Cuatro medidas para mejorar la infraestructura de forma eficiente y sostenible

Una contribución de APOYO Consultoría al debate económico del país.

EL PROBLEMA LAS CAUSASEl Estado enfrenta dos limitaciones principales:

INFRAESTRUCTURACómo reducir el déficit de

Y PROVEER SERVICIOS PÚBLICOS DE FORMA

EFICIENTE Y SOSTENIBLE

de los hogares rurales del Perú carecen de abastecimiento de agua.

51% de los hogares rurales del Perú no tienen acceso a desagüe.

88%

de los recursos programados para inversión pública entre el 2005 y el 2012 no se utilizaron.

El déficit de infraestructura de uso público afecta la provisión de servicios que ofrece el Estado a la población. Recursos insuficientes

Prácticas inadecuadas en el proceso de inversión pública

Recursos humanos. Las capacidades de los funcionarios públicos en los distintos niveles de gobierno son muy diferenciadas. Esto se refleja en la gran cantidad de estudios de mala calidad o incompletos.

Recursos financieros. La asignación de recursos para financiar infraestructura no puede comprometer la estabilidad fiscal del Estado. Esto limita la posibilidad de realizar inversiones considerables para reducir el déficit de infraestructura rápidamente.

Inadecuado diagnóstico y priorización de problemas por la falta de información (planes sectoriales desactualizados) y por los pocos incentivos que tienen los funcio-narios para desarrollar planes estratégicos de largo plazo debido a la alta rotación.

Muchos proyectos pequeños en lugar de proyectos de envergadura. Esto eleva los costos por trabajar a menor escala e implica la elaboración de varios contratos, lo que demanda una alta capacidad de gestión.

Inadecuada selección de modalidades para la ejecución de proyectos. Práctica-mente el 100% de las obras registradas en INFObras se ejecutan mediante adminis-tración directa o contrata.

Falta de recursos asignados a la opera-ción y el mantenimiento. Lo que afecta la calidad de la infraestructura y puede llevar a realizar inversiones adicionales.36%

de las vías rehabilitadas entre 1992 y el 2005 se deterioraron por falta de mantenimiento.

Esto generó pérdidas por US$ 718 millones. Conservarlas hubiese costado US$ 98 millones.

23%

Iniciativa Pública Autofinanciada

Iniciativa PúblicaCofinanciada

Iniciativa Privada Autofinanciada

Iniciativa Privada Cofinanciada (recientemente reglamentada, aún no se está usando)

Proveen recursos humanosSe aprovecha la experiencia, los profesio-nales y la tecnología del sector privado, lo que favorece una mejor calidad.

Se usan las mejores prácticas del sector privado

Suman recursos financierosLas APP permiten contar con financiación adicional para ejecutar proyectos de infraestructura de uso público.

Utilizar las Asociaciones Público Privadas (APP) permite enfrentar las limitaciones del Estado. LA SOLUCIÓN

Planificación a largo plazo. Los contratos generalmente son por 20 o 30 años.

Calidad al menor costo posible. La competencia genera incentivos para que los privados ofrezcan determinado nivel de calidad al menor costo posible.

Proceso eficiente. Se reducen los costos y se incrementa la calidad con la integración del diseño, la construcción, la financiación, el mantenimiento y la explo-tación de la infraestructura.

Menos costos administrativos. Por lareducción considerable de la cantidad de contratos requeridos.

Mantenimiento seguro. Asegura financia-miento para la operación y el mantenimiento de la obra.

Cómo reducir el déficit de infraestructura y proveer servicios públicos de manera eficiente y sostenible

En el Perú se han reglamentado cuatro modalidades de APP:

INICIATIVAS PRIVADAS COFINANCIADAS (IPC)

¿QUÉ ES UNA IPC?

¿POR QUÉ SON MÁS CONVENIENTES?

Es una modalidad de APP que debe cumplir con lo siguiente:

Se aprovechan las capacidades del inversionista privado tanto para identificar necesidades de infraestructura como para formular y someter proyectos a la consideración de las autoridades, quienes los evalúan y autorizan su ejecución.

El inversionista privado puede participar en proyectos de baja rentabilidad privada, pero con alta rentabilidad social. Si solo se recurre a las APP autofinanciadas, sería difícil reducir el déficit de infraestructura en forma generalizada.

Permiten abordar proyectos de gran envergadura porque no tienen un tope de inversión.

¿POR QUÉ NO SE USAN?

Los funcionarios temen ser investigados por la Contraloría General de la República (CGR) y recibir sanciones severas, por lo cual tratan de atender todas las observaciones, así sean extemporáneas o de instituciones sin la competencia para hacerlas.

Muchas autoridades regionales y locales aún no conocen los procesos y beneficios de las APP. El criterio de asegurar el máximo valor del servicio al ciudadano por cada sol invertido difícilmente rige en la gestión de los funcionarios públicos. A ello se suman los ya mencionados pocos incentivos para desarrollar soluciones de largo plazo.

Solo se permite la modalidad de contratación vía concesiones, pese a que la Ley autoriza otros seis mecanismos de contratación. Restringe su aplicación solo a cubrir el déficit de infraestructura y servicios públicos conjuntamente.

Los costos de los estudios de preinversión solo son reembolsados a la empresa si la entidad pública llega a utilizar los estudios declarados viables. Sin embargo, la ejecución está sujeta a una excesiva discrecionalidad por parte del Estado, lo que genera un gran riesgo que solo las empresas grandes pueden asumir.

El reglamento genera incertidumbre y limita la competencia

El límite establecido para todas las APP sobre los compromisos que puede asumir el Estado.

Los requisitos y procedimientos establecidos en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).

Montos de inversión mayores de 15 000 UIT (S/. 55,5 millones).

Plazos contractuales superiores a cinco años.

Cómo reducir el déficit de infraestructura y proveer servicios públicos de manera eficiente y sostenible

Es el modelo APP más conveniente para llevar a cabo grandes proyectos de infraestructura orientados a cubrir el déficit con proyectos de alto impacto social.

A estas deficiencias en el reglamento de las IPC se suman dos inconvenientes que desincen-tivan el uso de las APP en general:

El reglamento limita las modalidadesde contratación y restringe su aplicación

Procesos inciertos y engorrosos Insuficiente información y escasos incentivos

DOS MEDIDAS PARA PROMOVER EL USO DE LAS IPC

Permitir todas las modalidades de contratación

Reembolso de gastos de estudios

Modificar el Reglamento de las IPC para pasar de una modalidad (concesión) a seis (venta de activos, concesión, asociación en participación, contrato de gerencia, joint venture y outsourcing).

Incentivará la inversión en diversos sectores, ya que será posible elaborar contratos en forma más acorde con la naturaleza de la obra y del servicio público que se quiere brindar.

Garantizará a los inversionistas que los gastos de los estudios solicitados por el Estado serán reconocidos y se reducirá la incertidumbre de participar en una IPC. Generará incentivos para que empresas de distintos tamaños participen y se promoverá una mayor competencia entre postores privados.

Modificar el Reglamento de las IPC para que los gastos de los estudios de preinversión sean reembolsados a la empresa privada una vez que estos hayan sido declarados viables por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

Cómo reducir el déficit de infraestructura y proveer servicios públicos de manera eficiente y sostenible

Requiere modificar la Ley N° 30056 y el D. S. N° 005-2013-EF.

No es pertinente que el reembolso esté condicionado a la ejecución del proyecto porque las IPC son cofinancia-das por parte del Estado, y una vez que este solicita la elaboración de los estudios está definiendo su interés y compromiso con estos.

Requiere un decreto supremo para modificar el D. S. N° 005-2013-EF.

Las diversas modalidades son usadas a nivel internacional y, en el Perú, el sector privado las utiliza constantemente.

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Modificar el Reglamento de Infracciones y Sanciones para la Responsabilidad Administra-tiva Funcional de forma que se proteja el patrimonio y la libertad de los funcionarios, siempre que no se pruebe el enriquecimiento ilícito personal o de terceros. Además, esta-blecer que la CGR es quien tiene la carga de la prueba.

Se recomienda que PROINVERSIÓN difunda los alcances de los cambios normativos propuestos.

Con ello se espera reducir la inacción de los funcionarios, quienes se sentirán debida-mente protegidos, y así agilizar los procesos.

Reactivar el Bono de Incentivo por la Ejecución Eficaz de Inversiones (BOI) con una transferencia monetaria destinada a los gobiernos locales y regionales que utilicen las APP para ejecutar proyectos vinculados a la provisión de servicios básicos.

Esto incentivará a que las autoridades prioricen la ejecución de inversiones orientadas al cierre del déficit de infraestructura en servicios básicos.

Además, permitirá que interiori-cen los beneficios sociales que genera la utilización de las APP.

Se recomienda mantener el carácter temporal del BOI, ya que el incentivo está diseñado para que los funcionarios involucrados interioricen las ventajas de utilizar APP. Una vez cumplido este propósito, se deberá evaluar su permanencia.

Es necesario que el Estado defina los lineamientos de inversión en infraestructura que se deben tener en cuenta no solo para orientar la participación privada hacia el cierre de brechas, sino también con el fin de establecer un objetivo claro con respecto a la infraestructura que necesitamos como país para los próximos años.

Se propone que la CGR inicie un estudio de casos para complementar esta política pública de protección al funcionario.

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DOS MEDIDAS PARA PROMOVER EL USO DE LAS APP

Establecer la diferencia entre “responsabilidad por la gestión” y “delito”, y determinar que la CGR tiene la carga de la prueba

Premiar el uso de las APP

APP

Requiere un decreto supremo que modifique el artículo 9 del D. S. N° 005-2013-EF.

Requiere una norma con rango de ley.

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Se propone que PROINVERSIÓN implemente una campaña de asistencia técnica mediante talleres sobre los procesos, los beneficios y el ámbito de aplicación (análisis de casos) de los distintos tipos de APP.