de competencias entre la Estados y los Municipiossistemabibliotecario.scjn.gob.mx/sisbib/Publicacion...68 Serie Grnndes tetnns del constittccionalismo mexicnno federal. En cuanto a

de competencias entre la Estados y los Municipios

E n los Estados unitarios o centrales no existen órganos de gobierno generales y locales, con atribuciones para expedir

leyes, de ahí que no tenga el problema de la distribución de competencias en ese sentido. Sin embargo, en un Estado federal es indispensable que se delimite la competencia que corresponde tanto al orden federal como al local. Existen diversos sistemas para la distribución de competencia^;^^ pero también deben tomarse en cuenta los factores y la correlación de fuerzas políti- cas. En México, la distribución competencia1 se realiza con la aplicación de los artículos 117, 118 y 124 constitucionales. Los dos primeros como una excepción a la regla, mientras que el .Cilti- mo contiene el principio general. El artículo 117 se refiere a las prohibiciones absolutas, con una redacción tajante para los Esta- dos. La mayoría de estas prohibiciones son de tipo internacional, dado que las relaciones con el extranjero corresponden al gobierno

68 Serie Grnndes tetnns del constittccionalismo mexicnno

federal. En cuanto a las prohibiciones de carácter interno, son la emisión de moneda y estampillas, gravar el tránsito de personas y de entrada y salida de mercancías, y establecer alcabalas. Ade- más incluye una obligación para que las legislaturas locales expidan leyes encaminadas a combatir el alcoholismo. A su vez, el artículo 118 establece taxativas para los Estados, con la salve- dad de que podrán realizarlas previo consentimiento del Congreso de la Unión. Las autoridades federales tienen las facultades que en la fracción 1 del artículo 118 se prohíben a los Estados: "Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o expor- taciones." Las dos últimas fracciones del artículo se relacionan con la guerra, por lo que en principio son atribuciones corres- pondientes al gobierno federal. Por último, la norma general se encuentra en el artículo 124, que adopta la tesis de que la competencia de las autoridades federales se enumere en la Constitu- ción, de modo que las restantes competan a los estado^.^^

Para que la unidad política que estatuye el artículo 40 constitucional se establezca armónicamente y sin quebrantos, es necesario que tanto la Federación como los Estados tengan perfec- tamente delimitadas sus competencias, con tal que cada una de las facultades ingrese en una u otra de las jurisdicciones. Sin embargo, hecho el reparto competencial, aún se presentan casos en que toca al intérprete decidir a cuál jurisdicción corresponde un acto concreto de autoridad.

Es necesario puntualizar, de acuerdo con Tena Ramírez, que "el sistema que instituye la Constitución en punto a distribu- ción de facultades entre los órdenes central y regional, engendra

75 GÁMIZ PARRAL, Máximo, Derecho constitucional y adininistrativo de las enfidades federafivas, 2a. ed., Mbxico, UNAM, 2000, pp. 89-92.

La divisidn de poderes L. 69

la consecuencia de que ambos órdenes son coextensos, de idén- tica jerarquía, por lo que el uno no puede prevalecer por sí mismo sobre el otro. Sobre los dos está la Constitución y en caso de conflicto entre uno y otro subsistirá como válido el que esté de acuerdo con aquélla".76 En consecuencia, en el sistema constitucional mexicano no existen tan sólo dos órdenes jurídicos coextensos, el federal y el local; además, existe un tercer orden, el constitucional, que envuelve y rige a los otros. Entre las facultades propias del orden constitucional se encuentran el control de la constitucionalidad de la ley, el procedimiento de reformas o adiciones a la Ley Suprema, la suspensión de garantías y la nego- ciacibn, aprobación y ratificacibn de tratados internacionales.

76 TENA RAM~REZ, Felipe, Derecho constitucional mexicano, op. cit., p. 124.

las@cacZdn de las facu E tades .*'iB

E n el sistema federal mexicano coexisten diversas competencias que las autoridades ejercen sobre las personas - fisicas

o morales, privadas o públicas -, pues todas ellas son sujetos de regulación. La clasificación más generalizada distingue entre competencia federal y local o estadual, en lo que se conoce como fiero federal yf iero local, notable en el caso de las leyes, pues las de cardcter federal desarrollan las competencias que, expresa e implícitamente, el articulo 73 constitucional confiere a la Fede- racidn, y que, de conformidad con el diverso 124, las funciones que no est-dn expresamente concedidas a la Federación se entien- den reservadas a los Estados, Por lo demás, las funciones de los Estados no son sólo las que estan delegadas a la Federación, sino también las que la Constituci6n no les prohibe. Entonces, la doctrina jurfdica mexicana ha clasificado asf las diversas facultades: a) facultades atribuidas a la Federación expresamente, como sucede con las primeras veintinueve fracciones de1 articulo 73 constitucional, que establece las atribuciones del Congreso

4 Serie Grandes tetnas del eonstitucionalis»lo mexicana

de la Unión, y el 130, que confiere a este órgano, exclusivamente, la potestad de "legislar en materia de culto público y de iglesias y agrupaciones religiosas"; b) facultades atribuidas a los Estados expresamente, lo cual se ejemplifica con el artículo 102, Apartado B, constitucional; c) facultades atribuidas a los Estados por exclusión de la Federación; d) facultades prohibidas a la Federación, como establecer leyes que establezcan o prohíban alguna religión, según el artículo 24, segundo párrafo, de la Constitución Federal; e) facultades coincidentes o simultáneamente atribuidas;f) facultades coexistentes; y g) facultades de auxilio. Asimismo, las normas pueden eventualmente poseer el mismo elemento temático, distinguiéndolas únicamente el ámbito de validez, lo que lleva a identificar: a) normas estrictamente federales; b) normas estrictamente locales; c) normas federales sólo por su ámbito espacial de validez; y d) normas locales sólo por su ámbito espacial de validez.

L as facultades explícitas son las conferidas por la Constitución a cualquiera de los poderes federales, concreta y determinan-

temente en alguna materia, y que establecen la creación, organi- zación y funcionamiento de los órganos federales, señalando sus atribuciones exclusivas a cada uno de ellos; por ejemplo, entre las facultades que indiscutiblemente se atribuyen a los poderes federales destacan las referentes a las relaciones internacionales; la creación, estructura y distribución de las Fuerzas Armadas de tierra, mar y aire; la política de comercio exterior; las finan- zas y cr#dito público; la acuñación y circulación de moneda y la fijación de su valor en relación con la moneda extranjera, así como lo referente a productos del subsuelo, tales como la minería, el petróleo y los hidrocarburos.

P or su parte, las facultades implícitas son las que el Congreso de la Unión tiene para legislar, concreta y determinante-

mente, en alguna materia, como medio indispensable para ejercer alguna de las facultades explícitas. El ejercicio de una facultad implícita s61o puede justificarse cuando se reúnan tres requisitos: 1) la existencia de una facultad explícita, que por sí sola no podría ejercerse; 2) la reuni6n de medio necesario respecto del fin, entre la facultad impIícita y el ejercicio de la facultad explícita, de suerte que sin la primera no podría ocurrir la segunda; y 3) el reconocimiento por el Congreso de la Unión de Ia necesidad de la facultad implfcita, El primer requisito implica que la facultad implícita no es aut6noma, pues depende de una facultad principal a la que está subordinada y sin la cual no existiría. El segundo requisito presupone que la facultad explícita quedaría inútil, estéril, en calidad de letra muerta, si su ejercicio no se actualizara por medio de la facultad implfcita; de aquí surge la relación de necesidad -de medio a fin - entre una y otra. Finalmente, el tercer requisito se explica por sí solo.

E xisten además las facultades concurrentes, que son las que pueden ejercer los Estados en tanto la Federación no ejerza

las facultades que le han sido concedidas, pero siempre y cuando se refieran a determinadas materias, pues si el asunto es nacional y por su carácter exige uniformidad y regulación, solamente el Congreso de la Unión puede legislar, y si no lo hace significa que tal asunto debe estar exento de toda otra legi~laci6n.~~ En el sistema juridico mexicano, si bien se parte del principio rector contenido en el articulo 124 constitucional, que establece una competencia expresa en favor de la Federación, y residual en el caso de los Estados, también es cierto que el drgano Reformador de la ConstituciOn ha posibilitado que el Congreso de la Unión estable- ciera un reparto de competencias entre la Federación, las entida-

77 En Estados Unidos de America a esta situación se le denomina "Doctrina del silencio del Congreso".

78 Serie Grnndes temns del constitucionnlismo mexicano

des federativas, los Municipios e inclusive el Distrito Federal, en ciertas materias.

Los Estados, los Municipios y la Federación pueden actuar respecto de la misma materia, pero será el Congreso General quien determine, mediante una ley, la forma y los términos de la participación de dichas entidades. A este respecto, en México se ha denominado leyes-generales o leyes-marco a las que expide el Congreso para cumplir con dos propósitos simult8neos: 1) distribuir competencias entre la Federación y los Estados otorgando las bases para el desarrollo de las leyes locales correlativas; y 2) establecer el régimen federal para regular la acción de los poderes centrales en la materia de que se trate.

El objeto de una ley-general puede consistir en la regulación de un sistema nacional de servicios, como sucede con la educa- ción y la salubridad general, o establecer un sistema nacional de planeación, como acontece en el caso de los asentamientos humanos. Sin embargo, aunque técnicamente estén a la par la Federación y los Estados en cuanto a su orden jurídico, como excepción a esta regla se encuentran las leyes generales, ten- dientes a distribuir competencias en materias concurrentes, por lo que en este caso las leyes locales deben sujetarse a las generales, pues, si bien una misma materia puede quedar a cargo de la Federación, los Estados y los Municipios, el Poder Legislativo Federal es quien establece en qué términos participará cada una de estas entidades.

Las facultades concurrente^'^ surgieron en el orden jurídico mexicano en 1928, estableciéndose en la Constitución Federal en cuanto a las materias educativa (artículos 30., fracción VIII, y 73, fracción XXV) y de salubridad (artículo 40., párrafo tercero); sin embargo, actualmente la concurrencia no se limita a ellas, pues a través de diversas reformas constitucionales se han incluido

La divisi6n de poderes 179

otras, como las de asentarnientos humanos (27, párrafo tercero y 73, fracción XXXIX-C), seguridad p6blica (73, fracción XXIII), ambiental (73, fracción XXXIX-G), protección civil (73, fracción XXXIX-1) y deporte (73, fracción XXXIX-J).78

Tesis P./J. 142/2001, Semnnario]udicial de l a Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XV, enero de 2002, p. 1042.

E. Itades coincidentes

E n otro orden de ideas, las facultades coincidentes son las que se ejercen simultáneamente por la Federación y los Estados,

y constituyen excepciones al principio del sistema federal, por el cual la facultad de una atribución concedida a la Unión se traduce, necesariamente, en su supresión respecto de los Estados. En México existen facultades coincidentes sobre salubridad general, vías de comunicación, educación y seguridad pública, entre otros aspectos. Estas facultades son coincidentes porque se permite legislar sobre ellas tanto a la Federación como a las entidades federativas, aunque dentro de cada materia haya una zona reservada exclusivamente a la Federación y otra a los Esta- dos. Desde luego, es preciso que exista coordinación y colabo- ración entre ambos órdenes de gobierno.

F. &acultades coexisten tes

L as facultades coexistentes son aquellas en que una parte se atribuye a la Federación y la otra a los Estados, como sucede

en los casos de salubridad general y vías generales de comunicación.

c3- G. &aculfades de auxilia

P or ultimo, las facultades de auxilio son aquellas en que una autoridad ayuda o auxilia a otra por disposicidn constitucio-

nal. Por ejemplo, el artículo 130 de la Constitucidn Federal, relativo a la separación del Estado y las iglesias, dice en su Grltimo párrafo: "Las autoridades federales, de los Estados y de los Municipios tendrán en esta materia las facultades y responsabi- lidades que determine la ley." La Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Píiblico, reglamentaria del precepto en cuestión, indica en su articulo 25: "Corresponde al Poder Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaria de Gobernación la aplicación de esta ley. Las autoridades estatales y municipales, así como las del Distrito Federal, serán auxiliares de la Federación en los térmi- nos previstos en este ordenamiento." Y el artículo 27 del mismo ordenamiento dispone que la Secretaria de Gobernación podrá establecer convenios de colaboración o coordinación con las autoridades locales en la materia, y que las autoridades de los Estados y Municipios, además de recibir los avisos respecto a la celebra-

86 Serie Grandes temas del constitucionnlicmo mexicano

ción de actos religiosos de culto público con carácter extraordinario, deberán informar a la Secretaría de Gobernación sobre el ejercicio de sus facultades de acuerdo con la ley, su reglamento y, en su caso, el convenio respect i~o.~~

-

CARPIZO, Jorge, Estudios consfitucionales, 7a. ed., México, Porrúa/UNAM, 1999, p. 96.

H. tribucidn de competencias en materia judicial

E n cuanto a la distribución de facultades en materia judicial, su principio rector es el mismo que en el caso de las compe-

tencias legislativas; es decir, si la ley aplicable es federal, serán competentes las autoridades o tribunales federales. Sin embargo, aquí hay algunas excepciones: a) los tribunales federales pueden aplicar leyes locales, como sucede, por ejemplo, en materia electoral, con los juicios de revisión; y b) algunos tribunales locales aplican leyes federales, como lo establece, por ejemplo, el articulo 104, fracci6n 1, constitucional.

1. de competencias en materia administrativa

L o mismo ocurre con las facultades administrativas, que se rigen de acuerdo con el principio rector de las legislativas,

10 cual resulta en una doble administración; por ejemplo: a) el artículo 30., fracción 111, constitucional, dispone que, en el renglón educativo, las autoridades de las entidades federativas deben seguir los lineamientos indicados por las autoridades federales; b) el diverso 18, pArrafo tercero, de la Ley Fundamental permite la celebración de convenios entre la Federaci6n y los Estados para que los reos sentenciados por delitos del orden común extingan su condena en establecimientos dependientes del Ejecutivo Fede- ral; c) el mismo articulo, en el párrafo quinto, permite que los reos de nacionalidad mexicana que compurguen penas en el extranjero, sean trasladados a la República para que cumplan sus con- denas con base en los sistemas de readaptación social previstos en el propio precepto, y los reos de nacionalidad extranjera sentenciados por delitos federales en toda la República, o del fuero común en el Distrito Federal, sean trasladados a su país de origen

4 Serie Grnndes temas del constitucionnlismo mexicnno

o residencia, sujetándose a los tratados internacionales que se hayan celebrado para ese efecto. Los gobernadores de los Estados podrán solicitar al Ejecutivo Federal, con apoyo en las leyes locales respectivas, la inclusión de reos del orden común en dichos tratados; d) el artículo 21 prevé que los tres órdenes de gobierno -federal, estatal y municipal- pueden establecer coordinadamente un sistema de seguridad pública; e) el artículo 26, párrafo tercero, permite la coordinación en materia de planeación del desarrollo naciona1;B el artículo 73, fracción XVI, contempla que lo dispuesto por el Congreso de la Unión en materia de salubridad general sea obedecido por todas las entidades federativas del país; g) el artículo 119, párrafo segundo, autoriza la celebra- ción de convenios de colaboración entre el Distrito Federal, las entidades federativas y, en su caso, el gobierno federal, en materia de procuración de justicia; y, por último, h) el artículo 122, Apar- tado C, Base Quinta, inciso G, prevé: "Para la eficaz coordinación de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre sí, y de éstas con la federación y el Distrito Federal en la planeación y ejecución de acciones en las zonas conurbadas limítrofes con el Distrito Federal, de acuerdo con el artículo 115, fracción VI de esta Constitución, en materia de asentamientos humanos; protec- ción al ambiente; preservación y restauración del equilibrio ecoló- gico; transporte, agua potable y drenaje; recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos y seguridad pública, sus respectivos gobiernos podrán suscribir convenios para la creación de comisiones metropolitanas en las que concurran y participen con apego a sus leyes."

J. 5B istribución de competencias entre la Federacidn, los Estados y los Municipios

P or lo que hace a la distribucion competencia1 entre la Fede- ración, los Estados y los Municipios, debe puntualizarse que,

según el artículo 115 constitucional, el Municipio libre es la base de la división territorial y la organización politica y administrativa de los Estados. Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestacidn de los servicios a su cargo, los Municipios deben observar lo dispuesto por las leyes federales y estatales. Entre otras funciones, tienen a su cargo prestar los servicios de agua potable, drenaje, alumbrado público, mercados y centrales de abasto. Para prestarlos con mayor eficacia, pueden coordinarse y asociarse, aunque en este caso -como en el de la asociación de Municipios de dos o mds Estados - deben contar con la aprobación de las respectivas Legislaturas.

Asimismo, cuando el Ayuntamiento respectivo lo considere prudente, los Municipios pueden celebrar convenios con el Esta- do para que éste, directamente o a través del organismo corres-

92 Serie Grnndes temns del constitucionnliceio mexicnno

pondiente, se encargue de forma temporal de algunos de ellos, o se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.

Por otra parte, los Municipios administran libremente su hacienda, integrada por los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, perci- ben las contribuciones establecidas por los Estados sobre la propie- dad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios pueden celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de las contribuciones mencionadas.

Además, los Municipios, en los términos de las leyes federales y locales relativas, están facultados para participar en la formu- lación de planes de desarrollo regional, que deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. A este respecto, cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional, deberán asegurar la participación de los Municipios. Éstos también pueden celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

Por último, cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas, for- men o pretendan formar una continuidad demográfica, la Federa- cibn, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, deben planear y regular, conjunta y coordinadamente, el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal relativa.

V I I ~ P r o t e c c i ó n del principio de la división de poderes

A unque la Suprema Corte de Justicia haya establecido que el principal medio para garantizar el respeto al principio ana-

lizado es la controversia constitu~ional,~~ la jurisprudencia y la doctrina han concluido que hay m6s de un medio de control desti- nado a proteger el citado principio. Política y jurídicamente se ha podido salvaguardar el equilibrio entre los poderes públicos, con base en previsiones constitucionales relativas al ámbito competencial del Senado de la República y el Poder Judicial de la Federación.

La controversia constitucional constituye un juicio entre los poderes, entes u órganos precisados en la fracción 1 del artículo 105 de la Constituci6n Federal. Si bien la litis, por regla general, versa sobre la invasión a la esfera de competencia o atribuciones

'O Tesis P./J. 71/2000,Semanario Judicial de la Federacidn y su Gaceta, Novena Bpoca ,t. 11, agosto de 2000, p. 965.

4 Serie Grandes temas del constitucionalismo mexicano

que uno de ellos considera afectada por la norma general o acto impugnado, lo que implica la existencia de un interés legítimo del promovente, tal circunstancia no supone que ese tema sea exclusivo de ese medio de control constitucional y que no pueda ser analizado en una acción de inconstitucionalidad, si las partes que hagan valer esta última están legitimadas y sus plan- teamientos involucran la confrontación de las normas impugna- das con diversos preceptos de la Constitución Federal, como el artículo 4ge81 Además, las fracciones V y VI del artículo 76 constitucional, así como la 11 y la 111 del diverso 103, fundamentan, respectivamente, la procedencia de la acción política y el amparo soberanía para defender la división de poderes.

Tesis P./J. 81/2003, ihidem, t. XVIII, diciembre de 2003, p. 531.

a vZa política AZ

o riginalmente, el artículo 105 de la Constitución Federal de 1917 establecía:

Corresponde s61o a la Suprema Corte de Justicia de la Na- ción, conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquello8 en que la Federación fuese parte.

Esta previsión apenas tuvo importancia en la práctica. Los conflictos suscitados bajo su vigencia provenían de los dos más importantes sistemas de descentralizaci6n normativa recogidos en el orden jurídico mexicano -el federalismo y la divisi6n de poderes-, y no encontraban una vfa jurídica ade- cuada para su solución, de ahf que solieran resolverse polfti-

4 Serie Grandes temas del conctitucionnlictno nrewicano

~arnente,8~ de conformidad con las fracciones V y VI del artículo 76 constitucional, que facultan al Senado para:

V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de gobernador se hará por el Senado a propuesta en terna del presidente de la República, con aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado, no podrá ser electo gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso; y

VI. Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional, mediando un conflicto de armas. En este caso el Senado dictará su reso- lución, sujetándose a la Constitución General de la Repú- blica y a la del Estado.

La ley reglamentará el ejercicio de esta facultad y el de la anterior.

COSSÍO, José Ramón, "Similitudes y diferencias entre las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad", en COSS~O, Josb Ramón y Luis M. Pérez de Acha (comps.), La defensa de la Concfifucibn, México, Fontamara, 1997, p. 66.

a vfa jurisdiccional B-Z

1. El amparo soberanía

E 1 fundamento constitucional del juicio de amparo se encuentra en los artículos 103 y 107; las tres fracciones del

primero disponen que el amparo procede, respectivamente, por leyes o actos de autoridad que violen garantías individuales; por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de competencia del Distrito Federal; y por leyes o actos de las autoridades de los Estados o del Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal.

Cuando el amparo protege al quejoso contra leyes violato- rias de garantfas individuales, se está frente al amparo contra 1 y e s . Si se promueve contra actos violatorios de garantias, se le denomina amparo-garantías. Si se interpone contra la inexacta y definitiva aplicacidn de la ley al caso concreto, se está en pre-

4 Serie Grnndes tetnas del constitncionnlismo mexicnno

sencia de un amparo-casaci6nE3 o amparo-recurso. Por último, si el amparo se intenta contra la existencia de invasiones recíprocas de la soberanía federal o de los Estados, se le conocerá como amparo soberanfa o amparo por invasidn de esferas.84 Pareciera que las fracciones 11 y 111 del artículo 103 constitucional ofrecen un medio de defensa propicio para la vulneración del principio estudiado; sin embargo, la doctrina y la jurisprudencia se han pronunciado de modo diverso respecto de la efectividad del llamado amparo soberanfa.

Juventino V. Castro ha estimado que el amparo se creó para proteger garantías individuales, de las que sólo gozan los particulares, no las entidades federativas. En su opinión, si el amparo soberanía fuera efectivo, daría lugar a fallos con efectos erga omnes, no inter partes. Por tanto, el amparo por invasión de esferas debe promoverse por un particular. Apoya lo anterior la tesis con el rubro INVASIÓN DE ESFERAS DE LA FEDERACIÓN A LOS ESTADOS Y VICEVERSA, AMPARO POR, de la Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, que en la parte conducente señala:

El juicio de amparo fue establecido por el artículo 103 constitucional, no para resguardar todo el cuerpo de la propia Constitución, sino para proteger las garantias individuales, y las fracciones 11 y 111 del precepto mencionado, deben entenderse en el sentido de que s61o puede reclamarse en el

Kéctor Fix-Zamudio (voz '~casación", en Nuevo diccionario jtirfdico i~zexicano, t. 1, op. cit., p. 504) define a la casación como "el medio de impugnación que se traduce en el recurso de caracter extraordinario a través del cual se examina la legalidad de la actividad del juez en el procedimiento y en la sentencia que de ser acogido, puede producir el efecto de anular el fallo respectivo, ya sea para reponer el citado procedimiento o con el propósito de que se pronuncie una nueva sentencia de fondo". Casacidn significa "anular". El amparo-casación anularía una sentencia por violacián a la ley, e impediria revisar de nuevo el procesa. CASTRO, Juventino V., Garnnffas y anlpnro, op. cit., p. 358.

La divisi6n de poderes 99 L

juicio de garantías una ley federal, cuando invada o res- trinja la soberanía de los Estados, o de éstos, si invade la esfera de la autoridad federal, cuando existe u n particular quejoso, que reclame violación de garantias individuales, en u n caso concreto de ejecución o con motivo de tales invasiones o restricciones de soberanía.85

De lo anterior, Castro concluye que, si el amparo sólo puede promoverse en el caso de violación de garantías individuales, no de cualquier otra disposición constitucional, las fracciones 11 y 111 del referido artículo 103 deberían s~pr imi r se .~~

A su vez, Genaro Góngora Pimentel ha indicado que, al igual que la fracción 1 del artículo en comento, las otras dos en que se fundamenta el amparo están al servicio del individuo, no al directo de la Constitución, y agrega que no hay razón alguna para establecer una distinción entre las tres fracciones del artículo de mérito, por ser iguales en el tratamiento de la defensa de las garantías individuales y del sistema federal. Recuerda también que, como estos dos últimos casos implican falta de competencia, se traducen en la violación de la garantía individual que otorga el artículo 16 constitucional, consistente en que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad c~mpetente.~~

Por lo que hace a los conflictos suscitados entre los poderes de un Estado, Góngora Pimentel estima que el articulo 105 provee a su solución, al otorgar a la Suprema Corte de Justicia la facultad de conocer de las controversias surgidas entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos. Éste es

" Tesis 389, Apéndice al Sentanario ludicial de la Federacidn 2917-1995, t. 1, p. 362. Cursivas sobrepuestas.

" CASTRO, Juventino V., Garantfas y arttpnra, op. cit., p. 373. " T E N A RAM~REz, Felipe, Derecho colrstitr~cional nze.ricano, op. cit., p. 514.

4 Serie Grandes temas del constitucionalis,no mexicano

el único caso en que el control de la constitucionalidad se ejerce no en función del individuo, sino del órgano de gobierno que se considera agraviado por los actos de otro órgano.

La hipótesis relativa a las violaciones de orden constitucional de los poderes de un Estado respecto de los de otro, tampoco encuentra en la Constitución un remedio general, diverso del individualista del amparo. Las controversias entre dos o más Esta- dos, cuya resolución encomienda el artículo 105 a la Corte, son controversias ordinarias, tales como cuestiones de límites o disputas reguladas por normas realmente de derecho internacional.

De la lectura del artículo 103 constitucional se advierte que, con lo establecido en sus fracciones 11 y 111, el Constituyente enco- mendó a los tribunales de la Federación la protección, en beneficio de los gobernados -de manera que éstos puedan acudir al juicio de garantías-, de las esferas de competencia de la Federación y de los Estados para mantener vigente el Pacto Federal, teniendo como base fundamental la no usurpación de funciones constitucionales entre las autoridades de éstos; lo que implica que se observe y cumpla con lo dispuesto por los artículos 73,74,76,79,80,89,94,103 a 106,115 a 124,129 y 130 a 135, entre otros, de la Constitución Federal, que delimitan las facultades de las autoridades federales y esta tale^.^^

A su vez, Ignacio Burgoa acepta que el amparo se extienda a los casos en que los poderes federales o locales alteren el régi- men federativo, siempre que tal alteración implique un agravio o perjuicio persona le^.^^ Con base en los escritos de Mariano Azuela Rivera,go José de Jesús Gudiño Pelayo indica que ni la Federación

G~NGoRA PIMENTEL, Genaro, Infroducci6n al esfudio del juicio de anzparo, 7a. ed., México, Porrúa, 1999, pp. 167-176. BURGOA, Ignacio, El juicio de amparo, op. cit., p. 252.

9"ntroducci6n al estudio del amparo, Mexico, Universidad de Nuevo León, 1968, p. 13. Vease GUDINO PELAYO, José de Jesús, Introducci6n al amparo mexicano, 3a. ed., Mexico, Iteso/Noriega Editores, 1999, pp. 99-100.

La división de poderes 101 L.

ni un Estado local pueden pedir amparo, de ahí que en los casos del fundamento legal en estudio sólo un particular pueda inter- poner el juicio de garantíasegl

En cuanto a la jurisprudencia, ha indicado que ". . .el amparo protege garantías de la persona (..,), y aun en los casos de las fracciones 11 y 111 del artículo 103 constitucional, que se refieren a la protección mediante el amparo de las respectivas jurisdicciones federal y local, las invasiones a las mismas tienen que resolverse en daño de particular y ser pedida su reparación por el individuo afectado, según lo establece respecto de toda clase de amparo el artículo 107 constitucional" .92

El amparo procede para resolver un conflicto resultante de la invasión, por una entidad de la República, de la esfera de la autoridad federal y viceversa. Cuando se queja un particular, no es necesario examinar si puede promover un juicio de garantías para reclamar las invasiones a que se refieren las fracciones 11 y 111 del artículo 103 constitucional, si el quejoso ha invocado en su demanda la fracción 1 del propio artículo, y si la ley contra la que se queja y sus actos de ejecución, por ser exorbitantes a las facultades concedidas a las autoridades locales, conculcan garan- tías individuales, es evidente que procede el amparo respecto de dicha

2. La controversia constitucional

a) Antecedentes históricos

En la Inglaterra dieciochesca existió un Comité del Consejo Pri- vado del Rey, llamado "Lord Commissioners of Trade and Planta-

'' GUDIÑO PELAYQ, Joee de Jesús, Introduccidn al amparo mexicano, op. cit. 92 Semanario Iudicial de la Federacidn, Septima Época, vol. 109-114, Sexta Parte, p. 149. '' Idem, Quinta Época, t. XLV, p. 4702.

4 Serie Grandca temas del canstitucionulisrno rnexicano

tion", entre cuyas funciones se hallaba resolver disputas surgidas entre partes "con motivo de linderos, jurisdicción o cualquier otra causa".94 Ese antecedente influyó en el artículo 111, sección segunda, de la Constitución de los Estados Unidos de América, donde se e s t a b l e ~ i 6 : ~ ~

Sección 2. El Poder Judicial entender6 en todas las controversias, tanto de derecho escrito como de equidad, que surjan como consecuencia de esta Constitución, de las leyes de los Estados Unidos y de los tratados celebrados o que se celebren bajo su autoridad; en todas las controversias que se relacionen con embajadores, otros ministros públicos y cónsules; en todas las controversias de la juris- dicci6n de almirantazgo y marítima; en las controversias en que sean parte los Estados Unidos; en las controversias entre dos o más Estados, entre un Estado y los ciudadanos de otro, entre ciudadanos de Estados diferentes, entre ciudadanos del mismo Estado que reclamen tierras en virtud de concesiones de diferentes Estados y entre un Esta- do o los ciudadanos del mismo y Estados, ciudadanos o súbditos extranjeros.

En todos los casos relativos a embajadores, otros ministros públicos y c6nsules, así como en aquellos en que sea parte un Estado, el Tribunal Supremo poseer6 jurisdicci6n en única instancia. En todos los demCls casos que antes se mencionaron el Tribunal Supremo conocer6 en apelación, tanto del derecho como de los hechos, con las excepcianes y con arreglo a la reglamentaci6n que formule el Congreso.

Estas facultades del Poder Judicial estadounidense fueron emuladas por el Constituyente mexicano en diversas disposicio-

'' COSsf0 DfAZ, José Ramón, "Comentario al artfculo 105 de la Coiistitucibn Polftica de los Estados Unidos Mexicanos", en VV.AA., Constitucidtt Polftica de las Estndos Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, op. cit., t. IV, pp. 122.

95 HAMILTON, Alexander et al., "Apéndice V. Constitución de los Estados Unidos", e n El federalista, op. cit., p. 393.

La divisi611 de poderes

nes de la Ley FundamentaLg6 El articulo 137, fracción 1, de la Constitución Federal de 1824 atribula a la Corte Suprema de Justicia la facultad de

... conocer de las diferencias que puede haber de uno a otro Estado de la federación, siempre que las reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso en que deba recaer formal sentencia, y de las que se susciten entre un Estado y uno o más vecinos de otro, o entre particulares, sobre pretensiones de tierras, bajo concesiones de diversos Esta- dos, sin perjuicio de que las partes usen de su derecho, reclamando la concesión a la autoridad que la 0torg6.9~

El artículo 73, fracción IV, primer párrafo, del Voto Particu- lar de la Minoría de la Comisión de Constitución, de 26 de agosto de 1842, confería a la Suprema Corte la atribución de conocer de "las diferencias de los Estados entre sí y de las que se susciten entre un Estado y uno 6 más vecinos de otro, siempre que la reduzcan á un punto contencioso, en el que deba recaer formal sen ten~ia" .~~

Más antecedentes se encuentran en los artículos 22/23 y 24 del Acta Constitutiva y de Reformas de 1847, que respectivamente i nd i~aban :~~

Art. 22.-Toda ley de los Estados que ataque la Cons- titución 6 las leyes generales, será declarada nula por el

96 cOSSf0 DfAZ, Jose Ramón, "Comentario al artfculo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos", en VV.AA., Gmstifucidn PoliSica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, op. cit., t . IV, pp. 123-128; FIX-ZAMUDIO, Hector y HLctor Fix-Pferro, voz "controversias constitucionales", en W.AA, Nuevo diccionario jurídico mxicawo, op. cit., t. 1, pp. 884-886.

97 La Suprema Corte defusticia. Sus leyes y sus hombres, Mexico, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1985, p. 50.

98 Ibidem, p. 110. 99 Ibidem, p. 143.

4 Serie Grnndes temas del constitucionalistno mericnno

Congreso; pero esta declaración solo podrá ser iniciada en la Cámara de senadores.

Art. 23.-Si dentro de un mes de publicada una ley del Congreso general, fuere reclamada como anticonstitucional, 6 por el Presidente, de acuerdo con su Ministerio, 6 por diez diputados, 6 seis senadores, 6 tres Legislaturas, la Suprema Corte, ante la que se hará el reclamo, someterá la ley al examen de las Legislaturas, las que dentro de tres meses, y precisamente en un mismo día, darán su voto.

Las declaraciones se remitirán a la Suprema Corte, y esta publicará el resultado, quedando anulada la ley, si así lo resolviere la mayoría de las Legislaturas.

Art. 24. -En el caso de los dos artículos anteriores, el Con- greso general y las Legislaturas á su vez, se contraerán á decidir únicamente si la ley de cuya invalidez se trate es 6 no anticonstitucional; y en toda declaración afirmativa se inser- tarán la letra de la ley anulada y el texto de la Constitución 6 ley general á que se oponga.

La facultad expresa de la Corte de conocer de conflictos interestatales se previó nuevamente en el artículo 98 del Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana, de 15 de marzo de 1856; el Alto Tribunal podía

... conocer de las diferencias que pueda haber de uno a otro Estado de la nación, siempre que se las reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso, en que deba recaer formal sentencia, y las que se susciten entre un Estado y uno o más vecinos de otro, o entre particulares sobre pretensiones de tierras, bajo concesiones de diversos Estados, sin perjuicio de que las partes usen de su derecho, reclamando la con- cesión a la autoridad que la otorg6.'Oa

- -

'O0 Ibidetn, p. 161.

La divisidn de poderes 1105

E1 artículo 98 de la Constitución de 1857 otorgó a la Supre- ma Corte de Justicia, "desde la primera instancia, el conocimiento de las controversias que se susciten de un Estado con otro, y de aquellas en que la Unión fuere parte".

Como ya se vio, el texto original del artículo 105 de la Cons- titución Federal de 1917 apenas tuvo importancia en la práctica. No había una ley que lo reglamentara y los confIictos a que hace referencia solían ser resueltos por el Senado.lol La falta de regla- mentación de las controversias constitucionales motivó que el Máximo Tribunal aplicara el Código Federal de Procedimientos Civiles, así como la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federa- ción, la Ley de Coordinación Fiscal de 1978 y la Ley de Planeación de 1983, que facultaban a la Corte para conocer de conflictos suscitados por la aplicación de dichas leyes.

El 25 de octubre de 1967, el artículo 105 constitucional sufrió una reforma y qued6 en los siguientes términos:

Artfculo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Jus- ticia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los Poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, asi como de aquellas en que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley.

La redacción varió nuevamente el 25 de octubre de 1993:

Artículo 105. Corresponde s610 a Ia Suprema Corte de Justi- cia de la Nacibn conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados; entre uno o más Estados y el Dis-

Supra, VI1.A.

4 Serie Grandes t c m m drl ci~nstitucionulismii mexisatro

trito Federal; entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o mbs Estados, así como de aquéllas en que la Fede- ración sea parte en los casos que establezca la Ley.

El 5 de diciembre de 1994, el Ejecutivo Federal envió al Con- greso una iniciativa para reformar diversos artículos de la Consti- tución, con el ánimo de modernizar al Poder Judicial de la Federación y convertir a la Suprema Corte de Justicia en u n Tri- bunal Constitucional. La iniciativa propugnaba llevar el principio de la supremacía constitucional "a sus últimas consecuencias", para lo que era necesario incrementar y, en su caso, mejorar el régimen competencia1 de la Corte. Por tanto, se planteó:

... la reforma del artículo 105 constitucional a fin de ampliar las facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nacibn para conocer de las controversias que se susciten entre la Federación, los estados y los municipios; entre el Ejecu- tivo Federal y el Congreso de Ia Unión; entre los Poderes de las entidades federativas, o entre los órganos de gobierno del Distrito Federal, al ampliarse la legitimación para promover las controversias constitucionales, se reconoce la complejidad que en nuestros dias tiene la inte- gración de los distintos órganos federales, locales y municipales.102

La iniciativa de reformas produjo cambios trascendentales en la estructura y el funcionamiento del Poder Judicial de la Federación, particularmente de la Suprema Corte de Justicia, que fue declarada competente para conocer, en única instancia, de las controversias constitucionales y las acciones de inconstituciona-

Exposición de motivos de la iniciativa de reforma a diversos artículos de la Consti- tuci6n Política de los Estados Unidos Mexicanos, de 5 de diciembre de 1994.

La divisidn de poderes

lidad, ambas previstas en el artículo 105, fracciones 1 y II -respectivamente -, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se expidió además una ley reglamentaria del citado artículo,lm en virtud de la complejidad tecnica ofrecida por los dos medios de control que regula, cuestión que impedía seguir recu- rriendo al Código Federal de Procedimientos Civiles, "ordenamiento formulado para resolver, en principio, litigios entre particulares".*04

b) Concepto

Del análisis de la evolución legislativa de la controversia constitucional se aprecian varias etapas: a) en la primera se conci- bió para resolver las que se presentaran entre una entidad fede- rativa y otra; b) en la segunda se contemplaron, ademas de las antes mencionadas, aquellas que se suscitaran entre los poderes de un mismo Estado y las que surgieran entre la Federación y uno o m6s Estados; c) en la tercera se agregaron los supuestos relativos a las que ocurrieran entre dos o m6s Estados y el Distrito Federal, y entre órganos de gobierno del Distrito Federal. Actual- mente, el artículo 105, fracción 1, de la Constitución Federal amplía los supuestos para incluir a los Municipios, al Poder Ejecutivo, a cualquiera de las cámaras del Congreso de la Unión y, en su caso, a la Comisión Permanente. De esto se infiere que la tutela juridica de este instrumento procesal es la protección del ámbito de atribuciones que la Constitución Federal prevé para los órganos originarios del Estado, es decir, aquellos derivados del sistema federal y del principio de división de poderes, no así a los órganos derivados o legales, que no son creados ni tienen demarcada su competencia constitucionalmente. Sin embargo, no por ello puede estimarse que tales drganos no están sujetos a este medio de

'" Ley Reglamentaria de la5 Fracciones 1 y 11 del Articulo 105 de la Constitucidn Polltica de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Fecieraciún el 11 de mayo de 1995.

'O4 Vease nota 102.

4 Serie Grandes teinns del constitwcionalistno lnexicnno

control, pues, si bien la tutela jurídica se extiende, en lo particular, a preservar la esfera competencia1 de aquéllos y no de éstos, en lo general pretende preservar el orden constitucional establecido, a que también se atienen los entes públicos creados por leyes secundarias u ordinarias.lo5

El reconocimiento del federalismo y la salvaguarda de la división de poderes son los elementos que determinan la existencia de la controversia con~titucional.~~~ El Pleno de la Cortelo7 ha determinado que este instrumento se instaura para garantizar el principio de división de poderes, pues mediante él se plantea una invasión de las esferas competenciales establecidas en la Constitución; constituye un verdadero juicio entre los poderes, entes u órganos que se precisan en la fracción 1 del artículo 105 de la Constitución Federal;lo8 sólo puede ser promovida por la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal; supone la existencia de un agravio en perjuicio del promovente; entraña la realización de todo un proceso; no es procedente para impugnar normas generales en materia electoral; es procedente para impugnar tanto normas generales como actos; y los efectos de la sentencia, en el caso de normas generales, consistirán en declarar la invalidez de la norma con efectos erga omnes, siempre que se trate de disposiciones de los Estados o de los Mu- nicipios impugnados por la Federación, de los Municipios impugnados por los Estados, o bien, en conflictos de órganos de atribución y siempre que haya sido aprobada por una mayoría

Tesis P. LXXIIl98, Semanario Judicial de la Federaci6n y su Gaceta, Novena fipoca, t. VIII, diciembre de 1998, p. 789.

lU6 Cfr. ~ Q u t son las controversias consfifucionales?, 2a. ed., México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2004.

lU7 Vease nota 81. 'O8 Tesis P./J. 81/2003, Semanario Judicial de la Federaci6n y su Gaceta, Novena Época,

t. XVIII, diciembre de 2003, p. 531. Véanse, también, las tesis P./J. 3312003 y P./J. 5612003, idem, t. XVIII, agosto y septiembre de 2003, pp. 1252 y 1058, respectivamente.

La divisidn de poderes 1109

de por lo menos ocho votos de los Ministros de la Suprema Cor- te de Justicia.

c) Extensión de los efectos de la controversia constitucional

No obstante, la controversia constitucional persigue fines que trascienden la salvaguarda del federalismo y de la división de poderes. Como ya se vio, el regimen federal se traduce en una precisa atribución de competencias, en tanto que el poder se divide para que no se concentre en un solo individuo; pero tales circunstancias serían inútiles si no implicaran el bienestar de la soberanía nacional, que no reside en un órgano gubernamental determinado, sino en el pueblo.lo9 Por tanto, la controversia constitucional propende en ííltima instancia a la protección del pueblo, cuya soberanía lo lleva a darse el gobierno que le parezca id6neo. *lo

Con base en las consideraciones anteriores, puede concep- tuarse a la controversia constitucional como el juicio de única instancia que la Federación, un Estado, el Distrito Federal o un Municipio, plantean ante la Suprema Corte de Justicia para demandar la reparación de un agravio producido por una norma general o un acto que, en ejercicio excesivo de sus atribuciones constitucionales, fue responsabilidad de alguno de los órganos de gobierno citados, lo que conculca el federalismo, transgrede el reparto de competencias consagrado en la Constitución y daña la soberania popular.

Ahora bien, aun cuando de la definición propuesta parezca desprenderse que el ámbito de protección de la controversia constitucional se circunscribe a la parte argánica de la Constitución Federal, la jurisprudencia de la Corte ha estimado que con este

'O9 Vease el artículo 39 de la Constihici6n Politica de los Estados Unidos Mexicanos. "O Tesis P./J. 101/99, Smanario Judicial de la Federaci6n y su Gacefa, Novena epoca, t. X,

septiembre de 1999, p. 708.

4 Serie Grandes te,,las del eonstitucionalismo mexicano

proceso debe salvaguardarse toda la Ley Fundamental, lo que obliga a no ignorar conceptos de invalidez que aparentemente no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o for- malidades previstos en la propia Constitución. Así se ha tendido a ampliar el alcance protector de la controversia constitucional al texto íntegro de la Ley Suprema.ll1

3. La accidn de inconstitucionalidad

a) Antecedentes históricos y concepto

La acción de incon~titucionalidad~~~ es el procedimiento abstracto de control que el 33% de los integrantes de las camaras legislativas federales y locales y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, así como los partidos políticos y el Procurador General de la República, promueven ante la Suprema Corte de Justicia para que ésta resuelva sobre la posible contradicción entre una norma general o un tratado internacional y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su integridad y, en su caso, declare la invalidez total o parcial de aquéllos, a f i n de garantizar la regularidad constitucional y la certeza del orden jurídico nacional.

Esta figura ha existido en México desde 1994, aunque se han identificado probables antecedentes en el Acta de Reformas de 1847.113 Se originó con el modelo europeo o concentrado de control const i t~cional ,~~~ que contempla procedimientos especia-

"1 Tesis P./J. 98/99, ibiden~, t. X, septiembre de 1999, p. 703. lY2 Cfr. iQlié son las acciones cle inconstitucionalidnd?, 2a. ed., Mésico, Suprema Corte de

Justicia de la Nación, 2004. " W M D A N AMAD, Fauzi, "La acción de inconstitucionalidad", en FERRER MAC-GRE-

GOR, Eduardo (coord.), Derecho procesal co~istitucional, t. II,4a. ed., Mexico, Porrúa/ Colegio de Secretarios de la Supren~a Corte de Justicia de la Nacicin, A. C., 2003, pp. 1001-1008.

114 CHONG CUY, Ma. Amparo y Juan Jos6 Olvera López, "El articulo 105 constitucional y Ia redefinición de la Suprema Corte de Justicia de la Naeiún como estabilizadora del poder publico", en FERRER MAC-GREGOR, Eduardo (coord.), Derecho procesal constifucic~nnl, op. cit, t. 11, p. 1009.

La diviei6n de poderes

les para "declarar la inconstitucionaIidad de nuevas 1eyes".ll5 Por interponerse para combatir leyes nuevas, la acción de inconstitucionalidad se desvincula de controversias concretas.l16 En Aus- tria, Alemania, España, Francia y Portugal, se instauró para que las minorías parlamentarias impugnaran las disposiciones apro- badas por la mayoría.l17 En México, la exposición de motivos de la iniciativa de reforma constitucional de 1994 propuso "abrir la posibilidad de que un porcentaje de los integrantes de las Cáma- ras del Congreso de la unión, de las legislaturas locales, de la Asamblea de Representantes1lg del Distrito Federal o, en su caso, el Procurador General de la Repiíiblica, puedan plantear ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el ámbito de sus atribuciones, la inconstitucionalidad de leyes, previkndose que las resoluciones puedan anular, con efectos generales, la norma declarada incon~titucional".~~~ A1 dar rango constitucional a esta acción, se esperaba "que con el voto de un porcentaje de los integrantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores, de las legislaturas locales o de la Asamblea de RepresentanteslZ0 del Distrito Federal se puedan impugnar aquellas leyes que se estimen contrarias a la Constituci6n. El Procurador General de la Repú- blica podría también impugnar leyes que estime contrarias a la Constitución".

En esencia, la iniciativa pretendió "reconocer en nuestra Carta Magna una vía para que una representación parlamen-

"Yienen que ser nuevas leyes porque la acción de inconstitucionalidad tiene que promoverse dentro de los treinta días siguientes a la publicación de la norma general en el Diario Oficial de la Federacibn. FIX-FIERRO, Hbctor, lor. cit.

l I7 FIX-ZAMUDIO, Hector y Salvador VALENCIA CARMONA, Derecho constifucional mexicano y comparado, op.n't., p. 858. Actualmente Asamblea Legislativa, en virtud de las reformas de 1996 al artfculo 122 d e la Constitucibn Politica de los Estados Unidos Mexicanos.

11' Exposición de motivos de la reforma a diversos artículos de la Constitución Politica de los Estadus Unidos Mexicanos, México, 5 de diciembre de 1994.

no Vease nota 118.

1121 Serie Grandes femns del constitueianalisino mcxicnno

taria calificada, o el Procurador General de la República, puedan plantearle a la Suprema Corte de Justicia si las normas aproba- das por la mayoría de un órgano legislativo son, o no, acordes con la Constitución".

b) Características

La jurisprudencia de la Corte121 ha determinado que la acción de inconstitucionalidad se promueve para alegar la contradicción entre la norma impugnada y una de la Ley Fundamental; puede ser promovida por el procurador general de la República, los partidos políticos y el 33%, cuando menos, de los integrantes del órgano legislativo que haya expedido la norma; supone una soli- citud para que la Suprema Corte de Justicia analice en abstracto la constitucionalidad de una norma; se trata de un procedimien- to; puede interponerse para combatir cualquier tipo de normas; sólo procede por lo que respecta a normas generales; y la sentencia que declare la invalidez de la norma tendrá efectos generales siempre que sea aprobada por lo menos por ocho Ministros.

Es un procedimiento porque no entraña una controversia entre partes, de ahí que no se surtan los momentos procesales típicos. Implica el aniilisis abstracto de cualquier norma general que órganos legislativos minoritarios, partidos políticos y el procurador general de la República, solicitan a la Corte sobre la base de que hay una posible contradicción entre una norma de carácter general o un tratado internacional y la Constitución P01ítica.l~~ Así lo precisó el Tribunal en Pleno en la tesis P./ J. 129/99.lZ3

12' Tesis P./J. 71/2000, Semanario ludicial ríe la Federacidll y su Gaceta, Novena fipoca, t. X I I , agosto d e 2000, p. 965.

122 CASTRO, Juventino V., El artículo 105 constitucional, 3a. ed., MPxico, Porrúa, 2000, p. 123.

12' Tesis P./J. 129/99, Semanario Iudicial de la Federacidn y su Gaceta, Novena Época, t. X , noviembre d e 1999, p. 791.

La división de poderes

c) Extensi6n de los efectos de la acción de inconstitucionalidad

Al igual que otros medios de control constitucional, la acción de inconstitucionalidad procura asegurar que el legislador respete la Constitución. Mediante una sentencia estimatoria, que declare la invalidez general de una norma inconstitucional, se refrendará que el legislador debe observar el principio de suprema- cía constitucional antes de expedir cualquier norma general.lZ4

Este tipo de acciones puede promoverse a priori - durante el procedimiento de discusión y aprobación de la norma impugnada- , o a posteriori -cuando aquélla se haya publicado ya. En México se promueven a posteriori porque la norma tiene que haber sido promulgada y publicada antes de que se cuestione su const i t~cional idad.~~~

La acción de inconstitucionalidad vela por todo el Pacto Federal. Protege las partes dogmtitica y orgánica de la Constitu- ción, pues se trata de un medio de control abstracto que permite hacer una denuncia de inconstitucionalidad respecto de normas o leyes generales contrarias a cualquier precepto constitucional. Las partes legitimadas para ejercer la acción pueden plantear la contradicción entre las normas combatidas y la Constitución Fe- deral en relación con su parte dogmtitica u orgánica, pues no hay ninguna disposición que establezca limitaciones al respecto.lZ6

12' BRAGE CAMAZANO, Joaquín, La accidn de inconstitucionalidad, Mexico, U N A M , 1998, pp. 57-58.

Iz5 FIX-ZAMUDIO, HCctor y Salvador Valencia Carmona, Derecho consfitucionnl mexicnno y comparado, op. cit., pp. 858-860.

Iz6 Tesis P./J. 73/2000, Smmnrio Iudicinl de la Federnción y su Gaceta, Novena Bpoca, t . XII, agosto de 2000, p. 484.

de poderes, los tribunales constitucionales y los organismos

constitucionales autónomos

A. q os tribunales constitucionales

N i Locke ni Montesquieu tomaron en cuenta la posibilidad de que el poder del Estado se depositara en m¿is de tres

poderes. En su tiempo no se pensaba aún en organismos indepen- dientes del Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. El poder neutral ideado por Constant, así como el Sénat Conservafeur propuesto por Siey&s y presente en la Constitución francesa de 1799, ante- cedieron a otros brganos destinados a "moderar" o "equilibrar" el ejercicio de los poderes públicos.

1. Antecedentes históricos

En 1920,lZ7 la Constitución austriaca proyectada por Kelsen previó por primera vez la instalación de un Tribunal Constifu-

127 Conviene senalar que la Constitucidn de Checoslovaquia de 1920, promulgada meses antes que la de Austria, a preveía la existencia de un Tribunal Constitucional, inspirado en la doctrina d: Kelsen. Sin embargo, ese tribunal no ejercib funciones de control constitucional durante sus dieciocho años de vida. Con el tiempo, diversas leyes constitucionales crearon un Tribunal Constitucional con la organizaci6n y el funcionamiento que hoy presenta. BRAGE CAMAZANO, Joaquín, op. cit., p. 62, y PIX-ZAMUDIO, Hbctor, Los tribunales constitucionales y los derechos humanos, Mexico, Porriiái, 1985, p. 125.

4 Serie Grnndec tenras del eonstititcionnlisnio mexicnno

cional, encargado de resolver en exclusiva -de forma concentra- da- las cuestiones de inconstitucionalidad, por vía principal y mediante sentencias con efectos erga o m n e ~ . ~ ~ ~ Estos rasgos originaron el control "concentrado" o "austriaco" de constitucionalidad. En este sistema, un solo órgano se ocupa de la defensa de la Constitución; su integración y funciones son específicas y no forma parte de alguno de los poderes. A partir del año indicado se crearon Tribunales Constitucionales en muchos países de Europa y Amé- rica Latina.lZ9

2. Concepto y caracterfsticas

Para determinar lo que es un Tribunal Const i tu~ional~~~ deben tomarse en cuenta varios factores: el principio de supremacía co,nstitucional, el sistema "concentrado" de control, los efectos erga omnes de las sentencias y el principio de la división de poderes. La misión principal de los tribunales constitucionales radica en cuidar que ninguna ley ni ningún acto de autoridad contraríen las disposiciones fundamentales. De particular importancia es lo relativo a la doctrina de la división del poder público. Desde la expedición de la Constitución austriaca de 1920, se ha

128 También se le ha llamado "kelseniano". lZ9 Cfi. HERNANDEZ VALLE, Rubén, "La jurisdicción constitucional en Costa Rica",

en FERRER MAC-GREGOR, Eduardo (coord.), op. cit., t. 111, pp. 2239-2258. ARAGÓN REYES, Manuel, La ciencia del derecho durante el siglo XX, México, UNAM, 1998, p. 166; AZUELA GUITRON, Mariano, "La Suprema Corte de Justicia de MCxico, genuino Tribunal Constitucional", ponencia presentada en el IX Encuentro de Presidentes y Magistrados de los Tribunales Constitucionales y de las Salas Cons- titucionales de América Latina, realizado por la Fundación Konrad Adenauer, la Universidad Federal de Santa Catarina y el Supremo Tribunal Federal de Brasil en Florianópolis, del 2 al 6 de junio de 2002, pp. 39-40; CAPPELLETTI, Mauro, Justicia constitucional coniparada, México, Fondo de Cultura EconGmica, sla., pp. 309 y 317; FAVOREU, Louis, op. cit., p. 13; FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, Los tribtrnnles constitircionnles en Iberoaint!rica, Colección Derecho, Administración y Política, núni. 8, México, Fundap, 2002, pp. 55-56 y 59; FIX-ZAMUDIO, Héctor, voz "tribunales constit~cionales'~, en VV.AA., Nuevo diccionario jurldico ttzcxicario, op. cit., t. IV, p. 3804; GONZALEZ, Felipe, "Tribunales constitucionales y derechos humanos en Latinoa- mérica", en W. AA., Justicin constitzrcional comparada, op. cit., p. 32; KELSEN, Hans, "La garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia constitucional)", en Altuario jurídico, vol. 1, trad. Rolando Tamayo y Salmorán, México, UNAM, 1974, p. 490.

La divisidn de poderes 117 L

aceptado la existencia de un "poder" más, representado por el Tribunal Constitucional, sobre la base de que, como las disposiciones constitucionales prohíjan a los poderes públicos, sus actos no pueden ser examinados por uno de ellos.

Louis Favoreu131 señala que el Tribunal Constitucional es "una jurisdicción creada para conocer especial y exclusivamente en materia de lo contencioso constitucional, situada fuera del aparato jurisdiccional ordinario e independiente tanto de éste como de los poderes Además, siguiendo las ideas kelsenianas sobre la jurisdicción constit~cional,~~~ lo caracteriza para establecer sus requisitos esenciales. A su juicio, los tribunales constitucionales presentan seis rasgos: a) un contexto insti- tucional y jurídico peculiar; b) un estatuto constitucional; e) un monopolio de lo contencioso constitucional; d) una designación

, e una ver- de Jueces no Magistrados por autoridades políticas. ) dadera jurisdicción; y fl una jurisdicción fuera del aparato jurisdiccional. Los tribunales constitucionales de Alemania, Aus- tria, España e Italia, entre otros, reúnen tales características. Sin embargo, la doctrina ha apreciado más de un enfoque para con- ceptuar a estos tribunales. Se ha estimado que las ideas de Favoreu representan un enfoque formal de estas jurisdicciones, y se ha hablado de un punto de vista material, desde el que no se advierten todas las caracterfsticas típicas ofrecidas por el otro criterio, Desde la perspectiva material, un Tribunal Constitucional es todo aquel organismo judicial, perteneciente o no al Poder Judicial y con independencia de su denominación, especializado en solucionar conflictos surgidos de la interpretación y la aplica-

Cfi. FAVOREU, Louis, Los fribunalea constitucionales, op.cit. 132 Idem, p. 13. 1% Cfr. KELSEN, Hans, "La garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia

constitucional)", op. cit.

4 Serie Grandes temas del constitucionalismo mexicano

ción directa de las normas const i tu~ionales .~~~ Este enfoque desconoce el requisito de no pertenencia a la jurisdicción ordinaria, al significar que una Suprema Corte de Justicia o un Tribunal Supremo - cima del Poder Judicial - , pueden considerarse tribunales constitucionales si sus funciones esenciales consisten en salvaguardar, en última instancia, el contenido de la Constitución y, en su caso, declarar la nulidad de leyes con efectos erga omnes. Un caso de esta naturaleza se presenta en Méx i~0 . l~~ Asimismo, este enfoque alcanza a los tribunales internacionales. Como las jurisdicciones transnacionales se dedican a asegurar la conformidad de las constituciones nacionales con ciertos tratados y convenios, emiten fallos que pueden modificar la legislación interna, tanto ordinaria como constitucional.

Independientemente de sus características, los tribunales constitucionales comparten una atribución común: el control concentrado de la constitucionalidad de las leyes. Su función exclusiva radica en conocer de la posible inconformidad de una ley, un tratado internacional o un acto de autoridad respecto de la Constitución. Pero no es ésta su única atribución, pues cuen- tan con otras, asimismo esenciales: a) el control de la regularidad de las elecciones legislativas y presidenciales; b) salvaguardar el equilibrio entre el Estado y sus colectividades; c) garantizar el buen funcionamiento de los poderes públicos y de la distribu- ción de poderes entre ellos; y d) la protección de los derechos f~ndamenta1es.l~~

13' FIX-ZAMUDIO, HCctor, v o z "tribunales constitucionales", op. cit., p. 3804; FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, Los fribunales constitucionales en Ibcroatnérica, op. cit., pp. 55-56 y 59.

135 S610 e n el caso d e que se obtenga el voto favorable d e ocho Ministros, por lo menos (artlculos 42 y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones 1 y II del Artículo 105 de la Constitución Política d e los Estados Unidos Mexicanos). Cfi. Los tribunales constifu- cionales y la Suprema Corte de Justicia de la Nacidn, op. cit., pp. 71-90.

' 3 b FAVOREU, Louis e f al., Tribunales constitucionales europeos y derechosfundamentaIes, Madrid, Centro d e Estudios Constitucionales, 1984, pp. 22-23.

La divisi611 de poderes

3. Pol6mica sobre los tribunales constitucionales

Por otra parte, la creación de tribunales constitucionales ha generado posturas tanto en favor como en ~ 0 n t r a . l ~ ~ Las razones favorables son: a) los tribunales constitucionales son con- venientes porque hacen más efectiva la separación de los poderes del Estado y, por tanto, la protección del Estado de derecho; b) tienen funciones más específicas que una Corte Suprema en los sistemas de control concentrado; c) pueden resolver con mayor eficacia los mecanismos de protección de los derechos humanos; d) las materias de orden constitucional son, a la vez, jurídicas y políticas; e) los tribunales constitucionales suelen ser más crea- tivos que burocráticos; yfl su raz6n de ser son las decisiones que emiten en materias de orden constitucional, aparte de que sus integrantes son expertos en derecho público y asumen los problemas y casos con la mentalidad que el tipo de asuntos exige.

En contra se ha aducido lo siguiente: a) debido a su compo- sición, los tribunales constitucionales corren el riesgo de politi- z a r ~ e ; * ~ ~ b) la legitimaci6n de la función judicial puede ponerse en entredicho, siempre que parte de los integrantes del tribunal carezca de la legitimidad necesaria como para ejercer dicha función; c) los tribunales constitucionales pueden "crear" derecho más allá de toda frontera permisible, lo que podría acarrear problemas de inseguridad jurídica, así como tener enfrentamien- tos no sólo con el Poder Judicial, sino también con el Ejecutivo y el Legislativ0;'~9 y d) no siempre han sido determinantes para salvaguardar la democracia contra golpes de Estado.lQO

137 GONZALEZ, Felipe, "Tribunales constitucionales y derechos humanos en Latinoa- mérical', en VV. AA., Justicia constitucional comparada, op. cit., pp. 32-38.

1% Vease GARC~A DE ENTERR~A, Eduardo, La Constitucidn como norma y el Tribunal Constifucional, 3a. ed., Madrid, Civitas, 1983, pp. 178-196.

139 CfT. AJA, Eliaeo (ed.), Las tensiones entre el tribunal constitucional y el legislador en la Europa actual, Barcelona, Ariel, 1998.

l"JVVease GARC~A LAGUARDIA, Jorge Mario, "Justicia constitucional y defensa de la democracia. E1 golpe de Estado en Guatemala en 1993", en Cuestiones constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, núm. 2, enero-junio de 2000, pp. 3-21.

4 Serie Grandes temns del constitucionnlisn~o ~nexicano

Sea como fuere, los tribunales constitucionales son una reali- dad y en muchos países se reconoce su independencia de los poderes clásicos. El caso de México es especial, pues, aun cuando la Suprema Corte de Justicia sea materialmente un tribunal como los señalados, se ubica en la cúspide del Poder Judicial de la Fede- ración, como lo establece el artículo 94 de la Constitución Federal.

os organismos constitucionales autdnomos de México

P or otra parte, junto con los tribunales constitucionales fun- cionan organismos autdnomos, entre los que destaca el

ombudsman, que surgió con la ley sueca de 6 de junio de 1809, con la encomienda de vigilar la actividad de los tribunales.141 En 1990, un decreto presidencia1 creó en México la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación; más tarde, en 1992, se le dio rango constitucional con el carácter de autónomo en el articulo 102, apartado B, de la Ley Suprema. Otros organismos autcinomos en este país son el Banco de y el Instituto Federal E1e~toral.l~~ Todos ellos pertenecen al Estado -en esto se basa su autonomía- y gozan de un rango similar al de los poderes, lo que no ocurre con

"' FIX-ZAMUDIO, Héctor, voz "ombudsman", en W.AA., Numo diccionario jurídico mexicano, t. 111, op. cit., p. 2686.

uZ FIX-ZAMUDIO, Héctor y Salvador Valencia Carmona, Derecho constitucional mexicano y comparado, op. cit., pp. 575-581. Cfr. CARDENAS GARCÍA, Jaime, e f al,, Estudios jurfdicos en torno al Instituto Federal Electoral, México, UNAM, 2000.

1221 Serie Grandes tenlns del eonstitucionnlisnio mexicano

las universidades autónomas y los partidos p o l i t i ~ o s . ~ ~ SU mi- sión principal radica en atender necesidades torales para la vida del Estado y de la sociedad en general.145 Por tanto, su creación, particularmente en lo que respecta a México, ha obedecido a la necesidad de satisfacer demandas sociales; en absoluto han "alterado" la tradicional doctrina de la división del poder en tres órganos primarios. Lo cierto es que este principio prevalece en virtud de su estatuto constitucional, sin perjuicio del funcionamiento de otros órganos que, sin ser poderes propiamente dichos, ejecuten acciones igualmente encaminadas a la correcta evolución del Estado.

14' CABALLERO OCHOA, José Luis, "Los organismos constitucionales autbnomos: mas allá de la divisi6n de poderes", en Jurldica. Anuario del Departatncnto de Derecho de la Universidad Iberoamericana, No. 30, México, Themis, 2000, p. 157.

1 4 ~ Idetn, p. 159.

pílogo F

D esde la antigiiedad clásica se previó la distribuci6n del poder público en varios órganos, pero no fue sino hasta

el iluminismo cuando las ideas de Montesquieu, influenciadas por las de Locke, originaron el principio de la división de poderes como un dogma del constitucionalismo moderno. Con tal de im- pedir el abuso del poder reunido sólo en una persona o una corpo- ración, la mayoría de las constituciones inspiradas en la inglesa -fundamento de la teoría de Montesquieu- han contenido disposiciones que impiden la concentración del poder en pocas manos.

La evolución del principio ha conducido a que, en la actua- lidad, en los Estados predominantemente federales se prevean tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, en los cuales se deposita el poder de la Federación. De esto se sigue que, en reali- dad, el poder público no está dividido, sino distribuido en tres iirganos primarios que realizan funciones específicas, pero no

4 Serie Grandes tetnns del constitucionalismo mexicano

definitivas. En México, el principio en cuestión ha estado vigente desde la Constitución de Apatzingán, y a partir de entonces ha generado diversos criterios derivados de su interpretación judicial. Esto ha llevado a concluir que, en los órdenes tanto federal como local, el principio señalado es flexible; es decir, las atribuciones de un poder pueden percibirse en otro; por ejemplo, el presidente de la República tiene también facultades legislativas, como se desprende de la parte final del artículo 49 de la Constitución Federal; a su vez, el Poder Legislativo cuenta con una atribución jurisdiccional -la resolución de juicios políticos - , y el Poder Judicial puede legislar mediante la expedición de acuerdos generales.

La salvaguarda de este principio es indispensable para el bien del federalismo. Existen diversos instrumentos procesales y procedimentales que restringen el impacto de las atribuciones ejercidas por los poderes públicos. Independientemente de la controversia constitucional, las fracciones V y VI de la Ley Supre- ma, el amparo soberanía y aun la acción de inconstitucionalidad proceden en caso de violaciones al reparto de competencias inhe- rente al sistema federal.

Ahora bien, en la primera década del siglo XX, con la crea- ción del Tribunal Constitucional austriaco a iniciativa de Kelsen, pareció que resurgían ideas como las de Constant -con el pouvoir neutre - y Sieyes -arquitecto del Sénat Conservateur -, pues comen- zó a funcionar un órgano especializado en el control concentrado de la constitucionalidad de la ley, colocado fuera del esquema clásico de la división de poderes. Paulatinamente se establecieron tribunales así en casi todo el mundo, y un importante sector de la doctrina constitucional se ha dedicado a su estudio. En México, los cambios registrados por la Constitución Federal en cuanto al Poder Judicial de la Federación, han convertido a la Suprema Corte de Justicia en un Tribunal Constitucional material, pues

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desempeña funciones de control concentrado sin ser independiente de la judicatura federal. Además, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Banco de M6xico y el Instituto Fede- ral Electoral, son organismos autónomos de rango similar al de los poderes, cuya generación derivó de acciones gubernamentales dirigidas a atender demandas sociales. En última instancia, ni los tribunales constitucionales ni los organismos autónomos des- truyen el principio de la división de poderes; antes bien, al lado de éstos realizan tareas en nombre del Estado y en favor de la población.

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Esta obra se terminó de imprimir y en- cuadernar en mayo de 2005 en los talIeres de Ediciones Corunda, S.A. de C.V. Se uti- lizaron tipos Book Antiqua de 8,10,11, 13 y 14 puntos, English 111 Vivace de 45 y 55 puntos. La edición consta de 4,000 ejem- plares impresos en papel bond de 75 grs.

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