Corrupción: sus formas y medidas de control

Por Andrei S. JouravlevOficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas (andrei.jouravlev@cepal.org; http://www.eclac.cl/drni).

Contenido de la presentación

• ¿Es importante la corrupción para la prestación eficiente de servicios sanitarios?

• ¿Qué es la corrupción y cuales son sus formas o manifestaciones en el sector sanitario? ¿Qué formas de corrupción causan más daño al sector?

• ¿Qué se puede hacer para controlar la corrupción en el sector sanitario?

¿Quién tiene mejores niveles de cobertura de los servicios?Índice Países

>90% Uruguay y Chile

80% a 90%Costa Rica, Saint Kitts y Nevis, Colombia, Granada, Barbados, Guatemala, Santa Lucía, México, Ecuador, Antigua y Barbuda, República Dominicana, Cuba y Argentina

70% a 80% Dominica, Jamaica, Trinidad y Tabago, Panamá, Honduras, Brasil, Venezuela, Bahamas, Suriname y Perú

60% a 70% Guyana, Paraguay, El Salvador, Belice y Bolivia

50% a 60% Nicaragua

30% a 40% Haití

Nota: el índice considera la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento de toda la población, pero “castiga” el acceso sin conexiones domiciliarias en las áreas urbanas.

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¿Es el nivel de desarrollo un buen factor explicativo?

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por

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Prioridades gubernamentales son muy importantes, según se reflejan en asignaciones presupuestarias, y no sólo en declaración para la prensa.

Correlación = 0.35 (producto interno bruto por habitante)

¿Y el control de la corrupción, sería más importante?

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Prioridades gubernamentales son muy importantes, según se reflejan en la calidad de instituciones y especialmente en el control de la corrupción.

Correlación = 0.60 (control de la corrupción)3 de 18

¿Qué es la corrupción?• La corrupción se define como el uso o abuso de

poderes y funciones públicas para generar indebidamente riqueza o beneficios privados.

• El sector sanitario “no es una isla” sino que sus institucionales son parte de las instituciones nacionales (y eventualmente globales):• ¿Se puede pretender controlar la corrupción en un sólo

sector/industria, que es parte integral de una sociedad?• Pueden haber aspectos de especial preocupación

sectorial, pero el esfuerzo debe ser a nivel general.

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¿Qué es la corrupción?• La corrupción puede adoptar múltiples formas:

• Usuarios que pagan para que se modifique la lectura de sus medidores, o sobornos para agilizar el acceso al servicio. ¿Pero es esto realmente relevante?

• La forma más importante de la corrupción, y que más daño causa, es la captura (apropiación) de, o influencia indebida en, el proceso de toma (y aplicación) de decisiones de política pública, con el objetivo de beneficiar a un cierto grupo a costa del interés público:

• Cuando un corruptor “compra” las políticas públicas a un corrupto, el beneficio para ambos será, por lo general, menor que el daño causado al resto de la comunidad.

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¿Qué es la corrupción?• Cabe distinguir tres formas o niveles de la captura

de decisiones de política pública:• La apropiación a un alto nivel, que ocurre

principalmente en el legislativo cuando se formula la política pública y se promulga la legislación.

• La apropiación a nivel intermedio, que se produce en la aplicación de las políticas públicas por el ejecutivo y organismos de regulación.

• La apropiación a nivel inferior, que se produce en la ejecución de las políticas públicas por los prestadores de servicios.

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¿Cómo funciona la corrupción?• La forma más obvia sería por medio de un pago

directo o incubierto de un corruptor y un corrupto, con el objetivo de obtener un beneficio directo:• mayores tarifas, mayores salarios, no penalizar

violaciones de normas, mejores condiciones de empleo.

• Sin embargo, en la vida real, la situación es mucho más compleja:• El beneficio puede ser real pero (muy) indirecto.• El influencia puede ser efectuada por medio de un pago

indirecto y muy bien disimulado.

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El beneficio puede ser real pero (muy) indirecto• El beneficio puede ser real pero (muy) indirecto:

• La no disponibilidades de investigación relevante para la formulación de políticas públicas.

• Marcos regulatorios incapaces de promover eficiencia:• Las ineficiencias se capitalizan sea por privados (ganancia para

propietarios) sea por empleados (salarios, sobre empleo, etc.).

• Limitación de recursos y de capacidad de la administración para actuar en pro del interés público.

• No acompañar la formulación de marcos regulatorios con implantación institucional de los entes encargados.

• La no disponibilidad de recursos (financieros, legales, etc.) para la aplicación de políticas públicas.

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La influencia puede ser indirecta o disimulada• La influencia puede ser indirecta o disimulada:

• Ofrecer (o dar a entender) posibilidades de empleo (posterior) (para una persona, sus familiares, amigos, su empresa, como puede ser una oficina de consultoría o abogados) en el caso de hacer (o no hacer) algo.

• Financiar (apoyar con bienes y servicios, favorecer, elogiar en la prensa, o evitar a criticar) a políticos, partidos, centros de investigación, medios de comunicación, que (tal vez por su propia convicción o postura ideológica) tienden a favorecer los intereses particulares del corruptor.

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¿Qué se puede hacer?

• Regulación adecuada del financiamiento de la actividad política:• Comercio de favores entre actores políticos y

privados (o funcionarios públicos y sindicatos).• Captura de unos por los otros.• Extorsión a unos por los otros, por ejemplo, a

partir de amenazas de represalias.• El marco regulatorio debe procurar

dificultar al máximo estas prácticas.

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¿Qué se puede hacer?• Aparato estatal estable, profesionalizado,

adecuadamente renumerado, con carrera civil estable, y sin cuoteo político:• Respetar la continuidad de los equipos profesionales; y

preservar la memoria institucional.

• Apoyo estatal a la investigación orientada a la formulación de políticas públicas:• No se trata de investigación de interés privado, sino de

lo relacionado con la protección del interés público. Investigación comparativa en base a experiencias empíricas (más que en teorías abstractas).

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¿Qué se puede hacer?• Buen proceso administrativo:

• buena información,• representación de los interesados o afectados;• criterios transparentes y definidos previamente;• deferencia a las conclusiones de la administración

(decisiones técnicas sólo son apelables ante los jueces);• conocimiento de las decisiones finales (y sus razones);• apelación; y• normas sobre comunicación entre el aparato estatal y

las partes (los interesados, “lobby”, etc.).

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¿Qué se puede hacer?• Los marcos regulatorios deben definirse en una

ley (general), no en un contrato o decreto:• Las leyes tienen la ventaja en términos de la amplitud,

seriedad y profundidad de la discusión de sus contenidos.

• Contratos, muy a menudo, son mal redactados, con poca consideración del interés público.

• Debido a la falta de experiencia (y eventualmente, corrupción), es usual que los abogados de las partes interesadas redacten el contrato y luego lo presenten al gobierno (local o nacional) para su aprobación.

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¿Qué se puede hacer?• La implementación de los marcos regulatorios

debe estar a cargo de entidades dotados de recursos suficientes, y que tengan una cierta independencia y no interferencia:• Con una prohibición de actividad política, estabilidad

en los cargos, responsabilidad ante el poder legislativo.• Independencia administrativa, en el sentido de que sus

decisiones sólo son apelables ante los jueces (con el fin de evitar interferencia ejecutiva en sus decisiones, normalmente a favor de las empresas reguladas).

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¿Qué se puede hacer?• Regulación estricta para públicos y privados:

• En base a principios de rentabilidad justa y razonable, buena fe, diligencia debida, obligación de eficiencia, y transferencia de ganancias de eficiencia a usuarios.

• Garantías artificiales incrementan el riesgo de fracaso e ineficiencia, pues dan seguridades no sustentables.

• Todo esto debe apoyarse en sanciones personales por falsa información, transferencias de precios y falta de eficiencia, con fuertes penas pecuniarias, y eventualmente prisión, reclusión, entre otras sanciones, sin perjuicio de las civiles.

• También es útil permitir a ciudadanos privados iniciar persecuciones por violación de legislación regulatoria.

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¿Qué se puede hacer?• Empresas públicas necesitan controles adicionales:

• Responsabilidad objetiva, personal y no institucional, por la prestación de los servicios en condiciones de:

• eficiencia económica, es decir, buscando la alternativa sustentable de menor costo para los consumidores;

• competitividad en la adquisición de insumos y generación de productos; y

• transparencia en la provisión de la información.

• Debe ser claro que la violación de estos deberes apareja sanciones penales, administrativas y civiles, en forma solidaria a través de la cadena de comando y dirección y responsables directos.

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¿Qué se puede hacer?• Mejorar acceso a la información interna de

prestadores públicos y privados:• transparencia en la presentación de información

relevante, confiable, consistente y oportuna;• contabilidad regulatoria;• control de compras y contrataciones con empresas

relacionadas (“precios de transferencia”);• participación sustantiva de los consumidores en el

proceso regulatorio (recursos y organización); y• comparación de indicadores de desempeño

(“benchmarking”) en el ámbito nacional/internacional.

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¿Qué se puede hacer?• Descentralización puede facilitar corrupción.

• Entidades locales son más débiles institucionalmente, más politizados, oferta oligopólica de servicios, no internalizan todos los costos de sus decisiones, etc.

• Analizar con cuidado la conveniencia de descentralizar y, en caso de hacerlo, adoptar controles adicionales:

• Establecer en forma clara las obligaciones legales del sistema descentralizado.

• Hacer personalmente responsable a su titular por violaciones a estas obligaciones.

• Conservar a nivel central una capacidad de monitoreo y de intervención en caso de mala gestión o corrupción.

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¡Muchas gracias por su atención!

Por Andrei S. JouravlevOficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas (andrei.jouravlev@cepal.org; http://www.eclac.cl/drni).