CRECIMIENTO, POBREZA Y POLÍTICA PÚBLICA EN EL PERÚ

Ismael Muñoz Portugal1

Enero de 2008

Una estrategia de desarrollo nacional y las políticas económicas y sociales que van asociadas a dicha estrategia, han tenido como objetivos el crecimiento sostenido y la reducción de la pobreza. Diversas estrategias de desarrollo se han sucedido en el Perú en los últimos 60 años, pero no han dado los resultados esperados en el largo plazo en términos del cumplimiento de los objetivos indicados. El desafío actual no sólo es evaluar correctamente las razones por las cuales dichas estrategias y las políticas públicas a las que dieron lugar no han sido exitosas para el país, sino encontrar rápidamente y sobre la marcha una respuesta a las necesidades inmediatas de la población y una ruta o estrategia de desarrollo que no fracase como las anteriores.

Observamos que dos de los problemas estructurales del Perú, la pobreza y la desigualdad, parecieran no tener mejoras sustanciales en la presente década, a pesar del crecimiento económico experimentado en los últimos seis años. El conocimiento de estos problemas requiere de mucha investigación y un cuidadoso trabajo de medición; pero no parece haber suficiente interés en las esferas de gobierno por realizar de manera eficaz esta importante tarea.2 El resultado hasta la fecha es una política pública sin objetivos claros nacionales, sin metas precisas evaluables permanentemente y sin instrumentos adecuados para enfrentar ambos problemas: erradicar la pobreza y reducir la desigualdad.

Los indicadores de evolución de la producción y del ingreso per cápita no son suficientes para evaluar el desarrollo de la sociedad, pero son los únicos que parecen interesar realmente tanto al gobierno actual de Alan García como al que fue el gobierno de Alejandro Toledo. En el año 2002 la tasa de crecimiento económico fue de 5.2%, en el 2003 fue de 3.9%, en el año 2004 la tasa ha sido de 5.2%, en el año 2005 fue de 6.4%, mientras que en el 2006 fue de 8.03%, y en el 2007 el estimado indica que será de 8.2% la más alta de los últimos once años, según el INEI; y se estima un resultado igualmente positivo para el 2008.

1. El hecho grave y nuevo de los años 90 para la población peruana

La situación de la población en pobreza se mantuvo superior al 50% durante toda la década del 90; y también durante parte de los actuales años 1 Economista. Profesor de la Pontificia Universidad Católica del Perú. 2 Según información del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), la pobreza se habría reducido en el Perú de 54.3% en el año 2001 a 51.6% en el 2004; y a 44.5% en el 2006. Si la metodología de medición y el trabajo realizado hubieran sido eficientes y consistentes, entonces se trataría de una significativa reducción. Sin embargo, para los años 2005 y 2006 no tenemos aún datos plenamente confiables de cómo ha estado la pobreza de la población peruana; y por tanto todavía hay un debate sobre las cifras, de la misma forma que también hay discusión sobre la forma en que fueron realizados los dos censos nacionales, el de 2005, que fue anulado; y el de octubre de 2007.

2000, mientras no tengamos información estadística en la que podamos confiar. Esta situación es nueva en la historia de la economía y de la sociedad peruana: durante una década y media, más de la mitad de la población ha estado por debajo de la línea de pobreza, no obstante el crecimiento experimentado en el periodo 1993-97; y el que se observa entre 2002 y 2007. Desde el “salinazo” de 1988, pasando por el “fujishock” de 1990, hasta los efectos de la “crisis asiática” de 1997-1998 que provocó un “shock externo” sobre nuestra economía, los golpes recibidos en los presupuestos de las familias de las clases pobres y medias han sido devastadores.

La solidaridad social hizo posible la sobrevivencia de millones de personas durante la década de los 90s, pero no ha llegado a ser parte de las políticas económicas y sociales en el país. Más bien, la prédica de un individualismo a ultranza, aquel que daña las relaciones sociales entre las personas y entre los grupos, pareció entronizarse como barco insignia del gobierno fujimorista, a lo cual se sumó la corrupción llevada al extremo y a los más altos niveles. Esto último hizo estallar las reservas morales de la sociedad, lo cual sirvió para derribar al régimen autoritario e instaurar un gobierno de transición de 9 meses a fines del año 2000. El inicio de varias reformas democráticas y la creación de la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza en el 2001 dieron una señal positiva al conjunto del país.

Sin embargo, el proceso de transición democrática quedó trunco, al retroceder el gobierno de Toledo en las reformas centrales que exigía la sociedad peruana para salir de la crisis que dejó el régimen autoritario en lo político, en lo económico y en lo moral; a fin de poder construir confianza en las instituciones públicas y sociales; y posibilitar los cambios fundamentales en la estrategia de desarrollo del país y en las políticas públicas vinculadas. La única gran reforma iniciada, y luego desacelerada, ha sido la de la descentralización del Estado. Por esta razón es tan difícil encontrar salidas radicales y de largo plazo a la situación de pobreza de la población; lo cual también hace necesario realizar una reflexión más profunda sobre la misma.

La pobreza es una realidad compleja que puede ser analizada desde

diversos ángulos y enfoques. La situación de pobreza por la que atraviesa gran parte de la población peruana expresa una crisis de la solidaridad y es uno de los más importantes desafíos que se le presentan a la economía y a la política. La pobreza es una restricción profunda a la libertad de las personas y dado el enorme avance tecnológico y económico global la existencia de pobreza, y en particular de extrema pobreza, no tiene y no debiera tener sentido. La impresionante riqueza que hay en el mundo coexiste con miles de millones de pobres que habitan en nuestros países.

La lucha contra la pobreza no es sólo económica, aunque este sea un

campo de batalla ciertamente importante. En nuestro país, como en otros similares, esta lucha debe estar estrechamente articulada a la tarea por construir democracia y participación de la ciudadanía en los asuntos públicos que le incumben. Por tanto, de esta manera también se contribuye al desarrollo personal y mejora de la calidad de vida. Persona y sociedad están muy unidos, tanto como la economía como en la política, en la cultura y en la ética. Es así

que en la lucha contra la pobreza se debe buscar también la construcción de la persona humana en un sentido integral.

Asistimos en el Perú a un momento crucial de la lucha contra la pobreza.

Desde el Estado y la sociedad civil se plantean diagnósticos, formas e instrumentos para este fin; incluso existen cientos de Mesas de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza en todo el país, que son un espacio de interlocución entre Estado y sociedad civil, hay muchos documentos y esbozos de políticas públicas para enfrentar este desafío. Sin embargo, aún falta mucha articulación y mayor eficacia para abordar el problema; y falta también una adecuada concepción y enfoque de lo que significa la pobreza y la estrategia para luchar contra ella, a fin de erradicarla.

2. La conceptualización de la pobreza

Sin otra pretensión más que la de tener presente una nueva formulación sobre la pobreza desarrollamos este punto. La definición de pobreza ha evolucionado con el tiempo y alcanzado en las últimas dos décadas una nueva conceptualización.

Hoy podemos referirnos más adecuadamente a la pobreza como

privación de capacidades humanas; y no solamente como carencia de ingresos, o como presencia de necesidades básicas insatisfechas. Esta reformulación no pretende negar en absoluto la importancia de estos dos enfoques, en particular para realizar mediciones y evaluaciones de avances y retrocesos en la lucha contra la pobreza.

La conceptualización de las capacidades está más cerca de la noción de

justicia social, puesto que toma en cuenta las libertades fundamentales de que disfruta la persona para llevar el modo de vida que tiene razones para valorar.3 Sin embargo, la pérdida o falta de ingresos es un aspecto importante, puesto que se trata de una de las causas por las que una persona pierde o está privada de algunas capacidades. Por ello, tampoco puede descuidarse el problema de la mejora de los ingresos de la gente para el logro de otras mejoras humanas.

Este enfoque de la pobreza se basa en las privaciones que son

intrínsecamente importantes, pues el ingreso sólo es instrumentalmente importante. El ingreso también es útil para hacer mediciones sobre la pobreza. Asimismo, hay diversos factores que influyen en la privación de capacidades además de la falta de ingresos. Este enfoque toma en cuenta que la relación instrumental entre la falta de ingresos y la falta de capacidades varía entre comunidades, entre familias y aún entre individuos; así pues, la influencia del ingreso en las capacidades es contingente y condicional. Sin embargo, lo fundamental está en la afirmación de que las personas tienen dignidad y por ello deben ser tratadas siempre como fines en sí mismas.

3 Este campo es un aporte de Amartya Sen, que ha sido Premio Nobel de Economía en 1998. Se puede consultar su libro: Desarrollo y Libertad, México, editorial Planeta, 2000.

La falta de ingresos y las dificultades para convertir dichos ingresos en desempeños humanos valiosos, como estar bien nutrido o tener buena salud o ser un buen técnico o profesional, pueden ir de la mano. También pueden estar presentes algunas desventajas como la edad anciana, o la discapacidad física o la enfermedad, que reducen la capacidad de una persona de generar o percibir un ingreso, y hacen aún más difícil convertir ese ingreso en capacidades.

Por ejemplo, una persona de edad avanzada que esté también enferma

puede necesitar más ingresos (para tratamientos de salud, para colocarse una prótesis, etc.) para lograr los mismos desempeños que otras personas. Es decir, la pobreza real puede ser mayor de lo que aparece en el marco de los ingresos. Esto es clave para las políticas públicas de ayuda a la tercera edad y a otros grupos que tienen dificultades de “conversión de ingresos en capacidades” como los enfermos de TBC o los niños con desnutrición.

La distribución de los recursos o de los ingresos al interior de la familia,

sobre todo si son escasos, también es importante. El ingreso familiar empleado de forma desproporcionada en beneficio de algunos miembros de la familia influye en la pobreza de capacidades. Es el caso del sistema de preferencia por los hijos varones, o el sometimiento a privaciones de los miembros de la familia abandonados por sus cónyuges, o el caso de las hijas que son madres solteras, etc. La privación de las capacidades humanas como la mortalidad infantil, la morbilidad, la desnutrición, la desatención médica, etc., es más extendida en las niñas con respecto a los varones. Estas situaciones son producto de la desigualdad de género en la sociedad.

La utilización del enfoque de las capacidades en el análisis de la

pobreza resalta la naturaleza y las causas de la pobreza, cambiando la atención principal de los medios e instrumentos, como es el ingreso o el producto, a los fines que son valiosos para las personas, y por tanto a las libertades necesarias para poder lograr dichos fines.

3. La finalidad de la lucha contra la pobreza es el bienestar de la

persona

En el Perú de fines de la década de los noventa, e inicios de la de los 2000, la situación de pobreza se había agravado. La desesperanza comenzaba a sentirse muy fuertemente en algunos lugares y entre diversos sectores, pues los sacrificios hechos a lo largo de varios años o décadas, y los sucesivos golpes recibidos desde la política económica, hacían que los pobres no sólo redujeran sus expectativas de progreso sino que se corría el riesgo de que pudiesen aceptar pasivamente esta situación como inamovible o buscar la salida del país mediante la emigración a países desarrollados u otras salidas terribles como la violencia o el suicidio.

Dado que no hemos salido plenamente de este contexto de realidad y percepción, es que requerimos con la urgencia que demanda la situación actual en el país, de una perspectiva que nos ayude a enfrentar eficazmente el problema de la pobreza, en particular de la pobreza extrema, que no sea sólo

la del asistencialismo o del corto plazo. Hacer algunas distinciones conceptuales puede ser útil. La pobreza de ingresos y la pobreza de capacidades están relacionadas, pues el ingreso es un medio importante para tener capacidades; pero también el aumento de las capacidades en una persona normalmente la hace más productiva, con lo cual ayuda a que eleve sus ingresos. De esta manera también es posible salir de la pobreza de ingresos.

La mejora de la educación básica y de la asistencia de salud no sólo

aumenta la calidad de vida directamente, sino también la capacidad de una persona para obtener ingresos. Es lo que también se ha denominado inversión en capital humano, que es una variable clave para enfrentar procesos de desarrollo sostenido, que reducen la pobreza y también contribuyen a disminuir la desigualdad. La reducción de la miseria y de la pobreza mediante la expansión de la educación básica, la atención de salud y la distribución equitativa de la tierra se ha hecho en Costa Rica, India, Chile, etc., con éxitos observados.

Una reflexión final en este punto es que de todo lo escrito es claro que la

motivación última de la lucha contra la pobreza no puede ser simplemente el incremento en los ingresos de los pobres, pues se confunde los medios con los fines. Así, la inversión en educación o en atención de salud no puede concebirse como simple medio para reducir la pobreza de ingresos. Por ello es importante prestar atención en la vida que realmente llevan las personas y en las libertades que poseen (sociales, políticas, culturales, económicas) es decir en sus capacidades; pues muchas veces el aumento de los ingresos no logra desempeños valiosos en la gente ni eleva realmente su calidad de vida.

4. El desafío de la desigualdad económica

La desigualdad económica no es sólo desigualdad de ingresos. Examinemos este tema. Una persona que tenga un ingreso medio alto pero no disponga de ninguna oportunidad de participación política, no es pobre de ingresos pero sí de otra libertad. Una persona rica pero con una enfermedad compleja y cara en tratamiento es pobre en un sentido. Un desempleado, a pesar de que reciba un aporte mensual por la aseguradora de fondos de pensiones, es pobre en otro sentido.

El desempleo no sólo produce pérdida de ingresos, también produce daños psicológicos, pérdida de motivación para trabajar, pérdida de cualificaciones y de confianza en sí mismo, aumento de enfermedades, perturbación de relaciones familiares y de la vida social, aumento de la exclusión social, empeoramiento de las tensiones sociales y hasta empeoramiento de las asimetrías entre los sexos. El desempleo genera desigualdad económica (falta de salud, falta de educación, exclusión social, etc.), no sólo desigualdad de ingresos. Esta conclusión resulta muy importante para la política económica y social.

Los departamentos (regiones) en el Perú tienen diferentes tasas de mortalidad infantil. Las parejas con mayor educación tienen diferencias en el

número de hijos con respecto a las parejas con menor educación. Este es otro tipo de desigualdad. También es necesario saber con la mayor claridad posible, cómo se reparten los recursos al interior de la familia para tener una mejor visión de las desigualdades económicas.

Sabemos, pues que la sociedad peruana es fuertemente desigual, pero

no solo en el sentido de la desigualdad vertical sino también en el de la desigualdad horizontal. La primera se refiere a la desigualdad socioeconómica entre las personas u hogares que forman la sociedad.4 La segunda se refiere a la desigualdad entre grupos, los cuales pueden definirse cultural y/o geográficamente, bien sea por características étnicas, raciales, religiosas o de ubicación geográfica. Esta desigualdad abarca diversos aspectos importantes como los ingresos, los bienes y activos, el empleo y el acceso a la renta, y los recursos sociales.

En el caso peruano, las desigualdades horizontales están impregnadas con características étnicas, las cuales son muy severas en términos económicos, culturales y políticos.5 Dado que los censos no preguntan directamente por el origen étnico; y la lengua materna no es una buena aproximación —por ejemplo, las comunidades de la sierra norte de nuestro país solo hablan español—, Figueroa y Barrón6 han analizado el origen étnico en el Perú usando como variables de aproximación (proxy) la historia y la geografía —por ejemplo, haber nacido en la sierra se asocia con origen étnico indígena, excepto para el caso de las áreas residenciales de las mayores ciudades capitales de provincia, donde predominan los mestizos—.

Esta aproximación, con las dificultades de medición que señalan sus autores —en particular con respecto a los migrantes de segunda generación en Lima—, resulta más apropiada que la lengua nativa. Permite apreciar que el origen étnico influye fuertemente en las posibilidades de educación y empleo, así como en la pertenencia a cierta clase social. Encontramos que los empleados tienen casi el mismo número de años de escolaridad, independientemente de su origen étnico. En cambio, los obreros de raza «blanca» tienen 11 años de escolaridad, mientras que los obreros «indígenas» solo 8, y los indígenas campesinos o autoempleados en el sector informal tienen únicamente 4 años de escolaridad. También debemos notar que en las zonas residenciales de Lima, donde menos población indígena vive, la clase de los empleadores y los empleados constituye 55% del total. En las comunidades indígenas de la sierra, el mismo grupo representa únicamente 15% del total. 4 La desigualdad en el Perú, documentada por primera vez en 1961, muestra un grado extremo. Los cálculos arrojaron un coeficiente de Gini de 0,61, igual que el de Brasil en el mismo año. Consultar: Webb, Richard. “Government Policy and the Distribution of Income in Peru, 1963-1973”. Cambridge: Harvard University Press, 1977. Más recientemente, la medición del coeficiente de Gini para el año 2003 arroja un resultado de 0,59, mostrando la extraordinaria permanencia de la desigualdad en el Perú. Consultar Figueroa, Adolfo. El problema del empleo en una sociedad Sigma. Documento de trabajo 249. Lima: Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2006. 5 En general, la desigualdad horizontal es un factor muy importante que contribuye a la inestabilidad social y es fuente de conflictos violentos entre los grupos. 6 Figueroa, Adolfo y Manuel Barrón. Inequality Ethnicity and Social Disorder in Peru. Working Paper. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú-CRISE-Oxford University, 2004.

Finalmente en este punto, consideramos que en una sociedad

democrática, el debate público y la participación social son fundamentales para la elaboración de las políticas económicas y sociales. Ello amplía las libertades de las personas y coadyuva a la generación de desarrollo. De esta manera la lucha contra la pobreza se entronca y vincula estrechamente con los procesos de construcción de ciudadanía y de mayor democracia.

5. Desafíos del contexto actual

a) La persistencia de la pobreza

Es el gran desafío que tenemos por delante. Vivimos una situación en la

que conocemos más sobre la pobreza de ingresos y sobre las necesidades básicas insatisfechas; pero conocemos poco de la pobreza de capacidades. Tenemos varias preguntas que deben responderse: ¿Qué estudios se han hecho o se están realizando en esta perspectiva? ¿Es posible establecer mediciones con este enfoque de la pobreza? ¿Se pueden derivar propuestas de política económica y social que den resultados más eficientes que las tradicionales?

Desde el enfoque de ingresos podíamos realizar algunas afirmaciones a

comienzos de la presente década como que la pobreza abarcaba al 54.8% de la población y la extrema pobreza al 24.4%, según datos del INEI para el 2001. Por tanto la solución al problema estaría en elevar los ingresos de los pobres por diversos medios. Pero, ¿Esto es suficiente? ¿Así se debe enfrentar eficazmente el problema de la pobreza?. Es claro que la elevación de los ingresos de la población pobre es fundamental, pero cómo hacer para que sea duradero y sostenido.

Y desde el enfoque de necesidades básicas conocíamos la dramática

situación de la población más pobre del país, debido a los déficit de servicios que fueron cuantificados por la Encuesta Nacional de Hogares del 2001, la cual mostraba que el 63.7% de hogares en pobreza extrema no contaban con servicio de agua, el 68.9% no tenían electricidad y el 92.1% carecían de servicios de saneamiento. A ellos se agregaban las limitaciones en el acceso a los servicios de educación, salud y justicia básica. En educación, las mayores carencias corresponden al nivel de educación inicial; en salud, la carencia esta relacionada con la falta de infraestructura física y calidad del servicio y en justicia básica, al limitado acceso a la administración de justicia de calidad en los departamentos más pobres y reducido campo de acción de la justicia de paz no letrada.

Y si el avance no ha sido significativo en los últimos años, es por ello que la realidad nos arroja resultados dramáticos cotidianamente. La situación de pobreza persiste por razones de la crisis económica y moral del país, amenazando la estabilidad política y la gobernabilidad del Estado que todavía se mantienen con precariedad. El desempleo, pero en particular el subempleo, son un problema central del país. Ello ha hecho que aumenten las enfermedades, los problemas sociales y la delincuencia. El desafío que

tenemos por delante es, pues, vencer esta herencia social y también lastre de regímenes o gobiernos pasados.

b) La acción de los pobres y de la sociedad:

Por otro lado, sabemos que los pobres no están pasivos. Son parte de una sociedad civil pobre pero activa. Están asumiendo, podríamos decir, iniciativas de resistencia a la pobreza o de sobrevivencia. Buscan afanosamente el progreso, el desarrollo por vías individuales y/o colectivas. La masiva migración de peruanos y peruanas al exterior en busca de trabajo es una prueba de ello (casi el 10% de la población total peruana está hoy en el exterior y enviando al país un promedio de 3,000 millones de dólares anualmente a sus familiares).

Los millones de personas que se han ubicado en la esfera del

autoempleo (casi el 50% de la población trabajadora del país), que al no poder seguir la ruta del trabajo asalariado o dependiente han encontrado la ruta del trabajo independiente o por cuenta propia (pero con ingresos muy bajos y en malas condiciones de seguridad). En el consumo persisten los miles de comedores populares, comités del vaso de leche y clubes de madres. A ello habría que añadir en el campo de la salud la extensa red de promotores o agentes comunitarios de salud. Lo mismo, que cientos de iniciativas en el terreno de la lucha contra la violencia doméstica y social, por la defensa de los derechos humanos y más recientemente del medio ambiente.

El surgimiento de iniciativas de progreso económico, social y tecnológico

en el campo, a partir de la pequeña producción tanto individual o familiar como asociada, son una expresión de esta vitalidad de la lucha contra la pobreza y por un auténtico desarrollo. En los ámbitos rurales son millones los productores pequeños y los centros poblados no poseen los servicios públicos y privados que se requieren, pero la potencialidad productora está presente.

c) La acción del Estado:

Desde una perspectiva de política pública el Estado, luego de la salida del régimen autoritario de los 90s, mediante la acción del gobierno provisional en noviembre del 2000 una serie de propuestas en materia de lucha contra la pobreza, que se han ido modificando y ampliando, primero a través de la Carta Social, luego con la Carta de Políticas Sociales, para llegar a lo que actualmente se conoce como el documento de Bases para la Estrategia de Superación de la Pobreza y Oportunidades Económicas para los Pobres, elaborado el presente año 2002 con el nuevo gobierno constitucional.

En una primera etapa de las políticas públicas (2000-2001), una vez

retornado el régimen democrático, se establecieron prioridades específicas para el gasto en el Presupuesto de la República, elaborándose una programación específica que privilegiaba el gasto social en los siguientes términos:

- Nutrición, promoción, prevención y complementación alimentaria para familias en alto riesgo, sobre todo en niños menores de 5 años (con énfasis en aquellos de 0 a 3 años), madres gestantes, lactantes, enfermos de tuberculosis y otras patologías transmisibles.

- Salud básica (esencialmente preventiva) y atención de baja complejidad.

- Educación preescolar para niños de 5 años y educación primaria, con énfasis en el proceso de articulación inicial-primaria.

- Justicia básica que asegure los derechos fundamentales de las personas y que estas tengan acceso a formas adecuadas de prevenir y solucionar sus conflictos.

- Seguridad ciudadana, para combatir la delincuencia y la tranquilidad pública.

- Inversión social adicional, para permitir la transferencia de capital a nivel local que apoye el desarrollo en zonas deprimidas.

Esta prioridad por los niños y niñas del país se ha materializado en

nuevos dispositivos como las leyes de Presupuesto de la República 2007 y 2008, estableciéndose once acciones a favor de la infancia, como resultados del Acuerdo Nacional, del compromiso por cumplir Objetivos de Desarrollo del Milenio; y de los planes generales de superación de la pobreza que se han formulado.

Asimismo, en enero del 2001 se instaló la Mesa Nacional de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, que ha dado lugar a cientos de Mesas a nivel regional, provincial y distrital. Esta inédita experiencia incorpora la participación del Estado a través de los sectores con responsabilidades de gasto social, la sociedad civil mediante las organizaciones sociales de base, gremios empresariales y laborales, organizaciones no gubernamentales, las Iglesias tanto Católica como Evangélica, los municipios en las instancias descentralizadas y los organismos internacionales cooperantes.

Esta situación que fuera abierta por la coyuntura de la transición

democrática generó una oportunidad para enfrentar más profundamente el desafío de la pobreza que se mantiene presente en el país. Estaba claro que los organismos del Estado en todos sus niveles, las instituciones privadas económicas, las organizaciones políticas, las organizaciones de la sociedad civil y de la cooperación internacional, tienen la responsabilidad de actuar concertadamente para superar la pobreza y por el desarrollo del país.

Durante los años 90 la pobreza fue objeto de manipulación por parte del régimen político. Las cifras sobre pobreza que brindaban los organismos oficiales estaban “arregladas” en función a los intereses del régimen autoritario. Tanto los pobres en la ciudades como en las zonas rurales fueron utilizados como masa de apoyo y sostén electoral del gobierno. El gasto público social y las obras sociales tuvieron una marcad orientación clientelista y asistencialista; por lo cual no se dirigieron a contribuir en resolver los problemas profundos de la pobreza peruana.

La privación de las libertades reales en el régimen autoritario y la utilización de la población pobre para los objetivos políticos del gobierno produjeron un debilitamiento de las organizaciones populares y del tejido social. La desconfianza instalada en la población fue muy grande, y es aún una grave dificultad; y las redes sociales populares, si bien existen todavía, se han deteriorado por la acción manipulatoria estatal a lo largo de varios años y por la falta de renovación de los liderazgos y de los objetivos de las organizaciones sociales. No es sólo mayor pobreza de ingresos lo que tenemos como herencia autoritaria de los años 90, sino también menor capital social dado el ataque frontal que sufrieron las capacidades de organización de la población pobre del país, a lo cual contribuyó también desde otro ángulo la acción del senderismo desde los años 80.

6. Algunos obstáculos que se interponen en la salida de la pobreza

Para comprender dichos obstáculos también tenemos que precisar que la pobreza es dinámica y que los pobres no son los mismos todo el tiempo. Es difícil salir de la pobreza económica, pero a veces se lo logra con largo esfuerzo y sacrificio; y sin embargo es más fácil regresar a ser pobre o caer en la pobreza dado que las personas se hallan en situación de precariedad o vulnerabilidad del presupuesto familiar. Sabemos que, dado un periodo de cuatro años, el 68% de las familias entra y sale de la pobreza por diferentes razones en el Perú. Datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) han permitido establecer que:

“Un seguimiento a más de mil hogares por cuatro años seguidos ha proporcionado nuevas luces sobre este fenómeno, que se muestra altamente dinámico. De esa muestra de hogares, 68% resultaron ser pobres al menos una vez en los cuatro años, y sólo 32% resultó no pobre en el mismo periodo. No es que la mitad de la población sea pobre. Esa es sólo una foto en un momento del tiempo”.7

Entonces, la magnitud de la pobreza es tal que afecta a siete de cada

diez peruanos, tomando en cuenta el periodo 1998 a 2001. “Sin embargo, lo más interesante es que sólo el 25% de esta muestra resultó ser pobre los cuatro años seguidos. Por tanto, el 43% restante está cambiando de estatus frecuentemente. Esto significa que dos de cada tres pobres, no lo son siempre, que están cambiando de situación de ingresos, sea porque están muy cerca de la línea de pobreza, sea porque encuentran formas de salir de la pobreza por su cuenta, pero por alguna razón vuelven a caer en ella”.8

7 Cita tomada del artículo de Juan Chacaltana: “La pobreza no es como la imaginábamos”, en Socialismo y Participación Nº 97, Lima, abril de 2004. (pág. 19) 8 Cita del mismo artículo de Chacaltana, (pág. 19)

CUADRO 1

DINÁMICA DE LA POBREZA Y TIPOS DE POBRES

Total (nacional)

Al menos 1 año pobre 68% 4 años pobre 25% 3 años pobre 14% 2 años pobre 14% 1 año pobre 15%

Ningún año pobre 32% ------- 100%

Fuente: Juan Chacaltana: “La pobreza no es como la imaginábamos”. Op. Cit. INEI (1998-2001): ENAHO IV Trimestre, Base Panel 1998-2001.

Entonces, ¿qué es lo que afecta el camino de progreso económico de las familias populares? Un intento de responder esta pregunta resulta del análisis de los datos que dan las mismas encuestas de hogares del INEI. Es decir, aparte de los golpes generados por la política económica o de los “shocks” macro-económicos, también están presentes con un efecto devastador los “shocks” micro-económicos, aquellos que afectan directamente el presupuesto familiar. Estos son, por ejemplo, los desastres naturales, principalmente en el campo; los accidentes de tránsito que afectan la vida de algún familiar, la muerte del padre o madre que trabajan, las enfermedades que impiden que se generen ingresos, la pérdida del empleo de un miembro de la familia, los robos de las viviendas populares, etc. Estos son, pues, los “shoks” micro-económicos. Y cuando suceden, y lo hacen con frecuencia, traen atrás o echan por tierra todo el esfuerzo de varios años de progreso lento y sacrificado de las familias populares. Es así que tienen que endeudarse para pagar la salud, o vender el activo-capital con que contaban, o dejar el negocio en el que estaban, y otras formas de descapitalizarse, a fin de enfrentar con su propio presupuesto el golpe micro-económico recibido. Sabemos que “al menos un 31% de las familias peruanas experimentó algún tipo de shock en los últimos 12 meses, previos a la encuesta nacional de hogares del 2001… Lo interesante del caso es que no todos experimentan los mismos tipos de shocks y por tanto la causa (inmediata) de su pobreza es diferente en cada caso”.9

9 Cita del mismo artículo de Chacaltana, (pág. 20).

Por eso, es fundamental crear y fortalecer una red de seguridad y protección social para las familias que las atienda en circunstancias dramáticas y, complementariamente, definir políticas generales universales que aseguren servicios con un determinado estándar de calidad. Contar con seguros de salud o de accidentes es de vital importancia para las familias que van saliendo de la pobreza; así como estar protegidos de robos a sus domicilios, que son también ámbitos de trabajo. Toda esta red de seguridad permitiría construir la plataforma que impida a la gente retornar a la pobreza.

Para esto se requieren reformas profundas de los sectores sociales; y se

necesita convocar a los mejores cuadros gerenciales del país para asumir la gran tarea que es una política social que moviliza miles de millones de soles, a fin de asignar el recurso de manera que empezando por algunos ámbitos municipales, dinámicos y participativos, se pueda impulsar y validar la estrategia de promover la salida de la pobreza con éxito. Al principio no podrá ser una experiencia generalizada en todo el país, dada la escasez de recursos y las debilidades institucionales existentes. Pero si se tiene éxito, dará la pauta de lo que hay que hacer nacionalmente.

CUADRO 2

“SHOCKS” MICRO-ECONÓMICOS MÁS FRECUENTES

Total (nacional) “Shock” (último año) 33.1%

Desastre natural 8.8% Enfermedad o accidente grave 7.4% Pérdida empleo algún miembro 7.3% Hecho delictivo (robo, etc.) 2.7% Quiebre negocio familiar 2.4% Muerte perceptor de ingresos 1.3% Abandono jefe de hogar 1.2% Incendio 0.2% Otro 1.8%

No sufrió “shock” 66.9% --------- Total: 100.0% Fuente: Juan Chacaltana: “La pobreza no es como la imaginábamos”. Op. cit.

INEI – ENAHO 2001 (IV Trimestre)

7. Los problemas estadísticos con la pobreza en los años recientes

a. El año 2004: una anécdota sobre las cifras de la pobreza

El discurso del 28 de julio de 2004 del Presidente Alejandro Toledo dio la oportunidad de conocer algunas cifras de pobreza. Y reflexionar algo más sobre ellas. No sólo para quedarse en la anécdota de los errores que pudieron esconderse tras los datos estadísticos, sino para avanzar en conocer mejor la realidad dura y compleja de la vida de los pobres.

El anuncio señalado en el discurso presidencial fue que la pobreza

habría estado en 54.5% en el 2002 y que en el 2003 habría caído a 52.0%. Para sacar cifras absolutas hubiera sido necesario saber cuánto fue la población total del país en ambos años, puesto que la población peruana aumenta en una tasa aproximada de 1.7% anual. Parece que este cálculo no estuvo presente en las cifras absolutas expuestas por el Presidente. Sin embargo, esto no era suficiente, pues había que hacerse la pregunta de si la metodología con que se calculó la cifra de pobreza en uno u otro año fue la misma en ambos casos.

Las cifras porcentuales son reales en tanto han sido respaldadas por el

INEI, organismo oficial que se encarga de hacer estas mediciones. Pero el asunto es que la metodología de cálculo ha cambiado de un año para otro; y la pregunta relevante es si es válido comparar los resultados de ambos años que han sido obtenidos con metodologías diferentes. Este fue y seguirá siendo un debate entre especialistas.

En un terreno más sencillo, la pregunta importante es saber si se puede

comparar una cifra de pobreza obtenida en un solo trimestre de un año con otra cifra de pobreza obtenida como promedio de un año distinto. O es siempre necesario comparar un trimestre de un año con el mismo trimestre de otro año. Al parecer, en el discurso presidencial se optó por lo primero; y de allí el debate sobre los errores de las cifras. Entonces llegamos a otro debate, pues si tenemos que la gente se mantiene igualmente pobre todo el año, luego, se puede hacer la comparación de un trimestre cualquiera de un año en que haya sido hecha la encuesta, con el promedio obtenido de todo un año diferente en que se han hecho varias encuestas en distintos trimestres.

Pero si la gente pobre ya no es la misma a lo largo del año y resulta que

un trimestre es pobre y otro no, entonces ya no se puede hacer la comparación tan fácilmente, y es preciso comparar las cifras de los mismos trimestres de años distintos. Esto está a la base de la discusión sobre si la pobreza es estacional o no. Es decir, si los pobres cambian su situación dentro del mismo año: unos que salen de la pobreza, otros que entran a la pobreza, pero en proporciones diferentes. He ahí el problema.

Sin embargo, tenemos un conjunto de datos que suponemos que sí

pueden compararse. Son las cifras de pobreza obtenidas por las encuestas de hogares del INEI realizadas los cuartos trimestres de cada año desde por lo menos el 2001. Y los resultados indican que la pobreza no ha cambiado en

términos porcentuales casi nada en los últimos tres años: en el 2001 la tasa de pobreza fue 54.8%, mientras que en el 2002 fue de 54.3%, y en el 2003 fue de 54.7%. Es decir, la foto de la pobreza en cada año es la misma en porcentajes aunque sabemos que con muchos rostros diferentes.

b. El año 2007: nuevos problemas estadísticos con la medición de la pobreza

Uno de los principales problemas estadísticos con respecto a la pobreza

en los años recientes consiste en que no existe información oficial confiable; e incluso, en algunos aspectos ni siquiera existe la información cualquiera que sea. Por ejemplo, no existe la línea de pobreza del año 2005. Por otro lado, el censo de población y vivienda realizado el año 2005 fue duramente criticado y anulado por el actual gobierno; y convocado al nuevo censo que se realizó en octubre de 2007. Por tanto, debemos esperar a que se procesen y se publiquen los resultados para realizar cálculos sobre la calidad de vida de la población en su conjunto; y además, poder hacer comparaciones con los resultados de los censos de 1993 y de 1981 en torno a la pobreza en el Perú, aunque la metodología de implementación del censo de 2007 también ha tenido serias críticas.

Asimismo, las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO) de los últimos años tienen graves problemas metodológicos y de consistencia de la información, sobre todo las que se han hecho en el 2004 y en el 2005. Según los resultados de una consultoría pedida por el Ministerio de Economía y Finanzas, en función de poder evaluar los efectos del crecimiento económico sobre los hogares del país, lo que se obtiene es la gravísima dificultad de no poder usar la información estadística de las ENAHO del 2005 y del 2004 para estudiar dichos efectos; y menos aún para determinar la situación de pobreza de los hogares peruanos.10 Es de suponer que la ENAHO del 2006 ha tenido similares problemas, dado que se aplicó la misma metodología.

Una responsabilidad gubernamental es darle al país una estadística sobre la calidad de vida de la gente, a fin de que se pueda evaluar los avances o retrocesos tenidos en la lucha contra la pobreza, que se supone debiera ser un objetivo principal del Estado. Como el Censo del 2005 ha sido anulado, y no tenemos todavía los resultados preliminares del Censo del 2007, no contamos con información nacional de población y vivienda actualizada. Y como la ENAHO de 2005 (de la ENAHO de 2006 no está publicado nada) tiene graves problemas metodológicos, entonces frente a la situación de pobreza de la población peruana en los años recientes, cabe la posibilidad de que cualquier

10 Los principales problemas tienen que ver con los cambios en la metodología de aplicación de las ENAHO. Hasta 2002 se aplicaban a muestras trimestrales de hogares, con énfasis en el cuarto trimestre donde la muestra aumentaba. Luego, desde 2003 son aplicadas a una “muestra anual continua”, es decir durante los 12 meses del año, lo que hace difícil la comparación con años que tienen distinta metodología. Pero más problemas existen con el aumento de las “no respuestas” y de las “omisiones” en los hogares. Además, la canasta que se toma como base es la misma de 1997, donde no se ha incluido el gasto en bienes durables o duraderos (vehículos, etc.). Por esto es que si se usaran los datos de la ENAHO del 2005 tal como están, saldría un resultado muy extraño de que todos los grupos peruanos (ricos, medios y pobres) se han hecho más pobres con respecto al año 2001, lo cual es inconsistente con la observación cotidiana y de encuestas privadas, de mayor consumo de hogares de estratos altos o ricos; y también de algunos sectores populares.

funcionario responda, todavía en enero de 2008, con el conocido dicho popular: “desconozco mayormente”.

8. La política pública frente a la pobreza

¿Hay desde el Estado alguna política pública coherente frente a la pobreza en la actualidad? Están las metas propuestas por el Presidente de la República en cuanto a reducción de la pobreza para el año 2011: bajar a 30% a nivel nacional, a 20% en la ciudades y a 45% en el campo. Estas cifras fueron expuestas en su discurso por Fiestas Patrias en julio de 2007. Sin embargo, en los ministerios de Economía, de Educación, de Salud, de la Producción, y demás organismos que deben concretizar la forma en que se cumplirán estas metas, aún no hay lineamientos claros y planes precisos, antes de terminar el año 2007.

Las fusiones de organismos públicos que tienen responsabilidades

sociales y la reducción de programas sociales, siendo útiles y necesarias en varios casos, resultan claramente insuficientes, pues no se ataca la raíz o causas del problema. Incluso, las fusiones de organismos y programas, han sido hechas básicamente con criterios de ahorro de recursos y disminución de gastos; y por tanto no son parte de una política de lucha contra la pobreza. La continuidad del Programa “Juntos” y el inicio del Programa “Crecer” no son suficientes, puesto que se trata de instrumentos para el alivio de la pobreza; y no son parte todavía de una política social coherente y de conjunto en salud, nutrición, educación y protección social.

Nos queda ver el problema más en perspectiva. Partimos del supuesto de que las mejoras en la situación de pobreza económica han sido insuficientes o la población percibe que no se han producido. Esto ciertamente trae una dificultad para el compromiso del país con los Objetivos de Desarrollo del Milenio.11 Una hipótesis a evaluar es que el modelo económico vigente desde la década de los 90, dada su orientación primario-exportadora y de apertura al exterior sin proyecto nacional y sin fuerte inversión en capital humano, no toma en cuenta los aspectos fundamentales de la estructura social, política, económica y cultural de nuestro país.

Por tanto, como el Perú estructuralmente es un país sumamente desigual, la distribución del producto cuando hay crecimiento va a hacerse también de manera muy desigual entre los diferentes sectores de la población. Es decir, sólo se va a beneficiar un pequeño porcentaje de la población que

11 Con respecto a la meta 1 de los Objetivos de Desarrollo del Mileno (ODM): “Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos estén debajo de la línea de pobreza nacional”, el economista Javier Iguiñiz señaló en el año 2005, lo siguiente: “En términos cuantitativos, la pobreza del Perú en 1991 incorporaba al 54.4% de la población. Once años más tarde, en el 2002, la cifra correspondiente era 54.3%, prácticamente la misma. La meta 1 supone llegar en el 2015 a alrededor del 27.3%. Se puede afirmar que la primera mitad del periodo se ha desperdiciado totalmente al no registrarse ningún avance a pesar del gran crecimiento agregado 1993-1997. No hay muchas razones para suponer que la segunda mitad será distinta aunque las posibilidades están ahí.” Ver Iguiñiz, Javier. ¿Cómo reducir la pobreza?: contabilidad, economía y política. Palestra Portal de Asuntos Públicos de la PUCP, 2005.

concentra la riqueza y el poder, mientras que el resto no obtendrá nada significativo o hasta quizás empeore, debido a la competencia que genera ganadores y perdedores; y si esta competencia se realiza en forma “salvaje” no hay nuevas oportunidades para los que pierden en la economía.

Una segunda hipótesis, no contradictoria con la anterior, es que la situación de las familias pobres habría dejado de empeorar con el crecimiento económico, pero dada la situación de la inmensa mayoría de hogares pobres, mejorar un poco dentro de la pobreza no se lo percibe como una “mejora real”. Haciendo una comparación metafórica, da lo mismo estar a tres metros bajo el agua ahogándose que a dos metros o que a un metro. Lo verdaderamente importante para sentir que se ha mejorado realmente es tener la capacidad sacar el cuello del agua y comenzar a respirar, para luego nadar hacia la orilla del progreso familiar y social. Pero el simple crecimiento, ya se ha demostrado varias veces, no genera por sí mismo superación de la pobreza. Crecer es importante, pero es insuficiente.

En cualquiera de las dos hipótesis anteriores, los programas sociales son insuficientes para sacar a la población de la pobreza, pues tanto el modelo primario-exportador como las políticas económicas que lo alimentan, no los complementan o hasta los contradicen. Como sus objetivos muchas veces lo señalan, las políticas y programas sociales son compensatorios y de alivio de la pobreza. Buscan paliar los costos sociales que genera la política económica en los pobres.

Para experimentar un cambio sustancial en la realidad habría que introducir modificaciones en las políticas económicas, incorporando equidad y solidaridad en sus objetivos e instrumentos, sin descuidar los equilibrios macroeconómicos; creando y fortaleciendo mercados internos locales; ampliado la tributación, pero haciéndola más equitativa y eficiente; incrementando y mejorando el gasto en la inversión pública; promoviendo el desarrollo de las micro y pequeñas empresas y de las millones de parcelas rurales, con tecnología apropiada y servicios eficientes provistos por el Estado.

Esta nueva política económica estaría estrechamente ligada a la política social, sobre todo en educación y salud; y articuladas a objetivos de desarrollo humano. Ambas políticas no serían contradictorias. Ciertamente una política social más eficiente y audaz podría ser el impulso que haga sentir a las familias pobres una mejora para comenzar a progresar.12

Finalmente, cabe concluir que así como está la situación actual de las familias, de las empresas y del Estado en el Perú, no será sólo ni

12 En un estudio reciente sobre la política y la pobreza en los países andinos y el caso del Perú (2007), Javier Alarcón señala que: “Se han logrado construir instrumentos de política (como los contenidos en el Acuerdo Nacional) que expresan consensos de actores políticos y gremiales. Asimismo, existen importante espacios de diálogo y encuentro entre autoridades, funcionarios y representantes de la sociedad civil, como la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza, los diversos consejos sectoriales (del trabajo, de educación, de salud, etc.) y los Consejos de Coordinación Regional (CCR) y Consejos de Coordinación Local (CCL), que contribuyen a acercar a los ciudadanos a las definiciones de política pública.” Ver Alarcón, Javier. Sistemas de partidos y desarrollo: el caso Perú, en «La política y la pobreza en los países andinos». Co-editores: Gustavo Guerra-García y Kristen Sample, International IDEA y Transparencia, Lima, 2007.

principalmente del aumento de la producción y de la productividad que se obtendrán resultados importantes en el progreso de la gente. Será también sumamente necesario tener políticas redistributivas cuyos ejes sean la universalidad y la integración de las personas para propiciar cohesión social, mediante la participación, la concertación y la seguridad social.