Provincia de Buenos Aires No. 12.257 del 9 de febrero de 1999. Artículo 178. 102 .- República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Código de Aguas. Ley de la Provincia de Buenos Aires No. 12.257 del 9 de febrero de 1999. Artículo 2. 103 .- República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Código de Aguas. Ley de la Provincia de Buenos Aires No. 12.257 del 9 de febrero de 1999. Artículos 3 – 7. 104 .- República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Código de Aguas. Ley de la Provincia de Buenos Aires No. 12.257 del 9 de febrero de 1999. Artículos 8 y 9.. 105 .- República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Código de Aguas. Ley de la Provincia de Buenos Aires No. 12.257 del 9 de febrero de 1999. Artículo 55. 106 .- República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Código de Aguas. Ley de la Provincia de Buenos Aires No. 12.257 del 9 de febrero de 1999. Artículo 25.

28 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

de los que puedan derivar hacia ella” sustancias, materiales y energía susceptibles de poner en peligro la salud humana o de disminuir la aptitud del agua para satisfacer los usos, sin permiso de la Autoridad del Agua (107). El Código establece los requisitos que deberán cumplirse para que la Autoridad pueda emitir tal autorización, incluyendo que el cuerpo receptor permite los procesos naturales de autodepuración y capacidad de asimilación (108).

Hasta el presente, el Código de Aguas no se encuentra reglamentado en su totalidad, habiéndose conformado algunos Comités de Cuencas, reglamentado la forma de fijación de la línea de ribera y establecido por Decreto No. 549/2004 que la Autoridad del Agua, ADA, será la autoridad competente en la Provincia de Buenos Aires, para aprobar proyectos por los cuales se impongan límites o restricciones al dominio a los fines de prevenir inundaciones. También, pueden citarse por su importancia a la Resolución de la Autoridad del Agua No. 5/2004, que se estableció un procedimiento para crear Consorcios para la realización de obras hidráulicas y por Resolución ADA 4/2004 donde se fijaron los requisitos para obtener Certificados de Aptitud Hidráulica y de Proyectos Hídricos de Saneamiento.

4.6.3.- El marco institucional

En la Provincia de Buenos Aires, tres organismos reúnen las competencias más relevantes para la protección del medio ambiente acuático en el Río de la Plata y su Frente Marítimo:

o Secretaría de Política Ambiental. Tiene rango ministerial y depende directamente del Poder Ejecutivo de la Provincia;

o Ministerio de Asuntos Agrarios y Producción; y

o Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos.

La Secretaría de Política Ambiental diseña y ejecuta la Política Ambiental de la Provincia, fiscaliza las actividades degradantes del entorno y entiende en lo referente a la conservación de los recursos naturales. Es el órgano que lleva a cabo la evaluación de impacto ambiental de todas las obras, actividades y emprendimientos que quieran realizarse en la Provincia, como así también la fiscalización y control ambiental de las industrias o actividades de tipo industrial que se desarrollen en la Provincia.

La Autoridad del Agua de la Provincia depende del Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos. La Autoridad aplica el Código de Aguas provincial, contando como competencias la gestión integral de los cursos y cuerpos de agua, superficiales y subterráneos, la determinación y control de la calidad de las aguas, sus usos, etc. También el Organismo de Control de Aguas de Buenos Aires (OCABA), dependiente del mismo Ministerio señalado anteriormente, es quien controla el cumplimiento del Marco Regulatorio aplicable a las empresas o cooperativas prestatarias del servicio público de aguas y cloacas en la Provincia.

Otro organismo con competencias relevantes para la protección del medio acuático son la Dirección Provincial de Actividades Portuarias (dependiente de la Subsecretaría de Industrias, Comercio, Minería y Actividades Portuarias).

107 .- República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Código de Aguas. Ley de la Provincia de Buenos Aires No. 12.257 del 9 de febrero de 1999. Artículo 104. 108 .- República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Código de Aguas. Ley de la Provincia de Buenos Aires No. 12.257 del 9 de febrero de 1999. Artículo 104.

29 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

5.- El marco jurídico en la República Oriental del Uruguay

La República Oriental del Uruguay tiene una estructura política unitaria, aunque con un considerable grado de descentralización en sus Gobiernos departamentales (109). La reforma de 1996 incorporó a la Constitución un nuevo artículo 41, donde se estableció, primero, que “la protección del medio ambiente es de interés general” y, segundo, que, las “personas deberán abstenerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción o contaminación graves al medio ambiente”. En octubre de 2004, como resultado de un plebiscito, se agregaron varios parágrafos adicionales a aquel texto que se refieren específicamente al agua. Los mismos incluyen la declaración de que el “agua es un recurso natural esencial para la vida”, que el “acceso al agua potable y el acceso al saneamiento, constituyen derechos humanos fundamentales”, y que el servicio público de saneamiento y el servicio público de abastecimiento de agua para el consumo humano serán prestados exclusiva y directamente por personas jurídicas estatales (110).

En 1990 se creó el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, el cual incluyó la Dirección Nacional de Medio Ambiente (111). En los años siguientes se aprobaron leyes y decretos que expandieron y profundizaron el marco jurídico de protección del ambiente. La Ley No. 16.466, del 19 de enero de 1994, declaró de interés general y nacional la protección del medio ambiente, "contra cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación”, así como "la prevención del impacto ambiental negativo o nocivo” (112). La Ley fue reglamentada por el Decreto No. 435/994 del 21 de setiembre de 1994. La Ley No. 17.283 del 28 de noviembre de 2000, declaró de interés general, de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de la Constitución de la República, la protección del ambiente, de la calidad del agua, del suelo y del paisaje.

La principal legislación uruguaya sobre medio ambiente que conforma el marco normativo general para la protección del medio acuático de la contaminación proveniente de fuentes terrestres, incluye:

Nivel

Nacional Decreto – Ley No. 14.859 del 15 de diciembre de 1978. Código de Aguas.

Ley No. 16.112 del 30 de mayo de 1990 y Ley No. 16.170 del 28 de diciembre de 1990 (artículos 453-458). Creación y cometidos del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.

Ley No. 16.466 del 19 de enero de 1994. Declara de interés general la protección del medio ambiente contra cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación y establece la obligación de realizar estudios de evaluación de impacto ambiental en determinados casos. Reglamentada por el Decreto 435/994

109 .- República Oriental del Uruguay. Constitución de la República. Sección XVI. Del gobierno y de la administración de los departamentos. Ley No. 9.515 del 28 de octubre de 1935. Se establecen disposiciones para el gobierno y administración de los municipios.

110 .- República Oriental del Uruguay. Constitución de la República. Artículo 41. 111.- República Oriental del Uruguay. Ley de creación del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, Ley No. Nº. 16 112, de 30 de mayo de 1990

112.- República Oriental del Uruguay. Ley No. 16.466 del 19 de enero de 1994. Artículo 1.

30 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

del 21 de setiembre de 1994.

Ley No. 17.220 del 11 de noviembre de 1999. Prohibición de introducción en cualquier forma o bajo cualquier régimen en las zonas sometidas a la jurisdicción nacional, de todo tipo de desechos peligrosos.

Ley No. 17.283 del 28 de noviembre de 2000. Declara de interés general, de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de la Constitución de la República, la protección del ambiente, de la calidad del agua, del suelo y del paisaje.

5.1.- El Código de Aguas

El Código de Aguas, aprobado en 1978, determina el régimen jurídico de las aguas en la República. Ese marco jurídico es complementado por las disposiciones relevantes en el Código Civil, no derogadas por el Código de Aguas, y por las disposiciones contenidas en leyes especiales, “en los tratados en que fuere parte la República y en otras normas de derecho internacional” (113). La referencia a “los tratados” abarcaría el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, suscrito en 1973, y el tratado para el Estatuto del Río Uruguay suscrito en 1975.

Se establece como principio general la prohibición de “introducir en las aguas o colocar en lugares desde los cuales puedan derivar hacia ellas, sustancias, materiales o energía susceptibles de poner en peligro la salud humana o animal, deteriorar el medio ambiente natural o provocar daños”. Sin perjuicio de ello, el Ministerio competente (en la actualidad el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente), podrá permitir la realización de actividades que puedan tener un impacto sobre el medio acuático cuando el cuerpo receptor permita los procesos naturales de regeneración y cuando el “interés público en hacerlo sea superior al de la conservación de las aguas, sin perjuicio de las medidas que se adopten para prevenir el daño o advertir el peligro” (114).

El “Ministerio competente” tiene amplios cometidos en materia de protección del medio acuático que incluyen los de

o establecer los límites máximos dentro de los cuales los cuerpos receptores podrán ser afectados por las sustancias, energía o materiales potencialmente dañosos, así como imponer el tratamiento previo de los afluentes para regenerar las aguas (115);

o dictar las providencias necesarias y aplicar las medidas necesarias para impedir la contaminación, las que “cuando correspondiere, deberán ser conforme a los tratados internacionales aplicables”;

o disponer la suspensión preventiva de la actividad presuntamente peligrosa, mientras se realicen los estudios o trabajos dirigidos a impedir la contaminación (116); y

113 .- República Oriental del Uruguay. Decreto – Ley No. 14.859 del 15 de diciembre de 1978. Código de Aguas. Artículo 1.

114 .- República Oriental del Uruguay. Decreto – Ley No. 14.859 del 15 de diciembre de 1978. Código de Aguas. Artículos 144 y 145. 115 .- República Oriental del Uruguay. Decreto – Ley No. 14.859 del 15 de diciembre de 1978. Código de Aguas. Artículo 146. 116 .- República Oriental del Uruguay. Decreto – Ley No. 14.859 del 15 de diciembre de 1978. Código de Aguas. Artículo 144.

31 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

o supervisar, vigilar y regular, de acuerdo con los reglamentos que dicte el Poder Ejecutivo, todas las actividades y obras públicas o privadas relativas al estudio, captación, uso, conservación y evacuación de las aguas, tanto del dominio público como del privado (117).

El Código de Aguas estableció que el organismo competente para su aplicación sería el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (118). En 1990 se transfirieron al recientemente creado Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente los cometidos referentes a la protección de las aguas contra los efectos nocivos, incluso las que puedan alterar el equilibrio ecológico de la fauna y la flora (incluyendo las contenidas en los artículos 4, 6 y 144 al 148 del Código de Aguas). El Ministerio de Transporte y Obras Públicas retuvo los cometidos relacionados con las obras públicas y la emisión de los permisos de uso y administración de las aguas (119).

5.2.- El Decreto sobre normas para prevenir la contaminación ambiental mediante el control de aguas (120)

El Decreto 253/979 – con las modificaciones introducidas por Decretos posteriores - reglamenta las normas en el Código de Aguas referentes a la defensa de aguas, álveos y zonas aledañas. Su propósito es “prevenir la contaminación ambiental mediante el control de la contaminación de aguas”. Con ese propósito:

o define los criterios y el procedimiento para la clasificación de los cursos o cuerpos de agua en cuatro clases (la clasificación no incluye a los cuerpos de agua destinados al tratamiento o transporte de aguas residuales) (121);

o fija un conjunto de parámetros (olor, materiales flotantes y espumas no naturales y color no natural) y el estándar correspondiente a cada parámetro para cada clase de curso o cuerpo de agua;

o establece cuales efluentes pueden ser vertidos en los diferentes cursos de agua. Así, no se permite el lanzamiento de efluentes en los cursos de Clase 1 sin autorización previa de OSE. En los cursos de agua de las demás clases se permitirá el lanzamiento de efluentes siempre se cumplan con los requisitos establecidos en el Decreto (122);

o estipula los estándares mínimos que deberán reunir los diferentes efluentes para poder ser vertidos (123) y se determina en que casos no se admitirá el vertimiento de los mismos (124).

117 .- República Oriental del Uruguay. Decreto – Ley No. 14.859 del 15 de diciembre de 1978. Código de Aguas. Artículo 4. 118 .- República Oriental del Uruguay. Decreto – Ley No. 14.859 del 15 de diciembre de 1978. Código de Aguas. Artículo 201. 119 .- República Oriental del Uruguay. Ley No. 16.170 del 28 de diciembre de 1990. Artículo 457. 120.- República Oriental del Uruguay. Decreto No. 253/1979 del 9 de mayo de 1979 modificado por los Decretos 232/988, 698/89 y 195/991. 121.- República Oriental del Uruguay. Decreto No. 253/1979 del 9 de mayo de 1979 modificado por los Decretos 232/988, 698/89 y 195/991. Artículos 3 y 4. 122.- República Oriental del Uruguay. Decreto No. 253/1979 del 9 de mayo de 1979 modificado por los Decretos 232/988, 698/89 y 195/991. Artículos 8, 9 y 11. 123.- República Oriental del Uruguay. Decreto No. 253/1979 del 9 de mayo de 1979 modificado por los Decretos 232/988, 698/89 y 195/991. Artículo 11.

32 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

Todas las industrias que generen aguas residuales de cualquier naturaleza deberán contar con una Autorización de Desagüe. Los organismos públicos que efectúen vertimientos a cuerpos de agua deberán realizar las obras necesarias para que sus efluentes, además de cumplir con los estándares mínimos, no afecten la clasificación de los cuerpos de agua. (125). Cuando algún cuerpo de agua no cumpla con las condiciones establecidas para la clase en que fuera clasificado, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente “deberá establecer los programas de recuperación de dicho cuerpo de agua, tendientes a que se alcancen las condiciones adoptadas”(126).

Aún no se ha realizado la clasificación de los cuerpos de agua receptores (con la excepción de la Laguna del Sauce, en el Departamento de Maldonado). Es de aplicación, por lo tanto, lo establecido en el artículo 21 del Decreto: los vertimientos se admitirán transitoriamente siempre que cumplan como mínimo con los estándares establecidos en el artículo 11 del mismo.

El control general de la aplicación del Decreto recae en el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, el cual podrá requerir de las Intendencias Municipales y la OSE las acciones necesarias en función de la normativa (127).

5.3.- La estructura institucional

Los órganos del Poder Ejecutivo más relevantes para la tutela del medio acuático, en lo específico, y respecto de actividades terrestres que causen contaminación en el Río de la Plata y su Frente Marítimo incluyen:

o Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial y Dirección Nacional de Medio Ambiente);

o Comando General de la Armada, a través de la Prefectura Nacional Naval, como la Autoridad competente en lo que se refiere a la prevención y vigilancia ante posible contaminación de las aguas de jurisdicción nacional, u otros elementos de ese medio, proveniente de buques, aeronaves y artefactos navales y la dirección de Hidrografía del Ministerio de Transporte y Obras Públicas. Las tareas de vigilancia y cumplimiento de la Ley dentro de las aguas portuarias son competencia del Comando General de la Armada (Prefectura Nacional Naval) y de la Dirección de Hidrografía del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, dentro de sus respectivas competencias. Fuera de aquellas áreas, la vigilancia del cumplimiento es de competencia exclusiva del Comando General de la Armada, a través de la Prefectura Naval (128);

o los respectivos Gobiernos Departamentales; y

o Obras Sanitarias del Estado (excepto en el caso del Departamento de Montevideo).

124 .- República Oriental del Uruguay. Decreto No. 253/1979 del 9 de mayo de 1979 modificado por los Decretos 232/988, 698/89 y 195/991. Artículo 12. 125 .- República Oriental del Uruguay. Decreto No. 253/1979 del 9 de mayo de 1979 modificado por los Decretos 232/988, 698/89 y 195/991. Artículos 22 y 23. 126 .- República Oriental del Uruguay. Decreto No. 253/1979 del 9 de mayo de 1979 modificado por los Decretos 232/988, 698/89 y 195/991. Artículo 10. 127 .- República Oriental del Uruguay. Decreto No. 253/1979 del 9 de mayo de 1979 modificado por los Decretos 232/988, 698/89 y 195/991. Artículo 31.

128.- República Oriental del Uruguay. Ley No. 16.688 de 22 de diciembre de 1997. Artículo 5.

33 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

La Comisión Técnica Asesora de la Protección del Medio Ambiente (COTAMA), es un organismo interinstitucional y multisectorial, de asesoramiento y coordinación en materia de política y gestión ambiental (129). Funciona en la órbita del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Su estructura incluye un Plenario (presidido por el Ministro), un Comité de Coordinación y una Secretaría Permanente, asignada a la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA). Otros integrantes son los Directores Nacionales de Medio Ambiente y de Ordenamiento Territorial, delegados de entidades públicas (comisiones parlamentarias de medio ambiente, demás ministerios, Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Universidad de la República, Congreso de Intendentes y de Ediles) y por delegados de entidades privadas (Cámara de Industrias y de Comercio y Servicios, Asociación y Federación Rural, PIT-CNT y organizaciones no gubernamentales) (130).

5.3.1.- Los Gobiernos Departamentales y el ente Obras Sanitarias del Estado

La Ley Orgánica Municipal, aprobada en 1935, le otorgó a los Gobiernos Departamentales un importante conjunto de cometidos en cuanto a la calidad de las aguas. Incluyendo el de ejercer la policía higiénica y sanitaria de las poblaciones, siendo de su cargo, "la vigilancia y demás medidas necesarias para evitar la contaminación de las aguas"; "velar por la conservación de los pasos y calzadas de ríos y arroyos"; y, administrar "los servicios de saneamiento", en la medida en que las leyes especiales organizaran la transferencia de dichos servicios a los municipios. Estas atribuciones fueron otorgadas a los Gobiernos Departamentales, "sin perjuicio de la competencia que corresponda a las autoridades nacionales y de acuerdo con las leyes que rigen en la materia" (131).

El Departamento de Montevideo posee una ordenanza sobre disposición de aguas residuales industriales aprobada por Decreto 13.982 complementado por la Resolución 761/1996 aprobando el plan de reducción de contaminación industrial. Complementando lo antes dicho mencionamos la Resolución 16.277, por la cual los establecimientos enumerados en el mismo deben solicitar ante la Intendencia una Autorización de Desagüe Industrial, haciendo especial referencia al proceso de tratamiento que realizarán sobre los efluentes a ser arrojados.

El Departamento de Maldonado cuenta con el Decreto 3753/2001 por el cual la junta departamental de Maldonado creó una Comisión Honoraria Departamental de Protección de la Cuenca y las Aguas del Sauce, contando entre algunos de sus objetivos con el de asegurar la calidad y pureza de las aguas costeras departamentales sobre el Río de la Plata y el Océano Atlántico, a través de un control sanitario de los vertidos afluentes que desembocan en las áreas de playa de las mismas y también realizar evaluaciones periódicas de la situación general del sistema hídrico y sus áreas de influencia.

En 1952 fue creada la Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE) (132). Sus cometidos incluyen los de prestar el “servicio de alcantarillado en todo el territorio de la República, excepto en el Departamento de Montevideo”, celebrar “convenios con los Gobiernos Municipales y/o Comisiones Vecinales para realizar obras de alcantarillado o abastecimiento de agua”; y ejercer el "contralor higiénico de todos los cursos de agua que utilice directa o indirectamente para la prestación de sus servicios". OSE, entonces, tiene el cometido de efectuar el tratamiento y evacuación de aguas servidas en todo el país, exceptuando el Departamento de Montevideo.

129 .- República Oriental del Uruguay. Decreto 261/993 del 4 de junio de 1993.

130.- República Oriental del Uruguay. Decreto No. 261/993 del 4 de junio de 1993. 131 .- República Oriental del Uruguay. Ley No. 9.515 de 28 de octubre de 1935. Articulo 35.

132 .- República Oriental del Uruguay. Ley No. 11.907 del 19 de diciembre de 1952.

34 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

En el año 1996, el Poder Ejecutivo autorizó a OSE a otorgar, bajo el régimen de concesión de obra pública, la prestación del servicio de saneamiento y de suministro de agua potable en el interior del país (133). Las concesiones otorgados ahora han quedado comprendidas en la reforma constitucional del mes de octubre, donde se estipula que el servicio público de saneamiento y el servicio público de abastecimiento de agua para el consumo humano serán prestados exclusiva y directamente por personas jurídicas estatales (134).

6.- Conclusiones

El aumento de la población y el desarrollo económico en ambas márgenes del Río de la Plata y su Frente Marítimo (y en el resto de la cuenca) se traduce en un aumento de la presión sobre el medio acuático en el Río de la Plata y su Frente Marítimo. Esa presión es el resultado de actividades que se desarrollan en dichos espacios acuáticos (navegación, obras de infraestructura, extracción de áridos, pesca, vertimientos o descargas de desechos, etc.) o en espacios adyacentes a los mismos (impacto dañoso directo o indirecto de las actividades terrestres). Existen una variedad de actividades humanas en tierra que pueden tener un impacto dañoso para el medio acuático. La contaminación es una de ellas, pero no la única. La República Argentina y la República Oriental del Uruguay cuentan con un completo marco de normas (con algunas deficiencias reglamentarias) e instituciones cuya función es proteger el medio ambiente, considerado como un bien tutelado autónomo o a elementos específicos del mismo. Este marco se compone de normas e instituciones de Derecho interno de cada uno de los dos países ribereños del Río de la Plata y su Frente Marítimo y de Derecho internacional consuetudinario y convencional. Un elemento clave en ese sistema jurídico es el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo y las dos Comisiones binacionales establecidas en cumplimiento del mismo: Comisión Administradora del Río de la Plata y Comisión Técnica Mixta del Frente Marítimo. El Tratado establece una obligación general de proteger y preservar el medio acuático, incluye una definición de contaminación y estipula un conjunto de deberes de las Partes en esa materia. Las mismas incluyen la obligación de no disminuir las exigencias técnicas en vigor para prevenir la contaminación de las aguas y la de “informarse recíprocamente sobre toda norma que prevean dictar con relación a la contaminación de las aguas” (135). El intercambio de información sobre la legislación aplicada en cada país puede ser un aporte valioso para la formulación de estrategias binacionales para la protección del medio acuático en el área del Tratado. El marco jurídico en el Río de la Plata y su Frente Marítimo no es un sistema cerrado. Debe tenerse presente lo establecido en el Derecho interno de cada una de las Partes (136) y en otros instrumentos internacionales aplicables. El Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo estipula que las Partes, para proteger y preservar el medio acuático, dictarán las normas y adoptarán las medidas apropiadas, “de conformidad a los convenios internacionales aplicables y con adecuación, en lo pertinente, a las pautas y recomendaciones de los organismos técnicos internacionales” (137). Tal es

133 .- República Oriental del Uruguay. Ley No. 16.736 del 5 de enero de 1996. Artículo 750. 134 .- República Oriental del Uruguay. Constitución de la República. Artículo 47. Ver además: Poder Ejecutivo, Decreto del 20 de mayo de 2005. 135 .- Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, artículos 49.a. y 50. 136 .- Así, el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo se refiere al “respectivo ordenamiento jurídico” de cada una de las Partes (artículo 49), establece una obligación de informarse recíprocamente sobre toda norma que prevean dictar con relación a la contaminación de las aguas (artículo 50) y contiene normas sobre responsabilidad consecuencia de la contaminación (artículo 51). 137.- Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo. Artículo 48.

35 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

el caso de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (138). Son aplicables al Frente Marítimo las disposiciones en la Parte XII de la Convención referentes a la protección y preservación del medio marino, incluyendo su artículo 207 que trata de la contaminación proveniente de fuentes terrestres (139). También debe considerarse la eficacia de los instrumentos de Derecho blando relevantes. Es importante considerar, además, que la protección del medio ambiente del impacto dañoso de la actividad humana es un requisito para tutelar otros bienes ambientales objeto de acuerdos internacionales específicos. Tal sería el caso de los humedales (140), las especies migratorias de animales silvestres (141) y la biodiversidad (142).

El examen del Derecho interno de la República Argentina y la República Oriental del Uruguay sugiere que existen importantes elementos en común entre ambos. Quizás la principal diferencia, en lo que se refiere a la contaminación del medio acuático, sea que el primer país aún no ha determinado con carácter general y los límites máximos de contaminación aceptables para las aguas de acuerdo a los distintos usos (aunque la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación elabora niveles guía que, en determinadas condiciones, adquieren carácter obligatorio) (143). La República Oriental del Uruguay, en cambio, ha fijado estándares mínimos para el vertido de efluentes a desagües que

138.- República Argentina. Ley Nacional N° 24.543 del 17 de octubre de 1995. República Oriental del Uruguay. Ley N° 16.287 del 29 de julio de 1992. 139 .- Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Artículo 237. Las disposiciones en la Parte XII de la Convención “no afectarán a las obligaciones específicas contraídas por los Estados en virtud de convenciones y acuerdos especiales celebrados anteriormente sobre la protección y preservación del medio marino, ni a los acuerdos que puedan celebrarse para promover los principios generales de esta Convención”. Al mismo tiempo, las “obligaciones específicas contraídas por los Estados en virtud de convenciones especiales con respecto a la protección y preservación del medio marino deben cumplirse de manera compatible con los principios y objetivos generales de esta Convención” 140.- Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas. Modificado según el Protocolo de París (3 de diciembre, 1982) y las Enmiendas de Regina (28 de mayo, 1987). Ramsar, Irán. 2 de febrero de 1971. Ratificado por la República Argentina, Ley 23.919 del 24 de abril, 1991 y Ley N° 25.335 del 15 de noviembre de 2000, y por la República Oriental del Uruguay, Ley N° 15.337 del 29 de octubre de 1982.

141 .- Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres. Bonn, 23 de junio de 1979. Artículo III. Ratificada por la República Argentina, Ley Nacional No. 23.918 del 21 de marzo de 1991, y por la República Oriental del Uruguay, Ley No. 16.062 del 6 de octubre de 1991. la Convención de Bonn establece que las Partes “se esforzarán” por “conservar y, cuando sea posible y apropiado, restaurar los hábitats que sean importantes para preservar dicha especie del peligro de extinción” y “prevenir, eliminar, compensar o minimizar en forma apropiada, los efectos negativos de actividades o de obstáculos que dificultan seriamente o impiden la migración de dicha especie”

142 .- Convenio sobre la diversidad biológica. Río de Janeiro, 5 de mayo de 1992. Artículo 8. Ratificado por la República Argentina, Ley Nacional No. 24.375 del 7 de setiembre de 1994, y por la República Oriental del Uruguay, Ley No. 16.408 del 27 de agosto de 1993. El Convenio sobre Diversidad Biológica incluye entre las medidas generales a los efectos de la conservación y la utilización sostenible adoptadas por los Estados parte, la promoción de un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en zonas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de esas zonas y la rehabilitación y restauración de ecosistemas degradados y promoverá la recuperación de especies amenazadas, entre otras cosas mediante la elaboración y la aplicación de planes u otras estrategias de ordenación. 143 .- República Argentina. Ley Nacional No. 25.688 del 30 de diciembre de 2002. Artículo 7.

36 de 36 - 05/08/05 - 9:51 a.m.

desemboquen a colectores del alcantarillado público o directos al agua (144). La experiencia de la Comisión Administradora del Río Uruguay, sin embargo, indica que esta circunstancia no es un obstáculo insalvable para la adopción de una estrategia compartida para la protección del medio acuático, incluyendo la fijación de estándares de calidad de aguas.

La Comisión Administradora del Río de la Plata y la Comisión Técnica Mixta del Frente Marítimo tienen un conjunto de cometidos y funciones para la tutela del medio acuático en sus respectivas áreas geográficas de competencia (además de la posibilidad, prevista en el Tratado, de que las Partes les asignen otras funciones por medio de notas reversales u otras formas de acuerdo) que les permiten avanzar en la formulación de una estrategia para la tutela del medio acuático en su área geográfica de competencia, del impacto dañoso de las actividades desarrolladas en tierra.

144 .- República Oriental del Uruguay. Decreto 253/79 del 9 de mayo de 1979 modificado por los Decretos 232/88, 698/89 y 195/91. Artículo 11.